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DIRITTO AMMINISTRATIVO

LAMMlnlS18AZlCnL u88LlCA L l C1L8l AMMlnlS18A1lvl


AmmlnlsLrare slgnlflca complere unaLLlvlLa rlvolLa alla plu razlonale o mlgllore
uLlllzzazlone dl una cosa. nel campo dellammlnlsLrazlone pubbllca, chl ammlnlsLra e
LenuLo a persegulre non llnLeresse proprlo, ma un lnLeresse rlferlLo generlcamenLe
alla comunlLa (quale ad esemplo llnLeresse alla saluLe pubbllca) ossla linteresse
pubblico. LaLLlvlLa dl ammlnlsLrazlone pubbllca e svolLa da dlverse persone
glurldlche, organl, apparaLl al quall e affldaLo ll complLo dl curare l dlversl lnLeressl
pubbllcl, e a cosLoro dlamo ll nome dl pubbliche amministrazioni. Sono le norme
dellordlnamenLo glurldlco che quallflcano cerLl lnLeressl come pubbllcl e che
affldano, ad apparaLl che aglscono per conLro della comunlLa, ll complLo dl
persegulrne la mlgllore posslblle cura medlanLe laLLlvlLa ammlnlsLraLlva. Le A non
sl Lrovano qulndl nella slLuazlone dl auLonomla prlvaLa, bensl sono cosLlLulLe sln
dalllnlzlo per ll consegulmenLl dl pubbllcl lnLeressl, che cosLlLulscono per esse un
vlncolo flnallsLlco.
nonosLanLe laLLlvlLa delle A sla regolaLa da una dlsclpllna speclale (le A, gll oggeLLl
e gll scopl della loro azlone sono lndlvlduaLl e regolaLl da speclflcl aLLl normaLlvl a cl
rlvolLl), esse godono anche della plena capaclLa glurldlca dl dlrlLLo prlvaLo, alla parl
dl qualunque alLro soggeLLo dellordlnamenLo. La sLessa legge n.241 del 1990
sLablllsce che la PA, nelladozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo
le norme di diritto privato, salvo che la legge non disponga diversamente.
olche l normall poLerl dl dlrlLLo prlvaLo dl cul LuLLl l soggeLLl godono alllnLerno
dellCrdlnamenLo, non sono molLo spesso efflcacl per la LuLela dl lnLeressl pubbllcl,
la legge afflda alle auLorlLa pubbllche un potere giuridico speciale (ad es. ll poLere dl
deLermlnare con un proprlo aLLo, quale lesproprlazlone per pubbllca uLlllLa, ll
medeslmo effeLLo della compravendlLa). CvvlamenLe quesLo poLere e soggeLLo a
preclse condlzlonl e presupposLl. L bene soLLollneare comunque che quesLl poLerl,
pur ln asLraLLo LuLelando gll lnLeressl della colleLLlvlLa, flnlscono ln concreLo per
produrre vanLaggl per cerLe persone e svanLaggl per alLre. La A prlvllegla cerLl
lnLeressl a scaplLo dl alLrl sulla base dl un gludlzlo dl necesslLa e convenlenza. Ma chl
e ablllLaLo a formulare quesLo gludlzlo? ua dove vengono quesLl poLerl speclall e
sopraLLuLLo come accerLare se un deLermlnaLo poLere eslsLe o meno?
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Secondo ll principio di legalit, gll speclall poLerl delle auLorlLa ammlnlsLraLlve
eslsLono ln quanLo sono prevlsLl dalle norme dellordlnamenLo glurldlco, le norme
aLLrlbulscono alle A gll speclall poLerl che sono rlLenuLl necessarl. CuesLl devono
essere prevlsLl ln vla generale e asLraLLa: devono dunque essere normaLlvamenLe
prevlsLl prlma che le A possano dlsporne, eserclLandoll. Cuall fonLl del slsLema
glurldlco sono ablllLaLe a prevedere e dlsclpllnare l poLerl ammlnlsLraLlvl? Cll speclall
poLerl ll cul eserclzlo sl Lraduca o ln una resLrlzlone del paLrlmonlo o ln una
llmlLazlone della llberLa del desLlnaLarl debbono avere ondamento legislati!o. er
prevedere poLerl ammlnlsLraLlvl e dunque necessarla una fonLe dl rango prlmarlo, ll
prlnclplo dl legallLa sl Lraduce allora ln un prlnclplo dl riser!a di legge. 8lservaLa alla
legge e la creazlone del poLere nel suol elemenLl essenzlall:
- ll tipo, deLermlnaLo ln relazlone agll effeLLl glurldlcl,
- l presupposti che ne consenLono o lmpongono leserclzlo,
- la competenza dl una A
non sl LraLLa dl una rlserva assoluLa bensl relati!a: alLrl aspeLLl collegaLl alla forma e
al procedlmenLo possono essere dlsclpllnaLl anche da fonLl secondarle. L bene
soLLollneare sublLo che l poLerl ammlnlsLraLlvl, prevlsLl e dlsclpllnaLl dalla legge, non
sono sempre aLLl puramenLe esecuLlvl dl norme glurldlche, al conLrarlo possono esse
sLesse lasclare alle A ll complLo dl scegllere quale poLere sla plu approprlaLo
eserclLare nel caso concreLo. Sl LraLLa del Lema della discrezionalit amministrati!a.
l poteri amministrati!i apparLengono alla plu ampla famlglla del poteri pubblici, la
quale comprende anche l poteri normati!i ln genere e l poteri giurisdizionali.
- l poteri normati!i sono l poLerl rlvolLl alla produzlone delle norme
dellordlnamenLo glurldlco, sono conLrassegnaLe dalle caraLLerlsLlche della
generalit e dellastrattezza. Anche quesLl sono soggeLLl al prlnclplo dl legallLa
e dunque sono prevlsLl da norme glurldlche (le cd. fonLl del dlrlLLo).
- l poteri amministrati!i sl caraLLerlzzano lnvece per ll faLLo che non hanno ad
oggeLLo la produzlone dl norme glurldlche ma la produzlone dl effetti giuridici
concreti ln relazlone a soggetti determinati. 1uLLavla, ln cerLl casl, una cerLa
fascla dl poLerl dl Llpo normaLlvo pu essere accomunaLa al poLerl
ammlnlsLraLlvl verl e proprl. ul regola, sl LraLLa dl poLerl normaLlvl dl rango
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secondarlo, cloe subordlnaLo alla legge: sl LraLLa del poLerl regolamenLarl (che
a llvello sLaLale speLLano al Coverno, a llvello degll LnLl locall al Conslgll
menLre a llvello reglonale speLLa allo SLaLuLo e alle leggl deslgnare lorgano
LlLolare del poLere). ln secondo luogo, ad auLorlLa ammlnlsLraLlve sono spesso
affldaLl poLerl che hanno la sosLanza dl aLLl normaLlvl: ln genere sl LraLLa dl
poLerl dl lnLegrazlone dl aLLl normaLlvl, aLLraverso la deflnlzlone dl crlLerl,
sLandard, modallLa e slmlll. ln Lerzo luogo, molLl del poLerl dl emergenza
comporLano la produzlone dl regole sLruLLuralmenLe ldenLlche alle norme
glurldlche e che se ne dlsLlnguono solo perche sono desLlnaLe ad operare ln
una slLuazlone speclflca dellmlLaLa nel Lempo e nello spazlo.
- l poteri giurisdizionali conslsLono nel poLere daLo al gludlce dl sLablllre ed
appllcare ll dlrlLLo nel casl concreLl, dl regola ln slLuazlonl dl conLroversla e
sulla base dellazlone della parLe lnLeressaLa. 1all poLerl sono svolLl da un
organo che cosLlLulsce un leglLLlmo gludlce, cloe un organo clrcondaLo dal
adeguaLe garanzle dl lndlpendenza e posLo rlspeLLo alle parLl ln una slLuazlone
dl LerzleLa.
osslamo dlsLlnguere l poLerl ammlnlsLraLlvl nelle seguenLl caLegorle:
1. oLerl restritti!i
a. Sl caraLLerlzzano per ll faLLo che essl restringono la sfera glurldlca del
desLlnaLarlo, o Logllendo un dlrlLLo che prlma aveva oppure lmponendo
un obbllgo che prlma non aveva.
2. oLerl ampliati!i
a. Sl caraLLerlzzano per ll faLLo che ampliano la sfera glurldlca del
desLlnaLarlo, rendendo leclLa unaLLlvlLa che alLrlmenLl non sarebbe
consenLlLa e arrlcchendolo dl nuove facolLa. CuesLl poLerl sl lnserlscono
ln conLesLl normaLlvl dl dlvleLo che deflnlscono a loro volLa la legallLa
del permessl.
3. oLerl regolati!i
a. non rlguardano slngole declslonl su slngoll casl ma rlguardano o
situazioni previste in termini generali ed astratti, oppure rlguardano
lsLlLuzlonalmenLe una pluralit di situazioni non individualmente
definite. A seconda del casl essl possono essere ampllaLlvl o resLrlLLlvl.
Sl LraLLa ln sosLanza del poLerl regolamenLarl. AlLrl poLerl regolaLlvl sl
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Lraducono nel poLere dl determinare la condizione o la qualit giuridica
di determinati oggetti o beni (es. planl regolaLorl). uevono, ovvlamenLe,
essere prevlsLl ln aLLl normaLlvl (dl rango leglslaLlvo) che ne preclslno ll
posslblle conLenuLo.
4. oLerl gestionali
a. Corrlspondono ad aLLlvlLa comunl anche al soggeLLl prlvaLl, alle quall
LuLLavla le norme glurldlche danno caraLLere pubbllclsLlco quando a
complerle slano A. Sl rlferlscono dunque alle modallLa dl eserclzlo dl
poLerl dl dlrlLLo comune (come ll poLere dl concludere conLraLLl) o a
poLerl che alLrlmenLl sarebbero dl dlrlLLo comune (come dlsporre del
benl che sono nella proprla dlsponlblllLa). Le leggl vlncolano le A a
scegllere (per esemplo a chl affldare la fornlLura dl aLLrezzaLura
scolasLlca) sulla base dl gare pubbliche, lmpongono lnolLre che gll aLLl
che concludono Lall gare abblano rilievo giuridico esterno e slano aperLe
alla conLesLazlone del concorrenLl. Sono dunque poLerl gesLlonall, quel
poLerl che sarebbero dl naLura prlvaLa se la legge non disponesse
diversamente.
Cgnl poLere ammlnlsLraLlvo sl caraLLerlzza per leetto giuridico che esso produce.
ln molLl casl e lmporLanLe dlsLlnguere leffeLLo glurldlco dellaLLo che eserclLa ll
poLere dal risultato pratico dl lnLeresse pubbllco ln vlsLa del quale ll poLere e
lsLlLulLo ed eserclLaLo. lnfaLLl, leffeLLo glurldlco sl produce lmmancabllmenLe come
conseguenza del poLere o sublLo oppure non appena sl sla compluLo quanLo
necessarlo al flnl dellacqulslzlone dellefflcacla. Ma non e deLLo che leffeLLo
glurldlco del provvedlmenLo soddlsfl lmmedlaLamenLe llnLeresse pubbllco ln vlsLa
del quale e sLaLo emanaLo (cosl, se e ordlnaLa la rlmozlone dl un manufaLLo
perlcolanLe, llnLeresse alllncolumlLa pubbllca sara soddlsfaLLo solLanLo dalleffeLLlva
rlmozlone, e non cerLo dal sorgere del corrlspondenLe obbllgo).
Cll aLLl dl eserclzlo del poLerl ammlnlsLraLlvl sono susceLLlblll dl ledere lnLeressl, a
seconda del casl del desLlnaLarl o del soggeLLl Lerzl. ercl, anche nel nosLro
CrdlnamenLo vlge ll principio di giustiziabilit, secondo ll quale l soggeLLl l cul
lnLeressl slano lnclsl da un aLLo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo possono, enLro
cerLe condlzlonl dl leglLLlmazlone, rlvolgersl al gludlce per far valere levenLuale
llleglLLlmlLa dl Lale aLLo. LarL.113 CosL. afferma lnfaLLl che: conLro gll aLLl della
ubbllca ammlnlsLrazlone e sempre ammessa la LuLela glurlsdlzlonale del dlrlLLl e
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degll lnLeressl leglLLlml dlnanzl agll organl dl glurlsdlzlone ordlnarla e
ammlnlsLraLlva.
LA11lvl1A AMMlnlS18A1lvA 18A C8ulnAMLn1C l1ALlAnC Lu Lu8CLC
Leserclzlo concreLo dellaLLlvlLa ammlnlsLraLlva ha come momenLo a monLe la reLe
delle norme glurldlche che guldano lazlone, come momenLo a valle la posslblllLa del
slndacaLo glurlsdlzlonale, a LuLela degll lnLeressl quallflcaLl: normazione,
amministrazione e giurisdizione sono Lre momenLl dl una sequenza collegaLa. ua
quando lordlnamenLo lLallano e lnserlLo nel plu amplo ordlnamenLo Luropeo, sla ll
momenLo della normazione sullaLLlvlLa ammlnlsLraLlva, sla quello della concreLa
amministrazione, sla lnflne quello del sindacato giurisdizionale sono rlparLlLl Lra le
lsLlLuzlonl nazlonall e le sLesse lsLlLuzlonl europee.
una quanLlLa lmporLanLe delle norme dellCrdlnamenLo delluL sl rlferlsce
allaLLlvlLa ammlnlsLraLlva, eslsLe lnfaLLl una vasLa normaLlva europea che dlsclpllna
complLl e poLerl da aLLuarsl medlanLe laLLlvlLa dl auLorlLa ed organlsml
ammlnlsLraLlvl: ma dl quall auLorlLa ed organlsml sl LraLLa? l cosLlLuenLl europel
hanno flssaLo ll principio dellamministrazione indiretta: lunlone Luropea regola
ma non ammlnlsLra e lammlnlsLrazlone delle regole europee e affldaLa agll sLaLl
nazlonall. 1uLLavla, aLLualmenLe coeslsLono unarea molLo vasLa dl ammlnlsLrazlone
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lndlreLLa e un area molLo vasLa dl ammlnlsLrazlone dlreLLa (ln genere e compeLenLe
la Commlsslone Luropea).
ll rapporLo e la proporzlone Lra normaLlva comunlLarla e normaLlva nazlonale
dlpendono dal caraLLere della normaLlva europea, a seconda che sl LraLLl dl
normaLlva posLa con regolamento o direttiva.
- CuanLo al regolamenti, speLLa alle norme nazlonall dl speclflcare quall
auLorlLa slano compeLenLl. uunque, anche se le ammlnlsLrazlonl
appllcheranno norme comunlLarle per quanLo rlguarda le aLLlvlLa da
complere, esse appllcheranno anche norme nazlonall sulla compeLenza e la
procedura, se ll regolamenLo non ne conLlene dl speclflche.
- CuanLo alle dlreLLlve, esse sono aLLl rlvolLl agll SLaLl membrl e sembrano plu
che alLro conLenere norme rlvolLe agll SLaLl, lndlrlzzl che quesLl sono
obbllgaLl a Lrasporre ln norme dl dlrlLLo nazlonale enLro ll Lermlne prevlsLo. L
accaduLo LuLLavla, che le d. hanno sempre plu spesso assunLo ll conLenuLo dl
normaLlva modello che per essere LrasposLa ln dlrlLLo lnLerno non rlchlede
alLro che essere approvaLa. CuesLo, unlLo al faLLo che slngoll SLaLl spesso non
rlescano o non vogllano Lrasporla enLro ll Lermlne prevlsLo, ha porLaLo la
CorLe dl glusLlzla a sLablllre ll prlnclplo secondo ll quale una dlreLLlva per la
quale sla scaduLo ll Lermlne dl receplmenLo e che conLenga proposlzlonl
normaLlve chlare, preclse e lncondlzlonaLe, anche se non receplLa deve
comunque essere appllcaLa quando rlguardl rapporLl Lra le auLorlLa pubbllche
e l soggeLLl dellordlnamenLo (cd. rapporLl verLlcall). ln ognl caso cl non llbera
lo sLaLo membro dallobbllgo dl receplmenLo e la dlreLLlva (che sLa alle spalle
della normaLlva nazlonale dl receplmenLo) conserva rlllevo ln dlverse
occaslonl.
o ln prlmo luogo, pu darsl che la normaLlva nazlonale dl receplmenLo sla
in contrasto con la dlreLLlva: chl ammlnlsLra che cosa deve appllcare? La
CorLe ha sLablllLo che, ln conformlLa al prlnclplo dl supremazla del dlrlLLl
comunlLarlo, anche le auLorlLa ammlnlsLraLlve sono LenuLe ad appllcare
ll dlrlLLo comunlLarlo a preferenza dl quello nazlonale.
o ln secondo luogo, polche spesso la normaLlva nazlonale segue
leLLeralmenLe la dlreLLlva, quando sorgono probleml dlnLerpreLazlone,
quesLl sono sovenLe probleml dlnLerpreLazlone della stessa direttiva.
Le auLorlLa nazlonall chlamaLe ad appllcare la normaLlva saranno
porLaLe allora a chledere la soluzlone del proprl dubbl lnLerpreLaLlvl
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dlreLLamenLe agll ufflcl della Commlsslone, quale organo verLlce
dellammlnlsLrazlone europea.
o ln Lerzo luogo, la dlreLLlva comunlLarla o sue slngole norme poLrebbero
essere invalide, per conLrasLo con dlrlLLo europeo dl rango superlore.
nel dlrlLLo lLallano la compeLenza allaLLuazlone delle dlreLLlve speLLa, a seconda
delle maLerle, allo SLaLo o alle 8eglonl. er le maLerle dl escluslva compeLenza
sLaLale larL.11 della legge 11 del 2003 afferma che nelle maLerle gla dlsclpllnaLe
con legge, ma non rlservaLa alla legge, le dlreLLlve possono essere aLLuaLe medlanLe
regolamenLo se cosl dlspone la legge comunlLarla, menLre ll comma 6 preclsa che
qualora le dlreLLlve consenLano scelLe ln ordlne alle modallLa della loro aLLuazlone,
la legge comunlLarla o alLra legge dello SLaLo deLLa l prlnclpl e l crlLerl dlreLLlvl e che
con legge dello SLaLo sono deLLaLe le dlsposlzlonl necessarle per lnLrodurre sanzlonl
penall ed ammlnlsLraLlve o lndlvlduare le auLorlLa pubbllche cul affldare le funzlonl
ammlnlsLraLlve lnerenLl allappllcazlone della nuova dlsclpllna.
ln deroga al prlnclplo dellammlnlsLrazlone lndlreLLa, eslsLono anche poLerl
ammlnlsLraLlvl lnLesLaLl direttamente alle lsLlLuzlonl comunlLarle ed ln parLlcolare
alla Commlsslone Luropea. A volLe sl LraLLa dl complLl dl aLLuazlone ammlnlsLraLlva
prevlsLl dal LraLLaLo (es. la Commlsslone ha complLl nellappllcazlone delle regole che
LuLelano la concorrenza Lra lmprese). AlLre volLe sl LraLLa dl poLerl sLablllLl con
regolamenLo. CvvlamenLe, quando la compeLenza alleserclzlo dl poLerl
ammlnlsLraLlvl speLLa alle lsLlLuzlonl comunlLarle, quesLe appllcano escluslvamenLe
dlrlLLo comunlLarlo.
uagll aLLl dl eserclzlo del poLerl ammlnlsLraLlvl possono derlvare conLroversle che
devono avere un gludlce. ul quale gludlce sl LraLLa quando la normaLlva che sLa alla
base del poLere sla ln LuLLo o ln parLe normaLlva europea? Cuando l poLerl
ammlnlsLraLlvl prevlsLl dalla normaLlva europea devono essere eserclLaLl dalle
auLorlLa ammlnlsLraLlve nazlonall, solo l giudici nazionali possono eserclLare la
glurlsdlzlone sullaLLo nazlonale dl eserclzlo del poLere. 1uLLavla, polche ln Lall casl le
auLorlLa nazlonall appllcano dlrlLLo europeo, leserclzlo della glurlsdlzlone da parLe
del gludlcl nazlonall pone ll problema delluniformit nellappllcazlone dl Lall regole. l
LraLLaLl lnolLre non prevedono che le declslonl del gludlcl nazlonall dl ulLlmo grado
(che appllcano dlrlLLo europeo) possano essere a loro volLa lmpugnaLe davanLl a un
gludlce europeo.
La soluzlone prospeLLaLa conslsLe nel sosLlLulre ad un rlmedlo successivo, quale
llmpugnazlone della senLenza nazlonale, un rlmedlo prevenLlvo, conslsLenLe nel
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dare al gludlce nazlonale, la facolLa o lobbllgo dl lnvesLlre un gludlce europeo della
quesLlone dl dlrlLLo comunlLarlo prlma dl decldere. Lo sLrumenLo ha preso ll nome
dl rin!io pregiudiziale: rin!io, perche la quesLlone dl dlrlLLo europeo e rlmessa al
gludlce europeo, pregiudiziale, perche la declslone del gludlce europeo precede e
condlzlona la soluzlone della conLroversla ln sede nazlonale.
vlene ora da chledersl, come le quesLlonl dl lnLerpreLazlone e valldlLa sl pongano
nellamblLo delle conLroversle relaLlve agll aLLl ammlnlsLraLlvl. Sapplamo che gll aLLl
nazlonall che eserclLano poLerl prevlsLl dal dlrlLLo europeo sono sempre appllcaLlvl
sla del dlrlLLo nazlonale che del dlrlLLo europeo. Se la raglone dl llleglLLlmlLa conslsLe
solo nellaffermaLa vlolazlone del dlrlLLo nazlonale non sl pone alcuna quesLlone dl
lnLerpreLazlone del dlrlLLo europeo. ul regola, la censura dl llleglLLlmlLa conslsLera
nellaffermazlone che le norme europee sono sLaLe vlolaLe, ll che pu Lradursl ln una
quesLlone dl interpretazione dl Lall norme. Sl pone lnvece una quesLlone dl validit
quando laLLo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo appala conforme alla normaLlva
dl orlglne europea che lo prevede e dlsclpllna, ma sl assuma che e proprlo Lale
normaLlva a monLe dellaLLo ad essere llleglLLlma per conLrasLo con normaLlva
europea dl rango superlore (l 1raLLaLl). Cuando cl accade, ll gludlce nazlonale
lnvesLlLo delllmpugnazlone dellaLLo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo pu
rlLenere lnfondaLa la quesLlone dl valldlLa resplngendo ll rlcorso, oppure pu rlnvlare
alla CorLe dl glusLlzla la quesLlone se rlLlene lnvece ll conLrarlo.
La dlcoLomla ammlnlsLrazlone dlreLLa -ammlnlsLrazlone lndlreLLa non e
granlLlca: eslsLe lnfaLLl ll fenomeno del poLerl ammlnlsLraLlvl che sono dlsclpllnaLl ln
modo Lale che nellaLLo flnale dl eserclzlo conflulscano declslonl prese sla da
auLorlLa nazlonall che da auLorlLa europee. Abblamo cosl declslonl dl lsLlLuzlonl
europee ll cul conLenuLo e ln parLe condlzlonaLo da declslonl assunLe ln sede
nazlonale (vedl caso sovvenzlonl produLLorl ollo dollva). Cppure posslamo avere ll
caso dl una declslone flnale nazlonale ll cul conLenuLo (ln caso dl dlssenso fra gll
sLaLl) e deLermlnaLo da una declslone assunLa ln sede europea, ll cul conLenuLo e a
sua volLa condlzlonaLo da un aLLo nazlonale (vedl caso CCM). ln quesLl casl, la
presenza dl elemenLl declslonall sla delle ammlnlsLrazlonl nazlonall sla delle
ammlnlsLrazlonl europee compllca ln modo rllevanLe ll problema della giustiziabilit.
ln LuLLe le senLenze emesse, la CorLe dl glusLlzla ha rlbadlLo che la conLesLazlone
della leglLLlmlLa degll aLLl nazlonall deve avvenlre davanLl al gludlcl nazlonall, menLre
la conLesLazlone della leglLLlmlLa degll aLLl dl lsLlLuzlonl europee pu farsl
dlreLLamenLe lnnanzl al gludlcl europel solo per llleglLLlmlLa proprle a Lall aLLl.
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LLCALl1A L ulSC8LZlCnALl1A uLL C1L8L AMMlnlS18A1lvC
Secondo ll prlnclplo dl legallLa, le norme devono lndlvlduare ll poLere nel suol
elemenLl essenzlall, ln relazlone al contenuti posslblll o necessarl, al corrlspondenLl
eetti giuridici, al presupposti che ne consenLono o lmpongono leserclzlo, alla
competenza dl una pubbllca ammlnlsLrazlone. CuesLl elemenLl deflnlscono ll tipo
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del poLere. olche ln vlrLu del prlnclplo dl legallLa l poLerl ammlnlsLraLlvl devono
essere lndlvlduaLl nel Llpo, sl dlce che essl sono soggeLLl al prlnclplo dl tipicit. A Lale
prlnclplo sl afflanca quello dl nominati!it: l poLerl ammlnlsLraLlvl sono solo quelll
lndlvlduaLl nomlnaLlvamenLe dalle norme dellordlnamenLo glurldlco. 1all prlnclpl
deflnlscono pol ll prlnclplo dl legallLa ln senso sostanziale: non e sufflclenLe che una
norma facolLlzzl unauLorlLa ammlnlsLraLlva a provvedere, e necessarlo lnfaLLl che
vengano deflnlLl anche l posslblll conLenuLl, gll effeLLl, l presupposLl che plu
preclsamenLe lndlvlduano ll poLere e ne deLermlnano la sosLanza.
"e situazioni di necessit e i poteri atipici
1uLLavla, alcune norme leglslaLlve vlgenLl, sembrano corrlspondere ben poco a
quesLo schema. Ad esemplo larL.2 del 8.d.773 del 1931 afferma che:
< Il prefetto, nel caso durgenza o per grave necessit pubblica, ha facolt di
adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dellordine pubblico e della
sicurezza pubblica>
La norma lndlca lauLorlLa compeLenLe il prefetto, l presupposLl nel caso
durgenza o per grave necessit pubblica e ll flne del provvedlmenLo per la tutela
dellordine pubblico e della sicurezza pubblica: ma quanLo al posslblll effeLLl essa
nulla dlce. Cl che conLraddlsLlngue quesLa (come alLre) dlsposlzlone e ll rlferlmenLo
a una slLuazlone sLraordlnarla e perlcolosa Lale da rlchledere mlsure ben poco
susceLLlblle dl essere deflnlLe a prlorl. ll problema ln quesLo caso, e quello del llmlLl
dl cl che pu essere dlsposLo medlanLe quesLl poLerl aLlplcl. Sl pu dlre ln generale,
che le mlsure dovranno essere dellmlLaLe nel Lempo e proporzlonaLe alla necesslLa.
La CorLe cosLlLuzlonale lnolLre, ln rlferlmenLo alla norma clLaLa, ha affermaLo che l
provvedlmenLl assunLl dovranno essere sempre e comunque compaLlblll con l
prlnclpl cosLlLuzlonall.
#oteri !incolati e poteri non strettamente !incolati
vl sono casl ln cul leserclzlo del poLere e cosl punLualmenLe dlsclpllnaLo dalle norme
da rldursl ad un faLLo quasl meccanlco. La A ln quesLl casl, non ha alLro da fare che,
da una parLe accerLare leslsLenza dl una norma che preveda deLermlnaLl evenLl
come presupposLl per leserclzlo del poLere, dallalLra accerLare che quel
presupposLl eslsLano nella clrcosLanza speclflca. Ad esemplo larL.3 del 8.d.773 del
1931 dlspone che:
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< Il sindaco tenuto a rilasciare alle persone di et superiore agli anni quindici
aventi nel comune la loro residenza o dimora, quando ne facciano richiesta, una
carta di identit >
ln quesLa lpoLesl vl sono del presupposLl da accerLare ma nulla da realmenLe
decidere. Cgnl volLa che sla posslblle accerLare l presupposLl ln modo che non vl
slano apprezzablll marglnl dl oplnablllLa e che una volLa accerLaLl l presupposLl sl
debba provvedere ln modo predeLermlnaLo sl parla dl potere !incolato.
Ma ll faLLo e che molLo spesso ll leglslaLore non pu (o non lnLende) descrlvere con
preclslone l presupposLl al quall e collegaLo ll poLere, oppure non pu (o non rlLlene)
opporLuno predeLermlnare esaLLamenLe quale conseguenza glurldlca sl debba Lrarre
dal verlflcarsl dl presupposLl. Ad es. larL.42 del 8.d.773/31 dlspone che:
< Il prefetto ha facolt di concedere, in caso di dimostrato bisogno, licenza di portare
pistole. a licenza non pu! essere concessa ai condannati per determinati reati e a
chi non d affidamento di non abusare delle armi >
Conslderando l presupposLl, la clrcosLanza della condanna per deLermlnaLl reaLl pu
essere accerLaLa senza alcuna lncerLezza. Lo sLesso per non pu dlrsl per ll
dimostrato bisogno ne per ll "d affidamento di non abusare delle armi. Sl LraLLa
dl presupposLl dl faLLo che sono ll rlsulLaLo dl una valuLazlone che pu avere marglnl
plu o meno ampl dl oplnablllLa. eralLro, ln quesLo caso, leserclzlo del poLere non e
vlncolaLo: ll prefeLLo ha facolt non lobbllgo dl concedere ll porLo darml e qulndl
pu fare la scelLa che plu rlLlene opporLuna.
I poteri collegati e i presupposti da !alutare
La descrlzlone normaLlva del presupposLl per leserclzlo dl un poLere ammlnlsLraLlvo
medlanLe ll rlcorso ad espresslonl che alludono a clrcosLanze che possono essere
rlsconLraLe solLanLo a segulLo dl un percorso valuLaLlvo plu o meno complesso e un
evenlenza frequenLlsslma. #ondizioni anormali di pubblica sicurezza, "interesse
storico, artistico, archeologico, "eccezionale interesse culturale, "abuso di
posizione dominante, "grave necessit pubblica: quando l presupposLl
delleserclzlo del poLere sono lndlcaLl dalla legge con espresslonl dl quesLo genere,
e palese che lauLorlLa ammlnlsLraLlva, prlma dl eserclLare ll poLere, dovra procede
ln prlmls ad una precisazione interpretati!a del conceLLo lndeLermlnaLo usaLo dalla
norma, ed ln secundls rlsconLrare se la slLuazlone dl faLLo corrlsponda al conceLLo
cosl deLermlnaLo. SovenLe, per lnLerpreLare correLLamenLe ll conceLLo sl rlchlede
una compeLenza speclallsLlca, LalvolLa dl ordlne Lecnlco-sclenLlflco, Lalora dl ordlna
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praLlco o dl esperlenza. A volLe, le norme sLablllscono preclse procedure per
accerLare l presupposLl necessarl per leserclzlo del poLere. L ll caso del poLerl che
hanno come presupposLo laccerLamenLo dl unldonelLa Lecnlca (es. paLenLe dl
gulda).
ln quesLl casl, anche ll funzlonamenLo del principio di giustiziabilit dlvlene plu
compllcaLo. ln prlmls, polche ll gludlce e prlvo delle compeLenza Lecnlco-
speclallsLlche rlchlesLe ed ln secundls perche, se pure ll gludlce fosse ln grado dl farsl
un proprlo convlnclmenLo medlanLe lauslllo dl esperLl e consulenLl Lecnlcl, sl
LraLLerebbe pur sempre dl un dlverso convlnclmenLo oplnablle come quello
dellAmmlnlsLrazlone. lnolLre, ll gludlce lnLervlene quando lauLorlLa ammlnlsLraLlva
ha gla svolLo ll proprlo complLo eserclLando ll poLere: percl ll slndacaLo sl svolge
come gludlzlo dl leglLLlmlLa dl quanLo lammlnlsLrazlone ha gla faLLo. uunque, ll
slndacaLo glurlsdlzlonale non poLra che avere caraLLere esLerno e Lradursl ln un
gludlzlo dl raglonevolezza e adeguaLezza Lecnlca delloperaLo dellammlnlsLrazlone
(ll gludlce non deve chledersl ad es. se quel slLo sla dl interesse storico ma deve
solo valuLare se nel formulare quel gludlzlo la A abbal appllcaLo correLLamenLe l
canonl della dlsclpllna dl rlferlmenLo). AlLre volLe, LuLLavla, la slLuazlone appare
dlversa: ad es. lauLorlLa anLlLrusL, nelllrrogare sanzlonl ammlnlsLraLlve per abuso
di posizione dominante, deve sla accerLare che llmpresa sl Lrovl ln quella poslzlone
sla che dl quella poslzlone essa abbla abusaLo. CuesLa valuLazlone per non sembra
corrlspondere ad un poLere rlservaLo alla A ma alla necesslLa loglca dl complere Lall
operazlonl prlma dl decldere sulla sanzlone. ul conseguenza, ll slndacaLo del gludlce
chlamaLo a decldere sulla leglLLlmlLa della sanzlone lnfllLLa parLlra pure sempre dal
maLerlale lsLruLLorlo usaLo dallammlnlsLrazlone, ma poLra condurre anche a
valuLazlonl auLonome del gludlce sLesso sulleslsLenza o meno dl una poslzlone
domlnanLe e sul caraLLere abuslvo del comporLamenLo LenuLo dalllmpresa,
desLlnaLe a prevalere su quelle dellammlnlsLrazlone. Cccorre ora chledersl: quando
rlcorre la prlma lpoLesl (poLere dl valuLazlone rlservaLo e slndacaLo sul suo eserclzlo)
e quando la seconda (slndacaLo sosLlLuLlvo della valuLazlone pur parLendosl
dalllsLruLLorla ammlnlsLraLlva)?
1) Se la valuLazlone e oggeLLlvamenLe oplnablle e la A che la comple e
speclallzzaLa nella maLerla, o se sono prevlsLe apposlLe procedure dl esame,
poLra LraLLarsl dl poLere rlservaLo
2) Se le norme conslderano ll presupposLo da accerLare come un daLo dl faLLo
oggeLLlvo, sl LraLLera dl mero accerLamenLo del faLLl, che ll gludlce poLra
nuovamenLe complere nelleserclzlo della proprla glurlsdlzlone
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"a discrezionalit amministrati!a
La dlscrezlonallLa ammlnlsLraLlva sl pu deflnlre come ll potere di scelta affldaLo
dal leglslaLore allammlnlsLrazlone. 1ale poLere pu rlguardare lopporLunlLa
sLessa dl eserclLarlo (lan), ll momenLo dl Lale eserclzlo (ll $uando), o l conLenuLl
da dare allaLLo dl eserclzlo del poLere (ll $uomodo). La dlscrezlonallLa pu
rlferlrsl a LuLLl gll elemenLl lndlcaLl oppure a solo alcunl Lra essl. ll leglslaLore, non
e sempre ln grado (o non rlLlene sempre opporLuno) dl deflnlre ex anLea quale
declslone sla la mlgllore da prendere, ecco che allora afflda allauLorlLa
compeLenLe ll complLo dl decldere secondo ll proprlo prudenLe apprezzamenLo
delle clrcosLanza del caso. L chlaro, LuLLavla, che la A deve sempre decldere
avendo come flne ll soddlsfaclmenLo delllnLeresse pubbllco ad essa affldaLo.
Chlamlamo allora discrezionalit amministrati!a, la Llplca slLuazlone
dellammlnlsLrazlone chlamaLa a complere scelLe nelllnLeresse pubbllco,
nelleserclzlo dl una pubbllca funzlone. nella dlscrezlonallLa la A deve operare
una valuLazlone dl lnLeressl, comparandone ll rlspeLLlvo peso al flne dl decldere
(e poLranno allora essere ln confllLLo sla lnLeressl prlvaLl e pubbllcl che dlversl
lnLeressl pubbllcl).
%li interessi pubblici e linteresse pubblico
Cll lnLeressl pubbllcl sono gll lnLeressl che possono essere rlferlLl alla comunit
nel suo lnsleme, ll prlnclplo dl legallLa eslge che essl emergano a llvello
normaLlvo, venendo a cosLlLulre la raglone e ll flne degll speclall poLerl aLLrlbulLl
alle auLorlLa ammlnlsLraLlve per la loro LuLela. ll parLlcolare ine dl lnLeresse
pubbllco per ll quale e lsLlLulLo un deLermlnaLo poLere ammlnlsLraLlvo e allora
deLermlnaLo dalle leggl e forma parLe del tipo dl poLere. Cuando sl LraLLl dl
provvedlmenLl dlscrezlonall, nelleserclzlo del poLere lauLorlLa ammlnlsLraLlva
deve Lenere conLo non solo del flne che sLa alla base dl Lale poLere, ma anche
degll alLrl lnLeressl (pubbllcl e prlvaLl) che caraLLerlzzano la slLuazlone concreLa.
Cuello che da ulLlmo rlsulLa e una valuLazlone complesslva rlvolLa a deLermlnare
e, medlanLe leserclzlo del poLere soddlsfare, llnLeresse pubbllco nel caso
concreLo: ll quale dunque e ll fruLLo dl un gludlzlo dl slnLesl dellammlnlsLrazlone.
"e regole di esercizio dei poteri discrezionali
Le scelLe dlscrezlonall devono essere compluLe rlspeLLando regole o prlnclpl
glurldlcl dl ordlne generale:
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- Il principio di completezza dellistruttoria, lmpllca che prlma dl assumere le
declslonl, le A chlarlscano nel dovuLl modl la slLuazlone dl faLLo e che ove
non lo facclano laLLo dl eserclzlo possa rlsulLare llleglLLlmo.
- Il principio di completezza e pertinenza della !alutazione, lmpllca che
lauLorlLa decldenLe debba prendere ln conslderazlone LuLLe le clrcosLanze
rllevanLl e non prendere ln conslderazlone lnvece alcuna clrcosLanza non
rllevanLe ln relazlone al poLere da eserclLare.
- Il principio di imparzialit lmpllca non solo ll dovere dl conslderare la
slLuazlone ln modo oggeLLlvo ma anche ll dovere dl LraLLare ln modo uguale
slLuazlonl uguall.
- Il principio di proporzionalit, afferma che la mlsura che lammlnlsLrazlone
assume debba essere adeguaLa allo scopo, necessarla per ll suo
consegulmenLo, che ll beneflclo per llnLeresse pubbllco sla proporzlonaLo al
sacrlflclo lmposLo al prlvaLo e che esso non possa essere oLLenuLo con un
sacrlflclo mlnore.
- "onere di moti!azione, collega ll complLo dl assumere la mlgllore declslone
posslblle al dovere dl lndlcare ln modo obleLLlvo le raglonl dl lnLeresse
pubbllco che sono deLermlnanLl per la declslone assunLa, anche ln relazlone
ad evenLuall conLrapposLl lnLeressl Lra prlvaLl. nella praLlca, ll problema che
spesso sl pone e quello del grado dl amplezza ed anallLlclLa che la moLlvazlone
debba avere: la rlsposLa e lnfluenzaLa dal Llpo dl poLere, dal grado dl lncldenza
su lnLeressl prlvaLl e dalle caraLLerlsLlche concreLe delle clrcosLanze ln cul e
presa la declslone, nonche dal grado dl congruenza Lra la declslone assunLa e
le valuLazlonl emerse nel corso del procedlmenLo.
lL 8CvvLulMLn1C, lL 8CCLulMLn1C L LL Sl1uAZlCnl Clu8lulCPL
SCCCL11lvL
Spesso le norme che dlsclpllnano lazlone ammlnlsLraLlva prevedono che una cerLa
declslone venga presa da una deLermlnaLa auLorlLa e che LuLLavla altre autorit
abblano anchesse un necessarlo ruolo: caplLa che lauLorlLa debba farlo su proposLa
dl una dlversa auLorlLa o che prlma dl prendere la declslone debba essere senLlLo ll
parere dl alLro organo, o che addlrlLLura non sl possa assumere la declslone senza
che un dlverso organo abbla prlma concesso ll proprlo nullaosLa. ln LuLLe quesLe
lpoLesl, gll organl che lnLervengono eserclLano anchessl un poLere
ammlnlsLraLlvo, ma quesLo poLere sl Lraduce ln aLLl che non sono desLlnaLl a
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produrre essl sLessl, dlreLLamenLe, effeLLl glurldlcl, ma solo a condlzlonare la
declslone dellauLorlLa ammlnlsLraLlva. l poLerl che sl rlferlscono alla produzlone dl
effeLLl glurldlcl esLernl sl chlamano poteri inali menLre l poLerl che producono
effeLLl solo per le declslonl dl alLre auLorlLa ammlnlsLraLlve sl chlamano poteri
strumentali. La sLessa dlsLlnzlone, collegaLa agll aLLl che cosLlLulscono eserclzlo dl
Lall poLerl, cl conduce alla dlsLlnzlone Lra pro!!edimenti e meri atti ammlnlsLraLlvl.
LnLrambl sono aLLl glurldlcl, LuLLavla solo ll provvedlmenLo e desLlnaLo a produrre
effeLLl glurldlcl allesLerno dellammlnlsLrazlone.
&aratteri del pro!!edimento amministrati!o
ll provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo e latto giuridico con ll quale unauLorlLa
ammlnlsLraLlva eserclLa un potere amministrativo finale ad essa aLLrlbulLo dalle
norme glurldlche, producendo cosl un effetto giuridico esterno alla sLessa A, cloe
un effeLLo sulle situazioni giuridiche dei soggetti dellordinamento giuridico. l
provvedlmenLl sono aLLl unllaLerall polche posLl ln essere dalla sola auLorlLa
ammlnlsLraLlva ed lmperaLlvl nel senso che sl lmpongono al desLlnaLarl a
presclndere dal loro consenso (cl vale solo per l p. che resLrlngono la slLuazlone
glurldlca del desLlnaLarl). 1uLLl l provvedlmenLl presenLano la caraLLerlsLlca
dellauLorlLaLlvlLa.
Dal pro!!edimento al procedimento
ll provvedlmenLo e ll fruLLo dl una serle dl aLLlvlLa precedenLl. Lazlone
dellammlnlsLrazlone e eserclzlo del poLere pubbllco, ed e soggeLLa a regole ln LuLLe
le fasl dl quesLo eserclzlo. lnolLre, ognl vlolazlone delle regole e poLenzlalmenLe
ldonea a lnflulre sul conLenuLo del provvedlmenLo da assumere e pu cosLlLulre un
vlzlo dl leglLLlmlLa. ul conseguenza, ll provvedlmenLo deve essere sLudlaLo nel
quadro dellaLLlvlLa complesslva che lo prepara e che ne condlzlona la sLessa valldlLa:
nel quadro dl cl che vlene chlamaLo procedimento amministrati!o, per esprlmere
lldea dl unaLLlvlLa ammlnlsLraLlva che procede flnallzzaLa alla declslone da
assumere nel caso concreLo. La nozlone dl procedlmenLo permeLLe dl cogllere ln
Lermlnl unlLarl LuLLa laLLlvlLa ammlnlsLraLlva flnallzzaLa alla produzlone del provv. e
alla sua efflcacla glurldlca.
Il procedimento amministrati!o
ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo pu essere lmmaglnaLo come una sorLe dl lLlnerarlo
che lammlnlsLrazlone deve segulre nelleserclzlo dl un deLermlnaLo poLere
ammlnlsLraLlvo. Almeno alcune Lappe dl quesLo lLlnerarlo sono deflnlLe dalle norme
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(lnlzlo, comunlcazlone delllnlzlo a deLermlnaLl soggeLLl, lnLervenLo dl alLre auLorlLa e
organl ammlnlsLraLlvl, assunzlone del provvedlmenLo), alLre sono rlmesse alla
dlscrezlonallLa dellammlnlsLrazlone. Cgnl procedlmenLo conslsLe allora nella
se$uenza di atti ed atti!it pre!iste in !ia astratta per per!enire al pro!!edimento
ed alla sua eicacia. er una dlsclpllna leglslaLlva espressamenLe rlvolLa al
procedlmenLo ammlnlsLraLlvo ln generale blsogna aLLendere ln lLalla slno alla legge
7 AgosLo 1990 n.241 $uove norme in materia di procedimento amministrativo e
diritto daccesso ai documenti amministrativi.
"a legge ' Agosto ())* n+,-( e il suo ambito di applicazione
Con le modlflche lnLrodoLLe dalla legge n.13 del 2003 la legge 241/90 e dlvenuLa
davvero la disciplina generale del pro!!edimento amministrati!o e del
procedimento. 1uLLavla, occorre Lenere presenLe la sLruLLura reglonale dello SLaLo
ed ll rlparLo dl compeLenze leglslaLlve. Cccorre allora lndlvlduare ln quall amblLl la
legge sul procedlmenLo operl direttamente ed esclusivamente, ln quall direttamente
ma non esclusivamente ed lnflne ln quall amblLl sl appllchl alle sole amministrazioni
statali, lasclando alle 8eglonl ed enLl locall la dlsclpllna del procedlmenLo.
- ApparLengono allescluslva compeLenza sLaLale le regole che deflnlscono ln
generale ll provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo, anche ln relazlone al slndacaLo
glurlsdlzlonale e che qulndl operano direttamente ed esclusivamente.
- Cperano lnvece direttamente ma non esclusivamente le dlsposlzlonl
concernenLl gll obbllghl per la A dl garanLlre la parLeclpazlone
delllnLeressaLo al procedlmenLo, dl lndlvlduarne un responsablle, dl
concluderlo enLro un Lermlne preflssaLo e dl asslcurare laccesso alla
documenLazlone. ln quesLl amblLl, le 8eglonl e gll enLl locall possono
prevedere llvelll ulLerlorl dl LuLela.
- er ll rlmanenLe, la sLessa legge 241/90 chlama le 8eglonl e gll enLl locall,
nellamblLo delle rlspeLLlve compeLenze, a regolare le maLerle dlsclpllnaLe
dalla legge sul procedlmenLo ammlnlsLraLlvo nel rlspeLLo del slsLema
cosLlLuzlonale e delle garanzle del clLLadlno nel rlguardl dellazlone
ammlnlsLraLlva.
.ini e regole dellatti!it amministrati!a+ "a durata del procedimento+
LarL.1 della legge 241/90 sLablllsce che:
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laLLlvlLa ammlnlsLraLlva persegue l flnl deLermlnaLl dalla legge ed e reLLa da crlLerl
dl economlclLa, dl efflcacla, dl lmparzlallLa, dl pubbllclLa, dl Lrasparenza, secondo le
modallLa prevlsLe dalla presenLe legge e dalle alLre dlsposlzlonl che dlsclpllnano
slngoll procedlmenLl, nonche dal prlnclpl dellordlnamenLo comunlLarlo
ln quesLa deflnlzlone sl soLLollnea lnnanzlLuLLo ll prlnclplo dl legallLa. Sl pongono pol
ln modo speclflco l crlLerl dl economlclLa, efflcacla, lmparzlallLa, pubbllclLa e
Lrasparenza, 1all crlLerl sono conLemporaneamenLe lndlrlzzaLl alle pubbllche
ammlnlsLrazlonl per la concreLa aLLlvlLa ammlnlsLraLlva ed lndlrlzzl daLl al
regolaLorl al flne dl lsplrare la dlsclpllna dellaLLlvlLa ammlnlsLraLlva. Agll sLessl
scopl lnolLre, la legge pone parLlcolare aLLenzlone alleslgenza che ll procedlmenLo
abbla una duraLa certa e conoscibile. A quesLo flne devono essere sLablllLl preclsl
termini che decorrono dalllnlzlo dufflclo del procedlmenLo o dal rlcevlmenLo della
domanda se ll procedlmenLo e ad lnlzlaLlva dl parLe (arL.2 co.6). non possono dl
regola essere superlorl a 90 glornl (arL.2 co.3), ma con un procedlmenLo aggravaLo
possono essere prevlsLl Lermlnl magglorl (180 glornl). ll comma 7 arL.6 dlsclpllna la
sospenslone dl Lall Lermlnl per le lpoLesl ln cul debbono essere acqulslLe valuLazlonl
Lecnlche dl apposlLl organl o enLl o acqulslLl documenLl. ll superamenLo del Lermlne
daLo alla. per provvedere non comporLa ll venlr meno del poLere dl provvedere, ma
pu comporLare conseguenze su alLrl planl. ln parLlcolare, le A sono LenuLe al
rlsarclmenLo del danno lnglusLo caglonaLo ln conseguenza delllnosservanza dolosa
o colposa del Lermlne dl concluslone del procedlmenLo (arL.2 bls co.1). lnolLre, la
mancaLa emanazlone del provvedlmenLo nel Lermlnl cosLlLulsce elemenLo dl
valuLazlone della responsablllLa dlrlgenzlale (arL.2 co.9).
Il responsabile del procedimento
ALLraverso llndlvlduazlone preclsa dl un funzlonarlo (e dunque dl una slngola
persona) la legge sl propone dl asslcurare agll lnLeressaLl un lnLerlocuLore con ll
quale lnLeraglre lungo LuLLo ll corso del procedlmenLo. Lgll comunque, non dlspone
necessarlamenLe della compeLenza a provvedere. ll responsablle e ll punLo dl
rlferlmenLo delllnLero procedlmenLo, egll lnfaLLl valuLa, al flnl lsLruLLorl, le
condlzlonl dl ammlsslblllLa, l requlslLl dl leglLLlmazlone ed l presupposLl che slano
rllevanLl per lemanazlone del provvedlmenLo, accerLa dufflclo l faLLl, dlsponendo
ll complmenLo degll aLLl alluopo necessarl e adoLLa ognl mlsura per ladeguaLo e
solleclLo svolglmenLo delllsLruLLorla, propone llndlzlone o, avendone la
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compeLenza, lndlce la conferenza dl servlzl, cura le comunlcazlonl, le pubbllcazlonl
e le noLlflcazlonl prevlsLe dalle leggl e dal regolamenLl (arL.6). Sono le
ammlnlsLrazlonl che hanno ll complLo dl pervenlre alla deslgnazlone del
responsablle. rlma dl LuLLo ognl slngola ammlnlsLrazlone provvede ad lndlvlduare
per l procedlmenLl dl proprla compeLenza lunit organizzativa responsabile
delllsLruLLorla e dl ognl alLro ademplmenLo procedlmenLale, nonche alladozlone del
provvedlmenLo flnale. CuesLa e un ufflclo e non ancora una persona responsablle.
1uLLavla ll dlrlgenLe dl clascuna unlLa organlzzaLlva provvede ad assegnare a se o ad
alLro dlpendenLe addeLLo allunlLa, la responsablllLa delllsLruLLorla. u caplLare
che ll procedlmenLo sl svolga per dlverse parLl presso dlverse ammlnlsLrazlonl, ln
quesLl casl, ognl parLe avra ll suo funzlonarlo responsablle, anche se ll responsablle
cenLrale poLra svolgere un ruolo dl coordlnamenLo.
"atti!it amministrati!a e le situazioni giuridiche soggetti!e+ "a situazione di
soggezione
Le A dlspongono della normale capaclLa glurldlca speLLanLe a LuLLl l soggeLLl.
uunque Lra le A e gll alLrl soggeLLl dellordlnamenLo possono ln prlmo luogo
lnLercorrere le sLesse relazlonl glurldlche che possono lnLercorrere Lra qualunque
soggeLLo: relazlonl speclflche dl diritto ed obbligo, relazlonl speclflche caraLLerlzzaLe
un reciproco dovere di attenzione e correttezza e relazlonl generlche basaLe sul
dovere generallzzaLo del rlspeLLo dl dlrlLLl assoluLl (reall o personall).
1uLLavla, quando le A eserclLano l proprl poLerl ammlnlsLraLlvl, gll alLrl soggeLLl non
hanno che da prendere aLLo che ll poLere e sLaLo eserclLaLo e che gll effeLLl glurldlcl
proprl dl quel poLere sl sono prodoLLl, essl, sl dlce, sl Lrovano ln una slLuazlone dl
soggezione. CuesLa e una slLuazlone glurldlca passlva, che esprlme la condlzlone
dlmpoLenza del soggeLLo dl fronLe alleserclzlo sfavorevole del poLere alLrul. ln
generale, sl Lrova ln una slLuazlone dl soggezlone chlunque abbla, rlspeLLo ad un
posslblle modo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo, un lnLeresse opposlLlvo.
"e situazioni atti!e di ronte al potere amministrati!o
LordlnamenLo glurldlco proLegge gll lnLeressl del soggeLLl aLLrlbuendo ad essl
slLuazlonl glurldlche aLLlve, essenzlalmenLe dl Lre Llpl:
1. #artecipazione: e conferlLa la leglLLlmazlone a parLeclpare allelaborazlone dl
un deLermlnaLo provvedlmenLo. Secondo larL.9 della legge 241/90 chl possa
soffrlre un pregludlzlo dalleserclzlo dl un poLere ammlnlsLraLlvo e leglLLlmaLo
a parLeclpare al procedlmenLo relaLlvo alla sua emanazlone.
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2. Tutela processuale: una volLa emanaLo ll provvedlmenLo, ll soggeLLo che da
esso sublsca una leslone del suo lnLeresse, ove Lale lnLeresse possleda cerLe
caraLLerlsLlche, e leglLLlmaLo a provocare ll slndacaLo dl un gludlce, al flne dl
oLLenere lellmlnazlone del provvedlmenLo llleglLLlmo dal mondo glurldlco, e
la rlmozlone reLroaLLlva degll effeLLl glurldlcl da esso nel fraLLempo prodoLLl.
3. Responsabilit ci!ile #A: la A pu, a cerLe condlzlonl, essere chlamaLa a
rlspondere del danno lnglusLo caglonaLo, quando eserclLa llleglLLlmamenLe
un poLere ammlnlsLraLlvo.
%li interessi legittimi
La dlsLlnzlone Lra dlrlLLl soggeLLlvl e lnLeressl leglLLlml la Lrovlamo nella
CosLlLuzlone allarL.24 prlmo comma (tutti possono agire in giudizio per la tutela
dei propri diritti e interessi legittimi), allarL.103 e allarL.113 (contro gli atti
della Pubblica Amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e
amministrativa). La quesLlone fondamenLale e per quesLa: quando
llnLeressaLo fa valere un lnLeresse leglLLlmo e quando un dlrlLLo soggeLLlvo?
Cuando llnLeressaLo conLesLa lllleglLLlmo eserclzlo dl un poLere ammlnlsLraLlvo
la sua poslzlone soggeLLlva e sempre dl interesse legittimo, menLre sl fa
quesLlone dl diritto soggetti!o ognl volLa che non venga ln conslderazlone
leserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo, o che Lale eserclzlo sla radlcalmenLe nullo.
uunque, llnLeresse leglLLlmo sl e deflnlLo come la poslzlone soggeLLlva dl
vanLagglo che coloro che sl assumono lesl da un provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo
llleglLLlmo possono far valere per oLLenerne ln prlmo luogo lannullamenLo e, ove
ne susslsLano l presupposLl, ll rlsarclmenLo del danno lnglusLo. 1uLLavla, la sua
LuLela asslcura sl lellmlnazlone del provvedlmenLo llleglLLlmo, ma non asslcura, o
non sempre, che leserclzlo leglLLlmo del poLere soddlsfl llnLeresse sosLanzlale
del rlcorrenLe, daLo che la consLaLazlone dl una llleglLLlmlLa non porLa dl per se
ad escludere che ll provvedlmenLo leslvo possa essere rlnnovaLo con lo sLesso
conLenuLo senza Lale llleglLLlmlLa. Sl dlce percl che llnLeresse leglLLlmo e
lnLeresse sLrumenLale, nel senso che mlra alla LuLela dl un lnLeresse sosLanzlale,
la quale LuLLavla non e garanLlLa se non nel llmlLl ln cul la rlconduzlone del
provvedlmenLo alla leglLLlmlLa lo possa garanLlre.
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LlnlZlC uLL 8CCLulMLn1C L LA A81LClAZlCnL
L usuale anallzzare ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo e la sua dlsclpllna poslLlva nelle
sue dlverse asi. Corrlsponde ad una verslone consolldaLa che, dopo che ll
procedlmenLo e lnlzlaLo, vla sla una fase preparatoria, una fase costituti!a ed una
fase delleicacia (deLLa spesso integrativa dellefflcacla). La fase cosLlLuLlva e quella
nella quale vlene ln essere ll provvedlmenLo. CaplLa per che le regole glurldlche
prevedano che ll provvedlmenLo, pur ormal eslsLenLe, non produca l proprl effeLLl
glurldlcl slno a quando non slano sLaLl compluLl alLrl aLLl o aLLlvlLa: dl qul sl parla dl
fase dellefflcacla. L per evldenLe che la sosLanza del provvedlmenLo sLa LuLLa nella
fase preparaLorla: quesLa vlene normalmenLe suddlvlsa a sua volLa nella soLLofase
della!!io del procedlmenLo e dellistruttoria vera e proprl
#RO&/DIM/NTO AMMINISTRATIVO
1. lASL 8LA8A1C8lA
a. SoLLofase dellavvlo del procedlmenLo
b. SoLLofase delllsLruLLorla
20
2. lASL CCS1l1u1lvA
3. lASL ln1LC8A1lvA uLLLLlllCAClA
.ase preparatoria0 la!!io del procedimento
l procedlmenLl ammlnlsLraLlvl prendono avvlo o su 1) domanda del soggeLLo
lnLeressaLo oppure 2) duicio, ossla ad lnlzlaLlva della sLessa
ammlnlsLrazlone.
1) La domanda ha leffeLLo dl obbllgare lammlnlsLrazlone a verlflcare se ll
provvedlmenLo rlchlesLo possa o addlrlLLura debba essere rllasclaLo al
rlchledenLe. ln sosLanza, crea ll dovere dl procedere ed ancor prlma dl avvlare
ll procedlmenLo. CvvlamenLe, deve LraLLarsl della domanda dl un
provvedlmenLo verso ll quale llnLeressaLo possa vanLare un asLraLLo LlLolo. ln
quesLo caso, ll procedlmenLo serve a verlflcare, nelllnLeresse pubbllco, se
susslsLano l presupposLl dl faLLo e dl dlrlLLo al quall la legge subordlna ll
provvedlmenLo.
2) Sl aprono dufflclo LuLLl l procedlmenLl rlvolLl alla poLenzlale emanazlone dl
provvedlmenLl sfavorevoll. Cul llnLeresse pubbllco e soddlsfaLLo dal
conLenuLo proprlo del provvedlmenLo
"a partecipazione al procedimento+ I soggetti che possono partecipare
ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo e lo spazlo per la verlflca e la dlscusslone delle
declslonl da assumere ln conLraddlLorlo Lra le parLl lnLeressaLe e lo spazlo nel quale
gll lnLeressaLl porLano la loro vlslone della slLuazlone, cercando dl lnfluenzare ln una
dlrezlone favorevole la declslone dellammlnlsLrazlone. Cuall soggeLLl sono
leglLLlmaLl a parLeclpare al procedlmenLo?
LarL.9 sLablllsce che pu lnLervenlre nel procedlmenLo qualunque soggetto,
portatore di interessi pubblici o privati, nonch% i portatori di interessi diffusi costituiti
in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento.
1ale crlLerlo lmpllca che la parLeclpazlone al procedlmenLo debba esser collegaLa ad
un effeLLlvo rapporLo Lra ll soggeLLo lnLeressaLo e la declslone da assumere. CuanLo
al soggeLLl, sl LraLLa ln prlmo luogo del porLaLorl dl lnLeressl pubbllcl (ossla dl
regola le pubbllche ammlnlsLrazlonl o chl sla leglLLlmaLo ad aglre con Lale vesLe
glurldlca come per es. un concesslonarlo dl servlzlo pubbllco) e ln secondo luogo del
21
porLaLorl dl lnLeressl prlvaLl. u LraLLarsl dl persone flslche o glurldlche come
anche dl organlsml prlvl dl personallLa glurldlca (assoclazlonl e comlLaLl). va
comunque deLLo che poLranno parLeclpare solo quelle assoclazlonl o quel comlLaLl
che abblano flnallLa sLaLuLarle o lsLlLuzlonall connesse alloggeLLo del procedlmenLo.
I destinatari della comunicazione ed il suo contenuto
La legge 241/90 sLablllsce ln capo allammlnlsLrazlone procedenLe ll dovere dl
comunlcare al soggeLLl lnLeressaLl lavvlo del procedlmenLo e le alLre lnformazlonl
uLlll per favorlre la parLeclpazlone. La legge, ha cercaLo un compromesso Lra le
eslgenze della parLeclpazlone e quelle dellefflclenza. CuesLo compromesso lnvesLe
ll se della comunlcazlone, ll chi debba essere desLlnaLarlo della comunlcazlone ed ll
modo sLesso dl essa.
- CuanLo al Se della comunlcazlone, vengono ln conslderazlone due aspeLLl Lra
loro connessl:
o Problema generale dellurgenza. LarL.7 comma 1 dlspone che
lammlnlsLrazlone ha ll dovere dl comunlcare lavvlo del procedlmenLo
ove non susslsLano raglonl dl lmpedlmenLo derlvanLl da a parLlcolarl
eslgenze dl celerlLa. 1uLLavla, la raglone delllmposslblllLa dovra essere
chlaramenLe lndlvlduaLa e resa espllclLa nella moLlvazlone del
provvedlmenLo.
o Problema specifico dei provvedimento cautelari. LarL.7 comma 2
dlspone che resLa salva la facolLa dellammlnlsLrazlone dl adoLLarll
anche prlma delle effeLLuazlone delle comunlcazlonl. Sono cauLelarl
quel provvedlmenLl che servono a conservare lnLaLLa una slLuazlone ln
aLLesa che sl declda su dl essa a raglon veduLa.
- CuanLo al chi, larL.7 comma 1 dlsLlngue l soggeLLl ln Lre caLegorle:
o l desLlnaLarl cloe l soggeLLl nel confronLl del quall ll provvedlmenLo
flnale e desLlnaLo a produrre effeLLl dlreLLl
o l soggeLLl che per legge debbono lnLervenlrvl
o l soggeLLl lndlvlduaLl o facllmenLe lndlvlduablll, dlversl dal dlreLLl
desLlnaLarl qualora da un provvedlmenLo possa derlvare per loro un
pregludlzlo
22
La dlfferenza Lra l soggeLLl dellarL.7 e quelll dellarL.9 (ovvero Lra coloro
che debbono essere avverLlLl e coloro che possono parLeclpare) sLa
nellamblLo della caLegorla del soggeLLl non desLlnaLarl degll effeLLl dlreLLl
e non lndlvlduaLl dalla legge, cloe nel generale amblLo del Lerzl che
possano sublre un pregludlzlo. LarL.7 sl preoccupa dl speclflcare
lndlvlduaLl o facllmenLe lndlvlduablll, dunque la cerchla del soggeLLl che
debbono essere avverLlLl e plu rlsLreLLa dl quelll che poLenzlalmenLe
possono parLeclpare.
- CuanLo al modo, la regola generale sLablllLa dallarL.8 comma 1 e quella della
comunlcazlone personale. Personale slgnlflca rlvolLa lndlvldualmenLe alla
persona lnLeressaLa e non e rlchlesLa una forma speclflca. 1uLLavla ll comma 3
sLablllsce che lammlnlsLrazlone possa lnformare gll lnLeressaLl medlanLe
forme dl pubbllclLa ldonee dl volLa ln volLa sLablllLe dallammlnlsLrazlone
medeslma quando per ll numero del desLlnaLarl la comunlcazlone personale
non sla posslblle o rlsulLl parLlcolarmenLe gravosa.
La comunlcazlone deve conLenere alcune lnformazlonl enunclaLe dallarL.8 comma
2. ln essa devono essere lndlcaLl:
- lammlnlsLrazlone compeLenLe
- loggeLLo del procedlmenLo promosso
- lufflclo o la persona responsablle del procedlmenLo
- la daLa enLro la quale deve concludersl ll procedlmenLo e l rlmedl esperlblll ln
caso dl lnerzla
- nel procedlmenLl ad lnlzlaLlva dl parLe, la daLa dl presenLazlone della relaLlva
lsLanza
- lufflclo ln cul sl pu prendere vlslone degll aLLl
"omissione della comunicazione di a!!io e il suo rilie!o giuridico
LarL.8 comma 4 l.241/90 preclsa che lomlsslone dl Laluna delle comunlcazlonl
prescrlLLe pu essere faLLa valere solo dal soggeLLo nel cul lnLeresse la
comunlcazlone e prevlsLa. CuesLo comma e ln conLrasLo con larL.113/2 CosL. al
sensl del quale la LuLela glurlsdlzlonale degll lnLeressl leglLLlml non pu essere
esclusa o llmlLaLa a parLlcolarl mezzl dl lmpugnazlone? no. lnfaLLl, la parLeclpazlone
23
dl clascuno e prevlsLa nel solo lnLeresse del soggeLLo lnLeressaLo, slcche la vlolazlone
della norma che mlra ad asslcurarla lede anchessa ll solo lnLeresse del soggeLLo
dlreLLamenLe colnvolLo ll quale e ll solo arblLro della sLessa opporLunlLa della sua
parLeclpazlone. ulversa e la quesLlone se lomlsslone nella comunlcazlone dl avvlo
del procedlmenLo renda llleglLLlmo ll provvedlmenLo assunLo. Cccorrono fare alcune
conslderazlonl:
1. La quesLlone sl pone escluslvamenLe ln relazlone a provvedlmenLl che nel
conLenuLo slano leslvl delllnLeresse della persona per la quale la
comunlcazlone e sLaLa omessa
2. non vl e llleglLLlmlLa del provvedlmenLo se llnLeressaLo abbla dl faLLo poLuLo
eserclLare l dlrlLLl dl parLeclpazlone, nonosLanLe la mancaLa lnformazlone
dellavvlo del procedlmenLo.
3. MolLl provvedlmenLl vengono assunLl su domanda degll lnLeressaLl, cl sl
chlede se levenLuale omlsslone della comunlcazlone dellavvlo del relaLlvo
procedlmenLo possa rendere llleglLLlmo ll provvedlmenLo negaLlvo. La
glurlsprudenza lo esclude: llnLeressaLo sa benlsslmo che un procedlmenLo
sar lnlzlaLo e con un mlnlmo dl dlllgenza pu chledere egll sLesso le
lnformazlonl necessarle.
La legge n.13 del 2003 ha chlarlLo comunque che la comunlcazlone rlmane doverosa
anche se la sua mancanza ln ognl modo non sembra rllevare sul plano della
leglLLlmlLa del provvedlmenLo. Cl LanLo plu dopo che la legge clLaLa ha prevlsLo che
nel procedlmenLl ad lsLanza dl parLe lammlnlsLrazlone debba preavverLlre
llnLeressaLo del proprlo orlenLamenLo negaLlvo.
una quesLlone dellcaLa sl pone per l provvedlmenLl prlvl dl dlscrezlonallLa. A che
cosa pu servlre la parLeclpazlone degll lnLeressaLl se quesLl non possono muLare ln
nulla la slLuazlone glurldlca? ln realLa anche ll p. plu vlncolaLo rlchlede pur sempre
che sl accerLlno l faLLl e che sl lnLerpreLl ll dlrlLLo, ed l soggeLLl colnvolLl hanno
lnLeresse a dlre la loro, cercando dl convlncere lammlnlsLrazlone, sla clrca l faLLl che
quanLo alllnLerpreLazlone del dlrlLLo. ll vero problema qul e quello del rapporLo Lra
ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo e l poLerl del gludlce al quale llnLeressaLo sl debba
rlvolgere conLro ll provvedlmenLo leslvo. CuanLo alllnLerpreLazlone del dlrlLLo, ll
gludlce pu e deve deflnlre egll sLesso dlreLLamenLe la quesLlone dl dlrlLLo
annullando ll provvedlmenLo solo se llnLeressaLo ha raglone nel merlLo. CuanLo
allaccerLamenLo del faLLl pu essere nelllnLeresse della glusLlzla rlchledere che ad
esso provveda nuovamenLe lammlnlsLrazlone.
24
LarL.21-ocLles legge n.241/90 lpoLlzza comunque che la A dimostri in giudizio che
il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in
concreto adottato e sLablllsce che ln quesLo caso il provvedimento amministrativo
non annullabile per mancata comunicazione dellavvio del procedimento.
I diritti di partecipazione+ Il diritto di prendere posizione e di contraddire
LarL.10 sLablllsce quall slano l dlrlLLl dl chl parLeclpa. Sl LraLLa ln parLlcolare dl due
dlsLlnLl dlrlLLl:
a) ulrlLLo dl prendere vlslone degll aLLl del procedlmenLo (salvo quanLo prevlsLo
nel llmlLl generall al dlrlLLo daccesso arL.24)
b) ulrlLLo dl presenLare memorle scrlLLe e documenLl, che lammlnlsLrazlone ha
lobbllgo dl valuLare ove slano perLlnenLl alloggeLLo
La leLLera a) e ll diritto di accesso al documenLl ammlnlsLraLlvl. 1ale dlrlLLo e
sLrumenLale alle leLLera b) che e appunLo ll diritto di partecipazione, ossla ll dlrlLLo
dl cercare dl lnflulre sulle declslonl dellammlnlsLrazlone. ll dlrlLLo dl accesso serve
appunLo per poLer eserclLare lalLro dlrlLLo nel modo plu consapevole ed lnformaLo
a parlLa dl lnformazlonl con lammlnlsLrazlone. La parLeclpazlone pu avvenlre
medlanLe memorie scritte, documenti ed e lnolLre prevlsLo che ln cerLl casl la
leglslazlone reglonale prevede ulLerlorl sLrumenLl quall ad esemplo listruttoria
pubblica, nella quale clascun lnLeressaLo pu lnLervenlre esponendo anche
oralmenLe le proprle raglonl. LammlnlsLrazlone ha lobbllgo dl Lenere conLo delle
memorle e del documenLl, cl slgnlflca che nellassumere la proprla declslone dovra
dare prova dl aver conslderaLo le raglonl degll lnLeressaLl e che ove non le accolga
essa dovra lndlcarne le raglonl (onere di motivazione).
LarL 10 bls agglunge lnolLre un nuovo dlrlLLo:
il responsabile del procedimento o lautorit competente, prima della formale
adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i
motivi che ostano allaccoglimento della domanda. &ntro il termine di dieci giorni dal
ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno diritto di presentare per iscritti le
23
loro osservazioni. 'elleventuale mancato accoglimento di tali osservazioni data
ragione nella motivazione del provvedimento finale.
ln praLlca, llnLeressaLo ha dlrlLLo a una sorLa dl preavvlso del pro!!edimento
negati!o ed ha facolLa dl conLrasLare le raglonl porLaLe dallauLorlLa decldenLe.
CuesLa fase dl conLraddlLorlo comporLa lnevlLabllmenLe un prolungamenLo del
procedlmenLo, ma rlsulLa uLlle sla al rlchledenLe (che facllmenLe evlLera dlnleghl
basaLl su equlvocl o su merl dlfeLLl dl comunlcazlone) sla allammlnlsLrazlone. Lo
sLesso arL.10 bls dellmlLa ll proprlo campo dl appllcazlone, escludendo da esso ln
prlmls le procedure concorsuall ed lnolLre l provvedlmenLl ln maLerla
prevldenzlale e asslsLenzlale sorLl ln segulLo a lsLanza dl parLe e gesLlLl dagll enLl
prevldenzlall.
Il diritto di accesso ai documenti amministrati!i
La legge 241/90 ha daLo grande lmporLanza a quesLo dlrlLLo, Lale da lnverLlre ll
rapporLo Lradlzlonale con ll segreto dufficio, nel senso che, ormal, cosLlLulsce
vlolazlone del segreLo dufflclo solLanLo la rllevazlone dl lnformazlonl rlguardanLl
provvedlmenLl od operazlonl ammlnlsLraLlve al di fuori delle ipotesi e delle modalit
previste dalle norme sul diritto di accesso. Laccesso al documenLl ammlnlsLraLlvl
cosLlLulsce prlnclplo generale dellaLLlvlLa ammlnlsLraLlva al flne dl favorlre la
parLeclpazlone e dl asslcurarne llmparzlallLa e la Lrasparenza (arL.22 co.2) e la sua
amplezza emerge sla dal suo oggetto, sla dal soggetti ln relazlone al quall esso sl
eserclLa, sla dagll strumenti prevlsLl per la sua LuLela.
CuanLo alloggetto, larL.22 co.1 leLL.d) preclsa che cosLlLulsce documenLo
ammlnlsLraLlvo ognl rappresenLazlone graflca, foLoclnemaLograflca,
eleLLromagneLlca o dl qualunque alLra specle del conLenuLo dl aLLl, anche lnLernl o
non relaLlvl ad uno speclflco procedlmenLo, deLenuLl da una A e concernenLl
aLLlvlLa dl pubbllco lnLeresse, lndlpendenLemenLe dalla naLura pubbllclsLlca o
prlvaLlsLlca della loro dlsclpllna sosLanzlale. non sono accesslblll l documenLl
coperLl da segreLo dl SLaLo. 1uLLavla, la legge lmpone che sla comunque garanLlLo
agll lnLeressaLl laccesso al documenLl ammlnlsLraLlvl la cul conoscenza sla
necessarla per curare o per dlfendere l proprl lnLeressl glurldlcl. uunque, laccessl
pu avvenlre solo ove effeLLlvamenLe necessario per curare o dlfendere interessi
giuridici. non pu essere ln ognl caso dlvulgaLo plu dl quanLo sLreLLamenLe
necessarlo. CosLlLulsce lnolLre un llmlLe alleserclzlo del dlrlLLo dl accesso la facolLa
daLa alle ammlnlsLrazlonl dl differirlo (larL.23 co.3 sLablllsce che deve essere
26
moLlvaLo). 1uLLavla larL.24 preclsa che laccesso al documenLl ammlnlsLraLlvl non
pu essere negaLo ove sla sufflclenLe fare rlcorso al poLere dl dlfferlmenLo.
CuanLo al soggetti ln relazlone al quall ll dlrlLLo daccesso e desLlnaLo ad eserclLarsl.
larL.23 ll lndlvldua non solo nelle pubbllche ammlnlsLrazlone ma anche nelle
azlende pubbllche e speclall, negll enLl pubbllcl e nel gesLorl dl pubbllcl servlzl (l
quall possono essere alloccaslone soggeLLl prlvaLl). ln deflnlLlva, sono soggeLLl al
dlrlLLo dl accesso LuLLl coloro che svolgono, a qualunque LlLolo, complLl dl pubbllca
ammlnlsLrazlone.
lnflne, ll dlrlLLo daccesso gode dl una speclale LuLela. ln LuLLl l casl ln cul una
rlchlesLa dl accesso venga ln LuLLo o ln parLe resplnLa ll rlchledenLe pu nel Lermlne
dl LrenLa glornl presenLare rlcorso al 1A8, ll quale se del caso ordlna leslblzlone del
documenLo a segulLo dl un processo rapldo (arL.23 ulLlmo comma).
27
LlS18u11C8lA L LA uL1L8MlnAZlCnL uLL CCn1Lnu1C uLL
8CvvLulMLn1C
uella fase lsLruLLorla, ossla laLLlvlLa volLa alla rlcognlzlone e valuLazlone degll
elemenLl rllevanLl per la declslone flnale, e plenamenLe responsablle
lamministrazione. ln parLlcolare, al responsabile del procedimento Locca dl
asslcurare che ognl clrcosLanza dl faLLo e dl dlrlLLo sla chlarlLa ln vlsLa del
provvedlmenLo.
nella magglor parLe del casl, llsLruLLorla sara essenzlalmenLe documenLale, ad es.
leLa, ll domlclllo, la condlzlone professlonale ecc. saranno provaLe sempllcemenLe
medlanLe acqulslzlone delle corrlspondenLl cerLlflcazlonl da parLe della sLessa
ammlnlsLrazlone che, secondo arL.18 co. 2 e 3 dovrebbe provvedervl dufflclo ove l
faLLl, gll sLaLl e le quallLa da dlmosLrare debbano essere cerLlflcaLl o slano aLLesLaLl
da una A. ln numerosl casl, faLLl, sLaLl e quallLa poLranno essere sempllcemenLe
auLocerLlflcaLl dalllnLeressaLo, salvl l conLrolll che le ammlnlsLrazlonl sono LenuLe
a fare ove occorra.
nel procedlmenLl che lnlzlano dufflclo molLo spesso alcunl aLLl lsLruLLorl sono
compluLl prima che ll procedlmenLo lnlzl: sl LraLLa della generlca aLLlvlLa dl vlgllanza
normalmenLe compluLa da cerLl corpl (es. ollzla dl SLaLo), la quale conduce
allaccerLamenLo dl slLuazlonl che provocano laperLura del procedlmenLo.
AlLrl aLLl lsLruLLorl lnvece, sono compluLl dopo lavvlo del procedlmenLo: per
esemplo le acqulslzlonl documenLall, l sopralluoghl, le lspezlonl, le verlflche Lecnlche
ecc. lanno parLe del maLerlale lsLruLLorlo anche le memorle e l documenLl
presenLaLl dal parLeclpanLl al procedlmenLo, Lra l quall cl possono essere anche alLre
A, LuLelanLl lnLeressl pubbllcl dlversl da quelll della A procedenLe.
Cuando le slLuazlonl da accerLare rlchledono conoscenze Lecnlche speclallzzaLe, le
norme che dlsclpllnano ll procedlmenLo possono prevedere che apposlLl organlsml
esprlmano le proprle valutazioni tecniche. LarL. 17 co.1 dlspone che, qualora
lorganlsmo deslgnaLo non vl provveda enLro un deLermlnaLo Lermlne, ll
responsablle del procedlmenLo deve chledere le suddeLLe valuLazlonl Lecnlche ad
alLrl organl dellammlnlsLrazlone pubbllca o ad enLl pubbllcl che slano doLaLl dl
quallflcazlone e capaclLa Lecnlca equlpollenLl, ovvero ad lsLlLuLl unlverslLarl.
1uLLavla, Lale sosLlLuzlone non e posslblle quando le valuLazlonl Lecnlche debbano
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essere prodoLLe da ammlnlsLrazlonl preposLe alla LuLela amblenLale, paesagglsLlco-
LerrlLorlale e della saluLe del clLLadlnl (arL.17. comma 2).
I pareri
u darsl che lauLorlLa procedenLe, prlma dl decldere, debba o possa avvalersl, del
parere dl una dlversa auLorlLa ammlnlsLraLlva speclallzzaLa nella maLerla della
declslone da assumere. l parerl non vanno confusl con gll aLLl dl parLeclpazlone al
procedlmenLo: essl non sono desLlnaLl ad lnLrodurre nel procedlmenLo lnLeressl
dlversl da quelll rlmessl allauLorlLa che ha la compeLenza a decldere, ma sono
rllasclaLl lmparzlalmenLe dallo sLesso punLo dl vlsLa dl Lale auLorlLa, perseguendo gll
lnLeressl lsLlLuzlonall del provvedlmenLo. l parerl sono atti valutativi, quall le
dlfferenze con le valuLazlonl Lecnlche? Le valuLazlonl Lecnlche servono a chlarlre le
slLuazlonl dl faLLo ed apparLengono dunque alla fase lnlzlale delllsLruLLorla, menLre l
parerl presuppongono la slLuazlone dl faLLo chlarlLa ed esprlmono un punLo dl vlsLa
gla correlaLo al posslblle o necessarlo provvedlmenLo. ln generale, la rlchlesLa dl un
parere facolLaLlvo cosLlLulsce una scelLa proprla dellauLorlLa procedenLe, LuLLavla,
larL.1 co.2 ha lnLrodoLLo ll dlvleLo dl aggravare ll procedlmenLo sLabllendo un
llmlLe poLenzlale a quesLa aLLlvlLa.
ulsLlngulamo dlverse caLegorla dl parerl:
- A8L8L lACCL1A1lvC: cosLlLulsce eserclzlo dl una facolt dellauLorlLa
procedenLe. Lorgano cul ll parere e rlchlesLo ha ll dovere dl renderlo quando
esso ha lsLlLuzlonalmenLe Lale complLo.
- A8L8L C88LlCA1C8lC: le norme che dlsclpllnano ll poLere ammlnlsLraLlvo
lmpongono che, prlma dl assumere ll provvedlmenLo, lauLorlLa decldenLe
senLa ll parere dl un alLro organo. Lssa e dunque obbllgaLa a chlederlo.
lacolLaLlvo o obbllgaLorlo, una volLa reso ll parere produce ll suo effeLLo dl
influenza. LammlnlsLrazlone non e legalmenLe vlncolaLa a decldere secondo ll
parere bensl a Lenerne conLo: ll che sl Lraduce ln uno speclflco onere dl moLlvazlone
della evenLuale declslone dlfforme. ln cerLl casl, la llberLa dl dlscosLarsl poLra
rllevarsl plu Leorlca che praLlca (vedl ad esemplo ll caso dl un parere chlesLo al
Conslgllo dl SLaLo).
- A8L8L vlnCCLAn1L: le norme che dlsclpllnano ll poLere lmpongono che
quesLo venga eserclLaLo su parere conforme dl un alLro organo. ual punLo dl
29
vlsLa sosLanzlale sl reallzza allora una condlvlslone del poLere dl declslone Lra
auLorlLa decldenLe e auLorlLa ufflclalmenLe consulLlva.
LarL.16 co.2 afferma che, se lorgano cul ll parere obbllgaLorlo e rlchlesLo non lo
rende enLro ll Lermlne prevlsLo, e facolLa dellammlnlsLrazlone rlchledenLe dl
procedere lndlpendenLemenLe dallespresslone del parere (Lale dlsposlzlone non sl
appllca quando l parerl devono essere rllasclaLl da ammlnlsLrazlonl preposLe alla
LuLela amblenLale, paesagglsLlca, foresLale, LerrlLorlale e della saluLe del clLLadlnl).
Lorgano consulLlvo, ove rlLenga che non gll slano sLaLl fornlLl LuLLl gll elemenLl
necessarl per formulare ll parere ha la posslblllLa dl chledere elementi istruttori
integrativi: ln quesLo caso, ll parere deve essere reso enLro qulndlcl glornl dalla
rlcezlone degll elemenLl.
ln ognl caso, ll parere che sla sopragglunLo fuorl Lermlne dovra essere sempre
LenuLo ln conslderazlone dallammlnlsLrazlone, ove quesLa non abbla gla
provveduLo. Se avesse gla provveduLo, ll parere dovrebbe essere comunque preso ln
conslderazlone per valuLare se la declslone presa debba essere manLenuLa, senza
che vl sla per un dovere dl provvedere dl nuovo.
Atti che predeterminano il pro!!edimento+ Accertamenti di re$uisiti e pro!e
idoneati!e e seletti!e
MolLo spesso ll procedlmenLo e congegnaLo ln modo che ll posslblle conLenuLo del
provvedlmenLo sl preclsa nel corso del procedlmenLo, dl modo che lemanazlone
non rappresenLa ll momenLo ln cul ll conLenuLo vlene declso, bensl quello ln cul
vlene LradoLLo ln un provvedlmenLo. ln quesLl casl, nel procedlmenLo lnLervengono
aLLl che, pur prlvl dl valore provvedlmenLale (non producono cloe effeLLl esLernl
allammlnlsLrazlone), hanno un autonomo valore decisorio.
Cl accade, ln prlmls, quando e prevlsLo che ll possesso dl deLermlnaLl requlslLl e
ablllLa, che la legge rlchlede al flnl dellemanazlone dl deLermlnaLl provvedlmenLl, sla
verlflcaLo aLLraverso apposlLl accerLamenLl Lecnlcl o aLLraverso ll superamenLo dl
prove desame ldoneaLlve (ad es. la prova scrlLLa per la paLenLe). MolLl dl quesLl aLLl
hanno un valore declsorlo puramenLe negativo, nel senso che, qualora slano
negaLlvl, precludono lemanazlone del provvedlmenLo. Cualora lnvece gll sLessl
abblano conLenuLo poslLlvo ll procedlmenLo prosegue, senza che ne sla da essl
predeLermlnaLo leslLo flnale.
u accadere, che l dlversl aLLl che compongono ll procedlmenLo slano congegnaLl e
concaLenaLl ln modo Lale che dopo lulLlmo dl essl non rlmanga plu nulla da
30
decldere, e la sola cosa da fare sla formallzzare ll provvedlmenLo ln relazlone
alleslLo complesslvo del procedlmenLo. ln quesLo caso ll provvedlmenLo, flnlsce per
avere un conLenuLo procedlmenLalmenLe deLermlnaLo, dl modo che la fase
cosLlLuLlva dl esso non colnclde con la fase declsorla.
%li accordi sul contenuto discrezionale del pro!!edimento
Cuando leserclzlo del poLere comporLl (o comporLl anche) valuLazlonl dlscrezlonall,
pu accadere che ll conLenuLo del provvedlmenLo possa (o addlrlLLura debba)
deLermlnarsl prlma delleffeLLlvo eserclzlo del poLere, sla per raglonl che aLLengono
al rapporLo Lra lnLeresse pubbllco e lnLeressl prlvaLl, sla per raglonl che aLLengono al
coordlnamenLo Lra l dlversl lnLeressl pubbllcl.
CuanLo al rapporLl Lra lnLeresse pubbllco e lnLeressl prlvaLl, larL.11 co.1 afferma che
in accoglimento di osservazioni e proposte presenLaLe a norma dellarL.10 ( e
dunque da prlvaLl) lammlnlsLrazlone procedenLe, nel perseguimento del pubblico
interesse, pu concludere accordi con gli interessati al fine di determinare il
contenuto discrezionale del provvedimento finale. 1all accordl debbono essere
sLlpulaLl, a pena dl nulllLa, per aLLo scrlLLo, e ad essl sl appllcano l prlnclpl del codlce
clvlle ln maLerla dl obbllgazlonl e conLraLLl ln quanLo compaLlblll. Cll accordl cosl
sLablllLl sono glurldlcamenLe vlncolanLl, pur se lammlnlsLrazlone conserva ll poLere
dl recedere unllaLeralmenLe dallaccordo per sopravvenuLl moLlvl dl pubbllco
lnLeresse, salvo lobbllgo dl lndennlzzo ln relazlone agll evenLuall pregludlzl
verlflcaLosl ln danno del prlvaLo.
"e determinazioni relati!e agli accordi sostituti!i di pro!!edimento
LarL.11 co.1 prevede (olLre agll accordl rlvolLl a deLermlnare ll conLenuLo
dlscrezlonale del provvedlmenLo) la posslblllLa, ln accogllmenLo dl osservazlonl e
proposLe, dl sLlpulare accordl in sostituzione del provvedlmenLo sLesso. Laccordo ln
quesLo caso, conLlene laLLo dlsposlLlvo e la dlreLLa dlsclpllna del rapporLo Lra
ammlnlsLrazlone e prlvaLo, ln sosLlLuzlone del provvedlmenLo. ln quesLl casl dunque,
ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo vlene a concludersl con un accordo. La legge rende
posslblle la sosLlLuzlone dellaccordo al provvedlmenLo senza parLlcolarl llmlLazlonl,
LuLLavla ll comma 4 bls dellarL.11 afferma che:
a garanzia dellimparzialit e del buon andamento dellazione amministrativa, in
tutti i casi in cui una PA conclude accordi nelle ipotesi previste dal co.(, la
stipulazione dellaccordo preceduta da una determinazione dellorgano che
sarebbe competente per ladozione del provvedimento.
31
ul conseguenza, ll provvedlmenLo e sosLlLulLo da due aLLl: laccordo e, prlma, la
deLermlnazlone unllaLerale relaLlva allaccordo. CuesLa soluzlone corrlsponde ad un
eslgenza dl LuLela del Lerzl, esLranel allaccordo ma lnLeressaLl al procedlmenLo ed al
provvedlmenLo che lo avrebbe alLrlmenLl concluso. 8lspeLLo al Lerzl la
deLermlnazlone dl concludere con un deLermlnaLo prlvaLo un accordo con un
deLermlnaLo conLenuLo definisce la poslzlone dellammlnlsLrazlone: ove Lale
deflnlzlone rlsulLl leslva la deLermlnazlone che la conLlene poLra essere lmpugnaLa.
er l Lerzl dunque, la deLermlnazlone prellmlnare allaccordo e un provvedlmenLo. Sl
noLl che la prevla deLermlnazlone sembra necessarla anche per gll accordl sul
conLenuLo del provvedlmenLo, ll che produrrebbe, per Lall casl, una sequenza dl Lre
aLLl: prevla deLermlnazlone, accordo e provvedlmenLo.
%li istituti per il coordinamento degli interessi pubblici
ln cerLl casl, la necesslLa della prevla deLermlnazlone del conLenuLo del
provvedlmenLo e collegaLa allobleLLlvo del coordlnamenLo Lra lnLeressl pubbllcl
dlversl. A volLe, ll problema non sl pone ln modo esterno alla declslone polche la
sLessa auLorlLa procedenLe pu avere ll complLo dl Lenere conLo dl LuLLl gll lnLeressl
pubbllcl ln gloco. Cuando lnvece gll lnLeressl pubbllcl sono affldaLl alla cura dl
auLorlLa dlverse, lobleLLlvo del coordlnamenLo pu essere persegulLo ln dlversl
modl e con dlversl meccanlsml, dl dlversa lnLenslLa e forza.
1. ll meccanlsmo plu sempllce conslsLe nella posslblllLa dl spontaneo inter!ento
nel procedlmenLo, daLa a qualunque auLorlLa, a LuLela degll lnLeressl pubbllcl
ad essa affldaLl. Allo sLesso amblLo apparLlene lo sLrumenLo della conferenza
di servizi istruttoria, ossla quella che qualunque auLorlLa pu convocare
qualora sla opporLuno effeLLuare un esame conLesLuale dl varl lnLeressl
pubbllcl colnvolLl ln un procedlmenLo ammlnlsLraLlvo
2. AllesLremo opposLo, quale meccanlsmo che masslmamenLe garanLlsce ll
coordlnamenLo, vl e lo sLrumenLo della perfeLLa contitolarit del poLere. ln
quesLo caso, ll poLere dovra essere eserclLaLo ln modo conglunLo, dando
luogo ad un aLLo che sl usa chlamare atto complesso: e ll caso degll aLLl
lnLermlnlsLerlall. ln quesLo caso laccordo Lra l due mlnlsLerl emerge solo al
momenLo dellemanazlone comune dellaLLo
3. 1ra l due esLreml la leglslazlone conosce fenomenl intermedi, ln relazlone al
quall la declslone che verra formallzzaLa nel provvedlmenLo vlene
parzlalmenLe o LoLalmenLe predeLermlnaLa nel conLenuLo:
32
a. una prlma Lecnlca e quella del nulla osta. La legge assegna ad un
auLorlLa la compeLenza a provvedere ln una cerLa maLerla, ma al Lempo
sLesso sLablllsce che lauLorlLa ln quesLlone non possa provvedere
favorevolmenLe, senza ll prevlo consenso dl una dlversa auLorlLa,
LlLolare della cura dl speclflcl lnLeressl pubbllcl lnevlLabllmenLe colnvolLl
dal provvedlmenLo, la quale verlflca che Lall lnLeressl non slano
dannegglaLl dal provvedlmenLo. Se ll nullaosLa vlene negaLo, ll
provvedlmenLo rlchlesLo non pu essere rllasclaLo, menLre se esso e
daLo ll provvedlmenLo rlchlesLo poLra essere ancora negaLo se ve ne
sono le raglonl: raglonl collegaLe a lnLeressl pubbllcl dlversl da quelll del
quall sl e dlsposLo con ll nullaosLa. ll suo caraLLere declsorlo emerge
quando deve essere conLesLaLo ln gludlzlo: la concesslone del nullaosLa
poLra essere evenLualmenLe lmpugnaLa dal Lerzo dannegglaLo menLre ll
suo rlfluLo poLra essere lmpugnaLo dal desLlnaLarlo nelloccaslone
delllmpugnazlone del dlnlego del provvedlmenLo rlchlesLo.
&oncerti e intese
CaplLa che dlverse auLorlLa abblano clascuna, ln relazlone ad un deLermlnaLo poLere,
un lnLeresse a che esso venga eserclLaLo e che quesLo avvenga ln un cerLo modo. La
leglslazlone Lende ln genere ad evlLare le slLuazlonl dl pura conLlLolarlLa, bensl cerca
dl rlsolvere ll problema aLLrlbuendo ad una delle due auLorlLa ll complLo dl
provvedere (e dunque la LlLolarlLa del poLere), al Lempo sLesso rlchledendole dl
acqulslre sul conLenuLo del provvedlmenLo ll concerto o lintesa dl una dlversa
auLorlLa. MenLre nel caso del nullaosLa lalLra auLorlLa sl llmlLava a verlflcare che gll
lnLeresse ad essa affldaLl non fossero lesl, ln quesLo caso ll conLenuLo del
provvedlmenLo interessa nel suo lnsleme entrambe le auLorlLa.
- Lespresslone concerto e ln genere usaLa per l rapporLl Lra l dlversl mlnlsLerl:
vlene affldaLo ad uno ll complLo dl provvedere, dl concerLo con uno o plu alLrl,
dl modo che ll prlmo dlvlene ll mlnlsLro concertante menLre gll alLrl l
concertati. ual punLo dl vlsLa formale, e ll concerLanLe che ha la responsablllLa
del procedlmenLo.
- Lespresslone intesa e uLlllzzaLa ognl volLa che lammlnlsLrazlone LlLolare del
poLere dl provvedere ha ll dovere dl acqulslre ll prevlo consenso dl una
dlversa ammlnlsLrazlone sul conLenuLo del provvedlmenLo. Sl possono
rlcordare le lnLese Lra SLaLo e 8eglonl lnLeressaLe per le nomlne del presldenLl
dl deLermlnaLl enLl o per le declslonl clrca la reallzzazlone e la locallzzazlone dl
33
deLermlnaLe opere pubbllche. L prevlsLo lnolLre che, nel caso ln cul llnLesa
non sl ragglunga enLro un Lermlne deLermlnaLo, lo SLaLo possa eserclLare
ugualmenLe ll poLere, fornendo adeguaLa moLlvazlone: ln quesLo caso sl dlce
che llnLesa ha caraLLere debole.
"a conerenza di ser!izi decisoria
CuesLa conferenza dl servlzl serve per decldere. Lssa ha luogo quando la dlsclpllna
del poLere ammlnlsLraLlvo prevede la necesslLa che lauLorlLa LlLolare del poLere dl
provvedere acqulslsca prevlamenLe llnLesa, ll concerLo, ll nullaosLa o un alLro aLLo dl
assenso dl una dlversa ammlnlsLrazlone pubbllca. lnlzlalmenLe, la conferenza dl
servlzl, pur accelerando poslLlvamenLe ll procedlmenLo, conservava lmmuLaLl l
rapporLl Lra l poLerl delle dlverse auLorlLa ammlnlsLraLlve, nel senso che ll dlssenso dl
una dl esse LlLolare dl uno del poLerl lndlcaLl (es. dare o negare un nullaosLa)
lmpedlva lemanazlone del provvedlmenLo. SuccesslvamenLe, la dlsclpllna della
conferenza dl servlzl declsorla sl e evoluLa nella dlrezlone dl un progresslvo
lndebollmenLo del poLerl delle auLorlLa chlamaLe a consenLlre leserclzlo del poLere
o a dlssenLlre da esso. ln generale vale la regola sLablllLa dallarL.14Ler co.6bls ossla
che alleslLo del lavorl della conferenza, lammlnlsLrazlone procedenLe:
"adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento valutate le
specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti
espresse in quella sede
Cl slgnlflca che ll provvedlmenLo pu essere emanaLo anche a fronLe del dlssensl
espressl se, a gludlzlo dellammlnlsLrazlone procedenLe, le poslzlonl favorevoll
rlsulLlno prevalenLl, con rlferlmenLo non solo al numero ma anche al rlllevo
oggeLLlvo dl clascuna poslzlone.
%li accordi tra pubbliche amministrazioni
LarL.13 prevede lo sLrumenLo dellaccordo tra pubbliche amministrazioni come
modo dl disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attivit di interesse
comune e sLablllsce che per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le
disposizioni previste dallart.(( commi ),* e +. Cll accordl Lra A hanno dunque lo
sLesso reglme glurldlco degll accordl Lra A e prlvaLl salvo che per un LraLLo. non
essendo rlchlamaLo ll comma 4 non vl e la posslblllLa dl recedere unllaLeralmenLe
dallaccordo per sopravvenuLl moLlvl dl pubbllco lnLeresse. Cl sl splega dal faLLo che
enLrambe le A sono porLaLrlcl dl lnLeressl pubbllcl, perLanLo non vl e moLlvo dl
consenLlre alluna dl llberarsl, meLLendo a repenLagllo llnLeresse pubbllco LuLelaLo e
34
rappresenLaLo dallalLra. er ll resLo ll reglme glurldlco e uguale, sopraLLuLLo vlge la
glurlsdlzlone escluslva del gludlce ammlnlsLraLlvo.
L bene soLLollneare che ln quesLo caso non abblamo un deLermlnaLo procedlmenLo
ammlnlsLraLlvo al cul lnLerno sl colloca laccordo. Cgnuna delle due ammlnlsLrazlonl
segulra un proprlo procedlmenLo rlvolLo a conLrlbulre a deLermlnare la posslblllLa e l
Lermlnl dellaccordo.
Laccordo Lra A e un aLLo dl Llpo negozlale, qual e allora la dlfferenza rlspeLLo al
comunl conLraLLl dl dlrlLLo prlvaLo sLlpulaLl Lra A? La sola clrcosLanza che pu
lndurcl a quallflcare un accordo Lra due A come accordo dl dlrlLLo ammlnlsLraLlvo e
la parLlcolarlLa del suo oggeLLo: vl sara accordo ammlnlsLraLlvo solo quando
delloggeLLo non possa dlsporsl medlanLe conLraLLo dl dlrlLLo prlvaLo, perche esso ha
un reglme necessarlo dl dlrlLLo pubbllco (es. due Comunl conflnanLl sl lmpegnano ad
eserclLare ln un cerLo modo l proprl poLerl dl planlflcazlone urbanlsLlca).
un Llpo dl accordo ammlnlsLraLlvo speclflcamenLe dlsclpllnaLo dalla legge e
cosLlLulLo dagll accordi di programma prevlsLl dallarL.34 d.lgs.n.267 del 2000 per la
deflnlzlone e laLLuazlone dl opere, lnLervenLl, programml dl lnLervenLo che
rlchledono, per la loro compleLa reallzzazlone, lazlone lnLegraLa e coordlnaLa dl
comunl, provlnce e reglonl, dl ammlnlsLrazlonl sLaLall e alLrl soggeLLl pubbllcl.
Laccordo vlene approvaLo con aLLo formale del presldenLe della 8eglone, della
provlncla o dal slndaco. Lsso assume ll valore dl un provvedlmenLo al flnl della
dlchlarazlone dl pubbllca uLlllLa, lndlfferlblllLa ed urgenza.
LA lASL CCS1l1u1lvA L LA lASL ln1LC8A1lvA uLLLLlllCAClA
Ad un cerLo punLo, le dlverse aLLlvlLa lsLruLLorla e predeclsorle devono cessare per
lasclare ll campo allemanazlone del provvedlmenLo vero e proprlo, aLLraverso ll
quale la declslone vlene assunLa, o se gla assunLa ln precedenza, vlene formallzzaLa
nellaLLo desLlnaLo a produrre gll effeLLl esLernl. ll provvedlmenLo cosLlLulsce sempre
un atto volontario: la mancanza dl volonLa ne causa la nulllLa. AlLra quesLlone e se
nel suo contenuto ll provvedlmenLo esprlma una volonLa. l p. lnfaLLl non sono LuLLl
uguall: l p. dl Llpo ordlnaLorlo esprlmono senzalLro un conLenuLo vollLlvo menLre
non sl pu dlre la sLessa cosa per gll accerLamenLl ablllLaLlvl o gll aLLl permlsslvl,
llnLeresse pubbllco e soddlsfaLLo dagll accerLamenLl e dalle verlflche che precedono
ll provvedlmenLo e quesLulLlmo, alla flne, non vuole proprlo nulla.
"a orma del pro!!edimento
33
ll provvedlmenLo sara normalmenLe un aLLo scritto, posLo ln essere aLLraverso una
sola determinazione dl una sola autorit competente, cloe un aLLo semplice. ll
caraLLere dl aLLo scrlLLo corrlsponde ad uneslgenza dl conosclblllLa, cerLezza e
conservazlone. LaLLo scrlLLo dovra essere anche sottoscritto, al flne dl rendere
evldenLe che laLLo e sLaLo effeLLlvamenLe voluLo dal compeLenLe organo. Le auLorlLa
compeLenLl saranno a volLe organi monocratici (es. ll slndaco, ll prefeLLo) alLre volLe
organi collegiali (es. ll Conslgllo del mlnlsLrl, la glunLa comunale). LaLLo dellorgano
colleglale e ununlca deLermlnazlone, lmpuLaLa al colleglo nel suo lnsleme: anche se
per la lndlvlduazlone del suo conLenuLo e necessarlo compuLare l voLl espressl dal
componenLl del colleglo secondo le regole proprle della declslone da prendere.
LaLLo colleglale e dunque un aLLo sempllce. CuanLo alla forma, la dellberazlone
colleglale non e un aLLo scrlLLo, essa e per, a pena dl nulllLa, documenLaLa per aLLo
scrlLLo aLLraverso la redazlone del verbale. CuesLo e un aLLo pubbllco ed e
soLLoscrlLLo nel modl rlchlesLl.
/lementi essenziali e struttura ordinaria del pro!!edimento
Afflnche possa parlarsl dl provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo alcunl elemenLl sono
essenzlall:
- ueve rlsulLare ldenLlflcaLa lamministrazione che comple laLLo
- Cl deve essere lldenLlflcazlone del potere eserclLaLo (prevlsLo da norme
glurldlche)
- ueve essercl un dispositi!o nel quale conslsLe leserclzlo del poLere, ll quale
ovvlamenLe muLa a seconda dellaLLo
- uevono essere presenLl gll elementi ormali rlchlesLl (aLLo scrlLLo,
soLLoscrlzlone)
1uLLavla, nella sua sLruLLura ordlnarla ll provvedlmenLo non sl rlduce cerLo a quesLo.
nella sua ordlnarleLa, lnfaLLl, ll provvedlmenLo e arLlcolaLo nel seguenLe modo:
- Intestazione che ldenLlflca lammlnlsLrazlone e lauLorlLa da cul laLLo provlene
- 'ata dl assunzlone o emanazlone
- $umero di protocollo e oggetto che lo lndlvlduano e ne consenLono
llmmedlaLo reperlmenLo ognl volLa che sla necessarlo
- Preambolo, formaLo da conslderazlonl dlverse lnLrodoLLo da espresslonl quall
visto, preso atto, sentito, considerato ecc. che serve per lllusLrare ll conLesLo
36
dl dlrlLLo e dl faLLo nel quale lnLervlene ll provvedlmenLo, nonche llLlnerarlo
procedlmenLale compluLo. La parLe flnale sl Lraduce dl sollLo nella
motivazione vera e proprla
- Parte dispositiva, lnLrodoLLa da parole che esprlmono ll Llpo speclflco del
provvedlmenLo, quall ordina, autorizza, concede, aggiudica e slmlll. lnolLre, a
norma dell.arL.3 co.4, devono essere lndlcaLl ll Lermlne e lauLorlLa cul e
posslblle rlcorrere
- ,ottoscrizione, essenzlale per lmpuLare laLLo allauLorlLa emananLe
"assenza del pro!!edimento+ Il pro!!edimento permissi!o con procedimento di
!eriica
vl sono delle lpoLesl, nel provvedlmenLl rlchlesLl dagll lnLeressaLl, e dunque fruLLo dl
procedlmenLo ad lsLanza dl parLe, ln cul lammlnlsLrazlone non assume ll
provvedlmenLo permlsslvo.
La prlma derlva da dlsposlzlonl dl legge che radlcalmenLe sosLlLulscono ll
provvedlmenLo permlsslvo con un aLLo dlchlaraLlvo dello sLesso prlvaLo lnLeressaLo,
al quale fa segulLo un procedlmenLo ammlnlsLraLlvo dl verlflca. non sl LraLLa LuLLavla
dl una vera e proprla assenza del provvedlmenLo bensl dl una sosLlLuzlone dl un
provvedlmenLo con una procedura dl verlflca successlva, che poLrebbe condurre ad
un provvedlmenLo represslvo successlvo.
Secondo larL.19 della l.241/90 lnvece:
ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o
nullaosta comunque denominato comprese le domande per le lscrlzlonl ln albl o
ruoll rlchlesLe per leserclzlo dl aLLlvlLa lmprendlLorlale, commerclale o arLlglanale ll
cul rllasclo "dipenda esclusivamente dallaccertamento dei requisiti e presupposti di
legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o
contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il
rilascio degli atti stessi e che non rlenLrl Lra quelll ecceLLuaLl sostituito da una
dichiarazione dellinteressato corredaLa dalle cerLlflcazlone e dalle aLLesLazlonl
necessarle.
ll leglslaLore lnLende sosLlLulre con la dlchlarazlone del prlvaLo l provvedlmenLl che
da un laLo non slano dlscrezlonall ne rlchledono valuLazlonl complesse, dallalLro
debbano e possano essere rllasclaLl a LuLLl coloro che lo rlchledano. Che cosa
debbono e possono fare dopo la dlchlarazlone sla ll prlvaLo dlchlaranLe che la A
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alla quale la dlchlarazlone e rlvolLa? CuanLo al prlvaLo, egll deve ln ognl caso
aLLendere 30 glornl, decorsl l quall pu lnlzlare laLLlvlLa dandone comunque
comunlcazlone allammlnlsLrazlone compeLenLe. CuanLo allammlnlsLrazlone, essa
deve lnlzlare ll procedlmenLo rlvolLo a verlflcare se ln effeLLl laLLlvlLa sla
regolarmenLe svolLa e, se ne rlcorrono l presupposLl, adoLLare moLlvaLl
provvedlmenLl dl dlvleLo dl prosecuzlone dellaLLlvlLa. er assumerll, la A dlspone dl
un Lermlne dl 30 glornl dal rlcevlmenLo della comunlcazlone. Anche decorso Lale
Lermlne, la A pu sempre assumere l provvedlmenLl necessarl per far cessare
evenLuall lrregolarlLa, ove llnLeresse pubbllco lo rlchleda.
CuesLa sosLlLuzlone ha reso plu compllcaLo la quesLlone della LuLela del Lerzo
dannegglaLo dallaLLlvlLa ln quesLlone. SosLlLulLo ll provvedlmenLo con la denuncla dl
lnlzlo aLLlvlLa, conLro quale aLLo egll pu rlvolgere ll proprlo rlcorso? La
glurlsprudenza sl e dlvlsa:
- Alcunl sosLengono che possa essere lmpugnaLa la denuncla sLessa, pur
essendo aLLo prlvaLo, avendo acqulsLaLo la naLura dl un auLorlzzazlone
lmpllclLa
- AlLrl lnvece, rlLengono che ll Lerzo dovrebbe rlvolgere ll suo rlcorso conLro ll
mancaLo eserclzlo del poLere lnlblLorlo da parLe dellammlnlsLrazlone o
addlrlLLura chledere laccerLamenLo, nel confronLl dellammlnlsLrazlone e del
denunclanLe, delllnsusslsLenza del presupposLl per la denuncla dl lnlzlo
aLLlvlLa
LarL.19 co.3 preclsa che il ricorso giurisdizionale, esperibile da qualunque
interessato nei termini di legge, pu! riguardare anche gli atti di assenso formati in
virt- delle norme sul silenzio assenso previste dallart.)..
Il silenzio1inadempimento
Al dl fuorl del casl dl appllcazlone della dlchlarazlone dl lnlzlo aLLlvlLa, l procedlmenLl
relaLlvl agll aLLl permlsslvl, aperLl da una domanda delllnLeressaLo, dovrebbero
concludersl con la deLermlnazlone, poslLlva o negaLlva, dellammlnlsLrazlone. Cl
slgnlflca che, Lranne nel caso dl aperLura dlscrezlonale, la concluslone LaclLa del
procedlmenLo cosLlLulsce dl per se una vlolazlone del doverl lncombenLl sullauLorlLa
ammlnlsLraLlva. Ma ll faLLo che la concluslone LaclLa del procedlmenLo sla lllegale
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non slgnlflca che essa non sl verlflchl. ul fronLe al silenzio dellammlnlsLrazlone la
legge pu assumere dlversl aLLegglamenLl:
- u lnLrodurre rlmedl ammlnlsLraLlvl rlvolLl a far sl che lomlsslone cessl,
prevedendo una compeLenza sosLlLuLlva della prlma non eserclLaLa
- u dlreLLamenLe quallflcare lomlsslone, asslmllandola ad una declslone che
pu essere:
o negaLlva /silenzio0diniego1
o poslLlva /silenzio0assenso1
8lmane comunque ll problema relaLlvo alle lpoLesl ln cul al sllenzlo
dellammlnlsLrazlone non e assegnaLo alcun slgnlflcaLo, e nelle quall dunque esso
non assume alLro valore che quello dl inadempimento dl un dovere glurldlco. La
legge n.203 del 2000 ha sLablllLo che, ove dl fronLe ad un lsLanza lammlnlsLrazlone
rlmanga lnerLe, e Lale lnerzla non sla espressamenLe quallflcaLa come declslone
negaLlva o poslLlva, llnLeressaLo poLra reaglre aLLraverso un apposlLa azlone. Ld a
segulLo dl Lale azlone ll gludlce ammlnlsLraLlvo poLra anche conoscere della
fondaLezza delllsLanza.
Il silenzio assenso
LlpoLesl dellasslmllazlone del sllenzlo ad una deLermlnazlone poslLlva (cd. silenzio
assenso) prlvllegla llnLeresse del rlchledenLl, che rlmane ln deflnlLlva soddlsfaLLo, a
poLenzlale scaplLo delllnLeresse pubbllco. SLablllsce larL.20 della l.241/90 che faLLl
salvl l casl ln cul ll provvedlmenLo permlsslvo sla sosLlLulLo dalla dlchlarazlone
delllnLeressaLo:
nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il
silenzio dellamministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento
della domanda, senza necessit di ulteriori istanze o diffide nel caso
lamministrazione non provveda entro il termine previsto
ll silenzio assenso non sl appllca, ovvlamenLe, senza eccezlonl. La legge prevede che
esso non sl appllchl agll aLLl e procedlmenLl rlguardanLl ll paLrlmonlo culLurale e
paesagglsLlco, lamblenLe, la dlfesa nazlonale, la slcurezza pubbllca, llmmlgrazlone,
lasllo, la clLLadlnanza, la saluLe, la pubbllca lncolumlLa, al casl ln cul la normaLlva
comunlLarla lmpone ladozlone dl provvedlmenLl formall ed al casl ln cul la legge
quallflca ll sllenzlo come rlgeLLo delllsLanza (co.4). lnolLre ll res. del conslgllo pu
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lndlvlduare alLrl aLLl e procedlmenLl ln relazlone al quall non opera ll sllenzlo
assenso.
Anche nellamblLo dl appllcazlone del sllenzlo assenso, comunque, lammlnlsLrazlone
ha modo dl scegllere una vla dlversa, ove nel 30 glornl dalla presenLazlone della
domanda lndlca una conferenza dl servlzl anche tenendo conto delle situazioni
giuridiche dei controinteressati co.2. Sl rlcordl comunque che anche nel casl ln cul e
prevlsLo che ll sllenzlo valga come assenso lauLorlLa ammlnlsLraLlva ha ll dovere dl
provvedere ln modo espresso, dunque quesLo non consegue ad un procedlmenLo
speclale ma ad un procedlmenLo che segue LuLLe le regole normall, Lranne ll faLLo
che ove lammlnlsLrazlone omeLLa dl provvedere la legge da per acqulslLo un
provvedlmenLo poslLlvo.
Su che cosa sl forma preclsamenLe lassenso?
Cccorre fare rlferlmenLo alla domanda del prlvaLo, ll cul oggeLLo deflnlsce anche ll
conLenuLo del (flLLlzlo) provvedlmenLo. ur essendo fruLLo dl una vlolazlone del
dovere dl concluslone espressa, ll provvedlmenLo cosl assunLo non pu essere
conslderaLo llleglLLlmo daLo che e la legge sLessa che equlpara ll sllenzlo allaLLo
poslLlvo. Cl non Loglle che esso possa essere llleglLLlmo per alLre raglonl: ad es.
perche le norme, reLLamenLe lnLerpreLaLe, non consenLlrebbero dl dare ll permesso
rlchlesLo. ugualmenLe, chl abbla un lnLeresse opposLo al rllasclo del permesso pu
lmpugnare la declslone sllenzlosa per conLesLarne la leglLLlmlLa.
Il pro!!edimento peretto
LserclLaLo ll poLere ammlnlsLraLlvo ll provvedlmenLo e perfetto. Cl non slgnlflca che
quesLo sla anche leglLLlmo. ugualmenLe, solo un provvedlmenLo perfeLLo pu essere
efficace, nel senso dl produrre gll effeLLl glurldlcl che gll sono proprl.
Sl Lenga presenLe che un provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo pu produrre solo effeLLl
glurldlcl, anche se ll suo scopo ulLlmo e produrre effeLLl praLlcl. naLuralmenLe, ll
provvedlmenLo e posLo ln essere perche dlvenga glurldlcamenLe efflcace, ll che a
sua volLa e necessarlo afflnche esso possa rlsulLare anche pienamente efflcace.
1uLLavla, non e deLLo che ll provvedlmenLo perfeLLo sla anche lmmedlaLamenLe
efflcace. u accadere lnfaLLl, che le norme che dlsclpllnano ll poLere condlzlonlno
lefflcacla del provvedlmenLo ormal perfeLLo alllnLervenLo dl alLrl aLLl o faLLl.
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ln slnLesl dunque, ll provvedlmenLo perfeLLo pu essere, a seconda del casl,
leglLLlmo o llleglLLlmo, efflcace o lnefflcace.
"integrazione delleicacia+
Le raglonl per le quall le norme che dlsclpllnano ll poLere possono dlsglungere ll
momenLo dellefflcacla glurldlca dal momenLo della perfezlone della faLLlspecle del
provvedlmenLo, e subordlnare lefflcacla alllnLervenLo dl ulLerlorl aLLl o faLLl
glurldlcl, sono rlconduclblll a quaLLro eslgenze:
1) leslgenza che leslsLenza del provvedlmenLo sla prevlamenLe conoscluLa
2) leslgenza che lopporLunlLa o la valldlLa legale del provvedlmenLo slano
prevlamenLe verlflcaLe
3) leslgenza che cerLl provvedlmenLl non producano l loro effeLLl ln assenza dl
un aLLo dl acceLLazlone da parLe del desLlnaLarlo
4) leslgenza che laLLuazlone del provvedlmenLo favorevole al desLlnaLarlo sla
preceduLa da ademplmenLl che lnLeressano lammlnlsLrazlone
Leslgenza che leslsLenza del provvedlmenLo sla prevlamenLe conoscluLa sl dlsLlngue
a seconda che rlguardl slngoll soggeLLl o una plurallLa (un insieme o una comunit).
nel prlmo caso sl usano gll sLrumenLl dl comunlcazlone personale (noLlflcazlone,
leLLera raccomandaLa), quesLe forme dl comunlcazlone sono rlvolLe a produrre nel
desLlnaLarlo la conoscenza dellaLLo, ma ln realLa cl che esse garanLlscono e che
laLLo enLrl nella sua sfera di conoscibilit. L opporLuno preclsare pol che la
prevlslone dl una comunlcazlone non slgnlflca auLonomamenLe che Lale
comunlcazlone cosLlLulsca condlzlone dl efflcacla del provvedlmenLo. Cuando
quesLo accade ll provvedlmenLo sl usa chlamare recettizio, per lndlcare che la
comunlcazlone personale cosLlLulsce condlzlone dl efflcacla.
nel secondo caso, lefflcacla vlene spesso subordlnaLa al presupposLo della
pubblicazione (ognl aLLlvlLa ldonea a porLare un faLLo o aLLo a conoscenza dl una
generallLa dl soggeLLl) che poLra conslsLere ln pubbllcazlonl a mezzo sLampa,
afflsslonl ln apposlLl spazl, pubbllcazlonl nella reLe lnLerneL (larL.32 co.1 sLablllsce
che gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi
effetto di pubblicit legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti
informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati). Anche per
la pubbllcazlone occorre dlsLlnguere a seconda se Lale ademplmenLo e rlchlesLo
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come presupposLo dellefflcacla dellaLLo oppure no (la p. e allora deLLa meramenLe
notiziale).
Leslgenza che lopporLunlLa o la valldlLa legale del provvedlmenLo slano
prevlamenLe verlflcaLe sl soddlsfa aLLraverso aLLl dl conLrollo. l conLrolll sugll aLLl sl
dlsLlnguono ln conLrolll dl legittimit o dl merito, a seconda che ll parameLro dl
gludlzlo slano le norme glurldlche o crlLerl dl opporLunlLa e dl buona
ammlnlsLrazlone.
l conLrolll dl merito permeLLono al conLrollanLe dl sovrapporre le proprle valuLazlonl
dlscrezlonall a quelle dellauLorlLa doLaLa della compeLenza: se e vero che ln Leorla ll
poLere dl conLrollo e solo negaLlvo, ln praLlca lauLorlLa compeLenLe, per poLer aglre,
deve per forza asslcurarsl ll consenso dellorgano dl conLrollo, con la conseguenza
che ll poLere dl decldere rlsulLa nel faLLl condlvlso, pur se la responsablllLa dellaLLo
rlmane alla sola auLorlLa compeLenLe. 1all conLrolll sono praLlcamenLe scomparsl
dallordlnamenLo lLallano.
l conLrolll dl legittimit anLlclpano, sulla base dl un parameLro oggeLLlvo, un
slndacaLo che poLrebbe pol essere esperlLo dal gludlce e ln un cerLo senso
proLeggono la sLessa ammlnlsLrazlone dalle conseguenze negaLlve del
provvedlmenLl llleglLLlml. Con la senLenza n.64 del 2003 la CorLe cosLlLuzlonale ha
confermaLo che con ll nuovo 1lLolo v, l conLrolll dl leglLLlmlLa sugll aLLl
ammlnlsLraLlvl degll enLl locall debbono rlLenersl espunLl dal nosLro ordlnamenLo.
8lmangono, aLLualmenLe, l conLrolll dl leglLLlmlLa della CorLe del conLl su alcunl
provvedlmenLl ammlnlsLraLlvl dello SLaLo e gll evenLuall aLLl dl conLrollo prevlsLl dalla
leglslazlone nel rapporLl Lra lo SLaLo e alLrl enLl pubbllcl. uove eslsLa, ll conLrollo
deve essere effeLLuaLo enLro un Lermlne breve, decorso ll quale laLLo acqulsLa
efflcacla ugualmenLe. una volLa lnLervenuLo laLLo poslLlvo dl conLrollo, ll
provvedlmenLo dlvlene efflcace, sl rlLlene che lefflcacla retroagisca fln dal momenLo
della perfezlone dellaLLo.
Alcunl aLLl non acqulsLano la loro plena efflcacla slno a quando non lnLervenga
laccettazione del desLlnaLarlo. Sl LraLLa naLuralmenLe dl provvedlmenLl favorevoli.
8lchledono lacceLLazlone gll aLLl che da un laLo non slano sLaLl espressamenLe
rlchlesLl, dallaLro, pur essendo favorevoll comporLlno anche doverl. L ll caso Llplco
del conferlmenLo della LlLolarlLa dl organl medlanLe elezlone o nomlna.
lnflne, lefflcacla del provvedlmenLl pu essere subordlnaLa ad ademplmenLl varl, sla
da parLe della sLessa ammlnlsLrazlone sla da parLe dello sLesso lnLeressaLo. Cosl ll
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permesso edlllzlo non pu essere uLlllzzaLo se non vlene rlLlraLo, ed ll rlLlro e
subordlnaLo al pagamenLo degll onerl dl urbanlzzazlone.
LlnvALlul1A uLL 8CvvLulMLn1C
Cuall conseguenze produce lemanazlone dl un provvedlmenLo, ln vlolazlone dl
Laluna delle regole che dlsclpllnano ll provvedlmenLo sLesso o ll procedlmenLo da
segulre per la sua emanazlone? ll vero problema sLa nel collegamenLo che debba o
possa essere sLablllLo Lra la vlolazlone delle regole e gll effeLLl glurldlcl che ll
provvedlmenLo ha prodoLLo o era desLlnaLo a produrre. Cccorre domandarsl:
- Cualunque vlolazlone delle regole produce conseguenze sulla capaclLa del
provvedlmenLo dl produrre gll effeLLl che gll sono proprl?
- 1all conseguenze quall sono? Sono sempre le sLesse?
nel nosLro ordlnamenLo non e deLLo che qualunque vlolazlone produca
conseguenze sulla capaclLa del provvedlmenLo dl produrre valldamenLe gll effeLLl
che gll sono proprl. A Lal proposlLo sl dlsLlnguono 3 dlverse caLegorle dl vlolazlonl.
1) Irregolarit2 la vlolazlone non comporLa alcuno sLaLo dl lnvalldlLa (vedl arL.21
ocLles l.241/90)
2) $ullit2 la vlolazlone comporLa ll dlsconosclmenLo del nesso Lra ll venlre ln
essere del provvedlmenLo e gll effeLLl che ln Leorla gll sono proprl, ll
provvedlmenLo ln quesLo caso non produce effeLLo alcuno
3) Annullabilit2 la vlolazlone comporLa che gll effeLLl del provvedlmenLo sono
susceLLlblll dl essere ellmlnaLl dufflclo dalla sLessa ammlnlsLrazlone o a
segulLo dl apposlLa azlone esperlLa enLro Lermlnl dl decadenza lnnanzl al
gludlce ammlnlsLraLlvo da soggeLLl provvlsLl dl una speclale leglLLlmazlone
alllmpugnazlone del provvedlmenLo
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ua Lale dlsLlnzlone sl deduce che la sanzlone delllnvalldlLa dellaLLo non e una
conseguenza naLurale della vlolazlone della norma bensl una conseguenza dlsposLa
dallordlnamenLo a LuLela delllnLeresse pubbllco. uunque la sanzlone delllnvalldlLa
ha un senso quando vl sla un raglonevole collegamenLo Lra la vlolazlone commessa e
la leslone degll lnLeressl.
ln deflnlLlva, la quesLlone fondamenLale e quella del rapporLo Lra la vlolazlone ed ll
conLenuLo leslvo del provvedlmenLo. Secondo larL.21 ocLles, la vlolazlone rlsulLera
lrrllevanLe, ove laLLo sla vlncolaLo ed ove la naLura dovuLa dl quel provvedlmenLo
sla palese. A Lall condlzlonl laLLo, dlce la legge, non e annullablle, con cl
lnLendendosl che esso non e lnvalldo.
%li stati di in!alidit+ Il regime ordinario di annullabilit
ll reglme ordlnarlo del provvedlmenLo lnvalldo e quello dellannullablllLa,
caraLLerlzzaLo da alcunl elemenLl caraLLerlsLlcl.
a. LeslsLenza del provvedlmenLo comporLa la produzlone degll effeLLl glurldlcl
che gll sono proprl, a presclndere dalla quesLlone dl lnvalldlLa
b. La facolLa dl esperlre l rlmedl glurldlcl avverso ll procedlmenLo non e aperLa a
LuLLl, bensl e rlsLreLLa al LlLolarl dl speclflche slLuazlonl soggeLLlve, che
normalmenLe vengono deflnlLe come slLuazlonl dl lnLeresse leglLLlmo.
c. La facolLa dl esperlre l rlmedl glurldlcl avverso ll procedlmenLo e soggeLLa a un
Lermlne breve (generalmenLe 60 glornl) decorso ll quale ll provvedlmenLo
dlvlene lnoppugnablle, e le slLuazlonl glurldlche da esso creaLe sl consolldano,
e non possono ulLerlormenLe essere posLe ln dlscusslone.
"a nullit e linesistenza
LarL.21 sepLles della legge 241/90 sLablllsce che:
nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che
viziato da difetto assoluto di attribuzione, che stato adottato in violazione o
elusione del giudicato e negli altri casi stabiliti dalla legge
Alla luce del prlml due punLl e nullo dunque un provvedlmenLo:
- ln cul non sla sLaLa compleLaLa la fase cosLlLuLlva
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- ln cul manchl una forma rlchlesLa come requlslLo essenzlale
- Che non sla posslblle rlferlre ad unauLorlLa ammlnlsLraLlva
- Che sla ll fruLLo delleserclzlo da parLe dl unauLorlLa ammlnlsLraLlva dl un
poLere eslsLenLe ma esLraneo alle proprle aLLrlbuzlonl o al proprlo amblLo
LerrlLorlale
- Che sla ll fruLLo delleserclzlo dl un poLere esso sLesso lneslsLenLe
nellordlnamenLo glurldlco
CuanLo al Lerzo punLo, sl ha vlolazlone o eluslone del gludlcaLo quando
lammlnlsLrazlone sl osLlnl a non rlspeLLare la sLaLulzlone glurlsprudenzlale passaLa
ln gludlcaLo emanando provvedlmenLl formall che con quesLa sl pongano ln
conLrasLo. Sl rlconosce lnolLre lappllcablllLa al provvedlmenLl ammlnlsLraLlvl nulle
del prlnclplo flssaLl per l conLraLLl dallarL.1424 del cod.clv. ln base al quale laLLo
nullo pu produrre gll effeLLl dl un aLLo dlverso, del quall conLenga l requlslLl dl
sosLanza e dl forma, ove sl debba rlLenere che lauLorlLa lo avrebbe voluLo ove
avesse conoscluLo la nulllLa dellaLLo emanaLo (cd. conversione del p. nullo).
I !izi che determinano lannullabilit+ Il principio di giustiziabilit
Cgnl vlolazlone dl regola o prlnclplo glurldlco relaLlva al procedlmenLo o al
provvedlmenLo deLermlna lannullablllLa dl quesLo, quando non sl rlenLrl ln un caso
dl mera lrregolarlLa o ln una delle eccezlonall lpoLesl dl nulllLa. Cgnl classlflcazlone
delle lpoLesl dl annullablllLa non pu avere che un valore dl conoscenza praLlca.
lnfaLLl, la glurlsprudenza lndlvldua l casl dl annullablllLa raggruppandoll nel dlversl
tipi dl vlzlo che plu frequenLemenLe rlcorrono.
LarL 113 della CosLlLuzlone enuncla ll principio di giustiziabilit del provvedlmenLl:
"#ontro gli atti della Pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi. 3ale tutela non pu! essere esclusa
o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti
LarL.21-ocLles afferma che annullabile il provvedimento amministrativo adottato
in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o viziato da incompetenza. L
bene soLLollneare come quesLa non sla una deflnlzlone limitativa del vlzl dl
leglLLlmlLa, l Lre vlzl elencaLl sono ln realLa del conLenlLorl che possono essere
rlemplLl dl conLenuLl sempre nuovl.
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"incompetenza
"incompetenza e ll fruLLo dl un errore dl dlrlLLo sulla LlLolarlLa del poLere: aglsce
unauLorlLa dlversa da quella cul e assegnaLo ll poLere.
Se ll poLere non e assegnaLo ad alcuna auLorlLa e chlaro che ll poLere non eslsLe e
che qulndl sl LraLLerebbe dl un caso dl nullit.
lu complessa e lnvece la slLuazlone se ll poLere ammlnlsLraLlvo eserclLaLo eslsLe, ma
e aLLrlbulLo ad una dlversa auLorlLa ammlnlsLraLlva, cosl come quesLa deflnlzlone
flnlsce lnfaLLl per assegnare ll reglme dl annullablllLa ad lpoLesl per le quall esso non
appare adeguaLo. Sl pensl al caso dl una paLenLe dl gulda rllasclaLa dal reLLore dl un
unlverslLa: la radlcale estraneit dellorgano agenLe al poLere eserclLaLo ha porLaLo
a rlLenere quesLa grave forme dl lncompeLenza come incompetenza assoluta ed ad
affermare che quesLa provochl la nulllLa ed lneslsLenza del provvedlmenLo. Sl ha
incompetenza assoluta allora, quando lorgano provvedenLe e lorgano compeLenLe
apparLengono a dlverse ammlnlsLrazlonl.
Sl ha lnvece incompetenza relativa quando ll provvedlmenLo e assunLo da un organo
che apparLlene alla sLessa ammlnlsLrazlone cul apparLlene lorgano che avrebbe
dovuLo legalmenLe provvedere. robleml possono sorgere quando dlverse
ammlnlsLrazlonl abblano compeLenza ln relazlone a poLerl slmlll o eserclLano
compeLenze connesse, ln slmlll casl sl rlLlene non eslsLa un difetto assoluto dl
aLLrlbuzlone.
"a !iolazione di legge
er !iolazione di legge sl lnLende la vlolazlone dl qualunque norma vlgenLe, che
lammlnlsLrazlone sla LenuLa ad osservare, lndlpendenLemenLe dalla sua orlglne e
dal suo rango nel slsLema delle fonLl.
ln realLa anche ll vlzlo dl lncompeLenza e, da quesLo punLo dl vlsLa, una vlolazlone dl
legge, LuLLavla e rlsulLaLo agevole lnLendere per vlolazlone dl legge ognl vlolazlone dl
una precisa norma glurldlca, dlversa dalla vlolazlone delle norme sulla LlLolarlLa del
poLere, cloe sulla compeLenza.
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ln concreLo poLra LraLLarsl della vlolazlone sla dl norme organlzzaLlve che dl norme
sul procedlmenLo, che dl norme sul provvedlmenLo: e quesLe poLranno rlguardare
sla l presupposLl che lo sLesso conLenuLo del provvedlmenLo.
"eccesso di potere+ "o s!iamento
ln che cosa conslsLe ll vlzlo dl eccesso di potere? Alla caLegorla non pu essere
aLLrlbulLo alLro slgnlflcaLo che quello che esso ha sLorlcamenLe assunLo, esso e la
caLegorla che la glurlsprudenza del Conslgllo dl SLaLo ha uLlllzzaLo per mano a mano
lndlvlduare e colplre LuLLl l dlfeLLl del provvedere, che non fossero ben lnquadrablll
ln alcune delle alLre due slLuazlonl, e nel quall non fosse rlsconLrablle alcuna
vlolazlone dl una preclsa norma glurldlca. Lssa ha dunque assunLo la funzlone dl una
sorLa dl clausola reslduale ln relazlone a vlzl lnnomlnaLl e dl meno agevole
ldenLlflcazlone.
ll prlmo vlzlo ad essere classlflcaLo come eccesso dl poLere fu lo s!iamento di
potere: quesLo e una devlazlone rlspeLLo al flne lsLlLuzlonale del provvedlmenLo che
sl rlsconLra quando ll flne effeLLlvamenLe persegulLo nel provvedere rlsulLl dlverso. l
casl dl svlamenLo sono quelll ln cul ll p. sl presenLa ln apparenza come leglLLlmo, ma
ln cul vl sono raglonl oggeLLlve per rlLenere che ln realLa persegue un flne dlverso da
quello prevlsLo per legge. La sua dlmosLrazlone non e agevole polche laLLo non
dlchlara ll moLlvo reale e quesLo deve rlsulLare ln qualche alLro modo: ad esemplo
dagll aLLl del procedlmenLo, o da provvedlmenLl concomlLanLl o dl poco successlvl, o
da clrcosLanze noLe e rlsapuLe da LuLLl ecc.
"e igure sintomatiche
La glurlsprudenza ha progresslvamenLe allargaLo ll campo dl appllcazlone
delleccesso dl poLere, aLLraverso llndlvlduazlone e lelaborazlone delle coslddeLLe
figure sintomatiche. Lsse sono:
1. Dietto di moti!azione
2. Vizi di una moti!azione esistente
a. MoLlvazlone apparenLe (es. ll mero rlchlamo a raglonl dl lnLeresse
pubbllco non megllo lndlvlduaLe)
b. MoLlvazlone lnsufflclenLe (pur lndlcando l moLlvl, non sl Llene conLo dl
un parere conLrarlo)
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c. MoLlvazlone conLraddlLorla (sl Lraggono conseguenze lncongrue
rlspeLLo alle premesse)
3. Ingiustizia maniesta: provvedlmenLo LalmenLe lncongruo da superare l
conflnl dl ognl pensablle scelLa dlscrezlonale
4. Disparit di trattamento: provvedlmenLl sfavorevoll emanaLl nel confronLl dl
cerLl desLlnaLarl, menLre alLrl desLlnaLarl ln ldenLlca slLuazlone hanno oLLenuLo
un provvedlmenLo favorevole
5. Violazione della prassi: lmpllca llmmoLlvaLo allonLanamenLo dal modo ln cul
lammlnlsLrazlone ha provveduLo nel passaLo nella sLessa slLuazlone
6. Tra!isamento dei atti: ll provvedlmenLo e assunLo sulla base dl una base
conosclLlva erronea
7. Insuicienza istruttoria: la base conosclLlva assunLa nel procedlmenLo, pur
non essendo erronea, e lnadeguaLa alllmporLanza e complesslLa delle scelLe
da complere
I principi di ragione!olezza e di proporzionalit
Le flgure slnLomaLlche ln realLa possono venlre quallflcaLe come speclflche
manlfesLazlonl dl prlnclpl glurldlcl codlflcaLl nella CosLlLuzlone, ln parLlcolare l
prlnclpl dl imparzialit e dl buon andamento dellammlnlsLrazlone sanclLl dallarL.97.
ConLemporaneamenLe, appalono prlnclpl nuovl:
- ln prlmo luogo, emerge come crlLerlo dl verlflca delle scelLe
dellammlnlsLrazlone sul plano della leglLLlmlLa ll principio di ragione!olezza,
rlferlLo sla al conLenuLo delle declslonl prese sla alle modallLa con cul esse
vengono prese.
- ln secondo luogo, con parLlcolare rlferlmenLo al provvedlmenLl che
lmpongono onerl al prlvaLl pe ll consegulmenLo del flnl pubbllcl, sl afferma
come parameLro dl leglLLlmlLa ll principio di proporzionalit. Lsso consenLe dl
soLLoporre ll provvedlmenLo oneroso dellammlnlsLrazlone a una Lrlpllce
verlflca:
o Se esso sla ldoneo a ragglungere lo scopo
o Se esso sla necessarlo al ragglunglmenLo dl Lale scopo
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o Se ll sacrlflclo lmposLo al desLlnaLarlo sla proporzlonaLo allo scopo da
ragglungere
Concludendo, leccesso dl poLere non e alLro allora che una formula dl caraLLere
reslduale per lndlcare LuLLl l vlzl - dlversl Lra dl loro - che non sl esaurlscono nella
mera Lrasgresslone dl una speclflca norma glurldlca.
LlllCAClA Lu LSLCuZlCnL uLL 8CvvLulMLn1C
LamblLo dl efflcacla nello spazlo del provvedlmenLo corrlsponde a quello
dellordlnamenLo che prevede ll poLere ammlnlsLraLlvo, nel senso che ognl
ordlnamenLo non pu dlsporre nulla al dl fuorl del proprlo ambito di operati!it.
Cuale slgnlflcaLo allora assumono l provvedlmenLl dl auLorlLa dl un cerLo
ordlnamenLo (es. lLallano) per un alLro ordlnamenLo? Convlene dlsLlnguere Lra
provvedlmenLl che sl rlferlscono ad aLLlvlLa localizzate ln lLalla e p. che sl rlferlscono
ad aLLlvlLa che possono essere svolLe anche nellalLro ordlnamenLo. nel prlmo caso,
gll alLrl ordlnamenLl sl llmlLano a prenderne aLLo. nel secondo caso lnvece, possono
riconoscere l provvedlmenLl daLl da uno SLaLo per consenLlre alllnLeressaLo dl
svolgere la sLessa aLLlvlLa nel proprlo LerrlLorlo. ln quesLo caso e necessarlo che
eslsLano norme che rlconoscano, spesso sulla base dl accordl o unllaLeralmenLe,
efflcacla glurldlca al provvedlmenLl sLranlerl.
1ale fenomeno ha assunLo un slgnlflcaLo parLlcolare nellamblLo delluL. Cosl ll
prlnclplo dl llbera clrcolazlone delle mercl lmpllca ll muLuo rlconosclmenLo delle
dlsclpllne e del provvedlmenLl che rlguardano quel prodoLLl. er cerLl prodoLLl
soggeLLl negll ordlnamenLl nazlonall a procedure auLorlzzaLorle, sono sLaLe creaLe
apposlLe procedure che consenLono a LuLLl gll SLaLl membrl dl parLeclpare alla
declslone sulla domanda presenLaLa nellamblLo dl un slngolo SLaLo, e che ln caso dl
dlsaccordo Lra gll SLaLl sposLano la compeLenza al llvello europeo. nel casl
dlsclpllnaLl dal dlrlLLo europeo, loperaLlvlLa del provvedlmenLl per LuLLo ll LerrlLorlo
europeo sl fonda dlreLLamenLe sulle regole dellordlnamenLo europeo.
"eicacia del pro!!edimento nel tempo
Come sl collocano gll effeLLl glurldlcl del provvedlmenLo nel Lempo una volLa
prodoLLl? er regola generale gll effeLLl sl producono per ll futuro, ll provvedlmenLo
non reLroaglsce. La reLroaLLlvlLa e un fenomeno eccezlonale che pu glusLlflcarsl
sulla base dl una espressa dlsposlzlone dl legge ln quesLo senso.
49
ual punLo dl vlsLa del momenLo ln cul sl produce, lefflcacla del provvedlmenLo quale
aLLo glurldlco e sempre istantanea, nel senso che ll p. quale aLLo glurldlco dlvlene
efflcace ln un cerLo punLo nel Lempo. 1uLLavla ll rapporLo del contenuto dispositivo
del p. con la dlmenslone Lemporale pu essere dlverso.
- vl sono provvedlmenLl ad eicacia istantanea che sl rlferlscono a
comporLamenLl o faLLlspecle speclflcaLamenLe e concreLamenLe lndlvlduaLl,
cosLlLuenLl un evenLo o azlone unlcl e non rlpeLlblll. 1uLLavla, ll complmenLo
dellazlone cosl leglLLlmaLa LalvolLa rlchlede Lempo, al punLo che l suol Lermlnl
Lemporall possono o devono essere flssaLl nel Lempo, Lrascorsl l Lermlnl ce
decadenza dalla posslblllLa dl complere lazlone.
- AlLrl provvedlmenLl sl rlferlscono a classl o Llpl dl comporLamenLo desLlnaLl a
essere rlpeLuLl nel Lempo. ln quesLl casl sl parla dl pro!!edimenti con
eicacia di durata o continuata. ln parLlcolare ln relazlone a Lall aLLl sl pone ll
problema del sopragglungere dl clrcosLanze, ln relazlone alle quall quanLo
dlsposLo dal p. rlsulLl lncongruo. ln slmlll casl, sl pone la quesLlone del poLere
o dovere della A dl revocare ll provvedlmenLo. MolLo spesso ll leglslaLore sl
cauLela ln anLlclpo, sLabllendo una duraLa legale al provvedlmenLo, cloe
dellmlLando nel Lempo ll perlodo nel quale ll comporLamenLo e consenLlLo.
/icacia ed esecuti!it+ #ro!!edimenti che non richiedono attuazione
una volLa LermlnaLo ll procedlmenLo, ll provvedlmenLo produce l proprl Llplcl effeLLl
glurldlcl. non e deLLo, LuLLavla, che la produzlone degll effeLLl glurldlcl sla sufflclenLe
a soddlsfare gll lnLeressl pubbllcl ln vlsLa del quall ll provvedlmenLo e sLaLo emanaLo.
Spesso, Lall lnLeressl vengono ln realLa soddlsfaLLl solLanLo dalla concreLa aLLuazlone
del provvedlmenLo. ll rapporLo Lra gll effeLLl glurldlcl del provvedlmenLo e gll
lnLeressl pubbllcl che ne cosLlLulscono la raglone non e sempre lo sLesso:
- vl sono provvedlmenLl che non rlchledono aLLuazlone alcuna
- vl sono provvedlmenLl che rlchledono aLLuazlone da parLe del prlvaLo
- vl sono provvedlmenLl che devono essere aLLuaLl dalla sLessa A
- vl sono provvedlmenLl che devono essere aLLuaLl da alLrl p. o aLLl glurldlcl,
della sLessa o dl alLre A
Sl lndlca con ll Lermlne esecuti!it la condlzlone del provvedlmenLo che, dlvenuLo
efflcace, pu o deve essere esegulLo, o del provvedlmenLo del quale llnLeressaLo
pu comlnclare ad avvalersl. ll faLLo che ll provvedlmenLo efflcace sla esecuLlvo non
30
slgnlflca che LuLLl l provvedlmenLl rlchledano speclflca aLLuazlone, dal punLo dl vlsLa
delllnLeresse pubbllco (non rlchledono aLLuazlone l provvedimenti permissivi resl al
prlvaLl su loro rlchlesLa e nel loro escluslvo lnLeresse quale ad es. ll rllasclo della
paLenLe dl gulda). ln quesLo caso, llnLeresse pubbllco e soddlsfaLLo dalleslsLenza
sLessa del procedlmenLo dl verlflca del requlslLl, e la connessa garanzla che ln
assenza dl Lall requlslLl ll permesso sara negaLo e laLLlvlLa rlmarra llleclLa.
#ro!!edimenti che creano un obbligo di esecuzione nei pri!ati destinatari+ I
pro!!edimenti esecutori
AlLre volLe ll provvedlmenLo cosLlLulsce lo sLrumenLo per obbllgare ll desLlnaLarlo ad
un comporLamenLo. Sl LraLLa LlplcamenLe degll ordini. ln quesLo caso la procedura
non soddlsfa affaLLo llnLeresse pubbllco e neppure lo soddlsfa leffeLLo glurldlco del
provvedlmenLo. Lsso rlsulLa soddlsfaLLo solo dal comporLamenLo del desLlnaLarlo,
ove quesLo sl conforml allobbllgo creaLo dal provvedlmenLo. Se egll non lo fa le
norme dellordlnamenLo predlspongono l necessarl rlmedl. ln alcunl casl poLranno
Lradursl ln sanzlonl ammlnlsLraLlve, penall o dl dlverso genere. ln alLrl casl pu
essere essenzlale un rlmedlo che garanLlsca ln praLlca un rlsulLaLo equlvalenLe a
quello della sponLanea esecuzlone. CuesLo fenomeno prende ll nome dl
esecutoriet che conslsLe nel poLere dellammlnlsLrazlone dl porLare ad esecuzlone
coaLLlva Lalunl del proprl provvedlmenLl. LesecuLorleLa caraLLerlzza solo quel
provvedlmenLl che deLermlnano un dovere ln capo al prlvaLo desLlnaLarlo ed lnolLre
solLanLo nel confronLl dl quel provvedlmenLl, che le norme dellordlnamenLo che
dlsclpllnano ll poLere, auLorlzzano lammlnlsLrazlone ad esegulre coaLLlvamenLe.
LarL. 21 Ler della legge 241/90 sLablllsce che: le PA possono imporre coattivamente
ladempimento degli obblighi nei loro confronti, solo nei casi e nelle modalit
stabilite dalla legge. 4ualora linteressato non ottemperi, le PA, previa diffida,
possono provvedere allesecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalit
previste dalla legge
#ro!!edimenti che de!ono essere seguiti dalla #A+ Relazione tra pro!!edimenti
connessi
numerosl provvedlmenLl devono essere esegulLl dalla sLessa A. ln prlmo luogo sl
LraLLa del p. emanaLl per asslcurare lesecuzlone dl un provvedlmenLo ordlnaLorlo
rlmasLo lnadempluLo. ugualmenLe devono essere esegulLl dl regola dalla A l
provvedlmenLl emessl nelleserclzlo del poLerl gesLlonall.
31
Spesso lesecuzlone del provvedlmenLl rlchlede alLrl provvedlmenLl e alLrl aLLl, sl pu
dlre che vl sono provvedlmenLl che sono anelll dl una caLena dl provvedlmenLl,
LuLLl necessarl per la reallzzazlone del rlsulLaLo (ad es. la reallzzazlone dl un opera
pubbllca).
ln alLrl casl provvedlmenLl dlversl sono connessl ln modo Lale che luno sLa a
monLe dellalLro, o luno forma ll necessarlo presupposLo dellalLro, senza per che
Lale rapporLo sl possa deflnlre un vero rapporLo dl aLLuazlone: pluLLosLo ll prlmo
conLrlbulsce a deflnlre, lnLegrando le norme dl legge, ll quadro del rlferlmenLl e del
vlncoll glurldlcl al cul lnLerno deve collocarsl ll secondo.
l 8CvvLulMLn1l ul SLCCnuC C8AuC
l provvedlmenLl dl secondo grado sono l provvedlmenLl che hanno ad oggetto alLrl
provvedlmenLl. ll loro scopo e sempre dl regolare deLermlnaLl rapporLl della vlLa,
solLanLo che Lall rapporLl non vengono regolaLl dlreLLamenLe bensl aLLraverso un
lnLervenLo sul precedenLe provvedlmenLo che gla ll regolava. l
provvedlmenLl dl secondo grado possono avere ad oggeLLo:
- ll contenuto del precedenLe provvedlmenLo, dando luogo a:
o modifiche o varianti
- Cll eetti del precedenLe provvedlmenLo, dando luogo a:
o sospensione
o proroga
o rinnovo
o revoca
o rimozione
- ll pro!!edimento sLesso come faLLlspecle complesslva dando luogo a:
o convalida
o annullamento
o conferma
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Modiiche o !arianti
L susceLLlblle dl modlflca ll conLenuLo del provvedlmenLl rlvolLl a regolare unaLLlvlLa
che sl prolunga nel Lempo, sla che sl LraLLl dl ununlca azlone complesslva, sla che sl
LraLLl dl una plurallLa dl comporLamenLl rlpeLlblll nel Lempo, e sempre che ll
conLenuLo regolaLlvo del provvedlmenLo non sla esausLlvamenLe predeLermlnaLo
dalla legge. Le modlflche cosLlLulscono eserclzlo dello sLesso poLere ammlnlsLraLlvo
eserclLaLo per ll provvedlmenLo orlglnarlo e sono soggeLLe ln llnea dl masslma alle
sLesse regole dl quesLe. 1uLLavla pu accadere, quando ll procedlmenLo sl base sla
molLo complesso, che per varlanLl mlnorl possa essere prevlsLo un procedlmenLo
sempllflcaLo. Le modlflche operano dal momenLo dellefflcacla del provvedlmenLo dl
modlflca.
Sospensioni2 proroghe e rinno!i
La sospensione conslsLe ln un Lemporaneo venlr meno dellefflcacla o
dellesecuLlvlLa dl un provvedlmenLo che lavesse gla acqulslLa. LarL.21 quaLer co.2
dlspone che:
lefficacia ovvero lesecuzione del provvedimento amministrativo pu! essere
sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso
organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge
are dlfflclle ammeLLere che possano essere sospesl ln vla ammlnlsLraLlva aLLl l cul
effeLLl sono lrreverslbllmenLe compluLl (es. un esproprlazlone per pubbllca uLlllLa) o
enLraLl nel paLrlmonlo del desLlnaLarlo (ed. la paLenLe dl gulda). Cuando la. possa
ancora dlsporre degll effeLLl dellaLLo poLra non rlsulLare chlaro ed e necessarlo
dunque una aLLenLa lnLerpreLazlone della speclflca normaLlva dl rlferlmenLo. Lo
sLesso arL.21 quaLer lnolLre prescrlve che ll Lermlne della sospenslone deve essere
esplicitamente indicato nellatto che la dispone e che esso possa essere
prorogato o differito per una sola volta, nonch% ridotto per sopravvenute esigenze.
ALLenzlone! 1ale poLere generale dl sospenslone non va confuso con ll poLere (o
dovere) che LalvolLa le leggl prevedono dl sospendere lefflcacla dl provvedlmenLl
favorevoll come mlsura sanzlonaLorla dl abusl o llleclLl ammlnlsLraLlvl commessl dal
desLlnaLarlo.
Sono soggeLLl a proroga l provvedlmenLl che sl rlferlscono ad aLLlvlLa che devono
essere compluLe enLro un amblLo Lemporale llmlLaLo, e la proroga conslsLe nel
prolungamenLo dl Lale amblLo olLre ll Lermlne orlglnarlamenLe prevlsLo. Afflnche la
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proroga sla posslblle occorre che ll Lempo dl efflcacla non sla rlgldamenLe deflnlLo
dalla norma o che quesLa preveda quesLa posslblllLa.
lunzlonalmenLe slmlll alle proroghe sono l provvedlmenLl dl rinnovo. CuesLl sl
rlferlscono ad aLLlvlLa che dl per se sono desLlnaLe ad essere svolLe per un Lempo
lndeLermlnaLo, menLre ll provvedlmenLo che le consenLe e efflcacle per un perlodo
deLermlnaLo. ll provvedlmenLo e LuLLavla lsLlLuzlonalmenLe rlnnovablle. La raglone
del Lermlne dl efflcacla posLo al p. orlglnarlo e della necesslLa del rlnnovo, sLa
nellopporLunlLa dl procedere a verlflche perlodlche del perduranLe possesso del
requlslLl necessarl per lo svolglmenLo dellaLLlvlLa. l rlnnovl sono realmenLe
provvedlmenLl dl secondo grado? La connesslone con ll p. rlnnovaLo rlmane
rllevanLe soLLo molLl proflll. ua un laLo ll procedlmenLo dl rlnnovo poLrebbe rlsulLare
sempllflcaLo rlspeLLo al precedenLe, dallalLro ll dlnlego dl rlnnovo equlvale ln
sosLanza a un provvedlmenLo che vleLa laLLlvlLa, e come Lale lo LraLLa la
glurlsprudenza ammlnlsLraLlva, sospendendone, ove ne rlcorrano l presupposLl, ln
vla cauLelare lesecuzlone.
"a re!oca
La revoca conslsLe nella prlvazlone dellefflcacla dl un provvedlmenLo favorevole ad
efflcacla durevole aLLualmenLe operanLe. LslsLono dlverse forme dl revoca.
- Sl parla dl rimozione o abrogazione quando nel corso del Lempo vengano
meno l requlslLl legall o le clrcosLanze oggeLLlve alla cul eslsLenza era
subordlnaLo ll provvedlmenLo: ln quesLo caso lauLorlLa ammlnlsLraLlva avra
non solo ll poLere ma alLresl ll dovere dl porre nel nulla gll effeLLl del
provvedlmenLo
- LslsLono pol forme dl revoca sanzionatoria, collegaLe alleslgenza dl colplre
con una mlsura deLerrenLe deLermlnaLe Lrasgresslonl, da parLe del LlLolare dl
una llcenza, delle regole dl svolglmenLo dellaLLlvlLa auLorlzzaLa. CuesLe forme
dl revoca sono soggeLLe a prlnclplo dl legallLa e dunque possono eslsLere ln
quanLo espressamenLe prevlsLe
Al dl fuorl dl quesLe lpoLesl la revoca e ora dlsclpllnaLa dallarL.21 qulnqules, secondo
ll quale:
per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero nel caso di mutamento della
situazione di fatto o di nuova valutazione dellinteresse pubblico originario, il
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provvedimento amministrativo ad efficacia durevole pu! essere revocato da parte
dellorgano che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge
La revoca deLermlna llnldonelLa del provvedlmenLo revocaLo a produrre ulLerlorl
effeLLl, lnolLre, se la revoca comporLa pregludlzl nel confronLl del soggeLLl
dlreLLamenLe lnLeressaLl, lammlnlsLrazlone ha lobbllgo dl provvedere al loro
lndennlzzo e vlge la glurlsdlzlone escluslva del gludlce ammlnlsLraLlvo.
Misure relati!e ad atti illegittimi+ "annullamento duicio
LarL.21 nonles co.1 ha sLablllLo che ll provvedlmenLo llleglLLlmo:
pu! essere annullato dufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro
un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e degli
controinteressati, dallorgano che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto
dalla legge.
La sola llleglLLlmlLa non e dunque sufflclenLe a glusLlflcare lannullamenLo dufflclo,
ma e necessarlo che Lale mlsura sla rlchlesLa per la LuLela dl uno speclflco lnLeresse
pubbllco. La legallLa e lnfaLLl un valore lmporLanLe, ma non e ll solo, sono valorl
lmporLanLl anche la cerLezza e la sLablllLa delle slLuazlonl creaLe dal provvedlmenLo.
La norma preclsa lnolLre che lannullamenLo dufflclo deve lnLervenlre entro un
termine ragionevole, scaduLo Lale Lermlne ll provvedlmenLo non poLra essere plu
annullaLo dufflclo. lnolLre, la raglonevolezza del Lermlne dlpendera da un
complesso dl faLLorl, quall ll caraLLere palese o nascosLo del vlzlo, ll Lempo della sua
scoperLa, la consapevolezza che le sLesse parLl prlvaLe possano averne, la rllevanza
rlspeLLlva degll lnLeressl pubbllcl e prlvaLl.
&on!alida e sanatoria
LarL.21 nonles co.2 ha sLablllLo che:
fatta salva la possibilit di convalida del provvedimento annullabile,
sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole
er convallda, sl lnLende un provvedlmenLo che espressamenLe rlmuove un vlzlo dl
leglLLlmlLa che colplsce un precedenLe provvedlmenLo. SlcuramenLe non sono
33
susceLLlblll dl convallda l provvedlmenLl vlzlaLl nel conLenuLo o per la mancanza del
presupposLl rlchlesLl, o l p. affeLLl da vlzl quall lo svlamenLo dl poLere,
lrraglonevolezza, dlfeLLo dl proporzlonallLa, dlsparlLa dl LraLLamenLo, LravlsamenLo
del faLLl. ne sono convalldablll aLLl affeLLl da vlzl procedlmenLall come lomlsslone
della comunlcazlone dellavvlo del procedlmenLo o del preavvlso dl rlgeLLo dl
unlsLanza. ll solo caso non problemaLlco e la convallda del provvedlmenLo vlzlaLo da
lncompeLenza relaLlva, che e anche ll solo che Lrova un fondamenLo leglslaLlvo
speclflco nellarL.6 l.249n del 1968. Lssa sl effeLLua medlanLe una espressa
deLermlnazlone ln quesLo senso da parLe dellauLorlLa compeLenLe e, pu
lnLervenlre anche nel corso dl un gludlzlo dl lmpugnazlone gla lnsLauraLo avverso ll
procedlmenLo.
Sl parla lnvece sl sanaLorla, quando leffeLLo sananLe pu essere prodoLLo dal
successlvo lnLervenLo dl aLLl che secondo ll normale svolglmenLo procedlmenLale
avrebbero dovuLo lnLervenlre prlma del provvedlmenLo (es. successlvo venlre ln
essere dl un nullaosta che lauLorlLa avrebbe dovuLo acqulslre prlma dl provvedere).
Sl noLl che nessun effeLLo sananLe vlene rlconoscluLo al successlvo lnLervenLo dl
parerl che avrebbero dovuLo essere aLLesl prlma della declslone. Cl perche molLo
spesso gll organl consulLlvl fanno parLe della sLessa ammlnlsLrazlone decldenLe, e vl
e ll Llmore che parerl che lnLervengano successlvamenLe possano essere essl sLessl
lnfluenzaLl dalla declslone assunLa.
Ancora dlverso e ll caso del provvedlmenLl rllasclaLl ln sanaLorla: ln quesLl casl, a
cerLe condlzlonl prevlsLe dalle leggl ln vla ordlnarla o sLraordlnarla, lauLorlzzazlone
che avrebbe dovuLo essere rlchlesLa prlma delllnlzlo dellaLLlvlLa pu essere
rllasclaLa dopo, con leffeLLo dl rendere leglLLlma la permanenza dl cl che
cosLlLulsce ll rlsulLaLo dellaLLlvlLa. non sl LraLLa dl un provvedlmenLo dl secondo
grado daLo che manca un precedenLe provvedlmenLo.
%li atti conermati!i
CaplLa che un soggeLLo chleda allammlnlsLrazlone dl rlesamlnare un provvedlmenLo
a lul sfavorevole, che non e sLaLo lmpugnaLo e per ll quale e scaduLo ll Lermlne dl
lmpugnazlone, allegando elemenLl nuovl o clrcosLanze sopragglunLe che ne
lmporLerebbero lannullamenLo o almeno la rlmozlone. Se lammlnlsLrazlone sl
convlnce delle raglonl del rlchledenLe provvedera ad annullare dufflclo o a
rlmuovere ll procedlmenLo oppure se non se ne convlnce comunlchera la conferma
del provvedlmenLo.
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Che cose quesLa conferma? La glurlsprudenza dlsLlngue Lra:
- Latto confermativo, che sl presenLa quando non vlene svolLo alcun nuovo
esame degll elemenLl dl faLLo e dl dlrlLLo e nessuna nuova valuLazlone e
lammlnlsLrazlone sl llmlLa a rlchlamare, rlcordandone ll conLenuLo, un
precedenLe provvedlmenLo
- ll provvedimento di conferma, che sl verlflca quando lammlnlsLrazlone
comple una nuova valuLazlone degll elemenLl dl faLLo e dl dlrlLLo,
rlesamlnando la slLuazlone alla luce della rlchlesLa delllnLeressaLo, con cl
manlfesLerebbe la volonLa dl rlvedere ex novo laffare e dunque opererebbe
una novazlone della volonLa ammlnlsLraLlva, la quale conslsLerebbe
addlrlLLura nellannullamenLo del prlmo provvedlmenLo.
Sembra evldenLe che se ll rlchledenLe allega faLLl ldonel a far sorgere
nellammlnlsLrazlone ll dovere dl rlconslderare ll precedenLe provvedlmenLo,
saranno ln prlmo luogo lmpugnablll sla la sempllce lnerzla dellammlnlsLrazlone sla
laLLo con ll quale essa neghl Lale ldonelLa, e che dunque ll gludlce poLra sLablllre ll
dovere dellammlnlsLrazlone dl decldere sulllsLanza ln modo approprlaLo.
Cve lnvece lammlnlsLrazlone, prese ln doverosa conslderazlone le allegazlonl del
rlchledenLe, rlLenga che esse non conducano allannullamenLo o alla rlmozlone del
precedenLe provvedlmenLo, quesLa declslone sara cerLamenLe lmpugnablle da chl
afferml che le raglonl allegaLe dallammlnlsLrazlone slano vlzlaLe o lncongrue: ma
oggeLLo delllmpugnazlone sara escluslvamenLe ll nuovo procedlmenLo, menLre alla
rlmozlone o annullamenLo del precedenLe non poLrebbe che glungersl ln sede dl
esecuzlone della senLenza favorevole.
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LL A11lvl1A ul SL8vlZlC u88LlCC
CosLlLulscono ser!izio pubblico le aLLlvlLa rlvolLe a produrre uLlllLa per la comunlLa,
quando ll loro sLesso svolglmenLo e le relaLlve modallLa sono deLermlnaLl dalle
declslonl regolaLlve delle lsLlLuzlonl pubbllche e non dalle sponLanee convenlenze
del mercaLo. uunque, eslsLe un servlzlo pubbllco laddove esso sla organlzzaLo
direttamente o almeno a cura dellammlnlsLrazlone pubbllca che lo ha declso
(medlanLe un soggeLLo, deLLo concessionario, che svolge laLLlvlLa per conLo e su
mandaLo dellammlnlsLrazlone).
La nozlone speclflca dl servlzlo pubbllco non comprende leserclzlo del pubbllcl
poLerl ne leserclzlo del poLerl ammlnlsLraLlvl ln generale. CosLlLulscono lnvece
servlzlo pubbllco le aLLlvlLa, gesLlLe o almeno predlsposLe dalle A, rlvolLe alla
produzlone ln favore della comunlLa dl speclflche uLlllLa maLerlall, ln relazlonl alle
quall gll aLLl glurldlcl necessarl al loro complmenLo abblano caraLLere strumentale.
l servlzl pubbllcl sono uLlll alla comunlLa ma ln nessun modo sl suppone che essl
slano necessarlamenLe essenziali, LuLLavla, la nozlone dl servlzlo pubbllco essenzlale
ha un rlllevo glurldlco nellamblLo delle resLrlzlonl al dlrlLLo dl sclopero prevlsLe dalla
l.146/90.
lnfaLLl non poche eslgenze essenzlall della vlLa dl una comunlLa sono soddlsfaLLe
dallordlnarlo funzlonamenLo del mercaLo (es. lapprovvlglonamenLo dl generl
allmenLarl). non che quesLa aLLlvlLa sla prlva dl regolazlone pubbllca, al conLrarlo e
soggeLLa a permessl e dlsclpllnaLa a rlgorosl conLrolll. Sl LraLLa dl aLLlvlLa che ll
normale funzlonamenLo del mercaLo asslcura ln Lermlnl plu efflclenLl e soddlsfacenLl
dl quanLo poLrebbe fare un servlzlo apposlLamenLe organlzzaLo a cura delle
lsLlLuzlonl pubbllche, gll lnLeressl pubbllcl colnvolLl rlchledono sl deLermlnaLe
regolazlonl ( rllasclo dl permessl, effeLLuazlone dl conLrolll, soLLoposlzlone
dellaLLlvlLa a vlncoll parLlcolarl rlvolLl ad asslcurare la dlsponlblllLa e non raramenLe
un deLermlnaLo cosLo del servlzlo) ma non rlchledono LuLLavla che le lsLlLuzlonl
pubbllche assumano su dl se la responsablllLa complesslva dellaLLlvlLa.
Atti!it economiche e ser!izi pubblici nella &ostituzione italiana
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LlsLlLuzlone dl un servlzlo pubbllco alLera ll funzlonamenLo del mercaLo nel
corrlspondenLe seLLore, ln quall casl e mlsura essa e consenLlLa?
La CosL. enuncla che llnlzlaLlva economlca prlvaLa e llbera, LuLLavla essa preclsa che
non pu svolgersl ln conLrasLo con luLlllLa soclale e ln modo da recare danno alla
slcurezza, llberLa e dlgnlLa umana e che la legge pu deLermlnare l programml e l
conLrolll opporLunl perche laLLlvlLa economlca prlvaLa e pubbllca possa essere
coordlnaLa e lndlrlzzaLa a flnl soclall (arL.41). ll servlzlo pubbllco conslsLerebbe
dunque ln unaLLlvlLa economlca pubbllca o prlvaLa programmaLa e coordlnaLa per ll
consegulmenLo dl flnl soclall. er ll Lema speclflco del servlzlo pubbllco rlleva
naLuralmenLe anche larL.43. 1ale dlsposlzlone, sanclsce la premlnenza della LuLela
delllnLeresse generale sulle sLessa aLLlvlLa economlca prlvaLa che al llmlLe esLremo
poLra essere lnLerdeLLa o rlporLaLa nellamblLo pubbllco, ove sl rlferlsca a servizi
pubblici essenziali. Lespresslone presuppone che sl LraLLl dl lmprese che producono
uLlllLa delle quall la comunlLa non pu presclndere.
I ser!izi pubblici essenziali nellorizzonte comunitario
Le lsLlLuzlonl europee sono naLe come lsLlLuzlonl dl una comunit economica.
rlnclplo fondanLe dellunlone e quello dl un economla dl mercaLo aperLa ed ln
llbera concorrenza, dunque, lo svlluppo ed ll benessere della socleLa europea
devono essere lnnanzlLuLLo asslcuraLl dalla cosLlLuzlone e dal funzlonamenLo dl un
grande e ben regolaLo mercaLo. LuL comunque, non Lrascura la loglca del servlzlo
pubbllco, nella Lermlnologla europea sono chlamaLl servlzl dl lnLeresse economlco
generale. l LraLLaLl non sLablllscono ln modo preclso quall llmlLazlonl possono
essere lmposLe al mercaLo ln nome del servlzlo pubbllco, ma rlchledono
essenzlalmenLe che Lall llmlLazlonl corrlspondano ad un crlLerlo dl proporzlonallLa,
llmpaLLo del servlzlo pubbllco sul mercaLo deve essere ll minimo necessario per
consenLlre al servlzlo dl svolgere la sua mlsslone. CuesLa lmposLazlone ha faLLo sl
che nel dlversl SLaLl sl aprlsse un processo dl aperLura alla concorrenza dl seLLorl gla
caraLLerlsLlcl del servlzlo pubbllco (es. servlzlo Lelefonlco). Lspresslone dl quesLo
processo e la legge n.481/93 che ha lnLrodoLLo la nozlone dl servizi di pubblica
utilit, che rlchledono, anche se svolLl da prlvaLl, una parLlcolare regolazlone,
affldaLa ln larga mlsura alle apposlLe autorit indipendenti prevlsLe dalla sLessa
legge.
La nozlone dl servizi di pubblica utilit esprlme una prospeLLlva dlversa da quella del
servizio pubblico.
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- La nozlone dl servizi di pubblica utilit sl llmlLa a prendere aLLo che cerLe
aLLlvlLa economlche, svolLe ln Lermlnl dl lmpresa da un numero plu o meno
amplo dl operaLorl, rlguardano blsognl essenzlall della comunlLa e rlchledono
una speclale regolazlone
- La nozlone dl servizio pubblico presuppone lnvece che pubbllca sla la
declslone dl base clrca leslsLenza sLessa del servlzlo, che ln quesLl Lermlnl
vlene svolLo come servlzlo pubbllco
Modalit di gestione dei ser!izi pubblici
non eslsLe un'unlca modallLa dl gesLlone del servlzl pubbllcl. Al due esLreml
Lrovlamo da un laLo Lrovlamo la gesLlone dlreLLa da parLe della sLessa A (deLLa in
house) e dallalLra la gesLlone da parLe dl soggeLLl prlvaLl.
CuanLo alla gestione pubblica solo per l servlzl elemenLarl essa pu affldarsl
allordlnarla organlzzazlone ammlnlsLraLlva, con una gesLlone deLLa ln economla. er
l servlzlo che rlchledono un organlzzazlone lmprendlLorlale pu essere uLlllzzaLa la
forma dellazlenda speclale (sLruLLura facenLe capo a una A, doLaLa o meno dl
personallLa glurldlca, dl regola con rapporLl dl lavoro dl dlrlLLo prlvaLo) anche se
negll ulLlml annl essa e sLaLa sopplanLaLa dalla gesLlone aLLraverso societ per azioni
a parLeclpazlone pubbllca magglorlLarla o LoLale.
1uLLavla e dlffusa anche la gesLlone medlanLe affldamenLo LramlLe gara pubbllca ad
un soggeLLo esLerno. 1radlzlonalmenLe lo sLrumenLo classlco e quello della
concessione dl pubbllco servlzlo, le regole dl svolglmenLo del servlzlo ed l rapporLl
reclprocl Lra ammlnlsLrazlone e concesslonarlo sono sLablllLl dallaLLo dl concesslone
o ln uno speclflco conLraLLo allegaLo (concessione0contratto). ApposlLl conLraLLl deLLl
contratti di servizio pubblico, vengono spesso sLlpulaLl con l gesLorl dl pubbllcl servlzl
per sLablllre ln modo speclflco gll obblighi di servizio pubblico, cloe quegll obbllghl
che ll soggeLLo che normalmenLe svolge ll servlzlo non assumerebbe ove
conslderasse solo ll proprlo lnLeresse commerclale. Lassunzlone dl speclflcl obbllghl
di servizio pubblico pu Lalora essere lmposLa a LuLLl coloro che eroghlno quale
proprla aLLlvlLa dlmpresa cerLl Llpl dl servlzl, che non sono come Lale conslderaLl
servlzl pubbllcl, ma ll cul svolglmenLo e soggeLLo ad auLorlzzazlone.
nellamblLo locale e prevlsLa, per l servlzl non lmprendlLorlall, anche la forma
delllsLlLuzlone quale organlsmo sLrumenLale dellenLe locale per leserclzlo dl
servlzl soclall doLaLo dl auLonomla gesLlonale.
60
AlLrl servlzl pubbllcl vengono erogaLl aLLraverso specifiche forme lsLlLuzlonall, sl
pensl alla organlzzazlone del servlzl dl pubbllca lsLruzlone o a quelll dl servlzl sanlLarl.
"e discipline generali dei pubblici ser!izi+ I limiti al diritto di sciopero nei ser!izi
pubblici essenziali
ln maLerla dl servlzl pubbllcl la compeLenza leglslaLlva apparLlene allo SLaLo o alle
8eglonl secondo le regole posLe dagll arL.117 e 118 della CosLlLuzlone. l servlzl
pubbllcl essenzlall hanno clascuno la proprla speclflca dlsclpllna, menLre sono poche
le normaLlve generall. una dl quesLe rlguarda l servlzl pubbllcl che ll leglslaLore
rlLlene essenziali, ln quanLo volLl a garanLlre ll godlmenLo del dlrlLLl della persona
cosLlLuzlonalmenLe garanLlLl, alla vlLa, saluLe, llberLa, slcurezza, llberLa dl
clrcolazlone, asslsLenza e prevldenza soclale, lsLruzlone e llberLa dl clrcolazlone. La
legge 146/90 lndlvldua Lall servlzl allo scopo fondamenLale dl sLablllre llmlLazlonl al
dlrlLLo dl sclopero, sla dl ordlna sosLanzlale che dl ordlne procedurale. Le prlme
conslsLono nellobbllgo dl fornlre comunque le presLazlonl lndlspensablll. Le
llmlLazlonl procedurall conslsLono nellobbllgo dl comunlcare con un preavvlso dl
dlecl glornl la duraLa e le modallLa dl aLLuazlone dello sclopero, olLre alle sue
moLlvazlonl.
"a $ualit e i principi di erogazione dei ser!izi
La codlflcazlone del Principi sullerogazione dei servizi pubblici e sLaLa compluLa con
la dlreLLlva della resldenza del conslgllo del mlnlsLrl del 27 gennalo 1994. uopo la
deflnlzlone delloggeLLo e dellamblLo dl appllcazlone, Lall prlnclpl sono suddlvlsl ln
Lre parLl:
- Principi fondamentali
- ,trumenti
- 3utela
l principi fondamentali sono leguagllanza, lnLesa come dlvleLo dl ognl lnglusLlflcaLa
dlscrlmlnazlone, llmparzlallLa e la conLlnulLa. Ad essl sl afflancano ll dlrlLLo dl scelLa
e quello dl parLeclpazlone, per ll quale vlene adoLLaLo ll modello dalla dlsclpllna del
procedlmenLo.
61
Cll strumenti sono la deLermlnazlone dl sLandard dl quallLa e quanLlLa collegaLl a
procedure dl verlflca perlodlca, la sempllflcazlone delle procedure, llnformazlone
degll uLenLl e ln generale ll rlspeLLo dl regole speclflche nel rapporLl con essl, la
prevlslone dl forme dl rlmborso procedurale agevoll quando ll servlzlo reso sla
lnferlore agll sLandard pubbllcaLl.
La LuLela sl fonda sul dovere del soggeLLl erogaLorl dl prevedere procedure dl
reclamo delluLenLe ln relazlone alla vlolazlone del prlnclpl regolaLorl del servlzl
pubbllcl. 1all procedure dovranno essere dl faclle uLlllzzazlone, svolgersl ln Lempl
rapldl e predeLermlnaLl, asslcurare un lndaglne compleLa e lmparzlale clrca le
lrregolarlLa denunclaLe e garanLlre alluLenLe un lnformazlone perlodlca clrca lo
sLaLo dl avanzamenLo delllndaglne sLessa, prevedere una rlsposLa compleLa
alluLenLe e forme dl rlsLoro adeguaLe, lvl comprese ll rlmborso per ll pregludlzlo
sublLo.
LL 8CCLuu8L CCn18A11uALl
Le A concludono ognl glorno una grande quanLlLa dl conLraLLl, conLraLLl dl lavoro
con l dlpendenLl pubbllcl, conLraLLl dl fornlLura, conLraLLl dl acqulsLo dl servlzl ed l
conLraLLl dl appalLo dl lavorl. Le A possono ln llnea dl prlnclplo, concludere ognl
Llpo dl conLraLLo, fanno eccezlone solLanLo l conLraLLl che presuppongono che ll
soggeLLo sla una persona flslca. ual punLo dl vlsLa della poslzlone che le A possono
assumere nel conLraLLo, sl usa dlsLlnguere Lra l conLraLLl dal quall derlvl unenLraLa
(conLabllmenLe deLLl attivi) e l conLraLLl dal quall derlvl una spesa (deLLl passivi).
&ontratto di diritto pri!ato e procedure pubblicistiche
nel dlrlLLo prlvaLo LuLLo cl che precede ll conLraLLo e lrrllevanLe e cl vale ln
parLlcolare per la scelLa del conLraenLe: ll prlvaLo uLlllzza rlsorse proprle e dunque ne
dlspone come crede. lnvece, per le A laLLlvlLa dl dlrlLLo prlvaLo e pur sempre
aLLlvlLa ammlnlsLraLlva, cloe svolLa per mezzo dl rlsorse pubbllche e
62
lsLlLuzlonalmenLe rlvolLa alla cura dl lnLeressl pubbllcl, ln quanLo Lale essa deve
rlspeLLare l prlnclpl che la CosLlLuzlone e le leggl prescrlvono (lmparzlallLa, buon
andamenLo, economlclLa, efflclenza ecc.). lnolLre, per la concluslone della magglor
parLe del conLraLLl valgono procedure speclflche, che le leggl hanno posLo per due
dlfferenLl raglonl:
1. roLeggere gll lnLeressl della comunlLa che ha generaLo le rlsorse asslcurando
che le A le uLlllzzlno nel modo mlgllore
2. l conLraLLl pubbllcl sono conslderaLl unopporLunlLa che deve essere assegnaLa
secondo regole preclse e predeLermlnaLe, medlanLe procedure alle quall gll
lnLeressaLl hanno ll dlrlLLo dl parLeclpare ln condlzlonl dl parlLa
ll rlsulLaLo e che nella magglor parLe del casl la A arrlva alla concluslone del
conLraLLo a segulLo dl una procedura complessa, ll cul svolgersl ed l cul aLLl seguono
ll reglme del provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo.
"e procedure seletti!e per laccesso ai contratti di la!oro negli impieghi pubblici
A segulLo del processo dl prlvaLlzzazlone del pubbllco lmplego (d.lgs.163/01) i
rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati
dalle disposizioni del #apo I, 3itolo II, del libro 5 del #odice civile e dalle leggi sui
rapporti di lavoro subordinato nellimpresa. l rapporLl lndlvlduall dl lavoro sono
dunque regolaLl conLraLLualmenLe sla medlanLe conLraLLl colleLLlvl che medlanLe
conLraLLl lndlvlduall. La glurlsdlzlone sulle relaLlve conLroversle e sLaLa affldaLa alla
compeLenza del gludlce del lavoro.
er le ammlnlsLrazlonl non sono llbere dl sLlpulare ll conLraLLo dl lavoro ln modo
dlreLLo con persone dl proprla scelLa. A norma dellarL.97 CosL., l conLraLLl dl lavoro
possono essere sLlpulaLl solLanLo con l vlnclLorl del concorso pubblico. La legge
lnolLre sLablllsce che le conLroversle ln maLerla dl procedure concorsuall per
lassunzlone del dlpendenLl delle A resLano devoluLe alla glurlsdlzlone del gludlce
ammlnlsLraLlvo. ll concorso cosLlLulsce una gara alla quale debbono lscrlversl l
candidati al posLo, per essere valuLaLl al flne dl verlflcare quall slano l plu merlLevoll.
CuesLo sl apre con un bando, nel quale sono sLablllLl l posLl che formano oggeLLo del
concorso, l requlslLl rlchlesLl per la parLeclpazlone, l Lermlnl e le modallLa dl
presenLazlone delle domande. Ad esso parLeclpano l candldaLl che non slano sLaLl
esclusl per dlfeLLl del requlslLl, o per LardlvlLa o alLro vlzlo della domanda. ll
concorso, bandlLo dalla A lnLeressaLa, e per svolLo da unapposlLa commissione
lndlpendenLe. Lssa cura lo svolglmenLo delle prove del concorso e ne valuLa gll eslLl,
63
procedendo qulndl alla formazlone della graduatoria del candldaLl ldonel. ll
concorso sl chlude con lapprovazione del relaLlvl aLLl e a quesLa consegue alla
verlflca che le operazlone concorsuall sl slano svolLe regolarmenLe, secondo quanLo
dlsposLo dal bando. La concluslone lndlvldua dunque le persone con cul la A dovra
o poLra sLlpulare ll conLraLLo dl lavoro, ma non cosLlLulsce essa sLessa Lale
sLlpulazlone.
"e procedure di e!idenza pubblica per gli altri contrati dellamministrazione
l conLraLLl medlanLe l quall le A sl procurano quello dl cul hanno blsogno sono,
ovvlamenLe, conLraLLl dl dlrlLLo prlvaLo anche se a volLe sono soggeLLl a dlsclpllna
speclale. 1all c. sono sLlpulaLl sulla base dl apposlLe procedure, rlvolLe a dare
evidenza pubblica alllnLera vlcenda, e a lndlvlduare ll conLraenLe prlvaLo. Levldenza
pubbllca comlncla usualmenLe con la deliberazione di contrattare. CuesLa e un
provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo dl Llpl gesLlonale con ll quale sono sLablllLl loggeLLo
del conLraLLo e le sue clausole essenzlall, ll flne che con esso sl lnLende persegulre e
le modallLa dl scelLa del conLraenLe con le rlspeLLlve raglonl. ll rlsulLaLo e che llnLera
fase che precede ll conLraLLo, dalla declslone dl concluderlo flno alllndlvlduazlone
preclsa del conLraenLe e del conLenuLo conLraLLuale, e regolaLa da norme che
prevedono una deLermlnaLa sequenza procedlmenLale, aLLraverso la quale sl vlene
svolgendo una gara pubblica. La procedura dl gara sl chlude con un aLLo dl
aggiudicazione a favore del vlnclLore, ma per ll perfezlonamenLo e necessarla la
sLlpulazlone del conLraLLo. Laggludlcazlone deve essere comunlcaLa al non vlnclLorl
ed ll conLraLLo non pu dl regola essere sLlpulaLo prlma dl 30 glornl da Lale
comunlcazlone, per consenLlre evenLuall rlmedl glurlsdlzlonall. A volLe, e prevlsLo
che ll conLraLLo sLlpulaLo a segulLo dellaggludlcazlone non dlvenLl efflcacle senza un
apposlLo aLLo dl approvazione, aLLraverso ll quale sl reallzza ll conLrollo dl regolarlLa
ammlnlsLraLlva e conLablle.
"a normati!a di contabilit di Stato
La leglslazlone dl conLablllLa dl SLaLo rlsale al r.d.2440 del 1923. ln quel Lempo sono
sLaLl dlsclpllnaLl quaLLro modl dl conLraLLazlone dlfferenzlaLl:
1) #rocedura per pubblici incanti o asta pubblica, essa e caraLLerlzzaLa dalla
pubbllcazlone dl un bando o avviso dasta, ln base al quale chlunque avesse l
requlslLl prevlsLl poLeva presenLare offerLa.
64
2) "icitazione pri!ata, lammlnlsLrazlone rlvolge una leLLera dlnvlLo a speclflche
lmprese rlLenuLe ln grado dl esegulre al megllo ll conLraLLo. CuesLo meLodo e
ammesso solo ln casl eccezlonall.
Sla l1) che ll 2) rlsulLano adaLLe per conLraLLl del quall fosse gla chlaramenLe deflnlLo
loggeLLo. lnvece, per l casl ln cul lammlnlsLrazlone rlchledesse al fuLuro conLraenLe
ln prlmo luogo dl deflnlre ll conLenuLo del conLraLLo medlanLe speclflche soluzlonl
conLraLLuall, sono sLaLe prevlsLe ulLerlorl procedure:
3) Appalto1concorso, essa ha ln comune con la llclLazlone prlvaLa la rlsLreLLezza
del numero degll lnvlLaLl a parLeclpare alla gara, ma se ne dlfferenzla per la
grande dlscrezlonallLa dellaggludlcazlone, connessa alla scarsa comparablllLa
dl progeLLl anche molLo dlfferenLl.
4) Trattati!a pri!ata, conslsLe nel LraLLare dlreLLamenLe con un poLenzlale
conLraenLe dopo aver lnLerpellaLo, se cl rlLenuLo plu convenlenLe, plu
persone o lmprese. non vl e dunque una gara pubbllca e la A aglsce
llberamenLe come un soggeLLo prlvaLo.
nel 1972 larL.3 del r.d.2440 fu modlflcaLo nel senso dl dlsLlnguere Lra conLraLLl
sLaLall da cul derlva unenLraLa e c. sLaLall da cul derlva una spesa, e dl sLablllre che
solo l prlml debbono necessarlamenLe segulre la procedura del pubbllcl lncanLl,
menLre per l secondl pu essere faLLa la gara medlanLe pubbllco lncanLo o
llclLazlone prlvaLa a gludlzlo dlscrezlonale dellammlnlsLrazlone. LsLendendosl luso
della llclLazlone prlvaLa, dlvenne crlLlco ll problema degll lnvlLl, con la legge n.14/73
fu lnLrodoLLo llsLlLuLo della prevla pubbllcazlone dl un avviso di gara a segulLo del
quale gll lnLeressaLl poLevano chledere dl essere lnvlLaLl.
"a disciplina europea dei contratti di appalto di la!ori2 orniture e ser!izi
La maLerla e dlsclpllnaLa dalla dlreLLlva n.18 del 2004.
ln prlmo luogo, le regole comunlLarle rlguardano dl per se gll appalLl ll cul valore
superl deLermlnaLe soglle, menLre per l conLraLLl dl valore lnferlore gll SLaLl
rlmangono llberl dl deLLare la dlsclpllna che credono.
ln secondo luogo le regole sl rlferlscono al conLraLLl appalLaLl da quelle che ll
llnguagglo comune deflnlsce ammlnlsLrazlonl aggludlcaLrlcl: SLaLo, enLl pubbllcl
LerrlLorlall, organlsml dl dlrlLLo pubbllco, assoclazlonl cosLlLulLe da uno o plu dl Lall
enLl pubbllcl LerrlLorlall o da uno o plu dl Lall organlsml dl dlrlLLo pubbllco.
CuanLo alle procedure, nel dlrlLLo delluL sl dlsLlngue LradlzlonalmenLe Lra:
63
- procedure aperte, p. ln cul ognl operaLore economlco pu presenLare
unofferLa
- procedure ristrette, p. ln cul ognl operaLore economlco pu chledere dl
parLeclpare, ma ln cul solo gll operaLorl lnvlLaLl dalle ammlnlsLrazlonl
aggludlcaLrlcl possono presenLare un offerLa
- procedure negoziate, p. ln cul le ammlnlsLrazlonl aggludlcaLrlcl consulLano gll
operaLorl economlcl da loro scelLl e negozlano con uno o plu dl essl le
condlzlonl dellappalLo
1uLLavla, la dlreLLlva ha prevlsLo per gll appalLl complessl anche ll dialogo
competitivo ed ha dlsLlnLo la procedura negozlaLa a seconda che essa preveda o
meno un bando di gara.
La regola dl base e che le ammlnlsLrazlonl aggludlcano gll appalLl pubbllcl medlanLe
procedura aperLa o medlanLe procedura rlsLreLLa. La dlfferenza Lra le due aLLlene
escluslvamenLe alla parLeclpazlone alla gara menLre non vl e alcuna dlfferenza ln
relazlone al crlLerl dl valuLazlone delle offerLe e dl conseguenLe aggludlcazlone. ln
enLrambl l casl la gara pu essere aggludlcaLa o secondo ll crlLerlo del prezzo pi-
basso o secondo ll crlLerlo dellofferta economica pi- vantaggiosa. Sl poLrebbe
Lemere dl aggludlcare ad un prezzo Lroppo basso, quando unofferLa rlsulLl
anormalmenLe bassa lammlnlsLrazlone chledera la glusLlflcazlone dellofferLa, e la
escludera ove la splegazlone manchl o rlsulLl lnsoddlsfacenLe. MenLre per ll secondo
crlLerlo ll valore dellofferLa vlene calcolaLo anche Lenendo conLo dl elemenLl dlversl
dal prezzo, quall la quallLa, ll preglo Lecnlco, la reddlLLlvlLa, lasslsLenza Lecnlca ecc.
Sla nelle procedure rlsLreLLe che ln quelle aperLe vlene pubbllcaLo ll relaLlvo bando.
Dialogo competiti!o e procedure negoziate
ll dialogo competitivo e deflnlLo come una procedura alla quale qualslasl operaLore
economlco pu chledere dl parLeclpare e nella quale lammlnlsLrazlone
aggludlcaLrlce avvla un dlalogo con l candldaLl ammessl, sl dlfferenzla dalle
procedure rlsLreLLe ln quanLo esso sl rlferlsce a slLuazlonl complesse, nelle quall
lammlnlsLrazlone non e ln grado dl deflnlre le caraLLerlsLlche speclflche dl un
progeLLo ed ll corrlspondenLe cosLo base. Sl dlsLlngue lnolLre dallappalLo concorso
per una caraLLerlzzazlone della procedura come uno sLrumenLo aLLraverso ll quale
lammlnlsLrazlone arrlva progresslvamenLe a deflnlre ll progeLLo, sempre ln conLaLLo
con offerLe compeLlLlve che vla vla sl preclsano anchesse, ed a flne procedura
gludlca lappalLo. ll dlalogo compeLlLlvo rlmane una gara pubbllca che e da
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aggludlcare escluslvamenLe secondo ll crlLerlo dellofferLa economlcamenLe plu
vanLagglosa.
Le procedure negoziate sono lnvece quelle ln cul le ammlnlsLrazlonl aggludlcaLrlcl
consulLano gll operaLorl economlcl da loro scelLl e negozlano con uno o plu dl essl le
condlzlonl dellappalLo. La dlreLLlva europea scompone le procedure negozlaLe ln
due dlverse specle:
- procedure negoziate con pubblicazione di bando di gara , sono molLo slmlll alla
gara pubbllca, le ammlnlsLrazlonl negozlano con gll offerenLl le offerLe
presenLaLe per cercare lofferLa mlgllore. lnolLre nel corso della negozlazlone
le ammlnlsLrazlonl devono garanLlre la parlLa dl LraLLamenLo fra LuLLl gll
offerenLl.
- Procedure negoziate senza bando di gara , e llmlLaLa ad lpoLesl dl assoluLa
necesslLa ed e clrcondaLa da onerl dl comunlcazlone al flne dl permeLLere alla
Commlsslone un effeLLlvo conLrollo.
Accordi $uadro2 sistemi dinamici2 aste elettroniche
La plu recenLe normaLlva comunlLarla leglLLlma luso dl alcune modallLa dl acqulsLo
rlvolLe a rendere plu sempllce lappalLo dl fornlLure o presLazlonl rlpeLlLlve o a
consenLlre dl usufrulre dl modallLa lnformaLlche.
Sl possono cosl sLlpulare accordi quadro, ossla accordl ll cul oggeLLo conslsLe nello
sLablllre le clausole relaLlve agll appalLl da aggludlcare duranLe un daLo perlodo, ln
parLlcolare per quanLo rlguarda l prezzl e le quanLlLa prevlsLe.
ll sistema dinamico di acquisizione che sl rlferlsce ad acqulsLl dl uso correnLe, esso
deve essere llmlLaLo nel Lempo ed aperLo per LuLLa la sua duraLa a qualslvoglla
operaLore economlco che soddlsfl l crlLerl dl selezlone e che abbla presenLaLo
unofferLa lndlcaLlva al caplLolaLo donerl. La gesLlone del slsLema e lnLeramenLe
eleLLronlca e quesLo cosLlLulsce un quadro dl offerLe lndlcaLlve al cul lnLerne sl
aprono, per ognl slngolo appalLo, confronLl compeLlLlvl Lra gll operaLorl che fanno
parLe del slsLema.
Lasta elettronica e una parLlcolare modallLa dl svolglmenLo del confronLo Lra le
offerLe enLro le forme dl gara che lo consenLono.
Il codice dei contratti pubblici
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La dlreLLlva europea n.18 del 2004 e sLaLa receplLa con ll d.lgs.n.163/2006 o #odice
dei contratti pubblici. CuesLo opera non solo per l lavorl pubbllcl sLaLall ma anche
per quelll delle 8eglonl e degll enLl locall. Lsso prevede Lra lalLro che anche al
conLraLLl ll cul valore rlmane al dl soLLo delle soglle prevlsLe dal dlrlLLo comunlLarlo sl
appllchlno le medeslme norme prevlsLe per l conLraLLl sopra soglla, Lranne per
quanLo sla espressamenLe prevlsLo dallo sLesso Codlce.
"a regolamentazione internazionale degli appalti pubblici
ln vlrLu dl un LraLLaLo sLlpulaLo Lra gll SLaLl aderenLl al W1C, gll appalLl pubbllcl al dl
sopra dl deLermlnaLe soglle devono segulre le regole delle procedure aperLe o
rlsLreLLe e solo eccezlonalmenLe quelle negozlaLe non compeLlLlve. Laccordo
rlchlede lnolLre che alle lmprese che parLeclpano alle gare slano daLe sedl
glurlsdlzlonall lndlpendenLl, dl fronLe alle quall far valere evenLuall llleglLLlmlLa delle
procedure e delle aggludlcazlonl. lnolLre lo SLaLo che rlLenga che alLro SLaLo abbla
scorreLLamenLe aggludlcaLo un appalLo, pu lnvesLlre della conLroversla gll apposlLl
organl dello sLesso W1C.
"e regole sulle procedure contrattuali e la tutela delle imprese interessate
Cuando lammlnlsLrazlone dla vlLa ad una delle gare pubbllche descrlLLe, le evenLuall
llleglLLlmlLa lnLervenuLe nel corso della procedura poLranno essere faLLe valere, ln
generale, aLLraverso la conLesLazlone davanLl al gludlce compeLenLe (ln lLalla ll
gludlce ammlnlsLraLlvo) dellaLLo concluslvo della gara, cloe dellaLLo chlamaLo
aggiudicazione, che assegna lappalLo ad una delle lmprese parLeclpanLl,
dlchlarandola vlnclLrlce ln base al crlLerlo proprlo della gara.
lnolLre, la normaLlva europea plu recenLe lmpone che laggludlcazlone venga
comunlcaLa al concorrenLl non vlnclLorl, che ll conLraLLo non possa essere sLlpulaLo
prlma che sla Lrascorso un Lermlne enLro ll quale quesLl possono proporre un
rlcorso, e che ln caso dl proposlzlone del rlcorso ll conLraLLo non possa essere
sLlpulaLo flno ad una declslone cauLelare dellorgano decldenLe. 1uLLavla, cl non
esclude che laggludlcazlone possa venlre annullaLa dopo che ll conLraLLo e sLaLo
sLlpulaLo, quall sono allora le conseguenze sul conLraLLo dellannullamenLo
dellaggludlcazlone? Sl prospeLLano due Lesl dlverse:
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- Secondo la prlma (Conslgllo dl SLaLo) lannullamenLo dellaLLo dl
aggludlcazlone Lravolgerebbe auLomaLlcamenLe anche ll conLraLLo gla
sLlpulaLo
- Secondo la seconda (Cassazlone) ll venlre meno dellaggludlcazlone sl
llmlLerebbe a prlvare ll conLraLLo dl un elemenLo dl leglLLlmazlone,
rendendolo annullablle ad lsLanza della sLessa ammlnlsLrazlone, ln quanLo
LuLelaLa dalla norma
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