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Capitolo 1
Lo Stato
1.1. La nozione.
Lo S t a t o pu essere definito come una comunit di individui, stabilmente insediata su un
territorio e retta da autonome regole costituenti un ordinamento giuridico1 indipendente ed
originario.
Al riguardo va operata una distinzione tra Stato - istituzione e Stato Apparato. Per
S t a t o i s t i t u z i o n e si intende il complesso dei gruppi sociali presenti nel territorio.
Per S t a t o a p p a r a t o o S t a t o o r g a n i z z a z i o n e o S t a t o g o v e r n o
(governanti) quella parte della struttura statale che esercita concretamente la sovranit per
raggiungere i fini dello Stato.
1.2. Elementi costitutivi.
Dalla prima definizione data di Stato ne discende che i suoi e l e m e n t i c o s t i t u t i v i
sono: il territorio, il popolo e la sovranit.
Tali elementi devono necessariamente coesistere affinch si possa parlare di Stato
nellaccezione propria del termine. Infatti non possibile considerare come Stato:
un popolo privo di territorio (si pensi alle popolazioni nomadi);
un popolo stanziato su un territorio, ma privo di autorit di governo (si pensi ai
Curdi);
un popolo stanziato su un territorio la cui sovranit rivendicata da pi soggetti
(lesempio pi recente quello della Bosnia-Erzegovina);
un popolo stanziato su un territorio e con unautorit di governo che per non
esercita concretamente alcuna sovranit in quanto essa attribuita ad uno Stato
terzo (colonie).
1.2.1. Sovranit.
Il termine s o v r a n i t , indica la potest di governo assoluto, esclusiva e originaria che fa
capo allo Stato e che viene esercitata sul suo territorio.
Il nostro Stato accoglie la teoria della s o v r a n i t p o p o l a r e , secondo la quale
deve essere il popolo ad operare (direttamente o indirettamente) le scelte determinanti per
lazione statale (art. 1 Cost. La sovranit appartiene al popolo).
1.2.1.1. Caratteri.
La sovranit dunque presenta i seguenti caratteri:
o r i g i n a r i a : nasce con lordinamento e solo con esso viene meno;
1
O r d i n a m e n t o g i u r i d i c o : complesso di norme dirette a disciplinare una collettivit organizzata di
persone sia sotto il profilo dei rapporti che a esse fanno capo, sia sotto quello attinente alla struttura
organizzativa dalle stesse adottata. Lordinamento qualificabile come giuridico quando costituito da norme
con tale carattere, cio norme vincolanti per i soggetti facenti parte della collettivit cui la norma stessa si
riferisce; lordinamento giuridico, quindi, di regola prevede anche un complesso di sanzioni destinate ad essere
applicate nei confronti dei componenti della comunit organizzata che non rispettino i principi propri
dellordinamento stesso.
Diritto costituzionale Lo Stato
2
Al riguardo si ricordi lart. 11 Cost. il quale afferma che: LItalia consente, in condizioni di parit con gli
altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le
Nazioni.
3
In particolare cittadino per nascita il figlio di padre o di madre cittadini (ius sanguinis), chi nato nel
territorio della Repubblica, se entrambi i genitori sono apolidi o ignoti, o se il figlio non segue la cittadinanza dei
genitori secondo la legge dello Stato al quale questi appartengono (ius soli); il figlio di ignoti trovato nel
territorio della Repubblica, se non venga provato il possesso di altra cittadinanza. Secondo quanto stabilito
dallart. 2 D.P.R. 572/93, il figlio, nato in Italia da genitori stranieri, non acquista la cittadinanza italiana per
nascita, qualora lordinamento del Paese di origine dei genitori preveda la trasmissione della cittadinanza al
figlio nato allestero.
4
In particolare lo straniero, del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado
sono stati cittadini italiani, pu acquistare la cittadinanza, per beneficio di legge se:
presta servizio militare o assume un pubblico impiego e dichiara preventivamente di voler acquistare
la cittadinanza stessa;
al raggiungimento della maggiore et risiede da almeno due anni in Italia e dichiara, entro un anno, di
voler acquistare la cittadinanza italiana.
Anche lo straniero, nato in Italia e che vi ha risieduto ininterrottamente, diviene cittadino se ne fa richiesta entro
un anno dal raggiungimento della maggiore et
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A p o l i d e : persona priva di cittadinanza, che, di conseguenza, non pu rivendicare la tutela da parte di alcuno
Stato. Si apolidi per nascita, se apolidi sono i genitori; oppure lo si diventa quando si perde la propria
cittadinanza originaria senza acquisirne una nuova: quanto accade, ad esempio, ai rifugiati (vedi Rifugiato
politico; Diritto dasilo; Asilo politico). Sul piano internazionale la Convenzione di New York, stipulata nel
1954, disciplina il diritto di ogni individuo ad avere una cittadinanza. In Italia la condizione dellapolide
equiparata a quella dei cittadini in tema di diritti civili, ma a quella degli stranieri per quanto riguarda i diritti
politici. Non ammessa lestradizione dellapolide per reati politici.
6
Acquistano la cittadinanza anche il figlio riconosciuto o dichiarato che sia minore det.
7
Ad esempio il cittadino di uno stato membro dellUnione Europea che risieda da quattro anni in Italia, pu
richiede la naturalizzazione della sua cittadinanza italiana.
8
Colui che ha una doppia cittadinanza b i p o l i d e
9
I principiali diritti riconosciuti ai cittadini europei sono:
libert di circolazione e soggiorno nel territorio di ciascuno degli Stati membri dellUnione Europea
diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali nello Stato di residenza;
diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni europee nello Stato di residenza;
facolt di rivolgere una petizione al Parlamento Europeo;
facolt di rivolgersi al mediatore, il quale abilitato a ricevere le denunce, di qualsiasi persona fisica o
giuridica che rispettivamente risieda o abbia sede in uno Stato membro e di qualsiasi cittadino
dellUnione, riguardanti i casi di cattiva amministrazione da parte degli organi comunitari.
la facolt di godere della tutela delle autorit diplomatiche e consolari di un altro Stato membro
dellUnione, qualora si trovi in uno Stato in cui non esiste una rappresentanza del proprio paese.
10
Ogni Stato prevede une s t e n s i o n e diversa per il proprio mare territoriale, negli ultimi anni per si
affermata una consuetudine internazionale che fissa il limite esterno del mare territoriale ad u n a m a s s i m a
d i s t a n z a d i 1 2 m i g l i a ( 1 miglia = 1, 6 Km).
11
Nellesercizio della sua sovranit sul mare costiero lo Stato costiero incontra due l i m i t i costituiti:
dal diritto di passaggio inoffensivo, in base al quale lo Stato deve permettere alle navi di altri Paesi di
attraversare le sue acque territoriali finch ci non reca pregiudizio alla pace, al buon ordine o alla
sicurezza dello Stato costiero;
dallobbligo per lo Stato costiero di non esercitare la propria giurisdizione penale sulle navi straniere,
per fatti puramente interni alle navi stesse, che sono di competenza dello Stato di bandiera.
estende fino a 200 miglia dalla costa e al cui interno tutte le risorse economiche
sono di pertinenza dello Stato costiero12;
s o t t o s u o l o e s p a z i o a e r e o sovrastante la terraferma e il mare territoriale,
fino a dove esistono interessi concreti dello Stato;
Il territorio in senso lato (o f l u t t u a n t e ), invece comprende:
le navi e gli aerei mercantili in viaggio, in alto mare e sul cielo sovrastante, che
sono considerati a tutti gli affetti territorio nazionale (e quindi sono soggetti alla
sovranit di questultimo) almeno che non si trovino nelle acque territoriali di un
altro Stato;
le navi e gli aerei militari che dovunque si trovino, sono sempre considerati a tutti
gli effetti territorio nazionale.
Le convezioni internazionali disciplinano inoltre due situazioni particolari riguardo al
territorio statale:
le x t r a t e r r i t o r i a l i t : le sedi di rappresentanza diplomatica
(ambasciate13), nei confronti dello Stato ospitante godono della cosiddetta
i m m u n i t t e r r i t o r i a l e , nel senso che questultimo non pu esercitarvi
alcun atto di coercizione, se non in seguito ad un esplicito consenso dellagente
diplomatico accreditato.
lu l t r a t e r r i t o r i a l i t : la potest statale si esercita su edifici siti al di fuori
dal proprio territorio: ad esempio le sedi diplomatiche allestero.
1.3. Funzioni dello Stato.
Lo Stato al fine di soddisfare le necessit e gli interessi della collettivit, per delega del
popolo (titolare della sovranit), svolge direttamente attraverso propri organi (cd. Stato-
apparato) o indirettamente attraverso enti autonomi (Regioni etc.), le sue f u n z i o n i .
f u n z i o n e l e g i s l a t i v a : consiste nellemanazione delle norme necessarie
al mantenimento della compagine statale e al suo sviluppo, cio nella creazione
delle norme generali che regolano in maniera astratta la vita di tutta la collettivit;
funzione esecutiva o a m m i n i s t r a t i v a : consiste nella
realizzazione concreta dei fini istituzionali stabiliti dallordinamento da parte della
struttura esecutiva (governativa), della sua organizzazione periferica e dai soggetti
autonomi (enti pubblici) che perseguono gli stessi fini dello Stato;
funzione g i u r i s d i z i o n a l e : consiste nellattuazione e nel
mantenimento dellordinamento giuridico attraverso lapplicazione giudiziaria delle
norme (sostanziale e processuali) ai singoli rapporti tra cittadini e tra gli stessi e lo
Stato14.
12
I diritti dello Stato costiero sulla zona economica esclusiva non possono pregiudicare la libert degli altri Stati
per quanto riguarda la navigazione ed il sorvolo o comunque lutilizzo, a fini internazionalmente leciti, dellarea.
13
Per a m b a s c i a t a si intende lufficio o sede in cui vengono svolte le funzioni della missione diplomatica
accreditata da uno Stato estero.. da tener distinta dal c o n s o l a t o in cui vengono svolte funzioni di carattere
prevalente amministrativo a favore di cittadini di uno Stato residenti o dimoranti allestero.
14
Alcuni autori aggiungono poi a tali funzioni la:
f u n z i o n e c o s t i t u e n t e : mediante la quale lo Stato organizza se stesso. attraverso la
Costituzione, infatti, che lo Stato predispone i principi e le regole generali del suo funzionamento;
si regge su di una pluralit di comunit politiche autonome non coordinate fra loro. In una tale
forma di Stato non esiste un interesse generale, ma tante societ particolari e tanti interessi
localizzati nel feudo.
1.4.3. Stato assoluto.
Lo S t a t o a s s o l u t o sul piano giuridicocostituzionale caratterizzato dalla cosiddetta
confusione dei poteri nella mani del monarca, il quale esercita direttamente sia la funzione
di direzione politica sia la funzione legislativa, e demanda la funzione amministrativa e quella
giurisdizionale ad appositi organi centrali e periferici.
1.4.3.1. Stato
di polizia.
Per S t a t o d i p o l i z i a un particolare tipo di Stato assoluto, in cui il sovrano deve
provvedere al benessere dei sudditi; tuttavia attualmente si intende per Stato di polizia una
forma di Stato in cui sono imposti forti limiti alle libert individuali.
1.4.4. Stato moderno o di diritto.
Lo S t a t o m o d e r n o o d i d i r i t t o , nato in seguito alla rivoluzione francese e
americana, appare strutturato su base oligarchica, in quanto esso realizza quella che stata
definita la dittatura della borghesia escludendo dalla partecipazione al governo dello Stato,
chi per censo o per grado di istruzione, non facesse parte di tale classe.
Anche se lo Stato moderno assunse come propri i principi delluguaglianza formale, della
tutela dei diritti fondamentali, dellautorit legittimata dal consenso dei governati e si diede
costituzioni scritte in cui questi principi furono solennemente proclamati, la sfera degli
interessi giuridicamente tutelati ebbe natura sempre settoriale.
Nel significato attuale per Stato di diritto intendiamo lo Stato i cui poteri sono sottoposti
alle leggi; e in cui i cittadini sono uguali di fronte alla legge ed assicurata la legalit della
pubblica amministrazione (i cittadini hanno, nei confronti dello Stato, diritti soggettivi
pubblici).
1.4.5. Stato autoritario
Nello S t a t o a u t o r i t a r i o , da un lato viene esaltata la collettivit nazionale, mentre
dallaltro non la si ritiene capace di autogovernarsi politicamente, cosicch si rende necessaria
la figura di un capo carismatico, che la rappresenti e la guidi.
1.4.6. Stato sociale o interventista,
Per S t a t o s o c i a l e o i n t e r v e n t i s t a o w e l f a r e S t a t e ci riferiamo allo Stato
che non limita a garantire leguaglianza formale, ma mira ad uneguaglianza sostanziale,
intervenendo per rimuovere tutti gli ostacoli economici, sociali, sanitari che non consentono ai
cittadini di esercitare i diritti individuali.
1.4.7. Stato socialista.
Lo S t a t o s o c i a l i s t a , si ispira alla dottrina marxistaleninista e si distingue per la
collettivizzazione dei mezzi di produzione, per lesistenza di un partito unico e per la
prevalenza assegnata al principio di eguaglianza sostanziale rispetto a quello delle libert
civile e politiche.
1.4.8. Altre distinzioni
Vi unaltra distinzione tra forme di Stato, che non si basa come quella esaminata finora,
su diverso rapporto tra governanti o Stato - apparato e governati o Stato - popolo, ma riflette il
diverso atteggiassi degli organi supremi dello Stato - apparato: la distinzione fra Stato
composto, Stato unitario e Unione di Stati.
1.4.8.1. Stato
composto
Lo S t a t o si dice c o m p o s t o , quando il potere sovrano suddiviso tra uno Stato
centrale e pi enti che hanno la caratteristiche di Stati.
1.4.8.1.1. Stato
federale
La forma pi diffusa di Stato composto lo S t a t o f e d e r a l e caratterizzato dalla
coesistenza di pi Stati, ciascuno dei quali dispone di propri organi legislativi, amministrativi
e giurisdizionali, e di un altro Stato (centrale), detto federazione o Unione o Stato federale in
senso stretto, il quale dispone anchesso di organi legislativi, amministrativi e giurisdizionali.
Questi ultimi operano su tutto il territorio nazionale, e quindi anche su quello dei singoli
Stati federati, ma solo in rapporto a talune materie di interesse generale quali la politica estera,
la difesa militare, il sistema monetario e gli indirizzi di politica economica. Gli organi dei
singoli Stati federati si occupano delle altre materie e ciascuno di essi provvede nellambito
del proprio territorio.
1.4.8.2. Stato
unitario.
Lo S t a t o si dice u n i t a r i o quando il potere sovrano attribuita dallordinamento ad un
unico ente.
1.4.8.2.1. Accentrato.
Lo S t a t o u n i t a r i o si dice altres a c c e n t r a t o quando la parte pi importante
dellazione amministrativa riservata agli organi amministrativi centrali e ad organi
strettamente subordinati a questi, e solo lazione amministrativa meno significativa lasciata
a enti o organi eletti dalle comunit locali. Stato accentrato era lItalia prima dellintroduzione
delle Regioni, allorquando tutta la principale attivit amministrativa era espletata dal Governo
centrale e, sotto la direzione di questo, dai prefetti, mentre scarsissimi poteri erano attribuiti
alle provincie e ai comuni.
1.4.8.2.2. Decentrato
Lo S t a t o u n i t a r i o si dice invece d e c e n t r a t o quando ampi poteri di decisione
amministrativa sono attribuiti agli organi statali periferici e soprattutto a enti o organi eletti
dalle frazioni di popolazione stanziate nelle diverse parti del territorio nazionale.
Al riguardo bisogna operare una distinzione tra d e c e n t r a m e n t o i s t i t u z i o n a l e e
d e c e n t r a m e n t o b u r o c r a t i c o o o r g a n i c o : con il primo temine intendiamo la
creazione di enti pubblici autarchici, quali le Regioni, le province e i comuni, a cui vengono
attribuite numerosi poteri in materia amministrativa e legislativa; con il secondo termine ci
riferiamo alla dislocazione territoriale degli uffici centrali dello Stato, le cui funzioni vengono
affidate ad organi periferici in ordine a questioni locali (un esempio di organo periferico il
prefetto).
1.4.8.2.2.1. Regionale
Una forma accentuata di Stato decentrato lo S t a t o r e g i o n a l e , il quale pur sempre
uno Stato unitario ma riconosce, nellambito del proprio ordinamento, la presenza e lattivit
di organizzazioni autonome, le Regioni per lappunto, le quali sono titolari di potest
legislativa ed esecutiva e dotate anche di una autonomia finanziaria.
1.6.1. Repubblicano.
Lart. 1, I comma, della Costituzione afferma che il nostro uno S t a t o
r e p u b b l i c a n o 15. Tale forma di governo viene tutelata in modo imperativo dalla nostra
Costituzione, tante vero che lart. 139 Cost., stabilisce che La forma repubblicana non pu
essere oggetto di revisione costituzionale; cosicch, se si volesse restaurare la monarchia in
Italia, si dovrebbe ricorrere o ad una rivoluzione o ad un colpo di Stato.
1.6.2. Democratico.
Il nostro uno S t a t o d e m o c r a t i c o 16 (governo del popolo) perch ammette il
popolo alla partecipazione del governo dello Stato, o indirettamente, attraverso i suoi
rappresentanti designati dal corpo elettorale (d e m o c r a z i a r a p p r e s e n t a t i v a ); o
direttamente, attribuendo al corpo elettorale alcuni poteri di decisione o di impulso in ordine
allattivit di governo (d e m o c r a z i a d i r e t t a ); o anche in maniera decentrata,
consentendo che le societ intermedie a carattere politico ed i singoli individui possano
concorrere a determinare lindirizzo politico dello Stato (d e m o c r a z i a d e c e n t r a t a o
p l u r a l i s t a ). Lo Stato democratico si contrappone concettualmente allo Stato autoritario, in
cui non esiste nessun rapporto tra governati e governanti.
1.6.3. Fondato sul lavoro.
La norma contenuta nellart. 1 (LItalia una Repubblica democratica fondata sul
lavoro), collegata alla disposizione che enuncia il diritto dovere al lavoro (art. 4 Cost.), sta a
significare che al lavoro attribuita una rilevanza costituzionale..
Il lavoro diviene, in tal modo, valore informativo dellordinamento, giacch la dignit del
cittadino commisurata esclusivamente alla sua capacit di concorrere del progresso
materiale o spirituale della societ, senza che possano farsi valere posizioni sociali che non
trovano il loro titolo nellapporto del soggetto allevoluzione della comunit alla quale
appartiene.
1.6.4. Interventista.
Il nostro uno S t a t o i n t e r v e n t i s t a o w e l f a r e S t a t e , in quanto non si limita a
garantire leguaglianza formale (art. 3 Cost 1 co.), ma mira ad uneguaglianza sostanziale,
rimuovendo tutti gli ostacoli economici, sociali, sanitari, che non consentono ai cittadini di
esercitare i diritti individuali (art. 3 Cost 2 co.).
1.6.5. Parlamentare.
Il nostro uno S t a t o p a r l a m e n t a r e , in quanto lart. 94 1 co., dispone che Il
Governo deve avere la fiducia delle due Camere, pertanto il nostro Stato contraddistinto dal
rapporto di fiducia che intercorre tra Governo e Parlamento, rapporto di fiducia che viene
meno quando il Parlamento da un voto di sfiducia al Governo oppure quanto il Parlamento
non approva una legge sulla quale il Governo ha posto la questione di fiducia.
15
La repubblica, come forma di governo, si contrappone alla monarchia; la distinzione tra repubblica e
monarchia si basa sul criterio di successione del Capo dello Stato, che nel primo caso elettivo, nel secondo
ereditario.
16
Lart. 1, I comma, della Costituzione afferma che lL I t a l i a u n a r e p u b b l i c a
d e m o c r a t i c a f o n d a t a s u l l a v o r o ; in linea teorica quindi lo Stato dovrebbe assicurare a tutti i
suoi cittadini il lavoro, e ogni cittadino avrebbe il dovere di lavorare per concorrere al progresso della societ.
1.6.6. Decentrato.
Il nostro inoltre uno S t a t o d e c e n t r a t o , in quanto ampi poteri amministrativi sono
attribuiti agli enti territoriali autarchici, Regioni, Province, Citt Metropolitane e Comuni
stanziati nelle diverse parti del territorio nazionale.
Oltre ad un decentramento istituzionale vi anche un d e c e n t r a m e n t o
b u r o c r a t i c o in quanto lo Stato opera una dislocazione territoriale degli uffici centrali, le
cui funzioni vengono affidate ad organi periferici in ordine a questioni locali.
1.6.7. Non confessionale.
Il nostro uno S t a t o n o n c o n f e s s i o n a l e . Tale carattere discende da quelle norme
costituzionale che riconoscono la pi ampia libert di religione e leguale libert di tutte le
confessioni religiose ed escludono che la professione di una certa religione possa costituire
criterio discriminante fra i cittadini e che le associazioni od istituzione che abbiano carattere
ecclesiastico o perseguano un fine di religione o di culto possono essere oggetto di
trattamento differenziato17.
1.6.8. Aperto alla Comunit Internazionale
Infine il nostro uno S t a t o a p e r t o a l l a C o m u n i t I n t e r n a z i o n a l e , in
quanto numerose disposizione della Costituzione, esprimono un forte vocazione
internazionalista18.
17
Per lart. 8 Cost., infatti, Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge e per lart.
19 Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o
associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purch non si tratti di riti contrari
al buon costume; ancora lart. 3 della Cost. dispone che tutti hanno pari dignit e sono eguali davanti alla legge
senza distinzione di religione e lart. 20 che Il carattere ecclesiastico e il fine di religione e di culto di una
associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, n di speciali gravami
fiscali per la sua costituzione, capacit giuridica e ogni forma di attivit.
18
In particolare lo Stato italiano si impegnato ad uniformare il suo ordinamento alle norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute (art. 10 1 co.); a disciplinare la condizione giuridica dello straniero in
conformit delle norme e dei trattati internazionali (art. 10 2 co.); a concedere allo stesso diritto di asilo n(art.
10 3 co.); a ripudiare la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali ed a consentire, in
condizioni di parit con gli altri stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la
pace e la giustizia tra le nazioni (art. 11).
Capitolo 2
Le norme giuridiche e le fonti del diritto
1
La deroga al principio generale della irretroattivit, non invece consentita da parti dei regolamenti che,
appunto perch fonti secondarie, per il criterio della gerarchia, ad un principio contenuto in una fonte primaria
(art. 11 delle Preleggi).
2
Il p r i n c i p i o d e l l a b r o g a z i o n e , non espressamente sancito dalla nostra Costituzione, ma da
essa presupposto; es.: artt. 75 (referendum abrogativo) che attribuisce allo Statocomunit la possibilit di
abrogare le leggi e (con alcune eccezioni), 138 (revisione della Costituzione), 25 (in materia di successione di
leggi penali nel tempo; principio di legalit secondo il quale nessuno pu essere punito se non in forza ad una
legge entrata in vigore prima del fatto commesso). K e l s e n giustamente osserva che, proprio perch gli organi
legislativi sono autorizzati dai rispettivi ordinamenti a produrre norme suscettibili di essere successivamente
modificate, si pu ritenere che labrogazione presupponga il principio lex posterior derogat priori.
3
Tale principio, per, salvo che in materia penale ove previsto il principio di retroattivit della legge pi
favorevole al reo (art. 25 Cost.), pu essere derogato dalla legge ordinaria la quale pu prevedere anche
lefficacia ex tunc.
Labrogazione opera sulle norme, e non sulle fonti che al contengono, potendo essa
operare solo parzialmente, e cio eliminare anche una sola norma delle norma poste dalla
fonte, senza elidere lintera fonte.
chiaro, poi, che le norme abrogate non devono considerarsi estinte, ma seguitano ad
essere applicate alle situazioni a ai rapporti sorti durante la loro vigenza (principio dei diritti
quesiti) e a volte , anche se raramente, per espressa disposizione della nuova fonte, anche a
rapporti sorti successivamente (c.d. u l t r a t t i v i t ).
Anche in casi di retroattivit delle nuove norme rimangono fermi gli effetti prodotti dalle
norme abrogate; ci, per non si verifica per i decreti legge emanati dal Governo, e
successivamente non convertiti in legge che si ritiene siano nati morti: in tal caso per
salvare gli effetti prodotti protempore dal decreto non convertito, le camere possono
emanare una legge che ne riconosce il vigore solo per il periodo di vigenza4.
Labrogazione, oltre che per le fontiatto, vale anche per le fontifatto: , infatti, vera e
propria abrogazione la cessazione della vigenza di norma consuetudinarie per effetto di un
atto legislativo successivo. Egualmente deve considerarsi abrogazione la cessazione di una
consuetudine per il formarsi, su una determinata materia, di una nuova e diversa consuetudine
differente dalla precedente.
2.1.4. Lefficacia delle norme nello spazio.
Lapplicabilit delle norme secondo una dimensione spaziale viene ricollegata al
p r i n c i p i o d e l l a t e r r i t o r i a l i t d e l l a l e g g e , in base al quale lefficacia delle
norme vige nellambito territoriale entro cui lo Stato esercita la sua sovranit. Tale principio
ovvio ma non esclusivo nel senso che rapporti e situazioni sorti nel territorio italiano possono
essere disciplinati da norme proprie di altri ordinamenti, pu accadere anche il contrario.
2.2. Le fonti
2.2.1. Nozione.
In via generale le f o n t i d e l d i r i t t o sono quegli atti o fatti produttivi di diritto,
riconosciuti come tali dallordinamento di cui fanno parte5
2.2.2. Classificazioni.
Va precisato daltro canto che lespressione fonti del diritto merita alcune precisazioni e
distinzioni. Le fonti, infatti, possono essere classificate come:
f o n t i d i p r o d u z i o n e : cio quegli atti o fatti abilitati dallordinamento a
creare le norme giuridiche che costituiscono, nel loro insieme, il cd. diritto
oggettivo6;
4
Tali concetti sono stati fissati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 63(1970 secondo la quale la norma
abrogata riferibile solo ad una serie definiti di fatti passati (e non ad una serie indefinita di fatti futuri come la
norma vigente).
5
Va precisato che rientrano in questa nozione solo le cd. fonti di produzione.
6
Per d i r i t t o o g g e t t i v o , o norma agendi, si intende il complesso di norme giuridiche che prescrivono
ai soggetti un dato comportamento, che pu essere positivo (obbligo) o negativo (divieto). Accade che le norme
di diritto oggettivo siano suscettibili di tradursi in norme che garantiscono diritti soggettivi. Tuttavia, tale
possibilit esclusa quando gli obblighi o divieti imposti dal diritto oggettivo sono funzionalizzati alla
protezione di interessi di natura generale, tali cio che nessun singolo consociato possa considerarli e tutelarli
come propri (si consideri, ad esempio, lobbligo di prestare servizio militare, prescritto dallart. 52 Cost. in
funzione della difesa della Nazione). In tal caso, infatti, si d vita ad un rapporto giuridico caratterizzato, dal lato
attivo, da una situazione di potest dimperio dello Stato o di altro ente pubblico, tale da escludere la presenza di
qualsivoglia diritto soggettivo dei singoli.
7
Tra le fonti sulla produzione si annoverano le D i s p o s i z i o n i s u l l a l e g g e i n g e n e r a l e ,
premesse al Codice Civile con le quali si dettano le disposizioni generali in materia di fonti e la stessa
Costituzione, che oltre, ad essere un fonte di produzione, costituisce anche una fonte sulla produzione, dal
momento che disciplina i processi di produzione delle fonti del diritto (come ad esempio le leggi ordinarie).
8
Si fanno rientrare tra le fonti di cognizione i c.d. t e s t i u n i c i d i m e r a c o m p i l a z i o n e che
consistono nella raccolta organica e coordinata delle norme vigenti in una data materia (contenute in pi leggi
entrate in vigore in tempi diversi) in unico testo redatto di solito dal Governo (es., T.U. sulla scuola). Tali testi
unici anche se non innovano lassetto normativo hanno lo steso valore delle Raccolte di usi con la conseguenza
che sempre possibile dimostrare (da parte del cittadino o del giudice), che alcune disposizioni inserite nei T.U.
sono inapplicabili perch precedentemente abrogate, oppure che vigono nellordinamento altre norme oltre
quelle inserite nel testo, che anche se omesse nella compilazione del T.U., sono comunque applicabili.
Dai testi unici di mera compilazione occorre tenere distinti i c.d. t e s t i u n i c i l e g i s l a t i v i i quali sono
invece contenuti in veri e propri atti normativi (leggi formali o, pi spesso, decreti legislativi delegati) ed hanno
un vero e proprio valore innovativo nel senso che solo le norme in essi riportate debbono ritenersi applicabili
mentre quelle omesse sono da considerarsi abrogate: tra tali testi unici legislativi sono da annoverare i codici.
La consuetudine considerata fonte di legge quando non sia ne contro la legge, ne vada
oltre la legge e quando sia richiamata dalla legge10. La consuetudine una fonte non scritta,
anche se gli usi pi ricorrenti sono contenuti in fonti ufficiali scritte. Il giudice non tenuto a
conoscere la consuetudine, se la parte vuole avvalersi della consuetudine deve portarla a
conoscenza del giudice.
2.2.4. Rapporto tra le fonti e risoluzione delle antinomie.
La pluralit di fonti garantisce la conseguente mutabilit dellordinamento, che non
qualcosa di statico, ma un organismo in continuo divenire, in relazione alle esigenze sociali.
Da tale mutabilit deriva, naturalmente, la possibilit di a n t i n o m i e tra le norme in
vigore. Tali contrasti devono essere risolti dallo stesso ordinamento con regole e principi,
scritto o non scritti, di natura sostanzialmente costituzionale.
La soluzione delle antinomie vitale per lordinamento affinch, possa riaffermare la
propria unit formale e materiale; cio avere in s solo norme prodotte da fonti autorizzate
(unit formale) e che non regolano lo stesso oggetto in maniera contrastante (unit materiale).
In generale, si pu dire che, fuori dai casi in cui viene stabilito unequivalenza fra due o
pi fonti, per cui hanno tutte la medesima efficacia normativa; i rapporti tra le fonti sono per
lo pi ordinati secondo i seguenti criteri:
g e r a r c h i a : per cui le fonti sono tra loro graduate in una scala gerarchica in cui
la fonte di grado superiore condizione la fonti di inferiore. Il rapporto di gerarchia
implica le seguenti regole generali:
o la norma di grado inferiore non pu mai modificare la norma di grado
superiore ne abrogarla;
o la norma di grado superore pu sempre modificare o abrogare la norma di
grado inferiore;
c o m p e t e n z a : per cui viene demandata ad un specifica fonte la disciplina di
determinate materie. Il criterio di competenza pu presentarsi in due diverse forme:
o tra due fonti pu esserci una separazione di competenze fondata sulla
diversit di oggetti regolabili o di ambito territoriale, oppure su entrambi gli
elementi11;
o in altri casi la Costituzione mostra di preferire, per la disciplina di una
particolare materia, una fonte piuttosto che unaltra, senza impedire a
questultima, per di regolarla fino a quando la fonte preferita non abbia
9
Tale elemento fondamentale, in quanto se il gruppo sociale manterrebbe una condotta, senza la convinzione
che essa sia giuridicamente obbligatoria, non si avrebbe una consuetudine ma una semplice p r a s s i
s o c i a l e .
10
Avuto riguardo ai rapporti con la legge, la consuetudine viene comunemente distinta in: c o n s u e t u d i n e
s e n c o n d u m l e g e m , cio conforme alla legge, che quella che si limita a specificare le disposizioni di
una legge; c o n s u e t u d i n e p r a t e r l e g e m , cio al di l della legge, che quella che dispone in materia
non disciplinata dalla legge; c o n s u e t u d i n e c o n t r a l e g e m , cio contraria alla legge, la quale detta
disposizioni contrarie a quelle di questultima. Il primo tipo di consuetudine ammessa dalla legge, mentre gli
altre due tipi non possono mai essere fonti di diritto.
11
Un esempio di tale separazione si rinviene nei rapporti fra le leggi ordinarie e regolamenti parlamentari, ai
quali la Costituzione riserva in via esclusiva la disciplina dellorganizzazione interna delle Camere e del
procedimento di formazione delle stesse leggi.
o Leggi regionali;
o Regolamenti regionali;
le f o n t i l o c a l i ;
o Statuti provinciali e comunali;
o Regolamenti provinciali e comunali.
2.2.6. Interpretazioni delle fonti.
2.2.6.1. Nozione.
Li n t e r p r e t a z i o n e d e l l a n o r m a quellattivit di indole intellettuale diretta ad
accertare il vero contenuto e la portata della norma, cio a determinare in modo preciso ci
che la norma comanda.
Per intendere il significato della norma linterprete segue due procedimenti:
i n t e r p r e t a z i o n e l e t t e r a l e e li n t e r p r e t a z i o n e l o g i c a . La prima determina
il significato proprio delle parole nella loro connessione; la seconda tende a stabilire lo scopo
a cui mira la legge (v o l u n t a s l e g i s ).
2.2.6.2. Classificazione
secondo gli autori.
Secondi i soggetti che la compiono, li n t e r p r e t a z i o n e si distingue
d o t t r i n a l e , quella fatta dagli studiosi del dritto;
g i u d i z i a l e quella compiuta dal giudice;
a u t e n t i c a quella compiuta dallo stesso legislatore, vincolando in tal modo gli
interpreti a non attribuire alla legge interpretata un diverso significato.
2.2.6.3. Classificazionesecondo i risultati cui si perviene.
Secondo i risultati a cui perviene, si parla di interpretazione:
d i c h i a r a t i v a quando i risultati della interpretazione letterale coincidono con
quelli dellinterpretazione logica;
e s t e n s i v a quando il significato della norma viene esteso dallinterpretazione
logica oltre il senso che si poterebbe ricavare da una semplice lettura del testo;
r e s t r i t t i v a si ha quando linterpretazione logica restringe il significato proprio
dellespressione usata dalla legge.
In seguito allinterpretazione estensiva o restrittiva, il comando della legge non viene
alterato ad arbitrio dellinterprete, ma viene inteso meglio, correggendone unimperfetta
manifestazione.
Si ha i n t e r p r e t a z i o n e a d e g u a t r i c e quando il significato della norma viene
adeguato ai nuovi principi fondamentale dellordinamento. Si ha i n t e r p r e t a z i o n e
e v o l u t i v a quando il significato viene adeguato alle nuove esigenze sociali.
2.2.6.4. Interpretazione analogica.
Li n t e r p r e t a z i o n e a n a l o g i c a l'attivit interpretativa che viene espletata
nelle ipotesi in cui un caso concreto non possa essere risolto applicando una norma
preesistente dell'ordinamento giuridico, quando, cio, ci si trovi in presenza di una lacuna del
diritto.
Quando ci accade, il secondo comma dell'art. 12 disp. prel. c.c. dispone che il giudice-
interprete tenga conto delle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe e, se il
caso rimane ancora dubbio, decida secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico
dello Stato.
Il procedimento di integrazione del diritto si articola, quindi, in due momenti successivi:
innanzitutto il giudice pu avvalersi del ragionamento analogico (cd. a n a l o g i a
l e g i s o a n a l o g i a d i l e g g e ), vale a dire pu applicare alla fattispecie
soggetta alla sua attenzione la disciplina prevista per altra fattispecie, laddove
ritenga di poter accomunare entrambe sotto la stessa ratio (o principio), dalla quale
non pu che derivare una stessa conseguenza giuridica;
qualora il ragionamento analogico non sia sufficiente a risolvere il caso concreto, il
giudice non pu affidarsi a criteri esterni al diritto positivo (diritto naturale,
coscienza individuale del giudice etc.), ma deve ricorrere ai principi generali
dell'ordinamento giuridico, sanciti dalla Costituzione o ricavabili da norme di legge
(a n a l o g i a i u r i s )14.
2.3. La Costituzione in generale.
2.3.1. Nozione.
La C o s t i t u z i o n e la legge fondamentale dello Stato. Essa contiene le norme e i
principi generali relativi allorganizzazione e al funzionamento della collettivit, in un
determinato momento storico, nonch le norme riguardanti i diritti e i doveri fondamentali dei
cittadini.
2.3.2. Classificazioni
Si soliti distinguere la Costituzione in:
s c r i t t a o c o n s u e t u d i n a r i a a seconda che i principi e gli istituti vengano o
meno consacrati in un documento15;
r i g i d a o f l e s s i b i l e se per modificare o abrogare le disposizioni in esse
contenute sia o no necessario ricorrere a un procedimento diverso ed aggravato
rispetto a quello delle leggi ordinarie;
c o r t e o l u n g h e a seconda che si limitano a disciplinare la materia
strettamente costituzionale o anche materie diverse;
f o r m a l i quando sono racchiuse in una particolare forma giuridica;
b i l a n c i o o p r o g r a m m a se sono rivolte al presente e si propongono di dare
forma giuridica ad una realt sociale gi esistente o se promuovono anche la
trasformazione in tale realt;
per quanto riguarda il loro procedimento di formazione, le costituzioni si
distinguono in: o t t r i a t e o v o t a t e , si hanno le prime quando il sovrano
concede la Costituzione scritta ai suoi sudditi (es. Statuto Albertino), si hanno le
seconde quando la Costituzione espressa dal basso e viene redatta e approvata dai
rappresentanti del popolo, riuniti in assemblea costituzionale.
14
La interpretazione analogica non pu essere applicata alle norme penali ed eccezionali (art. 14 disp. prel. c.c.);
nel primo caso, ad escluderlo il principio di legalit penale, sancito dall'art. 25 Cost., in base al quale nessuno
pu essere punito per un fatto che non era considerato reato nel momento in cui stato compiuto; nel secondo
il carattere derogatorio delle leggi eccezionali ad escluderlo.
15
Lesempio tipico di uno Stato con Costituzione non scritta ci dato dalla Gran Bretagna, in questo caso la
Cost. anche flessibile
16
La C o s t i t u z i o n e m a t e r i a l e il complesso di principi e norme di comportamento effettivamente
regolanti la societ statale in un dato momento storico, in quanto conforme allideologia del gruppo politico
dominante.
17
La C o s t i t u z i o n e f o r m a l e il documento solenne contenente i principi e le norme di
organizzazione dello Stato a prescindere dalleffettiva applicazione degli stessi
Capitolo 3
Il Presidente della Repubblica
1
Gli o r g a n i c o s t i t u z i o n a l i sono quelli che si trovano in una posizione di indipendenza o parit
giuridica tra loro, essi sono indefettibili, vale a dire che se un organo venisse meno provocherebbe un mutamento
dellassetto costituzionale dei poteri. Gli organi costituzionali partecipano in diverso modo alla funzione politica,
cio prendono parte allindividuazione dei fini che lo Stato chiamato a perseguire. Sono organi Costituzionali
le cui funzioni e competenze sono enunciate dalla Costituzione: I) il popolo inteso come corpo elettorale; II) il
Presidente della Repubblica; III) la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica; IV) il Governo; V) la Corte
Costituzionale.
Gli o r g a n i a r i l e v a n z a c o s t i t u z i o n a l e o d i r i l i e v o c o s t i t u z i o n a l e , sono invece
organi che pur non partecipando alla funzione politica, n essendo essenziale alla struttura costituzionale dello
Stato, sono individuati, ma non disciplinati, dalla Costituzione che rinvia al legislatore ordinario la disciplina
della loro attivit. Essi sono: I) il C.N.E.L.; II) la Corte dei Conti; III) il Consiglio di Stato; IV) il C.S.M.; V) il
Consiglio Supremo di Difesa.
2
Va precisato che il Capo dello Stato, essendo, svincolato dai poteri tradizionali, non pu essere in alcun modo
considerato n come organo di governo n come organo della pubblica amministrazione anche se lart. 87 gli
conferisce particolari attribuzioni riferentesi alluna e allaltra funzione.
3.2. Eleggibilit.
A norma dellart. 84 1 co. Cost.: Pu essere eletto Presidente della Repubblica ogni
cittadino che abbia compiuto cinquanta anni det3, e goda dei diritti civili e politici4.
3.3. Incompatibilit.
A norma dellart. 84 2 co. Cost.: Lufficio del Presidente della Repubblica
incompatibile con qualsiasi altra carica5.
In altri termini, il Presidente della Repubblica non pu contemporaneamente ricoprire altri
incarichi, di natura pubblica o privata, n svolgere altre attivit professionali. Non pu, cio,
essere parte di un rapporto di servizio, sia esso pubblico o privato, retribuito o anche soltanto
onorario.
3.4. Nomina.
3.4.1. Organo elettivo.
Secondo lart. 83 Cost., il P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a eletto dal Parlamento
in seduta comune6 integrato da tre delegati7 per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in
modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranza (la Valle lAosta ha un solo
delegato)8.
3.4.2. Procedimento.
Lart. 85 2 co. afferma che: T r e n t a g i o r n i p r i m a c h e s c a d a i l t e r m i n e 9,
il Presidente della Camera dei deputati convoca10 in seduta comune il Parlamento e i delegati
regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica.
3
Let minima di cinquantanni risponde allesigenza fondamentale di attribuire la pi alta carica istituzionale
solo a chi abbia le doti di maturit, esperienza e autorevolezza necessarie per un compito cos delicato.
4
Il godimento dei diritti civili esclude dalla eleggibilit a Capo dello Stato chi sia stato interdetto o inabilitato
secondo la legge civile (ad es.: perch infermo di mente e incapace di provvedere ai propri interessi). privo dei
diritti politici chi sia stato, invece, cancellato dalle liste elettorali.
5
Inoltre, anche se manca unesplicita previsione costituzionale, prassi che il Presidente della Repubblica,
appena eletto, si dimetta anche da tutte le cariche che eventualmente ricopre allinterno di un partito politico. Ci
risponde ad un preciso principio di correttezza costituzionale e mira a rafforzare lindipendenza del Capo dello
Stato da qualunque formazione politica.
6
S e d u t a c o m u n e : riunione alla quale partecipano sia i membri della Camera dei deputati che quelli del
Senato della Repubblica, nei casi esplicitamente previsti dalla nostra Costituzione. Tali riunioni si svolgono alla
Camera dei deputati, utilizzandone strutture ed uffici, e sono presiedute dal Presidente della Camera.
7
D e l e g a t i p e r o g n i R e g i o n e (o regionali): membri esterni al Parlamento designati dai Consigli
regionali; integrano le Camere riunite in seduta comune per eleggere il Presidente della Repubblica. Godono
delle stesse prerogative dei parlamentari, non devono necessariamente ricoprire la carica di consiglieri regionali
e sono eletti in modo da assicurare la rappresentanza delle minoranze. Ci sta a significare che almeno uno dei
tre delegati deve essere espressione delle forze politiche di minoranza.
8
La particolare composizione del collegio elettorale integrato dai delegati regionali sta a sottolineare che il Capo
dello Stato rappresenta non solo lo Statopersona, ma anche lo Statocomunit, vale a dire la comunit politica
nazionale complessivamente considerata. La norma mira, quindi, a inserire le Regioni (in rappresentanza delle
autonomie locali) nel vivo delle dinamiche istituzionali e ad allargare la base di consenso, garantendo una pi
significativa presenza delle minoranze.
9
Il termine di trenta giorni antecedenti la scadenza del settennato dovrebbe presumibilmente consentire
lelezione del nuovo Presidente della Repubblica entro la scadenza del mandato del predecessore. Se, tuttavia, le
votazioni dovessero prolungarsi oltre i 30 giorni, si avrebbe una seconda ipotesi di prorogatio dei poteri del
Presidente uscente, pur nel silenzio della Costituzione.
10
Liniziativa di convocare il Parlamento in seduta comune e i delegati regionali assegnata al Presidente della
Camera dei deputati. Ci si spiega in quanto al presidente del Senato spetta gi il potere di supplenza, e il
costituente stato attento a mantenere un certo equilibrio tra i massimi organi dello Stato, una costante di tutta
larchitettura del sistema.
11
S c r u t i n i o s e g r e t o : procedimento di votazione che assicura lassoluta segretezza (e, di conseguenza,
lassoluta libert) della scelta dellelettore. I regolamenti parlamentari adottano lo scrutinio segreto soltanto nei
casi in cui sia in discussione un argomento che prevede un giudizio sulle persone (ad esempio, elezione e messa
in stato daccusa del Presidente della Repubblica), mentre la regola generale quella dello scrutinio palese.
12
C a m e r e : sono i due rami di cui si compone il nostro Parlamento: Camera dei deputati e Senato della
Repubblica.
13
Secondo il dettato costituzionale il giuramento del Presidente della Repubblica dovrebbe essere prestato
soltanto dinanzi al Parlamento in seduta comune; comunque prassi che il Presidente della Camera inviti anche i
delegati regionali che hanno partecipato allelezione del Capo dello Stato.
14
La particolare lunghezza del mandato (superata solo da quella dei giudici costituzionali (9 anni) giustificata,
innanzitutto, dallesigenza di svincolare il Presidente della Repubblica dalla maggioranza politica che lo ha
eletto, esaltandone la posizione di imparzialit. Si ricordi, infatti che la durata ordinaria delle Camere fissata a
soli 5 anni. In secondo luogo, la permanenza in carica per sette anni renderebbe possibile lacquisizione della
maggior esperienza che la delicatezza dei compiti presidenziali impone. Infine, la durata del mandato evidenzia
le prerogative di organo moderatore che la Costituzione assegna al capo dello Stato, soprattutto allorquando si
verifichi un mutamento dei rapporti di forza tra le parti politiche.
15
Art. 86 1 co. Cost.: Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle,
sono esercitate dal Presidente del Senato.
16
Qual lorgano competente ad accertare e dichiarare limpedimento del Capo dello Stato nel caso in cui il
Presidente non sia in grado di riconoscere il proprio impedimento? Se il Presidente non vuole o non pu
effettuare una dichiarazione spontanea, necessario individuare quale sia lorgano competente: in dottrina
stato, di volta in volta, individuato nella Corte Costituzionale, nel Governo, nel Parlamento in seduta comune,
ovvero nello stesso Presidente della Camera. Sono tutte soluzioni che, per un motivo o per un altro, lasciano
perplessi. Nellunico precedente, in occasione della grave malattia che colp il Presidente Segni (agosto 1964),
laccertamento dellimpedimento fu fatto con atto del Governo (comunicato ufficiale del Consiglio dei Ministri).
Quindi il Presidente del Senato, convocati il Presidente della Camera e il Presidente del Consiglio e verificata
con loro la sussistenza delle condizioni previste da questo articolo, assunse temporaneamente lesercizio delle
funzioni di Capo dello Stato, con la qualifica di Presidente supplente della Repubblica. Non si pervenne,
comunque, a una dichiarazione di impedimento permanente, perch nel frattempo il Presidente Segni rassegn le
dimissioni.
17
Questultimo caso, anche se in passato si verificato, appare controverso, in quanto non pu considerarsi
impedito il Presidente della Repubblica proprio quando allestero, in rappresentanza dello Stato italiano e
dunque nella pienezza delle sue funzioni. La tesi probabilmente pi corretta considera necessaria una supplenza
parziale, riconoscendo al supplente le sole funzioni non inerenti allo svolgimento della missione allestero.
18
La rieleggibilit del Presidente della Repubblica (e cio la possibilit di una sua rielezione, anche immediata,
alla scadenza del settennato) si deduce dal silenzio della Costituzione, che per altri organi espressamente la vieta
(come per i giudici della Corte Costituzionale o per i membri del Consiglio Superiore della Magistratura).
Giorgio Napolitano fino ad ora lunico presidente ad essere stato rieletto alla scadenza del settennato .
19
E x P r e s i d e n t i d e l l a R e p u b b l i c a d i v e n u t i s e n a t o r i a v i t a : la loro
posizione totalmente equiparata a quella degli altri senatori, non essendovi nel testo costituzionale alcuna
disposizione che imponga obblighi o assegni particolari privilegi agli ex Presidenti. Pur non essendovi alcuna
esplicita previsione costituzionale, per anni invalsa la prassi che gli ex Presidenti della Repubblica siano
ascoltati dal Presidente in carica nel corso delle consultazioni per la formazione del Governo.
20
D i m i s s i o n i : atto libero e personale con cui il titolare di un ufficio dichiara di voler abbandonare
anticipatamente lincarico. Normalmente le dimissioni hanno effetto solo dopo laccettazione da parte
dellorgano competente e solo quando sia divenuta effettiva la sostituzione da parte del successore. Si ha,
pertanto, la cd. prorogatio dei poteri del precedente titolare, fino a sostituzione avvenuta.
3.9.1.2. Formalmente
e sostanzialmente presidenziali (o atti presidenziali).
Sono a t t i f o r m a l m e n t e e s o s t a n z i a l m e n t e p r e s i d e n z i a l i , quegli atti
che rientrano totalmente nella sfera di discrezionalit del Presidente.
Rientrano in questa seconda categoria: I) la nomina di cinque senatori a vita e di cinque
giudici della Corte costituzionale; II) la nomina di otto esperti componenti il CNEL; III) il
rinvio al Parlamento di una legge; IV) la promulgazione delle leggi; V) i messaggi inviati alle
Camere per segnalare gravi necessit comuni a fare richiamo ad esigenze avvertite in modo
diffuso nel Paese, allinfuori degli schieramenti delle parti politiche.
3.9.1.3. Sostanzialmente complessi.
Infine gli a t t i s o s t a n z i a l m e n t e c o m p l e s s i sono atti il cui contenuto
determinato sia dal Governo che dal Presidente stesso, e che impegnano la responsabilit di
entrambi allo stesso titolo.
Rientrano in questa categoria: I) la nomina del Presidente del Consiglio; II) lo scioglimento
delle Camere; III) la concessione della grazia.
3.9.2. La controfirma.
Condizione di validit di tutti gli atti emanati23 dal Presidente della Repubblica la
c o n t r o f i r m a apposta sugli stessi, dal Ministro proponente e anche del Presidente del
Consiglio nel caso di decreti legge o decreti legislativi (art. 89 Cost.).
3.9.2.1. La
funzione svolta dalla controfirma.
A secondo degli atti su cui apposta la controfirma svolge:
nel caso in cui venga apposta su a t t i g o v e r n a t i v i , la controfirma giustamente
assolve il compito di trasferire ad altri la responsabilit
( p o l i t i c a ) d e l l a t t o f i r m a t o d a l P r e s i d e n t e . Questultimo
esercita soltanto una forma di controllo di legittimit sulloperato del Governo;
nel caso in cui venga apposta su a t t i formalmente e
s o s t a n z i a l m e n t e p r e s i d e n z i a l i , la controfirma ha soltanto una
funzione di controllo sulloperato del Presidente da
p a r t e d e l G o v e r n o . In altri termini, in questa caso la posizione dei
Ministri si inverte, in quanto il loro compito non pi di collaborazione attiva alla
formazione dei medesimi, ma piuttosto (oltre che di attestazione delle autenticit
della sottoscrizione del Presidente) di controllo diretto ad accertare la
costituzionalit formale dellatto.
3.10. Responsabilit.
3.10.1. Introduzione.
Sotto il profilo costituzionale sono rilevanti due diverse forme di responsabilit:
r e s p o n s a b i l i t p o l i t i c a : ricorre quando il comportamento di chi agisce
valutabile solo secondo parametri di opportunit ed sottoponibile ad un tipo di
sanzioni che oscillano dalla rimozione o destituzione dalla carica alla sola censura
politica;
23
Deve ritenersi pacifico, comunque, che la controfirma non richiesta per quegli atti alla cui formazione il
Presidente della Repubblica partecipa, ma che non vengono imputati a lui bens ad organi collegiali da lui
presieduti (es.: atti del Consiglio Superiore della Magistratura).
24
chiaro, come evidenziato in precedenza, che il Presidente della Repubblica risulter politicamente
responsabile solo per gli atti da lui posti in essere sia formalmente che sostanzialmente, per i quali la controfirma
svolge solo una funzione di controllo.
3.10.3.1.1. Alto
tradimento.
Pu considerarsi a l t o t r a d i m e n t o ogni comportamento doloso, che, offendendo la
personalit interna ed internazionale dello Stato, costituisca una violazione del dovere di
fedelt della Repubblica.
Esso presuppone una intesa con potenze straniere per pregiudicare gli interessi nazionali o,
addirittura, per sovvertire lordinamento costituzionale.
3.10.3.1.2. Attentato
alla Costituzione.
Mentre deve ritenersi a t t e n t a t o a l l a C o s t i t u z i o n e ogni comportamento doloso
diretto a sovvertire le istituzioni costituzionali o violare la Costituzione.
Lart. 283 c.p. definisce genericamente tale reato come: un fatto diretto a mutare la
Costituzione dello Stato o la forma di governo con mezzi non consentiti dallordinamento
costituzionale dello Stato
messa in stato daccusa del Capo dello Stato.
3.10.3.1.3. La
3.10.3.1.3.1. Lorgano
inquirente.
il Parlamento a promuovere lazione penale contro il Presidente della Repubblica per i
reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione, per cui ad esso riservato il potere di
compiere le indagini istruttorie a tal fine necessarie.
La legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, ha disposto modificando lart. 12 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, che, la deliberazione sulla messa in stato daccusa del
Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione,
adottata dal P a r l a m e n t o i n s e d u t a c o m u n e (a maggioranza assoluta dei suoi
membri) s u r e l a z i o n e d i u n C o m i t a t o (e non pi dunque di una Commissione per
i procedimenti daccusa), formati dai componenti della Giunta del Senato e da quelli della
Camera competenti per le autorizzazione a procedere (c.d. giunta per le autorizzazioni a
procedere).
3.10.3.1.3.2. Lorgano
giudicante.
Lorgano competente a giudicare laccusa mossa la C o r t e C o s t i t u z i o n a l e , la
quale potr, in pendenza del giudizio daccusa, disporre la sospensione dalla carica
presidenziale.
3.10.3.2. Reati compiuti al di fuori dellesercizio delle sue funzioni.
Relativamente ai reati c o m p i u t i a l d i f u o r i d e l l e s e r c i z i o d e l l e s u e
f u n z i o n i , il Capo dello Stato risponde (ed perci imputabile) al pari di qualsiasi altro
cittadino.
Tuttavia onde evitare che il capo dello Stato sia il possibile oggetto di incriminazioni
politicamente strumentalizzate, nel silenzio della Costituzione, la dottrina ritiene, che non si
possa procedere penalmente contro di lui finch resta in carica (i m p r o c e b i l i t
d e l l a z i o n e p e n a l e ).
3.10.3.3. In
sintesi.
Da quanto detto discende che:
per gli atti non compiuti nellesercizio delle funzioni presidenziali, la responsabilit
del Capo dello Stato identica a quella di qualunque altro cittadino. Egli sarebbe
certamente responsabile di una eventuale molestia sessuale attuata sulla segretaria
del Quirinale, anche se compiuta nel corso del settennato;
per gli atti compiuti nellesercizio delle sue funzioni, egli non assume alcuna
responsabilit giuridica, purch non si tratti dei reati previsti dalla stessa
Costituzione: ad esempio sarebbe sicuramente responsabile di attentato alla
Costituzione, nellipotesi in cui decidesse di organizzare un colpo di Stato per
instaurare una dittatura.
3.11. Prerogative.
Per potere esercitare concretamente i suoi poteri il presidente gode delle seguenti
prerogative:
i n s i n d a c a b i l i t : il presidente della Repubblica non sindacabile e non pu
essere perseguito per i pareri e le opinioni espresse nellesercizio delle sue funzioni.
Limitatamente alla sua irresponsabilit per gli atti del governo, tale insindacabilit
tutelata dallart. 279 c.p.;
di i n d i p e n d e n z a e c o n o m i c a : assicurata mediante lassegnazione di un
a s s e g n o pari a 125.000 annui;
di una d o t a z i o n e , ossia il complesso dei beni (costituenti patrimonio
indisponibile dello Stato), destinati al mantenimento e al funzionamento
dellUfficio della Presidenza della Repubblica. La dotazione si compone di una
parte in natura (Palazzo del Quirinale, tenuta di Castelporziano e altri edifici situati
in diverse Regioni italiane) e di una parte in denaro, necessaria alla manutenzione
dei beni in precedenza indicati.
3.12. Poteri e attribuzioni del presidente della Repubblica.
Il Presidente della Repubblica non titolare di nessuna delle tre fondamentali funzioni
dello Stato, ma la Costruzione gli riserva la possibilit di intervenire in ciascuna di esse, oltre
che alcune competenza specifiche
3.12.1. In relazione al potere legislativo.
I n r e l a z i o n e a l p o t e r e l e g i s l a t i v o e alla relativa funzione, il Presidente della
Repubblica:
3.12.1.1.1. Indice
le elezioni delle Camere e ne fissa la prima riunione
Indice le elezioni delle Camere e ne fissa la prima riunione (art. 87 3 co. Cost.)25.
Le Camere, appena elette, devono riunirsi entro 20 giorni dalla fine delle elezioni (art. 61
Cost.). Il giorno di prima riunione, nellambito di tale termine, fissato dal Capo dello Stato,
gi nel decreto in cui convoca i comizi elettorali.
3.12.1.1.2. Pu
inviare messaggi alle Camere.
Pu inviare messaggi alle Camere (art. 87 2 co. Cost.).
3.12.1.1.2.1. Nozione
di messaggio.
Il m e s s a g g i o un tipico atto presidenziale, il cui contenuto rispecchia gli intendimenti
personali del Capo dello Stato (c.d. p o t e r e d i e s t e r n a z i o n e ) .
25
Si tratta comunque di una a t t r i b u z i o n e p r e s i d e n z i a l e m e r a m e n t e f o r m a l e : sia
convocazione dei comizi elettorali, che la determinazione della data della prima riunione delle Camere sono
deliberate dal Consiglio dei Ministri: siamo quindi di fronte ad u n a t t o g o v e r n a t i v o e , n o n
presidenziale quanto alla sostanza.
Con i propri messaggi, il Presidente non pu per interferire nellazione degli altri organi
costituzionali, n entrare nel merito del programma politico del Governo.
3.12.1.1.2.2. Messaggi
formali e informali
Dai m e s s a g g i f o r m a l i i n v i a t i a l l e C a m e r e (tra cui vi il messaggio
motivato), vanno distinti i m e s s a g g i i n f o r m a l i , rivolti a qualunque altro destinatario,
sugli argomenti pi vari e quando il Presidente ne ravvisi lopportunit (ad es.: messaggi
televisivi rivolti alla pubblica opinione).
Il m e s s a g g i o f o r m a l e v a s e m p r e c o n t r o f i r m a t o d a l P r e s i d e n t e
d e l C o n s i g l i o , o , a l m e n o , d a u n o d e i M i n i s t r i , e tale atto ha valore di
controllo di legittimit. I messaggi informali non sono, invece, soggetti a controfirma.
3.12.1.1.3. Autorizza con suo decreto la presentazione alle Camere dei disegni di legge di
iniziativa governativa.
A u t o r i z z a con suo decreto l a p r e s e n t a z i o n e alle Camere d e i d i s e g n i
d i l e g g e 26 di iniziativa governativa (art. 87 4 co. Cost.).
Tale autorizzazione non atto presidenziale (cio di competenza anche sostanziale del
Presidente della Repubblica), perch lart. 71 Cost. attribuisce, in via tassativa, al governo la
titolarit delliniziativa legislativa, escludendo il concorso di altri organi nel suo esercizio:
quindi lautorizzazione presidenziale non ha carattere discrezionale e non pu essere rifiutata.
Pu solo ritenersi che i poteri del Capo dello Stato possano limitarsi alla richiesta di un
riesame da parte del Governo. Pu, invece, rifiutare lautorizzazione, per mancanza di un
elemento essenziale o quando latto abbia carattere delittuoso.
3.12.1.1.4. Pu
convocare ciascuna Camera i via straordinaria.
P u c o n v o c a r e 27 c i a s c u n a C a m e r a i v i a s t r a o r d i n a r i a 28 (art. 62 2 co.
Cost.)29. In tal caso si riunisce di diritto anche la Camera non convocata (art. 62 3 Cost.).
3.12.1.1.5. Promulga
le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti.
Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti (art. 87, 5 co.
Cost.).
3.12.1.1.5.1. La
promulgazione della legge
P r o m u l g a z i o n e d e l l a l e g g e : lultimo atto del procedimento legislativo prima
della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Il Presidente della Repubblica tenuto a promulgare la legge
e n t r o u n m e s e d a l l a p p r o v a z i o n e d e l l e d u e C a m e r e . Tuttavia se le
Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano lurgenza, la
legge promulgata in un termine pi breve da esse stabilito.
Con latto di promulgazione, che atto di controllo, la legge diviene esecutoria. Diviene
invece obbligatoria per tutti i cittadini solo con la pubblicazione.
26
D i s e g n o d i l e g g e : termine tecnico con cui si individuano le proposte di derivazione governativa. La
Costituzione, tuttavia, usa lespressione in modo spesso improprio, designando con essa ogni progetto di legge,
da qualunque fonte provenga.
27
C o n v o c a z i o n e ( d e l l e C a m e r e ) : atto con il quale viene comunicato ai Parlamentari il giorno e
lora della riunione, affinch possano partecipare ai lavori.
28
La c o n v o c a z i o n e s t r a o r d i n a r i a , si attua in circostanze del tutto eccezionali, come nellipotesi di
paralisi dellattivit del Parlamento.
29
questo un atto tipicamente presidenziale, di impulso dellattivit del Parlamento.
3.12.1.1.6. Pu, prima di promulgare una legge, chiedere con messaggio motivato alle
Camere una nuova deliberazione.
Tuttavia il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, qualora riscontri vizi
nellatto o un contrasto dello stesso con altre norme costituzionali30, pu31 chiedere alle
Camere una nuova deliberazione o un riesame della legge (c.d. p o t e r e d i v e t o
s o s p e n s i v o ).
Tale rinvio deve essere accompagnato da una m e s s a g g i o m o t i v a t o 32 in cui siano
indicati motivo di merito o di legittimit costituzionale per cui il Capo dello Stato ritiene la
legge non promulgabile33 (art. 74 1 co. Cost.).
Va precisato che il Capo dello Stato non pu bloccare definitivamente lattivit delle
Camere, ma pu solo sospendere temporaneamente la promulgazione dellatto, privandolo
temporaneamente dellefficacia. Tanto vero che una volta che le Camere riapprovino senza
modifiche la legge, il Capo dello Stato non pu far altro che promulgarla.
Ci non esclude che, laddove latto manchi dei requisiti minimi per essere qualificato
legge oppure sia tale da comportare un vero e proprio attentato alla Costituzione o integri gli
estremi dellalto tradimento, reati per i quali sussiste la responsabilit penale del Presidente
della Repubblica, questultimo possa di nuovo rifiutarsi di promulgarla. In questo caso potr
sorgere un conflitto di attribuzione fra Parlamento e Presidente, risolvibile dalla Corte
Costituzionale.
Se, invece, le Camere approvano emendamenti diversi da quelli suggeriti dal Presidente
nel messaggio, egli potr di nuovo rinviare la legge alle Camere, almeno limitatamente alle
modifiche apportate.
3.12.1.1.7. Emanazione
degli atti normativi.
E m a n a z i o n e ( d e g l i a t t i n o r m a t i v i ) : potere analogo a quello di
promulgazione delle leggi.
Ha ad oggetto i seguenti atti di Governo: I) decreti legislativi e decreti-leggi, che, pur
essendo formalmente atti del potere esecutivo, hanno forza e valore di legge; II) regolamenti
governativi, che sono fonti secondarie di diritto.
Il Capo dello Stato emana anche altri atti amministrativi. Con L. 12 gennaio 1991, n. 13
sono stati tassativamente elencati tutti gli atti che devono emanati nella forma di decreto del
Presidente della Repubblica.
30
Il controllo presidenziale pu svolgersi solo per ragioni di legittimit o di opportunit costituzionale: il rinvio
delle leggi, cio, pu avvenire solo se il Capo dello Stato accerti un contrasto tra la legge e le norme contenute
nella Costituzione, oppure rinvenga nella disciplina legislativa contenuti che possono turbare lequilibrato
funzionamento delle istituzioni, a presidio del quale tale controllo posto.
31
La decisione di esercitare o meno il potere di rinvio ha, comunque, un contenuto politico e discrezionale assai
marcato, in quanto il Presidente della Repubblica deve opportunamente valutare anche i riflessi sulle istituzione
dei suoi atti. In ci si differenzia dalla Corte Costituzionale, la cui attivit sempre doverosa e riveste, pur con
tutte le sue particolarit, il carattere della giurisdizione.
32
Tale messaggio diverso da quello previsto dallart. 87 Cost., perch non concerne considerazioni generali
sulla situazione del Paese, n espressione del potere di impulso del Presidente, bens riguarda il singolo atto
rinviato, ed espressione del suo potere di controllo.
33
La sottoscrizione ministeriale richiesta anche per questatto, ha in questo caso la funzione di controllo
delloperato del Presidente.
3.12.1.1.8. Pu
nominare cinque senatori a vita.
P u n o m i n a r e c i n q u e s e n a t o r i a v i t a (senatori di nomina presidenziale), tra
i cittadini che abbiamo illustrato la Patria di altissimi meriti nel campo sociale, scientifico,
artistico e letterario34 (art. 59 2 co. Cost.).
3.12.1.1.9. Indiceil referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione
Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla
C o s t i t u z i o n e (art. 87 6 co. Cost.): quindi il referendum abrogativo e il referendum
costituzionale inserito nel procedimento previsto dallart. 138 della Cost.
3.12.1.1.10. Pu
sciogliere le Camere, o anche una sola di esse
Pu sciogliere le Camere35, o anche una sola di esse, sentiti i pareri obbligatori (ma non
vincolati) dei relativi presidenti36 (art. 88, 12 co. Cost.).
3.12.1.1.10.1. La
natura del decreto di scioglimento.
Circa la natura del decreto di scioglimento, in dottrina non vi una posizione pacifica. Noi
tuttavia accogliamo lidea che esso sia un a t t o f o r m a l m e n t e c o m p l e s s o , la cui
responsabilit ricade sia sul Presidente che sul Governo.
3.12.1.1.10.2. Il
semestre bianco
Il s e m e s t r e b i a n c o : il p e r i o d o di tempo corrispondente agli ultimi sei mesi
della carica del Presidente della Repubblica, d u r a n t e i l q u a l e l e C a m e r e n o n
p o s s o n o e s s e r e s c i o l t e (art. 88 2 co. Cost.).
Tale divieto per la dottrina deriverebbe dallintenzione di evitare che il Presidente della
Repubblica si avvalga dei poteri di scioglimento per favorire la sua rielezione (da parte delle
nuove Camere).
Lart. 88 2 co. Cost. stato modificato dalla L. Cost. n. 1/9137, in base alla quale il
Presidente della Repubblica non pu esercitare tale facolt (cio lo scioglimento delle camere)
negli ultimi sei mesi del suo mandato s a l v o c h e e s s i c o i n c i d a n o i n t u t t o o i n
p a r t e c o n g l i u l t i m i s e i m e s i d e l l a l e g i s l a t u r a 38, per consentirgli di
sciogliere le Camere ed indire regolarmente le nuove elezioni.
34
La norma, quindi, tenderebbe ad escludere dalla nomina a senatori a vita persone che possono vantare soltanto
meriti politici, privilegiando, invece, personalit che provengono dalla societ civile: purtroppo, le scelte fatte in
passato, molto spesso, hanno privilegiato proprio i politici.
35
S c i o g l i m e n t o d e l l e C a m e r e : latto col quale si pone fine allattivit delle assemblee
rappresentative (o di una sola di esse) in vista della loro rinnovazione.
36
Il parere obbligatorio, ma non vincolante, del Presidente del ramo del Parlamento che il Capo dello Stato
intende sciogliere, realizza una sorta di garanzia del contraddittorio o del giusto procedimento, essendo contrario
ai principi democratici adottare un provvedimento sfavorevole ad un soggetto senza, quanto meno, ascoltarne le
motivazioni. Non solo: i Presidenti delle Camere sono in grado, in virt dellimportante ruolo ricoperto, di
fornire al Presidente della Repubblica tutte le indicazioni necessarie alla sua decisione.
37
Prima della modifica del 1991, il divieto di scioglimento delle Camere negli ultimi 6 mesi del mandato (c.d.
semestre bianco) non prevedeva eccezioni. Nei primi mesi del 1992 si venne, per, a creare una situazione di
stallo perch contestualmente scadeva il mandato del Presidente Cossiga e volgeva al termine la legislatura.
Poich il Presidente non poteva sciogliere le Camere (per il divieto posto dal secondo comma di questo articolo),
n queste ultime potevano eleggere un nuovo Presidente, dal momento che mancavano meno di tre mesi alla loro
cessazione, si rese indispensabile procedere ad una modifica della Costituzione, onde evitare una paralisi
istituzionale; pertanto fu introdotta la possibilit per il Presidente di sciogliere le Camere se il termine naturale
della legislatura coincide con quello del semestre bianco.
38
L e g i s l a t u r a : il periodo di durata effettiva del mandato parlamentare (5 anni) per ciascuna Camera.
39
Ad esempio, sono nominati con decreto del Capo dello Stato: il Presidente e i Consiglieri della Corte dei
Conti; il Presidente del Consiglio di Stato; i presidenti o i direttori generali di enti pubblici di importanza
nazionale etc. La nomina solo formalmente un atto presidenziale, poich la deliberazione effettiva spetta al
Governo.
40
Si tratta di due attribuzione del Capo dello Stato attinenti alla sua funzione di rappresentanza internazionale
dello Stato. Lattivit di ratifica un attivit di mero controllo costituzionale sulloperato del Governo nei
rapporti con gli Stati esteri. Pertanto sottratto al Presidente ogni potere deliberante in materia.
Va evidenziato che la Costituzione subordina, in particolari casi, la ratifica allautorizzazione del Parlamento
(art. 80 Cost.).
41
Non si tratta di un comando, che affidato agli organi tecnici (Capo di Stato maggiore generale) ma consiste
nella direzione e nel coordinamento politicoamministrativo delle attivit delle forze armate, che attribuito al
Capo dello Stato in quanto rappresentante dellunit nazionale. Gli atti compiuti dal Capo dello Stato in qualit
di Presidente del Consiglio supremo di difesa non necessitano di controfirma ministeriale (ex art. 89 Cost.).
42
O n o r i f i c e n z e : il Presidente della Repubblica ha il potere di conferire a persone ed enti distintisi in
particolari attivit, riconoscimenti quali: lOrdine al merito della Repubblica italiana, concesso a chi si distinto
nelle scienze, lettere, arti, economia e cariche pubbliche; lOrdine al merito del lavoro, conferito a non pi di
venticinque persone distintesi particolarmente nel campo del lavoro; lOrdine di Vittorio Veneto, conferito ai
combattenti della 1a guerra mondiale o guerre precedenti; lOrdine militare dItalia, conferito a militari che
abbiano compiuto atti di valore in tempo di guerra; lOrdine della stella della solidariet italiana, per i residenti
allestero.
43
La funzione adempiuta dal Presidente in tale carica non puramente simbolica, n si risolve nelle ordinarie
attribuzione di presidente di organi collegiali (direzione del dibattito, fissazione di sedute, etc.). Egli, infatti, in
qualit di presidente del CSM tenuto a:
equilibrare le tendenze contrastanti che si verificano in senso al Consiglio stesso;
fungere da intermediario tra CSM (quale rappresentante dellordine giudiziario) e il potere esecutivo
(governo);
pu anche sciogliere il CSM, se esso si trovi nellassoluta impossibilit di funzionare.
Gli atti compiuti dal Capo dello Stato come presidente del CSM sono di competenza dellorgano collegiale e,
pertanto, non devono essere controfirmati.
44
G r a z i a : un atto di clemenza di esclusiva prerogativa del Capo dello Stato, che esclude qualunque atto di
delegazione. Si tratta di un provvedimento di carattere particolare, in quanto essenzialmente individuale e cio
a beneficio di una singola persona determinata e si distingue dallamnistia e indulto che hanno, invece, carattere
generale.
45
C o m m u t a z i o n e d e l l a p e n a : potere attribuito al Presidente della Repubblica di trasformare una
pena detentiva in altra, meno afflittiva.
46
Si noti che anche lamnistia e lindulto in passato costituivano prerogativa del Presidente della Repubblica,
mentre oggi sono di esclusiva competenza del Parlamento.
Capitolo 4
Il Parlamento
4.1. Nozione.
Il P a r l a m e n t o il luogo istituzionale nel quale si determinano gli indirizzi politici
dello Stato in quanto d e p o s i t a r i o d e l l a f u n z i o n e l e g i s l a t i v a 1 ed espressione
principale della volont popolare.
4.1.1. Caratteristiche.
Il Parlamento nel sistema costituzionale italiano un organo:
c o s t i t u z i o n a l e : in quanto rientra nellorganizzazione costituzionale dello
Stato e partecipa alla sovranit, attraverso la titolarit della funzione legislativa;
c o m p l e s s o : in quanto costituito da due organi interni principali (la Camera
dei deputati e il Senato della Repubblica), operanti su un piano di piena parit
giuridica (bicameralismo perfetto);
c o l l e g i a l e : sia il Parlamento nel suo complesso, che numerosi organi interni,
sono formati da pi componenti o membri che non agiscono individualmente ma
come collegio;
r a p p r e s e n t a t i v o : perch rappresenta e rispecchia, pi degli altri organi
costituzionali, la volont del popolo inteso come corpo elettorale, da cui eletto
nella quasi totalit dei suoi membri; ci tra laltro spiega, la sua posizione di
centralit e di particolare rilevanza e prestigio nel sistema.
4.1.2. Funzioni residuali.
Oltre che la principale funzione legislativa (che viene esercitata collettivamente dalle due
camere ex art. 70 Cost.), al Parlamento spettano altre funzioni, in particolare:
f u n z i o n e d i i n d i r i z z o p o l i t i c o : attraverso la quale si determinano i fini
della politica nazionale e, si scelgono i mezzi per conseguirli;
f u n z i o n e d i c o n t r o l l o p o l i t i c o : esso esercita il controllo sul potere
esecutivo, cio sul governo (e sugli organi da esso dipendenti), che per poter
svolgere le sue funzioni deve godere della fiducia delle Camere;
f u n z i o n i e l e t t o r a l i (i n s e n s o l a t o ): vi rientrano le attivit di elezione
di membri di altri organi:
o elezione del Presidente della Repubblica;
o elezione di 5 giudici della Corte Costituzionale;
o elezione di 8 Componenti del Consiglio superiore della magistratura;
o scelta dei cittadini fra cui vanno sorteggiati i giudici aggregati della Corte
Costituzionale;
o elezione dei 4 componenti del garante per la protezione dei dati personali2.
1
F u n z i o n e l e g i s l a t i v a : attivit volta allattuazione e allo svolgimento dei principi sanciti dalla
Costituzione mediante la produzione di atti normativi primari a cui si d il nome di leggi ordinarie.
f u n z i o n i m a t e r i a l m e n t e g i u r i s d i z i o n a l i o d i a c c u s a , nei casi
di messa in stato daccusa del Presidente della Repubblica, per i reati di alto
tradimento e attentato alla Costituzione. Tale funzione si avvicina pi a quella del
pubblico ministero (funzione di accusa), che non alla funzione giurisdizionale in
senso tecnico.
f u n z i o n i s t r u m e n t a l i a l s u o f u n z i o n a m e n t o : deliberazione del
regolamento, determinazione della posizione giuridica dei singoli parlamentari, etc.
4.2. Struttura del Parlamento.
Lart. 55 Cost. afferma che: Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
La nostra Costituzione dispone pertanto che il Parlamento, quale organo collegiale
direttamente rappresentativo, sia organizzato secondo il sistema bicamerale.
4.2.1. Il bicameralismo
Si definisce b i c a m e r a l e quellassetto organizzativo del Parlamento che demanda
lesercizio della funzione legislativa a due diverse Camere3. Al riguardo si distingue tra:
b i c a m e r a l i s m o p e r f e t t o , se ad entrambe le Camere sono attribuite
medesime competenze, poteri e funzioni per cui le stesse sono su un piano di piena
uguaglianza;
b i c a m e r a l i s m o i m p e r f e t t o , nellipotesi in cui le competenze dei due
rami del Parlamento siano diversificate.
4.2.1.1. Il
bicameralismo perfetto previsto dalla Costituzione Italiana.
La Costituzione italiana prevede un b i c a m e r a l i s m o p e r f e t t o , in quanto entrambe
le Camere sono elette a suffragio universale e diretto4, sono dotate degli stessi poteri e, quindi,
sono poste su un piano di completa parit.
Ci si evince dallart. 70 Cost. il quale prevede che la funzione legislativa esercitata
collettivamente dalle due Camere e dallart. 94 Cost. il quale prevede che il Governo deve
avere la fiducia delle due Camere.
4.2.2. Le differenze tra le due Camere.
Anche se poste su un piano di parit, le d u e Camere comunque si
differenziano per una serie di elementi:
innanzitutto richiesta unet diversa per lacquisto del diritto di elettorato attivo5
(18 anni per eleggere i deputati e 25 anni per eleggere i senatori) e del diritto di
elettorato passivo6 (25 anni per essere eletti deputati e 40 per essere eletti senatori);
2
Inoltre, i Presidenti delle due Camere hanno il compito di scegliere, dintesa, 2 componenti del Consiglio della
magistratura militare, estranei alla stessa magistratura militare.
3
Al bicameralismo si contrappone il m o d e l l o m o n o c a m e r a l e che concentra tutto il potere legislativo
in un solo organo: tale modello, oggi, quasi del tutto scomparso, in quanto il bicameralismo consente un pi
ponderato esercizio della funzione legislativa e una pi attenta valutazione dei provvedimenti legislativi.
4
S u f f r a g i o u n i v e r s a l e e d i r e t t o : principio in forza del quale hanno diritto di voto tutti i cittadini
della Repubblica senza distinzione alcuna (universalit) e senza alcun tipo di mediazione (direttamente). In Italia
stato introdotto soltanto nel 1945, in vista delle elezioni politiche e delle votazioni per lAssemblea Costituente
che si sarebbero tenute nel 1946: prima di allora, lesercizio del diritto di voto era limitato ai soli cittadini di
sesso maschile.
la Camera dei deputati composta da 630 membri (art. 56 2 co. Cost.7), il Senato
da 315 (art. 57 2 co. Cost.8), pi i senatori a vita di diritto e di nomina
presidenziale;
sono parzialmente diversi i sistemi elettorali per lelezione delle due camere:
o la Camera dei Deputati eletta a base nazionale, salvo i seggi assegnati alla
circoscrizione Estero;
o il Senato della Repubblica eletto a base regionale, salvo i seggi assegnati
alla circoscrizione Estero. A riguardi si ricordi che Nessuna regione pu
avere un numero di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha due, la Valle
d'Aosta uno (art. 57 3 co. Cost.).
la Camera dei deputati interamente elettiva mentre del Senato, vi sono anche i
senatori a vita di diritto9 e i senatori a vita di nomina presidenziale10.
4.3. Prerogative delle camere.
Le Camere, per esercitare pienamente le loro funzioni sovrane, godono di p r e r o g a t i v e ,
che non vanno confuse con le prerogative dei singoli parlamentari.
4.3.1. Autonomia regolamentare.
Lart. 64 1 co. Cost afferma che: Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a
maggioranza assoluta dei suoi componenti.
4.3.1.1. I regolamenti parlamentari.
I r e g o l a m e n t i p a r l a m e n t a r i sono un complesso di disposizioni che ogni camera
(c.d. riserva di assemblea) adotta al fine di disciplinare la propria organizzazione interna, lo
svolgimento delle sue funzioni e i rapporti con gli altri organi costituzionali.
4.3.1.2. Le materie
che possono essere disciplinate dai regolamenti parlamentari.
Una delle questioni pi controverse in dottrina quella delle materie che il regolamento
parlamentare pu disciplinare. La norma, infatti, si limita semplicemente ad attribuire a
ciascuna Camera il potere di adottare il proprio regolamento.
indubbio che il regolamento debba delineare e disciplinare tutte le procedure e gli organi
necessari per una efficiente organizzazione e per un buon funzionamento delle Camere.
Larticolo 72, poi, esplicitamente demanda al regolamento la disciplina del procedimento
legislativo.
5
E l e t t o r a t o a t t i v o (che la capacit di votare): costituisce per il cittadino un d i r i t t o
s o g g e t t i v o p u b b l i c o , inquadrabile fra i d i r i t t i p o l i t i c i , e cio fra i diritti che hanno per
contenuto lesercizio di una pubblica funzione ed , ex art. 48 Cost., attribuito a tutti i cittadini senza distinzione
di sesso purch maggiorenni; tale limite di et elevato a venticinque anni per lelettorato attivo al Senato.
6
E l e t t o r a t o p a s s i v o (che consiste nella capacit di essere eletto) ed attribuito, ex art. 51 Cost., a chi
oltre ad esser privo della incapacit e della indegnit previste per lelettorato attivo, abbia anche particolari
requisiti di et, e non si trovi in condizioni di ineleggibilit o di incompatibilit.
7
Lart. 56 2 co. afferma che: Il numero dei deputati di seicentotrenta dodici dei quali eletti nella
circoscrizione Estero.
8
Lart. 57 2 co. Cost. afferma che: Il numero dei senatori elettivi di trecentoquindici, sei dei quali eletti nella
circoscrizione Estero.
9
Diventano s e n a t o r i a v i t a d i d i r i t t o i Presidenti della Repubblica alla fine del mandato senza
alcuna ulteriore nomina.
10
I s e n a t o r i a v i t a d i n o m i n a p r e s i d e n z i a l e , sono invece scelti fra i cittadini che abbiamo
illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico, e letterale. Ogni Presidente pu
nominare massimo cinque senatori a vita.
Un terzo ambito riguarda i rapporti che intercorrono tra ciascuna Camera e gli altri organi
costituzionali: si pensi soltanto alla stretta connessione che si instaura tra attivit parlamentare
ed attivit del Governo (mozione di fiducia, esame dei decreti-legge, audizioni di Ministri,
etc.).
4.3.1.2.1. Come
fonte di diritto.
I regolamenti parlamentari sono fonti del diritto11. Tuttavia non sono dei regolamenti in
senso tecnico: sono dotati, di efficacia sostanziale, proprie delle fonti normative, ma loro
efficacia formale, non quella dei regolamenti che, nella gerarchia, delle fonti si collocano in
posizione subordinata alla legge.
I regolamenti parlamentari sono, infatti, fonti subordinate solo alla Costituzione, le cui
disposizioni eseguono ed attuano (fonti normative primarie).
In virt della riserva di regolamento parlamentare contenuta nellart. 64 Cost. sono fonti
del diritto che sfuggono ad una collocazione nella scala gerarchica. Si tratta di f o n t i
s e p a r a t e che trovano la loro legittimazione in una riserva di competenza
costituzionalmente riconosciuta a ciascuna Camera, in modo che la legge formale non pu
disciplinare la materia loro propria.
4.3.1.3. Insindacabilit dei
regolamenti parlamentari.
In quanto fonti normative primarie, subordinate, cio alla sola Costituzione, i regolamenti
potrebbero, in via generale essere impugnati davanti alla Corte Costituzionale proprio per
violazione di norme costituzionali.
Tuttavia, la Corte Costituzionale si mostrata di avviso contrario, sostenendo che i
regolamento non sono atti aventi forza di legge (inoltre essi non sono neanche menzionanti
nellart. 134 Cost.) e che lindipendenza delle Camere nei confronti degli altri poteri, garantita
dalla Costituzione, preclude ogni sindacato dei loro atti di autonomia normativa.
La Corte sembra, in altri termini, orientata a considerare i regolamenti parlamentari non
come fonti del diritto, ma come atti interni non sindacabili allestero (c.d. i n t e r n a
c o r p o r i s ).
4.3.1.4. La violazione
dei regolamenti parlamentari.
I regolamenti, per espressa previsione della Costituzione, disciplinano la formazione delle
leggi: la loro violazione dovrebbe, quindi configurare un vizio formale di legge, come tale
sindacabile dalla Corte Costituzionale ex art. 134 Cost.
Questultima per, ha espressamente affermato che i vizi formali presuppongono la
violazione di norme costituzionali, non dei regolamenti parlamentari. In altri termini le norme
dei regolamenti vanno interpretate dalle Camere, che possono anche decidere di derogarvi
mentre danno vita al testo legislativo.
4.3.2. Autonomia finanziaria.
Ciascuna Camera delibera il bilancio e il proprio consuntivo: le spese gravano su un fondo
speciale, che amministrato dal Ministero dellEconomia e delle Finanze e gestito
direttamente da ciascuna Camera.
11
F o n t i d e l d i r i t t o . Sono quegli atti o fatti produttivi di diritto, riconosciuti come tali dallordinamento
di cui fanno parte.
12
Per ogni Camera l e l e z i o n e d e l s u o P r e s i d e n t e ha luogo sotto la direzione di un Presidente
provvisorio (al Senato il membro pi anziano presente alla riunione; alla Camera, invece, viene scelto il pi
anziano fra i vicepresidenti delle passate legislature rieletti) incaricato di dirigere e controllare le operazioni di
voto che hanno luogo a scrutinio segreto. Anche se le maggioranze richieste per lelezione dei Presidenti delle
due Camere sono diverse, obiettivo comune quello di assicurare che egli sia espressione non solo della
maggioranza parlamentare, ma anche delle minoranze: per questo motivo, la carica generalmente assunta da
una personalit che si pone al di sopra degli schieramenti di parte. In passato, al fine di garantire un maggior
equilibrio tra i due rami del Parlamento, era prassi assegnare la presidenza di una Camera ad un esponente della
maggioranza, e la presidenza dellaltra ad una persona indicata dallopposizione. Questa consuetudine,
indispensabile per garantire un corretto equilibrio nella direzione delle Assemblee, , purtroppo, venuta meno
con la seconda repubblica nella quale le coalizioni vincenti si sono assicurate, a colpi di maggioranza, la
leadership di entrambe le Camere.
4.4.1.1. I presidenti
(della Camera e del Senato).
Ad ogni ramo del Parlamento preposto un P r e s i d e n t e , il quale organo che ne
disciplina le attivit, secondo le disposizioni dettate dai regolamenti parlamentari,
garantendone lautonomia nei confronti dellaltra Camera e degli altri poteri dello Stato.
4.4.1.1.1. Attribuzioni.
I Presidenti delle Camere sono titolari di:
attribuzioni espressamente previste dalla Costituzione, come la convocazione
straordinaria delle Camere o il diritto ad essere consultati prima dello scioglimento
delle Camere;
attribuzioni conseguenti al loro ufficio, come la presidenza e la direzione delle
sedute e dei dibattiti, di nominare i componenti delle giunte parlamentari e di
esercitare i poteri disciplinari.
4.4.1.2. Lufficio
di presidenza.
Lu f f i c i o d i p r e s i d e n z a 13 un organo collegiale (al Senato denominato
C o n s i g l i o d i p r e s i d e n z a ) formato dal Presidente di ciascun ramo del Parlamento, da
4 vicepresidenti14, da 16 segretari15 alla Camera 8 al Senato e da 3 questori16.
S v o l g e c o m p i t i e s s e n z i a l m e n t e a m m i n i s t r a t i v i , relativi, in particolare,
alla gestione finanziaria di ciascuna Camera.
4.4.2. Le giunte parlamentari.
Le g i u n t e p a r l a m e n t a r i sono organi interni delle Camere, formati in proporzione
alle forze politiche presenti in Parlamento. Ad esse competono funzioni consultive ed
extralegislative. Sono attualmente operanti:
la Giunta per le autorizzazioni richieste ai sensi dellart. 68, meglio nota come
Giunta per le autorizzazioni a procedere17;
la Giunta per il regolamento18;
la Giunta per le elezioni19.
13
Lufficio di presidenza definitivo non va confuso con lUfficio provvisorio di presidenza che viene costituito
alla prima riunione delle Assemblee e dura in carica fino allinsediamento dellUfficio definitivo.
14
Che hanno il compito di coadiuvare il Presidente nellesercizio delle sue funzioni e sostituirlo nellipotesi di
assenza temporanea o impedimento. Il particolare sistema elettorale adottato mira a garantire la presenza anche
di rappresentanti dei gruppi di minoranza.
15
Che svolgono attivit di compilazione e lettura dei processi verbali delle adunanze, accertano lesistenza del
numero legale, procedono allappello, etc.
16
Che sovraintendono al cerimoniale ed ai servizi interni e svolgono attivit di polizia allinterno delle Camere.
Spetta sempre ai questori il compito di predisporre il progetto di bilancio ed il rendiconto consuntivo di ciascuna
Camera.
17
G i u n t a p e r l e a u t o r i z z a z i o n i a p r o c e d e r e : una giunta parlamentare, formata in
proporzione alle forze politiche esistenti in Parlamento, presente solo alla Camera dei deputati e composta da
ventuno deputati scelti dal Presidente della Camera. Ad essa spetta il compito di vagliare le richieste di
autorizzazione ex art. 68 Cost. (notevolmente ridotte a seguito dellapprovazione della L.Cost. 3/93). La
decisione spetta in ogni caso allAssemblea. Al Senato la funzione della giunta per le autorizzazioni a procedere
svolta dalla Giunta per le elezioni e le immunit.
18
G i u n t a p e r i l r e g o l a m e n t o : organo della Camera e del Senato composto rispettivamente da 10
deputati e 10 senatori con funzioni di esame e proposta in materia di modificazioni o aggiunte ai regolamenti
parlamentari. Inoltre, la giunta per il regolamento chiamata ad esprimere pareri su questioni di interpretazione
dei regolamenti nonch, alla Camera, sui conflitti di competenza insorti tra le commissioni permanenti.
19
G i u n t a p e r l e e l e z i o n i : Tale organo parlamentare presente sia alla Camera che al Senato (dove
assume la denominazione di g i u n t a d e l l e e l e z i o n i e d e l l e i m m u n i t ). Si compone di
ventuno deputati e ventitre senatori nominati rispettivamente dai presidenti della Camera e del Senato e assolve
la funzione di verificare la regolarit delle operazioni elettorali e di giudicare la sussistenza dei requisiti di
eleggibilit degli eletti, laddove sorgano contestazioni. Al Senato la giunta competente a vagliare anche le
richieste di autorizzazione a procedere ex art. 68 Cost.
20
C o m m i s s i o n e d i i n c h i e s t a : una commissione parlamentare nominata da ciascuna Camera e
composta in modo da rispecchiare proporzionalmente lentit dei vari gruppi parlamentari. La commissione
dinchiesta esercita il potere dinchiesta, di cui sono titolari le Camere, per approfondire aspetti relativi a
determinati settori o quando si verificano gravi episodi di interesse nazionale. Terminati i lavori, la commissione
dinchiesta presenta allAssemblea plenaria una relazione che viene discussa e votata. Possono essere istituite,
con legge, anche commissione dinchiesta bicamerali, composte cio da deputati e senatori. Nella prassi la
maggior parte delle commissione dinchiesta sono state proprio di questa natura (ad esempio, nella XIII
legislatura sono state istituite commissione dinchiesta sulla mafia, sul terrorismo, sul ciclo dei rifiuti).
21
Tali organismi si sono resi necessari sia per superare il rigido dualismo fra le due assemblee, sia per consentire
lunivoco esercizio del potere parlamentare in delicate materie (es.: Commissione per le questioni regionali, ex
art. 126 Cost.)
22
Ora poich i parlamentari iscritti ad un partito tenderanno ad aderire tutti allo stesso gruppo, si avranno tanti
gruppi parlamentari quanti sono i partiti politici rappresentati alle Camere.
23
Il parlamentare che si dissocia dal suo gruppo parlamentari non decade dalla posizione di membro del
Parlamento, carica che conserva per tutta la legislatura. Unica sanzione che il partito pu infliggere al
dissenziente la mancata ripresentazione nelle sue liste per le successive elezioni.
24
Si ricordi che per lelezione del Presidente della Repubblica partecipano alle sedute anche i rappresentanti
delle Regioni.
25
da notare che, ad eccezione del giuramento e delle messa in stato daccusa del Presidente della Repubblica
tali sedute riguardano sempre funzioni elettive.
26
prassi, inoltre, che il Parlamento in seduta comune adotti il regolamento della Camera dei deputati, ma nulla
vieta che sia scelto quello del Senato o se ne rediga uno autonomo.
27
Questa lunica disposizione relativa al funzionamento del Parlamento riunito in seduta comune. La norma
mira ad evitare una concentrazione di cariche istituzionali in capo alla stessa persona, tenuto conto che al
Presidente del Senato spetta gi la supplenza del Presidente della Repubblica, e che alcune riunioni in seduta
comune riguardano proprio questultimo organo.
28
Le uniche interruzioni dellattivit parlamentare coincidono con i normali periodi di ferie: in passato era prassi
bloccare i lavori anche in coincidenza dei congressi di partito, allo scopo di consentire ai parlamentari di
parteciparvi.
29
Nei fatti spetta sempre a questultimo organo la convocazione formale della Camera, anche quando liniziativa
provenga dal Capo dello Stato o da un terzo dei componenti la Camera.
30
Il regolamento della Camera consente al suo Presidente di disporre anche la pubblicit dei lavori nella forma
televisiva diretta, mentre il pubblico e la stampa possono seguire lattivit delle Giunte e delle Commissioni in
separati locali attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.
31
Tuttavia negli ultimi anni il ricorso alle sedute segrete stata quasi del tutto abbandonato, fatta eccezione per i
lavori della Commissione che svolgono funzioni di inchiesta.
32
M a g g i o r a n z a a s s o l u t a d e i c o m p o n e n t i : consiste nella met + 1 dei membri che
compongono ciascuna Camera: ad esempio, per la Camera dei deputati, formata da 630 membri, la maggioranza
assoluta dei componenti pari a 315 + 1.
33
Va, sottolineato che i regolamenti parlamentari considerano presenti, ai fini della determinazione di tale
maggioranza, anche gli assenti per incarico avuto dallAssemblea, i membri del Governo e (solo al Senato) i
senatori in congedo.
34
M a g g i o r a n z a d e i p r e s e n t i il numero corrispondente alla met + 1 dei membri di ciascuna
Camera che risultino presenti in aula: ad esempio, se dei 630 membri della Camera dei deputati fossero presenti
in aula solo 350 deputati, la maggioranza relativa sarebbe pari a 175 + 1.
35
La m a g g i o r a n z a s p e c i a l e : la maggioranza, superiore a quella relativa, richiesta per lapprovazione
di alcune deliberazioni parlamentari. In particolare le maggioranze speciali sono previste: per ladozione dei
regolamenti e delle relative modifiche; per la riduzione dei termini per lentrata in vigore della legge; per
ladozione di una legge costituzionale; per lelezione del Presidente della Repubblica; per la messa in stato
daccusa del Presidente della Repubblica.
Senato ogni deliberazione presa a maggioranza dei senatori che partecipano alla votazione,
nel senso che gli astenuti sono calcolati ai fini di determinazione della maggioranza e dunque
sono considerati come presenti.
4.7.4. Ammissione dei membri del Governo.
Lart. 64 4 co. Cost. afferma che: I m e m b r i d e l g o v e r n o 36, a n c h e s e n o n
f a n n o p a r t e d e l l e C a m e r e 37, h a n n o d i r i t t o , e s e r i c h i e s t i o b b l i g o ,
di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo
r i c h i e d o n o .
Lesigenza di coordinamento dellattivit di due organi (Parlamento e Governo) che, in una
democrazia parlamentare come la nostra, sono legati da un rapporto di fiducia, giustifica la
presenza di membri del Governo alle sedute delle Camere.
Per rafforzare tale dialogo, stata istituita anche la figura del M i n i s t r o p e r i
r a p p o r t i c o n i l P a r l a m e n t o , che ha il compito istituzionale di rappresentare le
istanze del Governo, e partecipare stabilmente alle sedute, svolgendo funzioni di raccordo.
4.7.5. Votazioni.
I regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica prevedono che le
votazione nelle due assemblee siano di regola effettuate a s c r u t i n i o p a l e s e 38, tranne per
i casi in cui sia espressamente previsto il voto a s c r u t i n i o s e g r e t o 39: al di fuori di
queste ultime ipotesi, dunque la regola del voto segreto stata abrogata40.
4.7.6. Ostruzionismo.
Per o s t r u z i o n i s m o t e c n i c o si intende luso esasperato, da parte dellopposizione
degli strumenti procedurali messi a disposizione dalla legge, al fine di impedire o di ritardare
che le scelte politiche della maggioranza si tramutino in leggi.
36
Nella prassi parlamentare, i membri del Governo che possono intervenire alle sedute delle Assemblee sono il
Presidente del Consiglio, il vice-presidente del Consiglio, i singoli Ministri ed i sottosegretari.
37
La norma, incidentalmente, sancisce la compatibilit delle cariche di membro del Governo e del Parlamento (a
differenza di quanto avviene in altri Stati, ad esempio in Francia), ma consente anche che un ministro non sia
membro del Parlamento.
38
Nello s c r u t i n i o p a l e s e i voti sono espressi per: appello nominale; alzata di mano; divisione nellaula.
Possono essere anche utilizzati procedimenti elettronici.
39
Nello s c r u t i n i o s e g r e t o i voti sono espressi disponendo nelle urne una pallina bianca o una pallina
nera oppure apposita scheda.
40
Il ricorso allo scrutinio segreto , tuttavia, ancora previsto sia per la Camera sia per il Senato (e, comunque,
per tutte le deliberazioni assembleari) nei casi riguardanti i giudizi su persone, nonch, quando ne venga fatta
richiesta, per le votazioni che incidono:
sui principi e sui diritti di libert di cui agli artt. 6, da 13 a 22 e da 24 a 27 della Costituzione sia per la
Camera che per il Senato;
sui diritti della famiglia di cui agli artt. 29, 30 e 31 della Costituzione sia per la Camera sia per il
Senato;
sui diritti della persona e quelli di cui allart. 32 della Costituzione;
sulle modifiche relative al regolamento di ciascuna Camera;
sulle leggi ordinarie relative agli organi costituzionali dello Stato e agli organi delle Regioni (regola
prevista solo per la Camera);
sulle leggi elettorali (regola che vale solo per la Camera);
sulla istituzione di commissioni di inchiesta. Va ricordato che nei procedimenti in Commissione il
ricorso allo scrutinio segreto consentito solo per le votazioni riguardanti persone.
Il ricorso allo scrutinio segreto , comunque espressamente escluso per le votazioni concernenti: la legge
finanziaria; le leggi di bilancio; le deliberazioni che abbiano comunque conseguenze finanziarie.
41
Il parere obbligatorio, ma non vincolante, del Presidente del ramo del Parlamento che il Capo dello Stato
intende sciogliere, realizza una sorta di garanzia del contraddittorio o del giusto procedimento, essendo contrario
ai principi democratici adottare un provvedimento sfavorevole ad un soggetto senza, quanto meno, ascoltarne le
motivazioni. Non solo: i Presidenti delle Camere sono in grado, in virt dellimportante ruolo ricoperto, di
fornire al Presidente della Repubblica tutte le indicazioni necessarie alla sua decisione.
42
Tale proroga pu essere disposta solo con legge, la quale, inoltre non pu essere approvata in commissione o
con procedimento abbreviato.
43
Il Costituente ha tassativamente escluso altre ipotesi di proroga per evitare un abuso di tale potere da parte
della maggioranza parlamentare che, una volta eletta, potrebbe prolungare allinfinito il proprio mandato
attraverso lapprovazione di successivi decreti di proroga, rinviando in tal modo le elezioni e sottraendosi al
giudizio degli elettori. Il rischio che il Costituente ha voluto evitare quello dellinstaurazione di una dittatura
della maggioranza.
44
S e g g i : con tale termine si intende il numero di Parlamentari eleggibile in una determinata circoscrizione.
col rispecchiare pi fedelmente la volont degli elettori. Per anche vero che un
sistema rigorosamente proporzionalistico, producendo un notevole frazionamento
allinterno delle assemblee elettive, rende pi difficile la formazione di efficienti e
durevoli maggioranze e perci pu generare pericoli di instabilit politica.
In estrema sintesi potremmo affermare che, mentre i sistemi proporzionali sono pi attenti
alla rappresentativit, i sistemi maggioritari curano maggiormente laspetto della
governabilit. Si tratta di esigenze in contrasto difficilmente conciliabili: le varie leggi
elettorali attuali tengono conto in maggiore misura delluna e dellaltra.
4.9.2. I partiti politici.
Lart. 49 Cost. afferma che: Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in
partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.
4.9.2.1. Nozione
I p a r t i t i p o l i t i c i sono associazioni di persone che hanno comuni ideologie ed
interessi e che, attraverso una stabile organizzazione, mirano ad esercitare una influenza sulla
determinazione dellindirizzo politico del Paese.
4.9.2.2. Divieti
Per consentire un corretto svolgimento della loro attivit i partiti politici sono sottoposti a
particolari divieti. Essi, infatti non possono:
assumere la forma di unassociazione segreta45, n avere una organizzazione di
carattere militare, per il divieto generale dellarticolo 18 Cost, che, memore delle
passate esperienze, ha espressamente vietato ogni forma di squadrismo o
neosquadrismo come strumento di propaganda politica
assumere simboli o contrassegni confondibili con simboli altrui o riproducenti
immagini religiose;
annoverare tra i loro iscritti (ex art. 98 Cost.): I) i militari di carriera in servizio
permanente effettivo; II) gli ufficiali ed agenti del corpo di polizia giudiziaria; III) i
magistrati; IV) i rappresentanti diplomatici e consolari allestero46.
4.9.3. Il diritto al voto.
4.9.3.1. Nozione.
Il d i r i t t o d i v o t o il diritto di tutti i cittadini47 di eleggere i propri rappresentanti in
seno al Parlamento o negli altri organi rappresentativi dello Stato (Regioni, Province,
Comuni, Circoscrizioni).
45
La norma in esame stata chiamata in causa negli ultimi anni a proposito della Loggia massonica P2: a
differenza della Massoneria ufficiale, che non associazione segreta, in quanto ne sono noti associati, scopi e
sede, questa Loggia si attivata per coalizzare tutti gli elementi idonei ad attentare al corretto svolgimento delle
pubbliche funzioni, soprattutto inquinando la trasparenza dellattivit pubblica.
46
La ratio di tali esclusioni risiede nel fatto che queste particolari categorie di funzionari statali devono
considerarsi al s e r v i z i o e s c l u s i v o d e l l a n a z i o n e e, per la delicatezza delle loro funzioni
(contatto con le potenze straniere per i diplomatici; comando di truppe armate e quindi possibilit di golpe per
gli ufficiali di carriera, dovere di amministrare la giustizia in nome del popolo e non del partito per i
magistrati) il Costituente ha ritenuto necessario tenerli lontano da possibili interferenze dei partiti.
47
Per consentire il diritto di voto, anche agli italiani allestero, stata istituita per ogni camera una circoscrizione
Estero (art. 48 2 co). A l l a n u o v a c i r c o s c r i z i o n e d e l l a C a m e r a s o n o s t a t i
attribuiti 12 deputati mentre a quella del Senato 6 senatori.
4.9.3.2. Caratteristiche.
A norma della r t . 4 8 , C o s t . il v o t o :
c o n c e s s o a t u t t i g l i e l e t t o r i 48, ossia a norma dellart. 48 1co. Cost.
tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore et49
p e r s o n a l e , essendo esclusa la possibilit del voto per procura: lelettore deve
recarsi di persona nella sezione elettorale e segnare di proprio pugno la scheda.
Eccezioni sono ammesse soltanto per consentire lesercizio del diritto di voto agli
elettori fisicamente impediti (che possono farsi assistere in cabina elettorale da altro
elettore dello stesso Comune), per i degenti in luogo di cura e per i marittimi
imbarcati;
u g u a l e , nel senso che pari peso riconosciuto al voto di ogni elettore. Pertanto il
voto plurimo (elettori che possono votare pi volte) e il voto multiplo (elettori che
votano in pi circoscrizioni) non sono ammessi;
l i b e r o nel senso che lelettore non pu subire nessuna forma di pressione o
coazione a favore di un partito o di un candidato;
s e g r e t o , proprio per assicurare la libert, la segretezza viene assicurata dalla
predisposizione della scheda di Stato e delle cabine elettorali in cui lelettore deve
isolarsi per esprimere il suo voto. Una sola eccezione permessa, ed relativa a
coloro i quali sono del tutto impediti per motivi fisici, cio i ciechi: essi, per poter
votare, hanno bisogno di qualcuno che stia accanto a loro e che tenga loro la mano
n o n o b b l i g a t o r i o , in quando lesercizio del voto un d o v e r e c i v i c o 50
4.9.3.3. Limitazione del diritto di voto
L a r t . 4 8 , 3 c o m m a , C o s t . dispone che Il diritto al voto non pu essere
limitato se non per incapacit civile51 o per effetto di sentenza penale irrevocabile52 o ne casi
di indegnit morale53 indicati dalla legge54.
48
Linsieme dei cittadini che godono dellelettorato attivo, formano il c o r p o e l e t t o r a l e . Lappartenenza
al corpo elettorale documentata dalliscrizione nelle liste elettorali, tenute presso il Comune di residenza.
49
Il requisito della maggiore et non sufficiente per lipotesi prevista dallart. 58 secondo il quale i soggetti
ammessi a votare per eleggere i membri del Senato devono aver compiuto almeno 25 anni.
50
La qualificazione del voto come dovere civico rappresenta una formula di compromesso, voluta per
appianare il contrasto tra i fautori dellobbligatoriet giuridica del voto e quelli che, ritenendolo espressione del
pi generale diritto di libert di manifestazione del pensiero, ne osteggiavano qualsiasi compressione e
sanzione. Il voto, come espressione della libera manifestazione del pensiero, infatti, pu anche non essere
esercitato (cd. libert negativa): cio un diritto di ciascun cittadino che non pu essere compresso, per cui del
tutto legittimo lastensionismo. Invero nessun cittadino pu essere costretto a recarsi alle urne, tant che la
stessa blanda sanzione (la menzione non ha votato nel certificato di buona condotta), prevista originariamente
per i non votanti, stata abrogata con il D.Lgs. 534/1993.
51
I n c a p a c i t c i v i l e : la condizione giuridica di chi, a causa di determinate alterazioni psico-fisiche
(infermit di mente, prodigalit, sordomutismo etc.), dichiarato, con sentenza del giudice civile, totalmente
(interdizione) o parzialmente (inabilitazione) incapace di attendere ai propri interessi. L a r t . 1 1 d e l l a
legge 180/1978 ha ammesso allelettorato attivo anche gli interdetti e
gli inabilitati per infermit di mente e, pertanto, il limite
costituzionale dellincapacit civile ormai inoperante.
52
S e n t e n z a p e n a l e i r r e v o c a b i l e : irrevocabile il provvedimento del giudice penale non pi
modificabile da giudici di grado superiore, cio non pi appellabile n ricorribile per Cassazione. Perdono il
diritto di voto coloro che sono condannati a una pena che importa linterdizione perpetua dai pubblici uffici,
mentre linterdizione temporanea comporta la sospensione dal diritto di voto, per tutto il tempo della sua durata.
53
I n d e g n i t m o r a l e : questa particolare esclusione dallelettorato attivo riguarda gli imprenditori
dichiarati falliti, coloro che sono sottoposti a misure di prevenzione, a misure di sicurezza detentive (ad esempio,
lospedale psichiatrico giudiziario), alla libert vigilata o al divieto di soggiorno in uno o pi Comuni.
54
Si ricordi, che stato abrogato il primo comma della XXIII disp. Trans., in base al quale i membri e discedenti
di Casa Savoia non potevano essere elettori n ricoprire uffici pubblici o cariche elettive (l.cost. 1/2002).
55
Imprenditori o rappresentanti legali di societ o imprese che risultino vincolati per contratti dopere o di
somministrazioni o da concessioni o autorizzazioni amministrative; rappresentanti, amministratori e dirigenti di
societ e imprese sussidiate dallo Stato; i consulenti legali e amministrativi delle imprese di cui sopra.
56
N o n e s i s t e invece i n c o m p a t i b i l i t c o n i p u b b l i c i i m p i e g h i , tanto vero che i
pubblici impiegati eletti al Parlamento, sono posti dufficio in aspettativa per tutta la durata del mandato per, in
questo periodo non possono conseguire nessun tipo di promozione, se non per motivi di anzianit.
57
In base allart. 66 Cost., C i a s c u n a C a m e r a g i u d i c a d e i t i t o l i d i a m m i s s i o n e d e i
suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilit e di
i n c o m p a t i b i l i t .
58
Si noti, infine, che questo ampio sistema di garanzia non previsto per i Consigli regionali, ai quali non
attribuito il giudizio dei titoli di ammissione dei loro componenti n delle cause sopraggiunte di ineleggibilit e
incompatibilit (sent. C. Cost. 30-6-64, n. 66).
59
Il problema del vincolo di mandato si propone in tutta la sua complessit in relazione ai rapporti che si
instaurano tra membro del Parlamento e partito politico di appartenenza. La linea politica adottata dal partito,
infatti, si sovrappone il pi delle volte agli orientamenti personali del parlamentare, cos che questi viene ritenuto
un mero portavoce del partito in seno al Parlamento: i casi di ribellione alle direttive del partito sono puniti
con severe sanzioni disciplinari, che possono giungere fino allespulsione dal partito.
Talvolta, in passato, i partiti subordinavano linclusione di un candidato nella propria lista alla preventiva
consegna di una domanda di dimissioni con data in bianco, diretta alla Presidenza della Camera, per cautelarsi
contro eventuali dissensi del parlamentare eletto nelle loro liste (dimissioni rilasciate in bianco).
Altra tecnica adottata era quella della deposizione anticipata del mandato: i partiti esigevano che il parlamentare
si obbligasse ad abbandonare la carica in qualunque momento, su semplice loro richiesta (es. la rotazione
prevista dal partito radicale a met mandato).
Pi di recente, la questione dei rapporti fra parlamentare e partito di appartenenza si riproposta nel nostro paese
in occasione della fuoriuscita dei parlamentari della Lega Nord dalla coalizione di governo (Polo delle libert)
nella quale si erano presentati alle elezioni del 27 marzo 1994 (il famoso ribaltone).
In quelloccasione fu affermato che il meccanismo elettorale maggioritario, spingendo lelettore a votare anche il
candidato di un partito diverso dal proprio, ma pur sempre appartenente alla stessa coalizione, imporrebbe agli
eletti che volessero uscire da quella coalizione di ripresentarsi davanti agli elettori per ottenere un nuovo
mandato.
60
Un eccezione alla guarentigia dellinsindacabilit contenuta nei regolamenti della Camera e del Senato, i
quali prevedono che, quando nel corso di una discussione una deputato od una senatore sia accusato di fatti che
ledano la sua onorabilit, pu chiedere al Presidente dellAssemblea di nominare una commissione, il c.d.
g i u r d o n o r e , il quale chiamato a giudicare sul fondamento dellaccusa. Leo conclusioni della
commissioni vengono comunicate al Presidente dellAssemblea il quale pu anche emanare una sanzione
disciplinare a carico del parlamentare accusato.
Le s a n z i o n i d i s c i p l i n a r i a c a r i c o d e i p a r l a m e n t a r i consistono: I) nel richiamo
allordine nel caso in cui il parlamentare pronunci parole sconvenienti o turbi con il suo contegno la libert delle
discussioni e lordine della seduta; II) nellesclusione dallaula per il resto della seduta dopo un secondo
richiamo allordine o nei casi pi gravi; III) nella censura, con linterdizione a partecipare ai lavori parlamentari
per un determinato periodo di tempo.
61
Linsindacabilit non si estende alle affermazioni rese dal Parlamentare in qualit di privato cittadino e non
collegabili in alcun modo al suo ufficio: se cos non fosse, la norma conferirebbe un ingiusto privilegio, ponendo
il parlamentare in una condizione di superiorit rispetto agli altri cittadini. Una delle questioni pi dibattute in
passato riguardava il luogo dellinsindacabilit: in pratica, ci si chiedeva se essa valesse soltanto per i voti e le
opinioni espresse nellaula parlamentare oppure dovesse estendersi anche allattivit politica svolta fuori dalle
consuete sedi istituzionali (comizi, congressi di partito, dibattiti televisivi, etc.). opinione prevalente in dottrina
che la tutela operi anche al di fuori delle sedi istituzionali, sebbene ci possa privilegiare il parlamentare uscente
rispetto agli altri candidati alle elezioni, che non godono di tale prerogativa.
62
La r i c h i e s t a d i a u t o r i z z a z i o n e deve essere inoltrata dal giudice al Presidente della Camera di
appartenenza del parlamentare, che la trasmette ad un apposito organo interno, la Giunta per le autorizzazioni (al
Senato denominata Giunta per le elezioni e le immunit). Dopo lesame della Giunta, la richiesta viene
sottoposta, insieme ad un parere favorevole o contrario, allAssemblea, cui spetta la decisione di concedere o
negare lautorizzazione. Le Camere, in tal caso, possono negarla solo se riscontrano che tale richiesta abbia
intenti persecutori o intimidatori nei confronti dei suoi membri.
63
Prima della riforma del 93, limmunit dei parlamentari era molto pi estesa in quanto era necessaria
lautorizzazione anche per avviare indagini a carico di un deputato o di un senatore o per arrestarlo, pur in
presenza duna condanna irrevocabile. Sullonda delle inchieste giudiziarie di Mani pulite e dei referendum
contro la partitocrazia, il Parlamento si deciso ad approvare la legge costituzionale n. 3 del 1993, che ha ridotto
lambito di applicabilit dellimmunit penale al fine di evitare il ripetersi di abusi di tale prerogativa.
64
Se nel corso della legislatura il deputato o il senatore eletto in un collegio uninominale muore o si dimette, di
dovr procedere ad una nuova elezione nel collegio di appartenenza: si tratta delle c.d. e l e z i o n i
s u p p l e t i v e , che spesso rappresentano un importante indicatore del consenso di cui gode lEsecutivo.
dai Consigli regionali; V) le leggi provinciali emanate dai Consigli provinciali di Trento e
Bolzano.
4.11.2.1.1. Legge
ordinaria.
La l e g g e o r d i n a r i a la legge deliberata dal Parlamento secondo il procedimento
disciplinato, nelle sue linee essenziali, dagli artt. 70 ss. Cost. e, pi ampiamente, dai
regolamenti parlamentari.
Lappartenenza al tipo legge ordinaria comporta lassoggettamento a un r e g i m e
g i u r i d i c o p e c u l i a r e , sinteticamente riassunto dallespressione forza o valore di
legge.
In particolare la legge ordinaria:
idonea a modificare o abrogare, nellambito della sua competenza, qualsivoglia
disposizione vigente, fatta eccezione per quelle di rango costituzionale;
in grado di resistere allabrogazione e alla modificazione da parte di fonti ad essa
subordinate;
pu essere soggetta al controllo di conformit alla Costituzione e alle altre
disposizioni di rango costituzionale soltanto da parte della Corte Costituzionale;
pu essere sottoposta a referendum abrogativo ex articolo 75 Cost.
4.11.2.2. Legge in
senso materiale.
Per l e g g e i n s e n s o m a t e r i a l e si intendono tutti gli atti a contenuto normativo,
indipendentemente dagli organi che li pongono in essere e quale che sia il procedimento della
loro formazione (gli atti aventi forza di legge del Governo rientrano in questa categoria).
4.11.2.3. Leggimeramente formali.
La dottrina ha delineato anche la figura delle l e g g i m e r a m e n t e f o r m a l i che, pur
avendo aspetto formale di legge, non hanno contenuto normativo, non sono in grado, cio, di
innovare il diritto oggettivo65.
4.11.2.3.1. Leggi di indirizzo e di controllo
Tra la categoria delle leggi meramente formali, rientrano le l e g g i d i i n d i r i z z o e
d i c o n t r o l l o , mediante le quali il Parlamento esercita poteri di controllo e dindirizzo
politico.
Queste leggi sono tali solo formalmente, in quanto non contengono norme giuridiche (non
sono fonte di diritto in senso tecnico) ma si limitano ad approvare atti gi compiuti dagli
organi competenti (leggi di approvazione) oppure a costituire il presupposto di efficacia e
validit di atti non ancora compiuti da tali organi (legge di autorizzazione).
In queste leggi la funzione di indirizzo si intreccia strettamente con quella di controllo,
esercitandosi su attivit che rientrano nella competenza di altri organi, soprattutto
dellEsecutivo.
Sono leggi di indirizzo e di controllo: I) le legge di approvazione del bilancio66; II) la legge
di stabilit67; III) le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali68; IV) la legge
di amnistia e indulto69; V) la legge di deliberazione dello Stato di guerra70.
65
Per diritto oggettivo, o norma agendi, si intende il complesso di norme giuridiche che prescrivono ai soggetti
un dato comportamento, che pu essere positivo (obbligo) o negativo (divieto).
66
L e g g e d i a p p r o v a z i o n e d i b i l a n c i o : la legge con la quale il Parlamento assume le
principali decisioni di finanza pubblica, autorizzando il Governo alleffettuazione delle spese ed allacquisizione
delle entrate.
67
La l e g g e d i s t a b i l i t , insieme alla legge di bilancio, costituisce la manovra di finanza pubblica per il
triennio di riferimento e rappresenta lo strumento principale di attuazione degli obiettivi programmatici definiti
con la Decisione di finanza pubblica. Essa sostituisce la legge finanziaria e rispetto a quest'ultima prevede novit
sia in ordine ai tempi di presentazione sia in merito ai contenuti. Il disegno di legge di stabilit viene presentato
in Parlamento entro il 15 ottobre (in passato era il 30 settembre), un mese dopo la data di presentazione della
Decisione di finanza pubblica. La modifica dei termini di presentazione dei due documenti tende ad avvicinare il
momento della programmazione a quello di definizione della manovra di finanza pubblica. Ci consente di
disporre di un quadro macroeconomico e di bilancio pi stabile, ma richiede anche che i contenuti della manovra
siano maggiormente dettagliati nel corso della definizione del documento di programmazione. Risulta, infatti,
pi breve lo spazio che intercorre tra la data di approvazione della DFP e quella di presentazione della legge di
stabilit, con una compressione del lasso temporale entro il quale definire puntualmente le misure che dovranno
far parte della manovra di fine anno. La legge di stabilit presenta poi un contenuto pi snello rispetto a quello
della precedente legge finanziaria. Restano escluse dal suo contenuto le norme a carattere ordinamentale o
organizzatorio, anche qualora esse si caratterizzino per un rilevante miglioramento dei saldi; le norme di delega
nonch quelle relative ad interventi di natura localistica o micro settoriale. Gli interventi di sostegno e sviluppo
dell'economia dovranno trovare collocazione in appositi disegni di legge collegati, e pertanto al di fuori della
legge di stabilit. Per quanto riguarda la struttura complessiva della legge, si conferma la sua suddivisione in
articolato e tabelle. Nella prima sezione, essa riporta: il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del
ricorso al mercato; la variazione delle aliquote delle imposte; l'importo dei fondi speciali; l'importo complessivo
destinato al rinnovo dei contratti pubblici; le norme eventuali necessarie all'attuazione del Patto di stabilit
interno e alla realizzazione del Patto di convergenza; le misure correttive delle leggi che comportano oneri
superiori a quelli previsti; altre regolazioni meramente quantitative. Le tabelle allegate alla legge di stabilit
vengono ridefinite rispetto alla normativa previgente. In particolare, mentre le Tabelle A e B (che riportano gli
importi dei fondi speciali per la copertura di nuovi provvedimenti legislativi, rispettivamente di parte corrente e
in conto capitale) restano invariate, viene ridefinito, invece, il contenuto della Tabella C escludendo da essa le
spese destinate al funzionamento degli enti pubblici (che presentano natura obbligatoria), e che d'ora in poi
saranno determinate dalla legge di bilancio. La Tabella D, invece, assorbe le "vecchie" tabelle D, E ed F relative
alle spese in conto capitale. Essa riporta gli importi destinati al finanziamento delle leggi che dispongono spese a
carattere pluriennale in conto capitale, con evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle
rimodulazioni. Si modifica, infine, anche la Tabella E che, a differenza di quanto avveniva in passato, riporta ora
le riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla sola spesa corrente. Viene formalizzata la
predisposizione in allegato al disegno di legge di stabilit di un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui
saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto) derivanti dall'attuazione di
ciascuna disposizione contenuta nella medesima legge. E' previsto inoltre che lo stesso prospetto venga
aggiornato nel passaggio da un ramo all'altro del Parlamento in relazione alle modifiche approvate al disegno di
legge durante la discussione parlamentare. Al fine di rendere pi immediato e trasparente il raccordo tra gli
effetti della legge di stabilit sul bilancio dello Stato e sul conto economico delle amministrazioni pubbliche,
prevista, a corredo del disegno di legge di stabilit, la predisposizione di una apposita nota tecnica illustrativa.
Tale nota espone i contenuti della manovra, gli effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari settori di
intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi, assorbendo parte del contenuto della soppressa
Relazione Previsionale e Programmatica. Essa contiene, altres, le previsioni del conto economico delle
amministrazioni pubbliche e del relativo conto di cassa, integrate con gli effetti della manovra per il triennio di
riferimento. La legge di stabilit, per la parte relativa alle spese sar, di norma, articolata per missione e
indicher il programma cui le disposizioni si riferiscono. Ci faciliter l'individuazione degli effetti delle norme
sulle diverse missioni che compongono il bilancio rendendo pi immediata la percezione della variazione delle
risorse disposta con la legge di stabilit rispetto al valore complessivo della spesa riferita ad una certa missione o
ad un programma.
68
L e g g i d i a u t o r i z z a z i o n e a r a t i f i c a r e t r a t t a t i i n t e r n a z i o n a l i : con esse le
Camere autorizzano la ratifica dei trattati di natura politica o che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari o
importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
69
L e g g i d i a m n i s t i a e d i i n d u l t o : sono i provvedimenti mediante i quali il Parlamento concede
clemenza ai colpevoli di un reato, estinguendo il reato (amnistia) o condonando in tutto in parte la pena (indulto).
Lart. 79 Cost. richieda una maggioranza molto elevata (i due terzi di ciascuna Camera) per lapprovazione della
legge di amnistia e indulto. Si ricordi che amnistia e indulto non possono applicarsi ai reati commessi
successivamente alla presentazione del disegno di legge.
70
Lo s t a t o d i g u e r r a una dichiarazione complessa e delicata di indirizzo politico alla quale concorrono
tre organi costituzionali distinti, ciascuno titolare di competenze autonome: I) il Parlamento, che con atto
bicamerale in tempi rapidi delibera lo stato di guerra e conferisce al Governo i poteri necessari (art. 78 1 co.
Cost.); II) il Presidente della Repubblica, che in veste di rappresentante della nazione lunico titolare del potere
di dichiarare lo stato di guerra (art. 87 9 co. Cost.); III) il Governo, che destinatario (attraverso il Consiglio
supremo di difesa), ex art. 78 Cost., di poteri extra ordinem necessari per far fronte a tale situazione. Lo stato di
guerra disposto con un atto di legge formale che non ha forza di legge (innovativa) bens funge da presupposto
per lentrata in vigore della legislazione eccezionale prevista per il tempo di guerra.
71
Va precisato cha a volte la riserva fa riferimenti esplicitamente alla sola legge ordinaria del Parlamento:
r i s e r v a d i l e g g e f o r m a l e (es. artt, 77 e 78 Cost.).
72
Sono casi di riserva di legge solo quelli previsti dagli artt. 13, 14, 15, 25, 41, 44 e 95 Cost. chiaro quindi che
la riserva assoluta di legge si applica prevalentemente nel capo penale e di quello dei diritti e delle libert
fondamentali dei cittadini.
73
Un tipico esempio di riserva rafforzata, quella contenuta nellart. 97, a norma del quale la legge deve
disciplinare lorganizzazione dei pubblici uffici in modo che siano assicurati il buon andamento e limparzialit
dellamministrazione.
74
Una riserva di legge implicita contenuta nellart. .72, IV Cost., Cost. il quale, esclude che possa essere
adottato un procedimento di formazione diverso da quello ordinario, per i disegni di legge in materia
costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare i tratta
internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.
75
Non a caso, la stessa Costituzione a riservare al Governo liniziativa di alcune leggi, come quelle di
approvazione dei bilanci e del rendiconto consuntivo (art. 81 Cost.). alcuni autori vi includono anche le leggi di
autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di conversione dei decretilegge, in considerazione
del fatto che il Governo a condurre trattative internazionali a ed emanare i decretilegge.
76
Si differenziano dalle proposte e dai progetti di legge in quanto, rispetto a questi sono pi completi,
contenendo gli elementi e le informazioni necessarie. Essi, inoltre, sono in grado di indicare la copertura delle
eventuali nuove spese e rispondono in pieno allindirizzo politico di maggioranza. Per tali ragioni sono i pi
autorevoli fra tutti i progetti di legge.
4.12.1.1.3. Il
CNEL.
In forza dellart. 99 Cost. il C.N.E.L. pu proporre al Parlamento p r o p o s t e d i l e g g e
redatte in articoli ed adottati a maggioranza dei suoi membri.
La prima legge che disciplinava lorganizzazione del CNEL (L. 33/57, successivamente
abrogata) limitava il potere di iniziativa alla sola materia delleconomia e del lavoro; tale
vincolo non stato riproposto nella nuova legge (la n. 936 del 1986), per cui liniziativa
legislativa del CNEL non incontra attualmente alcuna limitazione.
4.12.1.1.4. Il
corpo elettorale.
La Costituzione repubblicana ha introdotto per la prima volta nellordinamento italiano
listituto delli n i z i a t i v a l e g i s l a t i v a p o p o l a r e (art. 71 2 co.).
Il popolo esercita liniziativa legislativa mediante presentazione di una p r o p o s t a d i
l e g g e 78 (redatta in articoli ed accompagnata da una relazione sulle finalit complessive delle
singole norme), proveniente (cio sottoscritto) da almeno 50.000 elettori (iscritti nelle liste per
lelezione alla Camera dei deputati), le cui firme devono essere autenticate ed accompagnate
da certificati elettorali.
4.12.1.1.5. I
Consigli regionali.
Lart. 121. 2 co. Cost. attribuisce ai Consigli regionali la facolt di fare proposte di legge
alle Camere. Si tratta di una competenza che non trova nel testo costituzionale nessuna
limitazione riguardo alle materie che possono essere oggetto di iniziativa legislativa regionale
(tranne ovviamente quelle che sono oggetto di una iniziativa riservata del governo).
4.12.1.1.6. I
Consigli comunali
Il potere di iniziativa dei Consigli comunali, limitato alle proposte di legge per il
mutamento delle circoscrizione provinciale e listituzione di nuove Province (art. 133 Cost.)79.
4.12.1.2. Iniziativa
vincolata o riservata.
Di regola i soggetti appena indicati sono liberi di esercitare o meno il potere di iniziativa in
qualsiasi materia, tuttavia a volte liniziativa pu essere vincolata o riservata.
Si parla di i n i z i a t i v a v i n c o l a t a quando la presentazione di una proposta di legge
alle Camere non ha carattere facoltativo ma si pone come attuazione di un obbligo (disegno di
legge del bilancio).
Si parla invece di i n i z i a t i v a r i s e r v a t a quando liniziativa legislativa in relazione
ad un determinata materia riservata ad un determinato organo (cos ad esempio, liniziativa
legislativa in materia di rapporti fra lo Stato e le confessioni acattoliche, riservata, al
Governo che lunico organo in grado di avviare e concludere le intese con le
rappresentanze di queste confessioni, intese che costituiscono la base della legge
regolatrice).
77
P r o p o s t e d i l e g g e : secondo la terminologia in uso nel Parlamento, indica i progetti di legge presentati
dai singoli deputati, dal Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro, dalle Regioni e attraverso liniziativa
popolare. Con il termine disegni di legge vengono, invece, indicati i progetti di legge presentati dal Governo.
78
Tale progetto si differenzia dalla semplice p e t i z i o n e , con cui i cittadini portano a conoscenza delle
Camere situazioni ed esigenze particolari, affinch i loro membri si attivino per promuovere iniziative legislative
conformi a tali esigenze.
79
Si aggiunga infine che lo stesso art. 71 cost. contiene la previsione di un ulteriore allargamento dei soggetti a
cui liniziativa pu appartenere: una legge costituzionale, infatti, pu conferirla anche ad altri organi ed enti.
4.12.1.3. Potere di ritirare il progetto e sorte dei progetti al termine della legislatura.
I soggetti che godono delliniziativa hanno anche il p o t e r e d i r i t i r a r e i l
p r o g e t t o : il ritiro deve avvenire per prima che il progetto sia stato approvato dal almeno
una delle due Camere. In caso di ritiro, ciascun membro del Parlamento pu sempre far
proprio il progetto ritirato e ripresentarlo: in tal caso per si deve iniziare un nuova procedura.
Al t e r m i n e d e l l a l e g i s l a t u r a tutti i p r o g e t t i d i l e g g e a n c o r a
p e n d e n t i presso le Camere (qualunque sia lo stadio raggiunto dalliter legislativo)
decadono automaticamente (tranne quelli di iniziativa popolare, che sopravvivono per due
legislature). Essi qualora risultino gi approvati da almeno una Camera e vengono ripresentati
entro i primi sei mesi della nuova legislatura, beneficiano, di un procedimento accelerato.
4.12.2. La fase costitutiva.
Una volta che stata presentato una proposta o un disegno di legge, necessario che lo
stesso venga esaminato, eventualmente modificato e approvato da entrambe le Camere.
Va finora chiarito che l e C a m e r e d e v o n o a p p r o v a r e i l p r o g e t t o d i
l e g g e n e l m e d e s i m o t e s t o 80; ne deriva che, se una Camera apporta al progetto gi
approvato dallaltra degli emendamenti, il progetto stesso dovr ritornare alla Camera che lo
ha approvato per prima affinch anche questa approvi a sua volta i nuovi emendamenti.
E poich possono essere proposti emendamenti agli emendamenti, il progetto passer da
una Assemblea allaltra (la c.d. n a v e t t a ) sino a quanto sar raggiunto laccordo sullo stesso
testo.
Esistono diversi tipi di sistema di approvazioneformazione: I) ordinario; II) decentrato (o
per commissioni); III) misto.
Bisogna subito ribadire c h e i l p r o c e d i m e n t o d i a p p r o v a z i o n e a d o t t a t o
d a u n a C a m e r a n o n v i n c o l a a n c h e l a l t r a , cosicch, ad esempio, una
Camera pu approvare un progetto di legge secondo il procedimento ordinario e laltra
secondo il procedimento decentrato.
4.12.2.1. Procedimento
ordinario (per commissione in sede referente).
4.12.2.1.1. Deliberazione preliminare o preparatoria.
Quando si adotta il p r o c e d i m e n t o o r d i n a r i o 81, secondo quando disposto allart.
72 1 co. Cost.82, il progetto di legge viene preliminarmente esaminato e discusso da una
commissione legislativa competente nella materia alla quale il progetto si riferisce e che, in
questo caso, svolge il suo lavoro in s e d e r e f e r e n t e .
80
In questo senso si dice la legge ordinaria una a t t o c o m p l e s s o u g u a l e : complesso in quanto
risulta dalla funzione della volont della Camera e del Senato: uguale in quanto la volont di entrambe le
camere hanno lo stesso valore giuridico.
81
Tale procedimento sempre obbligatorio (c.d. r i s e r v a d i a s s e m b l e a ) (art. 72 4 co. Cost.) per i
progetti di legge: I) in materia costituzionale ed elettorale (in questo caso di parla di c o m m i s s i o n i
f i l t r o ); II) di delegazione legislativa; III) di autorizzazione alla ratifica di tratta internazionali; IV) di
approvazione di bilanci e consuntivi. A queste vanno aggiunte le altre ipotesi disciplinate dai regolamenti della
Camera e del Senato. Esso sono: I) i disegni di legge di conversione dei decreti legge; II) la legge comunitaria;
III) le leggi rinviate al Presidente della Repubblica per un riesame del Parlamento. f a c o l t a t i v o per tutti
gli altri progetti di legge.
82
Lart. 72 1 co. Cost. afferma che: Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera , secondo le norme del
suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che lapprova articolo per articolo
con votazione finale.
83
La relazione che non altro che un parere della commissione sul progetto di legge obbligatoria per la
commissione (che deve presentarla) ma non vincolante per lassemblea, che pu o meno tenerne conto, a sua
discrezione.
84
Tale procedura sempre utilizzata, de esempio per la conversione dei decretilegge
85
Un procedimento che affida a commissioni ristrette lapprovazione dei progetti di legge vale a sveltire liter
legislativo. La maggior parte delle leggi approvate in tale sede sono settoriali o singolari, e non dinteresse
generale, per il fatto che tali leggi hanno maggiore probabilit di essere approvate in commissione, dove per il
ridotto numero dei componenti pi facile raggiungere un compromesso tra maggioranza ed opposizione, che in
assemblea.
86
In ogni caso il procedimento deliberante non ammesso per le leggi previste dallart. 72 4 co., per le quali
sempre richiesto il procedimento ordinario (riserva dassemblea).
87
Il c o n t r o l l o f o r m a l e riguarda la correttezza della procedura adottata per la formazione della legge,
mentre il c o n t r o l l o s o s t a n z i a l e deve verificare che non via sia un contrasto con il dettato della
Costituzione.
Linserzione nella Raccolta disposta in funzione della certezza del diritto (giacch il testo
che entra in vigore quello in esso inserito), mentre la pubblicazione nella Gazzetta vale solo
ai fini della conoscenza e realizza, dunque, una forma di pubblicitnotizia88.
4.12.3.3. Entrata
in vigore.
Una volta pubblicata, la legge entra in vigore dopo il periodo della v a c a t i o l e g i s (al
fine di permetterne la conoscenza almeno in via preventiva da parte di coloro cui essa
indirizzata), che normalmente di 1 5 g i o r n i dalla sua pubblicazione; nella stessa legge,
per, possono essere stabiliti termini pi brevi o pi lunghi.
Dal momento dellentrata in vigore, la legge si presume conosciuta da tutti i destinatari, e
non possibile invocare lignoranza di essa per giustificarne linosservanza (ignorantia legis
non excusat)89.
4.13. Il procedimento legislativo per le leggi costituzionali e di modifica della
Costituzione.
4.13.1. Generalit.
La Costituzione italiana una costituzione r i g i d a : per la modifica delle disposizioni in
essa contenute necessario un procedimento speciale, detto p r o c e d i m e n t o d i
revisione costituzionale.
Tale procedimento non affidato ad un organo ad hoc, bens allo stesso Parlamento nelle
forme e nei modo previsti dallart. 138 Cost. (c.d. p r o c e d u r a a g g r a v a t a ).
4.13.2. Leggi costituzionali e leggi di revisione costituzionale.
Lart. 138 della Costituzione disciplina il procedimento di formazione di un peculiare tipo
di leggi, denominate appunto leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali90.
4.13.2.1. Legge di
revisione costituzionale.
La l e g g e d i r e v i s i o n e d e l l a C o s t i t u z i o n e latto normativo con il quale il
Parlamento nazionale pu modificare il testo della Costituzione, abrogare determinate norme
o declassarle ad un livello inferiore a quello costituzionale.
4.13.2.2. Legge costituzionale
In via generale potremmo dire che per l e g g e c o s t i t u z i o n a l e , si intende l atto
normativo con il quale il Parlamento nazionale i n t e g r a il contenuto della Costituzione.
In particolare sono legge costituzionali
1. tutte le leggi che sono espressamente definite come tali dalla Costituzione (ad
esempio negli articoli 11691, 132 1 co.92 e 137 1 co.93);
88
La data della legge quella del decreto di promulgazione, in numero
quella della sua inserzione nella Raccolta ufficiale.
89
Il rigore di tale principio stato notevolmente attenuato dalla Corte Costituzionale che ha dichiarato
lillegittimit costituzionale dellart. 5 cod. pen. nella parte in cui non esclude dallinescusabilit dellignoranza
della legge penale li g n o r a n z a i n e v i t a b i l e , dichiarando quindi la non punibilit di una mancata
conoscenza inevitabile di una legge penale. Pertanto se un soggetto dimostra di non aver potuto per cause esterne
alla sua volont, prendere conoscenza di una legge, non pu essere condannato per la sua violazione.
90
La differenza apparentemente netta, risulta, in realt assai sfumata, solo se si considera che la stessa
Costituzione qualifica come costituzionali leggi che assolvono anche una funzione di revisione: le leggi che
dispongono la fusione o la creazione di nuove Regioni (qualificate come leggi costituzionali) ad esempio,
modificano anche lart. 131 del testo costituzionale, che contiene lelenco delle Regioni italiane. Del resto
entrambi i tipi di legge vengono approvate con lo stesso procedimento e sono ufficialmente denominate, nella
Raccolta degli atti normativi, col nome di leggi costituzionale qualunque sia il loro contenuto.
2. ogni altra legge che il Parlamento voglia approvare col procedimento previsto
dallart. 138.
4.13.3. La procedura di revisione.
L a p r o c e d u r a d i r e v i s i o n e , ha in comune con quella diretta alla formazione
delle legge ordinarie la fase delliniziativa, e, con alcune modifiche di formulazione, la fase
della promulgazione e della pubblicazione e ne differisce, invece, sostanzialmente per quanto
attiene alla fase della approvazione.
Nel procedimento di formazione delle leggi costituzionali pu inoltre inserirsi la
manifestazione di volont del corpo elettorale espressa mediante referendum.
4.13.3.1. Fase preparatoria o
di iniziativa.
La f a s e d i i n i z i a t i v a analoga a quella delle leggi ordinarie, tuttavia non
ammessa liniziativa del CNEL.
4.13.3.2. Fase
costitutiva.
In questa fase pu essere adottato solo il procedimento ordinario, cos come previsto
dallart. 72 4 co., in altre termini lapprovazione dei singoli articoli nonch della legge nel
suo complesso deve sempre svolgersi in assemblea (c.d. r i s e r v a d i a s s e m b l e a ).
Per approvare le leggi di revisione costituzionale (e le altre leggi costituzionali) occorre
maggiore ponderazione sui loro contenuti per cui sono richieste, in ogni ramo del Parlamento,
due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre
mesi.
Va chiarito, che la doppia deliberazione, non avviene in maniera consecutiva vale a dire
due volte in una Camera e due volte nellaltra ma i n m a n i e r a a l t e r n a t i v a vale a
dire una prima volta nelluna e nellaltra e successivamente, trascorsi tre mesi, una seconda
volta, sempre nelluna e nellaltra.
Si ricordi inoltre che, solo nella prima deliberazione, dove ammessa la discussione e la
votazione dei singoli articoli, possibile apporre degli emendamenti. Quindi il sistema della
navette ci sar solo nella prima deliberazione. Si ricordi inoltre, che sia nella Camera e nel
Senato, la prima deliberazione approvata a maggioranza relativa (maggioranza assoluta dei
votanti sui presenti).
Nella votazione della seconda deliberazione richiesta la maggioranza assoluta dei
componenti la Camera. In questa votazione non ammessa la discussione e la votazione dei
singoli articoli, ma solo la discussione delle linee generali e la votazione finale.
4.13.3.3. Fase di
integrazione dellefficacia.
A questo punto possono verificarsi due ipotesi:
91
Art. 116: Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia e alla Valle dAosta
sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo Statuti speciali adottati con leggi
costituzionali
92
Art. 132 1 co.: Si pu con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni
esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta
tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia
approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse
93
Art. 137 1 co.: Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilit dei
giudizi di legittimit costituzionale, e le garanzie dindipendenza dei giudici della Corte.
94
Questo tipo di referendum ha lo scopo di consentire una verifica della rispondenza della legge alla volont del
Paese, quando la maggioranza parlamentare non si dimostrata favorevole, nella misura prevista dalla
Costituzione, alla legge stessa.
95
Rispetto al referendum abrogativo non necessario raggiungere il quorum della maggioranza degli aventi
diritto al voto. Lart. 138 Cost. prevede, infatti, che la legge di revisione costituzionale debba semplicemente
essere approvata (o bocciata) dalla maggioranza dei voti validamente espressi, a prescindere dal numero
complessivo dei votanti.
Fase di iniziativa
(non prevista liniziativa del CNEL)
Fase costitutiva
(solo procedimento ordinario)
Prima approvazione
(votazione dei singoli articoli e votazione finale;
sono ammessi emendamenti)
Seconda approvazione
(solo votazione finale, non sono ammessi emendamenti)
La legge e stata approvata da ambedue La legge stata approvata anche se da una sola
le Camere con una maggioranza non Camera, con la sola maggioranza assoluta dei
inferiore a due terzi dei componenti votanti sui presenti
(non dei presenti)
Non stata presenta nessuna richiesta di Uno quinto dei componenti di una Camera,
referendum o, se richiesta e stata 500.000 elettori o 5 Consigli regionali
dichiarata illegittima chiedono che la legge sia sottoposta a
referendum sospensivo
Promulgazione
La consultazione La consultazione
Ripubblicazione per leffettiva popolare ha esito popolare ha esito
entrata in vigore della legge favorevole sfavorevole
96
F o r m a r e p u b b l i c a n a : formula caratteristica di quegli ordinamenti statali in cui la carica pubblica
rappresentativa dellunit nazionale, il Capo dello Stato, ha natura elettiva e temporanea e non, come avviene
nelle monarchie, ereditaria e vitalizia.
97
La scelta a favore della repubblica fu operata direttamente dal popolo mediante il referendum istituzionale del
2 giugno 1946, ovvero prima che lAssemblea costituente si fosse insediata, per cui le stesse possibilit di scelta
dei costituenti ne furono vincolate. Lart. 139 Cost. esprime, quindi, un limite prodotto dal referendum
istituzionale.
98
D i r i t t i i n v i o l a b i l i d e l l u o m o : esprimono le libert e i valori fondamentali e irrinunciabili della
persona umana. Le pubbliche autorit possono solo limitarne temporaneamente lesercizio (col rispetto di precise
garanzie), ma non sopprimerli, pena il sovvertimento dellassetto costituzionale. Essi costituiscono sia una sfera
intangibile della persona che un limite invalicabile per il legislatore. Sono, inoltre, inalienabili e non possono
essere oggetto di rinuncia o perdita per mancato esercizio.
Capitolo 5
Gli istituti di democrazia diretta
5.1. La petizione.
La p e t i z i o n e latto con il quale i cittadini portano a conoscenza delle Camere istanze
ed esigenze particolari, comuni a una pluralit di individui, affinch il Parlamento stesso vi
provveda1.
La petizione, sia essa esercitata dal singolo o da una pluralit di individui, deve
rappresentare un interesse pubblico e, pertanto, non ammissibile per rivendicare diritti
soggettivi o interessi legittimi che invece sono tutelati dallautorit giudiziaria ordinaria o
amministrativa.
Lart. 50 afferma che: Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per
chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessit.
A differenza delliniziativa legislativa popolare, il diritto di petizione pu essere azionato
pi facilmente perch:
a) non richiede particolari formalit, eccettuata lautenticazione della firma del
proponente;
b) pu essere esercitato anche da una singola persona, o da gruppi di pi persone
comunque senza limiti di numero;
c) anche se rivolta ad ottenere provvedimenti legislativi, non prevede la formulazione di
un disegno di legge vero e proprio, come invece richiesto per lesercizio delliniziativa
popolare;
d) pu avere ad oggetto tutte le materie, anche quelle che non possono essere sottoposte
a referendum abrogativo.
Tuttavia, a fronte di una maggiore flessibilit, vi da rilevare che le petizioni ricevono una
scarsa attenzione da parte delle Camere alle quali sono indirizzate, ragion per cui listituto
praticamente caduto in disuso nelle ultime legislature, ed anche in quelle precedenti non ha
prodotto apprezzabili risultati.
Esse, comunque, sono contemplate negli Statuti regionali, comunali e provinciali e nei
regolamenti dei Consigli Regionali.
5.2. Il referendum popolare.
5.2.1. Introduzione.
Il r e f e r e n d u m p o p o l a r e , nella sua accezione pi lata, una consultazione con cui
viene richiesto al corpo elettorale esprimere il suo parere in via diretta su una norma giuridica
gi emanata o da emanarsi.
Esso stato accolto nella nostra Costituzione come il pi importante i s t i t u t o d i
d e m o c r a z i a d i r e t t a in quanto prevede lintervento diretto del popolo nellesercizio
dellindirizzo politico senza il tramite dei suoi rappresentanti.
1
La petizione, accanto al diritto diniziativa legislativa e al referendum, rientra tra gli istituti di democrazia
diretta, vale a dire quegli strumenti mediante i quali il popolo esercita direttamente la sovranit.
2
La legge cost. n. 2/89 ha previsto una nuova figura di referendum, il r e f e r e n d u m d i i n d i r i z z o
attraverso il quale si chiedeva al copro elettorale, se fosse daccordo circa la realizzazione dellUnione europea.
Il ricorso alla legge costituzionale si reso necessario perch tale tipo di referendum non disciplinato nella
nostra Costituzione. La legge in esame non ha per introdotto, nel nostro ordinamento il referendum di indirizzo,
poich si limitata a disporre lindizione di un singolo referendum, formulando essa stessa il quesito; cosicch,
una volta svoltasi la consultazione, il referendum di indirizzo , uscito dallo scenario costituzionale e la
temporanea rottura Costituzionale si sanata. Va ribadito che lindirizzo risultante da tale tipo di referendum
non pu avere carattere vincolante.
3
A b r o g a r e significa eliminare dallordinamento giuridico una norma: in seguito allabrogazione,
lordinamento risulta modificato nella sua globalit, non fosse altro perch i rapporti gi disciplinati dalle norme
abrogate saranno diversamente regolati, mentre le altre norme riceveranno uninterpretazione che risente della
scomparsa di quelle. Per questo motivo, il referendum abrogativo pu essere considerato fonte di diritto, anche
perch il risultato favorevole viene recepito attraverso la successiva emanazione di un decreto del Presidente
della Repubblica: in tal modo, il risultato del referendum costituisce un atto normativo dello Stato, con la
conseguenza che la Corte Costituzionale pu esercitare il proprio controllo di legittimit costituzionale.
4
Linammissibilit per i primi tre tipi di leggi dovuta alla considerazione che, essendo queste atti di indirizzo
politico, sono sottratte al potere legislativo. Per la quarta, invece, linammissibilit dovuta alla necessit di
frenare uneventuale richiesta popolare volta ad abrogare leggi contro cui facile e demagogico opporsi, perch
gravano direttamente sul patrimonio dei cittadini.
5
L e g g i t r i b u t a r i e : concernono la materia delle imposizioni dei tributi da parte dello Stato.
6
Per la Corte Costituzionale, oltre alle ipotesi menzionate in questo articolo, sono escluse dal referendum anche
quelle leggi che godono di una capacit di resistenza allabrogazione maggiore di quella di atti dello stesso tipo,
5.2.2.3. Procedura.
Quando alla procedura, lart. 75 rinvia alla legge (ordinaria) per le modalit di attuazione 7
del referendum e dispone che ad esso hanno diritto di partecipazione tutti i cittadini con i
requisiti elettorali per la Camera dei deputati8.
La proposta soggetta a referendum si intende approvata se ha partecipato alla votazione la
maggioranza degli aventi diritto e sia stata raggiunta la maggioranza dei voti validamente
espressi (non si tiene conto, perci, delle schede bianche o nulle).
5.2.2.4. Vincolo
preclusivo dellabrogazione.
Si ritiene comunemente che labrogazione costituisca un vincolo preclusivo nei confronti
del legislatore ordinario, in omaggio al principio della sovranit popolare (art. 1 Cost.). Al
parlamento sar, quindi, precluso introdurre una disciplina che ricalchi i principi ispiratori e i
contenuti essenziali della vecchia disciplina.
chiaro che tale vincolo, tuttavia, avr una durata pari ad una legislatura (tenuto conto che
in occasione delle elezioni politiche i cittadini sceglieranno i candidati che portino avanti le
loro opinioni politiche, comprese quelle espresse in sede referendaria) o comunque per un
periodo di cinque anni, durante i quali non pu essere neppure riproposta la richiesta
referendaria bocciata dal corpo elettorale.
in quanto approvate con un procedimento rinforzato (si pensi alle leggi di revisione del Concordato con la Chiesa
cattolica, che presuppongono anche una intesa con questultima). Inoltre, non possono essere oggetto di quesito
referendario le leggi il cui contenuto non sia frutto di una valutazione discrezionale del legislatore, ma
rappresenti lunico modo per dare attuazione alla Costituzione (leggi a contenuto costituzionalmente vincolato,
come le disposizioni relative allaborto terapeutico, indispensabili per la tutela della vita della madre) o le leggi
collegate a quelle previste da questo articolo (ad esempio, non possibile sottoporre a referendum la legge
finanziaria in quanto ricollegabile alla normativa di bilancio). Le leggi che disciplinano il funzionamento di
organi previsti dalla Costituzione, invece, possono essere oggetto di abrogazione parziale, purch le norme
rimaste in vigore consentano allorgano di operare senza interruzioni.
7
Il procedimento referendario coinvolge due distinti organi con funzioni di controllo preventivo: lUfficio
centrale presso la Corte di Cassazione e la Corte Costituzionale. Il primo deve controllare la conformit della
richiesta di referendum alla legge che lo disciplina e accertarsi di tutte le vicende riguardanti le norme legislative
soggette a votazione popolare. AllUfficio centrale, infatti, spetta verificare che il legislatore non abbia gi
abrogate le stesse (e che labrogazione sia effettiva e non solo apparente, come accade quando i principi
ispiratori e i contenuti essenziali dei singoli precetti normativi restano inalterati). La Corte Costituzionale,
invece, ha il compito di stabilire se la legge oggetto del referendum rientri fra quelle non suscettibili di essere
abrogate e, pi in generale, se la richiesta dei promotori corrisponda allistituto disciplinato dallarticolo in
esame (sia, cio, suscettibile di essere votata esprimendo una scelta netta fra labrogazione o il mantenimento
della norma).
8
La consultazione referendaria, non pu aver luogo negli anni in cui si
tengono le elezioni politiche, e deve svolgersi in una domenica
compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno.
Capitolo 6
Il Governo
6.1. Nozione.
Il G o v e r n o lorgano istituzionale che ha il compito di tradurre, in concreti programmi
dazione, lindirizzo politico espresso dalle forze politiche di maggioranza che lo sostengono
con la fiducia1; in tal senso si dice che esso titolare della funzione esecutiva.
La struttura e lattivit del Governo sono previste e disciplinate, in modo piuttosto
essenziale, dagli artt. 92-96 Cost. Le poche disposizioni costituzionali devono essere
integrate, in particolare con le previsioni di tre provvedimenti emanati negli anni successivi,
vale a dire:
la L. 23 agosto 1988, n. 400, che per prima ha fornito una disciplina chiara e
organica della struttura e dei compiti spettanti al Governo;
il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, con il quale si provveduto a riorganizzare la
struttura centrale e periferica dellamministrazione dello Stato;
il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, cha ha riordinato e ridefinito i compiti e la
struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
6.1.1. Caratteri.
Il Governo, nel sistema costituzionale italiano, un organo:
c o s t i t u z i o n a l e : esso, infatti, rientra nellorganizzazione dello Stato e
partecipa alla funzione di direzione politica, come tale quindi indefettibile;
c o m p l e s s o : in quanto costituito al suo interno da pi organi con competenze
autonome. Alcuni di tali organi sono espressamente previsti dalla Costituzione
(organi necessari), altri, invece sono nati con la prassi e poi disciplinati da
consuetudini e leggi ordinarie (organi non necessari);
d i p a r t e : nel senso che esso esprime la volont delle forze politiche di
maggioranza che lo sostengono con la fiducia; per cui nel Governo, a differenza
che nel Parlamento, non sono presenti a nessun titolo le minoranze.
6.1.2. Funzioni.
Il Governo esercita funzioni:
p o l i t i c h e : in quanto partecipa alla direzione politica del Paese, nellambito
dellindirizzo indicato dalla maggioranza parlamentare;
l e g i s l a t i v e : esso, infatti, pu, emanare norme giuridiche mediante atti aventi
forza di legge ex artt. 76 e 77 Cost. (decreti legislativi e decreti legge);
e s e c u t i v e (o amministrative in senso lato): in quanto al vertice del potere
esecutivo e ai singoli Ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello Stato;
1
Daltra parte per governo pu intendersi anche lapparato burocratico cui compete la concreta realizzazione
di tali indirizzi (p u b b l i c a a m m i n i s t r a z i o n e ).
2
Art. 92 1 co. Cost.: Il Governo della Repubblica composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che
costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
3
Tuttavia, la legge n. 400/88 ha attribuito al Presidente la facolt di sospendere ladozione di procedimenti da
parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politico amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei
Ministri.
6.2.2.2.4. Le
attribuzioni.
Lart. 95 1 co. Cost. afferma che: Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la
politica generale del Governo e ne responsabile. Mantiene lunit di indirizzo politico ed
amministrativo, promuovendo e coordinando lattivit dei ministri.
Le attribuzioni del Presidente del consiglio possono in particolare cos riassumersi: I)
direzione della politica generale del Governo4; II) mantenimento dellunit di indirizzo
politico e amministrativo del Governo5; III) promozione dellattivit dei Ministri6; III) rapporti
con il Presidente della Repubblica7; IV) rapporti con la Corte costituzionale, con le istituzioni
comunitarie, con le Regioni e le autonomie locali8.
4
compito preciso del Presidente redigere il programma di Governo e di fissarne le direttive. In relazione a ci
spetta a lui; a) comunicare alle Camere la composizione del Governo e ogni mutamento in essa intervenuto; b)
chiedere, la fiducia, ex art. 94 Cost., sulle dichiarazioni relative allindirizzo politico e agli impegni
programmatici e porre la questione di fiducia; c) presentare alle Camere i disegni di legge di iniziativa
governativa nonch esercitare (anche attraverso il Ministro per i rapporti con il Parlamento) le facolt attribuite
al Governo dallart. 72 Cost.; d) progettare le politiche generali e le decisioni di indirizzo politico generale; e)
coordinare le politiche di settore considerate strategiche dal programma di Governo; f) monitorare lo stato di
attuazione del programma di Governo e delle politiche settoriali; g) promuovere e coordinare le politiche di
opportunit e le azioni di Governo volte a prevenire, e rimuovere le discriminazioni.
5
Il Presidente del Consiglio dirige lattivit del Governo e cura i rapporti con lEsecutivo. Esercita funzioni di
coordinamento dellattivit normativa e amministrativa del Governo. II Presidente coordina lattivit dei Ministri
in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo.
Egli riceve comunicazione preventiva dei provvedimenti che ogni Ministro intende sottoporre al Consiglio,
nonch concorda con i Ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che intendono rendere ogni qualvolta,
eccedendo la normale responsabilit ministeriale, possano impegnare la politica generale del Governo (art. 5,
comma 2, lett. d), legge 400/1988).
Al Presidente stato inoltre attribuito dalla L. 400/1988 il potere di sospendere ladozione di atti da parte dei
Ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, al fine di sottoporli al Consiglio dei Ministri
nella riunione immediatamente successiva (art. 5, comma 2, lett. c).
II D.Lgs. 30311999 ha aggiunto allart. 5, comma 2, della L. 400/1988 una lettera c-bis) con la quale dispone che
il Presidente del Consiglio pu deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione e
armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni
contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti.
6
Il Presidente del Consiglio lorgano di propulsione dellattivit del Governo in quanto, ai sensi dellart. 5,
comma 2 della L. 400/1988, pu (e, a nostro avviso, deve): I) indirizzare ai Ministri le direttive politiche e
amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, nonch quelle connesse alla propria
responsabilit di direzione della politica generale del Governo (lett. a); II) adottare le direttive per assicurare
limparzialit, il buon andamento e lefficacia degli uffici pubblici, promuovendo le verifiche necessarie (lett. e);
III) promuovere lazione dei Ministri per assicurare che lattivit della aziende di Stato e degli enti pubblici si
svolga in coerenza con gli indirizzi politici e amministrativi del Governo (lett. f)
7
II Presidente del Consiglio rappresenta lorgano di collegamento costituzionale con il Capo dello Stato; egli,
pertanto, a nome del Governo (art. 89 Cost. e art. 5 L. 40011988) sottopone al Presidente della Repubblica: I) le
leggi per la promulgazione; II) i disegni di legge da presentare alle Camere a seguito di deliberazione del
Consiglio dei Ministri per la preventiva autorizzazione; III) i testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei
regolamenti governativi e degli altri atti indicati dalla legge per lemanazione.
Inoltre controfirma, ex art. 89, comma 2, Cost., tutti gli atti del Presidente della Repubblica aventi valore
legislativo o peri quali sia intervenuta preventiva delibera del Consiglio dei Ministri ovvero siano espressamente
indicati dalla legge (in questultimo caso, insieme al Ministro proponente).
8
Presidente del Consiglio a tal riguardo: I) esercita a nome del Governo la funzione di racconto con il
Parlamento e con gli altri organi costituzionali, con le istituzioni europee, con il sistema delle autonomie locali e
con le confessioni religiose, curandone i rapporti; II) esercita, a nome del Governo, le attribuzioni di cui alla
legge 11 marzo 1953, n. 87, promuovendo i giudizi di legittimit innanzi la Corte costituzionale e riferendo
periodicamente al Consiglio dei Ministri (con comunicazione alle Camere) sullo stato del contenzioso
costituzionale; III) promuove e coordina lazione del Governo al fine di assicurarne la coerenza e la tempestivit
nellattuazione delle politiche comunitarie; IV) promuove e coordina lazione del Governo nei rapporti di questo
con le Regioni: come tale presiede la Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome; V)
presiede la Conferenza Statocitt e autonomie locali e la Conferenza unificata.
6.2.2.2.5. La
responsabilit.
Il Presidente del Consiglio sottoposto sia ad una responsabilit politica che giuridica.
6.2.2.2.5.1. Politica.
Per quanto attiene la r e s p o n s a b i l i t p o l i t i c a , lart. 95 1 co. Cost. stabilisce che
il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne responsabile (verso
le Camere).
Si tratta quindi di una responsabilit politica i s t i t u z i o n a l i z z a t a (e non diffusa come
quella del Presidente della Repubblica), potendo le Camere, sanzionare il Presidente del
Consiglio revocando la fiducia al Governo.
6.2.2.2.5.2. Giuridica
Si ricordi che la r e s p o n s a b i l i t g i u r i d i c a ricorre quando lesercizio del potere
valutabile secondo precisi parametri normativi ed sottoponibile alle sanzioni previste
dallordinamento giuridico, e cio sanzioni penali, civili o amministrative.
Per quanto attiene la r e s p o n s a b i l i t c i v i l e , per violazione di diritti soggettivi, egli
obbligato al risarcimento del danno come qualsiasi cittadino secondo le norme del codice
civile (art. 2043 e ss. c.c.).
Per quanto attiene la specifica r e s p o n s a b i l i t p e n a l e bisogna operare, nella
fattispecie, una distinzione tra reati propri, e comuni.
Per r e a t i c o m u n i , sono i reati che il Presidente del Consiglio commette come privato
cittadino. In questo caso il Presidente del Consiglio non gode di nessuna prerogativa dovuta
alla sua carica (salvo ovviamente le eventuali prerogative parlamentari nel caso in cui il
Presidente sia anche parlamentare), nel senso che potr direttamente essere sottoposto al
vaglio della giurisdizione ordinaria senza una previa autorizzazione.
Discorso diverso vale per i r e a t i p r o p r i , ossia i reati che il Presidente del Consiglio
commette nellesercizio delle sue funzioni.
Al riguardo lart. 96 afferma che Il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri,
anche se cessati dalla carica, sono sottoposti per i reati commessi nellesercizio delle loro
funzioni, alla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione del Senato della Repubblica o
della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale.
Lautorizzazione prevista dallart. 96 spetta alla Camera cui appartengono le persone nei
cui confronti si deve procedere. Se invece si deve procedere contro pi Ministri appartenenti a
Camere diverse, o esclusivamente nei confronti dei soggetti che non sono membri del
Parlamento, lautorizzazione spetta al Senato della Repubblica.
6.2.2.2.5.3. La
sospensione dei processi nei confronti delle pi alte cariche dello Stato.
Al riguardo si ricordi che la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale:
la legge 20 giugno 2003, n. 140 (c.d. lodo M a c c a n i c o - S c h i f a n i ) , che
allart. 1 provvedeva a bloccare tutti i processi penali contro le pi alte cariche
dello Stato (e quindi anche i processi che vedevano in qualit di imputato il
Presidente del Consiglio) per tutta la durata del loro mandato;
la legge 23 luglio 2008, n. 124 (c.d. l o d o A l f a n o ), che sospendeva per lintera
durata della carica i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la
9
Quando si trattano materie riguardanti le Regioni a Statuto speciale, alle sedute dei Consigli partecipano anche
i Presidenti delle Regioni interessate, ma con peso diverso. Il Presidente della Regione Sicilia ha voto
deliberativo (art. 21 Stat. Reg. Sic.; D.Lgs. 35/2004), mentre gli altri Presidenti hanno voto solo consultivo.
10
Spetta, in particolare, al Consiglio: I) approvare le dichiarazioni che saranno rese note dal Presidente del
Consiglio alle Camere allatto della presentazione del Governo dinnanzi alle stesse; II) esprimere lassenso alla
iniziativa del Presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere; III) deliberare sulle
questioni di ordine pubblico e di alta amministrazione (come la nomina dei pi alti funzionari) nonch sulle
6.2.2.4.2.2. Decisione
sulla politica normativa del Governo.
Spetta al Consiglio dei Ministri deliberare: I) sui disegni di legge di iniziativa governativa
da presentare al Parlamento; II) sulle comunicazioni che il Governo intende fare alle Camere,
in ordine a proposte di legge non governative; III) sui decreti aventi valore o forza di legge
(decreti-legislativi e decreti-legge) e sui regolamenti (c.d. governativi) da emanare con
decreto del Presidente della Repubblica;
6.2.2.4.2.3. Determinazione dellatteggiamento del Governo nei rapporti con le Regioni
Sono sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei Ministri: I) la proposta motivata al
Presidente della Repubblica di scioglimento di un Consiglio regionale ex art. 126 Cost; II) il
promovimento delle questioni di legittimit di una legge regionale innanzi alla Corte
Costituzionale
6.2.2.4.2.4. Soluzione
delle divergenze e dei conflitti di attribuzione fra i Ministri
I contrasti possono presentarsi come divergenze politiche o come conflitti di competenza.
In entrambi i casi la decisione definitiva spetterebbe al Consiglio dei Ministri, ma ci non
esclude che anche il solo Presidente del Consiglio possa svolgere unazione risolutiva. Il
Presidente del Consiglio, o ciascun Ministro interessato, possono sempre chiedere lintervento
del Consiglio sulla questione11.
6.2.2.5. I Ministri.
6.2.2.5.1. Nozione.
Il M i n i s t r o un organo costituzionale dotato sia di funzioni politiche perch
(collegialmente) i ministeri collaborano allattuazione dellindirizzo politico del Governo, sia
di funzioni amministrative, in quanto a capo dei Ministeri, organi centrali complessi dello
Stato, ciascuno dei quali dirige un particolare settore della Pubblica Amministrazione.
6.2.2.5.2. Nomina
I Ministri sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri. Possono essere scelti anche fra i cittadini non
appartenenti al Parlamento (ci implicitamente previsto dallart. somma 4, Cost.). Non sono
previste incompatibilit per la carica di Ministro.
6.2.2.5.3. Attivit
e poteri dei Ministri.
6.2.2.5.3.1. Nellambito
delle funzioni costituzionali
Nellambito delle f u n z i o n i c o s t i t u z i o n a l i dei Ministri rientrano: I) il dritto di
iniziativa legislativa (art. 71 Cost.) che si esercita mediante la presentazione al Consiglio dei
Ministri dei disegni di legge da sottoporre alle Camere; II) la controfirma degli atti del
Presidente della Repubblica che essi stessi hanno proposto e di cui si assumono la
responsabilit (politica) (art. 89 Cost.): la controfirma ha natura di atto di controllo; III) il
dirittodovere di partecipazione alle riunioni e allattivit del Governo nel suo complesso,
attraverso le delibere del Consiglio dei Ministri.
questioni internazionali e comunitarie in genere; IV) deliberava sugli atti concernenti i rapporti tra lo Stato e la
Chiesa cattolica (art. 7 Cost.) e tra lo Stato e le altre confessioni religiose (art. 8 Cost.);
11
inoltre richiesta la delibera del Consiglio dei Ministri per: I) provvedimenti da emanarsi in contrasto con il
parere (obbligatorio ma non vincolante) del Consiglio di Stato; II) richieste alla Corte dei Conti di registrazione
o apposizione del visto ad atti con riserva; III) annullamento straordinario, a tutela dellordinamento, degli atti
amministrativi illegittimi (art. 138 D.Lgs. 267/2000); IV) approvazione dellelenco dei nuovi Sottosegretari. V)
nomine alla presidenza di enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dellamministrazione
statale, fatta eccezione per le nomine relative agli enti pubblici creditizi.
6.2.2.5.3.2. Nellambito
delle funzioni amministrative
Nellambito delle f u n z i o n i a m m i n i s t r a t i v e dei Ministri rientrano: I)
lemanazione di atti amministrativi di varia natura (atti di amministrazione attiva o di
controllo etc.); II) lemanazione di atti di alta amministrazione, cio di atti amministrativi che
costituiscono il raccordo fra la funzione politica e la funzione amministrativa; III)
lemanazione di regolamenti; IV) in genere tutte le attivit compiute per la direzione o
lorganizzazione dei rispettivi Dicasteri.
6.2.2.5.4. Responsabilit.
Anche i Ministri sono sottoposti sia ad una r e s p o n s a b i l i t politica che giuridica.
6.2.2.5.4.1. Politica.
La responsabilit p o l i t i c a non sorge per la violazione di una specifica norma giuridica
(anche se pu coesistere con tale violazione), ma deriva dalla mancata corrispondenza tra
lazione del Ministro e le direttive politiche del Parlamento o del Presidente del Consiglio.
Ciascun Ministro responsabile sia verso il Parlamento sia verso il Presidente del Consiglio.
La responsabilit politica pu essere
c o l l e g i a l e , per gli atti che i Ministri hanno compiuto riuniti nellorgano
collegiale Consiglio dei Ministri (art. 95, comma 2, Cost.);
i n d i v i d u a l e , per gli atti compiuti da ciascun Ministro nellesercizio del suo
ufficio (i comma 2, Cost.). In particolare
o per gli atti esclusivamente loro propri (formalmente e sostanzialmente);
o per gli atti formalmente del Capo dello Stato a cui essi hanno collaborato (e
che hanno controfirmato) (art. 89 Cost.). Ci, anche in conseguenza del
principio di irresponsabilit del Presidente della Repubblica;
o per gli atti dei loro sottoposti, che possano ricondursi comunque ad un
volont del Ministro.
6.2.2.5.4.2. Giuridica.
Per quanto attiene, la responsabilit giuridica dei Ministri, ed in particolare per quella
penale valgono le stesse regole dettare per il Presidente del Consiglio, sia per quanto riguarda
lautorizzazione che per le prerogative.
In particolare competente a giudicare i c.d. r e a t i m i n i s t e r i a l i , cio quei reati
commessi dai Ministri nellesercizio delle loro funzioni, sar il T r i b u n a l e d e i
M i n i s t r i , che un organo giurisdizionale speciale organizzato per sorteggio in ogni
Tribunale sede di distretto di Corte dAppello.
Sempre nellambito della responsabilit giuridica, si ricordi che sui i ministri incombe
anche una particolare r e s p o n s a b i l i t a m m i n i s t r a t i v a , in quanto sono responsabili
innanzi alla Corte dei Consti dei danni arrecati alla pubblica amministrazione.
6.2.3. Gli organi non necessari.
6.2.3.1. I vicepresidenti del Consiglio.
La carica disciplinata dalla L. 400/88 che prevede la possibilit, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri, di proporre al Consiglio dei Ministri lattribuzione a uno o pi Ministri
delle funzioni di v i c e p r e s i d e n t e d e l C o n s i g l i o .
In tal caso, in ipotesi di assenza o impedimento temporaneo del Presidente del Consiglio
dei Ministri, la supplenza spetta al vicepresidente del Consiglio, o qualora ne siano stati
nominati pi di uno, a quello pi anziano.
Nel caso dei Governi di coalizione il vicepresidente del Consiglio viene nominato e scelto,
per motivi di equilibrio, da un partito diverso da quello cui appartiene il Presidente.
6.2.3.2. Ministri
senza portafoglio.
Con lespressione m i n i s t r i s e n z a p o r t a f o g l i o si indicano quei Ministri a cui
non stato attribuito un proprio dicastero, e che svolgono le funzioni, su delega del Presidente
del Consiglio dei Ministri, attingendo le risorse economiche dagli altri Ministeri.
La Costituzione non prevede questa figura particolare di Ministro che invece stata
disciplinata dalla legge n 400/88 la quale prevede che, allatto di formazione del Governo,
possono dal P.d.R. esse nominati, presso la Presidenza del Consiglio, Ministri senza
portafoglio, i quali svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio sentito il
Consiglio dei Ministri. Detti ministri partecipano a pieno diritto alle deliberazioni del
Consiglio dei Ministri dei cui atti sono responsabili collegialmente al pari dei Ministri titolari
di Dicastero
6.2.3.3. La figura del sottosegretario di Stato.
I S o t t o s e g r e t a r i d i S t a t o non sono contemplati dalla Costituzione, la normativa
che li prevede essendo contenuta nellart. 10 della L. 400/88. Sono semplicemente incaricati
di coadiuvare i Ministri e la loro nomina costituisce, nellattuale prassi costituzionale, il primo
atto ufficiale del nuovo Governo.
Vengono nominati dal Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del
Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro che il sottosegretario di Stato deve
coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Poich sono legati al Governo12, seguono la sua
sorte e, pertanto, in caso di sfiducia sono tenuti a dimettersi insieme con i membri del
Governo stesso.
I sottosegretari di Stato collaborano col Ministro nel campo amministrativo. Possono
inoltre intervenire, quali rappresentanti del Governo, alle sedute delle Camere e delle
commissioni parlamentari, sostenere la discussione in conformit alle direttive del Governo,
rispondere alle interrogazioni e interpellanze.
6.2.3.4. Il
Consiglio di Gabinetto
Il C o n s i g l i o d i G a b i n e t t o un organo che assiste il Presidente del Consiglio dei
Ministri e il Vicepresidente nella loro attivit politica, ferme restando le attribuzioni del
Consiglio dei Ministri13.
Il C o n s i g l i o d i G a b i n e t t o risulta composto dai Ministri (7-8) designati dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio dei Ministri. Il Presidente pu
12
La L. 26 marzo 2001, n. 81 ha previsto la possibilit di attribuire ai sottosegretari di Stato la qualifica di vice
Ministro. Secondo quanto disposto dallarticolo 1 della citata legge (che integra il disposto dellarticolo 10 della
L. 400/88) a non pi di dieci sottosegretari pu essere attribuito il titolo di vice ministro, se ad essi sono
conferite deleghe relative allintera area di competenza di una o pi strutture dipartimentali ovvero di pi
direzioni generali. La delega deve essere conferita dal Ministro competente e successivamente approvata dal
Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri.
13
Il Consiglio di Gabinetto comunque un organo non necessario, per cui ogni Governo decide se istituirlo o
meno.
14
Il C I P E il pi importante dei comitati interministeriali oggi esistenti. costituito dal Presidente del
Consiglio, dai Ministri dellEconomia e delle Finanze, degli Affari Esteri, delle Attivit produttive, del Lavoro e
delle politiche sociali, delle Infrastrutture, delle Politiche agricole e forestali.
Quanto ai compiti, il CIPE: I) predispone gli indirizzi della programmazione della politica economica nazionale;
II) indica le linee generali per limpostazione del bilancio dello Stato; III) esamina la situazione economica
generale per adottare eventuali misure anticongiunturali; IV) promuove lammonizzazione della politica
economica nazionale con le direttive poste in essere dalla Comunit Europea
15
C I C R : Organo costituito nel 1947 con funzioni di alta vigilanza in materia di tutela del risparmio, di
esercizio del credito e in materia valutaria. Fanno parte di questo comitato il Ministro del Tesoro, del Bilancio e
della programmazione economica (che lo presiede), il Ministro dei Lavori pubblici, il Ministro dellIndustria,
commercio e artigianato, il Ministro del commercio con lestero, il Ministro per le politiche agricole, il Ministro
delle Finanze, il Ministro delle politiche comunitarie. Partecipa alle riunioni del Comitato (ma senza diritto di
voto) anche il Governatore della Banca dItalia.
16
Il C I S stato istituito con L. 801/77 ed ha lo scopo di svolgere funzioni consultive e propulsive in ordine agli
indirizzi generali e agli obiettivi fondamentali della politica di sicurezza. Il CIS opera presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri con la seguente composizione: Presidente del Consiglio dei Ministri, che ne presiede le
sedute, Ministro degli affari esteri, Ministro dellinterno, Ministro della giustizia, Ministro della difesa, Ministro
dellindustria, del commercio e dellartigianato, Ministro delle finanze.
17
In occasione di crisi extraparlamentari, poi, le consultazioni consentono al Capo dello Stato addirittura di
conoscere i motivi della crisi, non pubblicizzati in un dibattito parlamentare ma rimasti interne alla segreterie dei
partiti.
18
Nei sistemi di tipo maggioritario, come ormai pu essere considerato il nostro, le coalizioni solitamente si
formano prima delle elezioni e i leader delle stesse appaiono i naturali destinatari dellincarico (in Italia, ad
esempio, il Presidente Scalfaro ha conferito immediatamente lincarico a Silvio Berlusconi, leader della
coalizione di centrodestra vincente alle elezioni del 94, e a Romano Prodi, capo del raggruppamento di
centrosinistra uscito vittorioso dalle elezioni del 96).
Il mandato viene affidato di solito ad una alta personalit (il Presidente di una delle due
Camere), in omaggio al principio di collaborazione fra gli organi costituzionali sancito dal
primo comma dellart. 88 Cost.
In concreto il mandato esplorativo consiste in una serie di consultazioni, ristrette, questa
volta, a quelle ritenute pi essenziali, in modo da avere una visione pi completa ed
aggiornata degli orientamenti delle forze politiche.
6.3.2.1.1. Preincarico.
Dal mandato esplorativo si suole distinguere il c.d. p r e i n c a r i c o che si ha quando il
Presidente della Repubblica affida alla personalit politica alla quale, con ogni probabilit
(dato lesito delle consultazioni) conferir lincarico, il compito di svolgere ulteriori
consultazioni onde assumere, in questa sua posizione non ufficiale, ma gi di candidato in
pectore allufficio di Presidente del Consiglio, elementi di chiarificazione per la formazione
del nuovo Governo.
6.3.2.2. Attivit dellincaricato.
L i n c a r i c a t o a c c e t t a c o n r i s e r v a l i n c a r i c o e inizia (per suo conto) a
sondare le opinioni dei capi gruppo parlamentari, mettendo a punto un programma di governo
che cointeressi i partiti politici disporre a formazione la c o a l i z i o n e d i g o v e r n o ,
compendiando o mediando gli obiettivi politici di tali partiti. La colazione deve contare su di
una base parlamentare di consensi tale da assicurare che le Camere accordino o votino la
fiducia.
Completate le consultazioni, lincaricato (il quale, come detto, accetta lincarico con
riserva) comunica al Capo dello Stato i risultati del sondaggio e pu:
sciogliere la riserva accettando lincarico: in tal caso viene nominato Presidente del
Consiglio, previa accettazione definitiva da parte del Presidente della Repubblica
delle dimissione del precedente Governo
rinunciare allincarico, per la difficolt incontrate nella formazione della nuova
maggioranza. In questultimo caso il Presidente della Repubblica pu
attribuire lincarico ad altra personalit;
respingere le dimissioni presentate al Presidente del Consiglio uscente (se accolte
con riserva) e rinviarlo al Parlamento per una verifica della fiducia;
sciogliere il Parlamento, sentiti i Presidenti delle due Camere, e indire le nuove
elezioni (art. 88 Cost.).
6.3.3. Nomina del nuovo Presidente del Consiglio.
Se lattivit dellincaricato ha successo e questi riesce a formare un Governo che gode del
consenso di una maggioranza politica in Parlamento, il Capo dello Stato tenuto a nominarlo
Presidente del Consiglio, con decreto, dopo aver accettato definitivamente le dimissioni del
precedente Presidente (accettate con riserva).
Come tutti i decreti del Presidente, anche quello di nomina ha bisogno della controfirma
dei Ministri proponenti, ex art. 89 comma 1 Cost. In passato si discuteva in dottrina se la
firma dovesse essere apposta dal nuovo Presidente del Consiglio, oppure dal Presidente
uscente.
Oggi tale questione deve ritenersi risolta dallart. 1, L. 400/1988, che al comma 2 precisa
che il decreto di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri da lui controfirmato,
insieme ai decreti di accettazione delle dimissioni del precedente Governo. Con lapposizione
della controfirma, il Presidente del Consiglio non assume la responsabilit politica per latto
controfirmato, ma si limita ad attestare che la scelta del Capo dello Stato avvenuta nel
rispetto delle regole esistenti.
6.3.4. Nomina dei Ministri
Lincaricato, prima della propria nomina alla carica di Presidente del Consiglio, deve aver
gi compilato una lista di Ministri gradita alla maggioranza del Parlamento.
Allatto della nomina il Presidente del Consiglio presenta tale lista (che pu essere anche
successivamente variata, purch con il consenso dei gruppi) al Presidente della Repubblica, il
quale emette i decreti di nomina19.
6.3.5. Il giuramento.
Nominati il Presidente del Consiglio ed i ministri, il Governo formato, ma, prima di
assumere le funzioni, i membri del Governo dovranno prestare giuramento nelle mani del
Presidente della Repubblica (art. 93 Cost.20).
6.3.6. La fiducia.
In seguito alla nomina e al giuramento, il Governo formalmente costituito, tuttavia
affinch possa esercitare, le sue funzioni (che non sia quelle di ordinaria amministrazione21),
necessario che ottenga la fiducia delle due Camere (art. 94 1 co. Cost).
La f i d u c i a il rapporto di natura politica, continuo e costante, che deve
necessariamente intercorrere tra il Governo ed il Parlamento, affinch il primo possa
esercitare le sue funzioni; ne consegue che ogni qualvolta viene meno la fiducia il governo
obbligato a dimettersi.
6.3.6.1. La mozione di fiducia.
Al fine di ottenere la fiducia, entro dieci giorni dalla prestazione del giuramento, il
Governo, a mezzo del Presidente del Consiglio, espone ad ambedue le Camere le
d i c h i a r a z i o n e p r o g r a m m a t i c h e ; successivamente si apre la discussione su tali
dichiarazioni che si conclude con presentazione, da parte dei gruppi parlamentari di
maggioranza, di una mozione di fiducia, finalizzata appunto a concedere la f i d u c i a al
neo Governo
19
Pu, tuttavia, anche accadere che, allatto della nomina, lincaricato non abbia ancora pronto lo schema del
nuovo Governo: in tal caso sufficiente, per poter considerare portato a termine il suo incarico, che egli sia
sicuro di poter formare un Governo che goda dellappoggio del Parlamento.
20
La norma considera il giuramento una condizione per il legittimo esercizio delle funzioni governative, il cui
adempimento tempestivo deve essere sollecitato dal Capo dello Stato in qualit di ricevente la dichiarazione. Se
il giuramento viene rifiutato da un Ministro (ad esempio, perch insoddisfatto dalla sua collocazione allinterno
della compagine governativa), il Governo deve essere integrato nella sua composizione mediante la nomina di un
nuovo Ministro o attribuendo provvisoriamente (ad interim) il Ministero vacante ad altri Ministri o al Presidente
del Consiglio.
21
Dopo la nomina ed il giuramento dei componenti del Governo, questo si considera formato. In attesa della
fiducia, tuttavia, i suoi poteri sono limitati allordinaria amministrazione, nozione difficile da definire per
mancanza di indicazioni esplicite nella Costituzione o in leggi ordinarie. Generalmente, il Governo in attesa
della fiducia compie gli atti urgenti (emanazione di decreti-legge, presentazione di impugnative davanti alla
Corte Costituzionale) e quelli preordinati al dibattito parlamentare (nomina dei sottosegretari, preparazione del
programma governativo e delle connesse iniziative legislative).
22
Lart. 2 della legge 400/1988 attribuisce al Presidente del Consiglio liniziativa, con lassenso del Consiglio
dei Ministri, cui spetta comunque, deliberare sulle dichiarazioni relative alle questioni di fiducia, in
considerazione dei riflessi che esse hanno sullindirizzo politico unitario delle compagine governativa.
Il Governo uscente
presenta le dimissioni
Conferimento dellincarico
Completate le consultazioni,
lincaricato pu
6.4.1.1. Parlamentari.
Le crisi di governo sono p a r l a m e n t a r i quando sono determinate o da una mozione di
sfiducia delle Camere (c.d. s f i d u c i a e s p r e s s a ) o dal ritiro dellappoggio al governo da
parte di uno o pi gruppi parlamentari (c.d. s f i d u c i a t a c i t a ).
6.4.1.1.1. Mozione
o voto di sfiducia.
La m o z i o n e d i s f i d u c i a 23 latto mediante il quale le Camere pongono fine al
rapporto di fiducia con il Governo.
Tale mozione deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera per
assicurare il voto di una sufficiente quantit di parlamentari e non pu essere messa in
discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione, per evitare colpi di mano, cio
votazioni di sorpresa (c.d. assalti di diligenza), magari nellassenza di molti parlamentari
ignari della circostanza.
Anche la mozione di sfiducia d e v e e s s e r e m o t i v a t a , nel senso che deve contenere
lindicazione delle ragioni per cui non si ritiene pi opportuno avallare lorientamento politico
del Governo in carica.
Il Governo al quale le Camere hanno votato la sfiducia ha lobbligo giuridico di dimettersi,
se non si dimettesse, spetterebbe al Presidente della Repubblica revocarlo dalla carica per
ripristinare la legalit costituzionale.
6.4.1.1.2. La
sfiducia individuale.
Il regolamento della Camera dei deputati e la prassi costante del Senato prevedono anche
la mozione di s f i d u c i a i n d i v i d u a l e n e i c o n f r o n t i d i u n s i n g o l o
M i n i s t r o (assoggettandola alla stessa disciplina prevista per la mozione di sfiducia del
Governo).
Tale istituto, molto discusso in dottrina, stato legittimato da una recente sentenza (la n. 7
del 1996) della Corte Costituzionale, che ne ha sottolineato la funzione di strumento idoneo a
scongiurare eventuali crisi di Governo: se non fosse ammessa la sfiducia individuale, infatti, il
comportamento del singolo Ministro che spezzi lunit dindirizzo politico del Governo
potrebbe essere sanzionato solo sfiduciando lintera compagine governativa.
6.4.1.1.2.1. Rimpasto
di governo.
La sfiducia individuale, non va confusa con il r i m p a s t o d i g o v e r n o , che consiste
nella sostituzione di uno o pi ministri allinterno del Governo, perch costoro non godono
pi della fiducia del Presidente del Consiglio, o per altre cause (malattia, morte, dimissioni
etc.).
Generalmente il rimpasto non causa la crisi di governo, anzi costituisce un mezzo per
evitarla: se il rapporto fiduciario con uno o pi Ministri viene meno, il mutamente
dellelemento personale pu risultare condizione necessaria e sufficiente per mantenere in
piedi laccordo di governo e il rapporto fiduciario tra Governo e parlamento.
Quanto alla r e v o c a del singolo Ministro, essa pu essere deliberata con atto uguale e
contrario alla nomina, vale a dire con un decreto del Capo dello Stato su iniziativa del
23
importante ribadire la differenza fra m a n c a t a f i d u c i a e voto di sfiducia. Si ha la prima quando il
Governo, presentatosi alle Camere dopo la sua formazione, non ottiene la fiducia; si ha il secondo quando la
fiducia, gi concessa, revocata dalle Camere con lapprovazione della mozione di sfiducia
Presidente del Consiglio nellesercizio dei suoi poteri dindirizzo e coordinamento della
compagine governativa, finalizzati al mantenimento dellindirizzo politico.
6.4.1.2. Extraparlamentari.
Si parla di c r i s i e x t r a p a r l a m e n t a r i , quando la crisi si verificano in seguito ad un
evento esterno alla dinamica parlamentare, che paralizza il funzionamento del Governo e lo
costringe delle dimissioni24.
6.4.2. Le dimissioni del Governo.
Le dimissioni del Governo possono essere:
o b b l i g a t o r i e , a seguito di sfiducia delle Camere e di mancata concessioni
della fiducia iniziale; il Capo dello Stato ha lobbligo di accettarle. Inoltre sono
obbligatorie a seguito di elezioni generali; in particolare una norma di correttezza
costituzionale vuole che il Governo si dimetta anche se elezioni abbiano
confermato la maggioranza al potere
d i r i t o , a seguito di elezione del nuovo Presidente della Repubblica, che
provveder a respingerle;
f a c o l t a t i v e , a seguito di mutati rapporti col Parlamento o in partiti che
lappoggiano. Il Capo dello Stato pu respingerle, invitando il Governo a
presentarsi davanti alle Camere e il Presidente del Consiglio a cercare un nuovo
accordo.
6.4.2.1. Il
Governo dimissionario.
In ogni caso di dimissioni, di solito accettate con riserva dal Presidente della Repubblica, il
G o v e r n o d i m i s s i o n a r i o resta in carica, su invito del Capo dello Stato, sino alla
nomina del nuovo Governo, per il disbrigo degli affari di ordinaria amministrazione25 (si ha,
una p r o r o g a t i o d i f a t t o ).
6.5. Gli atti aventi forza di legge.
6.5.1. Introduzione.
La funzione legislativa, in base allarticolo 70 e nel rispetto del principio di separazione dei
poteri, attribuita al Parlamento. Esistono, tuttavia, delle circostanze che possono giustificare
le m a n a z i o n e d i a t t i n o r m a t i v i d i r a n g o p r i m a r i o a n c h e d a p a r t e
d e l G o v e r n o 26.
24
Nella prassi tali crisi si sono verificate per i seguenti motivi: I) morte, grave malattia o dimissioni del
Presidente del Consiglio; II) decisioni della Corte costituzionale che incidono pesantemente sullindirizzo
politico del Governo; III) prese di posizione degli organi direttivi dei partiti (soprattutto in seguito alle risultanze
dei congressi, alle elezioni di nuovi segretari o a scelte di diverse linee politiche etc.) in contrasto con i contenuti
del programma governativo; IV) dissenso insorto tra Presidente della Repubblica e Governo; V) orientamenti di
stampa o di opinione pubblica o gravi manifestazioni di piazza contrari al Governo (es.: caso Tambroni); VI)
mutati atteggiamenti dei gruppi parlamentari (VIRGA indica come caso di crisi pseudo-parlamentare lipotesi
del gruppo parlamentare che prima appoggia il Governo e che, successivamente, si ritira dalla maggioranza di
governo); VII) svolgimento di nuove elezioni politiche; VIII) elezione del nuovo Presidente della Repubblica
con una maggioranza diversa da quella governativa (es.: caso Leone, che fu eletto con lappoggio determinante
dei voti delle destre, mentre era al Governo una coalizione di centro-sinistra).
25
Esso potr, dunque, compiere gli atti di esecuzione delle leggi vigenti e tutti quelli la cui proroga
comporterebbe un apprezzabile danno allo Stato: dovr astenersi, al contrario, da tutti quegli atti discrezionali
che possono essere rinviati alla gestione del successivo Governo senza apprezzabile danno.
26
Tale funzione viene detta m a t e r i a l m e n t e l e g i s l a t i v a , per mettere in evidenza che gli atti del
potere esecutivo hanno, di regola, il contenuto tipico della legge, ma non la forma.
27
Bisogna ricordare che gli atti del governo con forza di legge sono sottratti al controllo preventivo di legittimit
della Corte dei Conti.
28
La delega pu essere conferita s o l t a n t o c o n l e g g e o r d i n a r i a e s o l t a n t o a l G o v e r n o
n e l s u o c o m p l e s s o (non ad un singolo Ministro o ad organi diversi). vietata anche la sub-delegazione,
nel senso che il Governo non pu, a sua volta, incaricare altri organi a dare attuazione alla delega ricevuta. Ci
non esclude che il Governo si avvalga di istituzioni o commissioni che possano vantare una competenza
specifica di settore, per la predisposizione del decreto legislativo (ad esempio, la Banca dItalia per quanto
riguarda il settore bancario).
29
P r i n c i p i e c r i t e r i d i r e t t i v i : sono le norme fondamentali a cui il Governo deve attenersi e le
specifiche finalit da perseguire. La prassi, per, ha molto sfumato la distinzione, in quanto nelle leggi di
delegazione stilato un unico elenco di norme direttive, nellambito del quale principi e criteri si fondono e
confondono. In ogni caso, essi non devono essere cos vaghi e indeterminati da non fornire alcuna indicazione
(in tal caso si avrebbe una delega in bianco), o cos vincolanti da non lasciare alcun margine discrezionale al
Governo.
lindicazione del limite di tempo entro il quale il Governo dovr emanare i suddetti decreti 30;
c) loggetto31 definito sul quale il Governo potr legiferare32.
Inoltre la l e g g e d i d e l e g a z i o n e pu contenere una parziale regolamentazione della
materia cui si riferisce la delega, nel qual caso essa assume duplice contenuto, di atto
normativo e di delega.
6.5.3. I decreti legge.
6.5.3.1. Nozione.
I d e c r e t i l e g g e sono atti normativi adottati, dal Governo sotto la sua responsabilit33,
per far fronte a situazione imprevedibili (lart. 77 Cost., parla di necessit e di urgenza) che
impongono di intervenire a livello di normazione primaria con una disciplina che trovi
immediata applicazione.
Le norme da essi prodotte, o sono confermate, entra 60 giorni, dalla legge di conversione
(acquistando stabilit), oppure decadono definitivamente con efficacia retroattiva, cio come
se non fossero mai state emanate34.
6.5.3.2. Formazione.
6.5.3.2.1. Deliberazione
Sono deliberati dal Consigli dei Ministri35 ed emanati con decreto del Presidente della
Repubblica (D.P.R.).
6.5.3.2.2. Pubblicazione
I decreti legge sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
immediatamente dopo la loro emanazione ed entrano in vigore il
giorno stesso della pubblicazione, in via provvi soria salvo
ratifica del Parlamento.
6.5.3.2.3. Conversione.
Lart. 77 della Costituzione sancisce che i d e c r e t i - l e g g e d e v o n o e s s e r e
presentati alle Camere, per la conversione in legge, nel giorno
stesso della loro pubblicazione; entro cinque giorni da tale data
30
Se il Governo non d attuazione alla delega ricevuta entro il termine fissato dal Parlamento (limite temporale),
decade dalla relativa potest, salvo che non sia approvata una nuova legge che fissi un diverso termine o
proroghi quello scaduto.
31
Fatte le debite eccezioni (vedi nota successiva), tutte le materie possono essere oggetto di delega legislativa: di
solito sono demandate quelle per le quali sia richiesta una notevole competenza specifica e grande precisione
lessicale (es. codici, regolamentazioni tecniche etc.) nonch una omogeneit di contenuto e di linguaggio che
pu esser assicurata meglio da una commissione di tecnici di nomina governativa.
32
In nessun caso la delega pu riguardare: la revisione delle norme costituzionali nonch lemanazione di leggi
costituzionali; gli atti attraverso i quali il Parlamento esercita il controllo politico sullattivit del Governo (ad
esempio, approvazione del bilancio dello Stato, conversione di decreti legge etc.); le leggi che regolano i rapporti
fra organi costituzionali.
33
Il Governo assume una responsabilit politica, civile e penale. Relativamente alla responsabilit politica del
Governo, la mancata conversione del decreto legge non mette in crisi il rapporto di fiducia col Parlamento, in
quanto il voto contrario di una o di entrambe le Camere non importa obbligo di dimissioni. Quanto alla
responsabilit civile, pu eventualmente chiedersi il risarcimento dei danni prodotti ovvero la restituzione delle
somme indebitamente riscosse.
34
I decreti legge, in sostanza, presentano analogie con le leggi temporanee, ma con la differenza che mentre
queste, alla scadenza del termine, perdono efficacia ex nunc, essi, con il verificarsi della condizione risolutiva
della mancata conversione, perdono efficacia ex tunc cio si considerano come mai emanati.
35
Quindi il potere di emanare un decreto legge spetta soltanto al Governo come organo collegiale (Consiglio dei
Ministri) e non anche ai singoli Ministri o ad altri organi.
36
R e i t e r a z i o n e d e i d e c r e t i l e g g e : Non sempre, per, le Camere sono riuscite a convertire i
decreti legge nel termine previsto, per cui il Governo ha preso a reiterare il contenuto del decreto legge decaduto,
riproducendolo in atti successivi. Tale fenomeno, in aperto contrasto con lart. 77 che espressamente qualifica i
decreti legge come provvedimenti provvisori, stato dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale (sent.
360/96).
37
tuttavia da tenere in conto che la disposizione costituzionale (art. 77, comma III) a norma della quale i
decretilegge perdono efficacia sin dallinizio in caso di mancata conversione, resta del tutto disapplicata
nellipotesi in cui il decreto abbia prodotto effetti irreversibili (si pensi ad un decretolegge, non convertito, che
abbia aumentato il prezzo della benzina o dei tabacchi o che abbia inciso sulla libert personale); per cui il
provvedimento perde, per questa parte, il carattere di provvisoriet ed il governo, in violazione dellart. 70 Cost.,
si sostituisce alle Camere nel creare situazioni immodificabili. Parimenti la mancata conversione non incide sui
rapporti passati in giudicato.
regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti; V) ripristinare
lefficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti
al procedimento.
Il decreto-legge, inoltre, non pu sospendere o derogare a norme di rango costituzionale.
Altro limite, infine, alla decretazione durgenza riguarda limpossibilit per il Governo di
decretare in quelle materie (approvazione del bilancio o del suo esercizio provvisorio,
autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali etc.) per le quali previsto il controllo
politico del Parlamento sul Governo.
6.6. I decreti governativi.
Lattivit del Governo si realizza soprattutto attraverso la emanazione di decreti che
costituiscono i tipici atti del potere esecutivo (cos come la legge e la sentenza
costituiscono atti tipici rispettivamente del potere legislativo e di quello giudiziario).
I decreti del Governo, che possono avere contenuto normativo ovvero amministrativo in
senso stretto, hanno la forma di:
d e c r e t i p r e s i d e n z i a l i : se sono emanati dal Presidente della Repubblica
(D.P.R.). Non tutti i decreti presidenziali, per, rientrano nella categoria degli atti di
Governo: alcuni sono atti propri del Capo dello Stato che sono solo controfirmati
dai Ministri;
d e c r e t i m i n i s t e r i a l i : emanati da singoli Ministri, senza la partecipazione
del Consiglio dei Ministri. Tali decreti possono distinguersi in:
o decreti del Presidente del Consiglio (D.P.C.M.): relativamente a materie in
cui gode di competenza amministrativa;
o decreti ministeriali (D.M.) in senso stretto: emanati da singoli Ministri;
o decreti interministeriali: emanati da pi Ministri congiuntamente per
materia di interesse comune, o in attuazione di delibere prese m sede di
Comitati interministeriali.
6.7. I Regolamenti.
6.7.1. In generale.
6.7.1.1. Nozione.
In prima approssimazione possiamo afferma che i r e g o l a m e n t i sono a t t i
amministrativi generali a contenuto normativo.
In particolare i r e g o l a m e n t i sono a t t i f o r m a l m e n t e a m m i n i s t r a t i v i , in
quanto emanati da organi del potere esecutivo (cio Governo, enti locali territoriali, enti
autarchici ed in certi casi anche da organi della P.A.), ed aventi f o r z a n o r m a t i v a
(sostanzialmente normativi), in quanto contenenti norme destinate a innovare lordinamento
giuridico, con i caratteri della generalit e dellastrattezza, quindi classificabili come fonti di
produzione del diritto38.
6.7.1.2. Classificazione
A seconda dei soggetti pubblici che li emanano, i regolamenti si distinguono in:
38
In questo risiede la differenza tra tali regolamenti e quelli adottabili dagli enti di diritto privato, assimilabili ai
regolamenti c.d. interni (v infra).
39
Nel presupposto che, laddove la Costituzione, non richiede espressamente lintervento del legislatore, la
materia pu essere disciplinata mediante regolamento.
hanno questi regolamenti di poter abrogare una legge ordinaria, rappresenta una
anomalia, se si considera che il regolamento del Governo un atto subordinato, e
pertanto non pu intervenire a modificare o abrogare una legge formale. Tuttavia la
dottrina giustifica lesistenza di tali regolamenti, affermando che leffetto abrogante
non proprio dei regolamenti essendo atti subordinati, ma della legge di
autorizzazione la quale essendo una legge ordinaria ha la forza di abrogare
altrettante leggi emanate dal Parlamento. Tale categoria di regolamenti potr essere
utilizzata per mettere in atto un progressivo processo di delegificazione40;
regolamenti di attuazione delle direttive
c o m u n i t a r i e : sono i regolamenti previsti dallart. 4 della legge 9 marzo 1989,
n. 86 (c.d. Legge comunitaria), mediante i quali il Governo attua le direttive
comunitarie, purch si tratti di materie gi disciplinate ma non riservate alla legge.
6.8. Gli atti politici.
Sono atti politici, gli atti attraverso cui il Governo esercita la funzione di indirizzo politico,
e che come tali non rivestono la natura amministrativa.
Gli atti politici sono volta alla formulazione ed attuazione delle scelte mediante le quali si
individuano i fini che lo Stato, in armonia con le previsioni della Costituzione, intende
perseguire in un dato momento storico. Tali atti sono caratterizzati dalla libert del fine.
Per questo motivo devono essere distinti dagli atti amministrativi che, pur essendo
espressioni della discrezionalit della Pubblica Amministrazione, sono vincolati al
perseguimento di finalit pubbliche e non possono essere utilizzati per fini diversi da quelli
per i quali il relativo potere stata conferito.
Sempre in tale prospettiva appare chiaro che contro gli atti politici, non sono esperibili
contro di essi, i rimedi utilizzabili a tutela dei privati avverso gli atti amministrativi, ossia i
ricorsi amministrativi (opposizione, ricorso gerarchico e ricorso straordinario al Capo dello
Stato) e quelli giurisdizionali (ricorso innanzi al giudice amministrativo e innanzi al giudice
ordinario).
6.9. Gli atti di alta amministrazione.
Gli a t t i d i a l t a a m m i n i s t r a z i o n e si configurano come una speciale categoria di
atti amministrativi, la cui peculiarit quella di operare un raccordo tra funzione di governo e
funzione amministrativa.
Tali atti si collocano in una posizione intermedia tra gli atti politici, quali atti di indirizzo
volti alla scelta dei fini da perseguire, ed i provvedimenti amministrativi, diretti allattuazione
concreta delle opzioni effettuate a livello governativo.
Gli atti di alta amministrazione sono riconducibili nel novero degli atti amministrativi, in
quanto al pari di questi ultimi, sono vincolati nel fine e sono soggetti al medesimo regime
giuridico. Nellambito della gerarchia delle fonti si collocano in una posizione di secondo
grado rispetto alla legge ordinaria e agli atti di direzione politica. Pertanto i privati possono
40
D e l e g i f i c a z i o n e : Termine che indica il potere del legislatore di affidare una determinata materia, gi
disciplinata dalla legge, alla competenza normativa del potere esecutivo (normazione secondaria). Con la
delegificazione si autorizza espressamente il potere esecutivo a regolare materie che precedentemente erano
disciplinate con legge ordinaria, mediante luso dei regolamenti.
esperire gli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale contro gli atti di alta amministrazione
che siano lesivi della loro sfera giuridica.
I soggetti titolari del potere di alta amministrazione sono il Consiglio dei Ministri e i
Comitati interministeriali. Non mancano, per, altre ipotesi di organi legittimati ad adottare
atti di alta amministrazione, come nel caso in cui i Consigli regionali provvedono alla nomina
dei pi alti dirigenti degli enti regionali41.
41
In via esemplificativa, costituiscono atti di alta amministrazione: I) lapprovazione dei regolamenti; II) le
deliberazioni di nomina e revoca dei pi alti funzionari dello Stato; III) le decisioni dei Comitati
interministeriali; IV) le decisioni con cui il Consiglio dei Ministri risolve i conflitti di competenza.
Capitolo 7
La Corte Costituzionale
1
La Corte costituzionale non appartiene alla magistratura ordinaria
considerata come un ordine (art. 104 Cost.) e ad essa non si riferiscono le norme costituzionali riguardanti
lordinamento giudiziario. Tuttavia, le sue funzioni sono (essenzialmente) giurisdizionali, e quindi anche
allattivit di essa svolge si deve applicare lart. 111 Cost- per cui tutti i provvedimenti della Corte, avendo nato
giurisdizionale, devono essere motivati.
4
La decisione della Corte deve essere assunta a maggioranza di due terzi dei componenti che partecipano
alladunanza.
9
La Corte costituzionale ha precisato che i decreti-legge possono essere oggetto del suo sindacato anche
relativamente ai presupposti di necessit ed urgenza (sent. n. 29/1995) e che la sua valutazione di legittimit pu
anche trasferirsi da un decreto decaduto a quello che lo reiteri, qualora la norma del primo venga riprodotta
fedelmente nel secondo (sent. n. 84/1996);
10
Dubbi possono sorgere sulla imputabilit di un decretolegge, perch nel breve periodo della sua vigenza (al
massimo 60 giorni) appare problematico che possa instaurarsi il giudizio innanzi alla Corte; a meno che la legge
di conversione modifichi o integri il testo del decreto legge oppure converta il decreto senza riprodurre il testo.
La Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di illegittimit costituzionale sollevata nei
confronti di un decreto legge non convertito. Il decretolegge potr invece essere impugnato in via dazione da
una Regione che lamenti la lesione, da esso operata, dalla sua sfere di competenza, purch tale lesione si
determini immediatamente in seguito alla sua entrata in vigore.
11
Nonch i d e c r e t i d e l P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a contenenti le norme di
attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale.
7.5.4.1. Viziformali.
Si ha v i z i o f o r m a l e quando la legge approvata dal Parlamento violando una delle
norme sul procedimento di formazione delle leggi contenute nella Costituzione o secondo un
procedimento diverso da quello prescritto.
Al riguardo si ricordi, come gi stato evidenziato, che la legge non presenta vizi formali,
come tale non pu essere oggetto di sindacato di legittimit costituzionale da parte della
Corte Costituzionale, quando adottata in violazione delle norme sul procedimento
legislativo contenute nei regolamenti parlamentari (avendo il Parlamento la possibilit di
gestire in maniera autonoma il suo potere legislativo).
7.5.4.2. Vizio materiale.
Si ha il v i z i o m a t e r i a l e quando una norma contenuta in una legge ordinaria od in un
atto ad essa equiparato in contrasto con una norma costituzionale o con un principio
costituzionale (anche se implicito), ovvero quando lorgano che ha emanato la legge non era
competente secondo la ripartizione delle competenze legislative effettuata dalla Costituzione.
Vi sono due tipi di vizi materiali: vizio per incompetenza e eccesso di potere.
7.5.4.2.1. Vizio
per incompetenza.
Si ha v i z i o p e r i n c o m p e t e n z a quando lorgano che ha emanato la legge non era
competente secondo la ripartizione delle competenze legislative effettuate dalla Costituzione,
in particolare:
quando una legge dello Stato invade la sfera di competenza riservata dalla
Costituzione o dagli Statuti regionali alle Regioni (qualora si tratti di regioni a
Statuto speciale);
quando la legge di una Regione o disciplina una materia non rientrante fra quelle
su cui essa pu legiferare o invade la sfera di competenza riservata allo Stato o
quella di unaltra Regione.
7.5.4.2.2. Eccesso
di potere.
Si ha e c c e s s o d i p o t e r e quando la legge stata emanata per un fine da diverso da
quello assegnatogli dalla Costituzione o in modo non conducente al conseguimento del fine, o
ancora, non rispondente al criterio della ragionevolezza.
7.5.5. Il procedimento per i giudizi di costituzionalit delle leggi
7.5.5.1. Generalit.
Lordinamento italiano prevede due tipi di giudizi di legittimit costituzionale delle leggi:
uno in via incidentale, ed uno in via principale
Il giudizio in via incidentale trae origine da una controversia giudiziaria pendente innanzi
allautorit giudiziaria ordinaria o amministrativa (Tribunale, T.A.R. etc.). Nel corso di tale
controversia viene eccepita lincostituzionalit della legge da applicare, ed allora il giudice
rinvia gli atti alla Corte costituzionale, sospendendo la causa, affinch la Corte decida sulla
questione.
Il giudizio in via principale, invece, si verifica quando viene proposto ricorso
immediatamente e direttamente alla Corte costituzionale. Tale forma di impugnativa
consentita, nel nostro ordinamento, soltanto al Governo, per conto dello Stato, e alle Regioni
(e alle Province di Trento e Bolzano).
12
Listanza pu essere proposta in qualsiasi stadio del giudizio e, se respinta in primo grado, pu essere
riproposta in ogni grado ulteriore del processo.
13
Tuttavia pu avvenire anche che il vizio di legittimit costituzionale sia determinato dalla violazione di una cd.
n o r m a i n t e r p o s t a (per es. un decreto legislativo emanato in contrasto con il contenuto della legge
delega)
14
Rispetto al significato di a u t o r i t g i u r i s d i z i o n a l e la Corte Costituzionale ha adottato una
interpretazione estensiva, ammettendo che la questione possa essere sollevata, oltre che innanzi ai giudici
ordinari e speciali, anche innanzi ad ogni autorit che eserciti una funzione qualificabile come giurisdizionale,
sia pure soltanto sotto il profilo formale e procedurale; in tale prospettiva la Corte ha ritenuto che la questione di
legittimit costituzionale possa essere sollevata anche davanti alla Sezione di controllo della Corte dei conti, alla
sezione disciplinare del Consiglio Superiore della magistratura etc.
15
Sempre la Corte Costituzionale ha operato uninterpretazione estensiva del termine g i u d i z i o , intendendo
per giudizio anche la fase precedente e successiva al procedimento vero e proprio, pertanto la questione di
legittimit costituzionale pu essere sollevata sia innanzi al giudice istruttore in sede civile che davanti al giudice
di sorveglianza per la esecuzione della pena.
16
La questione sollevata previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, dal Presidente del Consiglio.
o dalla Regione per impugnare una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o una
legge di unaltra Regione.
Va precisato che loggetto di legittimit davanti la Corte limitato al riscontro di un
v i z i o d i i n c o m p e t e n z a , dal momento che il Governo nazionale pu eccepire soltanto
il difetto di competenza del legislatore regionale, cos come la Regione pu eccepire soltanto
linvasione della propria sfera di competenza da parte di una legge statale o di un legge di
altra Regione.
7.5.5.4. Il
principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato
Al riguardo va rilevato che sia nel giudizio incidentale sia in quello principale, oggetto
della deliberazione della Corte la questione, cos come (cio nei termini e per i motivi)
essa le viene posta dalle parti e dal giudice.
In altri termini, la Corte non pu ampliare lambito del suo giudizio ma deve attenersi, nel
pronunciare la sentenza, a ci che le stato chiesto e non allargare il thema decidendum oltre i
limiti in cui stato formulato dalle parti e dal giudice, secondo un principio di diritto
processuale definito come p r i n c i p i o d i c o r r i s p o n d e n z a f r a c h i e s t o e
p r o n u n c i a t o .
Le eccezioni allapplicazione di questo principio non sono tuttavia mancate, in quanto
spesso la Corte Costituzionale, attraverso sentenze interpretative (vedi infra), ha spostato la
sua attenzione o su una latra norma diversa da quella che gli era stata sottoposta in esame, o
persino per lintero testo legislativo.
7.5.5.5. Le decisioni
della Corte Costituzionale.
La Corte giudica in via definitiva17 con sentenza18. Tutti gli altri provvedimenti di sua
competenza sono adottati con ordinanza.
In particolare per quanto riguarda le decisioni che la Corte pu adottare in relazione ad un
giudizio di costituzionalit, va dette che esse possono essere di rito o di merito.
7.5.5.5.1. Le decisioni di rito o processuali.
Le d e c i s i o n i d i r i t o o p r o c e s s u a l i sono le decisione con le quali la Corte non
definisce la questione di legittimit costituzionale sottopostale (non entrando nel merito di
questultima) bens il giudizio costituzionale cui la questione ha dato luogo.
Fra tali decisioni vanno annoverate:
di m a n i f e s t a i n f o n d a t e z z a d e l l a q u e s t i o n e : emesse nel caso in
cui la Corte prenda in esame questioni formulate negli stessi termini motivi o
profili di altre gi dichiarate infondate o questioni che pur formulate in termini e
con motivi nuovi, non di meno siano identiche od analoghe ad altre gi dichiarate
infondate, ancora quando la questione sia palesemente inconsistente
di m a n i f e s t a i n a m m i s s i b i l i t : emesse quando si tratti questioni gi
dichiarate incostituzionali.
a b e r r a t i o i c t u s : emesse nellipotesi in cui il giudice a quo sollevi la
questioni su una norma diversa da quella applicabile.
17
Articolo 137 3 comma: Contro le decisioni della Corte costituzionale non ammessa alcuna impugnazione
18
Le sentenze sono pronunciate in nome del popolo italiano e devono contenere, oltre alle indicazione dei motivi
di fatto e di diritto, il dispositivo la data della decisione e la sottoscrizione del Presidente e del giudice che le ha
redatte.
7.5.5.5.2. Le
decisione di merito.
Le d e c i s i o n i d i m e r i t o , invece, comportano un esame del contenuto della
questione di costituzionalit sottoposta alla Corte, e possono essere di due specie di rigetto e
di accoglimento (a cui tuttavia vanno aggiunte le sentenze interpretative e le sentenze
monito).
7.5.5.5.2.1. Sentenze
di accoglimento
Sono di a c c o g l i m e n t o quelle sentente con le quali la Corte dichiara
lincostituzionalit della legge o della norma impugnata.
A norma dellart. 136. Cost. la norma dichiarata illegittima costituzionalmente cessa di
avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione della Corte nella
Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana.
Sembrerebbe dunque che lefficacia delle sentenza di accoglimento abbia valore per
lavvenite (ex nunc) e non riguardi, pertanto i rapporti, e le situazioni giuridiche gi pendenti,
che dovrebbero continuare ad essere disciplinati dalla legge dichiarata costituzionalmente
illegittima.
Conseguenza questa palesemente assurda, in quanto la sentenza di accoglimento della
Corte non spiegherebbe i suoi effetti nel giudizio in cui la questione stata sollevata, e
pertanto nessuno avrebbe pi interesse a sollevare questione di illegittimit costituzionale..
Il vero che lart. 136 non va letto da solo bens integrandolo con lart. 1 della legge Cost.
n. 1/48 a norma del quale la questione di legittimit costituzionale pu essere posta alla Corte
solo indirettamente, nel corso di un giudizio, da una delle parti o dal giudice.
Da tale lettura la Corte Costituzionale ha dedotto e stabilito in via implicita, che
linefficacia della legge dichiarata illegittima retrodata
al momento della richiesta, dunque in tutti i processi in
c o r s o l a n o r m a n o n t r o v e r a p p l i c a z i o n e (d i s a p p l i c a z i o n e
d e l l a n o r m a 19).
Rimangono invece f e r m i g l i e f f e t t i d e l l e s e n t e n z e p a s s a t o i n
g i u d i c a t o in cui stata applicata la legge dichiarata illegittima; cio invece da
e s c l u d e r e p e r l e n o r m e p e n a l i , le quale se dichiarate illegittime, incidono
anche per le sentenze passate in giudicato, e se c stata una condanna vengono cessato gli
effetti e lesecuzione della pena20.
E f f e t t o d i r e t t o della sentenza di accoglimento la r e v i v i s c e n z a delle
norme abrogate dalle norme dichiarate illegittime costituzionalmente. Ma spetta in tal caso
alla Corte controllare se le norme ridivenute operanti non presentino a loro volta, in base alle
stesse valutazioni che hanno portato alla dichiarazione di illegittimit delle norme che le
hanno abrogate, aspetti di imparziale illegittimit21.
19
Va rilevato che la disapplicazione della norma dovr avvenire non solo da parte dei giudizi ma anche da parte
di chiunque (soggetto pubblico o privato) avrebbe dovuto applicarla.
20
Nella stessa sentenza di accoglimento la Corte pu dichiarare illegittime anche le norme consequenziali, ossia
quelle che per la loro validit presupponeva lesistenza della norma dichiarata illegittima, si parla della c.d.
i l l e g i t t i m i t c o s t i t u z i o n a l e c o n s e g u e n z i a l e . In ogni caso anche la dichiarazione di
illegittimit conseguenziale costituisce una deroga al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
21
E sarebbe questo sempre secondo la Corte un caso di illegittimit conseguenziale.
7.5.5.5.2.2. Sentenze
di rigetto.
Sono di r i g e t t o , quelle sentenze con cui la Corte, dichiara infondata la questione di
legittimit (cosi come prospettata22).
Le sentenze di rigetto non hanno, efficacia erga omnes. La loro efficacia vale soltanto (nel
procedimento in via incidentale) nei confronti del giudice a quo, nel senso che il giudice sar
tenuto ad applicare la legge rispetto alla quale era stata formulata la questione23.
chiaro che bench ci sia stata il rigetto della questione, la stessa questione pu sempre
essere riproposta alla Corte, dalle stesse parti24 o da altre, proponendo nuovi motivi
dincostituzionalit, oppure anche richiamandosi ai vecchi25, in quanto la Corte potrebbe nel
frattempo aver cambiato orientamento26.
7.5.5.5.2.3. Sentenze
interpretative.
Si hanno s e n t e n z e i n t e r p r e t a t i v e quando la Corte, andando al di la del thema
decidendum, reinterpreta la norma della cui costituzionalit si dubita (con la conseguenza che
al termine del giudizio non si avr ne una sentenza di rigetto ne una sentenza di accoglimento
essendo diversa la norme oggetto del giudizio).
Le sentente interpretative possono essere:
d i r i g e t t o : quando la Corte avendo tratto dal testo legislativo un norma in
tutto o parte diversa da quella tratta dalla parti e dal giudice, dichiara che, rispetto a
questa norma, non sussistono vizi di legittimit costituzionale, facendo in tal modo
salvo il testo legislativo27;
d i a c c o g l i m e n t o : quando la Corte dichiara illegittimo lintero testo (con
lefficacia propria delle sentenze di accoglimento), in funzione di una determinata
interpretazione, in modo che vengono fatte salve tutte le altre interpretazioni del
testo. Ci non vuol dire che la legge viene eliminata dallordinamento, ma solo che
essa non potr pi essere applicata secondo linterpretazione che la Corte ha
dichiarato illegittima.
22
In altri termini la sentenza di rigetto vale ad escludere la sussistenza dei vizi di legittimit cos come formulati
nella questione e denunciati nellordinanza di remissione o nel ricorso.
23
Se invece, oggetto del giudizio era una legge regionale o provinciale impugnata in via di azione, allora
lefficacia della sentenza si spiegher nel senso di rendere possibile la promulgazione e la pubblicazione della
legge, e quindi la sua entrata in vigore.
24
Va precisato che quando si tratta di procedimenti incidentali, le stesse parti potranno riproporre la questione,
adducendo vizi diversi (vedi nota successiva), solo in unaltra fase del medesimo giudizio.
25
Ci non possibile quando si ripropone la questione in unaltra fase di un medesimo giudizio, se si tratta di
procedimento in via incidentale, in quanto in questo per essere accolta la questione deve proposta sui motivi
nuovi.
26
Va tuttavia rilevato che la Corte dichiara,di regola, m a n i f e s t a m e n t e i n f o n d a t e , le questioni di
legittimit costituzionale riproposte negli stessi termini di altre sulle si era gi con pronunciata con sentenza di
rigetto.
27
BRANCA giustifica le sentenze interpretative di rigetto, adducendo a che tali sentenze scaturiscono da motivi di
opportunit e di convenienza politica, al fine di evitare un buco nellordinamento, un buco che di per se stesso
un male (lh o r r o r v a c u i ). In sintesi BRANCA sostiene che la Corte Costituzionale portata piuttosto a
conservare la legge che a caducarla, o a caducarla in parte piuttosto che travolgerla tutta. importante ribadire
che l e s e n t e n z e i n t e r p r e t a t i v e d i r i g e t t o n o n v a l g o n o e r g a o m e n e s ,
m a s o n o d i r e t t e s o l o a l g i u d i c e a q u o . Il problema ora stabilire se linterpretazione
della Corte vincolante per il giudice a quo, al riguardo CRISAFULLI afferma che vi un vincolo positivo, nel
senso che il giudice tenuto ad applicare la norme quale la Corte lha individuata, mentre per SANDULLI vi un
vincolo negativo giacch la sentenza vieterebbe al giudice di interpretare il testo nel senso disatteso dalla Corte
ma lo lascerebbe libero di dargli qualsiasi altra interpretazione.
Rispetto alla sentenza di accoglimento, vi da dire per che questo tipo di sentenza
andato in disuso, in quanto la Corte piuttosto ricorre alle s e n t e n z e d i a c c o g l i m e n t o
p a r z i a l e che si hanno quando pur lasciando immutato il testo la Corte dichiara
lillegittimit costituzionale di norme o di frammenti di norme da esso desumibili in via
interpretativa. Con questo tipo di sentenze, detta anche s e n t e n z e m a n i p o l a t i v e la
Corte in realt interviene sulla portata normativa della disposizione, che viene estesa, ridotta o
comunque mutata, in modo da ricondurre il testo stesso nellalveo della legittimit
costituzionale. Avremo dunque tre tipi di sentenza manipolative:
s e n t e n z e a d d i t i v e : sono sentenze con le quali la Corte dichiara
lillegittimit di un testo nella parte in cui non contiene una previsione normativa,
che deve necessariamente esserci, senza che ci significhi che la norma immessa
sia creata dalla Corte essendo essa gi implicita nel sistema28;
s e n t e n z e r i d u t t i v e : sono sentenze con le quali la Corte dichiara
lillegittimit costituzionale di un testo nella parte in cui contiene una previsione
normativa, che non deve esserci
s e n t e n z e s o s t i t u t i v e : sono sentenze con le quali la Corte sostituisce ad una
parte del testo unaltra parte, che e s s a stessa trae dal testo in via di
interpretazione;
7.5.5.5.2.4. Le sentenze monito.
Vanno infine rilevate le s e n t e n z e i n d i r i z z o o m o n i t o : sono sentenze con le
quali la Corte rilevata la mancanza di una determinata legge di disposizioni che, invece,
dovrebbero esserci perch ritenute essenziali al fine assicurare il rispetto della Costituzione, si
indirizza al legislatore e detta essa stessa i criteri ai quali dovr uniformarsi per adeguare la
disciplina della materia ai precetti costituzionali (avvertendo eventualmente il legislatore che
qualora dovesse restare inattivo, la legge vigente varr dichiarata incostituzionale)29.
7.6. I conflitti di attribuzione.
La seconda funzione demandata dallart. 134 Cost. alla Corte Costituzionale consiste nella
r i s o l u z i o n e d e i c o n f l i t t i d i a t t r i b u z i o n e tra i supremi poteri dello
Stato, tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni.
La Corte risolve il conflitto sottoposto al suo esame dichiarando il potere al quale spettano
le attribuzioni in contestazione e, ove sia emanato un atto viziato da incompetenza, lo annulla.
7.6.1. Nozione.
Per c o n f l i t t i d i a t t r i b u z i o n e si intendono le controversie che insorgono fra i
poteri dello Stato, fra Stato e Regioni e fra Regioni, allorch uno di essi usurpi o pretenda di
usurpare le funzioni spettanti ad altri, affermando la propria competenza (conflitto positivo),
28
Le sentenze additive possono essere d i g a r a n z i a quando riconoscono un diritto fondamentale negato
dalla norma illegittima, o di p r e s t a z i o n e , quando riconoscono una pretesa patrimoniale tutelata dalla
Costituzione o negata dalla norma illegittima. Pu accadere inoltre che la Corte non immetta nellordinamento
una regola immediatamente applicabile, ma solo un principio derivante dalla Costituzione, cui il legislatore
dovr attenersi nella disciplina futura del medesimo oggetto, queste s e n t e n z e sono dette a d d i t i v e d i
principio.
29
Tali sentenze si differenziano da quelle additive di principio perch non immettono un nuovo principio in una
disciplina particolare sottoposta al controllo della Corte, ma indicano al legislatore la strada da seguire per una
futura normazione costituzionalmente legittima.
interferisca nelle funzioni altrui mediante esercizio illegittimo di competenze proprie, senza
alcuna rivendicazione (conflitto negativo)30.
Va precisato che affinch sorga un conflitto di
attribuzione necessario che siano state violate norme
della Costituzione o leggi costituzionali.
7.6.2. I conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni.
Si ha c o n f l i t t o d i a t t r i b u z i o n e t r a S t a t o e R e g i o n i , quando una
Regione invade con un suo atto31 (si noti che latto deve essere non legislativo o non avere
forza di legge, in quanto in tal caso si dovrebbe sollevare questione di illegittimit
costituzionale per vizio di incompetenza) la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione
allo Stato ovvero ad unaltra Regione.
Del pari si ha conflitto di attribuzione tra Stato e Regione quando lo Stato con un suo atto
(si noti che latto deve essere non legislativo o non avere forza di legge, in quanto in tal caso
si dovrebbe sollevare questione di illegittimit costituzionale per vizio di incompetenza) ad
invadere la sfera di competenza costituzionale di una Regione32.
In entrambi i casi, lo Stato o la Regione rispettivamente interessati possono proporre
ricorso alla Corte Costituzionale per il regolamento di competenza33.
7.6.3. I conflitti di attribuzione fra i poteri supremi dello Stato.
7.6.3.1. Nozione
Si ha c o n f l i t t o t r a p o t e r i d e l l o S t a t o quando un o r g a n o
competente a dichiarare definitivamente la volont del
p o t e r e c u i a p p a r t i e n e 34, emani un atto (si noti che latto deve essere non
30
I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato vanno distinti sia da quelli tra la P.A. e lautorit giudiziaria
(artt. 41 e 368 c.p.c.), che, esaurendosi in questioni di giurisdizione, vanno risolti dalle Sezioni Unite della
Cassazione dietro esperimento del regolamento di giurisdizione; sia dai conflitti amministrativi, che
intercorrendo tra organi di una stessa amministrazione vanno, invece, risolti dal superiore gerarchico oppure, in
caso di sua mancanza, dallautorit cui tale potere, caso per caso, sia conferito dalla legge.
31
Latto lesivo di competenze pu concretizzarsi in qualunque manifestazione di volont con la quale si affermi
il diritto di esercitare un potere per competenza propria oppure si turbi lesercizio delle competenze altrui. Anche
una semplice omissione di atti dovuti pu interferire nelle competenze altrui. Se la lesione della sfera di
competenza originata da leggi o atti equiparati, si rientra, invece, nel giudizio di costituzionalit delle leggi.
32
Tale previsione si estende anche alle province autonome di Trento e Bolzano.
33
Il ricorso proposto per lo Stato dal presidente del Consiglio o da un ministro da lui delegato e per la Regione
dal Presidente della Giunta in seguito a deliberazione della Giunta stessa.
34
La Corte costituzionale ha precisato che lart. 37 della legge 1131953, n. 87, che disciplina lart. 134 Cost.
la risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, allude a d o r g a n i i c u i
rispettivi atti o compartimenti siano idonei a configurarsi come
e s p r e s s i o n e u l t i m a e d i m m o d i f i c a b i l e d e i r i s p e t t i v i p o t e r i : nel senso
che nessun altro organo, allinterno di ciascun potere, sia abilitato ad intervenire dufficio o dietro sollecitazione
del potere controinteressato, rimuovendo o provocando la rimozione dellatto o del comportamento che si
assumono lesivi.
Su questa base, la Corte ha riconosciuto ai seguenti organi la possibilit di essere soggetti nei fitti di attribuzione:
I) Presidente della Repubblica; II) Corte costituzionale; III) le Camere singolarmente e collettivamente, il
Parlamento in seduta comune e le Commissioni inquirenti, relativamente alle funzioni da ciascun organo svolte;
IV) il Consiglio dei Ministri quale organo cui fa capo il potere esecutivo, ma anche il Presidente del Consiglio ed
il Ministro della Giustizia relativamente alle attribuzioni conferite dalla Costituzione questi due organi
monocratici; V) Consiglio Superiore della Magistratura; VI) Corte dei Conti, sia nella veste di organo
giurisdizionale che in sede di controllo contabile; VII) i singoli giudici, in quanto espressione, ciascuno, di un
potere diffuso autonomo e indipendente, e gli stessi organi requirenti (i pubblici ministeri), relativamente
allattribuzione costituzionalmente individuata dellesercizio dellazione penale (art. 112 Cost.); VIII) il
Comitato promotore dei referendum che, pur non rappresentando un potere dello Statoapparato, bens una
figura soggettiva esterna, si vede attribuire dallordinamento la titolarit e lesercizio di funzioni pubbliche
costituzionalmente rilevanti e garantite.
Appare chiaro dunque che la cerchia degli organi competenti a dichiarare definitivamente la volont del potere
cui appartengono pi larga di quella degli organi comunemente detti supremi (vale a dire gli organi
costituzionali).
35
Restano pertanto esclusi dalla competenza della Corte i conflitti fra organi appartenenti a giurisdizione diverse
(ad esempio TAR e tribunale ordinario) in ordine alla appartenenza della potest di decisione di una determinata
questione (i c.d. c o n f l i t t i d i g i u r i s d i z i o n e ) ed i conflitti fra organi appartenenti ad uno stesso
potere (ad esempio, fra due ministri) (i c.d. c o n f l i t t i d i c o m p e t e n z a ).
Capitolo 8
La magistratura e la funzione giurisdizionale
8.1. Magistratura
8.1.1. Nozione.
La m a g i s t r a t u r a linsieme di tutti gli organi della giustizia civile, penale,
amministrativa che, nel loro complesso, costituiscono il potere giudiziario (potere dello Stato
autonomo e indipendente, di pari dignit rispetto a quello legislativo delle Camere e quello
esecutivo o amministrativo del Governo).
Tale potere il titolare unico della f u n z i o n e g i u r i s d i z i o n a l e , cio della potest
di dare corretta, concreta e uniforme applicazione al diritto, ove questo non sia rispettato o sia
controverso tra pi soggetti.
La separazione del giudice dal legislatore e dallamministratore trova la sua ragione nella
diffidenza, ormai radicata nella cultura democratica, verso ogni concentrazione di poteri: per
garantire la libert degli individui si ritiene indispensabile che le funzioni dello Stato siano
suddivise tra diversi poteri, fra loro autonomi e indipendenti (principio della separazione dei
poteri). Il Parlamento ha il compito di creare la norma giuridica, il Governo deve dare ad essa
esecuzione mentre la Magistratura deve applicare le sanzioni previste nel caso in cui la norma
sia violata.
8.1.2. Lautonomia e lindipendenza della magistratura.
In base a quanto stabilito dallart. 104 Cost. la magistratura costituisce un ordine
autonomo e indipendente da ogni alto potere.
8.1.2.1. IlConsiglio superiore della Magistratura.
8.1.2.1.1. Nozione
Il costituente per rendere i giudici autonomi e indipendenti ha costituito la magistratura
ordinaria in un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.
Per realizzare questa autonomia stato istituito il C o n s i g l i o s u p e r i o r e d e l l a
m a g i s t r a t u r a , cha ha appunto la funzione di garantire lautonomia e lindipendenza dei
giudici dagli altri poteri dello Stato, e al quale affidata lintera carriera dei magistrati.
8.1.2.1.2. Natura giuridica.
Dopo accesi contrasti in dottrina, stata riconosciuta al Consiglio superiore della
Magistratura dalla Corte Costituzionale (pronuncia 379/92) la natura di o r g a n o
c o s t i t u z i o n a l e , direttamente investito di esclusive funzioni costituzionali esercitate in
via definitiva ed in posizione di assoluta indipendenza dagli altri poteri dello Stato.
8.1.2.1.3. Composizione.
Il C.S.M. p r e s i e d u t o d a l P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a che ne
garantisce, in veste di organo super partes, una conduzione equilibrata ed impedisce che il
C.S.M. adotti una politica corporativa.
Il C.S.M. composto da:
3 m e m b r i d i d i r i t t o ossia il Primo Presidente della Corte di Cassazione e il
Procuratore Generale presso la Cassazione e Presidente della Repubblica;
1
Lamministrazione della giustizia unattivit ampia e articolata, affidata a una variet di soggetti: anzitutto il
pubblico ministero ed il giudice. Il primo deve assicurare il rispetto del diritto da parte di tutti coloro che si
trovano sul territorio nazionale (Il pubblico ministero ha lobbligo di esercitare lazione penale art. 112 Cost.);
deve quindi compiere tutte le indagini che ritiene necessarie per laccertamento di un reato (con laiuto delle
forze di polizia giudiziaria), deve dare inizio ad un processo penale portando al giudice i risultati delle indagini
compiute (cio esercitare lazione penale quando ritiene che stato commesso un reato), e partecipare ad alcuni
delicati giudizi civili (es.: divorzio) come rappresentante dello Stato in questioni private ma di importanza
sociale. Il giudice deve, invece, accertare il fatto portato alla sua conoscenza e decidere quale regola giuridica
vada applicata al caso concreto. Allamministrazione della giustizia, in senso ampio, partecipano poi tutti gli altri
soggetti che svolgono la loro attivit in coordinamento con i magistrati: cancellieri, ufficiali giudiziari, forze
dellordine, Presidenza del Tribunale, Consiglio Superiore della Magistratura, Ministero della Giustizia etc.
2
La partecipazione diretta del popolo allamministrazione della giustizia trova la sua pi puntuale applicazione
nelle Corti di Assise che giudicano i reati pi gravi. Si tratta di organi giudiziari esistenti presso i Tribunali e
8.1.2.1.6. La
soggezione dei giudici alla legge.
Il 2 co. Cost. afferma che I giudici sono soggetti solo alla legge.
La soggezione del giudice alla legge va intesa in due sensi: anzitutto egli ha il dovere di
applicare la legge anche se non ne condivide il contenuto e gli effetti; inoltre la soggezione
soltanto alla legge significa che il giudice non deve e non pu subire condizionamenti da
parte di nessuno, singoli cittadini, altri giudici, Governo, partiti politici, gruppi economici etc.
Tutto questo ha come conseguenza la certezza che per situazioni che la legge considera uguali
lesito del giudizio sar sempre lo stesso, a prescindere dal giudice davanti al quale si celebra
il processo3.
8.2. Funzione giurisdizionale.
8.2.1. La giurisdizione ordinaria e speciale.
L'ordinamento italiano ripartisce la funzione giurisdizionale fra due ordini distinti: la
giurisdizione ordinaria e giurisdizione speciale.
8.2.1.1. Lagiurisdizione ordinaria.
La g i u r i s d i z i o n e o r d i n a r i a esercitata per tutte le controversie da magistrati
ordinari, istituiti e regolati secondo le norme sull'ordinamento giudiziario e soggetti
amministrativamente al Consiglio superiore della Magistratura (art. 102 1 co. Cost.4).
La giurisdizione ordinaria si distingue in:
p e n a l e : competente per le violazioni di quelle norme che hanno, come
conseguenza, lapplicazione di una sanzione penale;
c i v i l e : competente per la tutela giurisdizionale dei diritti dei privati e si svolge su
iniziativa dei privati.
8.2.1.2. Lagiurisdizione speciale
Le g i u r i s d i z i o n i s p e c i a l i sono quelle che si occupano di particolari controversie,
secondo un criterio di specializzazione, richiesto dalla natura tecnica di esse.
All'interno delle giurisdizioni speciali, si distinguono:
la g i u r i s d i z i o n e a m m i n i s t r a t i v a , competente per tutte le controversie
che insorgono tra pubbliche amministrazioni, o tra pubbliche amministrazioni e
privati, relative a rapporti di diritto amministrativo, salvo che si controverta
sull'esistenza di diritti soggettivi (in tal caso la controversia di competenza del
presso le Corti di Appello, composti da due magistrati e da sei giudici popolari, scelti sulla base di elenchi
compilati in ogni Comune fra i cittadini che abbiano i requisiti previsti dalla legge. La scelta avviene mediante
sorteggio e lincarico non pu essere rifiutato. I magistrati e i giudici popolari costituiscono un collegio unico, a
differenza di quanto avviene nei Paesi anglosassoni, dove il magistrato dirige il processo e la giuria emette un
verdetto senza motivazione.
3
La soggezione del giudice alla legge non va comunque vista in modo troppo rigido: del resto, di fronte ad una
produzione di leggi tumultuosa e spesso confusa, il giudice si trova ad essere ancor prima garante dei diritti del
cittadino che non della mera osservanza della legge. La necessit poi di interpretare attentamente ed applicare la
legge non sempre allo stesso modo, ma tenendo presente (sia pure in minima parte) la realt alla quale essa si
riferisce, ha attribuito spesso e volentieri allattivit giurisdizionale i caratteri della politicit e della creativit. In
altri termini il giudice non la bocca della legge ma, per usare unespressione di Norberto Bobbio, un suo pi o
meno cosciente manipolatore, cio un soggetto che, sempre nel rispetto dei valori posti a base dellordinamento
(anzitutto il principio di uguaglianza sostanziale), deve tenere presente il continuo evolversi della societ, e
ricercare, nellapplicazione della legge, il nuovo e giusto equilibrio tra la legalit ed il fatto concreto portato al
suo esame.
4
La funzione giurisdizionale esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sullordinamento
giudiziario
giudice ordinario civile, tranne nei casi di giurisdizione esclusiva). esercitata dai
Tribunali amministrativi regionali (T.A.R.) e dal Consiglio di Stato;
la g i u r i s d i z i o n e c o n t a b i l e : esercitata esclusivamente dalla Corte dei
Conti, nelle controversie concernenti il contenzioso contabile, la responsabilit
civile dei dipendenti nei confronti della pubblica amministrazione, la materia
pensionistica;
la g i u r i s d i z i o n e i n m a t e r i a d i a c q u e p u b b l i c h e : le controversie
concernenti le acque pubbliche (cd. demanio pubblico) sono attribuite alla
competenza di appositi organi giurisdizionali, i Tribunali regionali delle acque
pubbliche, e, in secondo grado, al Tribunale superiore delle acque pubbliche;
la g i u r i s d i z i o n e m i l i t a r e : esercitata dai tribunali militari, previsti
dall'art. 1033 Cost. Essi svolgono giurisdizione penale limitata ai reati militari
commessi da soggetti appartenenti alle forze armate;
la g i u r i s d i z i o n e t r i b u t a r i a : affidata alle Commissioni tributarie
regionali con sede nel capoluogo di ogni Regione ed alle Commissioni tributarie
provinciali5.
8.3. Il giusto processo (art 111 Cost.).
La legge costituzionale n. 2 del 1999 ha tradotto sul piano del nostro ordinamento
costituzionale una parte dei principi del giusto processo elaborati dalla dottrina e dalla
giurisprudenza angloamericana6.
I principi enucleabili dal nuovo art. 111 Cost. sono i seguenti:
riserva assoluta di legge in materia processuale;
terziet e imparzialit del giudice;
necessario contraddittorio fra le parti in condizioni di parit;
ragionevole durata del processo, di per s una afflizione che non giusto sia,
quindi, eccessivamente protratta;
informazione tempestiva e riservata sulla natura e i motivi dellaccusa elevata a
carico del cittadino;
concreta possibilit di difesa, attraverso la disponibilit di tempo e delle condizioni
necessarie per preparare la sua difesa; la facolt di interrogare o fare interrogare le
persone che rendono dichiarazioni a suo carico e di ottenere la convocazione e
linterrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dellaccusa;
lacquisibilit di ogni altro mezzo di prova a favore dellaccusato; lassistenza di un
interprete in caso di mancata comprensione della lingua impiegata nel processo;
formazione della prova nel contraddittorio fra le parti;
5
Ricordiamo inoltre la giurisdizione ecclesiastica: la L. 121/1985, in esecuzione dell'accordo del 1984, ha
riconosciuto alla Chiesa libert di giurisdizione in materia ecclesiastica.
6
Lapplicazione dei principi del giusto processo ai procedimenti penali in corso alla data di entrata in vigore
della L. cost. 2/99 stata disciplinata dal D.L. 2/2000 (convertito nella L. 35/2000) ed ha trovato attuazione con
la L. 1-3-2001, n. 63, la quale ha modificato numerosi articoli del codice penale e di procedura penale, e con la
L. 89/2001, inerente la ragionevole durata del processo.
Capitolo 9
Gl i o rg an i di r il i e v o co s ti tu zi on a l e
9.1. Introduzione.
Gli o r g a n i a rilevanza costituzionale o di rilievo
c o s t i t u z i o n a l e , sono organi che pur non partecipando alla funzione politica, n essendo
essenziale alla struttura costituzionale dello Stato, sono individuati, ma non disciplinati, dalla
Costituzione che rinvia al legislatore ordinario la disciplina della loro attivit.
Essi sono: I) il C.N.E.L.; II) la Corte dei Conti; III) il Consiglio di Stato; IV) il C.S.M.; V)
il Consigli della magistratura militare VI) il Consiglio Supremo di Difesa.
9.2. Il Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro (CNEL).
9.2.1. Natura giuridica
II Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro, previsto dallars. 99 Cost.:
organo di rilievo costituzionale;
composto di esperti e rappresentanti delle categorie produttive;
organo di consulenza delle Camere e del Governo;
ha liniziativa legislativa e pu contribuire alla elaborazione della legislazione
economica e sociale.
9.2.2. Composizione.
Ai sensi degli artt. 2 e 5 della legge di riforma 30 dicembre 1986, n. 936, some da ultimo
modificata dalla L. 383/2000, il CNEL composto dal Presidente e da 121 membri (tra
esperti e rappresentanti delle categorie produttive, le associazioni di promozione sociale e
delle organizzazioni di volontariato). particolare:
gli esperti sono rappresentati da 12 qualificati esponenti della cultura economica,
sociale e giuridica, dei quali:
o otto nominati dal Presidente della Repubblica;
o quattro nominati dal Governo su proposta del Presidente del Consiglio dei
Ministri, previa deliberazione del Consiglio stesso;
i rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e
privato sono 99 e vengono designati dalle organizzazioni sindacali di carattere
nazionale maggiormente rappresentative;
rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di
volontariato sono 10 dei quali:
o cinque designati dallOsservatorio nazionale dellassociazionismo;
o cinque designati dallOsservatorio nazionale per il volontariato;
Presidente scelto al di fuori dei predetti componenti del CNEL.
Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del
riscontro eseguito.
Il controllo da essa esercitato assume natura preventiva limitatamente al riscontro di
legittimit di una serie di atti non aventi forza di legge (es.: decreti che approvano contratti
delle amministrazioni pubbliche per importi pi rilevanti; atti di programmazione comportanti
spese) il cui elenco contenuto tassativamente nellart. 3 L. 20/94.
Lattivit di controllo preventivo viene effettuata a mezzo del cd. visto di legittimit: i
provvedimenti sottoposti a controllo acquistano efficacia se il competente ufficio di controllo
non ne rimette lesame alla Sezione di controllo entro 30 giorni dal ricevimento (art. 3, L.
20/94).
La Sezione del controllo si pronuncia sulla conformit a legge entro 30 giorni dalla data di
deferimento dei provvedimenti da controllare, decorsi i quali essi acquistano efficacia.
Il controllo successivo viene esercitato sulla gestione del bilancio e del patrimonio di
pubbliche amministrazioni, riferendo annualmente al Parlamento ed ai Consigli Regionali.
9.3.3.2. Funzioniconsultive.
Nellesplicare le attribuzioni consultive di cui depositaria, la Corte dei conti esprime,
obbligatoriamente, parere sulle leggi che importino modifiche o integrazione alle sue
attribuzioni; sulle norme che modifichino la legge sulla contabilit di Stato.
9.3.3.2.1. Funzioni
giurisdizionali
Quanto alle attribuzioni giurisdizionali, la Corte giudica della responsabilit dei pubblici
dipendenti in materia contabile, che si fonda sul maneggio, di diritto e di fatto, del denaro o,
in genere, dei valori della pubblica amministrazione e amministrativa, che si fonda, invece,
sul danno patrimoniale dolosamente o colposamente cagionato allamministrazione. La Corte
giudica anche in materia di pensioni a carico totale o parziale dello Stato1.
9.4. Il Consiglio di Stato.
Il Co n s i g l i o d i S t a t o
un o r g a n o c o m p l e s s o :
di r i l i e v o c o s t i t u z i o n a l e : in quanto previsto dalla Costituzione, che
ne sancisce lindipendenza dal Governo, e conseguentemente non potrebbe essere
soppresso n privato delle sue funzioni istituzionali con legge ordinaria;
organo giurisdizionale amministrativo di secondo
g r a d o (rispetto al TAR). Oltre alla competenza giurisdizionale di secondo, il
Consiglio di Stato mantiene una competenza giurisdizionale esclusiva in alcune
materie espressamente previste dalla legge;
con funzioni consultive generali in materia
g i u r i d i c o - a m m i n i s t r a t i v a Nellesercizio delle funzioni consultive il
Consiglio di Stato esprime pareri in materia giuridico-amministrativa. I p a r e r i
del Consiglio di Stato possono essere:
1
La giurisdizione della Corte dei conti una giurisdizione amministrativa speciale, in quanto esercitata solo
nelle materie tassativamente indicate dalla legge, ed esclusiva, perch comprende sia le questioni relative ai
diritti soggettivi che quelle riguardanti gli interessi legittimi.
Capitolo 10
I principi e le libert previste dalla Costituzione
10.1. Generalit.
Le Costituzioni contemporaneamente garantiscono accanto ai principi generali relativi
allorganizzazione dello Stato, anche altre norme programmatiche che disciplinano il regime
giuridico, sociale, politico ed economico dello Stato (c.d. d i c h i a r a z i o n i
c o s t i t u z i o n a l i ).
La Costituzione italiana attuale fra quelle che dedicano maggiori disposizioni sulle
libert individuali e ai diritti umani: essa infatti detta al riguardo i primi 54 articoli cos
suddivisi:
nella prima parte enuncia i principi fondamentali (artt. 1-12) nella loro portata
pi ampia e generale;
nella secondo parte (artt. 13-54) ne ribadisce il contenuto in relazione agli specifici
rapporti che interessano la societ: rapporti civili (artt. 13-28), etico sociali (artt.
29-34), economici (artt. 35-47), politici (artt. 48-54).
10.2. Principi fondamentali.
10.2.1. Art. 1.
Lart. 1 primo comma della Cost. afferma che L I t a l i a u n a R e p u b b l i c a
d e m o c r a t i c a , f o n d a t a s u l l a v o r o .
Con lespressione Repubblica democratica fondata sul lavoro la Costituzione ha inteso
riconoscere e far proprio il risultato della consultazione popolare tenutasi il 2 giugno del 1946
(referendum istituzionale), con cui gli italiani avevano cancellato la forma di governo
monarchica e scelto quella repubblicana.
La Repubblica democratica riconosce ad ognuno leguale diritto di prendere parte, in
condizioni di parit con gli altri, alla vita politica e sociale. In particolare, in un regime
democratico la maggioranza ha il diritto di governare, ma ha anche il dovere di non impedire
alla minoranza di diventare, a parit di condizioni democratiche, essa stessa maggioranza (il
che consente lalternanza di forze politiche al potere).
Lart. 1 secondo comma della Cost. afferma che L a s o v r a n i t a p p a r t i e n e
al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della
C o s t i t u z i o n e .
Nei regimi democratici la sovranit appartiene al popolo. Affinch la democrazia non
degeneri in dittatura, il popolo tenuto ad esercitare la sovranit nelle forme e nei limiti
previsti dalla Costituzione, rispettando le libert e i diritti di tutti. Questa regola, sancita dal
secondo comma dellart. 1, connota il nostro ordinamento come S t a t o d i d i r i t t o , in
cui il principio della soggezione alla legge, proprio della forma di Stato liberale, si arricchisce
di un significato ulteriore: sia i cittadini che i pubblici poteri (compreso il legislatore, in
passato considerato onnipotente) sono soggetti, infatti, anche alla Costituzione
(p r i n c i p i o d i l e g a l i t c o s t i t u z i o n a l e ).
10.2.3.2. Principio
di uguaglianza sostanziale.
Il secondo dellart. 3 della Cost. afferma che: compito della Repubblica rimuovere gli
ostacoli di ordine economico5 e sociale, che, limitando di fatto la libert e leguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di
tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese (p r i n c i p i o
d i u g u a g l i a n z a s o s t a n z i a l e ).
La prima parte della norma, nellaffermare il principio di eguaglianza formale, considera
lindividuo nella sua astrattezza, indipendentemente dalle condizioni materiali e sociali in cui
egli concretamente si trova.
Le diseguaglianze di fatto, determinate proprio dalla disparit di condizioni, tuttavia
esistono, e la Repubblica smentirebbe le solenni affermazioni di eguaglianza giuridica se non
si attivasse per attenuare tali differenze ed eliminare gli scarti sociali che, se diventano
troppo ampi, possono diventare desocializzanti, distruggendo nellindividuo la convinzione di
appartenere alla comunit nazionale.
Ci spiega laffermazione del principio deguaglianza sostanziale, che sancisce il
passaggio dallordinamento liberale classico (in cui la societ era organizzata sulla base della
propriet privata e dellassoluta libert economica) allo S t a t o s o c i a l e e d
i n t e r v e n t i s t a , che si impegna a creare le condizioni necessarie per consentire laccesso
di tutti a determinate utilit sociali messe a disposizione della comunit, come la salute, il
lavoro, listruzione.
10.2.4. Art. 4:
Lart. 4 della Cost. La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e
promuove le condizioni6 che rendano effettivo questo diritto.
Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilit e la propria scelta,
unattivit o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale7 della societ.
Questo articolo ha portata rivoluzionaria ed innovatrice: compie una scelta fondamentale di
valori in quanto afferma ed esplicita il p r i n c i p i o l a v o r i s t a (gi enunciato allart. 1),
riconoscendo a tutti i cittadini il diritto al lavoro e limpegno della Repubblica a creare le
condizioni per renderlo effettivo. In tal modo i pubblici poteri ricevono una spinta orientativa
inequivocabile: attivarsi positivamente per assicurare il lavoro a tutti.
La norma deve essere interpretata nel senso di favorire la stabilit delloccupazione
attraverso una rigorosa disciplina dellaccesso, dello svolgimento e della cessazione del
rapporto di lavoro. Ci non significa che il diritto al lavoro possa essere autonomamente
5
O s t a c o l i d i o r d i n e e c o n o m i c o e s o c i a l e : insieme delle situazioni di inferiorit (pi
basso reddito individuale e familiare, minor grado di istruzione, handicap fisici o psichici etc.) che degradano
lindividuo e offendono la sua dignit, attenuando anche limpulso a realizzarsi come persona. Tali ostacoli
rischiano, se non rimossi, di rappresentare una fonte di discriminazione tra i cittadini nella vita economica,
sociale e politica del Paese. Al fine di rimuovere tali ostacoli, sono riconosciuti in capo ai cittadini una serie di
diritti sociali (profondamente diversi dai diritti di libert) che presuppongono un intervento attivo dello Stato e
uno stimolo allapparato per la loro costante attuazione.
6
Promuove le condizioni: questo limpegno concreto assunto dallo Stato-interventista che si fa carico di una
serie di obiettivi che devono improntare la sua politica (massima occupazione, politiche di sviluppo etc.).
7
Attivit o funzione che concorra al progresso materiale o
s p i r i t u a l e d e l l a s o c i e t : questa ampia espressione comprende ogni prestazione dopera
delluomo che apporta unutilit alla collettivit, qualunque ne sia la qualificazione giuridica o economica:
lavoro manuale o intellettuale, subordinato o autonomo, retribuito o volontario, pubblico o privato.
azionato in sede giudiziaria, ossia che un disoccupato possa adire il giudice invocando la
pretesa a trovare occupazione; ma consente al giudice, in caso di licenziamento illegittimo, di
reintegrare il lavoratore nel suo posto. Allo stesso modo non configurabile un diritto al
mantenimento del posto di lavoro, sebbene sia innegabile linfluenza esercitata, anche in
questo settore, dal disposto costituzionale e legislativo che tende a limitare le occasioni in cui
consentito al datore di lavoro licenziare i prestatori di lavoro.
In altri termini con lespressione il diritto al lavoro non un diritto soggettivo perfetto,
ma un invito al legislatore a favorire al massimo limpiego delle attivit lavorative garantendo
la possibilit giuridica di aver accesso ai posti disponibili quando se ne posseggono i requisiti
prefissati.
Con la previsione del lavoro come dovere , al secondo comma, la Costituzione non
costringe il cittadino a lavorare, n comprime la libert di scegliere lattivit da svolgere,
bens esprime il monito ad escludere ogni forma di parassitismo economico e sociale. Per
meritare i diritti sociali beneficiando della solidariet sociale e delle provvidenze stabilite
dallo Stato, il cittadino deve, pertanto, dimostrare di versare effettivamente in condizioni tali
da non poter sostenersi, n con i propri beni, n con il proprio lavoro.
10.2.5. Art. 5.
Lart. 5 della Cost, afferma che La Repubblica, una e indivisibile8, riconosce9 e promuove
le autonomie locali10; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il pi ampio decentramento
amministrativo11; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze
dellautonomia e del decentramento12.
8
Laffermazione dellunit e dellindivisibilit della Repubblica altro non che la formalizzazione giuridica del
processo storico che ha portato alla formazione dello Stato unitario. Viene ribadita in questo articolo perch
rappresenta anche un limite alle potenzialit espansive delle autonomie locali nonch al potere di revisione del
legislatore costituzionale, che non legittimato in nessun modo ad attuare modifiche costituzionali che mettano
in pericolo lunit dello Stato.
9
Il termine riconoscere, in particolare, riferito ai Comuni e alle Province, in quanto comunit locali
preesistenti al costituirsi della Repubblica. La Costituzione, per, non si limitata soltanto a prendere atto delle
realt locali esistenti, ma ne ha promosse altre, le Regioni. Ci al fine di consentire al cittadino di partecipare pi
da vicino alla vita politica delle comunit locali. Tale esercizio si attua nelle forme e nei limiti dettagliatamente
stabiliti dal Titolo V, che gradua e diversifica lautonomia degli enti rappresentativi delle comunit locali, dando
rilievo particolare proprio alle Regioni.
10
A u t o n o m i a l o c a l e : capacit riconosciuta a ciascuna comunit residente sul territorio nazionale di
regolamentare e gestire, con proprie determinazioni, una parte di affari pubblici.
11
D e c e n t r a m e n t o a m m i n i s t r a t i v o : trasferimento di competenze e poteri decisionali dagli
organi centrali statali ad organi periferici o ad altri soggetti. Questi ultimi possono essere: I) enti pubblici,
territoriali (come Regioni, Province e Comuni) e non. In questo caso si parla di decentramento autarchico, in
quanto tali enti hanno una propria soggettivit; II) articolazioni periferiche dello Stato. In questo caso si parla di
decentramento burocratico, perch gli organi ai quali tali poteri sono demandati fanno sempre parte
dellorganizzazione statale, ma non operano a livello centrale (es. Prefetto che dipende dal Ministro
dellInterno); III) aziende autonome. In questo caso si parla di decentramento funzionale, perch vengono
costituiti appositi enti o societ per la gestione di uno specifico servizio pubblico. Rispetto allautonomia
riconosciuta alle comunit territoriali, il decentramento assolve una funzione pi limitata, ma non meno
rilevante. Uniformandosi a tale principio, lorganizzazione dello Stato viene ad articolarsi in pi centri di potere,
ciascuno dei quali gode di ampi margini di azione assumendosi le corrispondenti responsabilit.
12
Alla promozione si affianca ladeguamento della legislazione alle esigenze dellautonomia e del
decentramento. La norma diventa fonte di un vincolo specifico per il legislatore statale, che in tali materie
spesso chiamato ad intervenire. Spetta alle leggi della Repubblica, infatti, definire le competenze di Comuni e
Province, demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione e attribuire a Province,
Comuni o ad altri enti locali funzioni amministrative regionali. Cos, in particolare, si verificato con la L.
142/90, che ha previsto unampia autonomia statutaria e regolamentare delle Province, Comuni e Comunit
minori dettando regole precise per una adeguata realizzazione del principio autonomista.
13
Al momento, da pi parti si auspica una nuova forma di regionalismo maggiormente cooperativo che superi
sia gli ingiustificati ritorni centralisti sia le inopportune e illegali tentazioni autonomistiche. Sono, pertanto,
contrari alla Costituzione i tentativi di fomentare i cittadini delle Regioni pi ricche alla secessione, soprattutto
se ci avviene solo per sottrarsi ai doveri di solidariet, non sussistendo alcuna legittima aspirazione fondata su
motivi di nazionalit.
14
La Costituzione usa il termine Repubblica e non quello di Stato perch limpegno di tutelare le minoranze
un obbligo che ricade non soltanto sugli organi dello Stato centrale, ma anche sulle comunit territoriali in cui
queste formazioni sociali sono presenti. Anche la comunit internazionale, al pari di quella statale, tende sempre
pi intensamente a tutelare le minoranze, soprattutto attraverso lo strumento dei trattati bilaterali o multilaterali,
con i quali gli Stati nel cui territorio sono presenti tali gruppi garantiscono alle minoranze parit di diritti, libert
ed autonomia. Fino alla legge n. 482 del 1999, mancava una legge quadro nazionale che definisse standard
minimi di tutela delle minoranza linguistiche, migliorabili da ciascuna Regione. La nuova legge prevede adesso
interventi mirati a tutela del patrimonio culturale e linguistico delle minoranze storiche (albanesi, catalane,
germaniche, greche, slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il ladino,
l'occitano e il sardo) a livello di scuole, universit, uffici delle pubbliche amministrazioni, organi collegiali degli
enti territoriali, servizio pubblico radiotelevisivo. Le norme pi favorevoli alle minoranze si applicano nelle
Regioni a Statuto speciale mediante disposizioni di attuazione dei rispettivi Statuti, mentre le Regioni ordinarie
si adeguano ai principi della legge statale, ferma restando l'applicazione delle leggi regionali vigenti pi
favorevoli.
15
La norma in esame oltre a vietare, alla stregua dellart. 3, ogni discriminazione, vale a dire un trattamento
peggiorativo fondato sulla diversit di lingua, offre anche una tutela positiva, al fine di conservare il patrimonio
linguistico e culturale delle minoranze, in omaggio ai principi di pluralismo e tolleranza.
16
Minoranza linguistica: formazione sociale il cui tratto distintivo rappresentato dalluso di una lingua diversa
da quella dello Stato dappartenenza e a cui lordinamento assicura una tutela particolare.
gruppi di lingua franco provenzale in Val dAosta e tedesca in Trentino-Alto Adige, ma anche
ai greci e agli albanesi delle Regioni meridionali o ai ladini delle vallate dolomitiche).
Il regime fascista, esaltando ossessivamente i valori dellunit e della nazione (fatta
scaturire direttamente dalla civilt romana), adott una politica repressiva verso tali
minoranze (si vedano, ad esempio, le disposizioni sulla nazionalizzazione dei cognomi).
Al contrario la Costituzione, nel rispetto dei principi e dei valori di libert ed uguaglianza
della persona umana, detta unapposita norma (che ribadisce il precetto contenuto al 1
comma dellart. 3 nella parte in cui vieta ogni discriminazione in base alla lingua) a loro tutela
esprimendo cos sia la volont di rottura con la precedente esperienza dittatoriale che
limpegno concreto, diretto e fattivo della Repubblica a favore della tutela delle minoranze
alloglotte.
10.2.7. Art. 7.
Lart. 7 della Cost. afferma che Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio
ordine, indipendenti e sovrani17.
I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi18. Le modificazioni dei Patti, accettate
dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale19.
La questione dei rapporti con la Chiesa cattolica ha fortemente condizionato la recente
storia dello Stato italiano. Gi il regno sabaudo-piemontese, pur proclamando formalmente e
solennemente la religione cattolica religione di Stato, si sment nei fatti attuando addirittura
una politica antiecclesiastica, ad esempio abolendo nel 1850 il privilegio degli ecclesiastici di
essere giudicati dai tribunali della Chiesa e non da quelli dello Stato.
I rapporti Stato-Chiesa, gi tesi dopo lUnit (1861), divennero insostenibili nel momento
in cui Roma, ultima roccaforte del dominio papale, fu occupata militarmente (presa di Porta
Pia del 20 settembre 1870) e annessa al Regno dItalia, segnando la fine del dominio
temporale della Chiesa.
A seguito di tale occupazione Papa Pio IX scomunic lintera classe dirigente italiana.
17
La Costituzione configura Stato e Chiesa come due ordinamenti sovrani, relativamente ai fini che ciascuno di
essi persegue. I rapporti fra i due ordinamenti sono regolati mediante accordi bilaterali, secondo il modello delle
relazioni internazionali fra Stati, pur riconoscendosi alla Chiesa caratteri peculiari di sovranazionalit e
universalit.
18
P a t t i L a t e r a n e n s i : accordi sottoscritti l11 febbraio 1929 nel Palazzo di San Giovanni in Laterano
da Mussolini (per lItalia) e dal Cardinale Gasparri (per la Santa Sede). Essi si articolavano in tre distinti
documenti: un Trattato, un Concordato e una Convenzione finanziaria. Il Trattato riconosceva la piena
soggettivit internazionale allo Stato della Citt del Vaticano attraverso la rinuncia, da parte dello Stato
italiano, ad una seppure minima estensione di territorio. Lart. 1 affermava il principio della religione cattolica
quale religione ufficiale dello Stato (principio successivamente superato. Il Concordato disciplinava le
condizioni della Chiesa cattolica in Italia, riconoscendo ad essa il libero esercizio del potere spirituale e della
giurisdizione in materia ecclesiastica e regolando la posizione giuridica dei vescovi e del clero, il regime del
matrimonio canonico (al quale si riconosceva automaticamente rilevanza agli effetti civili) nonch la disciplina
degli edifici di culto e degli enti ecclesiastici. La Convenzione finanziaria, infine, prevedeva un risarcimento
(mai corrisposto) al Papa per la perdita dei territori dello Stato Pontificio occupati dal Regno dItalia.
19
La norma ha costituzionalizzato il p r i n c i p i o p a t t i z i o , in base al quale lo Stato italiano si impegna
a stabilire di comune accordo con la Chiesa ogni modifica dei Patti Lateranensi. Se per tale accordo non viene
raggiunto, sar necessaria una legge costituzionale che abroghi lart. 7 per rivedere unilateralmente i Patti
(allepoca in cui fu redatta la Costituzione, la Chiesa confidava sul fatto che la presenza di un partito cattolico
forte in Parlamento avrebbe scongiurato tale possibilit, dal momento che per approvare una legge costituzionale
sono necessarie maggioranze molto ampie).
Il Parlamento approv nel 1871 la legge delle guarentigie, un atto unilaterale col quale il
Regno riconosceva prerogative di sovrano al Pontefice ed extraterritorialit ai palazzi
vaticani: il tentativo di rassicurare la Chiesa sulla sua libert e indipendenza, tuttavia, non
ebbe credito presso il soglio pontificio in quanto il Papa non accett mai tale legge e la
situazione di delegittimazione della classe dirigente di fronte al mondo cattolico rimase,
pesando sul futuro del Regno.
Il regime fascista, per acquisire il consenso delle masse cattoliche, tent in ogni modo di
comporre i dissidi con la Chiesa in nome di una nuova unit spirituale nazionale. Tale intento
sfoci nella stipula dei P a t t i l a t e r a n e n s i , con i quali furono per la prima volta
regolati, su base paritaria e pattizia, i rapporti tra il Regno dItalia e la Chiesa cattolica.
La Costituzione Repubblicana, dopo accesi contrasti in sede di Assemblea Costituente, si
limit a recepire, senza alcuna modifica, i Patti lateranensi.
Nel 1984 dopo anni di sterili negoziazioni fra le parti, stato firmato un nuovo accordo che
ha introdotto rilevanti novit nei rapporti Stato-Chiesa riaffermando il principio di laicit
dello Stato e dettando altre norme per assicurare il rispetto dei principi di eguaglianza, libert
religiosa etc.
10.2.8. Art. 8.
Lart. 8 afferma che Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere20 davanti alla
legge.
Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i
propri statuti21, in quanto non contrastino con lordinamento giuridico italiano.
I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese22 con le relative
rappresentanze23.
Lart. 8 Cost., superando il dettato dellart. 1 dello Statuto albertino che dichiarava la
religione cattolica, apostolica romana sola religione di Stato, afferma il principio di laicit
dello Stato e di libert di religione, senza riconoscere alcuna situazione di privilegio o
mostrare alcuna ostilit verso ogni altro culto diverso da quello cattolico.
La Repubblica, ispirandosi ad un atteggiamento di neutralit nei confronti dei diversi culti,
si impegna a tutelare senza distinzioni tutte le confessioni religiose: ciononostante, ancora in
vigore nel nostro ordinamento la legge n. 1159 del 1929 sui culti ammessi, cos definiti in
20
Egualmente libere: significa che la Costituzione non ammette discriminazioni fondate sulla diversit di fede
religiosa: questo fondamentale principio viene integrato da altre disposizioni costituzionali che riconoscono a
tutti la libert di professare il proprio credo sia in forma individuale che associata.
21
Statuti: quando si riferisce alla Chiesa cattolica il Costituente usa un linguaggio mutuato dal diritto
internazionale, come sovranit e indipendenza. Ai culti acattolici, invece, lo stesso riconosce solo unautonomia
organizzativa (statutaria), la possibilit, cio, di organizzarsi senza ingerenze da parte dello Stato ma pur sempre
nellambito dellordinamento italiano.
22
I n t e s a : accordo tra un culto diverso da quello cattolico e lo Stato, su questioni che interessano luna e
laltra parte. Tali accordi, cos come i Concordati con la Chiesa cattolica, esprimono un eguale principio: la
legislazione statale in materia ecclesiastica non deve essere unilaterale, ma, almeno di regola, preventivamente
concordata con le diverse confessioni religiose.
23
Lordinamento italiano accoglie il principio pattizio, in base al quale i rapporti con le confessioni religiose
sono regolati mediante accordi tra le parti: mentre, per, per il Concordato con la Chiesa cattolica la dottrina
propensa ad orientarsi verso modelli di diritto internazionale, le intese sono considerate come convenzioni di
diritto pubblico interno. A partire dal 1984 lo Stato italiano ha cominciato a dare attuazione alla norma in esame,
stipulando lintesa con la Tavola Valdese, che ha reso inefficaci nei confronti delle Chiese da essa rappresentate
le norme della legge del 1929. Successivamente sono state concluse intese con altre confessioni religiose.
quanto, a differenza della religione cattolica (considerata, allepoca, religione di Stato e per
questo motivo privilegiata) gli altri culti venivano soltanto tollerati dallordinamento24.
10.2.9. Art. 9
Lart. 9 afferma che: La Repubblica promuove25 lo sviluppo della cultura e la ricerca
scientifica e tecnica26.
Tutela il paesaggio27 e il patrimonio storico e artistico28 della Nazione.
10.2.10. Art. 10.
Lart. 10 primo comma della Cost29. afferma che Lordinamento giuridico italiano si
conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute30.
24
Anche la tutela penale dei culti, contenuta nel vigente codice penale (codice Rocco, risalente al 1930), risulta
differenziata: per questo motivo la Corte Costituzionale, pur avendo in pi occasioni ribadito che la Costituzione
si limita a riconoscere solo leguale libert delle confessioni, ma non unidentit di regolamento dei loro rapporti
con lo Stato, si pi volte attivata per attenuare queste differenziazioni, ad esempio dichiarando incostituzionale
lart. 724 c.p. (che puniva la bestemmia contro Divinit, Simboli e Persone venerati nella religione di Stato)
proprio nella parte in cui faceva riferimento alla sola fede cattolica (sentenza n. 440 del 1995).
25
l primo comma dellarticolo attribuisce ai soggetti pubblici (Stato, Regioni, enti pubblici, ciascuno nellambito
delle proprie competenze) il compito di promuovere lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica.
La norma va coordinata con altre disposizioni costituzionali, che ne specificano il significato e ne fissano i limiti
di applicazione. La Costituzione, infatti, proclama lassoluta libert della cultura, in tutte le forme in cui si
esprime, e lautonomia delle strutture che alla promozione della stessa o alla ricerca scientifica e tecnica si
dedicano. Lintervento dei pubblici poteri non pu intaccare la libert di chi fa cultura o ricerca, anche perch
solo salvaguardando tale libert possibile indirizzare il progresso spirituale del Paese verso la promozione
delluomo, cos come richiesto dal principio personalistico che permea lintera Costituzione. Lattivit di ricerca,
daltra parte, indispensabile per rinnovare i contenuti dellinsegnamento, favorire lelevazione professionale
dei lavoratori e assicurare una sempre pi adeguata sicurezza sociale e sul lavoro. Da questo complesso
panorama normativo si pu dedurre che lintervento promozionale della Repubblica deve sempre ricercare un
equilibrio costituzionalmente compatibile con la libert della cultura e della ricerca, evitando che queste ultime
siano soggette a direttive e imposizioni del potere politico o si sviluppino del tutto sganciate dal contesto della
societ e dei suoi problemi.
26
R i c e r c a s c i e n t i f i c a e t e c n i c a : tutte le attivit che si propongono, con metodo scientifico,
lallargamento della conoscenza, lesplorazione di settori dello scibile umano per analizzarli e individuarne i
reciproci rapporti, linvenzione di nuovi sistemi per lutilizzazione delle risorse disponibili e la soddisfazione dei
bisogni umani. Cos, tra laltro, si spiega il divieto di brevettabilit dei metodi diagnostici e chirurgici perch in
contrasto con lart. 9, che vieta qualsiasi ostacolo alla promozione della ricerca scientifica.
27
P a e s a g g i o : nozione che ha subto nel tempo una evoluzione profonda. In Assemblea Costituente con
tale termine si indicavano unicamente le bellezze naturali, il panorama, la cui tutela si riduceva alla
conservazione dello scenario naturale secondo i precetti contenuti nella legislazione di tutela delle bellezze
naturali del 1939. Successivamente, per, una pi attenta riflessione dottrinale e giurisprudenziale ha individuato
nel disposto costituzionale lesigenza di tutelare il territorio cos come modellato dalla comunit umana che vi
insediata, tenuto conto che nelle moderne societ non pu parlarsi di ambiente senza presenza umana. Il
paesaggio ha assunto un significato sempre pi dinamico, identificandosi con lambiente cos come modellato
dalluomo: la Corte Costituzionale lo ritiene comprensivo di ogni elemento naturale e umano che attiene alla
forma esteriore del territorio ed esprime un valore estetico-culturale. In questottica, il secondo comma pu
essere letto unitariamente, nel senso che la Repubblica si impegna a favorire uno sviluppo complessivo del
Paese, ispirato non soltanto a criteri economici, ma anche a valori culturali. La tutela paesaggistica tende cos ad
interferire con la pianificazione urbanistica, cos come istituzionalizzata dalla legge Galasso, che obbliga le
Regioni a dotarsi di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali.
Un ulteriore rafforzamento della tutela del paesaggio stato realizzato dalla legge n. 349 del 1986, che ha
riconosciuto specificamente come diritto fondamentale della persona e interesse della collettivit la salvaguardia
dellambiente, vale a dire la conservazione, la razionale gestione e il miglioramento delle condizioni naturali, la
preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini e la difesa di tutte le specie animali e vegetali.
28
P a t r i m o n i o s t o r i c o e a r t i s t i c o d e l l a N a z i o n e : complesso dei beni di propriet
pubblica e privata caratterizzato da una unitaria funzione culturale, di testimonianza della civilt italiana.
29
Lart. 10 costituisce una norma sulla produzione giuridica, in quanto detta le modalit per recepire nel nostro
ordinamento le norme del diritto internazionale generale (cio le consuetudini) accettate dalla comunit
internazionale.
Il primo comma dellarticolo esprime la volont della Repubblica di aprirsi alla comunit
internazionale, impegnandosi a produrre, nel proprio ordinamento interno, disposizioni in
tutto coincidenti con le norme internazionali riconosciute dalla comunit degli Stati. Eventuali
norme interne non conformi al diritto internazionale consuetudinario non possono intaccarle,
anzi vengono giudicate invalide, se successive, o abrogate, se antecedenti 31.
I seguenti commi dellart. 10 affermano che La condizione giuridica dello straniero32
regolata dalla legge in conformit delle norme e dei trattati internazionali33.
La c o n d i z i o n e g i u r i d i c a d e l l o s t r a n i e r o r e s i d e n t e i n
I t a l i a protetta dalla previsione di una riserva rafforzata di legge: il trattamento giuridico
a cui viene sottoposto pu essere fissato soltanto dalla legge (con esclusione di ogni
intervento della pubblica amministrazione volto a regolamentare la materia, se non per dare
esecuzione alla disciplina legislativa) e non pu essere meno favorevole di quanto previsto
nelle norme di diritto internazionale, sia di origine consuetudinaria che pattizia34.
Gli ultimi due commi dellarticolo in esame affermano che: Lo straniero, al quale sia
impedito nel suo paese leffettivo esercizio delle libert democratiche garantite dalla
Costituzione italiana35, ha diritto dasilo36 nel territorio della Repubblica, secondo le
condizioni stabilite dalla legge.
30
N o r m e d e l d i r i t t o i n t e r n a z i o n a l e g e n e r a l m e n t e r i c o n o s c i u t e : regole
di condotta non scritte che hanno per destinatari tutti i soggetti della comunit internazionale, tali norme sono
originate da comportamenti costantemente ripetuti nel tempo e accettati dalla Comunit internazionale e non
sono contenute in specifici accordi tra Stati. Tali norme si indirizzano anche agli Stati o altri soggetti di diritto
internazionale (es.: Stati di nuova formazione) che in passato non hanno partecipato, con il loro comportamento,
alla creazione delle norme stesse.
31
In ogni caso, la Corte Costituzionale ha affermato che, qualora insorgano conflitti fra norme internazionali e
costituzionali, linterprete deve procedere alla loro armonizzazione, tenendo conto che: I) il diritto internazionale
preesistente alla Costituzione prevale su di essa, in quanto regola fattispecie, situazioni e interessi che si pongono
come speciali rispetto alle norme interne; I) il diritto internazionale successivo non pu mai intaccare i principi
fondamentali del nostro ordinamento, cio quei principi che danno forma al nostro ordinamento costituzionale e
non possono essere alterati in nessun caso (eguaglianza, rispetto della dignit delluomo, riconoscimento dei suoi
diritti inviolabili).
32
Attualmente esistono nel nostro ordinamento due categorie di stranieri: I) i cittadini dellUnione Europea, che
godono di una tutela particolarmente qualificata e tendenzialmente assimilabile a quella riconosciuta agli italiani;
II) i cittadini extracomunitari, che possono, invece, essere soggetti a restrizioni relativamente al loro diritto
dingresso, soggiorno e permanenza nel nostro territorio.
33
T r a t t a t i i n t e r n a z i o n a l i : accordi con cui due o pi soggetti di diritto internazionale
(prevalentemente Stati, ma anche organizzazioni internazionali) si assumono e riconoscono reciprocamente
obblighi o diritti. Le norme in essi contenute possono avere carattere particolare (se derivano da accordi fra
singoli Stati) oppure generale (se sono il risultato di congressi o conferenze internazionali); in ogni caso esse si
applicano soltanto agli Stati firmatari dellaccordo, a differenza delle norme generalmente riconosciute
(consuetudini) che, invece, vincolano tutti i soggetti della Comunit degli Stati.
34
Ci non esclude che il legislatore italiano possa sopravanzare il diritto internazionale nel predisporre un
trattamento pi favorevole, atteggiandosi, cos, come un modello di riferimento per tutta la comunit
internazionale.
35
L i b e r t d e m o c r a t i c h e g a r a n t i t e d a l l a C o s t i t u z i o n e i t a l i a n a : diritti e
libert riconosciuti negli ordinamenti vigenti (diritto a non essere discriminati per razza, sesso o religione, libert
di associazione, pensiero, domicilio, diritti di partecipazione politica) che, per essere naturalmente destinati a
consentire lo sviluppo della persona umana nella sua integralit, non possono non essere riconosciuti ad ogni
uomo, indipendentemente dal luogo in cui risiede. La Repubblica garantisce, quindi, allo straniero la possibilit
di esercitare in Italia quei diritti che gli sono negati nel suo Paese.
36
D i r i t t o d a s i l o : diritto, riconosciuto allo straniero (cittadino di altro Stato o apolide), di essere
ammesso a soggiornare nel territorio dello Stato italiano, se lo Stato in cui risiede non garantisce le libert
fondamentali riconosciute dalla nostra Costituzione.
37
E s t r a d i z i o n e : istituto giuridico in base al quale lo Stato italiano consegna o chiede in consegna un
imputato o condannato che si trova, rispettivamente, in territorio italiano o estero; ci affinch venga sottoposto
a giudizio o ad esecuzione della pena nello Stato estero o in quello italiano.
38
R e a t i p o l i t i c i : crimini commessi per opporsi a regimi illiberali o per affermare un diritto di libert il
cui esercizio negato (ad esempio, propaganda antigovernativa o organizzazione di manifestazioni scioperi nei
Paesi in cui tale diritto non pu essere esercitato).
39
Linterpretazione unitaria dei due commi spinge a qualificare come r e a t i p o l i t i c i quei
comportamenti che esprimano opposizione a regimi non democratici o rappresentino lesercizio di diritti e libert
negate da quegli ordinamenti. Escludendo lestradizione per questo tipo di reati, la Costituzione tende a
restringere la potest repressiva dello Stato estero per tutelare la persona dello straniero
40
Sono escluse dal divieto le guerre difensive, cio le operazioni belliche destinate a fronteggiare aggressioni in
atto o seriamente minacciate; ci trova conferma in quella norma che qualifica sacro dovere di ogni cittadino
difendere la Patria e nelle disposizioni che regolano il procedimento per decidere e dichiarare lo stato di guerra.
Inoltre, il nostro ordinamento fa propria la norma contenuta nellart. 51 dello Statuto dellOrganizzazione delle
Nazioni Unite, che ammette, come diritto naturale degli Stati, la legittima difesa solo di fronte ad un attacco
armato o avverso aggressioni indirette, consistenti, ad esempio, in infiltrazione di armati. Nel corso degli anni,
sotto la spinta di un pacifismo generalizzato, a livello internazionale si sono formate norme generali che vietano
luso e la minaccia della forza, anche quando non raggiunga le dimensioni di un evento bellico che impegni a
lungo e integralmente le risorse umane e materiali di un Paese (si pensi alle rappresaglie implicanti solo il blocco
delle coste o bombardamenti circoscritti). Anche queste norme sono state recepite nel nostro ordinamento,
integrando e specificando il significato del disposto costituzionale.
41
O r g a n i z z a z i o n e i n t e r n a z i o n a l e : unione di Stati creata mediante accordo internazionale e
chiamata a svolgere attivit dinteresse comune ai suoi membri. Pu acquisire o meno la soggettivit di diritto
internazionale. LONU in particolare si pone come obiettivo primario il raggiungimento della pace e della
giustizia fra le Nazioni.
Inoltre sempre ai sensi dellart. 10 della Cost. il nostro Paese si impegna a partecipare alla
creazione di un ordinamento pi giusto, che esprima a livello internazionale quei valori che
sono gi a fondamento della Repubblica.
Per conseguire questo risultato, lo Stato italiano si dichiara disposto ad accettare
limitazioni di sovranit, vale a dire a consentire che obblighi assunti a livello internazionale
possano condizionare la sua condotta, purch tale ridimensionamento avvenga in condizioni
di parit con gli altri Stati e al fine di assicurare pace e giustizia nei rapporti fra le Nazioni42.
10.2.12. Art. 12.
Lart. 12 afferma che La bandiera della Repubblica il tricolore italiano: verde, bianco e
rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni43.
10.3. Rapporti civili.
10.3.1. La libert personale.
La l i b e r t p e r s o n a l e consiste, nella pretesa, giuridicamente riconosciuta a ogni
individuo, a non subire coercizioni fisiche che non rispettino le forme previste dalla
Costituzione (previsione di legge, regolare giudizio, provvedimento motivato) o comunque
ledano la sua dignit44.
Daltra canto in dottrina si sostiene, che tale libert non solo da intendersi come libert
fisica, ma anche come libert morale, cio libert non solo dalla coercizione fisica, ma anche
da ogni forme di coercizione della volont, del pensiero e, della psiche dellindividuo.
La libert personale costituisce il presupposto logico e giuridico di tutte le libert
riconosciute allindividuo della Costituzione. Il fondamento costituzionale della libert
personale dellindividuo deve ravvisarsi nellart. 13 Cost. il quale stabilisce, nel primo
comma, che:
La libert personale inviolabile.
42
La norma fu pensata e scritta per consentire ladesione dellItalia alle Nazioni Unite, che richiedeva, come
condizione di ammissione, che lo Stato si fosse dichiarato amante della pace. Al di l delle intenzioni dei
Costituenti, essa servita anche per legittimare ulteriori limitazioni di sovranit accettate dallo Stato italiano con
ladesione alle Comunit Europee (che furono istituite solo nel 1951 e nel 1957); infatti, nei trattati istitutivi di
tali organizzazioni, si proclama solennemente che gli Stati firmatari sono risoluti a rafforzare le difese della
pace e della libert. Lappartenenza alle Comunit Europee implica la soggezione immediata anche a tutte le
norme previste dai trattati (regolamenti, direttive, decisioni), riducendo in tal modo la generale competenza a
legiferare del Parlamento italiano. Inoltre, gli obblighi assunti con ladesione alle Comunit comportano anche la
disapplicazione, da parte del giudice comune, delle disposizioni nazionali in contrasto con la normativa
comunitaria.
43
Il tricolore fu utilizzato occasionalmente dai giacobini italiani per affermare la loro vicinanza ideologica alla
Rivoluzione francese, che quel simbolo aveva adottato. Il suo ingresso ufficiale nella storia italiana, come
emblema della libert repubblicana, va, per, fissato al 7 gennaio 1797, quando fu acclamato bandiera della
Repubblica Cispadana. Napoleone Bonaparte lo adott come bandiera nazionale del Regno dItalia nel 1805,
sistemandone i colori in bande verticali. Nel 1848 il tricolore sostitu lo stendardo azzurro sabaudo quale insegna
del Regno di Sardegna, con laggiunta al centro dello scudo dei Savoia. Nel 1861 fu adottato come bandiera
italiana, scelta che fu confermata anche nel 1946, eliminando, per, lo stemma sabaudo, che fu soppiantato (nel
1948) dallinsegna della Repubblica italiana.
44
Si tratta di una delle prime libert delluomo a trovare formale riconoscimento in un documento scritto, se si
considera che gi nella Magna charta libertatum del 1215 (con cui i Baroni britannici posero limiti allarbitrio
del Re) i sudditi inglesi venivano tutelati dagli arresti ingiustificati.
45
D e t e n z i o n e : privazione della libert personale che pu essere prevista sia come sanzione per la
commissione di un reato, sia come misura preventiva volta ad evitare che il presunto autore dello stesso si
sottragga alle conseguenze giuridiche dei suoi atti dandosi alla fuga o commetta altri gravi reati o alteri le prove
(art. 274 c.p.p.).
46
I s p e z i o n e p e r s o n a l e : mezzo di ricerca della prova, consistente in un esame della persona diretto
ad acquisire una prima conoscenza del fatto, accertando la presenza di tracce e di altri effetti materiali del reato
su di essa (artt. 244, 245 c.p.p.; artt. 118, 258-260 c.p.c.). eseguita, di regola, dalla polizia giudiziaria.
47
P e r q u i s i z i o n e p e r s o n a l e : un mezzo di ricerca della prova, disposto quando si ha fondato
motivo di ritenere che taluno occulti sulla persona il corpo del reato o cose pertinenti al reato. Di regola
eseguita dalla polizia giudiziaria (artt. 247, 249 c.p.p.).
48
A u t o r i t g i u d i z i a r i a : lautorit preposta allesercizio della funzione giurisdizionale ossia
allattuazione della legge da parte di soggetti che si comportano come terzi imparziali.
49
A u t o r i t d i p u b b l i c a s i c u r e z z a : organismi destinati a dare attuazione allordine giuridico
e a garantire lordine pubblico (polizia, carabinieri etc.); il loro operato per lo pi sottoposto alla direzione e/o
al controllo dellautorit giudiziaria, che ne pu richiedere o convalidare lintervento.
50
Quando lautorit di pubblica sicurezza ad adottare i provvedimenti restrittivi della libert personale, la
garanzia della previsione di legge si attiva subito, in quanto la necessit e lurgenza che legittimano tali
restrizioni devono essere previamente indicati dalla legge in modo preciso e non generico. Lintervento
dellautorit giudiziaria previsto, invece, in un momento successivo, al fine di accertare se realmente
sussistevano i presupposti per lemanazione di quei provvedimenti da parte dellautorit di P.S.
51
C a r c e r a z i o n e p r e v e n t i v a : una misura cautelare personale (artt. 272-315 c.p.p.), cio un
provvedimento provvisorio ed urgente adottato dallautorit giudiziaria prima di una pronuncia definitiva sulla
colpevolezza, per salvaguardare esigenze predeterminate dalla legge e per assicurare leffettivit della decisione
finale (tale provvedimento, in quanto provvisorio e strumentale, va computato al momento in cui si stabilisce
lentit della pena detentiva).
52
Domicilio: nel caso specifico non si fa riferimento al domicilio cos come definito dal codice civile (ossia
come il luogo in cui una persona ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi), bens si intende
qualunque luogo (abitazione, studio, roulotte, stanza dalbergo etc.) in cui la persona esplica la propria vita
privata e professionale (residenza, dimora etc.). La libert di stabilire il domicilio una delle pi importanti
espressioni della libert personale (artt. 43-47 c.c.).
53
S e q u e s t r o : consiste in un vincolo di indisponibilit sulle cose che ne sono oggetto o nel loro
spossessamento. Pu essere disposto, nella materia penale, per ottenere una prova di un reato (sequestro
probatorio: artt. 253-265 c.p.p.), o per evitare la perdita di garanzie reali per il pagamento di eventuali pene
pecuniarie, spese di giustizia etc. (sequestro conservativo: artt. 316-320 c.p.p.), o anche per interrompere
lattivit criminosa o impedire la commissione di nuovi reati (sequestro preventivo, artt. 321, 322, 323 c.p.p.).
54
O g n i a l t r a f o r m a d i c o m u n i c a z i o n e : si riferisce ad ipotesi eterogenee, quali il contatto
diretto tra due o pi persone presenti, o il contatto a mezzo informatico, telematico etc.
55
Non specificato chi il titolare del diritto inviolabile (autore o destinatario); infatti sono assicurate pari
dignit e pari tutela tanto a chi effettua la comunicazione quanto a chi la riceve. Proprio in merito al rapporto tra
autore e destinatario della comunicazione va rilevata la differenza rispetto allart. 21: in questultimo la tutela
della libert di manifestazione del pensiero non implica anche la tutela della sua segretezza, in quanto non
preso in considerazione un destinatario determinato (una o pi persone specifiche), ma limpiego di mezzi di
comunicazione di massa verso destinatari indeterminati.
56
Va precisato che per l u o g o a p e r t o a l p u b b l i c o : un luogo privato al quale consentito (a
talune condizioni, come lessere socio o il pagare un biglietto dingresso) laccesso da parte di una serie di
persone (anche non predeterminate, come ad esempio i frequentatori di cinema, teatri, palestre etc.). Si distingue
perci dal l u o g o p u b b l i c o (in cui tutti possono accedere liberamente, come una piazza, un giardino
pubblico etc., senza particolari formalit) e dal l u o g o p r i v a t o .
privato o in pubblico il culto, purch non si tratti di riti contrari al buon costume57. In forza
del tale articolo il nostro uno Stato laico.
Uno S t a t o si definisce l a i c o quando riconosce la libert di religione e delle
confessioni religiose, e non esprime preferenze attribuendo ad una di esse la qualifica di
religione ufficiale di Stato. Lo S t a t o c o n f e s s i o n a l e , invece, riconosce una
religione come sola religione dello Stato e assume atteggiamenti di repressione o, al pi, di
semplice tolleranza verso gli altri culti.
Inoltre lart. 20 della Cost. afferma che Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di
culto duna associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni
legislative, n di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacit giuridica e ogni
forma di attivit.
La norma si riferisce al fenomeno religioso nella sua dimensione collettiva, riaffermando
leguaglianza dei cittadini senza discriminazioni di religione, anche quando essi operano
allinterno di strutture organizzate. La legge non pu, quindi, introdurre trattamenti
sfavorevoli o discriminatori a carico degli enti religiosi rispetto ad altre associazioni che
perseguano scopi diversi, n utilizzare lo strumento fiscale per rendere pi difficoltosi la
costituzione ed il funzionamento degli enti. Tali garanzie vengono assicurate a tutti gli enti
religiosi, cattolici e non, a tutela del principio delleguale libert di fede religiosa
10.3.8. La libert di pensiero e di comunicazione.
Lart. 21 1 co. Cost. afferma che Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio
pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.
La l i b e r t d i m a n i f e s t a r e i l p r o p r i o p e n s i e r o costituisce una
pietra angolare di ogni sistema democratico, in quanto garantire ad ognuno di esprimere le
proprie opinioni (o il proprio dissenso) e farne propaganda il presupposto imprescindibile di
ogni sistema democratico che si basi sul pluralismo ideologico. In una societ dalle grandi
strutture che gestiscono linformazione, tuttavia, il problema centrale quello di garantire
spazio, libert ed autonomia ai soggetti che fanno informazione58.
10.3.9. La libert di stampa.
Lart. 21 della Cost. dal secondo comma in poi afferma che: La stampa non pu essere
soggetta ad autorizzazioni o censure.
57
Come la propaganda (limitata dal divieto di arrecare vilipendio ad altri culti) anche lesercizio del culto trova
un limite, ove svolto in luogo pubblico o comunque al quale sia consentito accesso ad una pluralit di persone:
loffesa a valori di morale, decenza etc. A prescindere, poi, dal luogo di svolgimento dei riti del culto, non mai
consentita la limitazione dei diritti di libert (sono perci vietate la segregazione, la sottoposizione a sofferenze,
anche solo psicologiche, o lo svolgimento di riti macabri e/o sacrificali) per motivi religiosi.
58
La libert di pensiero riconosciuta senza ulteriori limiti che non siano quelli necessari al rispetto del buon
costume inteso come tutela del pudore sessuale, richiesto anche per la libert di propaganda religiosa ma non per
quella di insegnamento. Vige, inoltre, il limite della riservatezza e della onorabilit della persona che non
consente di violare la privacy ed garantito da norme penali che puniscono i reati di diffamazione, ingiuria,
oltraggio. Anche il sacro dovere della difesa della Patria pu giustificare limitazioni alla libert di pensiero, ad
esempio attraverso lapposizione del segreto militare su notizie riguardanti la difesa nazionale o del segreto di
Stato (L. 801/77) per la salvaguardia della Repubblica. Allo stesso modo tutelato il segreto giudiziario, per
garantire lefficace andamento della giustizia e proteggere la reputazione degli imputati prima della condanna
definitiva.
Si pu procedere a sequestro soltanto per atto motivato dellautorit giudiziaria nel caso di
delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione
delle norme che la legge stessa prescriva per lindicazione dei responsabili.
In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento
dellautorit giudiziaria, il sequestro della stampa periodica pu essere eseguito da ufficiali di
polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare
denuncia allautorit giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive,
il sequestro si intende revocato e privo dogni effetto.
La legge pu stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di
finanziamento della stampa periodica.
Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni
contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a
reprimere le violazioni.
Dunque art. 21 delle Costituzione, dal secondo comma in poi, in tema di l i b e r t d i
s t a m p a pone i seguenti principi in materia: I) esclusione di ogni autorizzazione preventiva;
esclusione di censure (che sono successive); III) limitazione del sequestro ai soli casi di reato
e sua necessaria convalida da parte dellautorit giudiziaria entro 24 ore; IV) possibilit di
controllo sui mezzi di finanziamenti della stampa; V) facolt del legislatore di adottare
controlli preventivi e mezzi repressivi contro la stampa che offenda il buon costume.
10.3.10. Impossibilit di limitare la capacit giuridica e di imporre prestazioni se in forza di
legge.
Lart. 22 della Cost. afferma che Nessuno pu essere privato, per motivi politici, della
capacit giuridica59, della cittadinanza, del nome.
La norma ha il preciso compito di impedire che nellordinamento repubblicano si ripetano
le odiose esperienze del regime fascista che, al fine di disfarsi dei suoi oppositori, ne calpest
anche i diritti pi elementari. La legislazione fascista, infatti, priv della cittadinanza gli
appartenenti alla comunit ebraica e i fuoriusciti che svolgevano attivit anti-fasciste. Essa,
inoltre, impose litalianizzazione dei cognomi originari a chi apparteneva alle minoranze
linguistiche.
Il Costituente ha voluto espressamente impedire che atteggiamenti o comportamenti in
contrasto con gli interessi di una collettivit retta da istituzioni democratiche possano
comunque giustificare la privazione dei fondamentali diritti di appartenenza alla comunit
politica stessa.
Lart. 23 afferma poi che: Nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere
imposta se non in base alla legge.
La riserva di legge contenuta in questo articolo ha il preciso scopo di evitare che a carico
dei cittadini possa essere arbitrariamente imposto (soprattutto dal potere esecutivo) un obbligo
consistente nel fare (prestazione personale) o nel dare qualcosa (prestazione patrimoniale).
59
C a p a c i t g i u r i d i c a : la idoneit di un soggetto ad essere titolare di diritti, potest, obblighi,
doveri. Si distingue dalla capacit di agire, che la idoneit a manifestare la propria volont producendo effetti
nel mondo giuridico. Costituisce un diritto intangibile delluomo e non pu in nessun modo essere esclusa o
limitata dallo Stato.
Dal momento che la libert personale o il patrimonio dei cittadini possono essere limitati
soltanto per superiori esigenze di tutta la collettivit, spetta unicamente allorgano che
rappresenta lintera nazione (il Parlamento, attraverso lo strumento legislativo), e non ad altri
(il Governo, attraverso il potere regolamentare), il potere di imporre tali sacrifici.
10.3.11. Principi in materia processuale e panale.
Lart. 24 afferma che Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi60.
La difesa diritto inviolabile61 in ogni stato e grado del procedimento62.
Sono assicurati ai non abbienti63, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti
ad ogni giurisdizione .
La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.
Lart. 25 afferma che Nessuno pu essere distolto dal giudice naturale precostituito per
legge.
Nessuno pu essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del
fatto commesso.
Nessuno pu essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.
Lart. 26 afferma poi che Lestradizione del cittadino pu essere consentita soltanto ove
sia espressamente prevista dalle convenzioni internazionali.
Non pu in alcun caso essere ammessa per reati politici.
Lart. 28 infine afferma che: La responsabilit penale personale.
Limputato non considerato colpevole sino alla condanna definitiva.
Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanit e devono
tendere alla rieducazione del condannato.
Non ammessa la pena di morte, se non nei casi previsti dalle leggi militari di guerra.
Gli articoli da 24 a 27 hanno carattere strumentale rispetto agli artt. 2 e 3 in quanto
contengono i principi costituzionali in materia processuale e penale e hanno il compito di
60
I n t e r e s s i l e g i t t i m i : consistono in posizioni di vantaggio nei confronti di una pubblica
amministrazione (verso la quale per, si noti, si pu anche avere un diritto), e sono tutelabili in giudizio solo se
sussista e debba essere tutelato un corrispondente e superiore interesse pubblico.
61
Il d i r i t t o a l l a d i f e s a espressamente definito inviolabile, in quanto rappresenta un istituto
fondamentale dellintero sistema democratico e non pu essere limitato o cancellato neppure dalle norme di
diritto internazionale consuetudinario che trovano accoglienza nel nostro ordinamento, n da leggi di revisione
costituzionale. Esso non indica soltanto la possibilit di avere nel processo lassistenza di un esperto del diritto
esercente la professione legale (difesa tecnica), ma include anche leffettiva partecipazione della parte al
processo, attraverso unadeguata informazione sulle vicende del giudizio, la possibilit di essere ascoltata tutte le
volte in cui il giudice debba prendere una decisione (o almeno in un momento immediatamente successivo,
qualora sussistano, come nei processi cautelari, valide ragioni per assicurare una tutela immediata dei diritti),
nonch il diritto a provare i fatti che vengono dedotti in giudizio.
62
S t a t o e g r a d o d e l p r o c e d i m e n t o : il grado una fase del processo che indica uno dei
possibili giudizi (primo grado, appello, cassazione etc.); lo stato un momento di un grado, o il periodo che
intercorre tra due gradi (es. listruttoria, la pendenza dellimpugnazione etc.). Questampia formula, dunque,
consente la possibilit di intervenire in tutte le parti del giudizio.
63
N o n a b b i e n t e : colui che non dispone dei mezzi per agire e difendersi. La individuazione di tale
soggetto affidata al legislatore ed ha quindi carattere mutevole, a seconda dei momenti storici e delle
valutazioni sociali e politiche prevalenti. La difesa di tali categorie di soggetti rispetta il principio di eguaglianza
sostanziale in quanto rimuove gli ostacoli di ordine economico e sociale che si frappongono alla effettiva parit
tra i destinatari della giustizia.
64
Il diritto alla salute, in unaccezione pi ampia, va anche considerato come t u t e l a a l l a s a l u b r i t
d e l l a m b i e n t e , in quanto per prevenire linsorgenza di patologie del singolo, occorre limitare o
eliminare le cause generali dellinquinamento dellarea, dellacqua etc.
65
Il riconoscimento del diritto affida allo Stato lobbligo di apprestare le strutture ed i presidii per il suo
soddisfacimento. Ci significa che tutti hanno diritto ad essere curati, anche se non tutti hanno diritto a cure
gratuite, riservate esclusivamente agli indigenti.
66
I n d i g e n t i : sono tutti coloro che non sono in grado di far fronte economicamente alle cure indispensabili
per la loro salute. Il termine non va, dunque, inteso necessariamente come sinonimo di poveri.
67
Gli accertamenti e i trattamenti sanitari sono di regola volontari (cos come libera la scelta del medico o del
luogo di cura). Lobbligo di assoggettarsi ad un trattamento sanitario pu essere disposto solo con legge, ed
escluso che tale potere impositivo possa essere esercitato dalle autorit amministrative (la norma prevede, infatti,
una riserva di legge). In particolare sono ammessi trattamenti sanitari obbligatori o addirittura coattivi (imposti
con la forza fisica), ma solo se necessari per la tutela della salute della collettivit e della incolumit delle altre
persone. Non mai consentito imporre un trattamento sanitario per tutelare la sola salute individuale del
soggetto, senza alcun vantaggio per linteresse collettivo. Larticolo si riferisce ad ogni intervento diagnostico o
terapeutico, di prevenzione o cura: vanno, quindi, comprese tanto le prescrizioni di vaccinazioni obbligatorie per
prevenire malattie infettive e diffusive, quanto i provvedimenti di cura e di isolamento nei confronti di soggetti
affetti da malattie contagiose.
68
In altri termini qualsiasi intervento, anche a tutela di un interesse fondamentale e collettivo, non pu
degenerare in violenza fisica sulle persone sottoposte a trattamento sanitario n comunque ledere i diritti
fondamentali dellindividuo.
69
Nella c o n c e z i o n e s o l i d a r i s t i c a della Costituzione, si pone come diritto allassistenza
sanitaria, che, per, pu esser fatto valere solo nei confronti dello Stato. Sotto questo profilo, significativa stata
la riforma sanitaria (L. 28-12-1978, n. 833) che, istituendo il servizio sanitario nazionale, ha esteso lobbligo
dello Stato di assicurare le prestazioni sanitarie e farmaceutiche non solo agli indigenti, ma anche a tutta la
popolazione (gratuitamente o semigratuitamente attraverso il pagamento dei cd. tickets). Si cos passati da un
sistema di p r e v i d e n z a s o c i a l e (nel quale i cittadini ricevono assistenza solo dopo il versamento di
contributi agli enti mutualistici di appartenenza), ad uno di sicurezza sociale garantito dal Servizio Sanitario
Nazionale.
70
La libert dinsegnamento si collega alla libert di manifestare il proprio pensiero con qualunque mezzo di
diffusione, alla libert di professare qualunque tesi o teoria si ritenga degna di accettazione, alla libert di
svolgere il proprio insegnamento secondo il metodo che appaia pi opportuno adottare. riconosciuto al docente
la libert di esercitare le sue funzioni didattiche, senza vincoli di ordine politico, religioso o ideologico. Tale
diritto trova solo un limite interno nel fatto che lattivit didattica deve esercitarsi in ogni caso nel rispetto
della libert di opinione del discente.
71
Allo Stato compete, in via generale, la predisposizione dei mezzi di istruzione, attraverso lemanazione delle
norme generali in materia. Tuttavia listruzione non riservata, quanto alla sua gestione, soltanto allo Stato, dal
momento che la Costituzione garantisce il pluralismo anche nel sistema educativo (c.d. libert
nellinsegnamento) per cui lesistenza di due tipi di scuole, statali e non statali, convergenti e non concorrenti,
una garanzia di buon funzionamento per entrambi. Va tuttavia segnalato che la libera gestione dellistruzione
non deve comportare impegni di spesa da parte dello Stato. La scuola privata deve, infatti, costituirsi e gestirsi
senza oneri per lo Stato: ci non esclude che lo Stato possa intervenire finanziando scuole o istituti in difficolt,
ovvero scuole private in luoghi in cui non esistono scuole statali.
72
Strettamente collegata alla libert dinsegnamento la libert distruzione, nel senso che al dovere statale di
istituire, su tutto il territorio nazionale, scuole di ogni ordine e grado, fa fronte un d i r i t t o
a l l i s t r u z i o n e dei cittadini da intendersi come diritto di accedere liberamente al sistema scolastico.
Listruzione, oltre ad essere un diritto, peraltro anche un dovere.
73
Nelle intenzioni del Costituente il diritto allistruzione si impone non solo come potere-dovere di ogni
cittadino di frequentare gradi dellistruzione inferiore obbligatoria e gratuita per almeno otto anni (5 anni di
scuola elementare e 3 anni di scuola media), ma anche come diritto di accedere ai gradi pi alti degli studi, anche
se privo di mezzi, ma capace e meritevole. Tale ultima aspettativa si definisce come d i r i t t o a l l o
s t u d i o e si colloca tra i diritti sociali, ovvero quei diritti che promuovono lintervento dello Stato diretto a
soddisfare le esigenze essenziali dei singoli.
74
Leliminazione delle diseguaglianze economiche che impediscono di fatto laccesso ai pi alti gradi
dellistruzione, compito della Repubblica, che deve attivarsi per garantire effettivamente il diritto allo studio
con una serie di provvidenze, elargizioni ed aiuti finanziari alle famiglie degli studenti bisognosi. Poich lo Stato
non pu garantire provvidenze per tutti gli studenti, sono stati stabiliti dei criteri oggettivi (reddito, numero dei
componenti la famiglia, meriti dello studente etc.) per formare una graduatoria.
Ai sindacati non pu essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici
locali o centrali, secondo le norme di legge.
condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati sanciscano un ordinamento
interno a base democratica.
I sindacati registrati hanno personalit giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in
proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria
per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce.
Il principale strumento di lotta sindacale volto all'ottenimento delle rivendicazioni dei
lavoratori costituito dallo s c i o p e r o . Lo sciopero si concreta nell'astensione concertata
dal lavoro per la tutela di un interesse professionale collettiva e rappresenta una forma di
autotutela, riconosciuta e garantita dalla Costituzione., .
Tale riconoscimento del diritto di sciopero non implica, per, che il suo esercizio sia
illimitata. Infatti la stessa Costituzione stabilisce che lo sciopera si esercita nell'ambita delle
leggi che lo regalano (art. 40 Cost.).
La Costituzione, dunque, ha previsto una regolamentazione legislativa del diritto di
sciopero, allo scopo di evitare che un suo esercizio indiscriminata e incontrollato danneggi
l'intera collettivit.
10.5.3. La libert di iniziativa economica e privata.
Lart. 41 della costituzione afferma che: Liniziativa economica privata75 libera76.
Non pu svolgersi in contrasto con lutilit sociale77 o in modo da recare danno alla
sicurezza, alla libert, alla dignit umana78.
La legge determina i programmi79 e i controlli opportuni perch lattivit economica
pubblica80 e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
75
I n i z i a t i v a e c o n o m i c a p r i v a t a : ogni attivit imprenditoriale diretta alla produzione o allo
scambio di beni e servizi (ad esempio, attivit produttive nel settore industriale, manifatturiero, assicurativo etc.)
che miri al perseguimento di qualsiasi vantaggio economico.
76
La norma sembra distinguere due diversi momenti: il momento della scelta del tipo di attivit economica da
svolgere, e il momento del concreto svolgimento dellattivit economica. Liniziativa sarebbe, quindi, libera,
mentre lattivit economica subirebbe penetranti limitazioni sia in negativo che in positivo per il raggiungimento
dei fini sociali.
77
U t i l i t s o c i a l e : finalit cui va indirizzata ogni iniziativa economica per il raggiungimento della
maggior quantit di benessere per il maggior numero di individui. Per la Costituzione, quindi, il progresso
economico non un fine ma semplicemente uno strumento per la realizzazione dei valori fondamentali della
persona.
78
La norma si riallaccia ad altri valori costituzionalmente riconosciuti: lattivit economica non pu, ad esempio,
svolgersi in modo da violare le libert civili, minare la sicurezza economica dei lavoratori o la salute della
collettivit, intaccare la dignit del lavoratore o dei fruitori della stessa attivit economica (ad esempio, i
consumatori).
79
P r o g r a m m i : strumenti attraverso i quali si realizza la funzione di indirizzo politico-economico-
finanziario. Questultima costituisce una specificazione dellindirizzo politico generale del Governo e consiste
nella determinazione delle linee fondamentali dellintervento statale in campo economico. Lintervento in questo
settore definito governo delleconomia e trae il suo fondamento costituzionale in quegli articoli che
riservano al legislatore la programmazione e il controllo delleconomia, nonch la gestione di imprese di
pubblico interesse. Lo svolgimento di tali funzioni prevede i seguenti interventi: la programmazione (esperienza,
questultima, di breve durata, nella nostra storia repubblicana), le partecipazioni statali, la manovra monetaria e
creditizia, nonch altre operazioni finanziarie (incentivi alle imprese, sgravi fiscali, contingentamenti etc.) in
stretto collegamento con gli organi della Comunit Europea.
80
Lo Stato non si limita ad esercitare un potere di indirizzo e di controllo sullattivit economica, ma spesso
opera direttamente attraverso la costituzione di imprese pubbliche o mediante il controllo di imprese private (c.d.
aziende a partecipazione statale). In questo caso si presenta come proprietario e gestore di aziende, che operano
sul mercato con le stesse modalit degli imprenditori privati, offrendo beni e servizi a coloro che sono disposti
ad acquistarli. Il fenomeno dello Stato imprenditore ha assunto dimensioni rilevanti soprattutto nel secondo
dopoguerra, tanto che fu costituito un apposito Ministero delle partecipazioni statali. Nei primi anni 90, si
invece avuta una netta inversione di tendenza, con lavvio di un vasto programma di privatizzazioni, che prevede
la progressiva vendita ai privati delle societ prima controllate e gestite dallo Stato.
81
La disposizione si riferisce anche agli apolidi e agli stranieri che risiedono in Italia e siano proprietari di beni o
svolgano attivit lavorativa: restano esclusi i cittadini italiani che risiedono allestero e non producono alcun
reddito in Italia. Il principio non esclude che possano essere previste esenzioni o agevolazioni per particolari
soggetti (percettori di redditi minimi, imprese operanti in zone depresse, etc.).
82
S p e s e p u b b l i c h e : spese finalizzate al soddisfacimento delle necessit della comunit sociale, cui lo
Stato deve provvedere. Le spese pubbliche sono erogate dallamministrazione finanziaria dello Stato (erario)
attraverso una procedura che si articola nelle fasi dellimpegno (previsione della spesa nella legge di bilancio),
della liquidazione (determinazione del concreto ammontare della somma), dellordinazione (ordine impartito alla
Tesoreria di procedere al pagamento della somma) e del pagamento (che compete alla Tesoreria o ad altri enti
quali, ad esempio, gli uffici postali).
83
C a p a c i t c o n t r i b u t i v a : idoneit del soggetto passivo a subire lonere economico del tributo:
costituisce, pertanto, la misura della partecipazione di ciascuno (cittadino e straniero) alle spese pubbliche. La
capacit contributiva presuppone necessariamente che il contribuente abbia una fonte di reddito (lavoro
autonomo, subordinato, rendite, etc.). Essa costituisce un limite di carattere costituzionale per il legislatore, che
non pu andare oltre le possibilit effettive del contribuente.
84
S i s t e m a t r i b u t a r i o : linsieme delle norme che disciplinano lattivit di imposizione fiscale e
regolano la contribuzione da parte dei soggetti dimposta. Tale sistema, nonostante i ripetuti interventi
semplificativi, ancora penalizzato dalla frammentariet della legislazione, dalleccessivo numero di tributi e
dallalto tasso di evasione fiscale.
Dunque affinch il costo delle spese pubbliche gravi equamente su tutti i cittadini,
necessario che il sistema tributario sia improntato al principio della progressivit: ci implica
che la percentuale da versare al fisco (a l i q u o t a d i m p o s t a ) sia pi bassa per coloro
che guadagnano meno e pi elevata allaumentare del reddito tassabile (cd. b a s e
i m p o n i b i l e )86.
10.6.6. Il dovere di fedelt alla Repubblica.
Lart. 54 della Cost. afferma che: Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla
Repubblica87 e di osservarne la Costituzione e le leggi88.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina
ed onore89, prestando giuramento90 nei casi stabiliti dalla legge91.
85
C r i t e r i o d i p r o g r e s s i v i t : principio in virt del quale la parte di reddito che il cittadino deve
versare al fisco cresce con laumento della capacit contributiva. Tale criterio risponde ad una ragione politico-
sociale legata ai principi di eguaglianza e solidariet: il sistema tributario viene organizzato in modo da far
gravare maggiormente il carico fiscale sulle quote di reddito pi elevate. Ci non esclude che alcuni tributi siano
determinati in modo fisso o proporzionale, in quanto la progressivit deve informare lintero sistema e non il
singolo tributo.
86
Il principio della progressivit applicabile solo alle imposte dirette (che colpiscono le manifestazioni
immediate della capacit contributiva, come il reddito o il patrimonio:, mentre difficilmente applicabile alle
imposte indirette (che colpiscono, invece, la manifestazione mediata della capacit di reddito, come i consumi,
gli scambi e i trasferimenti di ricchezza): chiunque compra unauto paga, infatti, il 20% di IVA, a prescindere dal
reddito personale; daltra parte sarebbe impossibile stabilire prezzi diversi dei beni di consumo a seconda del
reddito del compratore. Unico correttivo, a favore delle classi meno abbienti, di fissare per le imposte indirette
aliquote pi basse per i beni di prima necessit o destinati a fasce di consumatori meno abbienti (es.: lIVA sui
motorini inferiore rispetto alle moto di alta cilindrata).
87
F e d e l t a l l a R e p u b b l i c a : con limposizione di tale dovere lAssemblea Costituente intese
formalmente sancire lobbligo di fedelt alla forma istituzionale repubblicana che lo Stato aveva assunto a
seguito del referendum del 2-6-1946, di cui andava garantito il rispetto anche da parte dei fautori del regime
monarchico, allepoca ancora molto numerosi. Il dovere di fedelt, nel suo significato attuale, si traduce
soprattutto nel rispetto di quella parte della Costituzione, sottratta alla possibilit di revisione, in cui sono
enunciati i valori fondamentali dellordinamento democratico. Esso grava su tutti i cittadini i quali, ancorch
dissenzienti rispetto a tali valori, devono adeguarvisi nei loro comportamenti materiali.
88
Il dovere di fedelt ai principi e ai valori fondanti della Repubblica non comporta che in suo nome possano
essere posti limiti allesercizio dei diritti di libert del cittadino, soprattutto della libert di manifestazione del
proprio pensiero: nella nostra Costituzione, infatti, non riprodotta una norma analoga a quella della legge
fondamentale tedesca (art. 18), secondo la quale chi abusa della libert di espressione del pensiero, in particolare
della libert di stampa, di associazione, di insegnamento e di riunione, per combattere la libert e la democrazia,
perde questi diritti. La democrazia italiana tollera anche il dissenso ideologico pi radicale, purch non si
concretizzi in comportamenti materiali destinati a colpire le istituzioni democratiche. Ecco perch la dottrina
prevalente ritiene che il presidio penalistico del dovere di fedelt sia lart. 283 c.p., che punisce chiunque
commetta un fatto diretto a mutare la costituzione dello Stato, o la forma del governo con mezzi non consentiti
dallordinamento costituzionale dello Stato.
89
Il secondo comma imporrebbe, secondo taluni, un dovere di fedelt qualificato per coloro che esercitano
pubbliche funzioni. Lopinione prevalente , per, nel senso che il dovere di fedelt grava allo stesso modo su
tutti i cittadini; pertanto il secondo comma disciplinerebbe un distinto dovere che attiene alle modalit di
svolgimento (con disciplina ed onore) della funzione pubblica e dal quale scaturiscono obblighi specifici,
come il divieto di iscriversi ai partiti politici o limitazioni a diritti costituzionalmente riconosciuti, come
lopposizione dei segreti militari o di Stato.
90
G i u r a m e n t o : il termine indica la promessa di assumere determinati comportamenti futuri (ad esempio,
esercitare le funzioni di Presidente del Consiglio nellinteresse esclusivo della nazione). La Costituzione
espressamente prevede il giuramento del Capo dello Stato, quello del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei
singoli Ministri, quello dei giudici della Corte Costituzionale.
91
Storicamente, la previsione dellobbligo di prestare giuramento nei casi previsti dalla Costituzione o dalla
legge ordinaria, si giustifica con lintento di legare al regime repubblicano e alla sua Costituzione anche i
membri dellapparato statale fautori della monarchia. La previsione fu oggetto di vivaci polemiche che portarono
ad escludere da tale obbligo alcune categorie, come quella dei professori universitari.
CAPITOLO 1 ............................................................................................................. 1
Lo Stato .................................................................................................................................................................. 1
1.1. La nozione. .................................................................................................................................................. 1
1.2. Elementi costitutivi. ..................................................................................................................................... 1
1.2.1. Sovranit. ............................................................................................................................................. 1
1.2.1.1. Caratteri. ....................................................................................................................................... 1
1.2.1.2. Esterna e interna. .......................................................................................................................... 2
1.2.2. Il popolo. .............................................................................................................................................. 2
1.2.2.1. La cittadinanza. ............................................................................................................................ 2
1.2.2.1.1. Modi di acquisto della cittadinanza italiana. ........................................................................ 2
1.2.2.2. Cittadinanza europea. ................................................................................................................... 3
1.2.3. Territorio. ............................................................................................................................................. 3
1.3. Funzioni dello Stato. .................................................................................................................................... 4
1.3.1. Il principio della separazione dei poteri. .............................................................................................. 5
1.3.1.1. Interferenze funzionali. ................................................................................................................ 5
1.4. Le forme di Stato. ........................................................................................................................................ 5
1.4.1. Nozione. ............................................................................................................................................... 5
1.4.2. Stato feudale ........................................................................................................................................ 5
1.4.3. Stato assoluto. ...................................................................................................................................... 6
1.4.3.1. Stato di polizia.............................................................................................................................. 6
1.4.4. Stato moderno o di diritto. ................................................................................................................... 6
1.4.5. Stato autoritario .................................................................................................................................... 6
1.4.6. Stato sociale o interventista, ................................................................................................................. 6
1.4.7. Stato socialista. .................................................................................................................................... 6
1.4.8. Altre distinzioni ................................................................................................................................... 6
1.4.8.1. Stato composto ............................................................................................................................. 7
1.4.8.1.1. Stato federale ........................................................................................................................ 7
1.4.8.2. Stato unitario. ............................................................................................................................... 7
1.4.8.2.1. Accentrato. ........................................................................................................................... 7
1.4.8.2.2. Decentrato ............................................................................................................................ 7
1.4.8.2.2.1. Regionale ...................................................................................................................... 7
1.4.8.3. Unione di Stati.............................................................................................................................. 8
1.4.8.3.1. Confederazioni di Stati ......................................................................................................... 8
1.5. Le forme di governo. ................................................................................................................................... 8
1.5.1. Governo parlamentare. ......................................................................................................................... 8
1.5.2. Governo presidenziale.......................................................................................................................... 8
1.5.3. Governo direttoriale. ............................................................................................................................ 8
1.6. I caratteri dello Stato italiano. ...................................................................................................................... 8
1.6.1. Repubblicano. ...................................................................................................................................... 9
1.6.2. Democratico. ........................................................................................................................................ 9
1.6.3. Fondato sul lavoro................................................................................................................................ 9
1.6.4. Interventista. ........................................................................................................................................ 9
1.6.5. Parlamentare. ....................................................................................................................................... 9
1.6.6. Decentrato. ......................................................................................................................................... 10
1.6.7. Non confessionale. ............................................................................................................................. 10
1.6.8. Aperto alla Comunit Internazionale ................................................................................................. 10
CAPITOLO 2 ........................................................................................................... 11
CAPITOLO 3 ........................................................................................................... 21
CAPITOLO 4 ........................................................................................................... 36
Il Parlamento ....................................................................................................................................................... 36
4.1. Nozione...................................................................................................................................................... 36
4.1.1. Caratteristiche. ................................................................................................................................... 36
4.1.2. Funzioni residuali. .............................................................................................................................. 36
4.2. Struttura del Parlamento. ........................................................................................................................... 37
4.2.1. Il bicameralismo................................................................................................................................. 37
4.2.1.1. Il bicameralismo perfetto previsto dalla Costituzione Italiana. .................................................. 37
4.2.2. Le differenze tra le due Camere. ........................................................................................................ 37
4.3. Prerogative delle camere. ........................................................................................................................... 38
4.3.1. Autonomia regolamentare. ................................................................................................................. 38
4.3.1.1. I regolamenti parlamentari. ........................................................................................................ 38
4.3.1.2. Le materie che possono essere disciplinate dai regolamenti parlamentari. ................................ 38
4.3.1.2.1. Come fonte di diritto. ......................................................................................................... 39
4.3.1.3. Insindacabilit dei regolamenti parlamentari. ............................................................................ 39
4.3.1.4. La violazione dei regolamenti parlamentari. .............................................................................. 39
4.3.2. Autonomia finanziaria........................................................................................................................ 39
4.3.3. Autonomia amministrativa. ................................................................................................................ 40
4.3.3.1. Tutela nei confronti degli atti amministrativi delle Camere. ...................................................... 40
4.3.3.1.1. Lautodichia o giurisdizione domestica .............................................................................. 40
4.3.4. Linviolabilit degli edifici delle Camere. ......................................................................................... 40
4.3.5. Tutela penale delle Camere. ............................................................................................................... 40
4.4. Gli organi interni delle camere. ................................................................................................................. 40
4.4.1. Il Presidente e lUfficio di presidenza. ............................................................................................... 40
4.4.1.1. I presidenti (della Camera e del Senato). .................................................................................... 41
4.4.1.1.1. Attribuzioni. ....................................................................................................................... 41
4.4.1.2. Lufficio di presidenza. .............................................................................................................. 41
4.4.2. Le giunte parlamentari. ...................................................................................................................... 41
4.4.3. Le commissioni parlamentari. ............................................................................................................ 42
4.4.3.1. Compiti delle commissioni. ........................................................................................................ 42
4.4.4. I gruppi parlamentari. ......................................................................................................................... 42
4.4.5. Le conferenze dei capigruppo. ........................................................................................................... 43
CAPITOLO 5 ........................................................................................................... 73
Gli istituti di democrazia diretta ........................................................................................................................ 73
5.1. La petizione. .............................................................................................................................................. 73
5.2. Il referendum popolare. ............................................................................................................................. 73
CAPITOLO 6 ........................................................................................................... 76
Il Governo ............................................................................................................................................................ 76
6.1. Nozione...................................................................................................................................................... 76
6.1.1. Caratteri. ............................................................................................................................................ 76
6.1.2. Funzioni. ............................................................................................................................................ 76
6.2. Gli organi del governo ............................................................................................................................... 77
6.2.1. Introduzione. ...................................................................................................................................... 77
6.2.2. Organi necessari. ................................................................................................................................ 77
6.2.2.1...................................................................................................................................................... 77
6.2.2.2. Presidente del Consiglio dei Ministri. ........................................................................................ 77
6.2.2.2.1. Nozione. ............................................................................................................................. 77
6.2.2.2.2. Nomina. .............................................................................................................................. 77
6.2.2.2.3. Posizione giuridica del Presidente rispetto ai Ministri. ...................................................... 77
6.2.2.2.4. Le attribuzioni. ................................................................................................................... 78
6.2.2.2.5. La responsabilit. ................................................................................................................ 79
6.2.2.2.5.1. Politica. ....................................................................................................................... 79
6.2.2.2.5.2. Giuridica ..................................................................................................................... 79
6.2.2.2.5.3. La sospensione dei processi nei confronti delle pi alte cariche dello Stato............... 79
6.2.2.3. La Presidenza del Consiglio dei Ministri. .................................................................................. 80
6.2.2.4. Il Consiglio dei Ministri ............................................................................................................. 80
6.2.2.4.1. Nozione .............................................................................................................................. 80
6.2.2.4.2. Attribuzioni ........................................................................................................................ 80
6.2.2.4.2.1. Funzione di indirizzo politico e amministrativo del Paese ......................................... 80
6.2.2.4.2.2. Decisione sulla politica normativa del Governo. ........................................................ 81
6.2.2.4.2.3. Determinazione dellatteggiamento del Governo nei rapporti con le Regioni ............ 81
6.2.2.4.2.4. Soluzione delle divergenze e dei conflitti di attribuzione fra i Ministri ...................... 81
6.2.2.5. I Ministri. ................................................................................................................................... 81
6.2.2.5.1. Nozione. ............................................................................................................................. 81
6.2.2.5.2. Nomina ............................................................................................................................... 81
6.2.2.5.3. Attivit e poteri dei Ministri. .............................................................................................. 81
6.2.2.5.3.1. Nellambito delle funzioni costituzionali .................................................................... 81
6.2.2.5.3.2. Nellambito delle funzioni amministrative ................................................................. 82
6.2.2.5.4. Responsabilit. ................................................................................................................... 82
6.2.2.5.4.1. Politica. ....................................................................................................................... 82
6.2.2.5.4.2. Giuridica. .................................................................................................................... 82
6.2.3. Gli organi non necessari. .................................................................................................................... 82
6.2.3.1. I vicepresidenti del Consiglio. .................................................................................................... 82
6.2.3.2. Ministri senza portafoglio. ......................................................................................................... 83
6.2.3.3. La figura del sottosegretario di Stato.......................................................................................... 83
6.2.3.4. Il Consiglio di Gabinetto ............................................................................................................ 83
6.2.3.5. Comitati interministeriali. .......................................................................................................... 84
6.2.3.6. Comitati di ministri. ................................................................................................................... 84
6.3. La formazione del Governo. ...................................................................................................................... 85
6.3.1. Le consultazioni. ................................................................................................................................ 85
6.3.2. Conferimento dellincarico. ............................................................................................................... 85
6.3.2.1. Il mandato esplorativo. ............................................................................................................... 85
6.3.2.1.1. Preincarico. ......................................................................................................................... 86
6.3.2.2. Attivit dellincaricato................................................................................................................ 86
6.3.3. Nomina del nuovo Presidente del Consiglio. ..................................................................................... 86
6.3.4. Nomina dei Ministri ........................................................................................................................... 87
6.3.5. Il giuramento. ..................................................................................................................................... 87
6.3.6. La fiducia. .......................................................................................................................................... 87
6.3.6.1. La mozione di fiducia. ................................................................................................................ 87
6.3.6.1.1. La questione di fiducia. ...................................................................................................... 88