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DIRITTO COSTITUZIONALE

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Diritto costituzionale Lo Stato

Introduzione
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Diritto costituzionale Lo Stato

Capitolo 1
Lo Stato

1.1. La nozione.
Lo S t a t o pu essere definito come una comunit di individui, stabilmente insediata su un
territorio e retta da autonome regole costituenti un ordinamento giuridico1 indipendente ed
originario.
Al riguardo va operata una distinzione tra Stato - istituzione e Stato Apparato. Per
S t a t o i s t i t u z i o n e si intende il complesso dei gruppi sociali presenti nel territorio.
Per S t a t o a p p a r a t o o S t a t o o r g a n i z z a z i o n e o S t a t o g o v e r n o
(governanti) quella parte della struttura statale che esercita concretamente la sovranit per
raggiungere i fini dello Stato.
1.2. Elementi costitutivi.
Dalla prima definizione data di Stato ne discende che i suoi e l e m e n t i c o s t i t u t i v i
sono: il territorio, il popolo e la sovranit.
Tali elementi devono necessariamente coesistere affinch si possa parlare di Stato
nellaccezione propria del termine. Infatti non possibile considerare come Stato:
un popolo privo di territorio (si pensi alle popolazioni nomadi);
un popolo stanziato su un territorio, ma privo di autorit di governo (si pensi ai
Curdi);
un popolo stanziato su un territorio la cui sovranit rivendicata da pi soggetti
(lesempio pi recente quello della Bosnia-Erzegovina);
un popolo stanziato su un territorio e con unautorit di governo che per non
esercita concretamente alcuna sovranit in quanto essa attribuita ad uno Stato
terzo (colonie).
1.2.1. Sovranit.
Il termine s o v r a n i t , indica la potest di governo assoluto, esclusiva e originaria che fa
capo allo Stato e che viene esercitata sul suo territorio.
Il nostro Stato accoglie la teoria della s o v r a n i t p o p o l a r e , secondo la quale
deve essere il popolo ad operare (direttamente o indirettamente) le scelte determinanti per
lazione statale (art. 1 Cost. La sovranit appartiene al popolo).
1.2.1.1. Caratteri.
La sovranit dunque presenta i seguenti caratteri:
o r i g i n a r i a : nasce con lordinamento e solo con esso viene meno;

1
O r d i n a m e n t o g i u r i d i c o : complesso di norme dirette a disciplinare una collettivit organizzata di
persone sia sotto il profilo dei rapporti che a esse fanno capo, sia sotto quello attinente alla struttura
organizzativa dalle stesse adottata. Lordinamento qualificabile come giuridico quando costituito da norme
con tale carattere, cio norme vincolanti per i soggetti facenti parte della collettivit cui la norma stessa si
riferisce; lordinamento giuridico, quindi, di regola prevede anche un complesso di sanzioni destinate ad essere
applicate nei confronti dei componenti della comunit organizzata che non rispettino i principi propri
dellordinamento stesso.

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Diritto costituzionale Lo Stato

e s c l u s i v a : cio spetta solo allo Stato;


i n c o n d i z i o n a t a ; non pu cio essere limitata da enti esterni allo Stato
senza il consenso di questultimo.
1.2.1.2. Esterna e interna.
Cos inteso il concetto di sovranit presenti due aspetti fondamentali:
s o v r a n i t e s t e r n a (cd. internazionale): in forza della quale lo Stato
indipendente da qualsiasi Stato esterno o organizzazione internazionale, almeno ch
tale limitazione non sia stata autorizzato da esso stesso2;
s o v r a n i t i n t e r n a : in forza della quale lo Stato esercita un potere di imperio
sui propri cittadini ed organizzazione sociali, al fine di fare rispettare le sue leggi e
di far prevalere i suoi interessi.
1.2.2. Il popolo.
Il p o p o l o costituito dalla pluralit degli individui che sono legati allo Stato, e quindi
fra loro, dal vincolo della cittadinanza.
Dal popolo vanno distinte la p o p o l a z i o n e , cio il complesso di tutti coloro che si
trovano in un certo momento nel territorio dello Stato, e la n a z i o n e , considerata unentit
etnico sociale caratterizzata dalla comunanza di lingua, razza, costumi e religione.
1.2.2.1. Lacittadinanza.
La c i t t a d i n a n z a la condizione giuridica di chi appartiene ad un determinato Stato;
pi propriamente linsieme dei diritti e dei doveri che lordinamento riconosce al cittadino.
1.2.2.1.1. Modi di acquisto della cittadinanza italiana.
In Italia la cittadinanza si acquista in quattro modi:
p e r n a s c i t a (il figlio di padre o madre cittadini)3;
p e r b e n e f i c i o d i l e g g e (ad esempio lo straniero nato e residente in Italia
che al compimento della maggiore et scelga la cittadinanza italiana)4;
p e r e s t e n s i o n e : il m a t r i m o n i o fa acquistare al coniuge, straniero o
apolide5 la cittadinanza italiana, quando questi risieda da almeno sei mesi nel
territorio dello Stato6;

2
Al riguardo si ricordi lart. 11 Cost. il quale afferma che: LItalia consente, in condizioni di parit con gli
altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le
Nazioni.
3
In particolare cittadino per nascita il figlio di padre o di madre cittadini (ius sanguinis), chi nato nel
territorio della Repubblica, se entrambi i genitori sono apolidi o ignoti, o se il figlio non segue la cittadinanza dei
genitori secondo la legge dello Stato al quale questi appartengono (ius soli); il figlio di ignoti trovato nel
territorio della Repubblica, se non venga provato il possesso di altra cittadinanza. Secondo quanto stabilito
dallart. 2 D.P.R. 572/93, il figlio, nato in Italia da genitori stranieri, non acquista la cittadinanza italiana per
nascita, qualora lordinamento del Paese di origine dei genitori preveda la trasmissione della cittadinanza al
figlio nato allestero.
4
In particolare lo straniero, del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado
sono stati cittadini italiani, pu acquistare la cittadinanza, per beneficio di legge se:
presta servizio militare o assume un pubblico impiego e dichiara preventivamente di voler acquistare
la cittadinanza stessa;
al raggiungimento della maggiore et risiede da almeno due anni in Italia e dichiara, entro un anno, di
voler acquistare la cittadinanza italiana.
Anche lo straniero, nato in Italia e che vi ha risieduto ininterrottamente, diviene cittadino se ne fa richiesta entro
un anno dal raggiungimento della maggiore et

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Diritto costituzionale Lo Stato

p e r n a t u r a l i z z a z i o n e : la quale quando decorrono determinati presupposti


pu essere concessa con decreto p r e s i d e n z i a l e , sentito il Consiglio di Stato7
Oggi poi possibile avere la d o p p i a c i t t a d i n a n z a 8: la donna straniera che ha
sposato un cittadino italiano acquista infatti, se lo richiede, la cittadinanza del coniuge, senza
rinunciare alla propria cittadinanza di origine.
1.2.2.2. Cittadinanza europea.
Con lentrata in vigore del Trattato sullunione europea del 1992, accanto alla cittadinanza
dello Stato di residenza si aggiunge anche c i t t a d i n a n z a e u r o p e a , attribuita a colore
che sono cittadini di uno Stato dellUnione europea9.
1.2.3. Territorio.
Il t e r r i t o r i o quella parte dello spazio terrestre entro la quale lo Stato esercita la sua
sovranit.
Il territorio i n s e n s o s t r e t t o comprende:
la t e r r a f e r m a , delimitata dai confini naturali (fiumi, montagne) o artificiali
(stabiliti da trattati o da consuetudini internazionali);
il m a r e t e r r i t o r i a l e , che comprende la fascia di mare costiero10 entro cui lo
Stato esercita la sua sovranit11;
la p i a t t a f o r m a c o n t i n e n t a l e : cio il sottosuolo marino e la zona di
mare soprastante comprensiva della z o n a e c o n o m i c a e s c l u s i v a che si

5
A p o l i d e : persona priva di cittadinanza, che, di conseguenza, non pu rivendicare la tutela da parte di alcuno
Stato. Si apolidi per nascita, se apolidi sono i genitori; oppure lo si diventa quando si perde la propria
cittadinanza originaria senza acquisirne una nuova: quanto accade, ad esempio, ai rifugiati (vedi Rifugiato
politico; Diritto dasilo; Asilo politico). Sul piano internazionale la Convenzione di New York, stipulata nel
1954, disciplina il diritto di ogni individuo ad avere una cittadinanza. In Italia la condizione dellapolide
equiparata a quella dei cittadini in tema di diritti civili, ma a quella degli stranieri per quanto riguarda i diritti
politici. Non ammessa lestradizione dellapolide per reati politici.
6
Acquistano la cittadinanza anche il figlio riconosciuto o dichiarato che sia minore det.
7
Ad esempio il cittadino di uno stato membro dellUnione Europea che risieda da quattro anni in Italia, pu
richiede la naturalizzazione della sua cittadinanza italiana.
8
Colui che ha una doppia cittadinanza b i p o l i d e
9
I principiali diritti riconosciuti ai cittadini europei sono:
libert di circolazione e soggiorno nel territorio di ciascuno degli Stati membri dellUnione Europea
diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali nello Stato di residenza;
diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni europee nello Stato di residenza;
facolt di rivolgere una petizione al Parlamento Europeo;
facolt di rivolgersi al mediatore, il quale abilitato a ricevere le denunce, di qualsiasi persona fisica o
giuridica che rispettivamente risieda o abbia sede in uno Stato membro e di qualsiasi cittadino
dellUnione, riguardanti i casi di cattiva amministrazione da parte degli organi comunitari.
la facolt di godere della tutela delle autorit diplomatiche e consolari di un altro Stato membro
dellUnione, qualora si trovi in uno Stato in cui non esiste una rappresentanza del proprio paese.
10
Ogni Stato prevede une s t e n s i o n e diversa per il proprio mare territoriale, negli ultimi anni per si
affermata una consuetudine internazionale che fissa il limite esterno del mare territoriale ad u n a m a s s i m a
d i s t a n z a d i 1 2 m i g l i a m a r i n e ( 1 miglio marino = 1, 852 Km).
11
Nellesercizio della sua sovranit sul mare costiero lo Stato costiero incontra due l i m i t i costituiti:
dal diritto di passaggio inoffensivo, in base al quale lo Stato deve permettere alle navi di altri Paesi di
attraversare le sue acque territoriali finch ci non reca pregiudizio alla pace, al buon ordine o alla
sicurezza dello Stato costiero;
dallobbligo per lo Stato costiero di non esercitare la propria giurisdizione penale sulle navi straniere,
per fatti puramente interni alle navi stesse, che sono di competenza dello Stato di bandiera.

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Diritto costituzionale Lo Stato

estende fino a 200 miglia dalla costa e al cui interno tutte le risorse economiche
sono di pertinenza dello Stato costiero12;
s o t t o s u o l o e s p a z i o a e r e o sovrastante la terraferma e il mare territoriale,
fino a dove esistono interessi concreti dello Stato;
Il territorio in senso lato (o f l u t t u a n t e ), invece comprende:
le navi e gli aerei mercantili in viaggio, in alto mare e sul cielo sovrastante, che
sono considerati a tutti gli affetti territorio nazionale (e quindi sono soggetti alla
sovranit di questultimo) almeno che non si trovino nelle acque territoriali di un
altro Stato;
le navi e gli aerei militari che dovunque si trovino, sono sempre considerati a tutti
gli effetti territorio nazionale.
Le convezioni internazionali disciplinano inoltre due situazioni particolari riguardo al
territorio statale:
le x t r a t e r r i t o r i a l i t : le sedi di rappresentanza diplomatica
(ambasciate13), nei confronti dello Stato ospitante godono della cosiddetta
i m m u n i t t e r r i t o r i a l e , nel senso che questultimo non pu esercitarvi
alcun atto di coercizione, se non in seguito ad un esplicito consenso dellagente
diplomatico accreditato.
lu l t r a t e r r i t o r i a l i t : la potest statale si esercita su edifici siti al di fuori
dal proprio territorio: ad esempio le sedi diplomatiche allestero.
1.3. Funzioni dello Stato.
Lo Stato al fine di soddisfare le necessit e gli interessi della collettivit, per delega del
popolo (titolare della sovranit), svolge direttamente attraverso propri organi (cd. Stato-
apparato) o indirettamente attraverso enti autonomi (Regioni etc.), le sue f u n z i o n i .
f u n z i o n e l e g i s l a t i v a : consiste nellemanazione delle norme necessarie
al mantenimento della compagine statale e al suo sviluppo, cio nella creazione
delle norme generali che regolano in maniera astratta la vita di tutta la collettivit;
funzione esecutiva o a m m i n i s t r a t i v a : consiste nella
realizzazione concreta dei fini istituzionali stabiliti dallordinamento da parte della
struttura esecutiva (governativa), della sua organizzazione periferica e dai soggetti
autonomi (enti pubblici) che perseguono gli stessi fini dello Stato;
funzione g i u r i s d i z i o n a l e : consiste nellattuazione e nel
mantenimento dellordinamento giuridico attraverso lapplicazione giudiziaria delle
norme (sostanziale e processuali) ai singoli rapporti tra cittadini e tra gli stessi e lo
Stato14.

12
I diritti dello Stato costiero sulla zona economica esclusiva non possono pregiudicare la libert degli altri Stati
per quanto riguarda la navigazione ed il sorvolo o comunque lutilizzo, a fini internazionalmente leciti, dellarea.
13
Per a m b a s c i a t a si intende lufficio o sede in cui vengono svolte le funzioni della missione diplomatica
accreditata da uno Stato estero.. da tener distinta dal c o n s o l a t o in cui vengono svolte funzioni di carattere
prevalente amministrativo a favore di cittadini di uno Stato residenti o dimoranti allestero.
14
Alcuni autori aggiungono poi a tali funzioni la:
f u n z i o n e c o s t i t u e n t e : mediante la quale lo Stato organizza se stesso. attraverso la
Costituzione, infatti, che lo Stato predispone i principi e le regole generali del suo funzionamento;

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Diritto costituzionale Lo Stato

La nostra Costituzione da parte sua fa esplicito riferimento:


alla funzione legislativa: allart. 70 (riservando la stessa alle Camere) e agli artt. 76
e ss. (affidando la funzione in esame eccezionalmente al Governo);
alla funzione esecutiva o amministrativa: allart. 95 (affidando tale funzione al
Governo) e artt. 97-98 (riguardanti la Pubblica Amministrazione);
alla funzione giurisdizionale: agli artt. 102 (affidando tale funzione alla
magistratura) 101, 103 e seguenti.
1.3.1. Il principio della separazione dei poteri.
Tali funzioni con laffermarsi dello Stato di diritto, sono state ripartite tra i poteri
legislativo, esecutivo e giurisdizionale secondo la t e o r i a d e l l a s e p a r a z i o n e
d e i p o t e r i e n u n c i a t a d a l M o n t e s q u i e u (1689-1755).
Scopo ultimo di tale separazione quello di garantire che alloccorrenza un potere possa
arrestare laltro, evitando che uno di essi possa prevaricare e degenerare nellassolutismo o in
atteggiamenti tirannici: in pratica esso costituisce la miglior garanzia affinch sia assicurata la
libert politica dei cittadini.
1.3.1.1. Interferenze funzionali.
Comunque una separazione delle competenze cos netta non attuabile, in quanto non
verrebbe realizzata unesigenza fondamentale di ogni Stato che quella della coordinazione
fra i vari poteri. Si rende quindi necessario operare degli spostamenti di competenza per
assicurare un pi armonico e ordinato svolgimento delle funzioni statali, attraverso
i n t e r f e r e n z e f u n z i o n a l i dei vari poteri.
Osi nel nostro ordinamento.: I) il potere legislativo svolge sia funzioni materialmente
amministrative (nomina i dipendenti delle Camere) sia funzioni materialmente giurisdizionali,
(porre in Stato di accusa il Presidente della Repubblica); II) il potere esecutivo svolge
funzioni materialmente legislative con efficacia inferiore alle leggi formali (regolamenti) o
con efficacia uguale (decreti legge o legislativi); III) il potere giudiziario svolge funzioni
materialmente amministrative mediante provvedimenti rientranti nella c.d. volontaria
giurisdizione.
1.4. Le forme di Stato.
1.4.1. Nozione.
La f o r m a d i S t a t o sta ad indicare il rapporto tra chi detiene il potere e coloro che
ne rimangono assoggettati e quindi il vario modo di realizzarsi della correlazione tra autorit e
libert
La distinzione che si suole fare delle varie forme di Stato in Stato feudale, assoluto,
moderno, sociale, fondata sulla diversa misura in cui, in ciascuna di esse, viene assicurata la
partecipazione dei governati o Statopopolo o Statocomunit alla direzione politica dello
Statoapparato (governanti).
1.4.2. Stato feudale
Nello S t a t o f e u d a l e il territorio patrimonio del sovrano e dei vari feudatari, e il
primo si limita a rappresentare lunit dei vari rapporti di vassallaggio in un ordinamento che

f u n z i o n e p o l i t i c a : che consiste nelleffettuazione delle scelte contingenti relative alo


sviluppo della comunit statale.

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Diritto costituzionale Lo Stato

si regge su di una pluralit di comunit politiche autonome non coordinate fra loro. In una tale
forma di Stato non esiste un interesse generale, ma tante societ particolari e tanti interessi
localizzati nel feudo.
1.4.3. Stato assoluto.
Lo S t a t o a s s o l u t o sul piano giuridicocostituzionale caratterizzato dalla cosiddetta
confusione dei poteri nella mani del monarca, il quale esercita direttamente sia la funzione
di direzione politica sia la funzione legislativa, e demanda la funzione amministrativa e quella
giurisdizionale ad appositi organi centrali e periferici.
1.4.3.1. Stato
di polizia.
Per S t a t o d i p o l i z i a un particolare tipo di Stato assoluto, in cui il sovrano deve
provvedere al benessere dei sudditi; tuttavia attualmente si intende per Stato di polizia una
forma di Stato in cui sono imposti forti limiti alle libert individuali.
1.4.4. Stato moderno o di diritto.
Lo S t a t o m o d e r n o o d i d i r i t t o , nato in seguito alla rivoluzione francese e
americana, appare strutturato su base oligarchica, in quanto esso realizza quella che stata
definita la dittatura della borghesia escludendo dalla partecipazione al governo dello Stato,
chi per censo o per grado di istruzione, non facesse parte di tale classe.
Anche se lo Stato moderno assunse come propri i principi delluguaglianza formale, della
tutela dei diritti fondamentali, dellautorit legittimata dal consenso dei governati e si diede
costituzioni scritte in cui questi principi furono solennemente proclamati, la sfera degli
interessi giuridicamente tutelati ebbe natura sempre settoriale.
Nel significato attuale per Stato di diritto intendiamo lo Stato i cui poteri sono sottoposti
alle leggi; e in cui i cittadini sono uguali di fronte alla legge ed assicurata la legalit della
pubblica amministrazione (i cittadini hanno, nei confronti dello Stato, diritti soggettivi
pubblici).
1.4.5. Stato autoritario
Nello S t a t o a u t o r i t a r i o , da un lato viene esaltata la collettivit nazionale, mentre
dallaltro non la si ritiene capace di autogovernarsi politicamente, cosicch si rende necessaria
la figura di un capo carismatico, che la rappresenti e la guidi.
1.4.6. Stato sociale o interventista,
Per S t a t o s o c i a l e o i n t e r v e n t i s t a o w e l f a r e S t a t e ci riferiamo allo Stato
che non limita a garantire leguaglianza formale, ma mira ad uneguaglianza sostanziale,
intervenendo per rimuovere tutti gli ostacoli economici, sociali, sanitari che non consentono ai
cittadini di esercitare i diritti individuali.
1.4.7. Stato socialista.
Lo S t a t o s o c i a l i s t a , si ispira alla dottrina marxistaleninista e si distingue per la
collettivizzazione dei mezzi di produzione, per lesistenza di un partito unico e per la
prevalenza assegnata al principio di eguaglianza sostanziale rispetto a quello delle libert
civile e politiche.
1.4.8. Altre distinzioni
Vi unaltra distinzione tra forme di Stato, che non si basa come quella esaminata finora,
su diverso rapporto tra governanti o Stato - apparato e governati o Stato - popolo, ma riflette il

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Diritto costituzionale Lo Stato

diverso atteggiassi degli organi supremi dello Stato - apparato: la distinzione fra Stato
composto, Stato unitario e Unione di Stati.
1.4.8.1. Stato
composto
Lo S t a t o si dice c o m p o s t o , quando il potere sovrano suddiviso tra uno Stato
centrale e pi enti che hanno la caratteristiche di Stati.
1.4.8.1.1. Stato
federale
La forma pi diffusa di Stato composto lo S t a t o f e d e r a l e caratterizzato dalla
coesistenza di pi Stati, ciascuno dei quali dispone di propri organi legislativi, amministrativi
e giurisdizionali, e di un altro Stato (centrale), detto federazione o Unione o Stato federale in
senso stretto, il quale dispone anchesso di organi legislativi, amministrativi e giurisdizionali.
Questi ultimi operano su tutto il territorio nazionale, e quindi anche su quello dei singoli
Stati federati, ma solo in rapporto a talune materie di interesse generale quali la politica estera,
la difesa militare, il sistema monetario e gli indirizzi di politica economica. Gli organi dei
singoli Stati federati si occupano delle altre materie e ciascuno di essi provvede nellambito
del proprio territorio.
1.4.8.2. Stato
unitario.
Lo S t a t o si dice u n i t a r i o quando il potere sovrano attribuita dallordinamento ad un
unico ente.
1.4.8.2.1. Accentrato.
Lo S t a t o u n i t a r i o si dice altres a c c e n t r a t o quando la parte pi importante
dellazione amministrativa riservata agli organi amministrativi centrali e ad organi
strettamente subordinati a questi, e solo lazione amministrativa meno significativa lasciata
a enti o organi eletti dalle comunit locali. Stato accentrato era lItalia prima dellintroduzione
delle Regioni, allorquando tutta la principale attivit amministrativa era espletata dal Governo
centrale e, sotto la direzione di questo, dai prefetti, mentre scarsissimi poteri erano attribuiti
alle provincie e ai comuni.
1.4.8.2.2. Decentrato
Lo S t a t o u n i t a r i o si dice invece d e c e n t r a t o quando ampi poteri di decisione
amministrativa sono attribuiti agli organi statali periferici e soprattutto a enti o organi eletti
dalle frazioni di popolazione stanziate nelle diverse parti del territorio nazionale.
Al riguardo bisogna operare una distinzione tra d e c e n t r a m e n t o i s t i t u z i o n a l e e
d e c e n t r a m e n t o b u r o c r a t i c o o o r g a n i c o : con il primo temine intendiamo la
creazione di enti pubblici autarchici, quali le Regioni, le province e i comuni, a cui vengono
attribuite numerosi poteri in materia amministrativa e legislativa; con il secondo termine ci
riferiamo alla dislocazione territoriale degli uffici centrali dello Stato, le cui funzioni vengono
affidate ad organi periferici in ordine a questioni locali (un esempio di organo periferico il
prefetto).
1.4.8.2.2.1. Regionale
Una forma accentuata di Stato decentrato lo S t a t o r e g i o n a l e , il quale pur sempre
uno Stato unitario ma riconosce, nellambito del proprio ordinamento, la presenza e lattivit
di organizzazioni autonome, le Regioni per lappunto, le quali sono titolari di potest
legislativa ed esecutiva e dotate anche di una autonomia finanziaria.

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Diritto costituzionale Lo Stato

1.4.8.3. Unione di Stati


Pi stati possono anche riunirsi tra loro conservando la loro sovranit per dar vita ad
u n i o n e d i S t a t i di cui oggi la pi importante lO.N.U.
1.4.8.3.1. Confederazioni
di Stati
Una forma particolare di unione data, dalla C o n f e d e r a z i o n i d i S t a t i , costituta,
in base ad un trattato, da Stati che conservano la loro sovranit e che si associano al fine di
meglio provvedere alla loro difesa verso lesterno, di assicurare la libert dei trattati e degli
scambi e di mantenere un certo regime politicosociale allinterno di ciascuno di loro, una
esempio di confederazione di Stati e la N.A.T.O.
1.5. Le forme di governo.
La f o r m a d i g o v e r n o il modo in cui le funzioni statali, in particolare la cosiddetta
funzione di direzione politica, quella legislativa e quella amministrativa, sono distribuite fra i
supremi organi dello Stato. In base alla forma si opera un distinzione tra: governo
parlamentare, governo presidenziale e governo direttoriale.
1.5.1. Governo parlamentare.
Il g o v e r n o p a r l a m e n t a r e caratterizzato dal rapporto fiduciario che lega il
Parlamento al Governo, per cui questultimo deve ottenere la fiducia delle Camere per iniziare
a svolgere la sua attivit e tale fiducia deve mantenere per restare in carica. In seguito a ci al
Parlamento affidato un potere di controllo sullattivit politicoamministrativa e finanziaria
del Governo.
1.5.2. Governo presidenziale.
Il g o v e r n o p r e s i d e n z i a l e di cui il prototipo quello degli Stati Uniti, attua una
separazione dei poteri relativamente rigida, per cui le vari funzioni sono svolte senza
interferenze dei diversi di organi. In questo tipo di Stato non esiste nessun rapporto tra il Capo
dello Stato, che capo dellesecutivo, e le Camere, sia perch il Presidente eletto dal popolo
sia perch i segretari di Stato (ministri) sono scelti da egli stesso, e dovranno rispondere solo
di fronte a lui, e non nei confronti del Congresso (composto dalla Camere dei deputati e dal
Senato).
1.5.3. Governo direttoriale.
Il g o v e r n o d i r e t t o r i a l e caratterizzato da un organo collegiale, il Consiglio
federale, eletto per quattro anni dalle Camere riunite in assemblea federale, al quale affidata
la suprema autorit di governo della Confederazione. Il Presidente della Confederazione
eletto per la durata di un anno fra i membri del Consiglio.
1.6. I caratteri dello Stato italiano.
S e c o n d o l a n o s t r a C o s t i t u z i o n e l I t a l i a u n o S t a t o : I)
repubblicano; II) democratico; III) fondato sul lavoro; IV) interventista; V) parlamentare; VI)
decentrato; VII) non confessionale; VIII) infine e aperto alla comunit internazionale.

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Diritto costituzionale Lo Stato

1.6.1. Repubblicano.
Lart. 1, I comma, della Costituzione afferma che il nostro uno S t a t o
r e p u b b l i c a n o 15. Tale forma di governo viene tutelata in modo imperativo dalla nostra
Costituzione, tante vero che lart. 139 Cost., stabilisce che La forma repubblicana non pu
essere oggetto di revisione costituzionale; cosicch, se si volesse restaurare la monarchia in
Italia, si dovrebbe ricorrere o ad una rivoluzione o ad un colpo di Stato.
1.6.2. Democratico.
Il nostro uno S t a t o d e m o c r a t i c o 16 (governo del popolo) perch ammette il
popolo alla partecipazione del governo dello Stato, o indirettamente, attraverso i suoi
rappresentanti designati dal corpo elettorale (d e m o c r a z i a r a p p r e s e n t a t i v a ); o
direttamente, attribuendo al corpo elettorale alcuni poteri di decisione o di impulso in ordine
allattivit di governo (d e m o c r a z i a d i r e t t a ); o anche in maniera decentrata,
consentendo che le societ intermedie a carattere politico ed i singoli individui possano
concorrere a determinare lindirizzo politico dello Stato (d e m o c r a z i a d e c e n t r a t a o
p l u r a l i s t a ). Lo Stato democratico si contrappone concettualmente allo Stato autoritario, in
cui non esiste nessun rapporto tra governati e governanti.
1.6.3. Fondato sul lavoro.
La norma contenuta nellart. 1 (LItalia una Repubblica democratica fondata sul
lavoro), collegata alla disposizione che enuncia il diritto dovere al lavoro (art. 4 Cost.), sta a
significare che al lavoro attribuita una rilevanza costituzionale..
Il lavoro diviene, in tal modo, valore informativo dellordinamento, giacch la dignit del
cittadino commisurata esclusivamente alla sua capacit di concorrere del progresso
materiale o spirituale della societ, senza che possano farsi valere posizioni sociali che non
trovano il loro titolo nellapporto del soggetto allevoluzione della comunit alla quale
appartiene.
1.6.4. Interventista.
Il nostro uno S t a t o i n t e r v e n t i s t a o w e l f a r e S t a t e , in quanto non si limita a
garantire leguaglianza formale (art. 3 Cost 1 co.), ma mira ad uneguaglianza sostanziale,
rimuovendo tutti gli ostacoli economici, sociali, sanitari, che non consentono ai cittadini di
esercitare i diritti individuali (art. 3 Cost 2 co.).
1.6.5. Parlamentare.
Il nostro uno S t a t o p a r l a m e n t a r e , in quanto lart. 94 1 co., dispone che Il
Governo deve avere la fiducia delle due Camere, pertanto il nostro Stato contraddistinto dal
rapporto di fiducia che intercorre tra Governo e Parlamento, rapporto di fiducia che viene
meno quando il Parlamento da un voto di sfiducia al Governo oppure quanto il Parlamento
non approva una legge sulla quale il Governo ha posto la questione di fiducia.

15
La repubblica, come forma di governo, si contrappone alla monarchia; la distinzione tra repubblica e
monarchia si basa sul criterio di successione del Capo dello Stato, che nel primo caso elettivo, nel secondo
ereditario.
16
Lart. 1, I comma, della Costituzione afferma che lL I t a l i a u n a r e p u b b l i c a
d e m o c r a t i c a f o n d a t a s u l l a v o r o ; in linea teorica quindi lo Stato dovrebbe assicurare a tutti i
suoi cittadini il lavoro, e ogni cittadino avrebbe il dovere di lavorare per concorrere al progresso della societ.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 10


Diritto costituzionale Lo Stato

1.6.6. Decentrato.
Il nostro inoltre uno S t a t o d e c e n t r a t o , in quanto ampi poteri amministrativi sono
attribuiti agli enti territoriali autarchici, Regioni, Province, Citt Metropolitane e Comuni
stanziati nelle diverse parti del territorio nazionale.
Oltre ad un decentramento istituzionale vi anche un d e c e n t r a m e n t o
b u r o c r a t i c o in quanto lo Stato opera una dislocazione territoriale degli uffici centrali, le
cui funzioni vengono affidate ad organi periferici in ordine a questioni locali.
1.6.7. Non confessionale.
Il nostro uno S t a t o n o n c o n f e s s i o n a l e . Tale carattere discende da quelle norme
costituzionale che riconoscono la pi ampia libert di religione e leguale libert di tutte le
confessioni religiose ed escludono che la professione di una certa religione possa costituire
criterio discriminante fra i cittadini e che le associazioni od istituzione che abbiano carattere
ecclesiastico o perseguano un fine di religione o di culto possono essere oggetto di
trattamento differenziato17.
1.6.8. Aperto alla Comunit Internazionale
Infine il nostro uno S t a t o a p e r t o a l l a C o m u n i t I n t e r n a z i o n a l e , in
quanto numerose disposizione della Costituzione, esprimono un forte vocazione
internazionalista18.

17
Per lart. 8 Cost., infatti, Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge e per lart.
19 Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o
associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purch non si tratti di riti contrari
al buon costume; ancora lart. 3 della Cost. dispone che tutti hanno pari dignit e sono eguali davanti alla legge
senza distinzione di religione e lart. 20 che Il carattere ecclesiastico e il fine di religione e di culto di una
associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, n di speciali gravami
fiscali per la sua costituzione, capacit giuridica e ogni forma di attivit.
18
In particolare lo Stato italiano si impegnato ad uniformare il suo ordinamento alle norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute (art. 10 1 co.); a disciplinare la condizione giuridica dello straniero in
conformit delle norme e dei trattati internazionali (art. 10 2 co.); a concedere allo stesso diritto di asilo n(art.
10 3 co.); a ripudiare la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali ed a consentire, in
condizioni di parit con gli altri stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la
pace e la giustizia tra le nazioni (art. 11).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 11


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

Capitolo 2
Le norme giuridiche e le fonti del diritto

2.1. La norma giuridica.


Lo studio delle fonti del diritto positivo, vale a dire delle regole istituzionale ed
organizzative (norme giuridiche) vigenti in un determinato momento, presuppone la
conoscenza della norme giuridica.
2.1.1. Nozione
La n o r m a g i u r i d i c a , disciplina una relazione sociale che lordinamento ritiene degna
di tutela.
2.1.2. Caratteri.
Le norme giuridiche si differenziano nettamente da tutte le altre norme della vita sociale, in
quanto presentano determinate caratteristiche generali:
per p o s i t i v i t si intende che la norma giuridica deve riguardare un effettivo
interesse della collettivit;
per e f f e t t i v i t si intende lattitudine della norma ad essere rispettata dalla
maggior parte dei consociati;
per c o a t t i v i t si intende, che qualora vi sia lesigenza, lordinamento attraverso
opportuni strumenti giuridici (sanzioni), garantisce losservanza della norma giuridica
anche contro la volont del suo destinatario;
per e s t e r i o r i t si intende che la norma giuridica disciplina esclusivamente
rapporti sociali;
per g e n e r a l i t si intende che la norma giuridica, nella maggior parte dei casi,
proprio perch destinata allintera collettivit (vale erga omnes), non si riferisce a
specifici soggetti;
ed infine per a s t r a t t e z z a si intende che la norma giuridica disciplina una
fattispecie ipotetica, che si pu verificare una, un milione o neanche una volta.
2.1.3. Lefficacia delle norme nel tempo.
2.1.3.1. Liniziodellobbligatoriet.
Ogni norma diventa obbligatoria a partire da un dato momento di regola coincidente con
listante in cui entrata in vigore la fonte che la pone in essere; tale coincidenza pu anche
non verificarsi, come avviene quando lobbligatoriet della norme espressamente posticipata
o condizionata al verificarsi di determinati eventi oppure quando retrodata (in questa ipotesi
si parla di retroattivit della norma, mai della fonte).
2.1.3.1.1. Il
principio di irretroattivit.
Lart. 11 delle Preleggi del Codice Civile stabilisce che la legge non dispone per
lavvenire: essa non ha effetto retroattivo volendo significare che una norma non pu essere
applicata a situazioni di fatto o a rapporti giuridici sorti e conclusisi prima della sua entrata in

Ver. 09/04/2017 13:34:00 12


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

vigore. Da ci si evince che l a r e t r o a t t i v i t d e l l a l e g g e (e degli atti ad essa


equiparati1) c o s t i t u i s c e u n e c c e z i o n e cui si ricorre in casi di estrema necessit.
2.1.3.2. La cessazione dellobbligatoriet.
2.1.3.2.1. Labrogazione delle leggi.
La c e s s a z i o n e d e l l o b b l i g a t o r i e t o d e l l a v i g e n z a d e l l a
n o r m a pu verificarsi in conseguenza di circostanze o di eventi diversi: tra questi lipotesi
pi importante quella della b r o g a z i o n e dovuta allintervento di una norma
successiva, dotta della stessa competenza e gerarchicamente non inferiore alla precedente;
labrogazione, quindi, elimina lantinomia che si creerebbe laddove continuasse la vigenza
della vecchia norma2.
2.1.3.2.1.1. Forme
dellabrogazione.
La norma fondamentale in materia di abrogazione lart. 15 delle disp. prelim. al codice
civile, il quale detta le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori, per dichiarazione
espressa del legislatore o per incompatibilit tra le nuove disposizioni e le precedenti o perch
la nuova legge regola lintera materia gi regolata dalla legge anteriore.
Premesso che lespressione legge qui usata in senso ampio (cio come ogni atto
legislativo), notiamo che il cit. art. 15 distingue tra abrogazione
e s p r e s s a quando la legge successiva dichiara esplicitamente di abrogare una
legge precedente od anche alcuni suoi articoli (in questo caso labrogazione operata
direttamente dal legislatore);
t a c i t a allorquando, pur in mancanza di una espressa dichiarazione di
abrogazione, la nuova norma si riveli incompatibile con quella precedente o perch
con essa in contrasto o perch regola ex novo la materia gi regolata dalla norma
precedente (tale tipo di abrogazione rimessa alla capacit dellinterprete). La regola
dellabrogazione non si applica quando la legge anteriore sia speciale o eccezionale e
quella successiva generale.
2.1.3.2.1.2. Efficacia
dellabrogazione.
Coordinando il disposto dellart. 15 (Abrogazione) con quello dellart. 11 (Irretroattivit)
secondo cui la legge non dispone che per lavvenire: essa non ha effetto retroattivo si ricava
che labrogazione di regola s i v e r i f i c a e x n u n c , e cio dal momento in cui entra in
vigore la nuova fonte ed hanno efficacia le norme da essa previste3.

1
La deroga al principio generale della irretroattivit, non invece consentita da parti dei regolamenti che,
appunto perch fonti secondarie, per il criterio della gerarchia, ad un principio contenuto in una fonte primaria
(art. 11 delle Preleggi).
2
Il p r i n c i p i o d e l l a b r o g a z i o n e , non espressamente sancito dalla nostra Costituzione, ma da
essa presupposto; es.: artt. 75 (referendum abrogativo) che attribuisce allo Statocomunit la possibilit di
abrogare le leggi e (con alcune eccezioni), 138 (revisione della Costituzione), 25 (in materia di successione di
leggi penali nel tempo; principio di legalit secondo il quale nessuno pu essere punito se non in forza ad una
legge entrata in vigore prima del fatto commesso). K e l s e n giustamente osserva che, proprio perch gli organi
legislativi sono autorizzati dai rispettivi ordinamenti a produrre norme suscettibili di essere successivamente
modificate, si pu ritenere che labrogazione presupponga il principio lex posterior derogat priori.
3
Tale principio, per, salvo che in materia penale ove previsto il principio di retroattivit della legge pi
favorevole al reo (art. 25 Cost.), pu essere derogato dalla legge ordinaria la quale pu prevedere anche
lefficacia ex tunc.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 13


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

Labrogazione opera sulle norme, e non sulle fonti che al contengono, potendo essa
operare solo parzialmente, e cio eliminare anche una sola norma delle norma poste dalla
fonte, senza elidere lintera fonte.
chiaro, poi, che le norme abrogate non devono considerarsi estinte, ma seguitano ad
essere applicate alle situazioni a ai rapporti sorti durante la loro vigenza (principio dei diritti
quesiti) e a volte , anche se raramente, per espressa disposizione della nuova fonte, anche a
rapporti sorti successivamente (c.d. u l t r a t t i v i t ).
Anche in casi di retroattivit delle nuove norme rimangono fermi gli effetti prodotti dalle
norme abrogate; ci, per non si verifica per i decreti legge emanati dal Governo, e
successivamente non convertiti in legge che si ritiene siano nati morti: in tal caso per
salvare gli effetti prodotti protempore dal decreto non convertito, le camere possono
emanare una legge che ne riconosce il vigore solo per il periodo di vigenza4.
Labrogazione, oltre che per le fontiatto, vale anche per le fontifatto: , infatti, vera e
propria abrogazione la cessazione della vigenza di norma consuetudinarie per effetto di un
atto legislativo successivo. Egualmente deve considerarsi abrogazione la cessazione di una
consuetudine per il formarsi, su una determinata materia, di una nuova e diversa consuetudine
differente dalla precedente.
2.1.4. Lefficacia delle norme nello spazio.
Lapplicabilit delle norme secondo una dimensione spaziale viene ricollegata al
p r i n c i p i o d e l l a t e r r i t o r i a l i t d e l l a l e g g e , in base al quale lefficacia delle
norme vige nellambito territoriale entro cui lo Stato esercita la sua sovranit. Tale principio
ovvio ma non esclusivo nel senso che rapporti e situazioni sorti nel territorio italiano possono
essere disciplinati da norme proprie di altri ordinamenti, pu accadere anche il contrario.
2.2. Le fonti
2.2.1. Nozione.
In via generale le f o n t i d e l d i r i t t o sono quegli atti o fatti produttivi di diritto,
riconosciuti come tali dallordinamento di cui fanno parte5
2.2.2. Classificazioni.
Va precisato daltro canto che lespressione fonti del diritto merita alcune precisazioni e
distinzioni. Le fonti, infatti, possono essere classificate come:
f o n t i d i p r o d u z i o n e : cio quegli atti o fatti abilitati dallordinamento a
creare le norme giuridiche che costituiscono, nel loro insieme, il cd. diritto
oggettivo6;

4
Tali concetti sono stati fissati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 63(1970 secondo la quale la norma
abrogata riferibile solo ad una serie definiti di fatti passati (e non ad una serie indefinita di fatti futuri come la
norma vigente).
5
Va precisato che rientrano in questa nozione solo le cd. fonti di produzione.
6
Per d i r i t t o o g g e t t i v o , o norma agendi, si intende il complesso di norme giuridiche che prescrivono
ai soggetti un dato comportamento, che pu essere positivo (obbligo) o negativo (divieto). Accade che le norme
di diritto oggettivo siano suscettibili di tradursi in norme che garantiscono diritti soggettivi. Tuttavia, tale
possibilit esclusa quando gli obblighi o divieti imposti dal diritto oggettivo sono funzionalizzati alla
protezione di interessi di natura generale, tali cio che nessun singolo consociato possa considerarli e tutelarli
come propri (si consideri, ad esempio, lobbligo di prestare servizio militare, prescritto dallart. 52 Cost. in
funzione della difesa della Nazione). In tal caso, infatti, si d vita ad un rapporto giuridico caratterizzato, dal lato

Ver. 09/04/2017 13:34:00 14


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

f o n t i s u l l a p r o d u z i o n e : che, invece disciplinano i procedimenti


formativi delle fonti di produzione, indicando chi competente ad adottarle e i
modi della loro adozione7;
f o n t i d i c o g n i z i o n e : esse costituiscono gli strumenti attraverso i quali
possibile venire conoscenza delle fonti di produzione8.
2.2.3. Fonti atto e fonti fatto.
Le fonti di produzione si suddividono in:
f o n t i a t t o , sono quegli atti che derivano da manifestazioni di volont di
organi a cui lordinamento attribuisce potere normativo;
f o n t i f a t t o , consistono in comportamenti oggettivi produttivi di diritto. La
pi importante fonte fatto del nostro ordinamento. La pi importante fonte fatto nel
nostro ordinamento la consuetudine (vedi infra).
In via generale la distinzione tra fonti-atto e fonti-fatto corrisponde, alla distinzione t r a
f o n t i s c r i t t e e f o n t i n o n s c r i t t e , in quanto le fonti-atto assumono, negli
ordinamenti contemporanei, di regola, una forma scritta, mentre la consuetudine, tipica fonte-
atto, non scritta. importante ribadire che la Corte Costituzionale pu solo sindacare la
conformit delle fonti atto e non delle fonti fatto.
2.2.3.1. La
consuetudine.
La c o n s u e t u d i n e consiste nella ripetizione costante ed uniforme di un data condotta,
da parte di un gruppo sociale, il quale convinto che tale condotta sia conforme al diritto. La
dottrina distingue due e l e m e n t i c o s t i t u t i v i d e l l a c o n s u e t u d i n e : uno
oggettivo e laltro soggettivo.
Le l e m e n t o o g g e t t i v o o m a t e r i a l e (c.d. diuturnitas o usus), dato dalla
costante e uniforme ripetizione della condotta nel tempo. Ci non significa che singole e
sporadiche azioni difformi valgono ad impedire il formarsi della consuetudine n ad
interrompere il decorso del tempo necessario al suo formarsi.
Mentre le l e m e n t o s o g g e t t i v o o p s i c o l o g i c o (c.d. opinio iuris seu
necessitatis), si risolve nella convinzione che ha il gruppo sociale, che quella determinata
condotta sia conforme al diritto9.

attivo, da una situazione di potest dimperio dello Stato o di altro ente pubblico, tale da escludere la presenza di
qualsivoglia diritto soggettivo dei singoli.
7
Tra le fonti sulla produzione si annoverano le D i s p o s i z i o n i s u l l a l e g g e i n g e n e r a l e ,
premesse al Codice Civile con le quali si dettano le disposizioni generali in materia di fonti e la stessa
Costituzione, che oltre, ad essere un fonte di produzione, costituisce anche una fonte sulla produzione, dal
momento che disciplina i processi di produzione delle fonti del diritto (come ad esempio le leggi ordinarie).
8
Si fanno rientrare tra le fonti di cognizione i c.d. t e s t i u n i c i d i m e r a c o m p i l a z i o n e che
consistono nella raccolta organica e coordinata delle norme vigenti in una data materia (contenute in pi leggi
entrate in vigore in tempi diversi) in unico testo redatto di solito dal Governo (es., T.U. sulla scuola). Tali testi
unici anche se non innovano lassetto normativo hanno lo steso valore delle Raccolte di usi con la conseguenza
che sempre possibile dimostrare (da parte del cittadino o del giudice), che alcune disposizioni inserite nei T.U.
sono inapplicabili perch precedentemente abrogate, oppure che vigono nellordinamento altre norme oltre
quelle inserite nel testo, che anche se omesse nella compilazione del T.U., sono comunque applicabili.
Dai testi unici di mera compilazione occorre tenere distinti i c.d. t e s t i u n i c i l e g i s l a t i v i i quali sono
invece contenuti in veri e propri atti normativi (leggi formali o, pi spesso, decreti legislativi delegati) ed hanno
un vero e proprio valore innovativo nel senso che solo le norme in essi riportate debbono ritenersi applicabili
mentre quelle omesse sono da considerarsi abrogate: tra tali testi unici legislativi sono da annoverare i codici.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 15


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

La consuetudine considerata fonte di legge quando non sia ne contro la legge, ne vada
oltre la legge e quando sia richiamata dalla legge10. La consuetudine una fonte non scritta,
anche se gli usi pi ricorrenti sono contenuti in fonti ufficiali scritte. Il giudice non tenuto a
conoscere la consuetudine, se la parte vuole avvalersi della consuetudine deve portarla a
conoscenza del giudice.
2.2.4. Rapporto tra le fonti e risoluzione delle antinomie.
La pluralit di fonti garantisce la conseguente mutabilit dellordinamento, che non
qualcosa di statico, ma un organismo in continuo divenire, in relazione alle esigenze sociali.
Da tale mutabilit deriva, naturalmente, la possibilit di a n t i n o m i e tra le norme in
vigore. Tali contrasti devono essere risolti dallo stesso ordinamento con regole e principi,
scritto o non scritti, di natura sostanzialmente costituzionale.
La soluzione delle antinomie vitale per lordinamento affinch, possa riaffermare la
propria unit formale e materiale; cio avere in s solo norme prodotte da fonti autorizzate
(unit formale) e che non regolano lo stesso oggetto in maniera contrastante (unit materiale).
In generale, si pu dire che, fuori dai casi in cui viene stabilito unequivalenza fra due o
pi fonti, per cui hanno tutte la medesima efficacia normativa; i rapporti tra le fonti sono per
lo pi ordinati secondo i seguenti criteri:
g e r a r c h i a : per cui le fonti sono tra loro graduate in una scala gerarchica in cui
la fonte di grado superiore condizione la fonti di inferiore. Il rapporto di gerarchia
implica le seguenti regole generali:
o la norma di grado inferiore non pu mai modificare la norma di grado
superiore ne abrogarla;
o la norma di grado superore pu sempre modificare o abrogare la norma di
grado inferiore;
c o m p e t e n z a : per cui viene demandata ad un specifica fonte la disciplina di
determinate materie. Il criterio di competenza pu presentarsi in due diverse forme:
o tra due fonti pu esserci una separazione di competenze fondata sulla
diversit di oggetti regolabili o di ambito territoriale, oppure su entrambi gli
elementi11;
o in altri casi la Costituzione mostra di preferire, per la disciplina di una
particolare materia, una fonte piuttosto che unaltra, senza impedire a
questultima, per di regolarla fino a quando la fonte preferita non abbia

9
Tale elemento fondamentale, in quanto se il gruppo sociale manterrebbe una condotta, senza la convinzione
che essa sia giuridicamente obbligatoria, non si avrebbe una consuetudine ma una semplice p r a s s i
s o c i a l e .
10
Avuto riguardo ai rapporti con la legge, la consuetudine viene comunemente distinta in: c o n s u e t u d i n e
s e n c o n d u m l e g e m , cio conforme alla legge, che quella che si limita a specificare le disposizioni di
una legge; c o n s u e t u d i n e p r a t e r l e g e m , cio al di l della legge, che quella che dispone in materia
non disciplinata dalla legge; c o n s u e t u d i n e c o n t r a l e g e m , cio contraria alla legge, la quale detta
disposizioni contrarie a quelle di questultima. Il primo tipo di consuetudine ammessa dalla legge, mentre gli
altre due tipi non possono mai essere fonti di diritto.
11
Un esempio di tale separazione si rinviene nei rapporti fra le leggi ordinarie e regolamenti parlamentari, ai
quali la Costituzione riserva in via esclusiva la disciplina dellorganizzazione interna delle Camere e del
procedimento di formazione delle stesse leggi.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 16


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

provveduto ad introdurre la sua disciplina (c r i t e r i o della


p r e f e r e n z a )12;
c r o n o l o g i c o : quando due norme configgenti sono poste da fonti dello stesso
tipo (due leggi, ad esempio), o due regolamenti, il criterio applicato per eliminare le
antinomie quello cronologico, in base al quale non si applica (perch si ritiene
abrogata implicitamente) la norma precedente, ma quella successiva.
Va detto che solo lutilizzo del criterio cronologico da luogo ad abrogazione, mentre la
risoluzione dellantinomia con il criterio gerarchico e della competenza si da luogo ad
annullamento; cio in quanto sia nel caso di ripartizione di competenza, sia nel caso di
gerarchia lantinomia, non pi configurata come contrasto tra norme anteriore e posteriore,
bens tra norma valida e invalida13.
2.2.5. La gerarchia tra le fonti atto.
In base al criterio gerarchico possibile strutturare le fonti atto n tal modo:
la C o s t i t u z i o n e e le leggi costituzionali e di
r e v i s i o n e c o s t i t u z i o n a l e che si pongono al vertice della piramide
delle fonti del diritto riconosciuto dal nostro ordinamento;
la f o n t i e u r o p e e :
o trattati istitutivi della Comunit europea (e successivi trattati modificativi);
o regolamenti, direttive e decisioni;
le f o n t i p r i m a r i e :
o le leggi ordinarie e gli atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti
legislativi);
o il referendum abrogativo;
le f o n t i s e c o n d a r i e ;
o regolamenti;
o ordinanze;
12
Di preferenza pi che di riserva, ad esempio deve parlarsi a proposito dei rapporti fra la legge regionale e
legge statale: la Corte costituzionale, infatti, ha sempre ammesso che il legislatore nazionale possa disciplinare le
materie affidate alle Regioni fino a quanto questultime non abbiano usato delle competenze ad esse
costituzionalmente riconosciute. In tal caso, quindi, le norme di legge statale non sono subito invalide, ma lo
divengono solo nel momento in cui le regioni emanano le loro leggi.
13
Pi che nella fase di produzione, i criteri per la soluzione delle antinomie intervengono nel momento
applicativo delle norme. infatti, nella fase della qualificazione giuridica della fattispecie che pu sorgere il
problema delle antinomie presentandosi, anche solo apparentemente, pi norme suscettibili di applicazione.
Questa fase implica necessariamente il momento della interpretazione della norma, rivolta a determinarne
lesatto significato e la portata; la fase delle risoluzione delle antinomie quella dellattuazione
giurisdizionale e linterprete competente a eliminare le antinomie il giudice. Tale eliminazione pu avere
effetti limitati a un singolo caso concreto, senza portare alla eliminazione della norma illegittima (es.:
disapplicazione di un regolamento ritenuto illegittimo da parte del giudice civile), oppure pu portare alla
definitiva delimitazione della norma dallordinamento; in questo caso, per, essa solo eventuale, essendo
subordinata alla iniziativa di determinati soggetti interessati ( il caso delle nome incostituzionali che possono
essere limitate dallordinamento solo con sentenza della Corte Costituzionale e solo a seguito di impugnativa da
parte di determinati soggetti secondo le modalit previste dalla Costituzione). Da ci si deduce che lunit
dellordinamento non un dato predeterminato, ma un obiettivo che si raggiunge per gradi. inoltre possibile
che le eventuali interpretazioni giurisprudenziali possono essere tra loro contrastanti, ma per garantire
lunitariet del diritto, al Costituzione ha sancito che linterpretazione della Corte di Cassazione, massimo
organo giurisdizionale di legittimit quella della Corte Costituzionale nel caso si tratti di contrasto fra le
singole norme e la Costituzione, debbono prevalere sulle altre.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 17


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

le f o n t i r e g i o n a l i ;
o Statuti regionali;
o Leggi regionali;
o Regolamenti regionali;
le f o n t i l o c a l i ;
o Statuti provinciali e comunali;
o Regolamenti provinciali e comunali.
le c o n s u e t u d i n i ;
2.2.6. Interpretazioni delle fonti.
2.2.6.1. Nozione.
Li n t e r p r e t a z i o n e d e l l a n o r m a quellattivit di indole intellettuale diretta ad
accertare il vero contenuto e la portata della norma, cio a determinare in modo preciso ci
che la norma comanda.
Per intendere il significato della norma linterprete segue due procedimenti:
i n t e r p r e t a z i o n e l e t t e r a l e e li n t e r p r e t a z i o n e l o g i c a . La prima determina
il significato proprio delle parole nella loro connessione; la seconda tende a stabilire lo scopo
a cui mira la legge (v o l u n t a s l e g i s ).
2.2.6.2. Classificazione
secondo gli autori.
Secondi i soggetti che la compiono, li n t e r p r e t a z i o n e si distingue
d o t t r i n a l e , quella fatta dagli studiosi del dritto;
g i u d i z i a l e quella compiuta dal giudice;
a u t e n t i c a quella compiuta dallo stesso legislatore, vincolando in tal modo gli
interpreti a non attribuire alla legge interpretata un diverso significato.
2.2.6.3. Classificazionesecondo i risultati cui si perviene.
Secondo i risultati a cui perviene, si parla di interpretazione:
d i c h i a r a t i v a quando i risultati della interpretazione letterale coincidono con
quelli dellinterpretazione logica;
e s t e n s i v a quando il significato della norma viene esteso dallinterpretazione
logica oltre il senso che si poterebbe ricavare da una semplice lettura del testo;
r e s t r i t t i v a si ha quando linterpretazione logica restringe il significato proprio
dellespressione usata dalla legge.
In seguito allinterpretazione estensiva o restrittiva, il comando della legge non viene
alterato ad arbitrio dellinterprete, ma viene inteso meglio, correggendone unimperfetta
manifestazione.
Si ha i n t e r p r e t a z i o n e a d e g u a t r i c e quando il significato della norma viene
adeguato ai nuovi principi fondamentale dellordinamento. Si ha i n t e r p r e t a z i o n e
e v o l u t i v a quando il significato viene adeguato alle nuove esigenze sociali.
2.2.6.4. Interpretazione analogica.
Li n t e r p r e t a z i o n e a n a l o g i c a l'attivit interpretativa che viene espletata
nelle ipotesi in cui un caso concreto non possa essere risolto applicando una norma

Ver. 09/04/2017 13:34:00 18


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

preesistente dell'ordinamento giuridico, quando, cio, ci si trovi in presenza di una lacuna del
diritto.
Quando ci accade, il secondo comma dell'art. 12 disp. prel. c.c. dispone che il giudice-
interprete tenga conto delle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe e, se il
caso rimane ancora dubbio, decida secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico
dello Stato.
Il procedimento di integrazione del diritto si articola, quindi, in due momenti successivi:
innanzitutto il giudice pu avvalersi del ragionamento analogico (cd. a n a l o g i a
l e g i s o a n a l o g i a d i l e g g e ), vale a dire pu applicare alla fattispecie
soggetta alla sua attenzione la disciplina prevista per altra fattispecie, laddove
ritenga di poter accomunare entrambe sotto la stessa ratio (o principio), dalla quale
non pu che derivare una stessa conseguenza giuridica;
qualora il ragionamento analogico non sia sufficiente a risolvere il caso concreto, il
giudice non pu affidarsi a criteri esterni al diritto positivo (diritto naturale,
coscienza individuale del giudice etc.), ma deve ricorrere ai principi generali
dell'ordinamento giuridico, sanciti dalla Costituzione o ricavabili da norme di legge
(a n a l o g i a i u r i s )14.
2.3. La Costituzione in generale.
2.3.1. Nozione.
La C o s t i t u z i o n e la legge fondamentale dello Stato. Essa contiene le norme e i
principi generali relativi allorganizzazione e al funzionamento della collettivit, in un
determinato momento storico, nonch le norme riguardanti i diritti e i doveri fondamentali dei
cittadini.
2.3.2. Classificazioni
Si soliti distinguere la Costituzione in:
s c r i t t a o c o n s u e t u d i n a r i a a seconda che i principi e gli istituti vengano o
meno consacrati in un documento15;
r i g i d a o f l e s s i b i l e se per modificare o abrogare le disposizioni in esse
contenute sia o no necessario ricorrere a un procedimento diverso ed aggravato
rispetto a quello delle leggi ordinarie;
c o r t e o l u n g h e a seconda che si limitano a disciplinare la materia
strettamente costituzionale o anche materie diverse;
f o r m a l i quando sono racchiuse in una particolare forma giuridica;
b i l a n c i o o p r o g r a m m a se sono rivolte al presente e si propongono di dare
forma giuridica ad una realt sociale gi esistente o se promuovono anche la
trasformazione in tale realt;

14
La interpretazione analogica non pu essere applicata alle norme penali ed eccezionali (art. 14 disp. prel. c.c.);
nel primo caso, ad escluderlo il principio di legalit penale, sancito dall'art. 25 Cost., in base al quale nessuno
pu essere punito per un fatto che non era considerato reato nel momento in cui stato compiuto; nel secondo
il carattere derogatorio delle leggi eccezionali ad escluderlo.
15
Lesempio tipico di uno Stato con Costituzione non scritta ci dato dalla Gran Bretagna, in questo caso la
Cost. anche flessibile

Ver. 09/04/2017 13:34:00 19


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

per quanto riguarda il loro procedimento di formazione, le costituzioni si


distinguono in: o t t r i a t e o v o t a t e , si hanno le prime quando il sovrano
concede la Costituzione scritta ai suoi sudditi (es. Statuto Albertino), si hanno le
seconde quando la Costituzione espressa dal basso e viene redatta e approvata dai
rappresentanti del popolo, riuniti in assemblea costituzionale.
2.3.3. Le norme costituzionali.
Esistono tre t i p i d i d i s p o s i z i o n i c o s t i t u z i o n a l i :
le n o r m e i s t i t u t i v e o o r g a n i z z a t i v e sono quelle che danno le linee
generali dellordinamento statale, istituiscono i vari organi costituzionali o di
rilevanza costituzionale e ne stabiliscono la loro organizzazione riguardo alla
struttura, alle funzione, alla preposizione alla carica dei loro componenti, ecc. (es.
art. 92);
le n o r m e p r e c e t t i v e sono quelle che attribuiscono al cittadino, ed, in alcuni,
casi, anche al non cittadino, un diritto nei confronti dello Stato (es art. 51);
le n o r m e p r o g r a m m a t i c h e sono quelle che determinano i fini che lo Stato-
istituzione deve perseguire per realizzare lassetto politico-sociale prefigurato e
voluto dal Costituente (es.: art. 32).
2.4. La Costituzione italiana.
2.4.1. Lelaborazione, la promulgazione e lentrata in vigore
Il 16 marzo 1946, a liberazione avvenuta (25 aprile 1945), con un decreto legge
luogotenenziale si dispose che a decidere sulla scelta fra monarchia e repubblica sarebbe stato
chiamato, direttamente il popolo mediante referendum. Il 2 giugno 1946 si ebbero insieme il
referendum e le elezioni per la Assemblea costituente (a suffragio universale, maschile e
femminile). La maggioranza dei voti and alla repubblica.
LAssemblea costituente, entro i limiti della forma repubblicana gi scelta dal popolo
italiano, si accinse alla lunga discussione ed elaborazione della nostra Costituzione, la quale
venne p o i a p p r o v a t a d a l l a A s s e m b l e a s t e s s a i l 2 2 d i c e m b r e
1947, promulgata dal Capo provvisorio dello Stato Enrico
De Nicola cinque giorni dopo, ed entr in vigore il 1
gennaio 1948.
2.4.2. Composizione e struttura
La nostra Costituzione consta di 1 3 9 articoli e 18 disposizioni
transitorie e finali.
La Costituzione italiana si compone di due parti precedute dallenunciazione dei principi
fondamentali (art. 1-12). Nella prima parte sono trattati i diritti e doveri dei cittadini (artt. 13-
54) raggruppati in quattro titoli: Rapporti civili, Rapporti etico-sociali, Rapporti economici,
Rapporti politici.
Nella seconda parte, intitolata Ordinamento della Repubblica, lattenzione del Costituente
si rivolta allorganizzazione dellapparato statale e al suo funzionamento, con la
suddivisione dellargomento in sei titoli (artt. 55-139): I) il Parlamento; II) il Presidente della
repubblica; III) il Governo; IV) la Magistratura V) le Regioni, le Province, i Comuni; VI)
Garanzie Costituzionali.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 20


Diritto costituzionale Le norme giuridiche e le fonti del diritto

2.4.3. Caratteri.
La nostra Costituzione :
v o t a t a , perch stata adottata volontariamente e liberamente dal popolo
attraverso un apposito organo (lAssemblea costituente);
r i g i d a , cio modificabile soltanto a mezzo di leggi emanate con procedimenti
ponderati e aggravati (art. 138 Cost.);
l u n g a , perch oltre le norme sullorganizzazione statale contempla anche i
principi fondamentali dello Stato e i diritti fondamentali dei cittadini;
s c r i t t a , perch consacrata in un documento formale;
p r o g r a m m a , in quanto contiene norme programmatiche nei fini, ma precettive
nellapplicazione e interpretazione.
2.4.4. Lattuazione.
Alcune d i s p o s i z i o n i c o s t i t u z i o n a l i hanno trovato t a r d i v a a t t u a z i o n e o
non ne hanno ancora trovato affatto. Corte costituzionale, Consiglio superiore della
magistratura, Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro sono stati, infatti istituiti dopo
circa un decennio dallentrata in vigore della Costituzione; per non parlare delle Regioni di
diritto comune (Regioni ordinarie) sorte soltanto nel 1971.
Bench sia stata attuata, anche se non per intero, la parte organizzativa, la parte
programmatica, in cui sono contenuti i principi direttivi per il graduale rinnovamento della
comunit statale, resta ancora oggi del tutto inattuata. Tutto ci ha comportato la nascita di
una C o s t i t u z i o n e m a t e r i a l e 16 che si discosta radicalmente dalla C o s t i t u z i o n e
f o r m a l e 17.

16
La C o s t i t u z i o n e m a t e r i a l e il complesso di principi e norme di comportamento effettivamente
regolanti la societ statale in un dato momento storico, in quanto conforme allideologia del gruppo politico
dominante.
17
La C o s t i t u z i o n e f o r m a l e il documento solenne contenente i principi e le norme di
organizzazione dello Stato a prescindere dalleffettiva applicazione degli stessi

Ver. 09/04/2017 13:34:00 21


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

Capitolo 3
Il Presidente della Repubblica

3.1. Nozione e caratteri.


Le Repubbliche hanno un organo di vertice denominato P r e s i d e n t e della
Repubblica.
Lart. 87 1 co. Cost. afferma che Il Presidente della Repubblica il capo dello Stato e
rappresenta lunit nazionale.
Esso allintero del nostro ordinamento, un o r g a n o c o s t i t u z i o n a l e 1, e come tale
la sua presenza indefettibile.
Il Presidente della Repubblica presenta i seguenti caratteri:
un o r g a n o m o n o c r a t i c o : in quanto lunico potere dello Stato a non
essere di tipo collegiale;
un o r g a n o s u p e r p a r t e s : cio al di fuori e al di sopra dei vari poteri dello
Stato e delle funzioni che essi rappresentano, avendo il compito di controllare ed
agevolare il funzionamento dellintero meccanismo costituzionale2;
g a r a n t e d e l l a c o s t i t u z i o n e e d a r b i t r o t r a i p a r t i t i : nel senso
che nellesercizio delle sue funzioni vigila sul funzionamento del meccanismo
costituzionale e sullosservanza delle regole che lo disciplinano, al fine di
assicurare il rispetto della Costituzione e il mantenimento di una corretto equilibrio
fra gli organi cui spetta la direzione politica dello Stato;
a p o l i t i c o : nel senso che non pu imporre al governo o al Parlamento la
propria politica personale, ma esercita tuttavia una funzione di rappresentanza di
indirizzo morale, in quanto fa sentire la sua influenza con il prestigio personale,
derivante dallautorevolezza della sua figura.
In sintesi nel nostro sistema costituzionale il Presidente della Repubblica deve essere
inteso come p o t e r e n e u t r o , apolitico ed imparziale, che esercita funzioni di garanzia e
controllo sugli organi dindirizzo politico al di sopra delle tre funzioni tradizionali e con il
fine di equilibrare il sistema senza svolgere funzioni attive di governo.

1
Gli o r g a n i c o s t i t u z i o n a l i sono quelli che si trovano in una posizione di indipendenza o parit
giuridica tra loro, essi sono indefettibili, vale a dire che se un organo venisse meno provocherebbe un mutamento
dellassetto costituzionale dei poteri. Gli organi costituzionali partecipano in diverso modo alla funzione politica,
cio prendono parte allindividuazione dei fini che lo Stato chiamato a perseguire. Sono organi Costituzionali
le cui funzioni e competenze sono enunciate dalla Costituzione: I) il popolo inteso come corpo elettorale; II) il
Presidente della Repubblica; III) la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica; IV) il Governo; V) la Corte
Costituzionale.
Gli o r g a n i a r i l e v a n z a c o s t i t u z i o n a l e o d i r i l i e v o c o s t i t u z i o n a l e , sono invece
organi che pur non partecipando alla funzione politica, n essendo essenziale alla struttura costituzionale dello
Stato, sono individuati, ma non disciplinati, dalla Costituzione che rinvia al legislatore ordinario la disciplina
della loro attivit. Essi sono: I) il C.N.E.L.; II) la Corte dei Conti; III) il Consiglio di Stato; IV) il C.S.M.; V) il
Consiglio Supremo di Difesa.
2
Va precisato che il Capo dello Stato, essendo, svincolato dai poteri tradizionali, non pu essere in alcun modo
considerato n come organo di governo n come organo della pubblica amministrazione anche se lart. 87 gli
conferisce particolari attribuzioni riferentesi alluna e allaltra funzione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 22


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

3.2. Eleggibilit.
A norma dellart. 84 1 co. Cost.: Pu essere eletto Presidente della Repubblica ogni
cittadino che abbia compiuto cinquanta anni det3, e goda dei diritti civili e politici4.
3.3. Incompatibilit.
A norma dellart. 84 2 co. Cost.: Lufficio del Presidente della Repubblica
incompatibile con qualsiasi altra carica5.
In altri termini, il Presidente della Repubblica non pu contemporaneamente ricoprire altri
incarichi, di natura pubblica o privata, n svolgere altre attivit professionali. Non pu, cio,
essere parte di un rapporto di servizio, sia esso pubblico o privato, retribuito o anche soltanto
onorario.
3.4. Nomina.
3.4.1. Organo elettivo.
Secondo lart. 83 Cost., il P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a eletto dal Parlamento
in seduta comune6 integrato da tre delegati7 per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in
modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranza (la Valle lAosta ha un solo
delegato)8.
3.4.2. Procedimento.
Lart. 85 2 co. afferma che: T r e n t a g i o r n i p r i m a c h e s c a d a i l t e r m i n e 9,
il Presidente della Camera dei deputati convoca10 in seduta comune il Parlamento e i delegati
regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica.

3
Let minima di cinquantanni risponde allesigenza fondamentale di attribuire la pi alta carica istituzionale
solo a chi abbia le doti di maturit, esperienza e autorevolezza necessarie per un compito cos delicato.
4
Il godimento dei diritti civili esclude dalla eleggibilit a Capo dello Stato chi sia stato interdetto o inabilitato
secondo la legge civile (ad es.: perch infermo di mente e incapace di provvedere ai propri interessi). privo dei
diritti politici chi sia stato, invece, cancellato dalle liste elettorali.
5
Inoltre, anche se manca unesplicita previsione costituzionale, prassi che il Presidente della Repubblica,
appena eletto, si dimetta anche da tutte le cariche che eventualmente ricopre allinterno di un partito politico. Ci
risponde ad un preciso principio di correttezza costituzionale e mira a rafforzare lindipendenza del Capo dello
Stato da qualunque formazione politica.
6
S e d u t a c o m u n e : riunione alla quale partecipano sia i membri della Camera dei deputati che quelli del
Senato della Repubblica, nei casi esplicitamente previsti dalla nostra Costituzione. Tali riunioni si svolgono alla
Camera dei deputati, utilizzandone strutture ed uffici, e sono presiedute dal Presidente della Camera.
7
D e l e g a t i p e r o g n i R e g i o n e (o regionali): membri esterni al Parlamento designati dai Consigli
regionali; integrano le Camere riunite in seduta comune per eleggere il Presidente della Repubblica. Godono
delle stesse prerogative dei parlamentari, non devono necessariamente ricoprire la carica di consiglieri regionali
e sono eletti in modo da assicurare la rappresentanza delle minoranze. Ci sta a significare che almeno uno dei
tre delegati deve essere espressione delle forze politiche di minoranza.
8
La particolare composizione del collegio elettorale integrato dai delegati regionali sta a sottolineare che il Capo
dello Stato rappresenta non solo lo Statopersona, ma anche lo Statocomunit, vale a dire la comunit politica
nazionale complessivamente considerata. La norma mira, quindi, a inserire le Regioni (in rappresentanza delle
autonomie locali) nel vivo delle dinamiche istituzionali e ad allargare la base di consenso, garantendo una pi
significativa presenza delle minoranze.
9
Il termine di trenta giorni antecedenti la scadenza del settennato dovrebbe presumibilmente consentire
lelezione del nuovo Presidente della Repubblica entro la scadenza del mandato del predecessore. Se, tuttavia, le
votazioni dovessero prolungarsi oltre i 30 giorni, si avrebbe una seconda ipotesi di prorogatio dei poteri del
Presidente uscente, pur nel silenzio della Costituzione.
10
Liniziativa di convocare il Parlamento in seduta comune e i delegati regionali assegnata al Presidente della
Camera dei deputati. Ci si spiega in quanto al presidente del Senato spetta gi il potere di supplenza, e il
costituente stato attento a mantenere un certo equilibrio tra i massimi organi dello Stato, una costante di tutta
larchitettura del sistema.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 23


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

Lelezione del Presidente della Repubblica ha luogo per


scrutinio s e g r e t o 11 e d a maggioranza di due terzi
d e l l a s s e m b l e a (cio a 2/3 dei componenti di entrambi i rami del Parlamento).
Tale maggioranza qualificata richiesta per le prime tre votazioni, affinch il Presidente
della Repubblica possa godere di un numero di consensi pi ampio di quello normalmente
prescritto per le maggioranze governative.
Dopo i primi tre scrutini , invece, sufficiente la
m a g g i o r a n z a a s s o l u t a (met dei componenti lAssemblea + 1), onde evitare un
ulteriore ed eccessivo prolungamento delle operazioni di voto che sminuirebbe il prestigio
delleligendo.
3.4.2.1. Nelcaso in cui le camere siano sciolte o manca meno di tre mesi dalla cessazione.
Inoltre lart. 85 3 co. afferma che: Se le Camere12 sono sciolte, o manca meno di tre mesi
alla loro cessazione, lelezione ha luogo entro quindici giorni dalla riunione delle Camere
nuove. Nel frattempo sono prorogati i poteri del Presidente in carica (prorogatio).
Quindi le Camere sciolte o prossime allo scioglimento (cd. C a m e r e m o r i b o n d e )
non sono abilitate a eleggere il nuovo Capo dello Stato. Si vuole, cos, evitare di affidare una
scelta politica importante, come lelezione del Presidente della Repubblica, a un organo ormai
in scadenza ed i cui membri potrebbero non essere riconfermati con le nuove elezioni.
3.4.2.1.1. Prorogatio
del Presidente della Repubblica
La durata in carica del Presidente della Repubblica fissata in un settennato, a decorrere
dalla data del giuramento. Tuttavia nel caso in cui si verifichi ritardo nellelezione del
successore (come nel caso previsto dellart. 85 3 co.), il Presidente della Repubblica in carica
pu vedere prorogati i suoi poteri ( p r o r o g a t i o d e l P r e s i d e n t e d e l l a
Repubblica)
3.5. Il giuramento di fedelt alla Repubblica e di osservazione della Costituzione.
Il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, deve ai sensi dellart. 91
Cost. presentare g i u r a m e n t o d i f e d e l t a l l a R e p u b b l i c a e d i
o s s e r v a z i o n e d e l l a C o s t i t u z i o n e dinnanzi al Parlamento in seduta comune13.
In occasione del giuramento, il Presidente della Repubblica rivolge alle Camere un
messaggio, detto introduttivo o di insediamento, con il quale espone le linee che
caratterizzeranno lo stile del suo mandato: si tratta di un messaggio orale, pronunciato
direttamente dinanzi alle Camere, a differenza dei tipici messaggi presidenziali, trasmessi in
forma scritta al Parlamento.

11
S c r u t i n i o s e g r e t o : procedimento di votazione che assicura lassoluta segretezza (e, di conseguenza,
lassoluta libert) della scelta dellelettore. I regolamenti parlamentari adottano lo scrutinio segreto soltanto nei
casi in cui sia in discussione un argomento che prevede un giudizio sulle persone (ad esempio, elezione e messa
in stato daccusa del Presidente della Repubblica), mentre la regola generale quella dello scrutinio palese.
12
C a m e r e : sono i due rami di cui si compone il nostro Parlamento: Camera dei deputati e Senato della
Repubblica.
13
Secondo il dettato costituzionale il giuramento del Presidente della Repubblica dovrebbe essere prestato
soltanto dinanzi al Parlamento in seduta comune; comunque prassi che il Presidente della Camera inviti anche i
delegati regionali che hanno partecipato allelezione del Capo dello Stato.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 24


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

3.6. Durata in carica.


Il Presidente ella Repubblica d u r a i n c a r i c a s e t t e a n n i 14, (art. 85 1 co. Cost.)
che decorrono dalla data del giuramento.
3.7. Supplenza e impedimento.
3.7.1. Supplenza
La Costituzione non prevede la carica della vicepresidenza, n la possibilit di delega
volontaria delle funzioni del Capo dello Stato ad altro organo, ma solo listituto della
supplenza , escludendo anche implicitamente la revoca del Presidente.
La s u p p l e n z a consiste nellassunzione dei poteri e delle funzioni del Capo dello Stato
da parte del Presidente del Senato (art. 86 Cost. 1 co.15), nelle ipotesi in cui, a causa di un
impedimento temporaneo, il Presidente della repubblica non possa svolgere la propria attivit
3.7.2. Impedimento
Li m p e d i m e n t o 16 pu essere:
p e r m a n e n t e in caso di:
o infermit che si protragga in modo irreversibile;
o destituzione dalla carica, comminata dalla Corte Costituzionale nella
sentenza di condanna per alto tradimento o attentato alla Costituzione
(d e s t i t u z i o n e ) ;
o perdita di godimento dei diritti civili e politici (d e c a d e n z a ).
t e m p o r a n e o in caso di:
o sospensione della Carica disposta dalla Corte Costituzionale in pendenza
del giudizio daccusa per alto tradimento alla Costituzione;
o malattia che non importi guarigione entro breve termine, pur senza
pregiudicare la riassunzione della carica, a guarigione avvenuta;
o viaggio allestero17.

14
La particolare lunghezza del mandato (superata solo da quella dei giudici costituzionali (9 anni) giustificata,
innanzitutto, dallesigenza di svincolare il Presidente della Repubblica dalla maggioranza politica che lo ha
eletto, esaltandone la posizione di imparzialit. Si ricordi, infatti che la durata ordinaria delle Camere fissata a
soli 5 anni. In secondo luogo, la permanenza in carica per sette anni renderebbe possibile lacquisizione della
maggior esperienza che la delicatezza dei compiti presidenziali impone. Infine, la durata del mandato evidenzia
le prerogative di organo moderatore che la Costituzione assegna al capo dello Stato, soprattutto allorquando si
verifichi un mutamento dei rapporti di forza tra le parti politiche.
15
Art. 86 1 co. Cost.: Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle,
sono esercitate dal Presidente del Senato.
16
Qual lorgano competente ad accertare e dichiarare limpedimento del Capo dello Stato nel caso in cui il
Presidente non sia in grado di riconoscere il proprio impedimento? Se il Presidente non vuole o non pu
effettuare una dichiarazione spontanea, necessario individuare quale sia lorgano competente: in dottrina
stato, di volta in volta, individuato nella Corte Costituzionale, nel Governo, nel Parlamento in seduta comune,
ovvero nello stesso Presidente della Camera. Sono tutte soluzioni che, per un motivo o per un altro, lasciano
perplessi. Nellunico precedente, in occasione della grave malattia che colp il Presidente Segni (agosto 1964),
laccertamento dellimpedimento fu fatto con atto del Governo (comunicato ufficiale del Consiglio dei Ministri).
Quindi il Presidente del Senato, convocati il Presidente della Camera e il Presidente del Consiglio e verificata
con loro la sussistenza delle condizioni previste da questo articolo, assunse temporaneamente lesercizio delle
funzioni di Capo dello Stato, con la qualifica di Presidente supplente della Repubblica. Non si pervenne,
comunque, a una dichiarazione di impedimento permanente, perch nel frattempo il Presidente Segni rassegn le
dimissioni.
17
Questultimo caso, anche se in passato si verificato, appare controverso, in quanto non pu considerarsi
impedito il Presidente della Repubblica proprio quando allestero, in rappresentanza dello Stato italiano e

Ver. 09/04/2017 13:34:00 25


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

Si ricordi che limpedimento che impone la supplenza


solo quello temporaneo, in quanto limpedimento
permanente, da luogo a cessazione anticipata della carica.
3.7.3. I poteri del supplente
Il supplente acquista la sua carica automaticamente, cio senza bisogno di alcuno atto di
investitura e senza che debba prestare giuramento.
I p o t e r i d e l s u p p l e n t e di regola sono limitati ai soli atti di ordinaria
amministrazione, essendo poco opportuno il compimento di atti di carattere palesemente
straordinario (ad es.: scioglimento anticipato delle Camere). La norma non esclude, tuttavia,
la possibilit che il supplente assolva tutte le funzioni presidenziali senza distinzioni, ove ne
ricorra la necessit.
La correttezza costituzionale impone, comunque, al supplente di astenersi dagli atti
destinati ad incidere sugli equilibri tra i vari organi dello Stato. Sarebbe, quindi, del tutto
inopportuno che il Presidente del Senato, nominasse senatori a vita o inviasse messaggi alle
Camere.
3.8. Cessazione.
3.8.1. Ordinaria
Il mandato presidenziale termina in via ordinaria per la scadenza del settennio. Scaduto il
mandato, il Presidente della Repubblica immediatamente rieleggibile18.
Alla cessazione della carica il Presidente della Repubblica diviene automaticamente
senatore a vita19 (salvo i casi di rinuncia: art. 59 1 co. Cost.).
3.8.2. Anticipata.
La c e s s a z i o n e dellufficio pu avvenire, oltre che, in via normale per la scadenza del
settennio, anche via a n t i c i p a t a a causa di:
morte;
d i m i s s i o n i 20: le dimissioni del Presidente della Repubblica hanno effetto
immediato: non esiste, infatti, un organo abilitato a riceverle e ad accettarle (e tale
non neppure il Parlamento), n ci sarebbe compatibile con la posizione di organo
super partes che propria del Capo dello Stato. Per tale motivo l a t t o d i
dimissione del Presidente della Repubblica un

dunque nella pienezza delle sue funzioni. La tesi probabilmente pi corretta considera necessaria una supplenza
parziale, riconoscendo al supplente le sole funzioni non inerenti allo svolgimento della missione allestero.
18
La rieleggibilit del Presidente della Repubblica (e cio la possibilit di una sua rielezione, anche immediata,
alla scadenza del settennato) si deduce dal silenzio della Costituzione, che per altri organi espressamente la vieta
(come per i giudici della Corte Costituzionale o per i membri del Consiglio Superiore della Magistratura).
Giorgio Napolitano fino ad ora lunico presidente ad essere stato rieletto alla scadenza del settennato .
19
E x P r e s i d e n t i d e l l a R e p u b b l i c a d i v e n u t i s e n a t o r i a v i t a : la loro
posizione totalmente equiparata a quella degli altri senatori, non essendovi nel testo costituzionale alcuna
disposizione che imponga obblighi o assegni particolari privilegi agli ex Presidenti. Pur non essendovi alcuna
esplicita previsione costituzionale, per anni invalsa la prassi che gli ex Presidenti della Repubblica siano
ascoltati dal Presidente in carica nel corso delle consultazioni per la formazione del Governo.
20
D i m i s s i o n i : atto libero e personale con cui il titolare di un ufficio dichiara di voler abbandonare
anticipatamente lincarico. Normalmente le dimissioni hanno effetto solo dopo laccettazione da parte
dellorgano competente e solo quando sia divenuta effettiva la sostituzione da parte del successore. Si ha,
pertanto, la cd. prorogatio dei poteri del precedente titolare, fino a sostituzione avvenuta.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 26


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

atto personalissimo, e non richiede la controfirma


ministeriale, n la motivazione.
per im p e d i m e n t o p e r m a n e n t e ;
d e c a d e n z a : per il venir meno di uno dei requisiti di eleggibilit (cittadinanza,
godimento dei diritti civili e politici);
d e s t i t u z i o n e , a seguito della condanna per alto tradimento o attentato alla
costituzione, do opera della Corte Costituzionale.
In queste ipotesi, ai sensi dellart. 86 2 co., il Presidente della Camera dei Deputati indice
lelezione del nuovo Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior
termine previsto se le Camere sono sciolte o mancano meno di tre mesi alla loro cessazione.
3.9. Gli atti presidenziali o decreti presidenziali.
Ogni atto emanato dal Capo dello Stato, assume la forma di d e c r e t o del
p r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a (D.P.R.).
Lelencazione degli atti che devono essere emanati sotto forma di D.P.R., contenuta nella
Costituzione e nella legge 13/91.
3.9.1. Tipologie.
Gli a t t i p r e s i d e n z i a l i , possono classificarsi in:
atti formalmente presidenziali;
atti formalmente e sostanzialmente presidenziali;
atti sostanzialmente complessi.
3.9.1.1. Formalmente presidenziali (o atti governativi o ministeriali).
Gli a t t i s o l o f o r m a l m e n t e p r e s i d e n z i a l i , sono gli atti il cui contenuto
stabilito dal Governo, e sui quali il Presidente apponendo la sua sottoscrizione ne effettua un
controllo di legalit o di merito (quindi la sottoscrizione non ha la funzione di rendere perfetti
tali atti).
Tale controllo ha un efficacia limitata, consentendo al Presidente, ove lo ritenga opportuno,
di arrestare il corso dei medesimi e richiedere un nuovo esame da parte dellorgano che li ha
deliberati.
Tuttavia se lorgano che li ha deliberati o che ha formulato la proposta insiste nel volere
del provvedimento, il Presidente non pu ulteriormente rifiutarsi di sottoscriverli.
Rientrano in questa prima categoria: I) decreti legge21; II) decreti legislativi22; III)
regolamenti governativi; IV) gli atti del governo che siano espressione della funzione
amministrativa (ad esempio, la nomina di alti funzionari); V) i provvedimenti relativi ai
rapporti con gli altri Stati (ratifica dei trattati internazionali); VI) gli atti di nomina dei
Ministri proposti dal Presidente del Consiglio; VII) gli atti di esercizio delliniziativa
legislativa governativa.
21
D e c r e t o l e g g e : appartiene alla categoria delle ordinanze generali, che si concretano in provvedimenti
provvisori (con forza di legge) adottati dal Governo, di sua iniziativa e sotto la sua responsabilit, in casi
straordinari di necessit e di urgenza. Tali provvedimenti diventano definitivi solo dopo la conversione in legge
effettuata dal Parlamento.
22
D e c r e t o l e g i s l a t i v o : atto con efficacia di legge formale emanato dal Governo in base ad una delega
legislativa (e nei limiti di questa) del Parlamento. La delega del Parlamento conferita con legge formale
ordinaria.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 27


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

3.9.1.2. Formalmente
e sostanzialmente presidenziali (o atti presidenziali).
Sono a t t i f o r m a l m e n t e e s o s t a n z i a l m e n t e p r e s i d e n z i a l i , quegli atti
che rientrano totalmente nella sfera di discrezionalit del Presidente.
Rientrano in questa seconda categoria: I) la nomina di cinque senatori a vita e di cinque
giudici della Corte costituzionale; II) la nomina di otto esperti componenti il CNEL; III) il
rinvio al Parlamento di una legge; IV) la promulgazione delle leggi; V) i messaggi inviati alle
Camere per segnalare gravi necessit comuni a fare richiamo ad esigenze avvertite in modo
diffuso nel Paese, allinfuori degli schieramenti delle parti politiche.
3.9.1.3. Sostanzialmente complessi.
Infine gli a t t i s o s t a n z i a l m e n t e c o m p l e s s i sono atti il cui contenuto
determinato sia dal Governo che dal Presidente stesso, e che impegnano la responsabilit di
entrambi allo stesso titolo.
Rientrano in questa categoria: I) la nomina del Presidente del Consiglio; II) lo scioglimento
delle Camere; III) la concessione della grazia.
3.9.2. La controfirma.
Condizione di validit di tutti gli atti emanati23 dal Presidente della Repubblica la
c o n t r o f i r m a apposta sugli stessi, dal Ministro proponente e anche del Presidente del
Consiglio nel caso di decreti legge o decreti legislativi (art. 89 Cost.).
3.9.2.1. La
funzione svolta dalla controfirma.
A secondo degli atti su cui apposta la controfirma svolge:
nel caso in cui venga apposta su a t t i g o v e r n a t i v i , la controfirma giustamente
assolve il compito di trasferire ad altri la responsabilit
( p o l i t i c a ) d e l l a t t o f i r m a t o d a l P r e s i d e n t e . Questultimo
esercita soltanto una forma di controllo di legittimit sulloperato del Governo;
nel caso in cui venga apposta su a t t i formalmente e
s o s t a n z i a l m e n t e p r e s i d e n z i a l i , la controfirma ha soltanto una
funzione di controllo sulloperato del Presidente da
p a r t e d e l G o v e r n o . In altri termini, in questa caso la posizione dei
Ministri si inverte, in quanto il loro compito non pi di collaborazione attiva alla
formazione dei medesimi, ma piuttosto (oltre che di attestazione delle autenticit
della sottoscrizione del Presidente) di controllo diretto ad accertare la
costituzionalit formale dellatto.
3.10. Responsabilit.
3.10.1. Introduzione.
Sotto il profilo costituzionale sono rilevanti due diverse forme di responsabilit:
r e s p o n s a b i l i t p o l i t i c a : ricorre quando il comportamento di chi agisce
valutabile solo secondo parametri di opportunit ed sottoponibile ad un tipo di
sanzioni che oscillano dalla rimozione o destituzione dalla carica alla sola censura
politica;

23
Deve ritenersi pacifico, comunque, che la controfirma non richiesta per quegli atti alla cui formazione il
Presidente della Repubblica partecipa, ma che non vengono imputati a lui bens ad organi collegiali da lui
presieduti (es.: atti del Consiglio Superiore della Magistratura).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 28


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

r e s p o n s a b i l i t g i u r i d i c a : ricorre quando lesercizio del potere


valutabile secondo precisi parametri normativi ed sottoponibile alle sanzioni
previste dallordinamento giuridico, e cio sanzioni penali, civili o amministrative.
Nel nostro ordinamento costituzionale il Presidente della Repubblica soggetto sia alla
responsabilit politica, sia a quella giuridica.
3.10.2. Politica.
Quanto alla responsabilit politica occorre distinguere due forme molto diverse fra loro:
r e s p o n s a b i l i t p o l i t i c a d i f f u s a : quella di cui il titolare di una
determinata carica politica risponde nei confronti di una generalit di persone (in
questo caso i cittadini) che non possono esercitare nei suoi confronti uno specifico
e diretto potere sanzionatorio, ma solo un generale diritto di critica;
r e s p o n s a b i l i t p o l i t i c a i s t i t u z i o n a l i z z a t a : quella che si ha
verso determinati organi dotati della titolarit di uno specifico e diretto potere
sanzionatorio nei confronti del titolare di una certa carica (rimozione, destituzione
etc.).
3.10.2.1. Tipo
di responsabilit politica a cui sottoposto il Presidente della Repubblica.
Si deve ritenere che il Capo dello Stato sia sottoposto alla sola responsabilit politica
diffusa24, dal momento che la Carta Costituzionale non prevede lesistenza di alcun organo cui
egli debba rendere conto del proprio comportamento politico e che possa esercitare poteri
politici sanzionatori nei suoi confronti.
La sottoposizione del Capo dello Stato a tale forma di responsabilit deriva da uno dei
principi fondamentali del nostro sistema: quello della sovranit popolare. Poich la sovranit
appartiene al popolo, solo ad esso deve sempre essere riconosciuto il diritto di poter valutare
criticamente il comportamento di chi esercita per suo conto i poteri supremi.
3.10.3. Giuridica.
La r e s p o n s a b i l i t g i u r i d i c a sorge nel momento in cui vi la violazione di una
precisa norma di legge appositamente sanzionata (sanzioni penali, civili e amministrative).
Mentre in relazione alla responsabilit civile e quella amministrativa, il Presidente della
Repubblica non gode di nessuna immunit, esiste un particolare regime per la responsabilit
penale.
i reati commessi nellesercizio delle sue funzioni.
3.10.3.1. Per
Il Capo dello Stato, nellesercizio delle sue funzioni, sottratto dalla Costituzione a tale
responsabilit, per cui non pu essere chiamato a rispondere in giudizio degli illeciti che
commette.
Egli, pertanto, gode dellimmunit penale che , tuttavia, limitata ai soli casi in cui essa
risulta strumentale allo svolgimento delle funzioni presidenziali.
Lunica eccezione allimmunit penale del Presidente deve ravvisarsi nelle ipotesi in cui si
renda colpevole dei reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.).

24
chiaro, come evidenziato in precedenza, che il Presidente della Repubblica risulter politicamente
responsabile solo per gli atti da lui posti in essere sia formalmente che sostanzialmente, per i quali la controfirma
svolge solo una funzione di controllo.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 29


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

3.10.3.1.1. Alto
tradimento.
Pu considerarsi a l t o t r a d i m e n t o ogni comportamento doloso, che, offendendo la
personalit interna ed internazionale dello Stato, costituisca una violazione del dovere di
fedelt della Repubblica.
Esso presuppone una intesa con potenze straniere per pregiudicare gli interessi nazionali o,
addirittura, per sovvertire lordinamento costituzionale.
3.10.3.1.2. Attentato
alla Costituzione.
Mentre deve ritenersi a t t e n t a t o a l l a C o s t i t u z i o n e ogni comportamento doloso
diretto a sovvertire le istituzioni costituzionali o violare la Costituzione.
Lart. 283 c.p. definisce genericamente tale reato come: un fatto diretto a mutare la
Costituzione dello Stato o la forma di governo con mezzi non consentiti dallordinamento
costituzionale dello Stato
messa in stato daccusa del Capo dello Stato.
3.10.3.1.3. La
3.10.3.1.3.1. Lorgano
inquirente.
il Parlamento a promuovere lazione penale contro il Presidente della Repubblica per i
reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione, per cui ad esso riservato il potere di
compiere le indagini istruttorie a tal fine necessarie.
La legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, ha disposto modificando lart. 12 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, che, la deliberazione sulla messa in stato daccusa del
Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione,
adottata dal P a r l a m e n t o i n s e d u t a c o m u n e (a maggioranza assoluta dei suoi
membri) s u r e l a z i o n e d i u n C o m i t a t o (e non pi dunque di una Commissione per
i procedimenti daccusa), formati dai componenti della Giunta del Senato e da quelli della
Camera competenti per le autorizzazione a procedere (c.d. giunta per le autorizzazioni a
procedere).
3.10.3.1.3.2. Lorgano
giudicante.
Lorgano competente a giudicare laccusa mossa la C o r t e C o s t i t u z i o n a l e , la
quale potr, in pendenza del giudizio daccusa, disporre la sospensione dalla carica
presidenziale.
3.10.3.2. Reati compiuti al di fuori dellesercizio delle sue funzioni.
Relativamente ai reati c o m p i u t i a l d i f u o r i d e l l e s e r c i z i o d e l l e s u e
f u n z i o n i , il Capo dello Stato risponde (ed perci imputabile) al pari di qualsiasi altro
cittadino.
Tuttavia onde evitare che il capo dello Stato sia il possibile oggetto di incriminazioni
politicamente strumentalizzate, nel silenzio della Costituzione, la dottrina ritiene, che non si
possa procedere penalmente contro di lui finch resta in carica (i m p r o c e b i l i t
d e l l a z i o n e p e n a l e ).
3.10.3.3. In
sintesi.
Da quanto detto discende che:
per gli atti non compiuti nellesercizio delle funzioni presidenziali, la responsabilit
del Capo dello Stato identica a quella di qualunque altro cittadino. Egli sarebbe
certamente responsabile di una eventuale molestia sessuale attuata sulla segretaria
del Quirinale, anche se compiuta nel corso del settennato;

Ver. 09/04/2017 13:34:00 30


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

per gli atti compiuti nellesercizio delle sue funzioni, egli non assume alcuna
responsabilit giuridica, purch non si tratti dei reati previsti dalla stessa
Costituzione: ad esempio sarebbe sicuramente responsabile di attentato alla
Costituzione, nellipotesi in cui decidesse di organizzare un colpo di Stato per
instaurare una dittatura.
3.11. Prerogative.
Per potere esercitare concretamente i suoi poteri il presidente gode delle seguenti
prerogative:
i n s i n d a c a b i l i t : il presidente della Repubblica non sindacabile e non pu
essere perseguito per i pareri e le opinioni espresse nellesercizio delle sue funzioni.
Limitatamente alla sua irresponsabilit per gli atti del governo, tale insindacabilit
tutelata dallart. 279 c.p.;
di i n d i p e n d e n z a e c o n o m i c a : assicurata mediante lassegnazione di un
a s s e g n o pari a 125.000 annui;
di una d o t a z i o n e , ossia il complesso dei beni (costituenti patrimonio
indisponibile dello Stato), destinati al mantenimento e al funzionamento
dellUfficio della Presidenza della Repubblica. La dotazione si compone di una
parte in natura (Palazzo del Quirinale, tenuta di Castelporziano e altri edifici situati
in diverse Regioni italiane) e di una parte in denaro, necessaria alla manutenzione
dei beni in precedenza indicati.
3.12. Poteri e attribuzioni del presidente della Repubblica.
Il Presidente della Repubblica non titolare di nessuna delle tre fondamentali funzioni
dello Stato, ma la Costruzione gli riserva la possibilit di intervenire in ciascuna di esse, oltre
che alcune competenza specifiche
3.12.1. In relazione al potere legislativo.
I n r e l a z i o n e a l p o t e r e l e g i s l a t i v o e alla relativa funzione, il Presidente della
Repubblica:
3.12.1.1.1. Indice
le elezioni delle Camere e ne fissa la prima riunione
Indice le elezioni delle Camere e ne fissa la prima riunione (art. 87 3 co. Cost.)25.
Le Camere, appena elette, devono riunirsi entro 20 giorni dalla fine delle elezioni (art. 61
Cost.). Il giorno di prima riunione, nellambito di tale termine, fissato dal Capo dello Stato,
gi nel decreto in cui convoca i comizi elettorali.
3.12.1.1.2. Pu
inviare messaggi alle Camere.
Pu inviare messaggi alle Camere (art. 87 2 co. Cost.).
3.12.1.1.2.1. Nozione
di messaggio.
Il m e s s a g g i o un tipico atto presidenziale, il cui contenuto rispecchia gli intendimenti
personali del Capo dello Stato (c.d. p o t e r e d i e s t e r n a z i o n e ) .

25
Si tratta comunque di una a t t r i b u z i o n e p r e s i d e n z i a l e m e r a m e n t e f o r m a l e : sia
convocazione dei comizi elettorali, che la determinazione della data della prima riunione delle Camere sono
deliberate dal Consiglio dei Ministri: siamo quindi di fronte ad u n a t t o g o v e r n a t i v o e , n o n
presidenziale quanto alla sostanza.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 31


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

Con i propri messaggi, il Presidente non pu per interferire nellazione degli altri organi
costituzionali, n entrare nel merito del programma politico del Governo.
3.12.1.1.2.2. Messaggi
formali e informali
Dai m e s s a g g i f o r m a l i i n v i a t i a l l e C a m e r e (tra cui vi il messaggio
motivato), vanno distinti i m e s s a g g i i n f o r m a l i , rivolti a qualunque altro destinatario,
sugli argomenti pi vari e quando il Presidente ne ravvisi lopportunit (ad es.: messaggi
televisivi rivolti alla pubblica opinione).
Il m e s s a g g i o f o r m a l e v a s e m p r e c o n t r o f i r m a t o d a l P r e s i d e n t e
d e l C o n s i g l i o , o , a l m e n o , d a u n o d e i M i n i s t r i , e tale atto ha valore di
controllo di legittimit. I messaggi informali non sono, invece, soggetti a controfirma.
3.12.1.1.3. Autorizza con suo decreto la presentazione alle Camere dei disegni di legge di
iniziativa governativa.
A u t o r i z z a con suo decreto l a p r e s e n t a z i o n e alle Camere d e i d i s e g n i
d i l e g g e 26 di iniziativa governativa (art. 87 4 co. Cost.).
Tale autorizzazione non atto presidenziale (cio di competenza anche sostanziale del
Presidente della Repubblica), perch lart. 71 Cost. attribuisce, in via tassativa, al governo la
titolarit delliniziativa legislativa, escludendo il concorso di altri organi nel suo esercizio:
quindi lautorizzazione presidenziale non ha carattere discrezionale e non pu essere rifiutata.
Pu solo ritenersi che i poteri del Capo dello Stato possano limitarsi alla richiesta di un
riesame da parte del Governo. Pu, invece, rifiutare lautorizzazione, per mancanza di un
elemento essenziale o quando latto abbia carattere delittuoso.
3.12.1.1.4. Pu
convocare ciascuna Camera i via straordinaria.
P u c o n v o c a r e 27 c i a s c u n a C a m e r a i v i a s t r a o r d i n a r i a 28 (art. 62 2 co.
Cost.)29. In tal caso si riunisce di diritto anche la Camera non convocata (art. 62 3 Cost.).
3.12.1.1.5. Promulga
le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti.
Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti (art. 87, 5 co.
Cost.).
3.12.1.1.5.1. La
promulgazione della legge
P r o m u l g a z i o n e d e l l a l e g g e : lultimo atto del procedimento legislativo prima
della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Il Presidente della Repubblica tenuto a promulgare la legge
e n t r o u n m e s e d a l l a p p r o v a z i o n e d e l l e d u e C a m e r e . Tuttavia se le
Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano lurgenza, la
legge promulgata in un termine pi breve da esse stabilito.
Con latto di promulgazione, che atto di controllo, la legge diviene esecutoria. Diviene
invece obbligatoria per tutti i cittadini solo con la pubblicazione.

26
D i s e g n o d i l e g g e : termine tecnico con cui si individuano le proposte di derivazione governativa. La
Costituzione, tuttavia, usa lespressione in modo spesso improprio, designando con essa ogni progetto di legge,
da qualunque fonte provenga.
27
C o n v o c a z i o n e ( d e l l e C a m e r e ) : atto con il quale viene comunicato ai Parlamentari il giorno e
lora della riunione, affinch possano partecipare ai lavori.
28
La c o n v o c a z i o n e s t r a o r d i n a r i a , si attua in circostanze del tutto eccezionali, come nellipotesi di
paralisi dellattivit del Parlamento.
29
questo un atto tipicamente presidenziale, di impulso dellattivit del Parlamento.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 32


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

3.12.1.1.6. Pu, prima di promulgare una legge, chiedere con messaggio motivato alle
Camere una nuova deliberazione.
Tuttavia il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, qualora riscontri vizi
nellatto o un contrasto dello stesso con altre norme costituzionali30, pu31 chiedere alle
Camere una nuova deliberazione o un riesame della legge (c.d. p o t e r e d i v e t o
s o s p e n s i v o ).
Tale rinvio deve essere accompagnato da una m e s s a g g i o m o t i v a t o 32 in cui siano
indicati motivo di merito o di legittimit costituzionale per cui il Capo dello Stato ritiene la
legge non promulgabile33 (art. 74 1 co. Cost.).
Va precisato che il Capo dello Stato non pu bloccare definitivamente lattivit delle
Camere, ma pu solo sospendere temporaneamente la promulgazione dellatto, privandolo
temporaneamente dellefficacia. Tanto vero che una volta che le Camere riapprovino senza
modifiche la legge, il Capo dello Stato non pu far altro che promulgarla.
Ci non esclude che, laddove latto manchi dei requisiti minimi per essere qualificato
legge oppure sia tale da comportare un vero e proprio attentato alla Costituzione o integri gli
estremi dellalto tradimento, reati per i quali sussiste la responsabilit penale del Presidente
della Repubblica, questultimo possa di nuovo rifiutarsi di promulgarla. In questo caso potr
sorgere un conflitto di attribuzione fra Parlamento e Presidente, risolvibile dalla Corte
Costituzionale.
Se, invece, le Camere approvano emendamenti diversi da quelli suggeriti dal Presidente
nel messaggio, egli potr di nuovo rinviare la legge alle Camere, almeno limitatamente alle
modifiche apportate.
3.12.1.1.7. Emanazione
degli atti normativi.
E m a n a z i o n e ( d e g l i a t t i n o r m a t i v i ) : potere analogo a quello di
promulgazione delle leggi.
Ha ad oggetto i seguenti atti di Governo: I) decreti legislativi e decreti-leggi, che, pur
essendo formalmente atti del potere esecutivo, hanno forza e valore di legge; II) regolamenti
governativi, che sono fonti secondarie di diritto.
Il Capo dello Stato emana anche altri atti amministrativi. Con L. 12 gennaio 1991, n. 13
sono stati tassativamente elencati tutti gli atti che devono emanati nella forma di decreto del
Presidente della Repubblica.

30
Il controllo presidenziale pu svolgersi solo per ragioni di legittimit o di opportunit costituzionale: il rinvio
delle leggi, cio, pu avvenire solo se il Capo dello Stato accerti un contrasto tra la legge e le norme contenute
nella Costituzione, oppure rinvenga nella disciplina legislativa contenuti che possono turbare lequilibrato
funzionamento delle istituzioni, a presidio del quale tale controllo posto.
31
La decisione di esercitare o meno il potere di rinvio ha, comunque, un contenuto politico e discrezionale assai
marcato, in quanto il Presidente della Repubblica deve opportunamente valutare anche i riflessi sulle istituzione
dei suoi atti. In ci si differenzia dalla Corte Costituzionale, la cui attivit sempre doverosa e riveste, pur con
tutte le sue particolarit, il carattere della giurisdizione.
32
Tale messaggio diverso da quello previsto dallart. 87 Cost., perch non concerne considerazioni generali
sulla situazione del Paese, n espressione del potere di impulso del Presidente, bens riguarda il singolo atto
rinviato, ed espressione del suo potere di controllo.
33
La sottoscrizione ministeriale richiesta anche per questatto, ha in questo caso la funzione di controllo
delloperato del Presidente.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 33


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

3.12.1.1.8. Pu
nominare cinque senatori a vita.
P u n o m i n a r e c i n q u e s e n a t o r i a v i t a (senatori di nomina presidenziale), tra
i cittadini che abbiamo illustrato la Patria di altissimi meriti nel campo sociale, scientifico,
artistico e letterario34 (art. 59 2 co. Cost.).
3.12.1.1.9. Indiceil referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione
Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla
C o s t i t u z i o n e (art. 87 6 co. Cost.): quindi il referendum abrogativo e il referendum
costituzionale inserito nel procedimento previsto dallart. 138 della Cost.
3.12.1.1.10. Pu
sciogliere le Camere, o anche una sola di esse
Pu sciogliere le Camere35, o anche una sola di esse, sentiti i pareri obbligatori (ma non
vincolati) dei relativi presidenti36 (art. 88, 12 co. Cost.).
3.12.1.1.10.1. La
natura del decreto di scioglimento.
Circa la natura del decreto di scioglimento, in dottrina non vi una posizione pacifica. Noi
tuttavia accogliamo lidea che esso sia un a t t o f o r m a l m e n t e c o m p l e s s o , la cui
responsabilit ricade sia sul Presidente che sul Governo.
3.12.1.1.10.2. Il
semestre bianco
Il s e m e s t r e b i a n c o : il p e r i o d o di tempo corrispondente agli ultimi sei mesi
della carica del Presidente della Repubblica, d u r a n t e i l q u a l e l e C a m e r e n o n
p o s s o n o e s s e r e s c i o l t e (art. 88 2 co. Cost.).
Tale divieto per la dottrina deriverebbe dallintenzione di evitare che il Presidente della
Repubblica si avvalga dei poteri di scioglimento per favorire la sua rielezione (da parte delle
nuove Camere).
Lart. 88 2 co. Cost. stato modificato dalla L. Cost. n. 1/9137, in base alla quale il
Presidente della Repubblica non pu esercitare tale facolt (cio lo scioglimento delle camere)
negli ultimi sei mesi del suo mandato s a l v o c h e e s s i c o i n c i d a n o i n t u t t o o i n
p a r t e c o n g l i u l t i m i s e i m e s i d e l l a l e g i s l a t u r a 38, per consentirgli di
sciogliere le Camere ed indire regolarmente le nuove elezioni.

34
La norma, quindi, tenderebbe ad escludere dalla nomina a senatori a vita persone che possono vantare soltanto
meriti politici, privilegiando, invece, personalit che provengono dalla societ civile: purtroppo, le scelte fatte in
passato, molto spesso, hanno privilegiato proprio i politici.
35
S c i o g l i m e n t o d e l l e C a m e r e : latto col quale si pone fine allattivit delle assemblee
rappresentative (o di una sola di esse) in vista della loro rinnovazione.
36
Il parere obbligatorio, ma non vincolante, del Presidente del ramo del Parlamento che il Capo dello Stato
intende sciogliere, realizza una sorta di garanzia del contraddittorio o del giusto procedimento, essendo contrario
ai principi democratici adottare un provvedimento sfavorevole ad un soggetto senza, quanto meno, ascoltarne le
motivazioni. Non solo: i Presidenti delle Camere sono in grado, in virt dellimportante ruolo ricoperto, di
fornire al Presidente della Repubblica tutte le indicazioni necessarie alla sua decisione.
37
Prima della modifica del 1991, il divieto di scioglimento delle Camere negli ultimi 6 mesi del mandato (c.d.
semestre bianco) non prevedeva eccezioni. Nei primi mesi del 1992 si venne, per, a creare una situazione di
stallo perch contestualmente scadeva il mandato del Presidente Cossiga e volgeva al termine la legislatura.
Poich il Presidente non poteva sciogliere le Camere (per il divieto posto dal secondo comma di questo articolo),
n queste ultime potevano eleggere un nuovo Presidente, dal momento che mancavano meno di tre mesi alla loro
cessazione, si rese indispensabile procedere ad una modifica della Costituzione, onde evitare una paralisi
istituzionale; pertanto fu introdotta la possibilit per il Presidente di sciogliere le Camere se il termine naturale
della legislatura coincide con quello del semestre bianco.
38
L e g i s l a t u r a : il periodo di durata effettiva del mandato parlamentare (5 anni) per ciascuna Camera.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 34


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

3.12.2. In relazione al potere esecutivo.


In relazione al potere e s e c u t i v o ed alla funzione amministrativa, il
Presidente della Repubblica:
nomina il Presidente del Consiglio, e su proposta di questi, i ministri (art. 92 2 co.
Cost.), nomina altres, i commissari straordinari del Governo ed i sottosegretari di
Stato;
nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato (art. 87 7 co. Cost.)39;
controfirma gli atti ministeriali che sono emanati con suo decreto: il Capo dello
Stato esercita, in tal modo il suo potere di controllo e di garanzia costituzionale;
nomina gli esperti del CNEL: anche questa nomina, come per i funzionari dello
Stato, ha carattere meramente formale: la nomina effettiva rientra fra le attribuzione
del Governo, di cui il CNEL, organo ausiliario;
ratifica i trattati internazionali e accredita e riceve i rappresentanti diplomatici (art.
87 9 co. Cost.)40;
ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa (art. 87
9 co. Cost.)41;
dichiara lo Stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 87 9 Cost.);
conferisce le onorificenze42 della Repubblica (art. 87 12 co. Cost.);
pu sciogliere il Consiglio regionale e rimuovere il Presidente della Giunta (art.
126 1 co. Cost.).
3.12.2.1.1. Altre
attribuzioni di carattere amministrativo.
Vi sono poi delle attribuzioni di carattere strettamente amministrativo:
Emana il decreto di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, su decisione del
consiglio dei Ministri. Si tratta di un potere riconosciuto esclusivamente al Governo, per cui
latto del Presidente della Repubblica solo formale;
Emana il decreto di decisione dei ricorsi straordinari amministrativi. Anche se il ricorso
comunemente detto al Capo dello Stato, secondo la dottrina prevalente, non un atto

39
Ad esempio, sono nominati con decreto del Capo dello Stato: il Presidente e i Consiglieri della Corte dei
Conti; il Presidente del Consiglio di Stato; i presidenti o i direttori generali di enti pubblici di importanza
nazionale etc. La nomina solo formalmente un atto presidenziale, poich la deliberazione effettiva spetta al
Governo.
40
Si tratta di due attribuzione del Capo dello Stato attinenti alla sua funzione di rappresentanza internazionale
dello Stato. Lattivit di ratifica un attivit di mero controllo costituzionale sulloperato del Governo nei
rapporti con gli Stati esteri. Pertanto sottratto al Presidente ogni potere deliberante in materia.
Va evidenziato che la Costituzione subordina, in particolari casi, la ratifica allautorizzazione del Parlamento
(art. 80 Cost.).
41
Non si tratta di un comando, che affidato agli organi tecnici (Capo di Stato maggiore generale) ma consiste
nella direzione e nel coordinamento politicoamministrativo delle attivit delle forze armate, che attribuito al
Capo dello Stato in quanto rappresentante dellunit nazionale. Gli atti compiuti dal Capo dello Stato in qualit
di Presidente del Consiglio supremo di difesa non necessitano di controfirma ministeriale (ex art. 89 Cost.).
42
O n o r i f i c e n z e : il Presidente della Repubblica ha il potere di conferire a persone ed enti distintisi in
particolari attivit, riconoscimenti quali: lOrdine al merito della Repubblica italiana, concesso a chi si distinto
nelle scienze, lettere, arti, economia e cariche pubbliche; lOrdine al merito del lavoro, conferito a non pi di
venticinque persone distintesi particolarmente nel campo del lavoro; lOrdine di Vittorio Veneto, conferito ai
combattenti della 1a guerra mondiale o guerre precedenti; lOrdine militare dItalia, conferito a militari che
abbiano compiuto atti di valore in tempo di guerra; lOrdine della stella della solidariet italiana, per i residenti
allestero.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 35


Diritto costituzionale Il Presidente della Repubblica

presidenziale, bens governativo, o addirittura di competenza del Consiglio di Stato. Infatti la


decisione viene adottata su proposta del Ministero competente per materia, sentito il parere
del Consiglio di Stato.
3.12.3. In relazione al potere giudiziario.
I n r e l a z i o n e a l p o t e r e g i u d i z i a r i o ed alla relativa funzione, il Presidente
della Repubblica:
presiede il Consiglio superiore della magistratura ed emana i decreti relativi allo
stato giuridico dei magistrati (art. 87 10 co. e 104 2 co. Cost.)43;
concede grazia44 e commuta le pene45 (art. 87 11 co. Cost.)46;
nomina cinque giudici costituzionali (art. 135 1 co. Cost.).

I PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA ITALIANA


Anni di presidenza Capo dello Stato
1946-1948 Enrico De Nicola (capo provvisorio
dello stato)
1948-1955 Luigi Einaudi
1955-1962 Giovanni Gronchi
1962-1964 Antonio Segni
1964-1971 Giuseppe Saragat
1971-1978 Giovanni Leone
1978-1985 Sandro Pertini
1985-1992 Francesco Cossiga
1992-1999 Oscar Luigi Scalfaro
1999-2006 Carlo Azeglio Ciampi
2006 -2013 Giorgio Napolitano
2013 -2015 Giorgio Napolitano
2015 Sergio Mattarella

43
La funzione adempiuta dal Presidente in tale carica non puramente simbolica, n si risolve nelle ordinarie
attribuzione di presidente di organi collegiali (direzione del dibattito, fissazione di sedute, etc.). Egli, infatti, in
qualit di presidente del CSM tenuto a:
equilibrare le tendenze contrastanti che si verificano in senso al Consiglio stesso;
fungere da intermediario tra CSM (quale rappresentante dellordine giudiziario) e il potere esecutivo
(governo);
pu anche sciogliere il CSM, se esso si trovi nellassoluta impossibilit di funzionare.
Gli atti compiuti dal Capo dello Stato come presidente del CSM sono di competenza dellorgano collegiale e,
pertanto, non devono essere controfirmati.
44
G r a z i a : un atto di clemenza di esclusiva prerogativa del Capo dello Stato, che esclude qualunque atto di
delegazione. Si tratta di un provvedimento di carattere particolare, in quanto essenzialmente individuale e cio
a beneficio di una singola persona determinata e si distingue dallamnistia e indulto che hanno, invece, carattere
generale.
45
C o m m u t a z i o n e d e l l a p e n a : potere attribuito al Presidente della Repubblica di trasformare una
pena detentiva in altra, meno afflittiva.
46
Si noti che anche lamnistia e lindulto in passato costituivano prerogativa del Presidente della Repubblica,
mentre oggi sono di esclusiva competenza del Parlamento.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 36


Diritto costituzionale Il Parlamento

Capitolo 4
Il Parlamento

4.1. Nozione.
Il P a r l a m e n t o il luogo istituzionale nel quale si determinano gli indirizzi politici
dello Stato in quanto d e p o s i t a r i o d e l l a f u n z i o n e l e g i s l a t i v a 1 ed espressione
principale della volont popolare.
4.1.1. Caratteristiche.
Il Parlamento nel sistema costituzionale italiano un organo:
c o s t i t u z i o n a l e : in quanto rientra nellorganizzazione costituzionale dello
Stato e partecipa alla sovranit, attraverso la titolarit della funzione legislativa;
c o m p l e s s o : in quanto costituito da due organi interni principali (la Camera
dei deputati e il Senato della Repubblica), operanti su un piano di piena parit
giuridica (bicameralismo perfetto);
c o l l e g i a l e : sia il Parlamento nel suo complesso, che numerosi organi interni,
sono formati da pi componenti o membri che non agiscono individualmente ma
come collegio;
r a p p r e s e n t a t i v o : perch rappresenta e rispecchia, pi degli altri organi
costituzionali, la volont del popolo inteso come corpo elettorale, da cui eletto
nella quasi totalit dei suoi membri; ci tra laltro spiega, la sua posizione di
centralit e di particolare rilevanza e prestigio nel sistema.
4.1.2. Funzioni residuali.
Oltre che la principale funzione legislativa (che viene esercitata collettivamente dalle due
camere ex art. 70 Cost.), al Parlamento spettano altre funzioni, in particolare:
f u n z i o n e d i i n d i r i z z o p o l i t i c o : attraverso la quale si determinano i fini
della politica nazionale e, si scelgono i mezzi per conseguirli;
f u n z i o n e d i c o n t r o l l o p o l i t i c o : esso esercita il controllo sul potere
esecutivo, cio sul governo (e sugli organi da esso dipendenti), che per poter
svolgere le sue funzioni deve godere della fiducia delle Camere;
f u n z i o n i e l e t t o r a l i (i n s e n s o l a t o ): vi rientrano le attivit di elezione
di membri di altri organi:
o elezione del Presidente della Repubblica;
o elezione di 5 giudici della Corte Costituzionale;
o elezione di 8 Componenti del Consiglio superiore della magistratura;
o scelta dei cittadini fra cui vanno sorteggiati i giudici aggregati della Corte
Costituzionale;
o elezione dei 4 componenti del garante per la protezione dei dati personali2.

1
F u n z i o n e l e g i s l a t i v a : attivit volta allattuazione e allo svolgimento dei principi sanciti dalla
Costituzione mediante la produzione di atti normativi primari a cui si d il nome di leggi ordinarie.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 37


Diritto costituzionale Il Parlamento

f u n z i o n i m a t e r i a l m e n t e g i u r i s d i z i o n a l i o d i a c c u s a , nei casi
di messa in stato daccusa del Presidente della Repubblica, per i reati di alto
tradimento e attentato alla Costituzione. Tale funzione si avvicina pi a quella del
pubblico ministero (funzione di accusa), che non alla funzione giurisdizionale in
senso tecnico.
f u n z i o n i s t r u m e n t a l i a l s u o f u n z i o n a m e n t o : deliberazione del
regolamento, determinazione della posizione giuridica dei singoli parlamentari, etc.
4.2. Struttura del Parlamento.
Lart. 55 Cost. afferma che: Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
La nostra Costituzione dispone pertanto che il Parlamento, quale organo collegiale
direttamente rappresentativo, sia organizzato secondo il sistema bicamerale.
4.2.1. Il bicameralismo
Si definisce b i c a m e r a l e quellassetto organizzativo del Parlamento che demanda
lesercizio della funzione legislativa a due diverse Camere3. Al riguardo si distingue tra:
b i c a m e r a l i s m o p e r f e t t o , se ad entrambe le Camere sono attribuite
medesime competenze, poteri e funzioni per cui le stesse sono su un piano di piena
uguaglianza;
b i c a m e r a l i s m o i m p e r f e t t o , nellipotesi in cui le competenze dei due
rami del Parlamento siano diversificate.
4.2.1.1. Il
bicameralismo perfetto previsto dalla Costituzione Italiana.
La Costituzione italiana prevede un b i c a m e r a l i s m o p e r f e t t o , in quanto entrambe
le Camere sono elette a suffragio universale e diretto4, sono dotate degli stessi poteri e, quindi,
sono poste su un piano di completa parit.
Ci si evince dallart. 70 Cost. il quale prevede che la funzione legislativa esercitata
collettivamente dalle due Camere e dallart. 94 Cost. il quale prevede che il Governo deve
avere la fiducia delle due Camere.
4.2.2. Le differenze tra le due Camere.
Anche se poste su un piano di parit, le d u e Camere comunque si
differenziano per una serie di elementi:
innanzitutto richiesta unet diversa per lacquisto del diritto di elettorato attivo5
(18 anni per eleggere i deputati e 25 anni per eleggere i senatori) e del diritto di
elettorato passivo6 (25 anni per essere eletti deputati e 40 per essere eletti senatori);

2
Inoltre, i Presidenti delle due Camere hanno il compito di scegliere, dintesa, 2 componenti del Consiglio della
magistratura militare, estranei alla stessa magistratura militare.
3
Al bicameralismo si contrappone il m o d e l l o m o n o c a m e r a l e che concentra tutto il potere legislativo
in un solo organo: tale modello, oggi, quasi del tutto scomparso, in quanto il bicameralismo consente un pi
ponderato esercizio della funzione legislativa e una pi attenta valutazione dei provvedimenti legislativi.
4
S u f f r a g i o u n i v e r s a l e e d i r e t t o : principio in forza del quale hanno diritto di voto tutti i cittadini
della Repubblica senza distinzione alcuna (universalit) e senza alcun tipo di mediazione (direttamente). In Italia
stato introdotto soltanto nel 1945, in vista delle elezioni politiche e delle votazioni per lAssemblea Costituente
che si sarebbero tenute nel 1946: prima di allora, lesercizio del diritto di voto era limitato ai soli cittadini di
sesso maschile.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 38


Diritto costituzionale Il Parlamento

la Camera dei deputati composta da 630 membri (art. 56 2 co. Cost.7), il Senato
da 315 (art. 57 2 co. Cost.8), pi i senatori a vita di diritto e di nomina
presidenziale;
sono parzialmente diversi i sistemi elettorali per lelezione delle due camere:
o la Camera dei Deputati eletta a base nazionale, salvo i seggi assegnati alla
circoscrizione Estero;
o il Senato della Repubblica eletto a base regionale, salvo i seggi assegnati
alla circoscrizione Estero. A riguardi si ricordi che Nessuna regione pu
avere un numero di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha due, la Valle
d'Aosta uno (art. 57 3 co. Cost.).
la Camera dei deputati interamente elettiva mentre del Senato, vi sono anche i
senatori a vita di diritto9 e i senatori a vita di nomina presidenziale10.
4.3. Prerogative delle camere.
Le Camere, per esercitare pienamente le loro funzioni sovrane, godono di p r e r o g a t i v e ,
che non vanno confuse con le prerogative dei singoli parlamentari.
4.3.1. Autonomia regolamentare.
Lart. 64 1 co. Cost afferma che: Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a
maggioranza assoluta dei suoi componenti.
4.3.1.1. I regolamenti parlamentari.
I r e g o l a m e n t i p a r l a m e n t a r i sono un complesso di disposizioni che ogni camera
(c.d. riserva di assemblea) adotta al fine di disciplinare la propria organizzazione interna, lo
svolgimento delle sue funzioni e i rapporti con gli altri organi costituzionali.
4.3.1.2. Le materie
che possono essere disciplinate dai regolamenti parlamentari.
Una delle questioni pi controverse in dottrina quella delle materie che il regolamento
parlamentare pu disciplinare. La norma, infatti, si limita semplicemente ad attribuire a
ciascuna Camera il potere di adottare il proprio regolamento.
indubbio che il regolamento debba delineare e disciplinare tutte le procedure e gli organi
necessari per una efficiente organizzazione e per un buon funzionamento delle Camere.
Larticolo 72, poi, esplicitamente demanda al regolamento la disciplina del procedimento
legislativo.

5
E l e t t o r a t o a t t i v o (che la capacit di votare): costituisce per il cittadino un d i r i t t o
s o g g e t t i v o p u b b l i c o , inquadrabile fra i d i r i t t i p o l i t i c i , e cio fra i diritti che hanno per
contenuto lesercizio di una pubblica funzione ed , ex art. 48 Cost., attribuito a tutti i cittadini senza distinzione
di sesso purch maggiorenni; tale limite di et elevato a venticinque anni per lelettorato attivo al Senato.
6
E l e t t o r a t o p a s s i v o (che consiste nella capacit di essere eletto) ed attribuito, ex art. 51 Cost., a chi
oltre ad esser privo della incapacit e della indegnit previste per lelettorato attivo, abbia anche particolari
requisiti di et, e non si trovi in condizioni di ineleggibilit o di incompatibilit.
7
Lart. 56 2 co. afferma che: Il numero dei deputati di seicentotrenta dodici dei quali eletti nella
circoscrizione Estero.
8
Lart. 57 2 co. Cost. afferma che: Il numero dei senatori elettivi di trecentoquindici, sei dei quali eletti nella
circoscrizione Estero.
9
Diventano s e n a t o r i a v i t a d i d i r i t t o i Presidenti della Repubblica alla fine del mandato senza
alcuna ulteriore nomina.
10
I s e n a t o r i a v i t a d i n o m i n a p r e s i d e n z i a l e , sono invece scelti fra i cittadini che abbiamo
illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico, e letterale. Ogni Presidente pu
nominare massimo cinque senatori a vita.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 39


Diritto costituzionale Il Parlamento

Un terzo ambito riguarda i rapporti che intercorrono tra ciascuna Camera e gli altri organi
costituzionali: si pensi soltanto alla stretta connessione che si instaura tra attivit parlamentare
ed attivit del Governo (mozione di fiducia, esame dei decreti-legge, audizioni di Ministri,
etc.).
4.3.1.2.1. Come
fonte di diritto.
I regolamenti parlamentari sono fonti del diritto11. Tuttavia non sono dei regolamenti in
senso tecnico: sono dotati, di efficacia sostanziale, proprie delle fonti normative, ma loro
efficacia formale, non quella dei regolamenti che, nella gerarchia, delle fonti si collocano in
posizione subordinata alla legge.
I regolamenti parlamentari sono, infatti, fonti subordinate solo alla Costituzione, le cui
disposizioni eseguono ed attuano (fonti normative primarie).
In virt della riserva di regolamento parlamentare contenuta nellart. 64 Cost. sono fonti
del diritto che sfuggono ad una collocazione nella scala gerarchica. Si tratta di f o n t i
s e p a r a t e che trovano la loro legittimazione in una riserva di competenza
costituzionalmente riconosciuta a ciascuna Camera, in modo che la legge formale non pu
disciplinare la materia loro propria.
4.3.1.3. Insindacabilit dei
regolamenti parlamentari.
In quanto fonti normative primarie, subordinate, cio alla sola Costituzione, i regolamenti
potrebbero, in via generale essere impugnati davanti alla Corte Costituzionale proprio per
violazione di norme costituzionali.
Tuttavia, la Corte Costituzionale si mostrata di avviso contrario, sostenendo che i
regolamento non sono atti aventi forza di legge (inoltre essi non sono neanche menzionanti
nellart. 134 Cost.) e che lindipendenza delle Camere nei confronti degli altri poteri, garantita
dalla Costituzione, preclude ogni sindacato dei loro atti di autonomia normativa.
La Corte sembra, in altri termini, orientata a considerare i regolamenti parlamentari non
come fonti del diritto, ma come atti interni non sindacabili allestero (c.d. i n t e r n a
c o r p o r i s ).
4.3.1.4. La violazione
dei regolamenti parlamentari.
I regolamenti, per espressa previsione della Costituzione, disciplinano la formazione delle
leggi: la loro violazione dovrebbe, quindi configurare un vizio formale di legge, come tale
sindacabile dalla Corte Costituzionale ex art. 134 Cost.
Questultima per, ha espressamente affermato che i vizi formali presuppongono la
violazione di norme costituzionali, non dei regolamenti parlamentari. In altri termini le norme
dei regolamenti vanno interpretate dalle Camere, che possono anche decidere di derogarvi
mentre danno vita al testo legislativo.
4.3.2. Autonomia finanziaria.
Ciascuna Camera delibera il bilancio e il proprio consuntivo: le spese gravano su un fondo
speciale, che amministrato dal Ministero dellEconomia e delle Finanze e gestito
direttamente da ciascuna Camera.

11
F o n t i d e l d i r i t t o . Sono quegli atti o fatti produttivi di diritto, riconosciuti come tali dallordinamento
di cui fanno parte.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 40


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.3.3. Autonomia amministrativa.


Ciascuna camera provvede allorganizzazione dei propri uffici amministrativi interni
allassunzione dei propri dipendenti (funzionari, commessi, etc.) stipulando in proprio
contratti di lavoro.
4.3.3.1. Tutela
nei confronti degli atti amministrativi delle Camere.
Contro gli atti amministrativi delle Camere non ammesso ricorso agli organi di giustizia
amministrativa (T.A.R. e Consiglio di Stato): ci per tutelare lindipendenza del Parlamento
la sua autonomia.
solo possibile il ricorso allUfficio di Presidenza della Camera, senza possibilit di
appello ad organi sovraordinati, come risulta sia dal regolamento della Camera sia dal
regolamento del Senato
4.3.3.1.1. Lautodichia o giurisdizione domestica
La particolare prerogativa dei due rami del Parlamento di risolvere, attraverso un
organismo giurisdizionale interno, le controversie sorte con i propri dipendenti, detta
autodichia o giurisdizione domestica.
4.3.4. Linviolabilit degli edifici delle Camere.
In base ad una norma consuetudinaria, non sancita nella Costituzione, vietato agli
ufficiali ed agenti della forza pubblica laccesso negli edifici delle Camere, per compiere atti
del proprio ufficio (c.d. i m m u n i t d e l l a s e d e ).
Le funzioni di polizia, allinterno degli edifici, sono svolte dal personale di ciascuna
Camera: questori, commessi e guardie di servizio, che sono esclusivamente agli ordini del
Presidente di ciascuna Camera.
4.3.5. Tutela penale delle Camere.
Nel nostro ordinamento penale sono punti come reati: il tentativo di impedire alle Camere
lesercizio delle loro funzioni (art. 289 cod. pen.) ed il vilipendio delle Camere (art. 290 cod.
pen.).
4.4. Gli organi interni delle camere.
4.4.1. Il Presidente e lUfficio di presidenza.
Lart. 63 1. co. afferma che: Ciascuna Camera elegge12 fra i suoi componenti il
Presidente e lUfficio di presidenza.

12
Per ogni Camera l e l e z i o n e d e l s u o P r e s i d e n t e ha luogo sotto la direzione di un Presidente
provvisorio (al Senato il membro pi anziano presente alla riunione; alla Camera, invece, viene scelto il pi
anziano fra i vicepresidenti delle passate legislature rieletti) incaricato di dirigere e controllare le operazioni di
voto che hanno luogo a scrutinio segreto. Anche se le maggioranze richieste per lelezione dei Presidenti delle
due Camere sono diverse, obiettivo comune quello di assicurare che egli sia espressione non solo della
maggioranza parlamentare, ma anche delle minoranze: per questo motivo, la carica generalmente assunta da
una personalit che si pone al di sopra degli schieramenti di parte. In passato, al fine di garantire un maggior
equilibrio tra i due rami del Parlamento, era prassi assegnare la presidenza di una Camera ad un esponente della
maggioranza, e la presidenza dellaltra ad una persona indicata dallopposizione. Questa consuetudine,
indispensabile per garantire un corretto equilibrio nella direzione delle Assemblee, , purtroppo, venuta meno
con la seconda repubblica nella quale le coalizioni vincenti si sono assicurate, a colpi di maggioranza, la
leadership di entrambe le Camere.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 41


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.4.1.1. I presidenti
(della Camera e del Senato).
Ad ogni ramo del Parlamento preposto un P r e s i d e n t e , il quale organo che ne
disciplina le attivit, secondo le disposizioni dettate dai regolamenti parlamentari,
garantendone lautonomia nei confronti dellaltra Camera e degli altri poteri dello Stato.
4.4.1.1.1. Attribuzioni.
I Presidenti delle Camere sono titolari di:
attribuzioni espressamente previste dalla Costituzione, come la convocazione
straordinaria delle Camere o il diritto ad essere consultati prima dello scioglimento
delle Camere;
attribuzioni conseguenti al loro ufficio, come la presidenza e la direzione delle
sedute e dei dibattiti, di nominare i componenti delle giunte parlamentari e di
esercitare i poteri disciplinari.
4.4.1.2. Lufficio
di presidenza.
Lu f f i c i o d i p r e s i d e n z a 13 un organo collegiale (al Senato denominato
C o n s i g l i o d i p r e s i d e n z a ) formato dal Presidente di ciascun ramo del Parlamento, da
4 vicepresidenti14, da 16 segretari15 alla Camera 8 al Senato e da 3 questori16.
S v o l g e c o m p i t i e s s e n z i a l m e n t e a m m i n i s t r a t i v i , relativi, in particolare,
alla gestione finanziaria di ciascuna Camera.
4.4.2. Le giunte parlamentari.
Le g i u n t e p a r l a m e n t a r i sono organi interni delle Camere, formati in proporzione
alle forze politiche presenti in Parlamento. Ad esse competono funzioni consultive ed
extralegislative. Sono attualmente operanti:
la Giunta per le autorizzazioni richieste ai sensi dellart. 68, meglio nota come
Giunta per le autorizzazioni a procedere17;
la Giunta per il regolamento18;
la Giunta per le elezioni19.

13
Lufficio di presidenza definitivo non va confuso con lUfficio provvisorio di presidenza che viene costituito
alla prima riunione delle Assemblee e dura in carica fino allinsediamento dellUfficio definitivo.
14
Che hanno il compito di coadiuvare il Presidente nellesercizio delle sue funzioni e sostituirlo nellipotesi di
assenza temporanea o impedimento. Il particolare sistema elettorale adottato mira a garantire la presenza anche
di rappresentanti dei gruppi di minoranza.
15
Che svolgono attivit di compilazione e lettura dei processi verbali delle adunanze, accertano lesistenza del
numero legale, procedono allappello, etc.
16
Che sovraintendono al cerimoniale ed ai servizi interni e svolgono attivit di polizia allinterno delle Camere.
Spetta sempre ai questori il compito di predisporre il progetto di bilancio ed il rendiconto consuntivo di ciascuna
Camera.
17
G i u n t a p e r l e a u t o r i z z a z i o n i a p r o c e d e r e : una giunta parlamentare, formata in
proporzione alle forze politiche esistenti in Parlamento, presente solo alla Camera dei deputati e composta da
ventuno deputati scelti dal Presidente della Camera. Ad essa spetta il compito di vagliare le richieste di
autorizzazione ex art. 68 Cost. (notevolmente ridotte a seguito dellapprovazione della L.Cost. 3/93). La
decisione spetta in ogni caso allAssemblea. Al Senato la funzione della giunta per le autorizzazioni a procedere
svolta dalla Giunta per le elezioni e le immunit.
18
G i u n t a p e r i l r e g o l a m e n t o : organo della Camera e del Senato composto rispettivamente da 10
deputati e 10 senatori con funzioni di esame e proposta in materia di modificazioni o aggiunte ai regolamenti
parlamentari. Inoltre, la giunta per il regolamento chiamata ad esprimere pareri su questioni di interpretazione
dei regolamenti nonch, alla Camera, sui conflitti di competenza insorti tra le commissioni permanenti.
19
G i u n t a p e r l e e l e z i o n i : Tale organo parlamentare presente sia alla Camera che al Senato (dove
assume la denominazione di g i u n t a d e l l e e l e z i o n i e d e l l e i m m u n i t ). Si compone di

Ver. 09/04/2017 13:34:00 42


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.4.3. Le commissioni parlamentari.


Le c o m m i s s i o n i p a r l a m e n t a r i sono organi interni di ciascuna Camera, costituiti
in proporzione alle forze politiche presenti in Parlamento.
Possono essere:
s p e c i a l i (o straordinarie) se costituite occasionalmente da ciascuna Camera per
risolvere questioni di pubblico interesse (es. commissione di inchiesta20);
p e r m a n e n t i se istituite permanentemente in seno a ciascuna Camera, il cui
regolamento ne determina la competenza per materia. A t t u a l m e n t e
esistono 14 commissioni permanenti sia presso il Senato
sia presso la Camera dei deputati;
b i c a m e r a l i m i s t e : f ormate sia da senatori che deputati, possono essere
straordinarie o permanenti21.
4.4.3.1. Compiti
delle commissioni.
Compiti delle commissioni sono quelli di riunirsi:
in s e d e r e f e r e n t e per lesame preventivo di ogni disegno di legge presentato
alle Camere, per farne relazione allAssemblea che deve approvarli;
in s e d e d e l i b e r a n t e , nei casi previsti dai regolamenti, per procedere
allesame e allapprovazione dei progetti di legge in luogo allassemblea plenaria;
in s e d e r e d i g e n t e per la formulazione e lapprovazione degli articoli di un
progetto di legge;
in s e d e c o n s u l t i v a per esprimere dei pareri circa una determinata questione;
in s e d e p o l i t i c a per ascoltare e discutere le comunicazione del Governo.
4.4.4. I gruppi parlamentari.
I g r u p p i p a r l a m e n t a r i costituiscono il raccordo tra ordinamento parlamentare e
sistema partitico e, malgrado siano menzionati una sola volta dal Costituente allart. 72 Cost.,
sono le articolazioni politiche fondamentali delle istituzioni parlamentari.
Rappresentano la proiezione dei partiti politici in seno al Parlamento e consentono ai
parlamentari di partecipare ai lavori delle Camere, che ruotano soprattutto intorno ai gruppi
parlamentari.

ventuno deputati e ventitre senatori nominati rispettivamente dai presidenti della Camera e del Senato e assolve
la funzione di verificare la regolarit delle operazioni elettorali e di giudicare la sussistenza dei requisiti di
eleggibilit degli eletti, laddove sorgano contestazioni. Al Senato la giunta competente a vagliare anche le
richieste di autorizzazione a procedere ex art. 68 Cost.
20
C o m m i s s i o n e d i i n c h i e s t a : una commissione parlamentare nominata da ciascuna Camera e
composta in modo da rispecchiare proporzionalmente lentit dei vari gruppi parlamentari. La commissione
dinchiesta esercita il potere dinchiesta, di cui sono titolari le Camere, per approfondire aspetti relativi a
determinati settori o quando si verificano gravi episodi di interesse nazionale. Terminati i lavori, la commissione
dinchiesta presenta allAssemblea plenaria una relazione che viene discussa e votata. Possono essere istituite,
con legge, anche commissione dinchiesta bicamerali, composte cio da deputati e senatori. Nella prassi la
maggior parte delle commissione dinchiesta sono state proprio di questa natura (ad esempio, nella XIII
legislatura sono state istituite commissione dinchiesta sulla mafia, sul terrorismo, sul ciclo dei rifiuti).
21
Tali organismi si sono resi necessari sia per superare il rigido dualismo fra le due assemblee, sia per consentire
lunivoco esercizio del potere parlamentare in delicate materie (es.: Commissione per le questioni regionali, ex
art. 126 Cost.)

Ver. 09/04/2017 13:34:00 43


Diritto costituzionale Il Parlamento

Per la valida costituzione di un gruppo parlamentare occorrono almeno 10 Senatori 2 20


deputati (salvo deroghe autorizzate dallUfficio di presidenza).
Tutti i senatori ed i deputati devono dichiarare, entro due giorni (tre giorni per i senatori)
dalla prima seduta successiva alla loro elezione, a quale gruppi parlamentari intendono
iscriversi22, in quanto lelezione di un parlamentare nella lista di un partito non comporta
lautomatica iscrizione nel suo gruppi parlamentari. Qualora essi non esercitino questa loro
facolt sono iscritti dufficio nel cd. g r u p p o m i s t o 23.
4.4.5. Le conferenze dei capigruppo.
Le c o n f e r e n z e d e i c a p i g r u p p o sono organismi collegiali (uno per ciascuna
camera) presieduti dal Presidente dellassemblea e costituiti da tutti i Presidenti dei gruppi
parlamentari.
A tali conferenze spetta essenzialmente il compito di deliberare il programma e il
calendario dei lavori dellassemblea (alla Camera anche delle commissioni).
4.5. Le camere riunite in seduta comune.
Accanto alle funzioni che vengono esercitate dalle due Camere collettivamente, ma
disgiuntamente (ad esempio lapprovazione di una legge), vi sono compiti che devono
essere esercitati dai due rami del Parlamento congiuntamente, attraverso la seduta comune.
Per s e d u t a c o m u n e si intende la riunione alla quale partecipano sia i membri della
Camera dei deputati che quelli del Senato della Repubblica, nei casi esplicitamente previsti
dalla nostra Costituzione (art. 55 2 co. Cost.), ossia per:
lelezione del Presidente della Repubblica24 (art. 83 Cost.);
il giuramento del Presidente della Repubblica (art. 91 Cost.);
la messa in stato daccusa del Presidente della Repubblica per alto tradimento o per
attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.);
lelezione di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura (art.
104 Cost.);
lelezione di un terzo dei giudici costituzionali (art. 135 Cost.);
la compilazione dellelenco di cittadini tra cui devono essere sorteggiati i giudici,
aggregati che devono intervenire nei giudizi di accusa contro il Presidente della
Repubblica, innanzi alla Corte costituzionale (art. 135 Cost.)25.
Tali riunioni si svolgono alla Camera dei deputati utilizzandone strutture ed uffici, e sono
presiedute dal Presidente della Camera26 (art. 63 2 co Cost.27).

22
Ora poich i parlamentari iscritti ad un partito tenderanno ad aderire tutti allo stesso gruppo, si avranno tanti
gruppi parlamentari quanti sono i partiti politici rappresentati alle Camere.
23
Il parlamentare che si dissocia dal suo gruppo parlamentari non decade dalla posizione di membro del
Parlamento, carica che conserva per tutta la legislatura. Unica sanzione che il partito pu infliggere al
dissenziente la mancata ripresentazione nelle sue liste per le successive elezioni.
24
Si ricordi che per lelezione del Presidente della Repubblica partecipano alle sedute anche i rappresentanti
delle Regioni.
25
da notare che, ad eccezione del giuramento e delle messa in stato daccusa del Presidente della Repubblica
tali sedute riguardano sempre funzioni elettive.
26
prassi, inoltre, che il Parlamento in seduta comune adotti il regolamento della Camera dei deputati, ma nulla
vieta che sia scelto quello del Senato o se ne rediga uno autonomo.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 44


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.6. Funzionamento delle Camere.


4.6.1. Periodi di lavoro.
4.6.1.1. Legislatura.
La l e g i s l a t u r a il periodo di durata effettiva del mandato parlamentare (5 anni) per
ciascuna Camera, salvo scioglimento anticipato (art. 88 Cost.), o proroga in caso di guerra
(art. 60 Cost.). La legislatura si articola in sessioni e sedute.
4.6.1.2. Sessione.
Attualmente, si intende per s e s s i o n e il periodo continuativo di lavoro delle Camere
compreso fra una convocazione e laggiornamento dei lavori (cio la temporanea sospensione
di essi con rinvio ad altra data).
4.6.1.3. Seduta.
L a s e d u t a la singole riunione delle Camere. Ciascuna sessione, nel senso prima
indicato, consiste di pi sedute. La normale attivit parlamentare, si svolge attraverso sedute
quotidiane (dal luned al venerd).
4.6.2. Convocazione delle Camere.
La c o n v o c a z i o n e d e l l e C a m e r e l a t t o con il quale viene comunicato ai
Parlamentari il giorno e lora della riunione, affinch possano partecipare ai lavori.
Sono previste quattro tipi di convocazione: I) convocazione iniziale; II) convocazioni di
diritto; III) convocazioni su mozione di aggiornamento; IV) convocazione straordinarie. A cui
potremmo aggiungere la convocazione parallela, la quale in realt non altro che una
convocazione straordinaria indotta.
4.6.2.1. La
convocazione iniziale.
La convocazione i n i z i a l e , fissata con decreto del Presidente della Repubblica, deve
tenersi non oltre il 20 giorno dallinsediamento delle nuove Camere.
4.6.2.2. Le
convocazioni di diritto.
Le c o n v o c a z i o n i d i d i r i t t o , sono le due convocazioni annuali, fissate per il
primo giorno non festivo dei mesi di febbraio e di ottobre.
Va precisato che le convocazioni di diritto hanno assunto un valore residuale, dal momento
che al giorno doggi i due rami del Parlamento esercitano la loro attivit senza interruzioni di
sorta28.
4.6.2.3. Le
convocazioni su mozione di aggiornamento.
La normale attivit parlamentare, infatti, si svolge attraverso sedute quotidiane (dal luned
al venerd).
Al termine di ciascuna seduta non necessario che il Presidente proceda ad una nuova
convocazione, essendo sufficiente un aggiornamento della stessa, che pu essere considerato
come la prosecuzione in data prossima della seduta precedente: insieme alla comunicazione di

27
Questa lunica disposizione relativa al funzionamento del Parlamento riunito in seduta comune. La norma
mira ad evitare una concentrazione di cariche istituzionali in capo alla stessa persona, tenuto conto che al
Presidente del Senato spetta gi la supplenza del Presidente della Repubblica, e che alcune riunioni in seduta
comune riguardano proprio questultimo organo.
28
Le uniche interruzioni dellattivit parlamentare coincidono con i normali periodi di ferie: in passato era prassi
bloccare i lavori anche in coincidenza dei congressi di partito, allo scopo di consentire ai parlamentari di
parteciparvi.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 45


Diritto costituzionale Il Parlamento

a g g i o r n a m e n t o d e l l a s e d u t a viene data anche lettura degli argomenti che


saranno trattati (c.d. ordine del giorno).
4.6.2.4. Convocazione straordinaria.
La c o n v o c a z i o n e s t r a o r d i n a r i a (art. 62 2 co. Cost.), da attuarsi in circostanze
del tutto eccezionali, come nellipotesi di paralisi dellattivit del Parlamento, demandata
dalla Costituzione:
al Presidente della Repubblica;
ad un terzo dei componenti di ciascuna Camera;
al Presidente di ciascun ramo del Parlamento29.
4.6.2.4.1. Convocazione
parallela.
Lart. 62 3 co. afferma che: Quando si riunisce in via straordinaria una Camera,
convocata di diritto anche laltra.
La c o n v o c a z i o n e p a r a l l e l a delle due Camere, cio lobbligo di riunione di un
ramo del Parlamento quando viene convocato in via straordinaria anche laltro, trova
giustificazione nella necessit di affrontare con urgenza determinati problemi.
La convocazione straordinaria, infatti, presuppone che il motivo sia talmente grave da
rendere necessario farvi fronte attraverso ladozione di immediati provvedimenti, attivit che
pu essere svolta molto pi agevolmente se entrambe le Camere sono riunite.
4.7. Svolgimento dei lavori.
4.7.1. Pubblicit e la segretezza delle sedute.
Lart. 64 2 Cost. afferma che: Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due
Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta.
La p u b b l i c i t d e l l e s e d u t e sancita per consentire il controllo dei lavori
parlamentari da parte del popolo, e per dar conto di essi allopinione pubblica. Si realizza
consentendo laccesso al pubblico nelle tribune appositamente istituite nelle singole Camere
(previa autorizzazione), e pubblicando i resoconti parlamentari30.
Invece la possibilit di imporre la s e g r e t e z z a d e l l e s e d u t e consente al
Parlamento di affermare la propria autonomia anche nei confronti della pubblica opinione.
Grazie a ci, infatti, il Parlamento pu sottrarsi alle pressioni di forze esterne presenti in seno
alla societ civile31.
4.7.2. Ordine del giorno e calendario dei lavori.
Onde evitare decisioni a sorpresa stabilito, sia nel regolamento del Senato, sia in quello
della Camera, che non si pu discutere n decidere su materie che siano preventivamente
iscritte allo r d i n e d e l g i o r n o , a meno che non sia deciso dalla Camera stessa a
maggioranza qualificata.

29
Nei fatti spetta sempre a questultimo organo la convocazione formale della Camera, anche quando liniziativa
provenga dal Capo dello Stato o da un terzo dei componenti la Camera.
30
Il regolamento della Camera consente al suo Presidente di disporre anche la pubblicit dei lavori nella forma
televisiva diretta, mentre il pubblico e la stampa possono seguire lattivit delle Giunte e delle Commissioni in
separati locali attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.
31
Tuttavia negli ultimi anni il ricorso alle sedute segrete stata quasi del tutto abbandonato, fatta eccezione per i
lavori della Commissione che svolgono funzioni di inchiesta.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 46


Diritto costituzionale Il Parlamento

Il c a l e n d a r i o d e i l a v o r i (cio la previsione degli ordini del giorno per un massimo


di due mesi) deve essere deliberato dai Presidenti dei gruppi la cui consistenza sia pari a 3/4
dei componenti della Camera.
In caso di mancato accordo, il programma e il calendario dei lavori sono predisposti dal
Presidente dellassemblea, tenendo conto delle direttive del Governo e inserendo nel
programma le proposte prevalenti.
Una volta deliberato, il calendario dei lavori viene stampato e distribuito a parlamentari, e
diventa impegnativo dopo la comunicazione allassemblea ed ai presidenti delle Commissioni.
Inoltre il calendario stesso viene inviato al Governo, affinch possa fare intervenire il proprio
rappresentante.
4.7.3. Deliberazioni.
4.7.3.1. Requisito
di validit della deliberazione: c.d. numero legale
Affinch ciascuna Camera possa validamente deliberare necessaria la presenza, nellaula,
della maggioranza assoluta dei suoi componenti32 (c.d. n u m e r o l e g a l e )33.
4.7.3.1.1.1. La
presunzione e la verifica del numero legale
Daltra parte, in entrambe le Camere vige la p r e s u n z i o n e d e l n u m e r o l e g a l e
(si considera sempre presente in aula la met + 1 di parlamentari), che viene a cadere soltanto
quando almeno 20 deputati o 12 senatori (o lo stesso Presidente) richiedano l a v e r i f i c a
del numero legale.
Se dopo aver effettuato la verifica effettivamente non presente il numero minimo di
parlamentari richiesto, il Presidente pu sospendere la seduta per unora o rinviarla al primo
giorno non festivo successivo.
4.7.3.2. Quorum necessario per approvare una deliberazione: maggioranza relativa dei
presenti.
Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento in seduta comune vengono adottate
a maggioranza dei presenti34 (cd. m a g g i o r a n z a s e m p l i c e o r e l a t i v a ), a meno che
la Costituzione non richieda una maggioranza speciale35.
4.7.3.2.1. Il
problema degli astenuti.
Si pone a questo punto, il problema degli a s t e n u t i , vale a dire di chi non vota n a
favore n contro.
Il R.C.D. dispone che ai fini della determinazione della maggioranza, sono considerati
presenti coloro che votano, quindi gli astenuti sono considerati come assenti; mentre nel

32
M a g g i o r a n z a a s s o l u t a d e i c o m p o n e n t i : consiste nella met + 1 dei membri che
compongono ciascuna Camera: ad esempio, per la Camera dei deputati, formata da 630 membri, la maggioranza
assoluta dei componenti pari a 315 + 1.
33
Va, sottolineato che i regolamenti parlamentari considerano presenti, ai fini della determinazione di tale
maggioranza, anche gli assenti per incarico avuto dallAssemblea, i membri del Governo e (solo al Senato) i
senatori in congedo.
34
M a g g i o r a n z a d e i p r e s e n t i il numero corrispondente alla met + 1 dei membri di ciascuna
Camera che risultino presenti in aula: ad esempio, se dei 630 membri della Camera dei deputati fossero presenti
in aula solo 350 deputati, la maggioranza relativa sarebbe pari a 175 + 1.
35
La m a g g i o r a n z a s p e c i a l e : la maggioranza, superiore a quella relativa, richiesta per lapprovazione
di alcune deliberazioni parlamentari. In particolare le maggioranze speciali sono previste: per ladozione dei
regolamenti e delle relative modifiche; per la riduzione dei termini per lentrata in vigore della legge; per
ladozione di una legge costituzionale; per lelezione del Presidente della Repubblica; per la messa in stato
daccusa del Presidente della Repubblica.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 47


Diritto costituzionale Il Parlamento

Senato ogni deliberazione presa a maggioranza dei senatori che partecipano alla votazione,
nel senso che gli astenuti sono calcolati ai fini di determinazione della maggioranza e dunque
sono considerati come presenti.
4.7.4. Ammissione dei membri del Governo.
Lart. 64 4 co. Cost. afferma che: I m e m b r i d e l g o v e r n o 36, a n c h e s e n o n
f a n n o p a r t e d e l l e C a m e r e 37, h a n n o d i r i t t o , e s e r i c h i e s t i o b b l i g o ,
di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo
r i c h i e d o n o .
Lesigenza di coordinamento dellattivit di due organi (Parlamento e Governo) che, in una
democrazia parlamentare come la nostra, sono legati da un rapporto di fiducia, giustifica la
presenza di membri del Governo alle sedute delle Camere.
Per rafforzare tale dialogo, stata istituita anche la figura del M i n i s t r o p e r i
r a p p o r t i c o n i l P a r l a m e n t o , che ha il compito istituzionale di rappresentare le
istanze del Governo, e partecipare stabilmente alle sedute, svolgendo funzioni di raccordo.
4.7.5. Votazioni.
I regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica prevedono che le
votazione nelle due assemblee siano di regola effettuate a s c r u t i n i o p a l e s e 38, tranne per
i casi in cui sia espressamente previsto il voto a s c r u t i n i o s e g r e t o 39: al di fuori di
queste ultime ipotesi, dunque la regola del voto segreto stata abrogata40.
4.7.6. Ostruzionismo.
Per o s t r u z i o n i s m o t e c n i c o si intende luso esasperato, da parte dellopposizione
degli strumenti procedurali messi a disposizione dalla legge, al fine di impedire o di ritardare
che le scelte politiche della maggioranza si tramutino in leggi.

36
Nella prassi parlamentare, i membri del Governo che possono intervenire alle sedute delle Assemblee sono il
Presidente del Consiglio, il vice-presidente del Consiglio, i singoli Ministri ed i sottosegretari.
37
La norma, incidentalmente, sancisce la compatibilit delle cariche di membro del Governo e del Parlamento (a
differenza di quanto avviene in altri Stati, ad esempio in Francia), ma consente anche che un ministro non sia
membro del Parlamento.
38
Nello s c r u t i n i o p a l e s e i voti sono espressi per: appello nominale; alzata di mano; divisione nellaula.
Possono essere anche utilizzati procedimenti elettronici.
39
Nello s c r u t i n i o s e g r e t o i voti sono espressi disponendo nelle urne una pallina bianca o una pallina
nera oppure apposita scheda.
40
Il ricorso allo scrutinio segreto , tuttavia, ancora previsto sia per la Camera sia per il Senato (e, comunque,
per tutte le deliberazioni assembleari) nei casi riguardanti i giudizi su persone, nonch, quando ne venga fatta
richiesta, per le votazioni che incidono:
sui principi e sui diritti di libert di cui agli artt. 6, da 13 a 22 e da 24 a 27 della Costituzione sia per la
Camera che per il Senato;
sui diritti della famiglia di cui agli artt. 29, 30 e 31 della Costituzione sia per la Camera sia per il
Senato;
sui diritti della persona e quelli di cui allart. 32 della Costituzione;
sulle modifiche relative al regolamento di ciascuna Camera;
sulle leggi ordinarie relative agli organi costituzionali dello Stato e agli organi delle Regioni (regola
prevista solo per la Camera);
sulle leggi elettorali (regola che vale solo per la Camera);
sulla istituzione di commissioni di inchiesta. Va ricordato che nei procedimenti in Commissione il
ricorso allo scrutinio segreto consentito solo per le votazioni riguardanti persone.
Il ricorso allo scrutinio segreto , comunque espressamente escluso per le votazioni concernenti: la legge
finanziaria; le leggi di bilancio; le deliberazioni che abbiano comunque conseguenze finanziarie.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 48


Diritto costituzionale Il Parlamento

Dallo s t r u z i o n i s m o tecnico va distinto quello f i s i c o , cio quello che si manifesta


attraverso la violenza e che del tutto illecito.
Accanto allostruzionismo dellopposizione, esiste anche un o s t r u z i o n i s m o d i
m a g g i o r a n z a che consiste nella deliberata volont della maggioranza parlamentare di
non dare attuazione ai punti pi qualificati del programma di Governo.
4.8. Scioglimento e proroga delle Camere.
4.8.1. Scioglimento della camere.
L o s c i o g l i m e n t o d e l l e C a m e r e latto col quale si pone fine allattivit delle
assemblee rappresentative (o di una sola di esse) in vista della loro rinnovazione.
Le Camere possono essere sciolte, singolarmente o congiuntamente, dal Presidente della
Repubblica, sentiti i pareri obbligatori (ma non vincolati) dei relativi presidenti41.
4.8.1.1.1. I
casi in cui possono essere sciolte le Camere.
La Costituzione volutamente non indica i presupposti di esercizio del potere di
scioglimento delle Camere, per lasciare le pi ampie opportunit valutative al Presidente
rispetto al caso concreto.
Non vi dubbio, per, che presupposto fondamentale sia il deterioramento del rapporto di
fiducia intercorrente tra Governo e Parlamento.
Pertanto, il Presidente potr adottare il decreto di scioglimento:
quando sia stata approvata una mozione di sfiducia e non esistano le condizioni
politiche per la costituzione di una nuova maggioranza;
oppure quando, anche in difetto di una mozione di sfiducia, appaia palesemente
logorato il dialogo tra le forze politiche presenti in Parlamento;
o quando, infine, esistano indici sicuri di un distacco tra la volont del popolo e le
Camere, non pi adeguatamente rappresentative delle istanze del primo.
Una ulteriore ipotesi potrebbe essere linsanabile contrasto tra le due Camere, con
maggioranze tra loro diverse, eventualit non del tutto remota dal momento che la base
elettorale dei due rami del Parlamento diversa (per il Senato si vota soltanto al compimento
dei 25 anni); in tal caso il Presidente potrebbe, teoricamente, anche procedere allo
scioglimento di una sola Camera, anche se motivi di opportunit politica fino ad oggi hanno
imposto lo scioglimento di entrambi i rami del Parlamento.
4.8.2. Prorogatio e proroga.
4.8.2.1. La prorogatio.
Lart. 61 2 co. Cost. della Costituzione stabilisce che Finch non siano riunite le nuove
Camere, sono prorogati i poteri delle precedenti.
La p r o r o g a t i o consente una s o p r a v v i v e n z a t e m p o r a n e a d e l l e
C a m e r e , nonostante la cessazione del loro mandato ordinario, per assicurare la continuit

41
Il parere obbligatorio, ma non vincolante, del Presidente del ramo del Parlamento che il Capo dello Stato
intende sciogliere, realizza una sorta di garanzia del contraddittorio o del giusto procedimento, essendo contrario
ai principi democratici adottare un provvedimento sfavorevole ad un soggetto senza, quanto meno, ascoltarne le
motivazioni. Non solo: i Presidenti delle Camere sono in grado, in virt dellimportante ruolo ricoperto, di
fornire al Presidente della Repubblica tutte le indicazioni necessarie alla sua decisione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 49


Diritto costituzionale Il Parlamento

di funzionamento dellorgano durante lintervallo necessario alla sostituzione del titolare di


esso.
La prorogatio, prevista dalla stessa Costituzione, opera ipso iure (a differenza della
proroga che un istituto eccezionale) e, stando al disposto del 1 co. del cit art. 61, non
dovrebbe superare i 90 giorni.
4.8.2.1.1. I
poteri delle Camere in regime di prorogatio.
Le Camere prorogate sono scadute, per cui possono compiere solo atti di ordinaria
amministrazione, in ossequio al principio generale del nostro ordinamento per cui gli organi
prorogati possono solo disbrigare gli affari correnti.
Si ricordi inoltre che esplicitamente previsto dalla Costituzione (art. 85 3 co.) che le
Camere in regime di prorogatio non possono procedere allelezione del Capo dello Stato.
4.8.3. La proroga.
La p r o r o g a consiste in un atto spontaneo del Parlamento che, mediante una legge42,
decide di rinviare le elezioni e di prorogare i propri poteri. La Costituzione ha decisamente
limitato tale ipotesi al solo caso di guerra43 (art. 60 Cost.).
4.9. Le elezioni politiche.
4.9.1. Sistemi elettorali.
4.9.1.1. Nozione.
Per s i s t e m a e l e t t o r a l e , si intende quel complesso di regole e di procedure che
determinano le modalit con cui gli elettori esprimono il loro voto nonch il procedimento
con cui questi vengono tradotti in seggi44.
La Costituzione detta alcuni principi fondamentali sulla formazione e composizione delle
Camere, ma lascia alla legge ordinaria lintegrazione del sistema e le determinazione dei vari
momenti del procedimento elettorale.
4.9.1.2. Tipologia.
Al riguardo si opera una distinzione:
s i s t e m a m a g g i o r i t a r i o , in forza del quale si assegnano ai partiti che
abbiano ottenuto la maggioranza (relativa, assoluta o qualificata) tutti i seggi
attribuiti dal collegio. Tale sistema presenta innegabili vantaggi in quanto evita
leccessivo frazionamento del sistema dei partiti, ed infine facilita laccesso alle
assemblee elettive di spiccate personalit. Al tempo stesso per ladozione di tale
sistema pu risultare inconveniente: infatti, esso opera un travisamento della
volont popolare sul piano nazionale, favorendo la polarizzazione fra i due partiti
maggiori e sottorappresentando i partiti minori;
con il s i s t e m a p r o p o r z i o n a l e si assegnano ai partiti un numero di seggi in
proporzione ai voti ottenuti, di modo che lassemblea eletta in questo modo finisce

42
Tale proroga pu essere disposta solo con legge, la quale, inoltre non pu essere approvata in commissione o
con procedimento abbreviato.
43
Il Costituente ha tassativamente escluso altre ipotesi di proroga per evitare un abuso di tale potere da parte
della maggioranza parlamentare che, una volta eletta, potrebbe prolungare allinfinito il proprio mandato
attraverso lapprovazione di successivi decreti di proroga, rinviando in tal modo le elezioni e sottraendosi al
giudizio degli elettori. Il rischio che il Costituente ha voluto evitare quello dellinstaurazione di una dittatura
della maggioranza.
44
S e g g i : con tale termine si intende il numero di Parlamentari eleggibile in una determinata circoscrizione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 50


Diritto costituzionale Il Parlamento

col rispecchiare pi fedelmente la volont degli elettori. Per anche vero che un
sistema rigorosamente proporzionalistico, producendo un notevole frazionamento
allinterno delle assemblee elettive, rende pi difficile la formazione di efficienti e
durevoli maggioranze e perci pu generare pericoli di instabilit politica.
In estrema sintesi potremmo affermare che, mentre i sistemi proporzionali sono pi attenti
alla rappresentativit, i sistemi maggioritari curano maggiormente laspetto della
governabilit. Si tratta di esigenze in contrasto difficilmente conciliabili: le varie leggi
elettorali attuali tengono conto in maggiore misura delluna e dellaltra.
4.9.2. I partiti politici.
Lart. 49 Cost. afferma che: Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in
partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.
4.9.2.1. Nozione
I p a r t i t i p o l i t i c i sono associazioni di persone che hanno comuni ideologie ed
interessi e che, attraverso una stabile organizzazione, mirano ad esercitare una influenza sulla
determinazione dellindirizzo politico del Paese.
4.9.2.2. Divieti
Per consentire un corretto svolgimento della loro attivit i partiti politici sono sottoposti a
particolari divieti. Essi, infatti non possono:
assumere la forma di unassociazione segreta45, n avere una organizzazione di
carattere militare, per il divieto generale dellarticolo 18 Cost, che, memore delle
passate esperienze, ha espressamente vietato ogni forma di squadrismo o
neosquadrismo come strumento di propaganda politica
assumere simboli o contrassegni confondibili con simboli altrui o riproducenti
immagini religiose;
annoverare tra i loro iscritti (ex art. 98 Cost.): I) i militari di carriera in servizio
permanente effettivo; II) gli ufficiali ed agenti del corpo di polizia giudiziaria; III) i
magistrati; IV) i rappresentanti diplomatici e consolari allestero46.
4.9.3. Il diritto al voto.
4.9.3.1. Nozione.
Il d i r i t t o d i v o t o il diritto di tutti i cittadini47 di eleggere i propri rappresentanti in
seno al Parlamento o negli altri organi rappresentativi dello Stato (Regioni, Province,
Comuni, Circoscrizioni).

45
La norma in esame stata chiamata in causa negli ultimi anni a proposito della Loggia massonica P2: a
differenza della Massoneria ufficiale, che non associazione segreta, in quanto ne sono noti associati, scopi e
sede, questa Loggia si attivata per coalizzare tutti gli elementi idonei ad attentare al corretto svolgimento delle
pubbliche funzioni, soprattutto inquinando la trasparenza dellattivit pubblica.
46
La ratio di tali esclusioni risiede nel fatto che queste particolari categorie di funzionari statali devono
considerarsi al s e r v i z i o e s c l u s i v o d e l l a n a z i o n e e, per la delicatezza delle loro funzioni
(contatto con le potenze straniere per i diplomatici; comando di truppe armate e quindi possibilit di golpe per
gli ufficiali di carriera, dovere di amministrare la giustizia in nome del popolo e non del partito per i
magistrati) il Costituente ha ritenuto necessario tenerli lontano da possibili interferenze dei partiti.
47
Per consentire il diritto di voto, anche agli italiani allestero, stata istituita per ogni camera una circoscrizione
Estero (art. 48 2 co). A l l a n u o v a c i r c o s c r i z i o n e d e l l a C a m e r a s o n o s t a t i
attribuiti 12 deputati mentre a quella del Senato 6 senatori.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 51


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.9.3.2. Caratteristiche.
A norma della r t . 4 8 , C o s t . il v o t o :
c o n c e s s o a t u t t i g l i e l e t t o r i 48, ossia a norma dellart. 48 1co. Cost.
tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore et49
p e r s o n a l e , essendo esclusa la possibilit del voto per procura: lelettore deve
recarsi di persona nella sezione elettorale e segnare di proprio pugno la scheda.
Eccezioni sono ammesse soltanto per consentire lesercizio del diritto di voto agli
elettori fisicamente impediti (che possono farsi assistere in cabina elettorale da altro
elettore dello stesso Comune), per i degenti in luogo di cura e per i marittimi
imbarcati;
u g u a l e , nel senso che pari peso riconosciuto al voto di ogni elettore. Pertanto il
voto plurimo (elettori che possono votare pi volte) e il voto multiplo (elettori che
votano in pi circoscrizioni) non sono ammessi;
l i b e r o nel senso che lelettore non pu subire nessuna forma di pressione o
coazione a favore di un partito o di un candidato;
s e g r e t o , proprio per assicurare la libert, la segretezza viene assicurata dalla
predisposizione della scheda di Stato e delle cabine elettorali in cui lelettore deve
isolarsi per esprimere il suo voto. Una sola eccezione permessa, ed relativa a
coloro i quali sono del tutto impediti per motivi fisici, cio i ciechi: essi, per poter
votare, hanno bisogno di qualcuno che stia accanto a loro e che tenga loro la mano
n o n o b b l i g a t o r i o , in quando lesercizio del voto un d o v e r e c i v i c o 50
4.9.3.3. Limitazione del diritto di voto
L a r t . 4 8 , 3 c o m m a , C o s t . dispone che Il diritto al voto non pu essere
limitato se non per incapacit civile51 o per effetto di sentenza penale irrevocabile52 o ne casi
di indegnit morale53 indicati dalla legge54.

48
Linsieme dei cittadini che godono dellelettorato attivo, formano il c o r p o e l e t t o r a l e . Lappartenenza
al corpo elettorale documentata dalliscrizione nelle liste elettorali, tenute presso il Comune di residenza.
49
Il requisito della maggiore et non sufficiente per lipotesi prevista dallart. 58 secondo il quale i soggetti
ammessi a votare per eleggere i membri del Senato devono aver compiuto almeno 25 anni.
50
La qualificazione del voto come dovere civico rappresenta una formula di compromesso, voluta per
appianare il contrasto tra i fautori dellobbligatoriet giuridica del voto e quelli che, ritenendolo espressione del
pi generale diritto di libert di manifestazione del pensiero, ne osteggiavano qualsiasi compressione e
sanzione. Il voto, come espressione della libera manifestazione del pensiero, infatti, pu anche non essere
esercitato (cd. libert negativa): cio un diritto di ciascun cittadino che non pu essere compresso, per cui del
tutto legittimo lastensionismo. Invero nessun cittadino pu essere costretto a recarsi alle urne, tant che la
stessa blanda sanzione (la menzione non ha votato nel certificato di buona condotta), prevista originariamente
per i non votanti, stata abrogata con il D.Lgs. 534/1993.
51
I n c a p a c i t c i v i l e : la condizione giuridica di chi, a causa di determinate alterazioni psico-fisiche
(infermit di mente, prodigalit, sordomutismo etc.), dichiarato, con sentenza del giudice civile, totalmente
(interdizione) o parzialmente (inabilitazione) incapace di attendere ai propri interessi. L a r t . 1 1 d e l l a
legge 180/1978 ha ammesso allelettorato attivo anche gli interdetti e
gli inabilitati per infermit di mente e, pertanto, il limite
costituzionale dellincapacit civile ormai inoperante.
52
S e n t e n z a p e n a l e i r r e v o c a b i l e : irrevocabile il provvedimento del giudice penale non pi
modificabile da giudici di grado superiore, cio non pi appellabile n ricorribile per Cassazione. Perdono il
diritto di voto coloro che sono condannati a una pena che importa linterdizione perpetua dai pubblici uffici,
mentre linterdizione temporanea comporta la sospensione dal diritto di voto, per tutto il tempo della sua durata.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 52


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.10. Lo status di Parlamentare.


4.10.1. Le condizioni per il conferimento dellufficio di parlamentare.
Condizioni per il conferimento della carica di membro del
P a r l a m e n t o sono: I) regolarit del procedimento elettivo; II) assenza di cause di
incapacit; III) assenza di cause di ineleggibilit; IV) assenza di cause di incompatibilit.
4.10.1.1. Le
cause di incapacit.
Le c a u s e d i i n c a p a c i t sono quelle cause che escludono nel soggetto la titolarit
del diritto di voto (elettorato attivo) (es. minore det): chi non pu votare nelle elezioni, non
pu neppure farsi eleggere.
4.10.1.2. Le
cause di ineleggibilit e di incompatibilit.
Affinch un soggetto possa essere eletto deputato o senatore, occorre che non vi siano
cause di ineleggibilit e incompatibilit.
Lart. 65 1 Cost. afferma che: La legge determina i casi di ineleggibilit e di
incompatibilit con lufficio del deputato o senatore.
4.10.1.2.1. Ineleggibilit
4.10.1.2.1.1. Nozione.
Li n e l e g g i b i l i t designa linsieme di quegli impedimenti di natura giuridica
preesistenti allelezione, che non consentono ad un soggetto (elettore: cio titolare del diritto
di voto) di essere eletto ad una determinata carica pubblica.
Conseguenza dellesistenza di cause di ineleggibilit sono:
linvalidit dellelezione, se la causa s verificata prima dellelezione;
decadenza (eventuale) dallufficio di parlamentare, se la causa si verificata
successivamente
4.10.1.2.1.2. Ratio.
In genere lineleggibilit dovuta alla particolare carica ricoperta dal soggetto, che
potrebbe porlo in una posizione di vantaggio rispetto ad altri candidati o potrebbe comunque
determinare una pressione sulle scelte degli elettori.
4.10.1.2.1.3. Casi.
Sono ineleggibili:
i presidenti delle Giunte provinciali, i sindaci dei Comuni con popolazione
superiore ai 20.000 abitanti, il capo e vice capo della polizia, gli ispettori generali
di pubblica sicurezza, i capi di Gabinetto dei Ministeri, i commissari del Governo, i
prefetti e i vice-prefetti, gli ufficiali superiori delle Forze armate nella
circoscrizione del loro comando territoriale;
i magistrati, esclusi quelli in servizio presso le giurisdizioni superiori, nelle
circoscrizione sottoposte totalmente o parzialmente alla giurisdizione degli uffici ai
quali si trovano assegnati o presso i quali esercitano le loro funzioni per un periodo
compreso nei sei mesi antecedenti la data di accettazione della candidatura;

53
I n d e g n i t m o r a l e : questa particolare esclusione dallelettorato attivo riguarda gli imprenditori
dichiarati falliti, coloro che sono sottoposti a misure di prevenzione, a misure di sicurezza detentive (ad esempio,
lospedale psichiatrico giudiziario), alla libert vigilata o al divieto di soggiorno in uno o pi Comuni.
54
Si ricordi, che stato abrogato il primo comma della XXIII disp. Trans., in base al quale i membri e discedenti
di Casa Savoia non potevano essere elettori n ricoprire uffici pubblici o cariche elettive (l.cost. 1/2002).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 53


Diritto costituzionale Il Parlamento

i diplomatici, i consoli, i viceconsoli, gli ufficiali addetti alle ambasciate, legazioni


e consolati esteri e tutti coloro che abbiano impiego da Governi esteri;
coloro che hanno determinati rapporti di ordine economico con lo Stato55;
i giudici della Corte Costituzionale.
4.10.1.2.2. Lincompatibilit.
4.10.1.2.2.1. Nozione.
Li n c o m p a t i b i l i t designa quella situazione che si determina quando una medesima
persona ricopre contemporaneamente due cariche pubbliche tra loro confliggenti.
In questo caso, il soggetto deve scegliere luna o laltra carica. Lincompatibilit non
impedisce, quindi, la regolare elezione ad una carica (come accade per lineleggibilit), ma
impone solo una scelta fra la nuova e la precedente.
4.10.1.2.2.2. Casi.
Diverse cause di incompatibilit sono fissate dalla stessa Costituzione. Innanzitutto va
detto che chi copre la carica di senatore non pu coprire contemporaneamente quella di
deputato (art. 65 2 co. Cost.).
Inoltre la status di parlamentare incompatibile con lassunzione delle seguenti cariche: I)
Presidente della Repubblica; II) membro del Consiglio Superiore della Magistratura; III)
membro di Consiglio o di una Giunta regionale; IV) membro della Corte Costituzionale;
membro del CNEL; V) membro del Parlamento Europeo; VI) membro di assemblea
legislativa o di organo esecutivo, in Stati esteri56.
4.10.2. La verifica dei poteri.
Appena proclamato eletto, il candidato assume immediatamente la qualit di deputato o
senatore e pu esercitare le funzioni inerenti al suo ufficio.
Per assicurare per, il rispetto della legalit, la sua elezione viene sottoposta ad un
controllo, che prende il nome di v e r i f i c a d e l l e e l e z i o n i o v e r i f i c a d e i
p o t e r i , svolta da ciascuna Camera57 allo scopo di controllare il corretto svolgimento della
competizione elettorale che ha portato allelezione del candidato, accertando anche che a
carico degli eletti (deputati o senatori) non vi siano cause di ineleggibilit o di incompatibilit
(in tal caso si parla di g i u d i z i o s u i t i t o l i d i a m m i s s i o n e o d i c o n v a l i d a )
oppure che tali cause non sopravvengano nel corso del mandato (in questa ipotesi si tratta di
u n g i u d i z i o s u l l e c a u s e d i d e c a d e n z a )58.
Lorgano al quale spetta il compito di procedere alle verifiche dei titoli , alla Camera, la
Giunta per le elezioni e, al Senato, la Giunta delle elezioni e delle immunit

55
Imprenditori o rappresentanti legali di societ o imprese che risultino vincolati per contratti dopere o di
somministrazioni o da concessioni o autorizzazioni amministrative; rappresentanti, amministratori e dirigenti di
societ e imprese sussidiate dallo Stato; i consulenti legali e amministrativi delle imprese di cui sopra.
56
N o n e s i s t e invece i n c o m p a t i b i l i t c o n i p u b b l i c i i m p i e g h i , tanto vero che i
pubblici impiegati eletti al Parlamento, sono posti dufficio in aspettativa per tutta la durata del mandato per, in
questo periodo non possono conseguire nessun tipo di promozione, se non per motivi di anzianit.
57
In base allart. 66 Cost., C i a s c u n a C a m e r a g i u d i c a d e i t i t o l i d i a m m i s s i o n e d e i
suoi componenti e delle cause soprag giunte di ineleggibilit e di
i n c o m p a t i b i l i t .
58
Si noti, infine, che questo ampio sistema di garanzia non previsto per i Consigli regionali, ai quali non
attribuito il giudizio dei titoli di ammissione dei loro componenti n delle cause sopraggiunte di ineleggibilit e
incompatibilit (sent. C. Cost. 30-6-64, n. 66).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 54


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.10.3. Rapporto tra parlamentare e corpo elettorale.


A norma dellart. 67 Cost. Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed
esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato
Tale norma ha inteso affermare due principi: quello della rappresentanza nazionale e quella
de divieto di mandato imperativo.
4.10.3.1. Il
principio della rappresentanza nazionale.
Secondo il p r i n c i p i o d e l l a r a p p r e s e n t a n z a n a z i o n a l e , il parlamentare
rappresenta il popolo nella sua unit, al di l degli interessi particolari di coloro che lo hanno
scelto. Ci non impedisce alleletto di farsi carico dei bisogni dei suoi votanti, ma esige una
valutazione che tenga conto degli interessi complessivi di tutto il Paese.
4.10.3.1.1. Rappresentanza
politica.
Va precisato che i parlamentari non sono rappresentanti in senso tecnico del popolo, ma
sono politicamente responsabili di fronte al popolo.
Si tratta, quindi, di un rapporto di fiducia e di responsabilit politica non inquadrabile nel
rapporto giusprivatistico della rappresentanza: infatti tali rappresentanti esercitano poteri
che non fanno capo alla figura del rappresentato, ma rientrano nella specifica e diretta sfera di
attribuzione loto spettanti a seguito dellelezione politica.
4.10.3.2. Il
divieto del mandato imperativo.
Secondo la nozione privatistica, il mandato il contratto col quale una parte si obbliga a
compiere uno o pi atti giuridici per conto dellaltra (art. 1703 c.c.). Il mandatario (cio colui
che ha ricevuto lincarico) tenuto ad eseguire il mandato con diligenza, a informare il
mandante (colui da cui lincarico proviene) delle circostanze sopravvenute che possano
incidere sul rapporto, e a rendergli conto del proprio operato.
Un legame cos forte non pu costituirsi fra gli elettori e leletto, il quale non deve essere
vincolato da alcuna direttiva esterna nellesercizio delle sue funzioni. Ci perch la
rappresentanza politica, per la sua ampiezza ( rappresentanza di idee, di bisogni), non pu
essere circoscritta in un cos ristretto ambito.
Ne consegue che ciascun parlamentare, nello svolgimento della sua attivit, pu agire
liberamente al di l delle promesse fatte per essere eletto, non pu essere revocato dai suoi
elettori fino alla normale scadenza del mandato, n pu essere chiamato a rispondere,
civilmente o penalmente (salvo che commetta atti illeciti), per il modo in cui ha esercitato il
proprio mandato.
La mancanza di una responsabilit giuridica del parlamentare nei confronti dei propri
elettori non esclude, per, una sua responsabilit politica, che il corpo elettorale pu far valere
solo in sede di nuove elezioni, allorquando avr la possibilit di esprimere un giudizio
sulloperato del parlamentare che si ripresenta candidato, confermandogli o negandogli (nel
caso la condotta del parlamentare non abbia risposto alle aspettative) la propria preferenza59.

59
Il problema del vincolo di mandato si propone in tutta la sua complessit in relazione ai rapporti che si
instaurano tra membro del Parlamento e partito politico di appartenenza. La linea politica adottata dal partito,
infatti, si sovrappone il pi delle volte agli orientamenti personali del parlamentare, cos che questi viene ritenuto
un mero portavoce del partito in seno al Parlamento: i casi di ribellione alle direttive del partito sono puniti
con severe sanzioni disciplinari, che possono giungere fino allespulsione dal partito.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 55


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.10.4. Prerogative dei parlamentari.


Affinch i parlamentari possono svolgere senza interferenze, la loro funzione, gli vengono
accordati una serie di p r e r o g a t i v e
Tali prerogative sono irrinunciabili in quanto non costituiscono privilegi personali,
riconosciuti ai membri delle assemblee legislative, ma perseguono il fine di tutelare la
regolarit e lindipendenza del mandato parlamentare, in ossequio il principio del rispetto
della piena rappresentativit degli organi elettivi.
4.10.4.1. Insindacabilit.
Lart. 68 1 co. afferma che: I membri del Parlamento non possono essere chiamati a
rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nellesercizio delle loro funzioni60.
La norma ha il preciso scopo di evitare che il parlamentare possa sentirsi in qualche modo
condizionato nellesprimere il proprio pensiero per il timore di dover rendere conto (in sede
civile, penale o disciplinare) dellattivit svolta: tale prerogativa non ha limiti di durata dal
momento che, anche quando cessa il mandato, il parlamentare non pu comunque essere
perseguito per le opinioni espresse allepoca in cui ricopriva quella carica61.
4.10.4.2. Immunit penale.
Lart. 68 2 co. Cost. stabilisce che: Senza autorizzazione della Camera 62 alla quale
appartiene, nessun membro del Parlamento pu essere sottoposto a perquisizione personale o

Talvolta, in passato, i partiti subordinavano linclusione di un candidato nella propria lista alla preventiva
consegna di una domanda di dimissioni con data in bianco, diretta alla Presidenza della Camera, per cautelarsi
contro eventuali dissensi del parlamentare eletto nelle loro liste (dimissioni rilasciate in bianco).
Altra tecnica adottata era quella della deposizione anticipata del mandato: i partiti esigevano che il parlamentare
si obbligasse ad abbandonare la carica in qualunque momento, su semplice loro richiesta (es. la rotazione
prevista dal partito radicale a met mandato).
Pi di recente, la questione dei rapporti fra parlamentare e partito di appartenenza si riproposta nel nostro paese
in occasione della fuoriuscita dei parlamentari della Lega Nord dalla coalizione di governo (Polo delle libert)
nella quale si erano presentati alle elezioni del 27 marzo 1994 (il famoso ribaltone).
In quelloccasione fu affermato che il meccanismo elettorale maggioritario, spingendo lelettore a votare anche il
candidato di un partito diverso dal proprio, ma pur sempre appartenente alla stessa coalizione, imporrebbe agli
eletti che volessero uscire da quella coalizione di ripresentarsi davanti agli elettori per ottenere un nuovo
mandato.
60
Un eccezione alla guarentigia dellinsindacabilit contenuta nei regolamenti della Camera e del Senato, i
quali prevedono che, quando nel corso di una discussione una deputato od una senatore sia accusato di fatti che
ledano la sua onorabilit, pu chiedere al Presidente dellAssemblea di nominare una commissione, il c.d.
g i u r d o n o r e , il quale chiamato a giudicare sul fondamento dellaccusa. Leo conclusioni della
commissioni vengono comunicate al Presidente dellAssemblea il quale pu anche emanare una sanzione
disciplinare a carico del parlamentare accusato.
Le s a n z i o n i d i s c i p l i n a r i a c a r i c o d e i p a r l a m e n t a r i consistono: I) nel richiamo
allordine nel caso in cui il parlamentare pronunci parole sconvenienti o turbi con il suo contegno la libert delle
discussioni e lordine della seduta; II) nellesclusione dallaula per il resto della seduta dopo un secondo
richiamo allordine o nei casi pi gravi; III) nella censura, con linterdizione a partecipare ai lavori parlamentari
per un determinato periodo di tempo.
61
Linsindacabilit non si estende alle affermazioni rese dal Parlamentare in qualit di privato cittadino e non
collegabili in alcun modo al suo ufficio: se cos non fosse, la norma conferirebbe un ingiusto privilegio, ponendo
il parlamentare in una condizione di superiorit rispetto agli altri cittadini. Una delle questioni pi dibattute in
passato riguardava il luogo dellinsindacabilit: in pratica, ci si chiedeva se essa valesse soltanto per i voti e le
opinioni espresse nellaula parlamentare oppure dovesse estendersi anche allattivit politica svolta fuori dalle
consuete sedi istituzionali (comizi, congressi di partito, dibattiti televisivi, etc.). opinione prevalente in dottrina
che la tutela operi anche al di fuori delle sedi istituzionali, sebbene ci possa privilegiare il parlamentare uscente
rispetto agli altri candidati alle elezioni, che non godono di tale prerogativa.
62
La r i c h i e s t a d i a u t o r i z z a z i o n e deve essere inoltrata dal giudice al Presidente della Camera di
appartenenza del parlamentare, che la trasmette ad un apposito organo interno, la Giunta per le autorizzazioni (al
Senato denominata Giunta per le elezioni e le immunit). Dopo lesame della Giunta, la richiesta viene

Ver. 09/04/2017 13:34:00 56


Diritto costituzionale Il Parlamento

domiciliare, n pu essere arrestato o altrimenti privato della libert personale, o mantenuto in


detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia
colto nellatto di commettere un delitto per il quale previsto larresto obbligatorio in
flagranza.
Lart. 68 3 co. Cost. inoltre afferma che: Analoga autorizzazione richiesta per
sottoporre i membri del Parlamento a intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o
comunicazioni e a sequestro di corrispondenza
Pertanto consentito
sottoporre ad indagini i parlamentari, senza la necessit di richiedere un preventiva
autorizzazione a procedere da parte della Camera di appartenenza63;
arrestare il parlamentare, quando vi una sentenza irrevocabile di condanna;
trarre in arresto il parlamentare, nel caso in cui sia colto nellatto di commettere un
reato per cui previsto larresto obbligatorio (art. 380 c.p.p.).
Non consentito dallautorit giudiziaria, senza la preventiva autorizzazione della Camera
(c.d. autorizzazione a procedere) a cui appartiene:
sottoporre, a perquisizione personale o domiciliare il parlamentare;
arrestare o comunque privare della libert personale il membro del Parlamento, ad
accessione de due casi prima citati (sentenza irrevocabile ed arresto in flagranza);
procedere ad intercettazioni delle conversazioni o comunicazioni e a sequestro della
corrispondenza.
4.10.4.2.1. Ratio
Scopo della disposizione di consentire al parlamentare di svolgere il suo mandato
liberamente, senza temere che lautorit amministrativa o giudiziaria possa far uso di
provvedimenti restrittivi della sua libert per condizionarne loperato (si pensi agli effetti che
potrebbe avere larresto, anche provvisorio, di alcuni membri del Parlamento in coincidenza
di una votazione per la quale si prevede uno scarto di voti molto esiguo).
La norma tutela, quindi, la funzione di cui il Parlamentare investito, e non la sua persona,
pertanto, quando si dimostri che non vi alcun intento persecutorio nel provvedimento
restrittivo della libert, non sussiste motivo per negare lautorizzazione.
4.10.4.3. Indennit.
Lart. 69 Cost. afferma che: I membri del Parlamento ricevono una indennit stabilita
dalla legge.
Li n d e n n i t una somma di denaro corrisposta al parlamentare per garantire che
svolga la propria funzione con decoro e indipendenza economica. Non va assimilata alla
retribuzione che, invece, rappresenta il corrispettivo della prestazione di lavoro subordinato.

sottoposta, insieme ad un parere favorevole o contrario, allAssemblea, cui spetta la decisione di concedere o
negare lautorizzazione. Le Camere, in tal caso, possono negarla solo se riscontrano che tale richiesta abbia
intenti persecutori o intimidatori nei confronti dei suoi membri.
63
Prima della riforma del 93, limmunit dei parlamentari era molto pi estesa in quanto era necessaria
lautorizzazione anche per avviare indagini a carico di un deputato o di un senatore o per arrestarlo, pur in
presenza duna condanna irrevocabile. Sullonda delle inchieste giudiziarie di Mani pulite e dei referendum
contro la partitocrazia, il Parlamento si deciso ad approvare la legge costituzionale n. 3 del 1993, che ha ridotto
lambito di applicabilit dellimmunit penale al fine di evitare il ripetersi di abusi di tale prerogativa.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 57


Diritto costituzionale Il Parlamento

Accanto allindennit, i parlamentari godono anche di una d i a r i a a titolo di rimborso


delle spese per soggiorno a Roma; tale cifra dovuta solo nellipotesi in cui tale presenza si
protragga per almeno 15 giorni al mese.
4.10.5. Cessazione dellufficio di parlamentare.
Lufficio del parlamentare pu cessare per le seguenti cause:
f i n e d e l l a l e g i s l a t u r a (o scioglimento anticipato delle Camere);
d i m i s s i o n i v o l o n t a r i e , le quali hanno efficacia solo nel momento in cui
siano accettate dalla Camera di appartenenza;
d e c a d e n z a viene pronunciata dalla Camera se:
o sia intervenuta unincompatibilit che comporti la decadenza automatica
(es. elezione del parlamentare alla carica del Presidente della Repubblica);
o sia venuto meno uno dei requisiti di eleggibilit;
o siano state violate norme relative alla disciplina della campagna elettorale;
o si sia verificata unincompatibilit e il parlamentare abbai optato per
unaltra carica, incompatibile con il mandato parlamentare;
o durante la campagna elettorale il candidato eletto abbia superato il limite
massimo di spesa consentito per un ammontare pari o superiore al doppio;
annullamento dellelezione;
morte64.
4.11. Le leggi.
4.11.1. Nozione di legge.
Per l e g g e , in via generale, si intende un atto dello Stato che fissa regole generali ed
astratte che vincolano tutti i cittadini.
Il termine legge ricorre sia nei testi legislativi che nella stessa Costituzione:
come sinonimo di diritto (per indicare qualunque fonte normativa e qualunque
norma giuridica positiva);
per indicare talune fonti specifiche del diritto, tra cui la legge posta in essere dal
Parlamento.
4.11.2. Leggi formali, materiali e meramente formali.
4.11.2.1. Legge in
senso formale.
Si definiscono l e g g i i n s e n s o s t r e t t o o f o r m a l i tutti gli atti deliberati dalle
due Camere o, comunque, da un organo cui attribuita dalla costituzione la funzione
legislativa (Consigli regionali e Consigli provinciali di Trento e Bolzano) secondo il
procedimento disciplinato dagli artt. 70 e ss. Cost., dai regolamenti parlamentari, dagli statuti
regionali e dai regolamenti dei Consigli regionali e provinciali.
In altri termini sono leggi in sento stretto: I) le leggi ordinarie emanata dal Parlamento; II)
le leggi revisione della costituzione; III) le leggi costituzionali; IV) le leggi regionali emanate

64
Se nel corso della legislatura il deputato o il senatore eletto in un collegio uninominale muore o si dimette, di
dovr procedere ad una nuova elezione nel collegio di appartenenza: si tratta delle c.d. e l e z i o n i
s u p p l e t i v e , che spesso rappresentano un importante indicatore del consenso di cui gode lEsecutivo.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 58


Diritto costituzionale Il Parlamento

dai Consigli regionali; V) le leggi provinciali emanate dai Consigli provinciali di Trento e
Bolzano.
4.11.2.1.1. Legge
ordinaria.
La l e g g e o r d i n a r i a la legge deliberata dal Parlamento secondo il procedimento
disciplinato, nelle sue linee essenziali, dagli artt. 70 ss. Cost. e, pi ampiamente, dai
regolamenti parlamentari.
Lappartenenza al tipo legge ordinaria comporta lassoggettamento a un r e g i m e
g i u r i d i c o p e c u l i a r e , sinteticamente riassunto dallespressione forza o valore di
legge.
In particolare la legge ordinaria:
idonea a modificare o abrogare, nellambito della sua competenza, qualsivoglia
disposizione vigente, fatta eccezione per quelle di rango costituzionale;
in grado di resistere allabrogazione e alla modificazione da parte di fonti ad essa
subordinate;
pu essere soggetta al controllo di conformit alla Costituzione e alle altre
disposizioni di rango costituzionale soltanto da parte della Corte Costituzionale;
pu essere sottoposta a referendum abrogativo ex articolo 75 Cost.
4.11.2.2. Legge in
senso materiale.
Per l e g g e i n s e n s o m a t e r i a l e si intendono tutti gli atti a contenuto normativo,
indipendentemente dagli organi che li pongono in essere e quale che sia il procedimento della
loro formazione (gli atti aventi forza di legge del Governo rientrano in questa categoria).
4.11.2.3. Leggimeramente formali.
La dottrina ha delineato anche la figura delle l e g g i m e r a m e n t e f o r m a l i che, pur
avendo aspetto formale di legge, non hanno contenuto normativo, non sono in grado, cio, di
innovare il diritto oggettivo65.
4.11.2.3.1. Leggi di indirizzo e di controllo
Tra la categoria delle leggi meramente formali, rientrano le l e g g i d i i n d i r i z z o e
d i c o n t r o l l o , mediante le quali il Parlamento esercita poteri di controllo e dindirizzo
politico.
Queste leggi sono tali solo formalmente, in quanto non contengono norme giuridiche (non
sono fonte di diritto in senso tecnico) ma si limitano ad approvare atti gi compiuti dagli
organi competenti (leggi di approvazione) oppure a costituire il presupposto di efficacia e
validit di atti non ancora compiuti da tali organi (legge di autorizzazione).
In queste leggi la funzione di indirizzo si intreccia strettamente con quella di controllo,
esercitandosi su attivit che rientrano nella competenza di altri organi, soprattutto
dellEsecutivo.
Sono leggi di indirizzo e di controllo: I) le legge di approvazione del bilancio66; II) la legge
di stabilit67; III) le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali68; IV) la legge
di amnistia e indulto69; V) la legge di deliberazione dello Stato di guerra70.

65
Per diritto oggettivo, o norma agendi, si intende il complesso di norme giuridiche che prescrivono ai soggetti
un dato comportamento, che pu essere positivo (obbligo) o negativo (divieto).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 59


Diritto costituzionale Il Parlamento

66
L e g g e d i a p p r o v a z i o n e d i b i l a n c i o : la legge con la quale il Parlamento assume le
principali decisioni di finanza pubblica, autorizzando il Governo alleffettuazione delle spese ed allacquisizione
delle entrate.
67
La l e g g e d i s t a b i l i t , insieme alla legge di bilancio, costituisce la manovra di finanza pubblica per il
triennio di riferimento e rappresenta lo strumento principale di attuazione degli obiettivi programmatici definiti
con la Decisione di finanza pubblica. Essa sostituisce la legge finanziaria e rispetto a quest'ultima prevede novit
sia in ordine ai tempi di presentazione sia in merito ai contenuti. Il disegno di legge di stabilit viene presentato
in Parlamento entro il 15 ottobre (in passato era il 30 settembre), un mese dopo la data di presentazione della
Decisione di finanza pubblica. La modifica dei termini di presentazione dei due documenti tende ad avvicinare il
momento della programmazione a quello di definizione della manovra di finanza pubblica. Ci consente di
disporre di un quadro macroeconomico e di bilancio pi stabile, ma richiede anche che i contenuti della manovra
siano maggiormente dettagliati nel corso della definizione del documento di programmazione. Risulta, infatti,
pi breve lo spazio che intercorre tra la data di approvazione della DFP e quella di presentazione della legge di
stabilit, con una compressione del lasso temporale entro il quale definire puntualmente le misure che dovranno
far parte della manovra di fine anno. La legge di stabilit presenta poi un contenuto pi snello rispetto a quello
della precedente legge finanziaria. Restano escluse dal suo contenuto le norme a carattere ordinamentale o
organizzatorio, anche qualora esse si caratterizzino per un rilevante miglioramento dei saldi; le norme di delega
nonch quelle relative ad interventi di natura localistica o micro settoriale. Gli interventi di sostegno e sviluppo
dell'economia dovranno trovare collocazione in appositi disegni di legge collegati, e pertanto al di fuori della
legge di stabilit. Per quanto riguarda la struttura complessiva della legge, si conferma la sua suddivisione in
articolato e tabelle. Nella prima sezione, essa riporta: il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del
ricorso al mercato; la variazione delle aliquote delle imposte; l'importo dei fondi speciali; l'importo complessivo
destinato al rinnovo dei contratti pubblici; le norme eventuali necessarie all'attuazione del Patto di stabilit
interno e alla realizzazione del Patto di convergenza; le misure correttive delle leggi che comportano oneri
superiori a quelli previsti; altre regolazioni meramente quantitative. Le tabelle allegate alla legge di stabilit
vengono ridefinite rispetto alla normativa previgente. In particolare, mentre le Tabelle A e B (che riportano gli
importi dei fondi speciali per la copertura di nuovi provvedimenti legislativi, rispettivamente di parte corrente e
in conto capitale) restano invariate, viene ridefinito, invece, il contenuto della Tabella C escludendo da essa le
spese destinate al funzionamento degli enti pubblici (che presentano natura obbligatoria), e che d'ora in poi
saranno determinate dalla legge di bilancio. La Tabella D, invece, assorbe le "vecchie" tabelle D, E ed F relative
alle spese in conto capitale. Essa riporta gli importi destinati al finanziamento delle leggi che dispongono spese a
carattere pluriennale in conto capitale, con evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle
rimodulazioni. Si modifica, infine, anche la Tabella E che, a differenza di quanto avveniva in passato, riporta ora
le riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla sola spesa corrente. Viene formalizzata la
predisposizione in allegato al disegno di legge di stabilit di un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui
saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto) derivanti dall'attuazione di
ciascuna disposizione contenuta nella medesima legge. E' previsto inoltre che lo stesso prospetto venga
aggiornato nel passaggio da un ramo all'altro del Parlamento in relazione alle modifiche approvate al disegno di
legge durante la discussione parlamentare. Al fine di rendere pi immediato e trasparente il raccordo tra gli
effetti della legge di stabilit sul bilancio dello Stato e sul conto economico delle amministrazioni pubbliche,
prevista, a corredo del disegno di legge di stabilit, la predisposizione di una apposita nota tecnica illustrativa.
Tale nota espone i contenuti della manovra, gli effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari settori di
intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi, assorbendo parte del contenuto della soppressa
Relazione Previsionale e Programmatica. Essa contiene, altres, le previsioni del conto economico delle
amministrazioni pubbliche e del relativo conto di cassa, integrate con gli effetti della manovra per il triennio di
riferimento. La legge di stabilit, per la parte relativa alle spese sar, di norma, articolata per missione e
indicher il programma cui le disposizioni si riferiscono. Ci faciliter l'individuazione degli effetti delle norme
sulle diverse missioni che compongono il bilancio rendendo pi immediata la percezione della variazione delle
risorse disposta con la legge di stabilit rispetto al valore complessivo della spesa riferita ad una certa missione o
ad un programma.
68
L e g g i d i a u t o r i z z a z i o n e a r a t i f i c a r e t r a t t a t i i n t e r n a z i o n a l i : con esse le
Camere autorizzano la ratifica dei trattati di natura politica o che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari o
importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
69
L e g g i d i a m n i s t i a e d i i n d u l t o : sono i provvedimenti mediante i quali il Parlamento concede
clemenza ai colpevoli di un reato, estinguendo il reato (amnistia) o condonando in tutto in parte la pena (indulto).
Lart. 79 Cost. richieda una maggioranza molto elevata (i due terzi di ciascuna Camera) per lapprovazione della
legge di amnistia e indulto. Si ricordi che amnistia e indulto non possono applicarsi ai reati commessi
successivamente alla presentazione del disegno di legge.
70
Lo s t a t o d i g u e r r a una dichiarazione complessa e delicata di indirizzo politico alla quale concorrono
tre organi costituzionali distinti, ciascuno titolare di competenze autonome: I) il Parlamento, che con atto
bicamerale in tempi rapidi delibera lo stato di guerra e conferisce al Governo i poteri necessari (art. 78 1 co.
Cost.); II) il Presidente della Repubblica, che in veste di rappresentante della nazione lunico titolare del potere

Ver. 09/04/2017 13:34:00 60


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.11.3. Riserve di legge


4.11.3.1. Nozione.
Si ha una r i s e r v a d i l e g g e quando una norma costituzionale riserva, appunto alla
legge ordinaria e agli atti aventi forza di legge71, la disciplina di una determinata materia,
escludendo pertanto (o ammettendo solo in parte) che essa possa essere oggetto del potere
regolamentare del Governo.
4.11.3.2. Assoluta e relativa.
4.11.3.2.1. Assoluta.
Si ha r i s e r v a d i l e g g e a s s o l u t a quando una determinata materia deve essere
interamente regolata dalla legge o da atti aventi forza di legge.
Nelle materie riservate in via assoluta alla legge ordinaria o agli aventi forza di legge72,
resta pertanto escluso lesercizio del potere regolamentare del Governo, a meno che si tratti di
regolamenti di stretta esecuzione, dati i ristretti limiti entro i quali questi possono essere
emanati.
Si ricordi che nel caso in cui una materia ricoperta da riserva assoluta, sia oggetto di un
progetto di legge, questo potr essere discusso in commissione solo in sede referente.
4.11.3.2.2. Relativa.
Si ha r i s e r v a d i l e g g e r e l a t i v a quando si richiede soltanto che la legge detti la
disciplina di principio, sugli aspetti essenziali della materia, in modo da contenere la
successiva disciplina posta dallautorit amministrativa nei limiti dei principi enunciati dalla
legge stessa.
Tale tipo di riserva ammette dunque lintervento del potere normativo del Governo
attraverso i regolamenti autorizzati, di organizzazione, ed i c.d. regolamenti di attuazione,
dato che linteresse tutelato appare soddisfatto con la determinazione legislativa di
principio.
4.11.3.3. Rinforzata
e semplice.
Sia la riserva assoluta che quella relativa possono poi essere r a f f o r z a t e quando la
Costituzione non si limita a rinviare puramente e semplicemente alla legge (nel qual caso si
parla di riserva s e m p l i c e ), ma disciplina essa stessa parte della materia ponendo, in tal
modo, altrettanti limiti alla discrezionalit del legislatore73.
4.11.3.4. Costituzionale.
Si ha r i s e r v a d i l e g g e c o s t i t u z i o n a l e quando la costituzione espressamente
dispone che determinate materie debbano essere regolate con legge costituzionale.

di dichiarare lo stato di guerra (art. 87 9 co. Cost.); III) il Governo, che destinatario (attraverso il Consiglio
supremo di difesa), ex art. 78 Cost., di poteri extra ordinem necessari per far fronte a tale situazione. Lo stato di
guerra disposto con un atto di legge formale che non ha forza di legge (innovativa) bens funge da presupposto
per lentrata in vigore della legislazione eccezionale prevista per il tempo di guerra.
71
Va precisato cha a volte la riserva fa riferimenti esplicitamente alla sola legge ordinaria del Parlamento:
r i s e r v a d i l e g g e f o r m a l e (es. artt, 77 e 78 Cost.).
72
Sono casi di riserva di legge solo quelli previsti dagli artt. 13, 14, 15, 25, 41, 44 e 95 Cost. chiaro quindi che
la riserva assoluta di legge si applica prevalentemente nel capo penale e di quello dei diritti e delle libert
fondamentali dei cittadini.
73
Un tipico esempio di riserva rafforzata, quella contenuta nellart. 97, a norma del quale la legge deve
disciplinare lorganizzazione dei pubblici uffici in modo che siano assicurati il buon andamento e limparzialit
dellamministrazione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 61


Diritto costituzionale Il Parlamento

Sono riservati a legge costituzionale: I) il conferimento delliniziativa legislativa per le


leggi ordinarie della Stato; II) ladozione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale;
III) la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni; IV) le forme, le condizioni
e i termini dei giudizi di legittimit costituzionale, nonch le garanzie dindipendenza dei
giudici della Corte Costituzionale.
4.11.3.5. Esplicita e implicita.
Infine la riserva di legge pu essere e s p l i c i t a o i m p l i c i t a 74, a seconda se si ricavi
espressamente dalla Costituzione.
4.12. Il procedimento legislativo per leggi ordinarie.
Ogni procedimento diretto allemanazione di un atto legislativo viene di regola distinto
nelle seguenti fasi essenziali:
fase di iniziativa;
fase deliberativa o costitutiva;
fase integrativa dellefficacia.
4.12.1. La fase di iniziativa.
Li n i z i a t i v a l e g i s l a t i v a si esercita con la presentazione di un p r o g e t t o d i
l e g g e ad una delle Camere indistintamente. A seguito della presentazione ogni Camera
tenuta a deliberare sul progetto di legge.
4.12.1.1. Titolari
del potere di iniziativa legislativa.
Titolari del potere di iniziativa legislativa (art. 71 Cost.) sono:
4.12.1.1.1. Il
Governo.
Liniziativa governativa la pi importante, perch il Governo lorgano che meglio di
tutti pu valutare lopportunit di porre in essere nuovi provvedimenti legislativi e perch ha
un rapporto fiduciario col Parlamento75.
Essa si esercita mediante la presentazione di d i s e g n i d i l e g g e 76 (redatti in articoli),
deliberati dal Consiglio dei Ministri e autorizzati dal Presidente della Repubblica (con decreto
controfirmato).
4.12.1.1.2. I
singoli parlamentari.
Ciascun membro del Parlamento, da solo o unitamente a altri parlamentari (o ciascun
gruppo parlamentare), pu presentare una p r o p o s t a d i l e g g e 77 alla Camera cui
appartiene.

74
Una riserva di legge implicita contenuta nellart. .72, IV Cost., Cost. il quale, esclude che possa essere
adottato un procedimento di formazione diverso da quello ordinario, per i disegni di legge in materia
costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare i tratta
internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.
75
Non a caso, la stessa Costituzione a riservare al Governo liniziativa di alcune leggi, come quelle di
approvazione dei bilanci e del rendiconto consuntivo (art. 81 Cost.). alcuni autori vi includono anche le leggi di
autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di conversione dei decretilegge, in considerazione
del fatto che il Governo a condurre trattative internazionali a ed emanare i decretilegge.
76
Si differenziano dalle proposte e dai progetti di legge in quanto, rispetto a questi sono pi completi,
contenendo gli elementi e le informazioni necessarie. Essi, inoltre, sono in grado di indicare la copertura delle
eventuali nuove spese e rispondono in pieno allindirizzo politico di maggioranza. Per tali ragioni sono i pi
autorevoli fra tutti i progetti di legge.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 62


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.12.1.1.3. Il
CNEL.
In forza dellart. 99 Cost. il C.N.E.L. pu proporre al Parlamento p r o p o s t e d i l e g g e
redatte in articoli ed adottati a maggioranza dei suoi membri.
La prima legge che disciplinava lorganizzazione del CNEL (L. 33/57, successivamente
abrogata) limitava il potere di iniziativa alla sola materia delleconomia e del lavoro; tale
vincolo non stato riproposto nella nuova legge (la n. 936 del 1986), per cui liniziativa
legislativa del CNEL non incontra attualmente alcuna limitazione.
4.12.1.1.4. Il
corpo elettorale.
La Costituzione repubblicana ha introdotto per la prima volta nellordinamento italiano
listituto delli n i z i a t i v a l e g i s l a t i v a p o p o l a r e (art. 71 2 co.).
Il popolo esercita liniziativa legislativa mediante presentazione di una p r o p o s t a d i
l e g g e 78 (redatta in articoli ed accompagnata da una relazione sulle finalit complessive delle
singole norme), proveniente (cio sottoscritto) da almeno 50.000 elettori (iscritti nelle liste per
lelezione alla Camera dei deputati), le cui firme devono essere autenticate ed accompagnate
da certificati elettorali.
4.12.1.1.5. I
Consigli regionali.
Lart. 121. 2 co. Cost. attribuisce ai Consigli regionali la facolt di fare proposte di legge
alle Camere. Si tratta di una competenza che non trova nel testo costituzionale nessuna
limitazione riguardo alle materie che possono essere oggetto di iniziativa legislativa regionale
(tranne ovviamente quelle che sono oggetto di una iniziativa riservata del governo).
4.12.1.1.6. I
Consigli comunali
Il potere di iniziativa dei Consigli comunali, limitato alle proposte di legge per il
mutamento delle circoscrizione provinciale e listituzione di nuove Province (art. 133 Cost.)79.
4.12.1.2. Iniziativa
vincolata o riservata.
Di regola i soggetti appena indicati sono liberi di esercitare o meno il potere di iniziativa in
qualsiasi materia, tuttavia a volte liniziativa pu essere vincolata o riservata.
Si parla di i n i z i a t i v a v i n c o l a t a quando la presentazione di una proposta di legge
alle Camere non ha carattere facoltativo ma si pone come attuazione di un obbligo (disegno di
legge del bilancio).
Si parla invece di i n i z i a t i v a r i s e r v a t a quando liniziativa legislativa in relazione
ad un determinata materia riservata ad un determinato organo (cos ad esempio, liniziativa
legislativa in materia di rapporti fra lo Stato e le confessioni acattoliche, riservata, al
Governo che lunico organo in grado di avviare e concludere le intese con le
rappresentanze di queste confessioni, intese che costituiscono la base della legge
regolatrice).

77
P r o p o s t e d i l e g g e : secondo la terminologia in uso nel Parlamento, indica i progetti di legge presentati
dai singoli deputati, dal Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro, dalle Regioni e attraverso liniziativa
popolare. Con il termine disegni di legge vengono, invece, indicati i progetti di legge presentati dal Governo.
78
Tale progetto si differenzia dalla semplice p e t i z i o n e , con cui i cittadini portano a conoscenza delle
Camere situazioni ed esigenze particolari, affinch i loro membri si attivino per promuovere iniziative legislative
conformi a tali esigenze.
79
Si aggiunga infine che lo stesso art. 71 cost. contiene la previsione di un ulteriore allargamento dei soggetti a
cui liniziativa pu appartenere: una legge costituzionale, infatti, pu conferirla anche ad altri organi ed enti.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 63


Diritto costituzionale Il Parlamento

4.12.1.3. Potere di ritirare il progetto e sorte dei progetti al termine della legislatura.
I soggetti che godono delliniziativa hanno anche il p o t e r e d i r i t i r a r e i l
p r o g e t t o : il ritiro deve avvenire per prima che il progetto sia stato approvato dal almeno
una delle due Camere. In caso di ritiro, ciascun membro del Parlamento pu sempre far
proprio il progetto ritirato e ripresentarlo: in tal caso per si deve iniziare un nuova procedura.
Al t e r m i n e d e l l a l e g i s l a t u r a tutti i p r o g e t t i d i l e g g e a n c o r a
p e n d e n t i presso le Camere (qualunque sia lo stadio raggiunto dalliter legislativo)
decadono automaticamente (tranne quelli di iniziativa popolare, che sopravvivono per due
legislature). Essi qualora risultino gi approvati da almeno una Camera e vengono ripresentati
entro i primi sei mesi della nuova legislatura, beneficiano, di un procedimento accelerato.
4.12.2. La fase costitutiva.
Una volta che stata presentato una proposta o un disegno di legge, necessario che lo
stesso venga esaminato, eventualmente modificato e approvato da entrambe le Camere.
Va finora chiarito che l e C a m e r e d e v o n o a p p r o v a r e i l p r o g e t t o d i
l e g g e n e l m e d e s i m o t e s t o 80; ne deriva che, se una Camera apporta al progetto gi
approvato dallaltra degli emendamenti, il progetto stesso dovr ritornare alla Camera che lo
ha approvato per prima affinch anche questa approvi a sua volta i nuovi emendamenti.
E poich possono essere proposti emendamenti agli emendamenti, il progetto passer da
una Assemblea allaltra (la c.d. n a v e t t a ) sino a quanto sar raggiunto laccordo sullo stesso
testo.
Esistono diversi tipi di sistema di approvazioneformazione: I) ordinario; II) decentrato (o
per commissioni); III) misto.
Bisogna subito ribadire c h e i l p r o c e d i m e n t o d i a p p r o v a z i o n e a d o t t a t o
d a u n a C a m e r a n o n v i n c o l a a n c h e l a l t r a , cosicch, ad esempio, una
Camera pu approvare un progetto di legge secondo il procedimento ordinario e laltra
secondo il procedimento decentrato.
4.12.2.1. Procedimento
ordinario (per commissione in sede referente).
4.12.2.1.1. Deliberazione preliminare o preparatoria.
Quando si adotta il p r o c e d i m e n t o o r d i n a r i o 81, secondo quando disposto allart.
72 1 co. Cost.82, il progetto di legge viene preliminarmente esaminato e discusso da una
commissione legislativa competente nella materia alla quale il progetto si riferisce e che, in
questo caso, svolge il suo lavoro in s e d e r e f e r e n t e .

80
In questo senso si dice la legge ordinaria una a t t o c o m p l e s s o u g u a l e : complesso in quanto
risulta dalla funzione della volont della Camera e del Senato: uguale in quanto la volont di entrambe le
camere hanno lo stesso valore giuridico.
81
Tale procedimento sempre obbligatorio (c.d. r i s e r v a d i a s s e m b l e a ) (art. 72 4 co. Cost.) per i
progetti di legge: I) in materia costituzionale ed elettorale (in questo caso di parla di c o m m i s s i o n i
f i l t r o ); II) di delegazione legislativa; III) di autorizzazione alla ratifica di tratta internazionali; IV) di
approvazione di bilanci e consuntivi. A queste vanno aggiunte le altre ipotesi disciplinate dai regolamenti della
Camera e del Senato. Esso sono: I) i disegni di legge di conversione dei decreti legge; II) la legge comunitaria;
III) le leggi rinviate al Presidente della Repubblica per un riesame del Parlamento. f a c o l t a t i v o per tutti
gli altri progetti di legge.
82
Lart. 72 1 co. Cost. afferma che: Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera , secondo le norme del
suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che lapprova articolo per articolo
con votazione finale.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 64


Diritto costituzionale Il Parlamento

Il procedimento ordinario vede la Commissione svolgere una funzione istruttoria, che si


articola nellesame della proposta di legge, nella sua elaborazione (proposizione di articoli
aggiuntivi e di modifiche a quelli esistenti; scelta del testo migliore in caso di abbinamento di
progetti che abbiano lo stesso oggetto) e nellapprovazione del testo da sottoporre
allAssemblea (accompagnato da una relazione83 nella quale sono esposti i risultati dellesame
e gli orientamenti favorevoli o contrari allapprovazione definitiva).
4.12.2.1.2. Discussione
in aula.
Successiva in Assemblea, si procede alla discussione in aula. Il progetto di legge
esaminato attraverso lintervento dei relatori per la maggioranza e di quelli di minoranza, del
Governo e di un deputato per ogni gruppo parlamentare.
4.12.2.1.3. Esame
e approvazione di ogni singolo articolo
In seguito alla discussione in aula, si procede allesame e allapprovazione di ogni singolo
articolo: in questa fase, i parlamentari possono (anche singolarmente) proporre emendamenti,
ossia modifiche parziali con carattere aggiuntivo, soppressivo, sostitutivo o modificativo del
progetto di legge in discussione. Gli eventuali emendamenti ed articoli aggiuntivi presentati
sono votati separatamente
4.12.2.1.4. Votazione
finale.
Approvati i singoli articoli (e i relativi emendamenti), si passa alla votazione finale,
necessaria per accertare che sul testo modificato (ed eventualmente stravolto) sussista la
maggioranza dellAssemblea: essa esprime la volont globale della Camera, che si aggiunge
alla volont particolare espressa su ogni articolo.
4.12.2.1.5. Procedimento
abbreviato.
Si aggiunga infine che il procedimento ordinario, pu assumere anche le vesta di
procedimento abbreviato, nellipotesi in cui i tempi sono ridotti della met84.
Lart. 72 2 co. Cost. dispone che i regolamenti camerali possono stabilire
p r o c e d i m e n t i a b b r e v i a t i per i progetti di legge dei quali dichiarata lurgenza.
La dichiarazione durgenza che pu essere proposta dal Governo, dai parlamentari o anche
dal Presidente della Commissione competente per lesame.
4.12.2.2. Procedimento
decentrato o deliberante (per commissione deliberante).
La peculiarit di questo p r o c e d i m e n t o consiste nel fatto che le commissioni
legislative non si limitano (come nel procedimento ordinario) ad esaminare il progetto di
legge ma lo approvano anche.
Per questo esso definito d e c e n t r a t o , perch, appunto, non si svolge innanzi allintera
Assemblea (in aula come si dice in gergo) bens in sede decentrata, vale a dire innanzi alla
commissione legislativa competente per materia. In questo caso, la commissione svolge i suoi
lavori in s e d e d e l i b e r a n t e 85.

83
La relazione che non altro che un parere della commissione sul progetto di legge obbligatoria per la
commissione (che deve presentarla) ma non vincolante per lassemblea, che pu o meno tenerne conto, a sua
discrezione.
84
Tale procedura sempre utilizzata, de esempio per la conversione dei decretilegge
85
Un procedimento che affida a commissioni ristrette lapprovazione dei progetti di legge vale a sveltire liter
legislativo. La maggior parte delle leggi approvate in tale sede sono settoriali o singolari, e non dinteresse
generale, per il fatto che tali leggi hanno maggiore probabilit di essere approvate in commissione, dove per il

Ver. 09/04/2017 13:34:00 65


Diritto costituzionale Il Parlamento

La commissione procede pertanto:


allesame preliminare del progetto;
alla sua discussione, che non avviene, quindi, in assemblea;
alla votazione dei singoli articoli;
alla votazione finale e quindi allapprovazione della legge.
4.12.2.2.1. Lassegnazione
del progetto alla commissione in sede deliberante.
Lassegnazione del progetto alla commissione in sede deliberante proposta alla Camera
dal suo Presidente e deve essere approvata dallAssemblea; mentre al Senato decisa dal suo
Presidente, che ne da comunicazione allAssemblea86.
rimessione del progetto allassemblea ordinaria.
4.12.2.2.2. La
Per evitare abusi , fra laltro, riconosciuto al Governo, ad un decimo dei componenti di
ciascuna Camera o ad un quinto dei componenti la commissione il p o t e r e d i c h i e d e r e
c h e i l p r o g e t t o s i a r i m e s s o a l l a s s e m b l e a p l e n a r i a , per la sola
votazione finale, o anche per la votazione e discussione di singoli articoli.
Tale potere pu essere esercitato finch non sia intervenuta lapprovazione definitiva da
parte della commissione.
4.12.2.3. Il
procedimento misto (o redigente).
Il p r o c e d i m e n t o m i s t o non previsto dalla Costituzione, ma stato
successivamente introdotto dai regolamenti parlamentari e rappresenta un procedimento
intermedio fra quello ordinario e quello decentrato, in quanto comporta una suddivisione del
lavoro legislativo tra la commissione competente per materia e lAssemblea.
In tale procedimento la Commissione opera in sede redigente, nel senso che provvede alla
stesura del testo e alla discussione e votazione dello stesso e delle eventuali proposte di
emendamento; allAssemblea spetta lapprovazione, senza dichiarazioni di voto, dei singoli
articoli e lapprovazione finale con sole dichiarazioni di voto (alla Camera dei deputati) o solo
questultima votazione conclusiva (al Senato).
4.12.3. La fase di integrazione dellefficacia.
La legge, una volta approvata dalle Camere, perfetta, ma non ancora efficace. Per
divenire efficace (e quindi obbligatoria per i suo destinatari), deve superare la f a s e d i
integrazione dellefficacia.
Tale fase, si compone di differenti atti, diretti a controllare la legittimit della legge e il
rispetto delle norme di procedura, nonch a renderla pubblica, comunicandone il testo nelle
forme previste, a coloro che sono tenuti ad osservarla (destinatari).
4.12.3.1. La promulgazione.
La legge approvata da ambedue le Camere (che perfetta ma non ancora efficace) viene
trasmessa, a cura del Presidente della Camera che lha approvata per ultima, al Presidente
della Repubblica per la promulgazione.

ridotto numero dei componenti pi facile raggiungere un compromesso tra maggioranza ed opposizione, che in
assemblea.
86
In ogni caso il procedimento deliberante non ammesso per le leggi previste dallart. 72 4 co., per le quali
sempre richiesto il procedimento ordinario (riserva dassemblea).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 66


Diritto costituzionale Il Parlamento

Per p r o m u l g a z i o n e si intende latto conclusivo del procedimento legislativo con il


quale il Presidente della Repubblica attesta formalmente la conforme approvazione della
legge nello stesso testo da parte delle due Camere, esprime la sua volont di promulgarla e ne
dispone linserimento nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti.
4.12.3.1.1. Controllo di legittimit costituzionale e formale.
Il Presidente della Repubblica tuttavia, prima di effettuare la promulgazione effettua un
c o n t r o l l o d i l e g i t t i m i t c o s t i t u z i o n a l e f o r m a l e e s o s t a n z i a l e 87 (ex
art. 74 Cost.) sulle leggi approvate dal Parlamento.
Se il Presidente rileva un vizio dellatto approvato dal Parlamento pi rinviarlo alle
Camere per un riesame, motivando tale rinvio con un messaggio (c.d. m e s s a g g i o
m o t i v a t o ) e chiedendo una nuova deliberazione delle stesse.
A questo punto se le Camere riapprovino senza modifiche la legge, il Capo dello Stato non
pu far altro che promulgarla.
Ci non esclude che, laddove latto manchi dei requisiti minimi per essere qualificato
legge oppure sia tale da comportare un vero e proprio attentato alla Costituzione o integri gli
estremi dellalto tradimento, reati per i quali sussiste la responsabilit penale del Presidente
della Repubblica, questultimo possa di nuovo rifiutarsi di promulgarla. In questo caso potr
sorgere un conflitto di attribuzione fra Parlamento e Presidente, risolvibile dalla Corte
Costituzionale.
Se, invece, le Camere approvano emendamenti diversi da quelli suggeriti dal Presidente
nel messaggio, egli potr di nuovo rinviare la legge alle Camere, almeno limitatamente alle
modifiche apportate.
4.12.3.1.2. Termine
Il Presidente della Repubblica tenuto a promulgare la legge e n t r o u n m e s e
d a l l a p p r o v a z i o n e d e l l e d u e C a m e r e . Tuttavia se le Camere, ciascuna a
maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano lurgenza, la legge promulgata
in un termine pi breve da esse stabilito.
4.12.3.2. La pubblicazione.
Con latto di promulgazione, che atto di controllo, la legge diviene esecutoria. Diviene
invece obbligatoria per tutti i cittadini solo con la successiva pubblicazione, la quale deve
essere effettuata entro trenta giorni dalla promulgazione.
La p u b b l i c a z i o n e della legge avviene ad opera, e sotto la responsabilit, del Ministro
della giustizia (guardasigilli) e consiste, tecnicamente, nella inserzione del testo nella Raccolta
ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e nella pubblicazione dello stesso nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana; queste operazioni sono precedute
dallapposizione da parte del ministro, del v i s t o (con il quale egli attesta la regolarit
formale del documento) e del g r a n s i g i l l o d e l l o S t a t o (che vale come
autenticazione).

87
Il c o n t r o l l o f o r m a l e riguarda la correttezza della procedura adottata per la formazione della legge,
mentre il c o n t r o l l o s o s t a n z i a l e deve verificare che non via sia un contrasto con il dettato della
Costituzione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 67


Diritto costituzionale Il Parlamento

Linserzione nella Raccolta disposta in funzione della certezza del diritto (giacch il testo
che entra in vigore quello in esso inserito), mentre la pubblicazione nella Gazzetta vale solo
ai fini della conoscenza e realizza, dunque, una forma di pubblicitnotizia88.
4.12.3.3. Entrata
in vigore.
Una volta pubblicata, la legge entra in vigore dopo il periodo della v a c a t i o l e g i s (al
fine di permetterne la conoscenza almeno in via preventiva da parte di coloro cui essa
indirizzata), che normalmente di 1 5 g i o r n i dalla sua pubblicazione; nella stessa legge,
per, possono essere stabiliti termini pi brevi o pi lunghi.
Dal momento dellentrata in vigore, la legge si presume conosciuta da tutti i destinatari, e
non possibile invocare lignoranza di essa per giustificarne linosservanza (ignorantia legis
non excusat)89.
4.13. Il procedimento legislativo per le leggi costituzionali e di modifica della
Costituzione.
4.13.1. Generalit.
La Costituzione italiana una costituzione r i g i d a : per la modifica delle disposizioni in
essa contenute necessario un procedimento speciale, detto p r o c e d i m e n t o d i
revisione costituzionale.
Tale procedimento non affidato ad un organo ad hoc, bens allo stesso Parlamento nelle
forme e nei modo previsti dallart. 138 Cost. (c.d. p r o c e d u r a a g g r a v a t a ).
4.13.2. Leggi costituzionali e leggi di revisione costituzionale.
Lart. 138 della Costituzione disciplina il procedimento di formazione di un peculiare tipo
di leggi, denominate appunto leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali90.
4.13.2.1. Legge di
revisione costituzionale.
La l e g g e d i r e v i s i o n e d e l l a C o s t i t u z i o n e latto normativo con il quale il
Parlamento nazionale pu modificare il testo della Costituzione, abrogare determinate norme
o declassarle ad un livello inferiore a quello costituzionale.
4.13.2.2. Legge costituzionale
In via generale potremmo dire che per l e g g e c o s t i t u z i o n a l e , si intende l atto
normativo con il quale il Parlamento nazionale i n t e g r a il contenuto della Costituzione.
In particolare sono legge costituzionali
1. tutte le leggi che sono espressamente definite come tali dalla Costituzione (ad
esempio negli articoli 11691, 132 1 co.92 e 137 1 co.93);

88
La data della legge quella del decreto di promulgazione, in numero
quella della sua inserzione nella Raccolta ufficiale.
89
Il rigore di tale principio stato notevolmente attenuato dalla Corte Costituzionale che ha dichiarato
lillegittimit costituzionale dellart. 5 cod. pen. nella parte in cui non esclude dallinescusabilit dellignoranza
della legge penale li g n o r a n z a i n e v i t a b i l e , dichiarando quindi la non punibilit di una mancata
conoscenza inevitabile di una legge penale. Pertanto se un soggetto dimostra di non aver potuto per cause esterne
alla sua volont, prendere conoscenza di una legge, non pu essere condannato per la sua violazione.
90
La differenza apparentemente netta, risulta, in realt assai sfumata, solo se si considera che la stessa
Costituzione qualifica come costituzionali leggi che assolvono anche una funzione di revisione: le leggi che
dispongono la fusione o la creazione di nuove Regioni (qualificate come leggi costituzionali) ad esempio,
modificano anche lart. 131 del testo costituzionale, che contiene lelenco delle Regioni italiane. Del resto
entrambi i tipi di legge vengono approvate con lo stesso procedimento e sono ufficialmente denominate, nella
Raccolta degli atti normativi, col nome di leggi costituzionale qualunque sia il loro contenuto.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 68


Diritto costituzionale Il Parlamento

2. ogni altra legge che il Parlamento voglia approvare col procedimento previsto
dallart. 138.
4.13.3. La procedura di revisione.
L a p r o c e d u r a d i r e v i s i o n e , ha in comune con quella diretta alla formazione
delle legge ordinarie la fase delliniziativa, e, con alcune modifiche di formulazione, la fase
della promulgazione e della pubblicazione e ne differisce, invece, sostanzialmente per quanto
attiene alla fase della approvazione.
Nel procedimento di formazione delle leggi costituzionali pu inoltre inserirsi la
manifestazione di volont del corpo elettorale espressa mediante referendum.
4.13.3.1. Fase preparatoria o
di iniziativa.
La f a s e d i i n i z i a t i v a analoga a quella delle leggi ordinarie, tuttavia non
ammessa liniziativa del CNEL.
4.13.3.2. Fase
costitutiva.
In questa fase pu essere adottato solo il procedimento ordinario, cos come previsto
dallart. 72 4 co., in altre termini lapprovazione dei singoli articoli nonch della legge nel
suo complesso deve sempre svolgersi in assemblea (c.d. r i s e r v a d i a s s e m b l e a ).
Per approvare le leggi di revisione costituzionale (e le altre leggi costituzionali) occorre
maggiore ponderazione sui loro contenuti per cui sono richieste, in ogni ramo del Parlamento,
due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre
mesi.
Va chiarito, che la doppia deliberazione, non avviene in maniera consecutiva vale a dire
due volte in una Camera e due volte nellaltra ma i n m a n i e r a a l t e r n a t i v a vale a
dire una prima volta nelluna e nellaltra e successivamente, trascorsi tre mesi, una seconda
volta, sempre nelluna e nellaltra.
Si ricordi inoltre che, solo nella prima deliberazione, dove ammessa la discussione e la
votazione dei singoli articoli, possibile apporre degli emendamenti. Quindi il sistema della
navette ci sar solo nella prima deliberazione. Si ricordi inoltre, che sia nella Camera e nel
Senato, la prima deliberazione approvata a maggioranza relativa (maggioranza assoluta dei
votanti sui presenti).
Nella votazione della seconda deliberazione richiesta la maggioranza assoluta dei
componenti la Camera. In questa votazione non ammessa la discussione e la votazione dei
singoli articoli, ma solo la discussione delle linee generali e la votazione finale.
4.13.3.3. Fase di
integrazione dellefficacia.
A questo punto possono verificarsi due ipotesi:

91
Art. 116: Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia e alla Valle dAosta
sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo Statuti speciali adottati con leggi
costituzionali
92
Art. 132 1 co.: Si pu con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni
esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta
tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia
approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse
93
Art. 137 1 co.: Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilit dei
giudizi di legittimit costituzionale, e le garanzie dindipendenza dei giudici della Corte.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 69


Diritto costituzionale Il Parlamento

se, nella seconda deliberazione, la legge stata approvata da ambedue le Camere,


con una maggioranza non inferiore ai due terzi dei componenti (non dei presenti), il
Capo dello Stato provvede alla promulgazione e quindi la legge viene pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale e diventa legge dello Stato a tutti gli effetti;
se invece, sempre nella seconda deliberazione, la legge stata approvata, anche se
da una sola Camera, con la maggioranza assoluta il procedimento prosegue.
In questultimo caso, infatti, il progetto di legge costituzionale non si trasforma in legge.
Esso soggetto a una sorta di p u b b l i c a z i o n e a n o m a l a (cos definita perch la
pubblicazione precede la promulgazione e perch il progetto non inserito nella Raccolta
ufficiale degli atti normativi) nella Gazzetta Ufficiale, al solo scopo di dare conoscenza del
suo contenuto.
Entro sei mesi dalla pubblicazione, un quinto dei componenti di una Camera, 500.000
elettori o 5 Consigli regionali possono chiedere che la legge sia sottoposta a r e f e r e n d u m
popolare (c.d. s o s p e n s i v o o c o s t i t u z i o n a l e 94).
Qualora entro i tre mesi non sia stata presentata alcuna richiesta di referendum o, se
richiesta sia stata dichiarata illegittima, il Presidente della Repubblica promulga la legge che
poi viene ripubblicata, per leffettiva entrata in vigore.
Ove invece viene richiesto e si svolga il refrendum, la sorte della legge affidata allesito
della consultazione popolare: se favorevole95, il Presidente della Repubblica promulga la
legge che poi viene ripubblicata, se sfavorevole, invece, la legge non viene ad esistenza (e
dellesito contrario del referendum viene data notizia sulla Gazzetta Ufficiale).

94
Questo tipo di referendum ha lo scopo di consentire una verifica della rispondenza della legge alla volont del
Paese, quando la maggioranza parlamentare non si dimostrata favorevole, nella misura prevista dalla
Costituzione, alla legge stessa.
95
Rispetto al referendum abrogativo non necessario raggiungere il quorum della maggioranza degli aventi
diritto al voto. Lart. 138 Cost. prevede, infatti, che la legge di revisione costituzionale debba semplicemente
essere approvata (o bocciata) dalla maggioranza dei voti validamente espressi, a prescindere dal numero
complessivo dei votanti.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 70


Diritto costituzionale Il Parlamento

PROCEDIMENTO LEGISLATIVO PER LE LEGGI


COSTITUZIONALI E DI MODIFICA DELLA COSTITUZIONE

Fase di iniziativa
(non prevista liniziativa del CNEL)

Fase costitutiva
(solo procedimento ordinario)

Prima approvazione
(votazione dei singoli articoli e votazione finale;
sono ammessi emendamenti)

Camera Dep. Senato

Viene approvato il medesimo testo a maggioranza


assoluta dei votanti sui presenti (maggioranza relativa)

Intervallo di tre mesi

Seconda approvazione
(solo votazione finale, non sono ammessi emendamenti)

Camera Dep. Senato

Fase di integrazione dellefficacia

La legge e stata approvata da ambedue La legge stata approvata anche se da una sola
le Camere con una maggioranza non Camera, con la sola maggioranza assoluta dei
inferiore a due terzi dei componenti votanti sui presenti
(non dei presenti)

Il progetto di legge viene pubblicato sulla Gazzetta


Promulgazione e ufficiale, al solo scopo di dare conoscenza del suo
pubblicazione contenuto (pubblicazione anomala)

Entro tre mesi dalla pubblicazione

Ver. 09/04/2017 13:34:00 71


Diritto costituzionale Il Parlamento

Non stata presenta nessuna richiesta di Uno quinto dei componenti di una Camera,
referendum o, se richiesta e stata 500.000 elettori o 5 Consigli regionali
dichiarata illegittima chiedono che la legge sia sottoposta a
referendum sospensivo
Promulgazione

La consultazione La consultazione
Ripubblicazione per leffettiva popolare ha esito popolare ha esito
entrata in vigore della legge favorevole sfavorevole

Promulgazione La legge non viene


ad esistenza

Ripubblicazione per leffettiva


entrata in vigore della legge

Schema 1: Il procedimento legislativo per le leggi costituzionali e di modifica della costituzione.


4.13.4. Limiti assoluti alla revisione costituzionale.
Non tutte le disposizioni costituzionali possono essere modificate, esistono, infatti dei
l i m i t i a s s o l u t i a l l a r e v i s i o n e c o s t i t u z i o n a l e che possono essere espliciti o
impliciti.
4.13.4.1. Limiti
espliciti.
I l i m i t i e s p l i c i t i sono quelli espressamente previsti dal testo costituzionale. Lunico
limite di questo tipo posto dallart. 139, secondo cui l a f o r m a r e p u b b l i c a n a 96 n o n
p u e s s e r e o g g e t t o d i r e v i s i o n e c o s t i t u z i o n a l e 97.
4.13.4.2. Limiti
impliciti.
Per l i m i t i i m p l i c i t i si intendono quei limiti non espressamente previsti dal testo
costituzionale ma ricavabili dai principi generali stabiliti dalla Costituzione:
Lart. 139 va letto in connessione con lart. 1, che definisce democratica la nostra
Repubblica. Non possono essere cancellati, quindi, tutti quegli istituti fondamentali di ogni
repubblica democratica e pluralista: l i b e r t p e r s o n a l e , l i b e r t d i m a n i f e s t a
del pensiero, diritto di riunione e di associazione, partiti
politici, diritto di voto.
Non possono inoltre, essere violati i d i r i t t i i n v i o l a b i l i d e l l u o m o 98 sanciti
nellart. 2, i quali devono essere inseriti tra p r i n c i p i s u p r e m i d e l l o r d i n a m e n t o

96
F o r m a r e p u b b l i c a n a : formula caratteristica di quegli ordinamenti statali in cui la carica pubblica
rappresentativa dellunit nazionale, il Capo dello Stato, ha natura elettiva e temporanea e non, come avviene
nelle monarchie, ereditaria e vitalizia.
97
La scelta a favore della repubblica fu operata direttamente dal popolo mediante il referendum istituzionale del
2 giugno 1946, ovvero prima che lAssemblea costituente si fosse insediata, per cui le stesse possibilit di scelta
dei costituenti ne furono vincolate. Lart. 139 Cost. esprime, quindi, un limite prodotto dal referendum
istituzionale.
98
D i r i t t i i n v i o l a b i l i d e l l u o m o : esprimono le libert e i valori fondamentali e irrinunciabili della
persona umana. Le pubbliche autorit possono solo limitarne temporaneamente lesercizio (col rispetto di precise
garanzie), ma non sopprimerli, pena il sovvertimento dellassetto costituzionale. Essi costituiscono sia una sfera

Ver. 09/04/2017 13:34:00 72


Diritto costituzionale Il Parlamento

c o s t i t u z i o n a l e , vale a dire tra quei principi cos fondamentali da condizionare lintero


ordinamento.
Tale principi hanno una valenza superiore rispetto alle altre norme o leggi di rango
costituzionale; essi costituiscono il c.d. nucleo duro non soggetto a revisione costituzionale,
pena il venir meno dellordinamento stesso: una loro modifica equivale ad un mutamento (e
non ad una semplici revisione) di Costituzione.

intangibile della persona che un limite invalicabile per il legislatore. Sono, inoltre, inalienabili e non possono
essere oggetto di rinuncia o perdita per mancato esercizio.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 73


Diritto costituzionale Gli istituti di democrazia diretta

Capitolo 5
Gli istituti di democrazia diretta

5.1. La petizione.
La p e t i z i o n e latto con il quale i cittadini portano a conoscenza delle Camere istanze
ed esigenze particolari, comuni a una pluralit di individui, affinch il Parlamento stesso vi
provveda1.
La petizione, sia essa esercitata dal singolo o da una pluralit di individui, deve
rappresentare un interesse pubblico e, pertanto, non ammissibile per rivendicare diritti
soggettivi o interessi legittimi che invece sono tutelati dallautorit giudiziaria ordinaria o
amministrativa.
Lart. 50 afferma che: Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per
chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessit.
A differenza delliniziativa legislativa popolare, il diritto di petizione pu essere azionato
pi facilmente perch:
a) non richiede particolari formalit, eccettuata lautenticazione della firma del
proponente;
b) pu essere esercitato anche da una singola persona, o da gruppi di pi persone
comunque senza limiti di numero;
c) anche se rivolta ad ottenere provvedimenti legislativi, non prevede la formulazione di
un disegno di legge vero e proprio, come invece richiesto per lesercizio delliniziativa
popolare;
d) pu avere ad oggetto tutte le materie, anche quelle che non possono essere sottoposte
a referendum abrogativo.
Tuttavia, a fronte di una maggiore flessibilit, vi da rilevare che le petizioni ricevono una
scarsa attenzione da parte delle Camere alle quali sono indirizzate, ragion per cui listituto
praticamente caduto in disuso nelle ultime legislature, ed anche in quelle precedenti non ha
prodotto apprezzabili risultati.
Esse, comunque, sono contemplate negli Statuti regionali, comunali e provinciali e nei
regolamenti dei Consigli Regionali.
5.2. Il referendum popolare.
5.2.1. Introduzione.
Il r e f e r e n d u m p o p o l a r e , nella sua accezione pi lata, una consultazione con cui
viene richiesto al corpo elettorale esprimere il suo parere in via diretta su una norma giuridica
gi emanata o da emanarsi.
Esso stato accolto nella nostra Costituzione come il pi importante i s t i t u t o d i
d e m o c r a z i a d i r e t t a in quanto prevede lintervento diretto del popolo nellesercizio
dellindirizzo politico senza il tramite dei suoi rappresentanti.

1
La petizione, accanto al diritto diniziativa legislativa e al referendum, rientra tra gli istituti di democrazia
diretta, vale a dire quegli strumenti mediante i quali il popolo esercita direttamente la sovranit.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 74


Diritto costituzionale Gli istituti di democrazia diretta

Il nostro ordinamento prevede diversi tipi di referendum:


c o s t i t u z i o n a l e (detto anche s o s p e n s i v o ) previsto per le leggi di revisione
della Costituzione e le altre leggi costituzionali (art. 138 Cost.);
a b r o g a t i v o , previsto per leggi ordinarie dello Stato (art. 75 Cost.) e per le leggi
regionali (art. 123 Cost. e singoli Statuti regionali);
t e r r i t o r i a l e , previsto obbligatoriamente per modificazione territoriali di
Regione, Province e Comuni (art. 132 e 133 Cost.);
c o n s u l t i v o , ammesso soltanto a livello regionale o locale2.
5.2.2. Il referendum abrogativo di leggi statali.
5.2.2.1. Nozione.
Il r e f e r e n d u m a b r o g a t i v o 3, una consultazione avente ad oggetto un quesito
relativo al mantenimento o allabrogazione, totale o parziale, di leggi e atti ad essa equiparati.
Lart. 75 Cost. prevede che possa essere indetto referendum popolare per deliberare
labrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente forza di legge, quando lo
richiedono 500.000 elettori o 5 Consigli regionali.
5.2.2.2. Campodi applicazione del referendum abrogativo.
In referendum abrogativo di leggi statali non pu avere ad oggetto:
i regolamenti e le leggi regionali, ossia fonti secondarie collocate sotto la legge, in
quanto lart. 75 fa riferimento solo alla legge dello Stato.
per espressa previsione dellart. 75 2 co.4 il referendum abrogativo non pu avere
ad oggetto: I) leggi di approvazione del bilancio; II) leggi amnistia e di indulto; III)
leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali; IV) e leggi tributarie5;
e le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, ci in quanto lart. 75 fa
riferimento solo alle leggi approvate secondo il procedimento ordinario (previsto
dagli art. 71 ss.) e non anche a quelle approvate secondo il procedimento rafforzato
previsto dallart. 1386.

2
La legge cost. n. 2/89 ha previsto una nuova figura di referendum, il r e f e r e n d u m d i i n d i r i z z o
attraverso il quale si chiedeva al copro elettorale, se fosse daccordo circa la realizzazione dellUnione europea.
Il ricorso alla legge costituzionale si reso necessario perch tale tipo di referendum non disciplinato nella
nostra Costituzione. La legge in esame non ha per introdotto, nel nostro ordinamento il referendum di indirizzo,
poich si limitata a disporre lindizione di un singolo referendum, formulando essa stessa il quesito; cosicch,
una volta svoltasi la consultazione, il referendum di indirizzo , uscito dallo scenario costituzionale e la
temporanea rottura Costituzionale si sanata. Va ribadito che lindirizzo risultante da tale tipo di referendum
non pu avere carattere vincolante.
3
A b r o g a r e significa eliminare dallordinamento giuridico una norma: in seguito allabrogazione,
lordinamento risulta modificato nella sua globalit, non fosse altro perch i rapporti gi disciplinati dalle norme
abrogate saranno diversamente regolati, mentre le altre norme riceveranno uninterpretazione che risente della
scomparsa di quelle. Per questo motivo, il referendum abrogativo pu essere considerato fonte di diritto, anche
perch il risultato favorevole viene recepito attraverso la successiva emanazione di un decreto del Presidente
della Repubblica: in tal modo, il risultato del referendum costituisce un atto normativo dello Stato, con la
conseguenza che la Corte Costituzionale pu esercitare il proprio controllo di legittimit costituzionale.
4
Linammissibilit per i primi tre tipi di leggi dovuta alla considerazione che, essendo queste atti di indirizzo
politico, sono sottratte al potere legislativo. Per la quarta, invece, linammissibilit dovuta alla necessit di
frenare uneventuale richiesta popolare volta ad abrogare leggi contro cui facile e demagogico opporsi, perch
gravano direttamente sul patrimonio dei cittadini.
5
L e g g i t r i b u t a r i e : concernono la materia delle imposizioni dei tributi da parte dello Stato.
6
Per la Corte Costituzionale, oltre alle ipotesi menzionate in questo articolo, sono escluse dal referendum anche
quelle leggi che godono di una capacit di resistenza allabrogazione maggiore di quella di atti dello stesso tipo,

Ver. 09/04/2017 13:34:00 75


Diritto costituzionale Gli istituti di democrazia diretta

5.2.2.3. Procedura.
Quando alla procedura, lart. 75 rinvia alla legge (ordinaria) per le modalit di attuazione 7
del referendum e dispone che ad esso hanno diritto di partecipazione tutti i cittadini con i
requisiti elettorali per la Camera dei deputati8.
La proposta soggetta a referendum si intende approvata se ha partecipato alla votazione la
maggioranza degli aventi diritto e sia stata raggiunta la maggioranza dei voti validamente
espressi (non si tiene conto, perci, delle schede bianche o nulle).
5.2.2.4. Vincolo
preclusivo dellabrogazione.
Si ritiene comunemente che labrogazione costituisca un vincolo preclusivo nei confronti
del legislatore ordinario, in omaggio al principio della sovranit popolare (art. 1 Cost.). Al
parlamento sar, quindi, precluso introdurre una disciplina che ricalchi i principi ispiratori e i
contenuti essenziali della vecchia disciplina.
chiaro che tale vincolo, tuttavia, avr una durata pari ad una legislatura (tenuto conto che
in occasione delle elezioni politiche i cittadini sceglieranno i candidati che portino avanti le
loro opinioni politiche, comprese quelle espresse in sede referendaria) o comunque per un
periodo di cinque anni, durante i quali non pu essere neppure riproposta la richiesta
referendaria bocciata dal corpo elettorale.

in quanto approvate con un procedimento rinforzato (si pensi alle leggi di revisione del Concordato con la Chiesa
cattolica, che presuppongono anche una intesa con questultima). Inoltre, non possono essere oggetto di quesito
referendario le leggi il cui contenuto non sia frutto di una valutazione discrezionale del legislatore, ma
rappresenti lunico modo per dare attuazione alla Costituzione (leggi a contenuto costituzionalmente vincolato,
come le disposizioni relative allaborto terapeutico, indispensabili per la tutela della vita della madre) o le leggi
collegate a quelle previste da questo articolo (ad esempio, non possibile sottoporre a referendum la legge
finanziaria in quanto ricollegabile alla normativa di bilancio). Le leggi che disciplinano il funzionamento di
organi previsti dalla Costituzione, invece, possono essere oggetto di abrogazione parziale, purch le norme
rimaste in vigore consentano allorgano di operare senza interruzioni.
7
Il procedimento referendario coinvolge due distinti organi con funzioni di controllo preventivo: lUfficio
centrale presso la Corte di Cassazione e la Corte Costituzionale. Il primo deve controllare la conformit della
richiesta di referendum alla legge che lo disciplina e accertarsi di tutte le vicende riguardanti le norme legislative
soggette a votazione popolare. AllUfficio centrale, infatti, spetta verificare che il legislatore non abbia gi
abrogate le stesse (e che labrogazione sia effettiva e non solo apparente, come accade quando i principi
ispiratori e i contenuti essenziali dei singoli precetti normativi restano inalterati). La Corte Costituzionale,
invece, ha il compito di stabilire se la legge oggetto del referendum rientri fra quelle non suscettibili di essere
abrogate e, pi in generale, se la richiesta dei promotori corrisponda allistituto disciplinato dallarticolo in
esame (sia, cio, suscettibile di essere votata esprimendo una scelta netta fra labrogazione o il mantenimento
della norma).
8
La consultazione referendaria, non pu aver luogo negli anni in cui si
tengono le elezioni politiche, e deve svolgersi in una domenica
compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 76


Diritto costituzionale Il Governo

Capitolo 6
Il Governo

6.1. Nozione.
Il G o v e r n o lorgano istituzionale che ha il compito di tradurre, in concreti programmi
dazione, lindirizzo politico espresso dalle forze politiche di maggioranza che lo sostengono
con la fiducia1; in tal senso si dice che esso titolare della funzione esecutiva.
La struttura e lattivit del Governo sono previste e disciplinate, in modo piuttosto
essenziale, dagli artt. 92-96 Cost. Le poche disposizioni costituzionali devono essere
integrate, in particolare con le previsioni di tre provvedimenti emanati negli anni successivi,
vale a dire:
la L. 23 agosto 1988, n. 400, che per prima ha fornito una disciplina chiara e
organica della struttura e dei compiti spettanti al Governo;
il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, con il quale si provveduto a riorganizzare la
struttura centrale e periferica dellamministrazione dello Stato;
il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, cha ha riordinato e ridefinito i compiti e la
struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
6.1.1. Caratteri.
Il Governo, nel sistema costituzionale italiano, un organo:
c o s t i t u z i o n a l e : esso, infatti, rientra nellorganizzazione dello Stato e
partecipa alla funzione di direzione politica, come tale quindi indefettibile;
c o m p l e s s o : in quanto costituito al suo interno da pi organi con competenze
autonome. Alcuni di tali organi sono espressamente previsti dalla Costituzione
(organi necessari), altri, invece sono nati con la prassi e poi disciplinati da
consuetudini e leggi ordinarie (organi non necessari);
d i p a r t e : nel senso che esso esprime la volont delle forze politiche di
maggioranza che lo sostengono con la fiducia; per cui nel Governo, a differenza
che nel Parlamento, non sono presenti a nessun titolo le minoranze.
6.1.2. Funzioni.
Il Governo esercita funzioni:
p o l i t i c h e : in quanto partecipa alla direzione politica del Paese, nellambito
dellindirizzo indicato dalla maggioranza parlamentare;
l e g i s l a t i v e : esso, infatti, pu, emanare norme giuridiche mediante atti aventi
forza di legge ex artt. 76 e 77 Cost. (decreti legislativi e decreti legge);
e s e c u t i v e (o amministrative in senso lato): in quanto al vertice del potere
esecutivo e ai singoli Ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello Stato;

1
Daltra parte per governo pu intendersi anche lapparato burocratico cui compete la concreta realizzazione
di tali indirizzi (p u b b l i c a a m m i n i s t r a z i o n e ).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 77


Diritto costituzionale Il Governo

d i c o n t r o l l o : tale funzione viene esercitata sullattivit di tutti gli organi


amministrativi (in senso stretto).
6.2. Gli organi del governo
6.2.1. Introduzione.
Dal combinato disposto dellart. 92 1co. Cost.2 1 e degli art. 111 della legge 400/1998 si
deduce che il nostro governo attualmente composto da:
o r g a n i n e c e s s a r i : Presidente del Consiglio, Ministri e Consiglio dei Ministri
(c.d. G o v e r n o i n s t r e t t o ). La dottrina ritiene necessari quegli organi che
devono concorrere alla regolare costituzione di qualsiasi Governo e le cui
assenza ne renderebbe la formazione privandolo di una articolazione che il
Costituente ha voluto fosse comunque presente;
o r g a n i n o n n e c e s s a r i : vicepresidenti del Consiglio; Ministri senza
portafoglio; sottosegretari di Stato; Consiglio di Gabinetto, Comitati
interministeriali; Commissari straordinari del Governo (questi organi, unitamente
agli organi necessari, costituiscono il G o v e r n o i n s e n s o l a t o ).
6.2.2. Organi necessari.
6.2.2.1.
6.2.2.2. Presidente del Consiglio dei Ministri.
6.2.2.2.1. Nozione.
Il P r e s i d e n t e d e l C o n s i g l i o d e i M i n i s t r i un organo costituzionale
monocratico nominato dal Capo dello Stato e posto al vertice del Governo.
6.2.2.2.2. Nomina.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri nominato con decreto del Capo dello Stato da egli
stesso controfirmato (art. 1, comma 2, L. 400/1988) e dura in carica finch il Governo
sorretto dalla fiducia del Parlamento.
Unici requisiti richiesti per la nomina a Presidente del Consiglio sono la cittadinanza
italiana e il godimento dei diritti civili e politici: non occorre invece, lappartenenza alle
Camere (art. 64, comma 4, Cost.).
6.2.2.2.3. Posizione
giuridica del Presidente rispetto ai Ministri.
Tra Presidente del Consiglio e Ministri non intercorre un
r a p p o r t o d i g e r a r c h i a : il primo, infatti, non pu avocare a s gli atti di competenza
di un singolo Ministro, n pu annullarli, n pu sostituirsi al Ministro o impartirgli ordini o
direttive relativi alla sua attivit3.
Una siffatta prerogativa, infatti, svuoterebbe completamente lesecutivo di quella
indispensabile indipendenza che ciascuno dei suoi componenti deve godere per assicurare una
vera collegialit al Consiglio dei ministri e un sufficiente margine di discrezionalit nella
delicata funzione di ciascun capo di dicastero.

2
Art. 92 1 co. Cost.: Il Governo della Repubblica composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che
costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
3
Tuttavia, la legge n. 400/88 ha attribuito al Presidente la facolt di sospendere ladozione di procedimenti da
parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politico amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei
Ministri.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 78


Diritto costituzionale Il Governo

6.2.2.2.4. Le
attribuzioni.
Lart. 95 1 co. Cost. afferma che: Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la
politica generale del Governo e ne responsabile. Mantiene lunit di indirizzo politico ed
amministrativo, promuovendo e coordinando lattivit dei ministri.
Le attribuzioni del Presidente del consiglio possono in particolare cos riassumersi: I)
direzione della politica generale del Governo4; II) mantenimento dellunit di indirizzo
politico e amministrativo del Governo5; III) promozione dellattivit dei Ministri6; III) rapporti
con il Presidente della Repubblica7; IV) rapporti con la Corte costituzionale, con le istituzioni
comunitarie, con le Regioni e le autonomie locali8.

4
compito preciso del Presidente redigere il programma di Governo e di fissarne le direttive. In relazione a ci
spetta a lui; a) comunicare alle Camere la composizione del Governo e ogni mutamento in essa intervenuto; b)
chiedere, la fiducia, ex art. 94 Cost., sulle dichiarazioni relative allindirizzo politico e agli impegni
programmatici e porre la questione di fiducia; c) presentare alle Camere i disegni di legge di iniziativa
governativa nonch esercitare (anche attraverso il Ministro per i rapporti con il Parlamento) le facolt attribuite
al Governo dallart. 72 Cost.; d) progettare le politiche generali e le decisioni di indirizzo politico generale; e)
coordinare le politiche di settore considerate strategiche dal programma di Governo; f) monitorare lo stato di
attuazione del programma di Governo e delle politiche settoriali; g) promuovere e coordinare le politiche di
opportunit e le azioni di Governo volte a prevenire, e rimuovere le discriminazioni.
5
Il Presidente del Consiglio dirige lattivit del Governo e cura i rapporti con lEsecutivo. Esercita funzioni di
coordinamento dellattivit normativa e amministrativa del Governo. II Presidente coordina lattivit dei Ministri
in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo.
Egli riceve comunicazione preventiva dei provvedimenti che ogni Ministro intende sottoporre al Consiglio,
nonch concorda con i Ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che intendono rendere ogni qualvolta,
eccedendo la normale responsabilit ministeriale, possano impegnare la politica generale del Governo (art. 5,
comma 2, lett. d), legge 400/1988).
Al Presidente stato inoltre attribuito dalla L. 400/1988 il potere di sospendere ladozione di atti da parte dei
Ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, al fine di sottoporli al Consiglio dei Ministri
nella riunione immediatamente successiva (art. 5, comma 2, lett. c).
II D.Lgs. 30311999 ha aggiunto allart. 5, comma 2, della L. 400/1988 una lettera c-bis) con la quale dispone che
il Presidente del Consiglio pu deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione e
armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni
contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti.
6
Il Presidente del Consiglio lorgano di propulsione dellattivit del Governo in quanto, ai sensi dellart. 5,
comma 2 della L. 400/1988, pu (e, a nostro avviso, deve): I) indirizzare ai Ministri le direttive politiche e
amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, nonch quelle connesse alla propria
responsabilit di direzione della politica generale del Governo (lett. a); II) adottare le direttive per assicurare
limparzialit, il buon andamento e lefficacia degli uffici pubblici, promuovendo le verifiche necessarie (lett. e);
III) promuovere lazione dei Ministri per assicurare che lattivit della aziende di Stato e degli enti pubblici si
svolga in coerenza con gli indirizzi politici e amministrativi del Governo (lett. f)
7
II Presidente del Consiglio rappresenta lorgano di collegamento costituzionale con il Capo dello Stato; egli,
pertanto, a nome del Governo (art. 89 Cost. e art. 5 L. 40011988) sottopone al Presidente della Repubblica: I) le
leggi per la promulgazione; II) i disegni di legge da presentare alle Camere a seguito di deliberazione del
Consiglio dei Ministri per la preventiva autorizzazione; III) i testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei
regolamenti governativi e degli altri atti indicati dalla legge per lemanazione.
Inoltre controfirma, ex art. 89, comma 2, Cost., tutti gli atti del Presidente della Repubblica aventi valore
legislativo o peri quali sia intervenuta preventiva delibera del Consiglio dei Ministri ovvero siano espressamente
indicati dalla legge (in questultimo caso, insieme al Ministro proponente).
8
Presidente del Consiglio a tal riguardo: I) esercita a nome del Governo la funzione di racconto con il
Parlamento e con gli altri organi costituzionali, con le istituzioni europee, con il sistema delle autonomie locali e
con le confessioni religiose, curandone i rapporti; II) esercita, a nome del Governo, le attribuzioni di cui alla
legge 11 marzo 1953, n. 87, promuovendo i giudizi di legittimit innanzi la Corte costituzionale e riferendo
periodicamente al Consiglio dei Ministri (con comunicazione alle Camere) sullo stato del contenzioso
costituzionale; III) promuove e coordina lazione del Governo al fine di assicurarne la coerenza e la tempestivit
nellattuazione delle politiche comunitarie; IV) promuove e coordina lazione del Governo nei rapporti di questo
con le Regioni: come tale presiede la Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome; V)
presiede la Conferenza Statocitt e autonomie locali e la Conferenza unificata.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 79


Diritto costituzionale Il Governo

6.2.2.2.5. La
responsabilit.
Il Presidente del Consiglio sottoposto sia ad una responsabilit politica che giuridica.
6.2.2.2.5.1. Politica.
Per quanto attiene la r e s p o n s a b i l i t p o l i t i c a , lart. 95 1 co. Cost. stabilisce che
il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne responsabile (verso
le Camere).
Si tratta quindi di una responsabilit politica i s t i t u z i o n a l i z z a t a (e non diffusa come
quella del Presidente della Repubblica), potendo le Camere, sanzionare il Presidente del
Consiglio revocando la fiducia al Governo.
6.2.2.2.5.2. Giuridica
Si ricordi che la r e s p o n s a b i l i t g i u r i d i c a ricorre quando lesercizio del potere
valutabile secondo precisi parametri normativi ed sottoponibile alle sanzioni previste
dallordinamento giuridico, e cio sanzioni penali, civili o amministrative.
Per quanto attiene la r e s p o n s a b i l i t c i v i l e , per violazione di diritti soggettivi, egli
obbligato al risarcimento del danno come qualsiasi cittadino secondo le norme del codice
civile (art. 2043 e ss. c.c.).
Per quanto attiene la specifica r e s p o n s a b i l i t p e n a l e bisogna operare, nella
fattispecie, una distinzione tra reati propri, e comuni.
Per r e a t i c o m u n i , sono i reati che il Presidente del Consiglio commette come privato
cittadino. In questo caso il Presidente del Consiglio non gode di nessuna prerogativa dovuta
alla sua carica (salvo ovviamente le eventuali prerogative parlamentari nel caso in cui il
Presidente sia anche parlamentare), nel senso che potr direttamente essere sottoposto al
vaglio della giurisdizione ordinaria senza una previa autorizzazione.
Discorso diverso vale per i r e a t i p r o p r i , ossia i reati che il Presidente del Consiglio
commette nellesercizio delle sue funzioni.
Al riguardo lart. 96 afferma che Il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri,
anche se cessati dalla carica, sono sottoposti per i reati commessi nellesercizio delle loro
funzioni, alla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione del Senato della Repubblica o
della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale.
Lautorizzazione prevista dallart. 96 spetta alla Camera cui appartengono le persone nei
cui confronti si deve procedere. Se invece si deve procedere contro pi Ministri appartenenti a
Camere diverse, o esclusivamente nei confronti dei soggetti che non sono membri del
Parlamento, lautorizzazione spetta al Senato della Repubblica.
6.2.2.2.5.3. La
sospensione dei processi nei confronti delle pi alte cariche dello Stato.
Al riguardo si ricordi che la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale:
la legge 20 giugno 2003, n. 140 (c.d. lodo M a c c a n i c o - S c h i f a n i ) , che
allart. 1 provvedeva a bloccare tutti i processi penali contro le pi alte cariche
dello Stato (e quindi anche i processi che vedevano in qualit di imputato il
Presidente del Consiglio) per tutta la durata del loro mandato;
la legge 23 luglio 2008, n. 124 (c.d. l o d o A l f a n o ), che sospendeva per lintera
durata della carica i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la

Ver. 09/04/2017 13:34:00 80


Diritto costituzionale Il Governo

qualit di Presidente del Consiglio dei Ministri, Presidente della Repubblica,


Presidente della camera e Presidente del Senato.
6.2.2.3. La Presidenza del Consiglio dei Ministri.
La P r e s i d e n z a d e l C o n s i g l i o d e i M i n i s t r i , il complesso organizzatorio
destinato a svolgere funzioni di supporto ai compiti di impulso, indirizzo e coordinamento del
Presidente del Consiglio.
Il D.Lgs. 303/99, infatti, dispone che lorganizzazione della presidenza del Consiglio dei
Ministri si articola nel modo seguente:
S e g r e t a r i a t o g e n e r a l e che si articola in dipartimenti, e della cui attivit si
avvalgono i Ministri o Sottosegretari delegati dal Presidente del Consiglio e da lui
individuate con propri decreti;
s t r u t t u r e d i m i s s i o n e , di durata temporanea, istituite con decreto del
Presidente del Consiglio per lo svolgimento di compiti particolari, il
raggiungimento di risultati determinati e la realizzazione di specifici programmi;
u f f i c i d i d i r e t t a c o l l a b o r a z i o n e del Presidente del Consiglio, dei
Ministri senza portafoglio e dei sottosegretari alla Presidenza, individuati con
decreto del Presidente del Consiglio.
Il Presidente del Consiglio pu modellare questa struttura organizzativa in relazione alle
proprie funzioni istituzionali, stabilendo con propri decreti il tipo di articolazione che deve
avere lapparato amministrativo della presidenza del Consiglio dei Ministri.
6.2.2.4. Il Consiglio dei Ministri
6.2.2.4.1. Nozione
Il C o n s i g l i o d e i M i n i s t r i un organo costituzionale collegiale, formato da tutti i
Ministri (anche, quelli senza portafoglio), dal Presidente del Consiglio (che lo presiede), dal
vice presidente del Consiglio e dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che esercita
le funzioni di segretario senza voto deliberativo9.
6.2.2.4.2. Attribuzioni
Le attribuzioni del Consiglio dei Ministri sono state precisate dalla legge 400/1988 con cui
lasse Presidente-Consiglio dei Ministri ha acquistato un maggior grado di autonomia rispetto
alle figure ed ai poteri dei singoli Ministri. Esse possono cos sintetizzarsi:
6.2.2.4.2.1. Funzione
di indirizzo politico e amministrativo del Paese
Il Consiglio dei Ministri determina la politica generale del Governo e, ai fini
dellattuazione di essa, lindirizzo generale dellazione amministrativa; delibera, altres, su
ogni questioni relativa allindirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere. Ci
infatti costituisce il logico presupposto dellopera di direzione e coordinamento politico del
presidente del Consiglio10,

9
Quando si trattano materie riguardanti le Regioni a Statuto speciale, alle sedute dei Consigli partecipano anche
i Presidenti delle Regioni interessate, ma con peso diverso. Il Presidente della Regione Sicilia ha voto
deliberativo (art. 21 Stat. Reg. Sic.; D.Lgs. 35/2004), mentre gli altri Presidenti hanno voto solo consultivo.
10
Spetta, in particolare, al Consiglio: I) approvare le dichiarazioni che saranno rese note dal Presidente del
Consiglio alle Camere allatto della presentazione del Governo dinnanzi alle stesse; II) esprimere lassenso alla
iniziativa del Presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere; III) deliberare sulle
questioni di ordine pubblico e di alta amministrazione (come la nomina dei pi alti funzionari) nonch sulle

Ver. 09/04/2017 13:34:00 81


Diritto costituzionale Il Governo

6.2.2.4.2.2. Decisione
sulla politica normativa del Governo.
Spetta al Consiglio dei Ministri deliberare: I) sui disegni di legge di iniziativa governativa
da presentare al Parlamento; II) sulle comunicazioni che il Governo intende fare alle Camere,
in ordine a proposte di legge non governative; III) sui decreti aventi valore o forza di legge
(decreti-legislativi e decreti-legge) e sui regolamenti (c.d. governativi) da emanare con
decreto del Presidente della Repubblica;
6.2.2.4.2.3. Determinazione dellatteggiamento del Governo nei rapporti con le Regioni
Sono sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei Ministri: I) la proposta motivata al
Presidente della Repubblica di scioglimento di un Consiglio regionale ex art. 126 Cost; II) il
promovimento delle questioni di legittimit di una legge regionale innanzi alla Corte
Costituzionale
6.2.2.4.2.4. Soluzione
delle divergenze e dei conflitti di attribuzione fra i Ministri
I contrasti possono presentarsi come divergenze politiche o come conflitti di competenza.
In entrambi i casi la decisione definitiva spetterebbe al Consiglio dei Ministri, ma ci non
esclude che anche il solo Presidente del Consiglio possa svolgere unazione risolutiva. Il
Presidente del Consiglio, o ciascun Ministro interessato, possono sempre chiedere lintervento
del Consiglio sulla questione11.
6.2.2.5. I Ministri.
6.2.2.5.1. Nozione.
Il M i n i s t r o un organo costituzionale dotato sia di funzioni politiche perch
(collegialmente) i ministeri collaborano allattuazione dellindirizzo politico del Governo, sia
di funzioni amministrative, in quanto a capo dei Ministeri, organi centrali complessi dello
Stato, ciascuno dei quali dirige un particolare settore della Pubblica Amministrazione.
6.2.2.5.2. Nomina
I Ministri sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri. Possono essere scelti anche fra i cittadini non
appartenenti al Parlamento (ci implicitamente previsto dallart. somma 4, Cost.). Non sono
previste incompatibilit per la carica di Ministro.
6.2.2.5.3. Attivit
e poteri dei Ministri.
6.2.2.5.3.1. Nellambito
delle funzioni costituzionali
Nellambito delle f u n z i o n i c o s t i t u z i o n a l i dei Ministri rientrano: I) il dritto di
iniziativa legislativa (art. 71 Cost.) che si esercita mediante la presentazione al Consiglio dei
Ministri dei disegni di legge da sottoporre alle Camere; II) la controfirma degli atti del
Presidente della Repubblica che essi stessi hanno proposto e di cui si assumono la
responsabilit (politica) (art. 89 Cost.): la controfirma ha natura di atto di controllo; III) il
dirittodovere di partecipazione alle riunioni e allattivit del Governo nel suo complesso,
attraverso le delibere del Consiglio dei Ministri.

questioni internazionali e comunitarie in genere; IV) deliberava sugli atti concernenti i rapporti tra lo Stato e la
Chiesa cattolica (art. 7 Cost.) e tra lo Stato e le altre confessioni religiose (art. 8 Cost.);
11
inoltre richiesta la delibera del Consiglio dei Ministri per: I) provvedimenti da emanarsi in contrasto con il
parere (obbligatorio ma non vincolante) del Consiglio di Stato; II) richieste alla Corte dei Conti di registrazione
o apposizione del visto ad atti con riserva; III) annullamento straordinario, a tutela dellordinamento, degli atti
amministrativi illegittimi (art. 138 D.Lgs. 267/2000); IV) approvazione dellelenco dei nuovi Sottosegretari. V)
nomine alla presidenza di enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dellamministrazione
statale, fatta eccezione per le nomine relative agli enti pubblici creditizi.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 82


Diritto costituzionale Il Governo

6.2.2.5.3.2. Nellambito
delle funzioni amministrative
Nellambito delle f u n z i o n i a m m i n i s t r a t i v e dei Ministri rientrano: I)
lemanazione di atti amministrativi di varia natura (atti di amministrazione attiva o di
controllo etc.); II) lemanazione di atti di alta amministrazione, cio di atti amministrativi che
costituiscono il raccordo fra la funzione politica e la funzione amministrativa; III)
lemanazione di regolamenti; IV) in genere tutte le attivit compiute per la direzione o
lorganizzazione dei rispettivi Dicasteri.
6.2.2.5.4. Responsabilit.
Anche i Ministri sono sottoposti sia ad una r e s p o n s a b i l i t politica che giuridica.
6.2.2.5.4.1. Politica.
La responsabilit p o l i t i c a non sorge per la violazione di una specifica norma giuridica
(anche se pu coesistere con tale violazione), ma deriva dalla mancata corrispondenza tra
lazione del Ministro e le direttive politiche del Parlamento o del Presidente del Consiglio.
Ciascun Ministro responsabile sia verso il Parlamento sia verso il Presidente del Consiglio.
La responsabilit politica pu essere
c o l l e g i a l e , per gli atti che i Ministri hanno compiuto riuniti nellorgano
collegiale Consiglio dei Ministri (art. 95, comma 2, Cost.);
i n d i v i d u a l e , per gli atti compiuti da ciascun Ministro nellesercizio del suo
ufficio (i comma 2, Cost.). In particolare
o per gli atti esclusivamente loro propri (formalmente e sostanzialmente);
o per gli atti formalmente del Capo dello Stato a cui essi hanno collaborato (e
che hanno controfirmato) (art. 89 Cost.). Ci, anche in conseguenza del
principio di irresponsabilit del Presidente della Repubblica;
o per gli atti dei loro sottoposti, che possano ricondursi comunque ad un
volont del Ministro.
6.2.2.5.4.2. Giuridica.
Per quanto attiene, la responsabilit giuridica dei Ministri, ed in particolare per quella
penale valgono le stesse regole dettare per il Presidente del Consiglio, sia per quanto riguarda
lautorizzazione che per le prerogative.
In particolare competente a giudicare i c.d. r e a t i m i n i s t e r i a l i , cio quei reati
commessi dai Ministri nellesercizio delle loro funzioni, sar il T r i b u n a l e d e i
M i n i s t r i , che un organo giurisdizionale speciale organizzato per sorteggio in ogni
Tribunale sede di distretto di Corte dAppello.
Sempre nellambito della responsabilit giuridica, si ricordi che sui i ministri incombe
anche una particolare r e s p o n s a b i l i t a m m i n i s t r a t i v a , in quanto sono responsabili
innanzi alla Corte dei Consti dei danni arrecati alla pubblica amministrazione.
6.2.3. Gli organi non necessari.
6.2.3.1. I vicepresidenti del Consiglio.
La carica disciplinata dalla L. 400/88 che prevede la possibilit, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri, di proporre al Consiglio dei Ministri lattribuzione a uno o pi Ministri
delle funzioni di v i c e p r e s i d e n t e d e l C o n s i g l i o .

Ver. 09/04/2017 13:34:00 83


Diritto costituzionale Il Governo

In tal caso, in ipotesi di assenza o impedimento temporaneo del Presidente del Consiglio
dei Ministri, la supplenza spetta al vicepresidente del Consiglio, o qualora ne siano stati
nominati pi di uno, a quello pi anziano.
Nel caso dei Governi di coalizione il vicepresidente del Consiglio viene nominato e scelto,
per motivi di equilibrio, da un partito diverso da quello cui appartiene il Presidente.
6.2.3.2. Ministri
senza portafoglio.
Con lespressione m i n i s t r i s e n z a p o r t a f o g l i o si indicano quei Ministri a cui
non stato attribuito un proprio dicastero, e che svolgono le funzioni, su delega del Presidente
del Consiglio dei Ministri, attingendo le risorse economiche dagli altri Ministeri.
La Costituzione non prevede questa figura particolare di Ministro che invece stata
disciplinata dalla legge n 400/88 la quale prevede che, allatto di formazione del Governo,
possono dal P.d.R. esse nominati, presso la Presidenza del Consiglio, Ministri senza
portafoglio, i quali svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio sentito il
Consiglio dei Ministri. Detti ministri partecipano a pieno diritto alle deliberazioni del
Consiglio dei Ministri dei cui atti sono responsabili collegialmente al pari dei Ministri titolari
di Dicastero
6.2.3.3. La figura del sottosegretario di Stato.
I S o t t o s e g r e t a r i d i S t a t o non sono contemplati dalla Costituzione, la normativa
che li prevede essendo contenuta nellart. 10 della L. 400/88. Sono semplicemente incaricati
di coadiuvare i Ministri e la loro nomina costituisce, nellattuale prassi costituzionale, il primo
atto ufficiale del nuovo Governo.
Vengono nominati dal Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del
Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro che il sottosegretario di Stato deve
coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Poich sono legati al Governo12, seguono la sua
sorte e, pertanto, in caso di sfiducia sono tenuti a dimettersi insieme con i membri del
Governo stesso.
I sottosegretari di Stato collaborano col Ministro nel campo amministrativo. Possono
inoltre intervenire, quali rappresentanti del Governo, alle sedute delle Camere e delle
commissioni parlamentari, sostenere la discussione in conformit alle direttive del Governo,
rispondere alle interrogazioni e interpellanze.
6.2.3.4. Il
Consiglio di Gabinetto
Il C o n s i g l i o d i G a b i n e t t o un organo che assiste il Presidente del Consiglio dei
Ministri e il Vicepresidente nella loro attivit politica, ferme restando le attribuzioni del
Consiglio dei Ministri13.
Il C o n s i g l i o d i G a b i n e t t o risulta composto dai Ministri (7-8) designati dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio dei Ministri. Il Presidente pu

12
La L. 26 marzo 2001, n. 81 ha previsto la possibilit di attribuire ai sottosegretari di Stato la qualifica di vice
Ministro. Secondo quanto disposto dallarticolo 1 della citata legge (che integra il disposto dellarticolo 10 della
L. 400/88) a non pi di dieci sottosegretari pu essere attribuito il titolo di vice ministro, se ad essi sono
conferite deleghe relative allintera area di competenza di una o pi strutture dipartimentali ovvero di pi
direzioni generali. La delega deve essere conferita dal Ministro competente e successivamente approvata dal
Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri.
13
Il Consiglio di Gabinetto comunque un organo non necessario, per cui ogni Governo decide se istituirlo o
meno.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 84


Diritto costituzionale Il Governo

invitare alle sedute del C o n s i g l i o d i G a b i n e t t o anche altri Ministri in ragione della


loro competenza.
Il Consiglio di Gabinetto non ha funzioni deliberative ma solo istruttorie. La discussione
preventiva degli schemi dei disegni di legge una delle funzioni pi importanti.
6.2.3.5. Comitati interministeriali.
I c o m i t a t i i n t e r m i n i s t e r i a l i sono organi collegiali non necessari del Governo,
costituiti da pi Ministri, sorti per la necessit di soddisfare le esigenze di particolari settori
della P.A. che coinvolgono le competenze e le attivit di pi Ministri e, quindi, esigono il
coordinamento dellattivit di costoro.
Possono essere c o n s u l t i v i , se hanno lo scopo di preparare le deliberazioni del
Consiglio dei Ministri, o d e l i b e r a t i v i (ed in tal caso devono essere stabiliti per legge), se
si sostituiscono nelle deliberazioni al Consiglio.
La L. 537/93 ha dettato norme per ridurre e riordinare i comitati interministeriali al fine di
eliminare duplicazioni e sovrapposizioni di competenza e indebolire i poteri del Consiglio dei
Ministri. Sono perci stati soppressi tutti i comitati interministeriali esistenti, ad eccezione del
C.I.P.E.14, del C.I.C.R.15, del C.I.S.16 e del C.I.A.C.E. che, essendo stati istituiti con legge,
sono organi deliberanti e sono veri e propri organi di governo.
6.2.3.6. Comitatidi ministri.
Infine, il Presidente del Consiglio, in base alla l. n. 400 del 1988 pu disporre, con proprio
decreto listituzione di c o m i t a t i d i m i n i s t r i , con il compito di esprimere pareri su
direttive dellattivit di Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al
Consiglio dei ministri, anche avvalendosi di esperti non appartenenti alla pubblica
amministrazione.
I comitati di ministri, che ribadiamo sono costituiti con decreto (ed in questo si
differenziano dai comitati interministeriali che sono costituti con legge): hanno tutti r i l i e v o
i n t e r n o ; sono organismi di lavoro spesso temporanei; svolgono attivit di carattere
puramente istruttorio e non hanno alcuna competenza esterna; le loro deliberazioni e le loro
responsabilit sono fatte proprie dal Consiglio dei Ministri, o dai singoli Ministri interessati.

14
Il C I P E il pi importante dei comitati interministeriali oggi esistenti. costituito dal Presidente del
Consiglio, dai Ministri dellEconomia e delle Finanze, degli Affari Esteri, delle Attivit produttive, del Lavoro e
delle politiche sociali, delle Infrastrutture, delle Politiche agricole e forestali.
Quanto ai compiti, il CIPE: I) predispone gli indirizzi della programmazione della politica economica nazionale;
II) indica le linee generali per limpostazione del bilancio dello Stato; III) esamina la situazione economica
generale per adottare eventuali misure anticongiunturali; IV) promuove lammonizzazione della politica
economica nazionale con le direttive poste in essere dalla Comunit Europea
15
C I C R : Organo costituito nel 1947 con funzioni di alta vigilanza in materia di tutela del risparmio, di
esercizio del credito e in materia valutaria. Fanno parte di questo comitato il Ministro del Tesoro, del Bilancio e
della programmazione economica (che lo presiede), il Ministro dei Lavori pubblici, il Ministro dellIndustria,
commercio e artigianato, il Ministro del commercio con lestero, il Ministro per le politiche agricole, il Ministro
delle Finanze, il Ministro delle politiche comunitarie. Partecipa alle riunioni del Comitato (ma senza diritto di
voto) anche il Governatore della Banca dItalia.
16
Il C I S stato istituito con L. 801/77 ed ha lo scopo di svolgere funzioni consultive e propulsive in ordine agli
indirizzi generali e agli obiettivi fondamentali della politica di sicurezza. Il CIS opera presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri con la seguente composizione: Presidente del Consiglio dei Ministri, che ne presiede le
sedute, Ministro degli affari esteri, Ministro dellinterno, Ministro della giustizia, Ministro della difesa, Ministro
dellindustria, del commercio e dellartigianato, Ministro delle finanze.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 85


Diritto costituzionale Il Governo

6.3. La formazione del Governo.


La f o r m a z i o n e d e l G o v e r n o costituisce un procedimento, cio si articola in una
serie di atti successivi coordinati e diretti alla formazione di un atto finale (la nomina del
Governo).
Tale procedimento si inizia ogni qualvolta un Governo presenti le dimissioni e queste
vengono accolte dal Presidente della Repubblica, per cui si rende necessario nominarne uno
nuovo.
La nostra costituzione estremamente laconica al riguardo. Essa, infatti, si limita a
disporre allart. 92 2 co. che: Il Presidente della Repubblica, nomina il Presidente del
Consiglio dei Ministri e, su proposta di questultimo, i Ministri.
Le norme che presiedono al procedimento di formazione del Governo sono pertanto, in
gran parte, non scritte e costituiscono altrettanto convezioni costituzionali, sorte per
disciplinare lesercizio del potere discrezionale del Capo dello Stato
6.3.1. Le consultazioni.
Il procedimento inizia con le c o n s u l t a z i o n i del Capo dello Stato, volte a conoscere
gli orientamenti delle forze politiche e individuare la personalit sulla quale far convergere il
gradimento di una futura maggioranza di governo17.
Il Presidente della Repubblica gode di un ampio margine di discrezionalit
nellindividuazione delle persone da consultare, pur dovendo comunque sentire i due
Presidenti delle Camere (che egli tenuto a consultare, in base allarticolo 88, prima di
sciogliere le Camere, ipotesi che pu concretizzarsi proprio per limpossibilit di formare un
nuovo Governo) ed i gruppi parlamentari.
Le personalit consultate esprimono al Presidente il loro parare sulla situazione politica
generale con specifico riferimento alla formazione del nuovo Governo, cosicch, alla chiusura
delle consultazioni, il Presidente della Repubblica avr gli elementi di valutazione in base ai
quali proceder al conferimento dellincarico a quella personalit politica che egli ritenga
abbia le maggiori probabilit di formale il Governo.
6.3.2. Conferimento dellincarico.
Terminate le consultazioni, il Capo dello Stato conferisce lincarico alla persona con
maggiori possibilit di formare un Governo che sia appoggiato dalla fiducia delle Camere18.
6.3.2.1. Ilmandato esplorativo.
Tuttavia il conferimento dellincarico talvolta, pu essere preceduto da un c.d. m a n d a t o
e s p l o r a t i v o , che si rende necessario qualora la situazioni politica sia molto complessa
(quando, cio, i partiti non riescono a raggiungere un accordo per la formazione della
maggioranza) o le prime consultazioni non abbiano dato indicazioni significative.

17
In occasione di crisi extraparlamentari, poi, le consultazioni consentono al Capo dello Stato addirittura di
conoscere i motivi della crisi, non pubblicizzati in un dibattito parlamentare ma rimasti interne alla segreterie dei
partiti.
18
Nei sistemi di tipo maggioritario, come ormai pu essere considerato il nostro, le coalizioni solitamente si
formano prima delle elezioni e i leader delle stesse appaiono i naturali destinatari dellincarico (in Italia, ad
esempio, il Presidente Scalfaro ha conferito immediatamente lincarico a Silvio Berlusconi, leader della
coalizione di centrodestra vincente alle elezioni del 94, e a Romano Prodi, capo del raggruppamento di
centrosinistra uscito vittorioso dalle elezioni del 96).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 86


Diritto costituzionale Il Governo

Il mandato viene affidato di solito ad una alta personalit (il Presidente di una delle due
Camere), in omaggio al principio di collaborazione fra gli organi costituzionali sancito dal
primo comma dellart. 88 Cost.
In concreto il mandato esplorativo consiste in una serie di consultazioni, ristrette, questa
volta, a quelle ritenute pi essenziali, in modo da avere una visione pi completa ed
aggiornata degli orientamenti delle forze politiche.
6.3.2.1.1. Preincarico.
Dal mandato esplorativo si suole distinguere il c.d. p r e i n c a r i c o che si ha quando il
Presidente della Repubblica affida alla personalit politica alla quale, con ogni probabilit
(dato lesito delle consultazioni) conferir lincarico, il compito di svolgere ulteriori
consultazioni onde assumere, in questa sua posizione non ufficiale, ma gi di candidato in
pectore allufficio di Presidente del Consiglio, elementi di chiarificazione per la formazione
del nuovo Governo.
6.3.2.2. Attivit dellincaricato.
L i n c a r i c a t o a c c e t t a c o n r i s e r v a l i n c a r i c o e inizia (per suo conto) a
sondare le opinioni dei capi gruppo parlamentari, mettendo a punto un programma di governo
che cointeressi i partiti politici disporre a formazione la c o a l i z i o n e d i g o v e r n o ,
compendiando o mediando gli obiettivi politici di tali partiti. La colazione deve contare su di
una base parlamentare di consensi tale da assicurare che le Camere accordino o votino la
fiducia.
Completate le consultazioni, lincaricato (il quale, come detto, accetta lincarico con
riserva) comunica al Capo dello Stato i risultati del sondaggio e pu:
sciogliere la riserva accettando lincarico: in tal caso viene nominato Presidente del
Consiglio, previa accettazione definitiva da parte del Presidente della Repubblica
delle dimissione del precedente Governo
rinunciare allincarico, per la difficolt incontrate nella formazione della nuova
maggioranza. In questultimo caso il Presidente della Repubblica pu
attribuire lincarico ad altra personalit;
respingere le dimissioni presentate al Presidente del Consiglio uscente (se accolte
con riserva) e rinviarlo al Parlamento per una verifica della fiducia;
sciogliere il Parlamento, sentiti i Presidenti delle due Camere, e indire le nuove
elezioni (art. 88 Cost.).
6.3.3. Nomina del nuovo Presidente del Consiglio.
Se lattivit dellincaricato ha successo e questi riesce a formare un Governo che gode del
consenso di una maggioranza politica in Parlamento, il Capo dello Stato tenuto a nominarlo
Presidente del Consiglio, con decreto, dopo aver accettato definitivamente le dimissioni del
precedente Presidente (accettate con riserva).
Come tutti i decreti del Presidente, anche quello di nomina ha bisogno della controfirma
dei Ministri proponenti, ex art. 89 comma 1 Cost. In passato si discuteva in dottrina se la
firma dovesse essere apposta dal nuovo Presidente del Consiglio, oppure dal Presidente
uscente.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 87


Diritto costituzionale Il Governo

Oggi tale questione deve ritenersi risolta dallart. 1, L. 400/1988, che al comma 2 precisa
che il decreto di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri da lui controfirmato,
insieme ai decreti di accettazione delle dimissioni del precedente Governo. Con lapposizione
della controfirma, il Presidente del Consiglio non assume la responsabilit politica per latto
controfirmato, ma si limita ad attestare che la scelta del Capo dello Stato avvenuta nel
rispetto delle regole esistenti.
6.3.4. Nomina dei Ministri
Lincaricato, prima della propria nomina alla carica di Presidente del Consiglio, deve aver
gi compilato una lista di Ministri gradita alla maggioranza del Parlamento.
Allatto della nomina il Presidente del Consiglio presenta tale lista (che pu essere anche
successivamente variata, purch con il consenso dei gruppi) al Presidente della Repubblica, il
quale emette i decreti di nomina19.
6.3.5. Il giuramento.
Nominati il Presidente del Consiglio ed i ministri, il Governo formato, ma, prima di
assumere le funzioni, i membri del Governo dovranno prestare giuramento nelle mani del
Presidente della Repubblica (art. 93 Cost.20).
6.3.6. La fiducia.
In seguito alla nomina e al giuramento, il Governo formalmente costituito, tuttavia
affinch possa esercitare, le sue funzioni (che non sia quelle di ordinaria amministrazione21),
necessario che ottenga la fiducia delle due Camere (art. 94 1 co. Cost).
La f i d u c i a il rapporto di natura politica, continuo e costante, che deve
necessariamente intercorrere tra il Governo ed il Parlamento, affinch il primo possa
esercitare le sue funzioni; ne consegue che ogni qualvolta viene meno la fiducia il governo
obbligato a dimettersi.
6.3.6.1. La mozione di fiducia.
Al fine di ottenere la fiducia, entro dieci giorni dalla prestazione del giuramento, il
Governo, a mezzo del Presidente del Consiglio, espone ad ambedue le Camere le
d i c h i a r a z i o n e p r o g r a m m a t i c h e ; successivamente si apre la discussione su tali
dichiarazioni che si conclude con presentazione, da parte dei gruppi parlamentari di
maggioranza, di una mozione di fiducia, finalizzata appunto a concedere la f i d u c i a al
neo Governo

19
Pu, tuttavia, anche accadere che, allatto della nomina, lincaricato non abbia ancora pronto lo schema del
nuovo Governo: in tal caso sufficiente, per poter considerare portato a termine il suo incarico, che egli sia
sicuro di poter formare un Governo che goda dellappoggio del Parlamento.
20
La norma considera il giuramento una condizione per il legittimo esercizio delle funzioni governative, il cui
adempimento tempestivo deve essere sollecitato dal Capo dello Stato in qualit di ricevente la dichiarazione. Se
il giuramento viene rifiutato da un Ministro (ad esempio, perch insoddisfatto dalla sua collocazione allinterno
della compagine governativa), il Governo deve essere integrato nella sua composizione mediante la nomina di un
nuovo Ministro o attribuendo provvisoriamente (ad interim) il Ministero vacante ad altri Ministri o al Presidente
del Consiglio.
21
Dopo la nomina ed il giuramento dei componenti del Governo, questo si considera formato. In attesa della
fiducia, tuttavia, i suoi poteri sono limitati allordinaria amministrazione, nozione difficile da definire per
mancanza di indicazioni esplicite nella Costituzione o in leggi ordinarie. Generalmente, il Governo in attesa
della fiducia compie gli atti urgenti (emanazione di decreti-legge, presentazione di impugnative davanti alla
Corte Costituzionale) e quelli preordinati al dibattito parlamentare (nomina dei sottosegretari, preparazione del
programma governativo e delle connesse iniziative legislative).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 88


Diritto costituzionale Il Governo

La m o z i o n e d i f i d u c i a quindi latto di gradimento politico con cui il


Parlamento aderisce al programma politico dellEsecutivo.
L a mozione di fiducia deve essere:
m o t i v a t a , perch con essa le Camere devono esprimere le ragioni del loro
consenso al programma politico presentato dal Governo ed impegnando, allo stesso
tempo, il Governo allo svolgimento di quel programma;
e v o t a t a p e r a p p e l l o n o m i n a l e , affinch con la pubblicit del voto, il
Paese possa conoscere lorientamento di ciascuno dei suoi rappresentati.
6.3.6.1.1. La
questione di fiducia.
La mozione di fiducia non va confusa con la q u e s t i o n e d i f i d u c i a 22, la quale uno
strumento concesso dai regolamenti parlamentari al Governo per verificare, volontariamente,
il rapporto di fiducia con il Parlamento.
Ponendo, su un atto (un intero disegno di legge, un singolo articolo, etc.), la questioni di
fiducia, il Governo pone, i gruppi parlamentari che lappoggiano, di fronte alla responsabilit
di provocare una crisi di governo, in quanto la mancata approvazione dellatto su cui stato
posta la questione di fiducia apre di fatto una crisi di governo (vedi in seguito).
In particolare la questione di fiducia posta dal Governo, su atti, che ritiene essenziali per
il proseguimento della sua azione politica, e sui quali, prima della loro deliberazione, non
chiaro che ci sia una solida maggioranza in Parlamento.

22
Lart. 2 della legge 400/1988 attribuisce al Presidente del Consiglio liniziativa, con lassenso del Consiglio
dei Ministri, cui spetta comunque, deliberare sulle dichiarazioni relative alle questioni di fiducia, in
considerazione dei riflessi che esse hanno sullindirizzo politico unitario delle compagine governativa.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 89


Diritto costituzionale Il Governo

PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL GOVERNO

Il Governo uscente
presenta le dimissioni

Il Presidente della Repubblica le


accetta con riserva

Consultazioni del Capo dello Stato

Mandato esplorativo Preincarico

Conferimento dellincarico

Lincaricato accetta con


riserva lincarico

Completate le consultazioni,
lincaricato pu

Sciogliere la riserva Rinunciare allincarico


accettando lincarico

Il Capo dello Stato


Nomina del nuovo
Presidente del Consiglio e
dei Ministri
Rinviare il Governo Sciogliere le Attribuire
uscente alle Camere Camere e indire lincarico ad
Giuramento nelle mani del
per una verifica della nuove elezioni altra
Capo dello Stato
fiducia personalit

Entro dieci giorni dalla


decreto di nomina il
Governo deve ottenere la
fiducia dal Parlamento

Schema 2: Procedimento di formazione del Governo.


6.4. Crisi di Governo, sfiducia individuale, revoca e rimpasto.
6.4.1. Crisi di governo.
Si apre la c r i s i d i g o v e r n o quando viene meno la fiducia della maggioranza
parlamentare e il Governo non pi di fatto in grado di funzionare regolarmente (perch il
Parlamento si opporrebbe sistematicamente alle sue iniziative).
Le crisi di governo possono essere parlamentari o extraparlamentari.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 90


Diritto costituzionale Il Governo

6.4.1.1. Parlamentari.
Le crisi di governo sono p a r l a m e n t a r i quando sono determinate o da una mozione di
sfiducia delle Camere (c.d. s f i d u c i a e s p r e s s a ) o dal ritiro dellappoggio al governo da
parte di uno o pi gruppi parlamentari (c.d. s f i d u c i a t a c i t a ).
6.4.1.1.1. Mozione
o voto di sfiducia.
La m o z i o n e d i s f i d u c i a 23 latto mediante il quale le Camere pongono fine al
rapporto di fiducia con il Governo.
Tale mozione deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera per
assicurare il voto di una sufficiente quantit di parlamentari e non pu essere messa in
discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione, per evitare colpi di mano, cio
votazioni di sorpresa (c.d. assalti di diligenza), magari nellassenza di molti parlamentari
ignari della circostanza.
Anche la mozione di sfiducia d e v e e s s e r e m o t i v a t a , nel senso che deve contenere
lindicazione delle ragioni per cui non si ritiene pi opportuno avallare lorientamento politico
del Governo in carica.
Il Governo al quale le Camere hanno votato la sfiducia ha lobbligo giuridico di dimettersi,
se non si dimettesse, spetterebbe al Presidente della Repubblica revocarlo dalla carica per
ripristinare la legalit costituzionale.
6.4.1.1.2. La
sfiducia individuale.
Il regolamento della Camera dei deputati e la prassi costante del Senato prevedono anche
la mozione di s f i d u c i a i n d i v i d u a l e n e i c o n f r o n t i d i u n s i n g o l o
M i n i s t r o (assoggettandola alla stessa disciplina prevista per la mozione di sfiducia del
Governo).
Tale istituto, molto discusso in dottrina, stato legittimato da una recente sentenza (la n. 7
del 1996) della Corte Costituzionale, che ne ha sottolineato la funzione di strumento idoneo a
scongiurare eventuali crisi di Governo: se non fosse ammessa la sfiducia individuale, infatti, il
comportamento del singolo Ministro che spezzi lunit dindirizzo politico del Governo
potrebbe essere sanzionato solo sfiduciando lintera compagine governativa.
6.4.1.1.2.1. Rimpasto
di governo.
La sfiducia individuale, non va confusa con il r i m p a s t o d i g o v e r n o , che consiste
nella sostituzione di uno o pi ministri allinterno del Governo, perch costoro non godono
pi della fiducia del Presidente del Consiglio, o per altre cause (malattia, morte, dimissioni
etc.).
Generalmente il rimpasto non causa la crisi di governo, anzi costituisce un mezzo per
evitarla: se il rapporto fiduciario con uno o pi Ministri viene meno, il mutamente
dellelemento personale pu risultare condizione necessaria e sufficiente per mantenere in
piedi laccordo di governo e il rapporto fiduciario tra Governo e parlamento.
Quanto alla r e v o c a del singolo Ministro, essa pu essere deliberata con atto uguale e
contrario alla nomina, vale a dire con un decreto del Capo dello Stato su iniziativa del

23
importante ribadire la differenza fra m a n c a t a f i d u c i a e voto di sfiducia. Si ha la prima quando il
Governo, presentatosi alle Camere dopo la sua formazione, non ottiene la fiducia; si ha il secondo quando la
fiducia, gi concessa, revocata dalle Camere con lapprovazione della mozione di sfiducia

Ver. 09/04/2017 13:34:00 91


Diritto costituzionale Il Governo

Presidente del Consiglio nellesercizio dei suoi poteri dindirizzo e coordinamento della
compagine governativa, finalizzati al mantenimento dellindirizzo politico.
6.4.1.2. Extraparlamentari.
Si parla di c r i s i e x t r a p a r l a m e n t a r i , quando la crisi si verificano in seguito ad un
evento esterno alla dinamica parlamentare, che paralizza il funzionamento del Governo e lo
costringe delle dimissioni24.
6.4.2. Le dimissioni del Governo.
Le dimissioni del Governo possono essere:
o b b l i g a t o r i e , a seguito di sfiducia delle Camere e di mancata concessioni
della fiducia iniziale; il Capo dello Stato ha lobbligo di accettarle. Inoltre sono
obbligatorie a seguito di elezioni generali; in particolare una norma di correttezza
costituzionale vuole che il Governo si dimetta anche se elezioni abbiano
confermato la maggioranza al potere
d i r i t o , a seguito di elezione del nuovo Presidente della Repubblica, che
provveder a respingerle;
f a c o l t a t i v e , a seguito di mutati rapporti col Parlamento o in partiti che
lappoggiano. Il Capo dello Stato pu respingerle, invitando il Governo a
presentarsi davanti alle Camere e il Presidente del Consiglio a cercare un nuovo
accordo.
6.4.2.1. Il
Governo dimissionario.
In ogni caso di dimissioni, di solito accettate con riserva dal Presidente della Repubblica, il
G o v e r n o d i m i s s i o n a r i o resta in carica, su invito del Capo dello Stato, sino alla
nomina del nuovo Governo, per il disbrigo degli affari di ordinaria amministrazione25 (si ha,
una p r o r o g a t i o d i f a t t o ).
6.5. Gli atti aventi forza di legge.
6.5.1. Introduzione.
La funzione legislativa, in base allarticolo 70 e nel rispetto del principio di separazione dei
poteri, attribuita al Parlamento. Esistono, tuttavia, delle circostanze che possono giustificare
le m a n a z i o n e d i a t t i n o r m a t i v i d i r a n g o p r i m a r i o a n c h e d a p a r t e
d e l G o v e r n o 26.

24
Nella prassi tali crisi si sono verificate per i seguenti motivi: I) morte, grave malattia o dimissioni del
Presidente del Consiglio; II) decisioni della Corte costituzionale che incidono pesantemente sullindirizzo
politico del Governo; III) prese di posizione degli organi direttivi dei partiti (soprattutto in seguito alle risultanze
dei congressi, alle elezioni di nuovi segretari o a scelte di diverse linee politiche etc.) in contrasto con i contenuti
del programma governativo; IV) dissenso insorto tra Presidente della Repubblica e Governo; V) orientamenti di
stampa o di opinione pubblica o gravi manifestazioni di piazza contrari al Governo (es.: caso Tambroni); VI)
mutati atteggiamenti dei gruppi parlamentari (VIRGA indica come caso di crisi pseudo-parlamentare lipotesi
del gruppo parlamentare che prima appoggia il Governo e che, successivamente, si ritira dalla maggioranza di
governo); VII) svolgimento di nuove elezioni politiche; VIII) elezione del nuovo Presidente della Repubblica
con una maggioranza diversa da quella governativa (es.: caso Leone, che fu eletto con lappoggio determinante
dei voti delle destre, mentre era al Governo una coalizione di centro-sinistra).
25
Esso potr, dunque, compiere gli atti di esecuzione delle leggi vigenti e tutti quelli la cui proroga
comporterebbe un apprezzabile danno allo Stato: dovr astenersi, al contrario, da tutti quegli atti discrezionali
che possono essere rinviati alla gestione del successivo Governo senza apprezzabile danno.
26
Tale funzione viene detta m a t e r i a l m e n t e l e g i s l a t i v a , per mettere in evidenza che gli atti del
potere esecutivo hanno, di regola, il contenuto tipico della legge, ma non la forma.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 92


Diritto costituzionale Il Governo

Infatti si d il caso di materie che richiedono una specializzazione tecnica e un insieme di


conoscenze che i parlamentari non posseggono, oppure situazione che vanno a fronteggiare
con una tempestivit che unassembla come il Parlamento non in grado di assicurare.
Tale circostanze vengono disciplinate dagli artt. 76 e 77 Cost.. in base al primo lesercizio
della funzione legislativa pu essere delegato al Governo, purch ci avvenga con legge e nel
rispetto di alcune precise condizioni (decreti legislativi); in base al secondo, invece, il
Governo pu, di sua iniziativa e sotto la propria responsabilit, fronteggiare casi straordinari
di necessit e urgenza mediante provvedimenti provvisori con forza di legge, che vanno
necessariamente convertiti in legge pena la perdita della loro efficacia sin dallinizio (decreti
legge).
Tratto comune agli atti aventi forza di legge , dunque, la capacit di abrogare norme di
legge e di resistere allabrogazione da parte di fonti di rango inferiore, ad esempio
regolamenti del Governo (cd. f o r z a d i l e g g e )27.
6.5.2. I decreti legislativi o delegati.
6.5.2.1. Nozione.
Il d e c r e t o l e g i s l a t i v o , previsto dallart. 76 Cost., un atto normativo emanato dal
Governo in base ad una delega legislativa (e nei limiti di questa) del Parlamento. La delega
del Parlamento conferita con legge formale ordinaria (cd. legge delega o delegazione).
Si badi bene che le Camere delegano al Governo non la funzione legislativa, ma soltanto
lesercizio di tale funzione. Di regola le Camere ricorrono alla delega nei casi in cui la materia
da disciplinare legislativamente sia molto complessa e richieda cognizioni eccessivamente
tecniche, per cui il Governo appare come lorgano pi qualificato a predisporre i
provvedimenti legislativi. Esempi di applicazione dei decreti legislativi sono i codici ed i testi
unici.
6.5.2.1.1. I
contenuti della legge delega.
A norma dellart. 76 Cost., la legge con la quale le Camere delegano al Governo 28
lesercizio della funzione legislativa deve contenere: a) la determinazione dei principi e dei
criteri direttivi29 ai quali il Governo dovr attenersi nel predisporre i decreti legislativi; b)

27
Bisogna ricordare che gli atti del governo con forza di legge sono sottratti al controllo preventivo di legittimit
della Corte dei Conti.
28
La delega pu essere conferita s o l t a n t o c o n l e g g e o r d i n a r i a e s o l t a n t o a l G o v e r n o
n e l s u o c o m p l e s s o (non ad un singolo Ministro o ad organi diversi). vietata anche la sub-delegazione,
nel senso che il Governo non pu, a sua volta, incaricare altri organi a dare attuazione alla delega ricevuta. Ci
non esclude che il Governo si avvalga di istituzioni o commissioni che possano vantare una competenza
specifica di settore, per la predisposizione del decreto legislativo (ad esempio, la Banca dItalia per quanto
riguarda il settore bancario).
29
P r i n c i p i e c r i t e r i d i r e t t i v i : sono le norme fondamentali a cui il Governo deve attenersi e le
specifiche finalit da perseguire. La prassi, per, ha molto sfumato la distinzione, in quanto nelle leggi di
delegazione stilato un unico elenco di norme direttive, nellambito del quale principi e criteri si fondono e
confondono. In ogni caso, essi non devono essere cos vaghi e indeterminati da non fornire alcuna indicazione
(in tal caso si avrebbe una delega in bianco), o cos vincolanti da non lasciare alcun margine discrezionale al
Governo.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 93


Diritto costituzionale Il Governo

lindicazione del limite di tempo entro il quale il Governo dovr emanare i suddetti decreti 30;
c) loggetto31 definito sul quale il Governo potr legiferare32.
Inoltre la l e g g e d i d e l e g a z i o n e pu contenere una parziale regolamentazione della
materia cui si riferisce la delega, nel qual caso essa assume duplice contenuto, di atto
normativo e di delega.
6.5.3. I decreti legge.
6.5.3.1. Nozione.
I d e c r e t i l e g g e sono atti normativi adottati, dal Governo sotto la sua responsabilit33,
per far fronte a situazione imprevedibili (lart. 77 Cost., parla di necessit e di urgenza) che
impongono di intervenire a livello di normazione primaria con una disciplina che trovi
immediata applicazione.
Le norme da essi prodotte, o sono confermate, entra 60 giorni, dalla legge di conversione
(acquistando stabilit), oppure decadono definitivamente con efficacia retroattiva, cio come
se non fossero mai state emanate34.
6.5.3.2. Formazione.
6.5.3.2.1. Deliberazione
Sono deliberati dal Consigli dei Ministri35 ed emanati con decreto del Presidente della
Repubblica (D.P.R.).
6.5.3.2.2. Pubblicazione
I decreti legge sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
immediatamente dopo la loro emanazione ed entrano in vigore il
giorno stesso della pubblicazione, in via provvisoria salvo
ratifica del Parlamento.
6.5.3.2.3. Conversione.
Lart. 77 della Costituzione sancisce che i d e c r e t i - l e g g e d e v o n o e s s e r e
presentati alle Camere, per la conversione in legge, nel giorno
stesso della loro pubblicazione; entro cinque giorni da tale data

30
Se il Governo non d attuazione alla delega ricevuta entro il termine fissato dal Parlamento (limite temporale),
decade dalla relativa potest, salvo che non sia approvata una nuova legge che fissi un diverso termine o
proroghi quello scaduto.
31
Fatte le debite eccezioni (vedi nota successiva), tutte le materie possono essere oggetto di delega legislativa: di
solito sono demandate quelle per le quali sia richiesta una notevole competenza specifica e grande precisione
lessicale (es. codici, regolamentazioni tecniche etc.) nonch una omogeneit di contenuto e di linguaggio che
pu esser assicurata meglio da una commissione di tecnici di nomina governativa.
32
In nessun caso la delega pu riguardare: la revisione delle norme costituzionali nonch lemanazione di leggi
costituzionali; gli atti attraverso i quali il Parlamento esercita il controllo politico sullattivit del Governo (ad
esempio, approvazione del bilancio dello Stato, conversione di decreti legge etc.); le leggi che regolano i rapporti
fra organi costituzionali.
33
Il Governo assume una responsabilit politica, civile e penale. Relativamente alla responsabilit politica del
Governo, la mancata conversione del decreto legge non mette in crisi il rapporto di fiducia col Parlamento, in
quanto il voto contrario di una o di entrambe le Camere non importa obbligo di dimissioni. Quanto alla
responsabilit civile, pu eventualmente chiedersi il risarcimento dei danni prodotti ovvero la restituzione delle
somme indebitamente riscosse.
34
I decreti legge, in sostanza, presentano analogie con le leggi temporanee, ma con la differenza che mentre
queste, alla scadenza del termine, perdono efficacia ex nunc, essi, con il verificarsi della condizione risolutiva
della mancata conversione, perdono efficacia ex tunc cio si considerano come mai emanati.
35
Quindi il potere di emanare un decreto legge spetta soltanto al Governo come organo collegiale (Consiglio dei
Ministri) e non anche ai singoli Ministri o ad altri organi.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 94


Diritto costituzionale Il Governo

le Camere, anche se sciolte, si devono riunire per l esame del


decreto.
La conversione dei decreti in legge deve avvenire entro 60
g i o r n i 36, a d o p e r a d e l l e C a m e r e a l t r i m e n t i i d e c r e t i p e r d o n o
e f f i c a c i a e x t u n c 37.
6.5.3.2.3.1. La
legge di conversione.
La l e g g e d i c o n v e r s i o n e , discussa e votata dalle Camere, pu limitarsi a far
proprie le norme contenute nel decreto-legge, oppure modificarle, sopprimerle, o aggiungerne
delle altre. Ovviamente, tali modifiche entreranno in vigore dal giorno della pubblicazione
della legge di conversione (ex nunc).
6.5.3.2.3.2. La
legge di sanatoria o convalida.
Anche quando il decreto non viene convertito, il legislatore ordinario pu intervenire a
disciplinare i rapporti sorti sulla base delle sue disposizioni attraverso una apposita l e g g e
d i s a n a t o r i a o c o n v a l i d a . Tale salvezza non pu, invece, essere offerta da un
successivo decreto, in quanto a ci si oppone sia lart. 15 L. 400/1998 sia lo stesso art. 77
Cost.
6.5.3.2.4. Il
controllo sulla sussistenza dei casi straordinari di necessit e di urgenza.
Il c o n t r o l l o s u l l a s u s s i s t e n z a d e i c a s i s t r a o r d i n a r i d i n e c e s s i t
e u r g e n z a che giustificano luso del decreto-legge pu essere svolto da diversi organi:
dal P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a , in sede di emanazione del decreto: si
tratta di un intervento alquanto eccezionale, dal momento che, di solito, il Capo
dello Stato non interferisce nei rapporti fra Governo e Parlamento;
dal P a r l a m e n t o in sede di conversione: le Commissioni di merito competenti
per materia, entro il termine di 15 giorni, verificano la sussistenza dei requisiti. In
caso di esito negativo possibile che lAssemblea si esprima in senso negativo;
dalla C o r t e c o s t i t u z i o n a l e , in via successiva, cio al momento
delleventuale giudizio di legittimit.
6.5.3.3. I limiti
alla decretazione durgenza.
Lart. 15 della legge n. 400 del 1988 individua una serie di l i m i t i alla
decretazione durgenza.
Il decreto-legge non pu: I) conferire deleghe legislative; II) provvedere nelle materie
indicate nellarticolo 72, quarto comma Cost.; III) rinnovare le disposizioni di decreti-legge
dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere; IV)

36
R e i t e r a z i o n e d e i d e c r e t i l e g g e : Non sempre, per, le Camere sono riuscite a convertire i
decreti legge nel termine previsto, per cui il Governo ha preso a reiterare il contenuto del decreto legge decaduto,
riproducendolo in atti successivi. Tale fenomeno, in aperto contrasto con lart. 77 che espressamente qualifica i
decreti legge come provvedimenti provvisori, stato dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale (sent.
360/96).
37
tuttavia da tenere in conto che la disposizione costituzionale (art. 77, comma III) a norma della quale i
decretilegge perdono efficacia sin dallinizio in caso di mancata conversione, resta del tutto disapplicata
nellipotesi in cui il decreto abbia prodotto effetti irreversibili (si pensi ad un decretolegge, non convertito, che
abbia aumentato il prezzo della benzina o dei tabacchi o che abbia inciso sulla libert personale); per cui il
provvedimento perde, per questa parte, il carattere di provvisoriet ed il governo, in violazione dellart. 70 Cost.,
si sostituisce alle Camere nel creare situazioni immodificabili. Parimenti la mancata conversione non incide sui
rapporti passati in giudicato.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 95


Diritto costituzionale Il Governo

regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti; V) ripristinare
lefficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti
al procedimento.
Il decreto-legge, inoltre, non pu sospendere o derogare a norme di rango costituzionale.
Altro limite, infine, alla decretazione durgenza riguarda limpossibilit per il Governo di
decretare in quelle materie (approvazione del bilancio o del suo esercizio provvisorio,
autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali etc.) per le quali previsto il controllo
politico del Parlamento sul Governo.
6.6. I decreti governativi.
Lattivit del Governo si realizza soprattutto attraverso la emanazione di decreti che
costituiscono i tipici atti del potere esecutivo (cos come la legge e la sentenza
costituiscono atti tipici rispettivamente del potere legislativo e di quello giudiziario).
I decreti del Governo, che possono avere contenuto normativo ovvero amministrativo in
senso stretto, hanno la forma di:
d e c r e t i p r e s i d e n z i a l i : se sono emanati dal Presidente della Repubblica
(D.P.R.). Non tutti i decreti presidenziali, per, rientrano nella categoria degli atti di
Governo: alcuni sono atti propri del Capo dello Stato che sono solo controfirmati
dai Ministri;
d e c r e t i m i n i s t e r i a l i : emanati da singoli Ministri, senza la partecipazione
del Consiglio dei Ministri. Tali decreti possono distinguersi in:
o decreti del Presidente del Consiglio (D.P.C.M.): relativamente a materie in
cui gode di competenza amministrativa;
o decreti ministeriali (D.M.) in senso stretto: emanati da singoli Ministri;
o decreti interministeriali: emanati da pi Ministri congiuntamente per
materia di interesse comune, o in attuazione di delibere prese m sede di
Comitati interministeriali.
6.7. I Regolamenti.
6.7.1. In generale.
6.7.1.1. Nozione.
In prima approssimazione possiamo afferma che i r e g o l a m e n t i sono a t t i
amministrativi generali a contenuto normativo.
In particolare i r e g o l a m e n t i sono a t t i f o r m a l m e n t e a m m i n i s t r a t i v i , in
quanto emanati da organi del potere esecutivo (cio Governo, enti locali territoriali, enti
autarchici ed in certi casi anche da organi della P.A.), ed aventi f o r z a n o r m a t i v a
(sostanzialmente normativi), in quanto contenenti norme destinate a innovare lordinamento
giuridico, con i caratteri della generalit e dellastrattezza, quindi classificabili come fonti di
produzione del diritto38.
6.7.1.2. Classificazione
A seconda dei soggetti pubblici che li emanano, i regolamenti si distinguono in:

38
In questo risiede la differenza tra tali regolamenti e quelli adottabili dagli enti di diritto privato, assimilabili ai
regolamenti c.d. interni (v infra).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 96


Diritto costituzionale Il Governo

s t a t a l i , se vengono emanati da organi dellamministrazione diretta; i


regolamenti statali a loro volta si distinguono in:
o g o v e r n a t i v i , se deliberati dal Governo;
o n o n g o v e r n a t i v i , se emanati da autorit amministrative dirette
periferiche (Prefetto, comandante di porto etc.). Tali regolamenti, a
differenza di quelli governativi hanno portata settoriale e la loro efficacia
limitata al territorio nella cui sfera ha competenza lautorit che li ha
emanati;
n o n s t a t a l i , se vengono, emanati da enti dellamministrazione indiretta, quali
Regioni, Province, Comuni e Citt metropolitane. Possono anche essere emanati da
altri enti, quali Ordini e Collegi professionali, Camere di commercio, industria e
artigianato.
A seconda che siano destinati ad operare nellordinamento generale o in un ambito
ristretto, i regolamenti si distinguono in:
r e g o l a m e n t i e s t e r n i : sono espressione del potere di supremazia di cui ,
lEsecutivo dispone verso tutti i cittadini e chiunque altro si trovi nel, territorio
dello Stato. Sono fonti del diritto, e la loro violazione costituisce violazione di
legge, ricorribile in Cassazione;
r e g o l a m e n t i i n t e r n i : regolano lorganizzazione interna di un organo o di
un ente, obbligando solo coloro che fanno parte dellufficio, organo, od ente. Sono
espressioni del potere di autorganizzazione dellente o dellorgano stesso, perci
non sono fonti del diritto e la loro violazione non costituisce vizio dellatto emanato
dallorgano o ente, salvo casi eccezionali.
6.7.2. I regolamenti governativi.
6.7.2.1. I regolamenti
governativi come fonti secondarie.
I regolamenti governativi sono qualificati come f o n t i s e c o n d a r i e d e l d i r i t t o , in
quanto la normativa che essi pongono in essere subordinata a quella emanata dalle fonti
primarie. Pertanto i regolamenti governativi non possono:
derogare o contrastare con la Costituzione, n con i principi in essa contenuti;
derogare n contrastare con le leggi ordinarie, salvo che vi sia una legge ad
attribuire loro il potere, in un determinato e per un determinato caso, di innovare
anche nellordine legislativo (delegificando la materia);
regolamentare le materie riservate alla Costituzione alla legge ordinaria o
costituzionale (riserva assoluta di legge );
derogare al principio di irretroattivit della legge (la legge, invece, pu derogarvi,
in quante tale principio sancito dallart. 11 disp prel al codice civile e, dunque da
una fonte di pari efficacia);
contenere sanzioni penali, per il principio della riserva di legge in materia penale
(art. 125 Cost.);
regolamentare istituti fondamentali dellordinamento.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 97


Diritto costituzionale Il Governo

6.7.2.2. La potestdel Governo di emanare regolamenti.


La p o t e s t d e l G o v e r n o d i e m a n a r e r e g o l a m e n t i adesso prevista dalla
legge n. 400 del 1988 che disciplina lattivit di governo e lordinamento della Presidenza del
Consiglio.
La costituzione, infatti, non contiene alcuna norma su tale potest, limitandosi a statuire
(art. 87) che i regolamenti (al pari dei decreti aventi forza di legge) sono formalmente emanati
dal Presidente della Repubblica.
6.7.2.3. Procedimento
di formazione.
I regolamenti governativi vengono deliberati dal Consiglio dei ministri, udite il parere del
Consiglio di Stato, ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica.
I regolamenti sono inseriti nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica e
pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale ed entrano in vigore dopo un periodo di vacatio di 15
giorni dalla pubblicazione.
6.7.2.4. Classificazioni
A seconda del contenuto i regolamenti si distinguono in:
r e g o l a m e n t i d i e s e c u z i o n e , necessari per curare lesecuzione. delle
leggi e dei decreti legislativi, nonch dei regolamenti comunitari. Lemanazione di
tale tipologia di regolamento risulta indispensabile allorquando le norme di rango
primario, per la loro formulazione astratta o particolarmente tecnica, necessitano di
norme di dettaglio o esplicative. Si ricordi che i regolamenti di esecuzione sono gli
unici ammessi ad operare nellambito di una riserva assoluta di legge, in quanto
contengono una disciplina di dettaglio o comunque marginale rispetto alle
previsioni di legge;
r e g o l a m e n t i i n t e g r a t i v i , che operano in materie coperte dalla sola
riserva relativa di legge, e che per attuare altre disposizioni sono chiamati ad
unopera di integrazione, con discreta libert di manovra;
r e g o l a m e n t i i n d i p e n d e n t i : destinati a disciplinare, nel rispetto delle
norme di grado superiore, le materie attribuite in proprio (dalla legge) alla
competenza della P.A. (cio non coperte da riserva di legge39). Detti regolamenti
presuppongono una legge che attribuisca alla P.A. la generale competenza ad
emanare norme in una determinata materia (es. regolamenti di polizia veterinaria,
in materia di igiene pubblica);
i r e g o l a m e n t i d i o r g a n i z z a z i o n e , disciplinano lorganizzazione e il
funzionamento delle pubbliche amministrazioni secondo disposizioni dettate da
legge, cui lart. 97 Cost. riserva la disciplina di queste materie;
I r e g o l a m e n t i d e l e g a t i o a u t o r i z z a t i , sono quei regolamenti che, su
autorizzazione del Parlamento, superano i limiti cui soggetta la potest normativa
dellEsecutivo, derogando a singole disposizioni di legge, abrogando intere
discipline di rango legislativo o intervenendo in materie coperte da riserva di legge.
Si discute circa la legittimit di questi regolamenti, in quanto la potenzialit che

39
Nel presupposto che, laddove la Costituzione, non richiede espressamente lintervento del legislatore, la
materia pu essere disciplinata mediante regolamento.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 98


Diritto costituzionale Il Governo

hanno questi regolamenti di poter abrogare una legge ordinaria, rappresenta una
anomalia, se si considera che il regolamento del Governo un atto subordinato, e
pertanto non pu intervenire a modificare o abrogare una legge formale. Tuttavia la
dottrina giustifica lesistenza di tali regolamenti, affermando che leffetto abrogante
non proprio dei regolamenti essendo atti subordinati, ma della legge di
autorizzazione la quale essendo una legge ordinaria ha la forza di abrogare
altrettante leggi emanate dal Parlamento. Tale categoria di regolamenti potr essere
utilizzata per mettere in atto un progressivo processo di delegificazione40;
regolamenti di attuazione delle direttive
c o m u n i t a r i e : sono i regolamenti previsti dallart. 4 della legge 9 marzo 1989,
n. 86 (c.d. Legge comunitaria), mediante i quali il Governo attua le direttive
comunitarie, purch si tratti di materie gi disciplinate ma non riservate alla legge.
6.8. Gli atti politici.
Sono atti politici, gli atti attraverso cui il Governo esercita la funzione di indirizzo politico,
e che come tali non rivestono la natura amministrativa.
Gli atti politici sono volta alla formulazione ed attuazione delle scelte mediante le quali si
individuano i fini che lo Stato, in armonia con le previsioni della Costituzione, intende
perseguire in un dato momento storico. Tali atti sono caratterizzati dalla libert del fine.
Per questo motivo devono essere distinti dagli atti amministrativi che, pur essendo
espressioni della discrezionalit della Pubblica Amministrazione, sono vincolati al
perseguimento di finalit pubbliche e non possono essere utilizzati per fini diversi da quelli
per i quali il relativo potere stata conferito.
Sempre in tale prospettiva appare chiaro che contro gli atti politici, non sono esperibili
contro di essi, i rimedi utilizzabili a tutela dei privati avverso gli atti amministrativi, ossia i
ricorsi amministrativi (opposizione, ricorso gerarchico e ricorso straordinario al Capo dello
Stato) e quelli giurisdizionali (ricorso innanzi al giudice amministrativo e innanzi al giudice
ordinario).
6.9. Gli atti di alta amministrazione.
Gli a t t i d i a l t a a m m i n i s t r a z i o n e si configurano come una speciale categoria di
atti amministrativi, la cui peculiarit quella di operare un raccordo tra funzione di governo e
funzione amministrativa.
Tali atti si collocano in una posizione intermedia tra gli atti politici, quali atti di indirizzo
volti alla scelta dei fini da perseguire, ed i provvedimenti amministrativi, diretti allattuazione
concreta delle opzioni effettuate a livello governativo.
Gli atti di alta amministrazione sono riconducibili nel novero degli atti amministrativi, in
quanto al pari di questi ultimi, sono vincolati nel fine e sono soggetti al medesimo regime
giuridico. Nellambito della gerarchia delle fonti si collocano in una posizione di secondo
grado rispetto alla legge ordinaria e agli atti di direzione politica. Pertanto i privati possono

40
D e l e g i f i c a z i o n e : Termine che indica il potere del legislatore di affidare una determinata materia, gi
disciplinata dalla legge, alla competenza normativa del potere esecutivo (normazione secondaria). Con la
delegificazione si autorizza espressamente il potere esecutivo a regolare materie che precedentemente erano
disciplinate con legge ordinaria, mediante luso dei regolamenti.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 99


Diritto costituzionale Il Governo

esperire gli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale contro gli atti di alta amministrazione
che siano lesivi della loro sfera giuridica.
I soggetti titolari del potere di alta amministrazione sono il Consiglio dei Ministri e i
Comitati interministeriali. Non mancano, per, altre ipotesi di organi legittimati ad adottare
atti di alta amministrazione, come nel caso in cui i Consigli regionali provvedono alla nomina
dei pi alti dirigenti degli enti regionali41.

41
In via esemplificativa, costituiscono atti di alta amministrazione: I) lapprovazione dei regolamenti; II) le
deliberazioni di nomina e revoca dei pi alti funzionari dello Stato; III) le decisioni dei Comitati
interministeriali; IV) le decisioni con cui il Consiglio dei Ministri risolve i conflitti di competenza.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 100


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

Capitolo 7
La Corte Costituzionale

7.1. Nozione e attribuzioni.


La C o r t e costituzionale un organo costituzionale, collegiale ed imparziale, i cui
compiti sono fondamentalmente quattro:
giudicare sulle controversie relative alla l e g i t t i m i t c o s t i t u z i o n a l e
d e l l e l e g g i e d e g l i a t t i a v e n t i f o r z a d i l e g g e dello Stato e delle
Regioni (c.d. funzione di garanzia);
giudicare sui c o n f l i t t i d i a t t r i b u z i o n e tra i poteri dello Stato e su quelli
tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni (c.d. funzione arbitrale);
giudicare sulle a c c u s e p r o m o s s e c o n t r o i l P r e s i d e n t e d e l l a
Repubblica;
giudicare sulla m m i s s i b i l i t delle richieste di referendum
abrogativo.
Va precisato che con le prime tre competenze la Corte costituzionale esercita funzioni
giurisdizionali1, mentre con lultima una funzione amministrativa.
7.2. Composizione.
Il Costituente ha previsto unarticolata ed eterogenea composizione di questo organo al
fine di costituire un c o l l e g i o s u p e r p a r t e s , svincolato cio dagli interessi dei partiti e
dagli altri organi costituzionali, per garantirne leffettiva neutralit ed imparzialit di azione.
7.2.1. Composizione ordinaria.
Nella sua c o m p o s i z i o n e o r d i n a r i a (ossia quando giudica sulle controversie di
legittimit costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, sui conflitti di
attribuzione e sullammissibilit del referendum abrogativo), la Corte costituzionale si
compone di 1 5 g i u d i c i di cui :
5 eletti dalle supreme magistrature dello Stato, e in particolare:
o 3 da un collegio composto dai magistrati della Corte di
Cassazione;
o 1 da un collegio composto dai magistrati del C o n s i g l i o d i S t a t o ;
o 1 da un collegio composto dai magistrati della C o r t e d e i C o n t i ;
5 e l e t t i d a l P a r l a m e n t o r i u n i t o i n s e d u t a c o m u n e , che li
elegge con scrutinio segreto e con la maggioranza dei due terzi dei componenti nel
primo e nel secondo scrutinio e dei tre quinti negli scrutini successivi;

1
La Corte costituzionale non appartiene alla magistratura ordinaria
considerata come un ordine (art. 104 Cost.) e ad essa non si riferiscono le norme costituzionali riguardanti
lordinamento giudiziario. Tuttavia, le sue funzioni sono (essenzialmente) giurisdizionali, e quindi anche
allattivit di essa svolge si deve applicare lart. 111 Cost- per cui tutti i provvedimenti della Corte, avendo nato
giurisdizionale, devono essere motivati.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 101


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

5 nominati direttamente dal Presidente della Repubblica,


che li nomina con un suo decreto controfirmato dal Presidente del Consiglio2.
I giudici costituzionali, quale che sia lorgano che li nomina o li elegge, devono essere
scelti, senza limiti di et, fra particolari categorie di persone, che sono competenti a farne
parte per le loro conoscenze giuridiche (art. 135, comma 2, Cost.): I) i magistrati, anche a
riposo, delle giurisdizioni superiori, ordinaria e amministrative; II) gli avvocati, con esercizio
professionale almeno ventennale; III) i professori ordinari di universit in materie giuridiche.
I giudici ordinari della Corte sono nominati per nove anni 3
(decorrenti dal giuramento), e n o n p o s s o n o e s s e r e n u o v a m e n t e n o m i n a t i ;
prima di assumere le funzioni, prestano giuramento di osservanza alla costituzione nelle mani
del Presidente della Repubblica, alla presenza dei Presidenti delle due Camere.
7.2.2. Composizione per i giudizi daccusa.
Nei g i u d i z i d i a c c u s a c o n t r o i l P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a la
composizione della Corte diversa in quanto integrata da altri membri.
Ai predetti giudici costituzionali vengono affrancati, infatti, sedici membri (c.d. g i u d i c i
a g g r e g a t i ) tratti a sorte da un elenco di 45 cittadini, con i requisiti per leleggibilit a
senatore; tale e l e n c o c o m p i l a t o d a l P a r l a m e n t o i n s e d u t a
comune ogni nove anni, mediante elezione e con le stesse
modalit stabilite per la nomina dei giudici ordinari.
La presenza di giudici aggregati, scelti dalle Camere in numero superiore a quelli ordinari
della Corte, e il sorteggio degli stessi da unampia lista (sedici su quarantacinque), tende ad
accentuare il carattere politico dei giudizi di accusa.
7.2.3. Il presidente della Corte Costituzionale.
Un particolare posizione assume in seno alla Corte il suo P r e s i d e n t e .
7.2.3.1. Elezione.
Egli eletto tra i membri della Corte a m a g g i o r a n z a a s s o l u t a ; nel caso in cui
nessuno riporti la maggioranza si procede ad una nuova votazione e dopo di questa,
eventualmente, alla votazione di ballottaggio tra i candidati che hanno ottenuto il maggior
numero di voti e si proclama eletto chi abbia riportata la maggioranza. In caso di parit,
proclamato eletto il pi anziano di carica e, in mancanza, il pi anziano di et.
7.2.3.2. Durata in carica.
Il Presidente r i m a n e in carica per un triennio ed
r i e l e g g i b i l e , fermi restando, in ogni caso, i termini di scadenza dellufficio di giudice.
7.2.3.3. Poteri.
Il presidente rappresenta la Corte, al convoca, ne preside le sedute sovraintende allattivit
delle commissione ed esercita gli altri poteri che gli sono attribuiti per legge e dai
regolamenti. In particolare il Presidente:
2
A questo riguardo, va ricordato che i decreti di nomina dei cinque giudice costituzionali rientrano fra gli atti
che si sono definiti f o r m a l m e n t e e s o s t a n z i a l m e n t e p r e s i d e n z i a l i .
3
Alla scadenza del termine il giudice cessa dalla carica e dallesercizio delle funzioni. Una ipotesi di prorogatio,
definita speciale, per disciplinata dallart. 26 della legge 25 gennaio 1962, n. 20 (contenete norme sui
giudici di accusa), il quale dispone che I g i u d i c i o r d i n a r i e a g g r e g a t i c h e
costituiscono il collegio giudicante continuano a farne parte
s i n o a l l e s a u r i m e n t o d e l n u o v o i n c a r i c o .

Ver. 09/04/2017 13:34:00 102


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

nomina nei giudizi di legittimit un giudice per la istruzione e la relazione e


convoca entro i successivi venti giorni la Corte per la discussione;
quando lo ritenga necessario, pu con provvedimento , ridurre sino alla met i
termini dei procedimenti;
fissa con decreto il giorno delludienza e convoca la Corte; se nessuna delle parti
costituita in giudizio pu convocare la Corte in Camera di consiglio;
regola la discussione e pu determinare i punti pi importanti sui quali essa deve
svolgersi;
nella deliberazione delle ordinanze e delle sentenze vota per ultimo; in caso di
parit di voto prevale quella del Presidente.
7.3. Lo status di giudice costituzionale.
Limportanza e la delicatezza delle funzioni che i giudici della Corte svolgono comportano
incompatibilit e prerogative.
7.3.1. Incompatibilit,
Lufficio di giudice della Corte incompatibile con quello di membro del Parlamento o di
un Consiglio regionale, con lesercizio della professione di avvocato e con ogni carica ed
ufficio indicati dalla legge.
Durante il periodo di appartenenza alla Corte i giudici che siano magistrati in servizio o
professori universitari non potranno continuare nellesercizio delle loro funzioni, essere
candidati in elezioni amministrative o politiche, svolgere attivit inerenti ad unassociazione o
ad un partito politico.
7.3.2. Prerogative dei giudici costituzionali.
I giudici costituzionali sono assistiti da una serie di g a r a n z i e d i i n d i p e n d e n z a .
In particolare:
non possono essere rimossi o sospesi dal loro ufficio se non con decisione della
Corte4, per sopravvenuta incapacit fisica o civile o per gravi mancanze
nellesercizio delle loro funzioni (i n a m o v i b i l i t ) ;
finch durano in carica godono delle guarentigie previste dallart. 68, per i
parlamentari, ivi compresa quella per la sottoposizione a giudizio penale, ormai
abolita per i parlamentari; le relative autorizzazioni sono date dalla Corte stessa
(i m m u n i t p e n a l e ).
non sono sindacabili o perseguibili per le opinioni espresse ed i voti dati
nellesercizio delle loro funzioni (i n s i n d a c a b i l i t ) ;
spetta alla Corte accertare lesistenza dei requisiti soggettivi di ammissione dei
propri componenti e dei cittadini eletti dal Parlamento, deliberando a maggioranza
assoluta dei suoi componenti;
i giudici ordinari hanno una retribuzione mensile che non pu essere inferiore a
quella del pi alto magistrato della giurisdizione ordinaria ed determinata con
legge.

4
La decisione della Corte deve essere assunta a maggioranza di due terzi dei componenti che partecipano
alladunanza.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 103


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

7.4. Funzionamento della Corte.


7.4.1. Pubblicit.
Per quel che riguarda il funzionamento, va detto che le udienze della Corte sono pubbliche,
ma il Presidente pu disporre che si svolgano a porte chiuse quando la pubblicit pu nuocere
alla sicurezza dello Stato o allordine pubblico o alla morale, o quando avvengano da parte del
pubblico manifestazioni che possono turbare la serenit.
La Corte giudica in via definitiva con sentenza. Tutti gli altri provvedimenti di sua
competenza sono adottati con ordinanza.
7.4.2. Nei giudizi di legittimit costituzionale
Nei giudizi di legittimit costituzionale, la Corte funziona con lintervento di almeno 11
giudici e le decisioni sono deliberate in Camera di Consiglio dai giudici presenti a tutte le
udienza in cui si svolto il giudizio e vengono prese a maggioranza assoluta dei votanti 5;
leventuale opinione dissenziente dei giudici che vi partecipano non pu essere resa
pubblica. Nel caso di parit di voto prevale quello del Presidente.
7.4.3. Nei giudizi di accusa.
Nei giudizi di accusa il Collegio giudicante deve, in ogni caso essere costituito da almeno
ventuno giudici, dei quali i giudici aggregati devono essere in maggioranza. In caso di parit
di voti prevale lopinione pi favorevole allaccusato.
7.5. Il sindacato di legittimit delle leggi.
7.5.1. Nozione.
Per s i n d a c a t o d i l e g i t t i m i t c o s t i t u z i o n a l e sintende quelloperazione di
verifica volta ad accertare che una legge o un atto ad essa equiparato 6 sia conforme alle norme
della Costituzione, che ne disciplinano forma e procedura dadozione e impongono o
escludono determinati contenuti.
7.5.2. Caratteri.
Il s i n d a c a t o d i l e g i t t i m i t c o s t i t u z i o n a l e , nel nostro ordinamento
presenta le seguenti caratteristiche:
si tratta di un s i n d a c a t o s u c c e s s i v o 7, dal momento che la verifica avviene
sempre su leggi o atti equiparati gi in vigore;
il controllo a c c e n t r a t o 8 in un unico organo, vale a dire la Corte
costituzionale;
tale controllo viene attivato sia mediante la rimessione alla Corte delle questioni di
costituzionalit sollevate nel corso di un processo da una delle parti o dal giudice
(s i n d a c a t o i n c i d e n t a l e ), sia attraverso la diretta impugnazione degli atti
ritenuti incostituzionali da parte dello Stato o delle Regioni (s i n d a c a t o i n v i a
p r i n c i p a l e ).
5
Mentre per le deliberazione riguardanti norme regolamentari la maggioranza richiesta di otto giudici.
6
Sugli atti diversi dalla legge e ad essa non equiparabili, come i regolamenti dellesecutivo e i provvedimenti
amministrativi, il controllo compiuto, invece, da ogni giudice, che tenuto ad annullarli o disapplicarli qualora
siano in contrasto con la legge, compresa quella costituzionale.
7
Il s i n d a c a t o successivo si distingue da quello p r e v e n t i v o effettuato prima che la legge venga
pubblicata ed entri in vigore.
8
Il s i n d a c a t o accentrato si distingue da quello d i f f u s o , che si ha quando il potere di verificare la
legittimit costituzionale delle leggi riconosciuto in capo ad ogni giudice.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 104


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

7.5.3. Ambito di applicazione.


7.5.3.1. Atti
soggetti al sindacato di costituzionalit.
Il sindacato della Corte costituzionale si esercita sulle legge e sugli atti aventi forza di
legge dello Stato e delle Regioni
leggi costituzionale e di revisione costituzionale
leggi costituzionali, sicuramente sotto il profilo della illegittimit formale (vizi
formali relativi alla regolarit del procedimento di formazione di cui allart. 138
Cost.) ma anche sotto il profilo della illegittimit materiale, se si accoglie la tesi dei
limiti assoluti della revisione costituzionale;
le l e g g i o r d i n a r i e d e l l o S t a t o sono invece, sindacabili senza alcuna
limitazione;
gli a t t i v i aventi forza di l e g g e , cio i decreti-legge9 e decreti
legislativi10;
le l e g g i r e g i o n a l i e l e l e g g i d e l l e P r o v i n c e d i T r e n t o
e B o l z a n o : lart. 127 ne prevede la sindacabilit quando eccedono la loro
competenza;
gli S t a t u t i r e g i o n a l i che pur non essendo pi approvati con legge del
Parlamento, ma dallo stesso Consiglio regionale, sono espressamente assoggettati
al sindacato di costituzionalit dellart. 123 Cost., come modificato dalla L. cost.
1/199911;
7.5.3.2. Atti
non soggetti.
Gli a t t i n o n soggetti a l s i n d a c a t o d i c o s t i t u z i o n a l i t sono: I) atti
materialmente amministrativi e le sentenze; II) i regolamenti; III) gli atti normativi della
Comunit Europea.
Il sindacato da escludere anche per il referendum, in quanto la relativa richiesta gi
stata sottoposta al giudizio di ammissibilit della Corte Costituzionale.
7.5.4. I vizi di legittimit costituzionale delle leggi.
I vizi di legittimit costituzionale delle l e g g i (e degli atti
aventi forza di legge) si distinguono in vizi formale e vizi materiali.

9
La Corte costituzionale ha precisato che i decreti-legge possono essere oggetto del suo sindacato anche
relativamente ai presupposti di necessit ed urgenza (sent. n. 29/1995) e che la sua valutazione di legittimit pu
anche trasferirsi da un decreto decaduto a quello che lo reiteri, qualora la norma del primo venga riprodotta
fedelmente nel secondo (sent. n. 84/1996);
10
Dubbi possono sorgere sulla imputabilit di un decretolegge, perch nel breve periodo della sua vigenza (al
massimo 60 giorni) appare problematico che possa instaurarsi il giudizio innanzi alla Corte; a meno che la legge
di conversione modifichi o integri il testo del decreto legge oppure converta il decreto senza riprodurre il testo.
La Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di illegittimit costituzionale sollevata nei
confronti di un decreto legge non convertito. Il decretolegge potr invece essere impugnato in via dazione da
una Regione che lamenti la lesione, da esso operata, dalla sua sfere di competenza, purch tale lesione si
determini immediatamente in seguito alla sua entrata in vigore.
11
Nonch i d e c r e t i d e l P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a contenenti le norme di
attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 105


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

7.5.4.1. Viziformali.
Si ha v i z i o f o r m a l e quando la legge approvata dal Parlamento violando una delle
norme sul procedimento di formazione delle leggi contenute nella Costituzione o secondo un
procedimento diverso da quello prescritto.
Al riguardo si ricordi, come gi stato evidenziato, che la legge non presenta vizi formali,
come tale non pu essere oggetto di sindacato di legittimit costituzionale da parte della
Corte Costituzionale, quando adottata in violazione delle norme sul procedimento
legislativo contenute nei regolamenti parlamentari (avendo il Parlamento la possibilit di
gestire in maniera autonoma il suo potere legislativo).
7.5.4.2. Vizio materiale.
Si ha il v i z i o m a t e r i a l e quando una norma contenuta in una legge ordinaria od in un
atto ad essa equiparato in contrasto con una norma costituzionale o con un principio
costituzionale (anche se implicito), ovvero quando lorgano che ha emanato la legge non era
competente secondo la ripartizione delle competenze legislative effettuata dalla Costituzione.
Vi sono due tipi di vizi materiali: vizio per incompetenza e eccesso di potere.
7.5.4.2.1. Vizio
per incompetenza.
Si ha v i z i o p e r i n c o m p e t e n z a quando lorgano che ha emanato la legge non era
competente secondo la ripartizione delle competenze legislative effettuate dalla Costituzione,
in particolare:
quando una legge dello Stato invade la sfera di competenza riservata dalla
Costituzione o dagli Statuti regionali alle Regioni (qualora si tratti di regioni a
Statuto speciale);
quando la legge di una Regione o disciplina una materia non rientrante fra quelle
su cui essa pu legiferare o invade la sfera di competenza riservata allo Stato o
quella di unaltra Regione.
7.5.4.2.2. Eccesso
di potere.
Si ha e c c e s s o d i p o t e r e quando la legge stata emanata per un fine da diverso da
quello assegnatogli dalla Costituzione o in modo non conducente al conseguimento del fine, o
ancora, non rispondente al criterio della ragionevolezza.
7.5.5. Il procedimento per i giudizi di costituzionalit delle leggi
7.5.5.1. Generalit.
Lordinamento italiano prevede due tipi di giudizi di legittimit costituzionale delle leggi:
uno in via incidentale, ed uno in via principale
Il giudizio in via incidentale trae origine da una controversia giudiziaria pendente innanzi
allautorit giudiziaria ordinaria o amministrativa (Tribunale, T.A.R. etc.). Nel corso di tale
controversia viene eccepita lincostituzionalit della legge da applicare, ed allora il giudice
rinvia gli atti alla Corte costituzionale, sospendendo la causa, affinch la Corte decida sulla
questione.
Il giudizio in via principale, invece, si verifica quando viene proposto ricorso
immediatamente e direttamente alla Corte costituzionale. Tale forma di impugnativa
consentita, nel nostro ordinamento, soltanto al Governo, per conto dello Stato, e alle Regioni
(e alle Province di Trento e Bolzano).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 106


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

7.5.5.2. Il giudizio in via incidentale


7.5.5.2.1. Presso il giudice a quo
7.5.5.2.1.1. Proposizione della questione.
La questione di legittimit costituzionale pu essere sollevata i n v i a i n c i d e n t a l e ,
cio nel corso di un giudizio (penale, civile, amministrativo):
mediante unapposita istanza12 da una delle parti in via deccezione indicando:
o le disposizioni della legge (o dellatto avente forza di legge) che si
ritengono viziate da illegittimit costituzionale;
o e le disposizioni della Costituzione o di leggi costituzionali che si ritengono
violate13.
e dufficio dallautorit giurisdizionale14 innanzi al quale verte il giudizio15.
7.5.5.2.1.2. Valutazione
del giudice a quo.
Il giudice innanzi al quale sollevata la questione detto g i u d i c e a q u o (la Corte
Costituzionale viene detta giudice ad quem) deve procedere ad un d u p l i c e
a c c e r t a m e n t o (sempre che non abbia egli stesso sollevato la questione):
deve accertare la c.d. r i l e v a n z a d e l l a q u e s t i o n e : in altri termini il
giudice dovr esaminare se la questione sia stata sollevata nei confronti di una
legge o atto equiparato (o di singolo loro disposizioni) che gli ritine di dover
applicare per poter definire il giudizio;
ritenuta rilevante la questione, il giudice deve verificare se la questione di
legittimit costituzionale p o s s a r i t e n e r s i n o n m a n i f e s t a m e n t e
i n f o n d a t a : in altri termini ilI giudice deve accertare, mediante una cognizione
sommaria, se sussista o meno un ragionevole dubbio sulla costituzionalit della
legge.
7.5.5.2.1.3. Decisione
del giudice a quo.
Il giudice decide con o r d i n a n z a a d e g u a t a m e n t e m o t i v a t a , con cui pu:
respingere la questione: in tal caso lordinanza non pu essere impugnata, ma la
questione pu essere riproposta nella fase successiva del giudizio;
accogliere leccezione di incostituzionalit: con tale ordinanza il giudice sospende
il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Anche lo r d i n a n z a d i a c c o g l i m e n t o come la richiesta, deve indicare le

12
Listanza pu essere proposta in qualsiasi stadio del giudizio e, se respinta in primo grado, pu essere
riproposta in ogni grado ulteriore del processo.
13
Tuttavia pu avvenire anche che il vizio di legittimit costituzionale sia determinato dalla violazione di una cd.
n o r m a i n t e r p o s t a (per es. un decreto legislativo emanato in contrasto con il contenuto della legge
delega)
14
Rispetto al significato di a u t o r i t g i u r i s d i z i o n a l e la Corte Costituzionale ha adottato una
interpretazione estensiva, ammettendo che la questione possa essere sollevata, oltre che innanzi ai giudici
ordinari e speciali, anche innanzi ad ogni autorit che eserciti una funzione qualificabile come giurisdizionale,
sia pure soltanto sotto il profilo formale e procedurale; in tale prospettiva la Corte ha ritenuto che la questione di
legittimit costituzionale possa essere sollevata anche davanti alla Sezione di controllo della Corte dei conti, alla
sezione disciplinare del Consiglio Superiore della magistratura etc.
15
Sempre la Corte Costituzionale ha operato uninterpretazione estensiva del termine g i u d i z i o , intendendo
per giudizio anche la fase precedente e successiva al procedimento vero e proprio, pertanto la questione di
legittimit costituzionale pu essere sollevata sia innanzi al giudice istruttore in sede civile che davanti al giudice
di sorveglianza per la esecuzione della pena.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 107


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

disposizioni della legge di cui si denuncia lincostituzionalit e le disposizioni della


Costituzione che si assumono violate. Risultano in tal modo predeterminati sia
loggetto del giudizio (rappresentato, appunto, dalle norme di dubbia
costituzionalit) sia il parametro di esso (rappresentato dalle norme costituzionali
che risulterebbero violate). II giudizio della Corte costituzionale risulta, pertanto,
vincolato dalla norma costituzionale in rapporto alla quale viene eccepita
lincostituzionalit (c.d. norma parametro).
7.5.5.2.1.4. Notifica
e pubblicazione dellordinanza.
Lordinanza deve essere notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Presidente
della Giunta regionale (a seconda che la questione riguardi una norma di legge statale o
regionale). Di essa viene data mera comunicazione ai Presidenti delle due Camere o (se
trattasi di legge regionale) al Presidente del Consiglio regionale.
Lordinanza deve essere pubblicata, a cura del Presidente della Corte, sulla Gazzetta
Ufficiale (e, se ricorre lipotesi, anche sul Bollettino Ufficiale della Regione interessata)
affinch gli altri giudici che si trovino ad affrontare la stessa questione ne siano informati, e
sospendano il giudizio in attesa della decisione della Corte. Non vige, tuttavia, per essi, un
preciso obbligo giuridico di sospendere i procedimenti.
7.5.5.2.2. Presso
il giudice ad quem.
Entro 20 giorni dallavvenuta notificazione dellordinanza emessa dal giudice a quo,
le p a r t i del giudizio di merito che lo ha originato hanno facolt (e pertanto non
sono obbligate a farlo, in altri termini allinterno del giudizio in esame non vi sono
parti necessarie) di c o s t i t u i r s i innanzi alla Corte per difendere i loro concreto
interesse;
mentre hanno facolt (e dunque non lobbligo) di intervenire (e non costituirsi in
quanto non configurabili come parti) in giudizio per presentare le loro deduzioni:
o il Presidente del Consiglio dei Ministri (rappresentato da un Avvocato dello
Stato), in rappresentanza dello Stato qualora si tratti di legge o atto avente
forza di legge statale;
o il Presidente della Giunta regionale, se il giudizio verte su una legge
regionale.
Trascorso il termine di venti giorni entro il quale le parti possono costituirsi, ed i Presidenti
del Consiglio o della Giunta Regionale intervenire, il Presidente della Corte nomina un
giudice per listruzione e la relazione e convoca entro i successivi venti giorni la Corte per la
discussione. Si ricordi che qualora non si costituisca alcuna parte o in caso di manifesta
infondatezza, la Corte pu decidere in Camera di consiglio.
Al termine della discussione, e con la presenza dei soli giudici che sono stati presenti a
tutte le udienze (cosi come evidenziato in precedenza) la Corte assume una decisione.
7.5.5.3. Il
giudizio in via principale (o in via dazione).
Il p r o c e d i m e n t o i n v i a d a z i o n e ( o p r i n c i p a l e ) pu essere adottato
(entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge che si ritiene lesiva della sfera di competenza)
solo dallo Stato (in particolare il Governo16), per impugnare una legge regionale o provinciale,

16
La questione sollevata previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, dal Presidente del Consiglio.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 108


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

o dalla Regione per impugnare una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o una
legge di unaltra Regione.
Va precisato che loggetto di legittimit davanti la Corte limitato al riscontro di un
v i z i o d i i n c o m p e t e n z a , dal momento che il Governo nazionale pu eccepire soltanto
il difetto di competenza del legislatore regionale, cos come la Regione pu eccepire soltanto
linvasione della propria sfera di competenza da parte di una legge statale o di un legge di
altra Regione.
7.5.5.4. Il
principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato
Al riguardo va rilevato che sia nel giudizio incidentale sia in quello principale, oggetto
della deliberazione della Corte la questione, cos come (cio nei termini e per i motivi)
essa le viene posta dalle parti e dal giudice.
In altri termini, la Corte non pu ampliare lambito del suo giudizio ma deve attenersi, nel
pronunciare la sentenza, a ci che le stato chiesto e non allargare il thema decidendum oltre i
limiti in cui stato formulato dalle parti e dal giudice, secondo un principio di diritto
processuale definito come p r i n c i p i o d i c o r r i s p o n d e n z a f r a c h i e s t o e
p r o n u n c i a t o .
Le eccezioni allapplicazione di questo principio non sono tuttavia mancate, in quanto
spesso la Corte Costituzionale, attraverso sentenze interpretative (vedi infra), ha spostato la
sua attenzione o su una latra norma diversa da quella che gli era stata sottoposta in esame, o
persino per lintero testo legislativo.
7.5.5.5. Le decisioni
della Corte Costituzionale.
La Corte giudica in via definitiva17 con sentenza18. Tutti gli altri provvedimenti di sua
competenza sono adottati con ordinanza.
In particolare per quanto riguarda le decisioni che la Corte pu adottare in relazione ad un
giudizio di costituzionalit, va dette che esse possono essere di rito o di merito.
7.5.5.5.1. Le decisioni di rito o processuali.
Le d e c i s i o n i d i r i t o o p r o c e s s u a l i sono le decisione con le quali la Corte non
definisce la questione di legittimit costituzionale sottopostale (non entrando nel merito di
questultima) bens il giudizio costituzionale cui la questione ha dato luogo.
Fra tali decisioni vanno annoverate:
di m a n i f e s t a i n f o n d a t e z z a d e l l a q u e s t i o n e : emesse nel caso in
cui la Corte prenda in esame questioni formulate negli stessi termini motivi o
profili di altre gi dichiarate infondate o questioni che pur formulate in termini e
con motivi nuovi, non di meno siano identiche od analoghe ad altre gi dichiarate
infondate, ancora quando la questione sia palesemente inconsistente
di m a n i f e s t a i n a m m i s s i b i l i t : emesse quando si tratti questioni gi
dichiarate incostituzionali.
a b e r r a t i o i c t u s : emesse nellipotesi in cui il giudice a quo sollevi la
questioni su una norma diversa da quella applicabile.
17
Articolo 137 3 comma: Contro le decisioni della Corte costituzionale non ammessa alcuna impugnazione
18
Le sentenze sono pronunciate in nome del popolo italiano e devono contenere, oltre alle indicazione dei motivi
di fatto e di diritto, il dispositivo la data della decisione e la sottoscrizione del Presidente e del giudice che le ha
redatte.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 109


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

7.5.5.5.2. Le
decisione di merito.
Le d e c i s i o n i d i m e r i t o , invece, comportano un esame del contenuto della
questione di costituzionalit sottoposta alla Corte, e possono essere di due specie di rigetto e
di accoglimento (a cui tuttavia vanno aggiunte le sentenze interpretative e le sentenze
monito).
7.5.5.5.2.1. Sentenze
di accoglimento
Sono di a c c o g l i m e n t o quelle sentente con le quali la Corte dichiara
lincostituzionalit della legge o della norma impugnata.
A norma dellart. 136. Cost. la norma dichiarata illegittima costituzionalmente cessa di
avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione della Corte nella
Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana.
Sembrerebbe dunque che lefficacia delle sentenza di accoglimento abbia valore per
lavvenite (ex nunc) e non riguardi, pertanto i rapporti, e le situazioni giuridiche gi pendenti,
che dovrebbero continuare ad essere disciplinati dalla legge dichiarata costituzionalmente
illegittima.
Conseguenza questa palesemente assurda, in quanto la sentenza di accoglimento della
Corte non spiegherebbe i suoi effetti nel giudizio in cui la questione stata sollevata, e
pertanto nessuno avrebbe pi interesse a sollevare questione di illegittimit costituzionale..
Il vero che lart. 136 non va letto da solo bens integrandolo con lart. 1 della legge Cost.
n. 1/48 a norma del quale la questione di legittimit costituzionale pu essere posta alla Corte
solo indirettamente, nel corso di un giudizio, da una delle parti o dal giudice.
Da tale lettura la Corte Costituzionale ha dedotto e stabilito in via implicita, che
linefficacia della legge dichiarata illegittima retrodata
al momento della richiesta, dunque in tutti i processi in
c o r s o l a n o r m a n o n t r o v e r a p p l i c a z i o n e (d i s a p p l i c a z i o n e
d e l l a n o r m a 19).
Rimangono invece f e r m i g l i e f f e t t i d e l l e s e n t e n z e p a s s a t o i n
g i u d i c a t o in cui stata applicata la legge dichiarata illegittima; cio invece da
e s c l u d e r e p e r l e n o r m e p e n a l i , le quale se dichiarate illegittime, incidono
anche per le sentenze passate in giudicato, e se c stata una condanna vengono cessato gli
effetti e lesecuzione della pena20.
E f f e t t o d i r e t t o della sentenza di accoglimento la r e v i v i s c e n z a delle
norme abrogate dalle norme dichiarate illegittime costituzionalmente. Ma spetta in tal caso
alla Corte controllare se le norme ridivenute operanti non presentino a loro volta, in base alle
stesse valutazioni che hanno portato alla dichiarazione di illegittimit delle norme che le
hanno abrogate, aspetti di imparziale illegittimit21.

19
Va rilevato che la disapplicazione della norma dovr avvenire non solo da parte dei giudizi ma anche da parte
di chiunque (soggetto pubblico o privato) avrebbe dovuto applicarla.
20
Nella stessa sentenza di accoglimento la Corte pu dichiarare illegittime anche le norme consequenziali, ossia
quelle che per la loro validit presupponeva lesistenza della norma dichiarata illegittima, si parla della c.d.
i l l e g i t t i m i t c o s t i t u z i o n a l e c o n s e g u e n z i a l e . In ogni caso anche la dichiarazione di
illegittimit conseguenziale costituisce una deroga al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
21
E sarebbe questo sempre secondo la Corte un caso di illegittimit conseguenziale.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 110


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

7.5.5.5.2.2. Sentenze
di rigetto.
Sono di r i g e t t o , quelle sentenze con cui la Corte, dichiara infondata la questione di
legittimit (cosi come prospettata22).
Le sentenze di rigetto non hanno, efficacia erga omnes. La loro efficacia vale soltanto (nel
procedimento in via incidentale) nei confronti del giudice a quo, nel senso che il giudice sar
tenuto ad applicare la legge rispetto alla quale era stata formulata la questione23.
chiaro che bench ci sia stata il rigetto della questione, la stessa questione pu sempre
essere riproposta alla Corte, dalle stesse parti24 o da altre, proponendo nuovi motivi
dincostituzionalit, oppure anche richiamandosi ai vecchi25, in quanto la Corte potrebbe nel
frattempo aver cambiato orientamento26.
7.5.5.5.2.3. Sentenze
interpretative.
Si hanno s e n t e n z e i n t e r p r e t a t i v e quando la Corte, andando al di la del thema
decidendum, reinterpreta la norma della cui costituzionalit si dubita (con la conseguenza che
al termine del giudizio non si avr ne una sentenza di rigetto ne una sentenza di accoglimento
essendo diversa la norme oggetto del giudizio).
Le sentente interpretative possono essere:
d i r i g e t t o : quando la Corte avendo tratto dal testo legislativo un norma in
tutto o parte diversa da quella tratta dalla parti e dal giudice, dichiara che, rispetto a
questa norma, non sussistono vizi di legittimit costituzionale, facendo in tal modo
salvo il testo legislativo27;
d i a c c o g l i m e n t o : quando la Corte dichiara illegittimo lintero testo (con
lefficacia propria delle sentenze di accoglimento), in funzione di una determinata
interpretazione, in modo che vengono fatte salve tutte le altre interpretazioni del
testo. Ci non vuol dire che la legge viene eliminata dallordinamento, ma solo che
essa non potr pi essere applicata secondo linterpretazione che la Corte ha
dichiarato illegittima.

22
In altri termini la sentenza di rigetto vale ad escludere la sussistenza dei vizi di legittimit cos come formulati
nella questione e denunciati nellordinanza di remissione o nel ricorso.
23
Se invece, oggetto del giudizio era una legge regionale o provinciale impugnata in via di azione, allora
lefficacia della sentenza si spiegher nel senso di rendere possibile la promulgazione e la pubblicazione della
legge, e quindi la sua entrata in vigore.
24
Va precisato che quando si tratta di procedimenti incidentali, le stesse parti potranno riproporre la questione,
adducendo vizi diversi (vedi nota successiva), solo in unaltra fase del medesimo giudizio.
25
Ci non possibile quando si ripropone la questione in unaltra fase di un medesimo giudizio, se si tratta di
procedimento in via incidentale, in quanto in questo per essere accolta la questione deve proposta sui motivi
nuovi.
26
Va tuttavia rilevato che la Corte dichiara,di regola, m a n i f e s t a m e n t e i n f o n d a t e , le questioni di
legittimit costituzionale riproposte negli stessi termini di altre sulle si era gi con pronunciata con sentenza di
rigetto.
27
BRANCA giustifica le sentenze interpretative di rigetto, adducendo a che tali sentenze scaturiscono da motivi di
opportunit e di convenienza politica, al fine di evitare un buco nellordinamento, un buco che di per se stesso
un male (lh o r r o r v a c u i ). In sintesi BRANCA sostiene che la Corte Costituzionale portata piuttosto a
conservare la legge che a caducarla, o a caducarla in parte piuttosto che travolgerla tutta. importante ribadire
che l e s e n t e n z e i n t e r p r e t a t i v e d i r i g e t t o n o n v a l g o n o e r g a o m e n e s ,
m a s o n o d i r e t t e s o l o a l g i u d i c e a q u o . Il problema ora stabilire se linterpretazione
della Corte vincolante per il giudice a quo, al riguardo CRISAFULLI afferma che vi un vincolo positivo, nel
senso che il giudice tenuto ad applicare la norme quale la Corte lha individuata, mentre per SANDULLI vi un
vincolo negativo giacch la sentenza vieterebbe al giudice di interpretare il testo nel senso disatteso dalla Corte
ma lo lascerebbe libero di dargli qualsiasi altra interpretazione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 111


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

Rispetto alla sentenza di accoglimento, vi da dire per che questo tipo di sentenza
andato in disuso, in quanto la Corte piuttosto ricorre alle s e n t e n z e d i a c c o g l i m e n t o
p a r z i a l e che si hanno quando pur lasciando immutato il testo la Corte dichiara
lillegittimit costituzionale di norme o di frammenti di norme da esso desumibili in via
interpretativa. Con questo tipo di sentenze, detta anche s e n t e n z e m a n i p o l a t i v e la
Corte in realt interviene sulla portata normativa della disposizione, che viene estesa, ridotta o
comunque mutata, in modo da ricondurre il testo stesso nellalveo della legittimit
costituzionale. Avremo dunque tre tipi di sentenza manipolative:
s e n t e n z e a d d i t i v e : sono sentenze con le quali la Corte dichiara
lillegittimit di un testo nella parte in cui non contiene una previsione normativa,
che deve necessariamente esserci, senza che ci significhi che la norma immessa
sia creata dalla Corte essendo essa gi implicita nel sistema28;
s e n t e n z e r i d u t t i v e : sono sentenze con le quali la Corte dichiara
lillegittimit costituzionale di un testo nella parte in cui contiene una previsione
normativa, che non deve esserci
s e n t e n z e s o s t i t u t i v e : sono sentenze con le quali la Corte sostituisce ad una
parte del testo unaltra parte, che e s s a stessa trae dal testo in via di
interpretazione;
7.5.5.5.2.4. Le sentenze monito.
Vanno infine rilevate le s e n t e n z e i n d i r i z z o o m o n i t o : sono sentenze con le
quali la Corte rilevata la mancanza di una determinata legge di disposizioni che, invece,
dovrebbero esserci perch ritenute essenziali al fine assicurare il rispetto della Costituzione, si
indirizza al legislatore e detta essa stessa i criteri ai quali dovr uniformarsi per adeguare la
disciplina della materia ai precetti costituzionali (avvertendo eventualmente il legislatore che
qualora dovesse restare inattivo, la legge vigente varr dichiarata incostituzionale)29.
7.6. I conflitti di attribuzione.
La seconda funzione demandata dallart. 134 Cost. alla Corte Costituzionale consiste nella
r i s o l u z i o n e d e i c o n f l i t t i d i a t t r i b u z i o n e tra i supremi poteri dello
Stato, tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni.
La Corte risolve il conflitto sottoposto al suo esame dichiarando il potere al quale spettano
le attribuzioni in contestazione e, ove sia emanato un atto viziato da incompetenza, lo annulla.
7.6.1. Nozione.
Per c o n f l i t t i d i a t t r i b u z i o n e si intendono le controversie che insorgono fra i
poteri dello Stato, fra Stato e Regioni e fra Regioni, allorch uno di essi usurpi o pretenda di
usurpare le funzioni spettanti ad altri, affermando la propria competenza (conflitto positivo),

28
Le sentenze additive possono essere d i g a r a n z i a quando riconoscono un diritto fondamentale negato
dalla norma illegittima, o di p r e s t a z i o n e , quando riconoscono una pretesa patrimoniale tutelata dalla
Costituzione o negata dalla norma illegittima. Pu accadere inoltre che la Corte non immetta nellordinamento
una regola immediatamente applicabile, ma solo un principio derivante dalla Costituzione, cui il legislatore
dovr attenersi nella disciplina futura del medesimo oggetto, queste s e n t e n z e sono dette a d d i t i v e d i
principio.
29
Tali sentenze si differenziano da quelle additive di principio perch non immettono un nuovo principio in una
disciplina particolare sottoposta al controllo della Corte, ma indicano al legislatore la strada da seguire per una
futura normazione costituzionalmente legittima.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 112


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

interferisca nelle funzioni altrui mediante esercizio illegittimo di competenze proprie, senza
alcuna rivendicazione (conflitto negativo)30.
Va precisato che affinch sorga un conflitto di
attribuzione necessario che siano state violate norme
della Costituzione o leggi costituzionali.
7.6.2. I conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni.
Si ha c o n f l i t t o d i a t t r i b u z i o n e t r a S t a t o e R e g i o n i , quando una
Regione invade con un suo atto31 (si noti che latto deve essere non legislativo o non avere
forza di legge, in quanto in tal caso si dovrebbe sollevare questione di illegittimit
costituzionale per vizio di incompetenza) la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione
allo Stato ovvero ad unaltra Regione.
Del pari si ha conflitto di attribuzione tra Stato e Regione quando lo Stato con un suo atto
(si noti che latto deve essere non legislativo o non avere forza di legge, in quanto in tal caso
si dovrebbe sollevare questione di illegittimit costituzionale per vizio di incompetenza) ad
invadere la sfera di competenza costituzionale di una Regione32.
In entrambi i casi, lo Stato o la Regione rispettivamente interessati possono proporre
ricorso alla Corte Costituzionale per il regolamento di competenza33.
7.6.3. I conflitti di attribuzione fra i poteri supremi dello Stato.
7.6.3.1. Nozione
Si ha c o n f l i t t o t r a p o t e r i d e l l o S t a t o quando un o r g a n o
competente a dichiarare definitivamente la volont del
p o t e r e c u i a p p a r t i e n e 34, emani un atto (si noti che latto deve essere non

30
I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato vanno distinti sia da quelli tra la P.A. e lautorit giudiziaria
(artt. 41 e 368 c.p.c.), che, esaurendosi in questioni di giurisdizione, vanno risolti dalle Sezioni Unite della
Cassazione dietro esperimento del regolamento di giurisdizione; sia dai conflitti amministrativi, che
intercorrendo tra organi di una stessa amministrazione vanno, invece, risolti dal superiore gerarchico oppure, in
caso di sua mancanza, dallautorit cui tale potere, caso per caso, sia conferito dalla legge.
31
Latto lesivo di competenze pu concretizzarsi in qualunque manifestazione di volont con la quale si affermi
il diritto di esercitare un potere per competenza propria oppure si turbi lesercizio delle competenze altrui. Anche
una semplice omissione di atti dovuti pu interferire nelle competenze altrui. Se la lesione della sfera di
competenza originata da leggi o atti equiparati, si rientra, invece, nel giudizio di costituzionalit delle leggi.
32
Tale previsione si estende anche alle province autonome di Trento e Bolzano.
33
Il ricorso proposto per lo Stato dal presidente del Consiglio o da un ministro da lui delegato e per la Regione
dal Presidente della Giunta in seguito a deliberazione della Giunta stessa.
34
La Corte costituzionale ha precisato che lart. 37 della legge 1131953, n. 87, che disciplina lart. 134 Cost.
la risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, allude a d o r g a n i i c u i
rispettivi atti o compartimenti siano idonei a configurarsi come
e s p r e s s i o n e u l t i m a e d i m m o d i f i c a b i l e d e i r i s p e t t i v i p o t e r i : nel senso
che nessun altro organo, allinterno di ciascun potere, sia abilitato ad intervenire dufficio o dietro sollecitazione
del potere controinteressato, rimuovendo o provocando la rimozione dellatto o del comportamento che si
assumono lesivi.
Su questa base, la Corte ha riconosciuto ai seguenti organi la possibilit di essere soggetti nei fitti di attribuzione:
I) Presidente della Repubblica; II) Corte costituzionale; III) le Camere singolarmente e collettivamente, il
Parlamento in seduta comune e le Commissioni inquirenti, relativamente alle funzioni da ciascun organo svolte;
IV) il Consiglio dei Ministri quale organo cui fa capo il potere esecutivo, ma anche il Presidente del Consiglio ed
il Ministro della Giustizia relativamente alle attribuzioni conferite dalla Costituzione questi due organi
monocratici; V) Consiglio Superiore della Magistratura; VI) Corte dei Conti, sia nella veste di organo
giurisdizionale che in sede di controllo contabile; VII) i singoli giudici, in quanto espressione, ciascuno, di un
potere diffuso autonomo e indipendente, e gli stessi organi requirenti (i pubblici ministeri), relativamente
allattribuzione costituzionalmente individuata dellesercizio dellazione penale (art. 112 Cost.); VIII) il
Comitato promotore dei referendum che, pur non rappresentando un potere dello Statoapparato, bens una

Ver. 09/04/2017 13:34:00 113


Diritto costituzionale La Corte Costituzionale

legislativo, in quanto in tal caso si dovrebbe sollevare questione di illegittimit costituzionale)


o ponga in essere un comportamento, provochi un pregiudizio ad un altro organo (anche esso
ovviamente competente a dichiarare definitivamente la volont del potere cui appartiene),
vuoi perch interviene nelle sfera di competenza in tutto o in parte a lui riservata, vuoi perch
impedisce di esercitare proprie attribuzione od ostacola lefficacia dei suoi atti, vuoi infine
perch ne turba in qualche modo lindipendenza sul piano strutturale, come potere dello Stato.
7.6.3.2. Condizioni.
In base allart. 37 della legge 87/1953 il conflitto tra poteri dello Stato risolto dalla
Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volont
del potere cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i
vari poteri da norme costituzionali.
Perch sorga conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato sono quindi, necessarie le
seguenti c o n d i z i o n i :
che esso sorga fra organi appartenenti a poteri diversi35;
che sorga fra organi competenti a dichiarare definitivamente la volont del potere a
cui appartengono;
che sorga per la delimitazione della sfera di attribuzione determinata per i vari
poteri da norme costituzionali.

figura soggettiva esterna, si vede attribuire dallordinamento la titolarit e lesercizio di funzioni pubbliche
costituzionalmente rilevanti e garantite.
Appare chiaro dunque che la cerchia degli organi competenti a dichiarare definitivamente la volont del potere
cui appartengono pi larga di quella degli organi comunemente detti supremi (vale a dire gli organi
costituzionali).
35
Restano pertanto esclusi dalla competenza della Corte i conflitti fra organi appartenenti a giurisdizione diverse
(ad esempio TAR e tribunale ordinario) in ordine alla appartenenza della potest di decisione di una determinata
questione (i c.d. c o n f l i t t i d i g i u r i s d i z i o n e ) ed i conflitti fra organi appartenenti ad uno stesso
potere (ad esempio, fra due ministri) (i c.d. c o n f l i t t i d i c o m p e t e n z a ).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 114


Diritto costituzionale La magistratura e la funzione giurisdizionale

Capitolo 8
La magistratura e la funzione giurisdizionale

8.1. Magistratura
8.1.1. Nozione.
La m a g i s t r a t u r a linsieme di tutti gli organi della giustizia civile, penale,
amministrativa che, nel loro complesso, costituiscono il potere giudiziario (potere dello Stato
autonomo e indipendente, di pari dignit rispetto a quello legislativo delle Camere e quello
esecutivo o amministrativo del Governo).
Tale potere il titolare unico della f u n z i o n e g i u r i s d i z i o n a l e , cio della potest
di dare corretta, concreta e uniforme applicazione al diritto, ove questo non sia rispettato o sia
controverso tra pi soggetti.
La separazione del giudice dal legislatore e dallamministratore trova la sua ragione nella
diffidenza, ormai radicata nella cultura democratica, verso ogni concentrazione di poteri: per
garantire la libert degli individui si ritiene indispensabile che le funzioni dello Stato siano
suddivise tra diversi poteri, fra loro autonomi e indipendenti (principio della separazione dei
poteri). Il Parlamento ha il compito di creare la norma giuridica, il Governo deve dare ad essa
esecuzione mentre la Magistratura deve applicare le sanzioni previste nel caso in cui la norma
sia violata.
8.1.2. Lautonomia e lindipendenza della magistratura.
In base a quanto stabilito dallart. 104 Cost. la magistratura costituisce un ordine
autonomo e indipendente da ogni alto potere.
8.1.2.1. IlConsiglio superiore della Magistratura.
8.1.2.1.1. Nozione
Il costituente per rendere i giudici autonomi e indipendenti ha costituito la magistratura
ordinaria in un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.
Per realizzare questa autonomia stato istituito il C o n s i g l i o s u p e r i o r e d e l l a
m a g i s t r a t u r a , cha ha appunto la funzione di garantire lautonomia e lindipendenza dei
giudici dagli altri poteri dello Stato, e al quale affidata lintera carriera dei magistrati.
8.1.2.1.2. Natura giuridica.
Dopo accesi contrasti in dottrina, stata riconosciuta al Consiglio superiore della
Magistratura dalla Corte Costituzionale (pronuncia 379/92) la natura di o r g a n o
c o s t i t u z i o n a l e , direttamente investito di esclusive funzioni costituzionali esercitate in
via definitiva ed in posizione di assoluta indipendenza dagli altri poteri dello Stato.
8.1.2.1.3. Composizione.
Il C.S.M. p r e s i e d u t o d a l P r e s i d e n t e d e l l a R e p u b b l i c a che ne
garantisce, in veste di organo super partes, una conduzione equilibrata ed impedisce che il
C.S.M. adotti una politica corporativa.
Il C.S.M. composto da:
3 m e m b r i d i d i r i t t o ossia il Primo Presidente della Corte di Cassazione e il
Procuratore Generale presso la Cassazione e Presidente della Repubblica;

Ver. 09/04/2017 13:34:00 115


Diritto costituzionale La magistratura e la funzione giurisdizionale

2 4 m e m b r i e l e t t i v i di cui 16 eletti dai magistrati nellambito degli


appartenenti alla loro categoria, e 8 eletti dal Parlamento in seduta comune (con
scrutinio segreto e a maggioranza dei 3/5) scelti tra professori universitari in
materie giuridiche, e tra avvocati con almeno 15 anni di esercizio forense.
Tutti i componenti durano in carica 4 anni e non sono immediatamente
rieleggibili.
8.1.2.1.4. Competenze.
Il Consiglio superiore della magistratura competente per:
assegnazioni di sedi e di funzioni ai magistrali con successivi mutamenti di esse;
promozioni e trasferimenti di magistrati ed ogni altro provvedimento relativo allo
stato giuridico dei magistrati;
designazione per la nomina a magistrati di Cassazione di professori o avvocati
forniti di meriti insigni;
nomina e revoca dei magistrati onorari e dei giudici laici addetti alle sezioni
specializzate dei tribunali;
pareri al Ministero della Giustizia, se richiesti, sui disegni di legge riguardanti
l'ordinamento giudiziario e l'amministrazione della giustizia;
procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati.
8.1.2.1.5. Lamministrazione
della giustizia.
La parte della Costituzione dedicata alla magistratura esordisce con una proposizione che
riconferma il principio di sovranit popolare: La giustizia amministrata in nome del
popolo (art. 101 1 co Cost.).
Questo principio trova formale attuazione nelle disposizioni dei codici, secondo cui le
sentenze vengono pronunciate dai giudici in nome del popolo italiano. La scelta del
Costituente non stata per nel senso di uninvestitura del giudice operata direttamente dal
popolo.
Lo stretto collegamento col popolo ribadito dalla soggezione dei giudici alle leggi:
poich il popolo elegge il Parlamento, e in tale sede vengono approvate le leggi (comprese
quelle sullorganizzazione, sullattivit e sul controllo della magistratura), tale soggezione
significa che questi sono indirettamente sottoposti alla volont popolare (tradotta in legge) 1.
Al riguardo si ricordi che lart. 102 3 co. afferma che La legge regola i casi e le forme
della partecipazione diretta del popolo allamministrazione della giustizia2.

1
Lamministrazione della giustizia unattivit ampia e articolata, affidata a una variet di soggetti: anzitutto il
pubblico ministero ed il giudice. Il primo deve assicurare il rispetto del diritto da parte di tutti coloro che si
trovano sul territorio nazionale (Il pubblico ministero ha lobbligo di esercitare lazione penale art. 112 Cost.);
deve quindi compiere tutte le indagini che ritiene necessarie per laccertamento di un reato (con laiuto delle
forze di polizia giudiziaria), deve dare inizio ad un processo penale portando al giudice i risultati delle indagini
compiute (cio esercitare lazione penale quando ritiene che stato commesso un reato), e partecipare ad alcuni
delicati giudizi civili (es.: divorzio) come rappresentante dello Stato in questioni private ma di importanza
sociale. Il giudice deve, invece, accertare il fatto portato alla sua conoscenza e decidere quale regola giuridica
vada applicata al caso concreto. Allamministrazione della giustizia, in senso ampio, partecipano poi tutti gli altri
soggetti che svolgono la loro attivit in coordinamento con i magistrati: cancellieri, ufficiali giudiziari, forze
dellordine, Presidenza del Tribunale, Consiglio Superiore della Magistratura, Ministero della Giustizia etc.
2
La partecipazione diretta del popolo allamministrazione della giustizia trova la sua pi puntuale applicazione
nelle Corti di Assise che giudicano i reati pi gravi. Si tratta di organi giudiziari esistenti presso i Tribunali e

Ver. 09/04/2017 13:34:00 116


Diritto costituzionale La magistratura e la funzione giurisdizionale

8.1.2.1.6. La
soggezione dei giudici alla legge.
Il 2 co. Cost. afferma che I giudici sono soggetti solo alla legge.
La soggezione del giudice alla legge va intesa in due sensi: anzitutto egli ha il dovere di
applicare la legge anche se non ne condivide il contenuto e gli effetti; inoltre la soggezione
soltanto alla legge significa che il giudice non deve e non pu subire condizionamenti da
parte di nessuno, singoli cittadini, altri giudici, Governo, partiti politici, gruppi economici etc.
Tutto questo ha come conseguenza la certezza che per situazioni che la legge considera uguali
lesito del giudizio sar sempre lo stesso, a prescindere dal giudice davanti al quale si celebra
il processo3.
8.2. Funzione giurisdizionale.
8.2.1. La giurisdizione ordinaria e speciale.
L'ordinamento italiano ripartisce la funzione giurisdizionale fra due ordini distinti: la
giurisdizione ordinaria e giurisdizione speciale.
8.2.1.1. Lagiurisdizione ordinaria.
La g i u r i s d i z i o n e o r d i n a r i a esercitata per tutte le controversie da magistrati
ordinari, istituiti e regolati secondo le norme sull'ordinamento giudiziario e soggetti
amministrativamente al Consiglio superiore della Magistratura (art. 102 1 co. Cost.4).
La giurisdizione ordinaria si distingue in:
p e n a l e : competente per le violazioni di quelle norme che hanno, come
conseguenza, lapplicazione di una sanzione penale;
c i v i l e : competente per la tutela giurisdizionale dei diritti dei privati e si svolge su
iniziativa dei privati.
8.2.1.2. Lagiurisdizione speciale
Le g i u r i s d i z i o n i s p e c i a l i sono quelle che si occupano di particolari controversie,
secondo un criterio di specializzazione, richiesto dalla natura tecnica di esse.
All'interno delle giurisdizioni speciali, si distinguono:
la g i u r i s d i z i o n e a m m i n i s t r a t i v a , competente per tutte le controversie
che insorgono tra pubbliche amministrazioni, o tra pubbliche amministrazioni e
privati, relative a rapporti di diritto amministrativo, salvo che si controverta
sull'esistenza di diritti soggettivi (in tal caso la controversia di competenza del

presso le Corti di Appello, composti da due magistrati e da sei giudici popolari, scelti sulla base di elenchi
compilati in ogni Comune fra i cittadini che abbiano i requisiti previsti dalla legge. La scelta avviene mediante
sorteggio e lincarico non pu essere rifiutato. I magistrati e i giudici popolari costituiscono un collegio unico, a
differenza di quanto avviene nei Paesi anglosassoni, dove il magistrato dirige il processo e la giuria emette un
verdetto senza motivazione.
3
La soggezione del giudice alla legge non va comunque vista in modo troppo rigido: del resto, di fronte ad una
produzione di leggi tumultuosa e spesso confusa, il giudice si trova ad essere ancor prima garante dei diritti del
cittadino che non della mera osservanza della legge. La necessit poi di interpretare attentamente ed applicare la
legge non sempre allo stesso modo, ma tenendo presente (sia pure in minima parte) la realt alla quale essa si
riferisce, ha attribuito spesso e volentieri allattivit giurisdizionale i caratteri della politicit e della creativit. In
altri termini il giudice non la bocca della legge ma, per usare unespressione di Norberto Bobbio, un suo pi o
meno cosciente manipolatore, cio un soggetto che, sempre nel rispetto dei valori posti a base dellordinamento
(anzitutto il principio di uguaglianza sostanziale), deve tenere presente il continuo evolversi della societ, e
ricercare, nellapplicazione della legge, il nuovo e giusto equilibrio tra la legalit ed il fatto concreto portato al
suo esame.
4
La funzione giurisdizionale esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sullordinamento
giudiziario

Ver. 09/04/2017 13:34:00 117


Diritto costituzionale La magistratura e la funzione giurisdizionale

giudice ordinario civile, tranne nei casi di giurisdizione esclusiva). esercitata dai
Tribunali amministrativi regionali (T.A.R.) e dal Consiglio di Stato;
la g i u r i s d i z i o n e c o n t a b i l e : esercitata esclusivamente dalla Corte dei
Conti, nelle controversie concernenti il contenzioso contabile, la responsabilit
civile dei dipendenti nei confronti della pubblica amministrazione, la materia
pensionistica;
la g i u r i s d i z i o n e i n m a t e r i a d i a c q u e p u b b l i c h e : le controversie
concernenti le acque pubbliche (cd. demanio pubblico) sono attribuite alla
competenza di appositi organi giurisdizionali, i Tribunali regionali delle acque
pubbliche, e, in secondo grado, al Tribunale superiore delle acque pubbliche;
la g i u r i s d i z i o n e m i l i t a r e : esercitata dai tribunali militari, previsti
dall'art. 1033 Cost. Essi svolgono giurisdizione penale limitata ai reati militari
commessi da soggetti appartenenti alle forze armate;
la g i u r i s d i z i o n e t r i b u t a r i a : affidata alle Commissioni tributarie
regionali con sede nel capoluogo di ogni Regione ed alle Commissioni tributarie
provinciali5.
8.3. Il giusto processo (art 111 Cost.).
La legge costituzionale n. 2 del 1999 ha tradotto sul piano del nostro ordinamento
costituzionale una parte dei principi del giusto processo elaborati dalla dottrina e dalla
giurisprudenza angloamericana6.
I principi enucleabili dal nuovo art. 111 Cost. sono i seguenti:
riserva assoluta di legge in materia processuale;
terziet e imparzialit del giudice;
necessario contraddittorio fra le parti in condizioni di parit;
ragionevole durata del processo, di per s una afflizione che non giusto sia,
quindi, eccessivamente protratta;
informazione tempestiva e riservata sulla natura e i motivi dellaccusa elevata a
carico del cittadino;
concreta possibilit di difesa, attraverso la disponibilit di tempo e delle condizioni
necessarie per preparare la sua difesa; la facolt di interrogare o fare interrogare le
persone che rendono dichiarazioni a suo carico e di ottenere la convocazione e
linterrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dellaccusa;
lacquisibilit di ogni altro mezzo di prova a favore dellaccusato; lassistenza di un
interprete in caso di mancata comprensione della lingua impiegata nel processo;
formazione della prova nel contraddittorio fra le parti;

5
Ricordiamo inoltre la giurisdizione ecclesiastica: la L. 121/1985, in esecuzione dell'accordo del 1984, ha
riconosciuto alla Chiesa libert di giurisdizione in materia ecclesiastica.
6
Lapplicazione dei principi del giusto processo ai procedimenti penali in corso alla data di entrata in vigore
della L. cost. 2/99 stata disciplinata dal D.L. 2/2000 (convertito nella L. 35/2000) ed ha trovato attuazione con
la L. 1-3-2001, n. 63, la quale ha modificato numerosi articoli del codice penale e di procedura penale, e con la
L. 89/2001, inerente la ragionevole durata del processo.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 118


Diritto costituzionale La magistratura e la funzione giurisdizionale

ammissibilit di deroghe a tale dialettica nei casi di consenso dellimputato,


oggettiva impossibilit (si pensi ad una persona offesa moribonda) o provata
condotta illecita (ad es.: minacce ad un testimone);
insufficienza a giustificare la condanna dellimputato delle dichiarazioni non
confermate in dibattimento.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 119


Diritto costituzionale Gli organi di rilievo costituzionale

Capitolo 9
Gl i o rg an i di r il i e v o co s ti tu zi on a l e

9.1. Introduzione.
Gli o r g a n i a rilevanza costituzionale o di rilievo
c o s t i t u z i o n a l e , sono organi che pur non partecipando alla funzione politica, n essendo
essenziale alla struttura costituzionale dello Stato, sono individuati, ma non disciplinati, dalla
Costituzione che rinvia al legislatore ordinario la disciplina della loro attivit.
Essi sono: I) il C.N.E.L.; II) la Corte dei Conti; III) il Consiglio di Stato; IV) il C.S.M.; V)
il Consigli della magistratura militare VI) il Consiglio Supremo di Difesa.
9.2. Il Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro (CNEL).
9.2.1. Natura giuridica
II Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro, previsto dallars. 99 Cost.:
organo di rilievo costituzionale;
composto di esperti e rappresentanti delle categorie produttive;
organo di consulenza delle Camere e del Governo;
ha liniziativa legislativa e pu contribuire alla elaborazione della legislazione
economica e sociale.
9.2.2. Funzioni
In particolare le funzioni del CNEL1 sono quelle di:
esprimere pareri;
promuovere iniziative legislative.
I pareri sono forniti solo su richiesta del Governo, delle Camere o delle Regioni (quindi
non sono obbligatori) e, anche se forniti, non risultano vincolanti.
9.2.3. Composizione.
Sulla base della legge n. 214/2011, esso consta di 65 membri cos suddivisi:
il presidente, nominato con decreto del presidente della Repubblica, al di fuori
degli altri componenti;
10 esperti, qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica di
cui:
8 nominati direttamente dal presidente della Repubblica,
2 nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del presidente del Consiglio
dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri;
48 rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e
privato, di cui:

1
La Costituzione si limita a definire due specifiche competenze: la titolarit dell'iniziativa legislativa e la
competenza a elaborare "la legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i principi stabiliti dalla
legge" che sono assai restrittivi.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 120


Diritto costituzionale Gli organi di rilievo costituzionale

22 rappresentanti dei lavoratori dipendenti, tra i quali 3 rappresentano i dirigenti e


i quadri pubblici e privati;
9 rappresentanti dei lavoratori autonomi e delle professioni;
17 rappresentanti delle imprese.
6 rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni del
volontariato.
I membri del Consiglio restano in carica per cinque anni e possono essere riconfermati.
A supporto dell'attivit dell'organo istituito un Segretariato generale, composto da uffici
che fanno capo al segretario generale, nominato con decreto del presidente della Repubblica,
su proposta del presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, sentito il presidente del CNEL.
9.3. La Corte dei Conti.
9.3.1. Natura giuridica.
La C o r t e d e i C o n t i un organo a rilevanza costituzionale e non un organo
costituzionale: non , cio, organo necessario e indefettibile (nel senso che la sua assenza non
determinerebbe un mutamento del regime vigente) e non partecipa alla funzione di indirizzo
politico.
La sua collocazione nel titolo III, dedicato al Governo, e nella sezione II, dedicata agli
organi ausiliari, potrebbe far pensare che la Corte sia un organo ausiliario del Governo: .
tuttavia lo stesso art. 100 ad imporre alla legge di legge di assicurarne lindipendenza di fronte
al governo.
Del resto la Corte dei conti per tradizione considerata la longa manus del Parlamento, lo
strumento principale attraverso il quale le Camere esercitano il controllo politico sulloperato
del Governo e della pubblica amministrazione. Pu, quindi, affermarsi che la Corte in un
rapporto di ausiliariet e di sostegno sia col Governo che col Parlamento, senza che ci
escluda possibili contrapposizioni, tenuto conto che essa opera in veste neutrale ed obiettiva
nellinteresse generale della comunit e a tutela della finanza pubblica.
9.3.2. Struttura.
Lattuale struttura della Corte si articola in:
tre sezioni giurisdizionali centrali;
una sezione centrale di controllo di legittimit su atti del Governo e delle
amministrazioni dello Stato, suddivisa in due collegi;
una sezione di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, suddivisa
in due collegi;
una sezione autonomie, che esercita i controlli finanziari e le analisi comparative
sullandamento della gestione degli enti locali;
una sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali;
sezioni regionali di controllo in ogni Regione ad autonomia ordinaria.
sezioni giurisdizionali regionali e provinciali.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 121


Diritto costituzionale Gli organi di rilievo costituzionale

9.3.3. La attribuzioni
Fra le molteplici e complesse attribuzioni della Corte dei conti possibile procedere ad una
classificazione per tipi fondamentali distinguendo:
attribuzioni in funzione di controllo;
attribuzioni in funzione consultiva;
attribuzioni in funzione giurisdizionale.
9.3.3.1. Funzioni
di controllo
Ai sensi degli articoli 100 e 103 Cost. la Corte dei conti la suprema magistratura di
controllo.
In particolare La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimit sugli atti del
Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi
e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo
Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del
riscontro eseguito.
Il controllo da essa esercitato assume natura preventiva limitatamente al riscontro di
legittimit di una serie di atti non aventi forza di legge (es.: decreti che approvano contratti
delle amministrazioni pubbliche per importi pi rilevanti; atti di programmazione comportanti
spese) il cui elenco contenuto tassativamente nellart. 3 L. 20/94.
Lattivit di controllo preventivo viene effettuata a mezzo del cd. visto di legittimit: i
provvedimenti sottoposti a controllo acquistano efficacia se il competente ufficio di controllo
non ne rimette lesame alla Sezione di controllo entro 30 giorni dal ricevimento (art. 3, L.
20/94).
La Sezione del controllo si pronuncia sulla conformit a legge entro 30 giorni dalla data di
deferimento dei provvedimenti da controllare, decorsi i quali essi acquistano efficacia.
Il controllo successivo viene esercitato sulla gestione del bilancio e del patrimonio di
pubbliche amministrazioni, riferendo annualmente al Parlamento ed ai Consigli Regionali.
9.3.3.2. Funzioni
consultive.
Nellesplicare le attribuzioni consultive di cui depositaria, la Corte dei conti esprime,
obbligatoriamente, parere sulle leggi che importino modifiche o integrazione alle sue
attribuzioni; sulle norme che modifichino la legge sulla contabilit di Stato.
9.3.3.2.1. Funzioni
giurisdizionali
Quanto alle attribuzioni giurisdizionali, la Corte giudica della responsabilit dei pubblici
dipendenti in materia contabile, che si fonda sul maneggio, di diritto e di fatto, del denaro o,
in genere, dei valori della pubblica amministrazione e amministrativa, che si fonda, invece,
sul danno patrimoniale dolosamente o colposamente cagionato allamministrazione. La Corte
giudica anche in materia di pensioni a carico totale o parziale dello Stato2.
9.4. Il Consiglio di Stato.
Il Co n s i g l i o d i S t a t o
un o r g a n o c o m p l e s s o :

2
La giurisdizione della Corte dei conti una giurisdizione amministrativa speciale, in quanto esercitata solo
nelle materie tassativamente indicate dalla legge, ed esclusiva, perch comprende sia le questioni relative ai
diritti soggettivi che quelle riguardanti gli interessi legittimi.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 122


Diritto costituzionale Gli organi di rilievo costituzionale

di r i l i e v o c o s t i t u z i o n a l e : in quanto previsto dalla Costituzione, che


ne sancisce lindipendenza dal Governo, e conseguentemente non potrebbe essere
soppresso n privato delle sue funzioni istituzionali con legge ordinaria;
organo giurisdizionale amministrativo di secondo
g r a d o (rispetto al TAR). Oltre alla competenza giurisdizionale di secondo, il
Consiglio di Stato mantiene una competenza giurisdizionale esclusiva in alcune
materie espressamente previste dalla legge;
con funzioni consultive generali in materia
g i u r i d i c o - a m m i n i s t r a t i v a Nellesercizio delle funzioni consultive il
Consiglio di Stato esprime pareri in materia giuridico-amministrativa. I p a r e r i
del Consiglio di Stato possono essere:
o f a c o l t a t i v i : sono quei pareri che la Pubblica Amministrazione ha la
facolt (non lobbligo) di chiedere al C.d.S., se lo ritiene opportuno. Tale
pareri non sono mai vincolanti per la Pubblica Amministrazione che li
richiede;
o o b b l i g a t o r i : sono quei pareri che la P.A. deve chiedere al C.d.S., in
base a norme giuridiche, in caso determinati. In al base allart. 17, comma
25, della legge 127/1997 il parere del Consiglio di Stato richiesto in via
obbligatoria per tre categorie di atti:
1) per lemanazione degli atti normativi del Governo, dei singoli
Ministri, ai sensi dellart. 17 della legge 400/1998 (si tratti dei
regolamenti dellEsecutivo) e dei tesi unici;
2) per la decisioni dei ricorsi straordinari al Presidente della repubblica;
3) sugli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni
predisposti da uno o pi Ministri.
9.5. Il Consiglio della magistratura militare
A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 266 del 1988 stato istituito con L.
30-12-1988 n. 561 il C o n s i g l i o s u p e r i o r e d e l l a . m a g i s t r a t u r a
m i l i t a r e . Tale Consiglio ha le identiche funzioni garantistiche e le stesse attribuzioni di
cui gode il C.S.M. protese ad assicurare, attraverso una serie di garanzie di carattere personale
riconosciute ai giudici militari, la stessa imparzialit ed indipendenza assicurate ai giudici
ordinari.
9.6. Il Consiglio supremo di difesa.
9.6.1. Caratteri
Il Consiglio Supremo di difesa. Pu definirsi come un organo (tecnicamente un Comitato
interministeria1e);
di rilievo costituzionale, perch previsto dalla Costituzione, ma non partecipe della
funzione politica. bens solo dotato di attribuzioni proprie del potere esecutivo;
collegiale;
con funzioni consultive e deliberative.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 123


Diritto costituzionale Gli organi di rilievo costituzionale

9.6.2. Composizione.
un organo, composto dal Presidente della Repubblica, che lo presiede, dal Presidente del
Consiglio, dai Ministri per gli affari esteri, dellInterno, delle Finanze, per la Difesa, per
lIndustria e il Commercio, e dal Capo di Stato Maggiore della difesa.
9.6.3. Competenze
Il Consiglio supremo di difesa coordina tutte le attivit relative alla difesa dello Stato.
Inoltre esamina i problemi generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale e determina
i criteri e fissa le direttive per lorganizzazione ed il coordinamento delle attivit militari dello
Stato.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 124


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Capitolo 10
I principi e le libert previste dalla Costituzione

10.1. Generalit.
Le Costituzioni contemporaneamente garantiscono accanto ai principi generali relativi
allorganizzazione dello Stato, anche altre norme programmatiche che disciplinano il regime
giuridico, sociale, politico ed economico dello Stato (c.d. d i c h i a r a z i o n i
c o s t i t u z i o n a l i ).
La Costituzione italiana attuale fra quelle che dedicano maggiori disposizioni sulle
libert individuali e ai diritti umani: essa infatti detta al riguardo i primi 54 articoli cos
suddivisi:
nella prima parte enuncia i principi fondamentali (artt. 1-12) nella loro portata
pi ampia e generale;
nella secondo parte (artt. 13-54) ne ribadisce il contenuto in relazione agli specifici
rapporti che interessano la societ: rapporti civili (artt. 13-28), etico sociali (artt.
29-34), economici (artt. 35-47), politici (artt. 48-54).
10.2. Principi fondamentali.
10.2.1. Art. 1.
Lart. 1 primo comma della Cost. afferma che L I t a l i a u n a R e p u b b l i c a
d e m o c r a t i c a , f o n d a t a s u l l a v o r o .
Con lespressione Repubblica democratica fondata sul lavoro la Costituzione ha inteso
riconoscere e far proprio il risultato della consultazione popolare tenutasi il 2 giugno del 1946
(referendum istituzionale), con cui gli italiani avevano cancellato la forma di governo
monarchica e scelto quella repubblicana.
La Repubblica democratica riconosce ad ognuno leguale diritto di prendere parte, in
condizioni di parit con gli altri, alla vita politica e sociale. In particolare, in un regime
democratico la maggioranza ha il diritto di governare, ma ha anche il dovere di non impedire
alla minoranza di diventare, a parit di condizioni democratiche, essa stessa maggioranza (il
che consente lalternanza di forze politiche al potere).
Lart. 1 secondo comma della Cost. afferma che L a s o v r a n i t a p p a r t i e n e
al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della
C o s t i t u z i o n e .
Nei regimi democratici la sovranit appartiene al popolo. Affinch la democrazia non
degeneri in dittatura, il popolo tenuto ad esercitare la sovranit nelle forme e nei limiti
previsti dalla Costituzione, rispettando le libert e i diritti di tutti. Questa regola, sancita dal
secondo comma dellart. 1, connota il nostro ordinamento come S t a t o d i d i r i t t o , in
cui il principio della soggezione alla legge, proprio della forma di Stato liberale, si arricchisce
di un significato ulteriore: sia i cittadini che i pubblici poteri (compreso il legislatore, in
passato considerato onnipotente) sono soggetti, infatti, anche alla Costituzione
(p r i n c i p i o d i l e g a l i t c o s t i t u z i o n a l e ).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 125


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Il popolo esercita tale sovranit secondo due modelli:


quello della d e m o c r a z i a r a p p r e s e n t a t i v a , in cui il corpo elettorale,
cio la parte attiva del popolo, elegge i suoi rappresentanti ai vertici degli organi
pubblici elettivi per esercitare il potere politico;
quello della d e m o c r a z i a d i r e t t a , caratterizzato dalla partecipazione in
prima persona dei cittadini alle scelte politiche (come nelle pleis o citt-Stato
greche e, pi recentemente, nella Confederazione elvetica). Alcuni istituti di
democrazia diretta riconosciuti nel nostro ordinamento e menzionati dalla
Costituzione assolvono ad una funzione prevalentemente suppletiva, integrativa e
correttiva del modello rappresentativo: quello di maggior rilievo il referendum
abrogativo.
10.2.2. Art. 2.
Lart. 2 della Cost. afferma che: La Repubblica riconosce1 e garantisce i diritti inviolabili
delluomo2, sia come singolo sia nelle formazioni sociali3 ove si svolge la sua personalit, e
richiede ladempimento dei doveri inderogabili di solidariet4 politica, economica e sociale.
La norma trascrive in linguaggio giuridico il p r i n c i p i o p e r s o n a l i s t a , in base al
quale al vertice dei valori riconosciuti dallordinamento giuridico si colloca la persona umana,
sia nella sua dimensione individuale che in quella sociale.
La Costituzione, cancellando ogni retaggio del passato, non considera pi lindividuo
separato dalle comunit intermedie ed organicamente inquadrato nello Stato (come affermava
il pensiero politico liberale o lideologia fascista), ma lo inserisce in un fecondo reticolo di
rapporti sociali, allinterno dei quali maturano le condizioni per lo sviluppo della sua
personalit. Ci spiega perch la Costituzione riconosca alle formazioni sociali un ruolo
1
Ricorrendo al verbo riconoscere, la Costituzione prende atto della preesistenza ed ineliminabilit dei diritti
inviolabili dei cittadini, a cui si limita ad apprestare idonea tutela. Da questa norma, inoltre, si pu dedurre la
garanzia costituzionale anche di diritti che non rientrano nel catalogo delle libert previsto dagli artt. 13 e
seguenti: si tratterebbe, cio, di una norma a fattispecie aperta, nellambito della quale troverebbero posto
anche nuovi diritti di recente elaborazione giurisprudenziale, come il diritto alla riservatezza, allidentit
personale e sessuale etc.
2
D i r i t t i i n v i o l a b i l i d e l l u o m o : esprimono le libert e i valori fondamentali e irrinunciabili
della persona umana. Le pubbliche autorit possono solo limitarne temporaneamente lesercizio (col rispetto di
precise garanzie), ma non sopprimerli, pena il sovvertimento dellassetto costituzionale. Essi costituiscono sia
una sfera intangibile della persona che un limite invalicabile per il legislatore. Sono, inoltre, inalienabili e non
possono essere oggetto di rinuncia o perdita per mancato esercizio.
3
F o r m a z i o n i s o c i a l i : aggregazioni umane nelle quali trova espressione il bisogno di socialit
dellindividuo. La concezione pi ampia vi ricomprende gli enti privati con o senza scopo di lucro, la scuola, i
partiti, i sindacati, le confessioni religiose e, in primis, la famiglia. Solo riconoscendo diversi livelli di autonomia
(familiare, sociale, sindacale, territoriale) costituzionalmente garantiti si pu tendere alleffettiva uguaglianza dei
diritti e doveri dei cittadini.
4
D o v e r i i n d e r o g a b i l i d i s o l i d a r i e t : posizioni giuridiche di obbligo a contenuto
politico, economico e sociale alle quali nessuno pu sottrarsi. Esempi sono: la difesa della Patria, lobbligo di
contribuzione alle spese pubbliche, la fedelt alla Repubblica. Ladempimento di tali doveri trasforma
lindividuo (volto al mero appagamento dei propri bisogni individuali) in membro effettivo e responsabile di una
comunit. Libert ed eguaglianza sono valori che le moderne democrazie tendono sempre ad affiancare, anche se
presentano caratteri di reciproca conflittualit: il massimo di libert, soprattutto economica, spesso coincide col
massimo di diseguaglianza. Per evitare che il prevalere delluna sullaltra disgreghi il tessuto sociale, un altro
valore prescritto dal nostro ordinamento: la s o l i d a r i e t . Tutti e tre i valori si identificano con la triade
libert, galit, fraternit proclamata dalla Rivoluzione francese. Cos, ad esempio, adempiendo al dovere di
contribuire alle spese pubbliche, possibile consentire allo Stato di procedere ad una redistribuzione del reddito
fra i cittadini per sostenere, tra laltro, alcuni interventi riequilibratori (sussidi, borse di studio, assegni familiari
etc.) a favore dei soggetti pi deboli.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 126


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

essenziale nella crescita dellindividuo, proteggendole da indebite interferenze dei pubblici


poteri e rendendole destinatarie degli stessi diritti dellindividuo (p r i n c i p i o
p l u r a l i s t a ).
Lultimo comma afferma, infine, il p r i n c i p i o s o l i d a r i s t a , che impone ai
cittadini non solo di rispettare le altrui libert e diritti, ma anche e soprattutto di attuare e
difendere i valori supremi del sistema, partecipando attivamente alla vita politica, economica
e sociale. Da tale principio scaturiscono una serie di doveri sociali a vantaggio della comunit
ai quali il singolo non pu sottrarsi.
10.2.3. Art. 3.
10.2.3.1. Principiodi uguaglianza formale.
Lart. 3 1 co. della Cost. stabilendo che: Tutti i cittadini hanno pari dignit sociale e sono
eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di
opinioni politiche, di condizioni personali e sociali pone il principio della u g u a g l i a n z a
f o r m a l e dei cittadini.
Questo articolo, definito il cuore della Costituzione e la sua chiave essenziale di lettura,
afferma il principio, propugnato dalla rivoluzione francese, che la legge eguale per tutti:
pertanto non solo i governati, ma anche i governanti sono tenuti a rispettarla (c.d. S t a t o
d i d i r i t t o ).
Laffermazione al primo comma del principio di eguaglianza formale vieta, inoltre, al
legislatore di introdurre norme discriminatorie fondate su ciascuna delle sei categorie previste
e trova, inoltre, riscontro anche in altre disposizioni costituzionali: nellart. 29, che attribuisce
ai coniugi, allinterno della famiglia, pari dignit morale e giuridica; nellart. 37, per il quale
la donna lavoratrice ha gli stessi diritti delluomo lavoratore e merita, a parit di lavoro, il
medesimo trattamento retributivo; nellart. 48, che sancisce definitivamente il principio del
suffragio universale etc.
Tuttavia trattare in modo rigorosamente eguale le complesse situazioni che si presentano
nella realt giuridica e sociale potrebbe, in talune circostanze, rivelarsi sommamente ingiusto:
ad esempio, vero che uomo e donna sono uguali davanti alla legge, ma anche vero che non
pu considerarsi ingiusta una legge che favorisca la maternit, in considerazione della
diversit biologica tra i sessi e del ruolo naturale di madre che la donna chiamata ad
assumere.
Al legislatore spetta, pertanto, il difficile compito di unificare in alcuni casi, di
diversificare in altri, senza mai discriminare o concedere privilegi. Il principio deguaglianza
si trasforma, cos, in principio di ragionevolezza della legge. Questo significa che i trattamenti
discriminatori sono contrari al principio di eguaglianza solo se irragionevoli o ingiustificati.
Si ricordi , infine, che lart. 3 costituisce una delle fondamentali norme-parametro per le
dichiarazioni di incostituzionalit, in quanto molto frequentemente si invoca la illegittimit
costituzionale di una norma proprio perch viola il 1 comma dellart. 3.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 127


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

10.2.3.2. Principio
di uguaglianza sostanziale.
Il secondo dellart. 3 della Cost. afferma che: compito della Repubblica rimuovere gli
ostacoli di ordine economico5 e sociale, che, limitando di fatto la libert e leguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di
tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese (p r i n c i p i o
d i u g u a g l i a n z a s o s t a n z i a l e ).
La prima parte della norma, nellaffermare il principio di eguaglianza formale, considera
lindividuo nella sua astrattezza, indipendentemente dalle condizioni materiali e sociali in cui
egli concretamente si trova.
Le diseguaglianze di fatto, determinate proprio dalla disparit di condizioni, tuttavia
esistono, e la Repubblica smentirebbe le solenni affermazioni di eguaglianza giuridica se non
si attivasse per attenuare tali differenze ed eliminare gli scarti sociali che, se diventano
troppo ampi, possono diventare desocializzanti, distruggendo nellindividuo la convinzione di
appartenere alla comunit nazionale.
Ci spiega laffermazione del principio deguaglianza sostanziale, che sancisce il
passaggio dallordinamento liberale classico (in cui la societ era organizzata sulla base della
propriet privata e dellassoluta libert economica) allo S t a t o s o c i a l e e d
i n t e r v e n t i s t a , che si impegna a creare le condizioni necessarie per consentire laccesso
di tutti a determinate utilit sociali messe a disposizione della comunit, come la salute, il
lavoro, listruzione.
10.2.4. Art. 4:
Lart. 4 della Cost. La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e
promuove le condizioni6 che rendano effettivo questo diritto.
Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilit e la propria scelta,
unattivit o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale7 della societ.
Questo articolo ha portata rivoluzionaria ed innovatrice: compie una scelta fondamentale di
valori in quanto afferma ed esplicita il p r i n c i p i o l a v o r i s t a (gi enunciato allart. 1),
riconoscendo a tutti i cittadini il diritto al lavoro e limpegno della Repubblica a creare le
condizioni per renderlo effettivo. In tal modo i pubblici poteri ricevono una spinta orientativa
inequivocabile: attivarsi positivamente per assicurare il lavoro a tutti.
La norma deve essere interpretata nel senso di favorire la stabilit delloccupazione
attraverso una rigorosa disciplina dellaccesso, dello svolgimento e della cessazione del
rapporto di lavoro. Ci non significa che il diritto al lavoro possa essere autonomamente

5
O s t a c o l i d i o r d i n e e c o n o m i c o e s o c i a l e : insieme delle situazioni di inferiorit (pi
basso reddito individuale e familiare, minor grado di istruzione, handicap fisici o psichici etc.) che degradano
lindividuo e offendono la sua dignit, attenuando anche limpulso a realizzarsi come persona. Tali ostacoli
rischiano, se non rimossi, di rappresentare una fonte di discriminazione tra i cittadini nella vita economica,
sociale e politica del Paese. Al fine di rimuovere tali ostacoli, sono riconosciuti in capo ai cittadini una serie di
diritti sociali (profondamente diversi dai diritti di libert) che presuppongono un intervento attivo dello Stato e
uno stimolo allapparato per la loro costante attuazione.
6
Promuove le condizioni: questo limpegno concreto assunto dallo Stato-interventista che si fa carico di una
serie di obiettivi che devono improntare la sua politica (massima occupazione, politiche di sviluppo etc.).
7
Attivit o funzione che concorra al progresso materiale o
s p i r i t u a l e d e l l a s o c i e t : questa ampia espressione comprende ogni prestazione dopera
delluomo che apporta unutilit alla collettivit, qualunque ne sia la qualificazione giuridica o economica:
lavoro manuale o intellettuale, subordinato o autonomo, retribuito o volontario, pubblico o privato.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 128


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

azionato in sede giudiziaria, ossia che un disoccupato possa adire il giudice invocando la
pretesa a trovare occupazione; ma consente al giudice, in caso di licenziamento illegittimo, di
reintegrare il lavoratore nel suo posto. Allo stesso modo non configurabile un diritto al
mantenimento del posto di lavoro, sebbene sia innegabile linfluenza esercitata, anche in
questo settore, dal disposto costituzionale e legislativo che tende a limitare le occasioni in cui
consentito al datore di lavoro licenziare i prestatori di lavoro.
In altri termini con lespressione il diritto al lavoro non un diritto soggettivo perfetto,
ma un invito al legislatore a favorire al massimo limpiego delle attivit lavorative garantendo
la possibilit giuridica di aver accesso ai posti disponibili quando se ne posseggono i requisiti
prefissati.
Con la previsione del lavoro come dovere , al secondo comma, la Costituzione non
costringe il cittadino a lavorare, n comprime la libert di scegliere lattivit da svolgere,
bens esprime il monito ad escludere ogni forma di parassitismo economico e sociale. Per
meritare i diritti sociali beneficiando della solidariet sociale e delle provvidenze stabilite
dallo Stato, il cittadino deve, pertanto, dimostrare di versare effettivamente in condizioni tali
da non poter sostenersi, n con i propri beni, n con il proprio lavoro.
10.2.5. Art. 5.
Lart. 5 della Cost, afferma che La Repubblica, una e indivisibile8, riconosce9 e promuove
le autonomie locali10; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il pi ampio decentramento
amministrativo11; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze
dellautonomia e del decentramento12.

8
Laffermazione dellunit e dellindivisibilit della Repubblica altro non che la formalizzazione giuridica del
processo storico che ha portato alla formazione dello Stato unitario. Viene ribadita in questo articolo perch
rappresenta anche un limite alle potenzialit espansive delle autonomie locali nonch al potere di revisione del
legislatore costituzionale, che non legittimato in nessun modo ad attuare modifiche costituzionali che mettano
in pericolo lunit dello Stato.
9
Il termine riconoscere, in particolare, riferito ai Comuni e alle Province, in quanto comunit locali
preesistenti al costituirsi della Repubblica. La Costituzione, per, non si limitata soltanto a prendere atto delle
realt locali esistenti, ma ne ha promosse altre, le Regioni. Ci al fine di consentire al cittadino di partecipare pi
da vicino alla vita politica delle comunit locali. Tale esercizio si attua nelle forme e nei limiti dettagliatamente
stabiliti dal Titolo V, che gradua e diversifica lautonomia degli enti rappresentativi delle comunit locali, dando
rilievo particolare proprio alle Regioni.
10
A u t o n o m i a l o c a l e : capacit riconosciuta a ciascuna comunit residente sul territorio nazionale di
regolamentare e gestire, con proprie determinazioni, una parte di affari pubblici.
11
D e c e n t r a m e n t o a m m i n i s t r a t i v o : trasferimento di competenze e poteri decisionali dagli
organi centrali statali ad organi periferici o ad altri soggetti. Questi ultimi possono essere: I) enti pubblici,
territoriali (come Regioni, Province e Comuni) e non. In questo caso si parla di decentramento autarchico, in
quanto tali enti hanno una propria soggettivit; II) articolazioni periferiche dello Stato. In questo caso si parla di
decentramento burocratico, perch gli organi ai quali tali poteri sono demandati fanno sempre parte
dellorganizzazione statale, ma non operano a livello centrale (es. Prefetto che dipende dal Ministro
dellInterno); III) aziende autonome. In questo caso si parla di decentramento funzionale, perch vengono
costituiti appositi enti o societ per la gestione di uno specifico servizio pubblico. Rispetto allautonomia
riconosciuta alle comunit territoriali, il decentramento assolve una funzione pi limitata, ma non meno
rilevante. Uniformandosi a tale principio, lorganizzazione dello Stato viene ad articolarsi in pi centri di potere,
ciascuno dei quali gode di ampi margini di azione assumendosi le corrispondenti responsabilit.
12
Alla promozione si affianca ladeguamento della legislazione alle esigenze dellautonomia e del
decentramento. La norma diventa fonte di un vincolo specifico per il legislatore statale, che in tali materie
spesso chiamato ad intervenire. Spetta alle leggi della Repubblica, infatti, definire le competenze di Comuni e
Province, demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione e attribuire a Province,
Comuni o ad altri enti locali funzioni amministrative regionali. Cos, in particolare, si verificato con la L.
142/90, che ha previsto unampia autonomia statutaria e regolamentare delle Province, Comuni e Comunit
minori dettando regole precise per una adeguata realizzazione del principio autonomista.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 129


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

In risposta allordinamento fascista, fortemente accentrato, la Costituzione afferma, in


subordine allintangibile principio dellunit e indivisibilit della Repubblica, il principio
autonomista, per consentire una partecipazione immediata alla vita politica dello Stato.
In particolare gli ordinamenti minori delle comunit locali si inseriscono nel pi generale
ordinamento statale come sue articolazioni: lart. 114, infatti, afferma che la Repubblica si
riparte in Regioni, Province e Comuni. Questi enti hanno, col territorio che li delimita, lo
stesso rapporto che lo Stato ha con il proprio; essi sono politicamente rappresentativi e
operano nel generale interesse delle comunit stanziate su quel territorio.
La loro autonomia ha quindi un nocciolo comune, perch lindividuazione dei fini da
perseguire e degli strumenti pi idonei per realizzarli (nel rispetto dei principi inderogabili
che reggono la nazione) non viene compiuta dallo Stato, ma dalle stesse comunit locali,
talvolta anche in contrasto con lindirizzo politico statale.
Tuttavia la natura dei poteri che gli enti locali possono esercitare diversa, come diverse
sono le fonti che li disciplinano: la Costituzione per le Regioni ordinarie, le leggi
costituzionali per le Regioni speciali, le leggi ordinarie per Comuni e Province. Con il
principio del decentramento amministrativo, invece, si tende ad una maggiore snellezza ed
efficacia dellattivit amministrativa per accorciare sempre pi le distanze tra Pubblica
amministrazione e cittadini13.
10.2.6. Art. 6
Lart. 6 della Cost. afferma che La Repubblica14 tutela15 con apposite norme le minoranze
linguistiche16.
Da molti secoli popolazioni di ceppo etnico e linguistico diverso da quello italiano si sono
stabilmente insediate sul nostro territorio ed oggi a pieno titolo appartengono alla Repubblica.
Numerose e consistenti minoranze linguistiche sono presenti in Italia (si pensi ai numerosi

13
Al momento, da pi parti si auspica una nuova forma di regionalismo maggiormente cooperativo che superi
sia gli ingiustificati ritorni centralisti sia le inopportune e illegali tentazioni autonomistiche. Sono, pertanto,
contrari alla Costituzione i tentativi di fomentare i cittadini delle Regioni pi ricche alla secessione, soprattutto
se ci avviene solo per sottrarsi ai doveri di solidariet, non sussistendo alcuna legittima aspirazione fondata su
motivi di nazionalit.
14
La Costituzione usa il termine Repubblica e non quello di Stato perch limpegno di tutelare le minoranze
un obbligo che ricade non soltanto sugli organi dello Stato centrale, ma anche sulle comunit territoriali in cui
queste formazioni sociali sono presenti. Anche la comunit internazionale, al pari di quella statale, tende sempre
pi intensamente a tutelare le minoranze, soprattutto attraverso lo strumento dei trattati bilaterali o multilaterali,
con i quali gli Stati nel cui territorio sono presenti tali gruppi garantiscono alle minoranze parit di diritti, libert
ed autonomia. Fino alla legge n. 482 del 1999, mancava una legge quadro nazionale che definisse standard
minimi di tutela delle minoranza linguistiche, migliorabili da ciascuna Regione. La nuova legge prevede adesso
interventi mirati a tutela del patrimonio culturale e linguistico delle minoranze storiche (albanesi, catalane,
germaniche, greche, slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il ladino,
l'occitano e il sardo) a livello di scuole, universit, uffici delle pubbliche amministrazioni, organi collegiali degli
enti territoriali, servizio pubblico radiotelevisivo. Le norme pi favorevoli alle minoranze si applicano nelle
Regioni a Statuto speciale mediante disposizioni di attuazione dei rispettivi Statuti, mentre le Regioni ordinarie
si adeguano ai principi della legge statale, ferma restando l'applicazione delle leggi regionali vigenti pi
favorevoli.
15
La norma in esame oltre a vietare, alla stregua dellart. 3, ogni discriminazione, vale a dire un trattamento
peggiorativo fondato sulla diversit di lingua, offre anche una tutela positiva, al fine di conservare il patrimonio
linguistico e culturale delle minoranze, in omaggio ai principi di pluralismo e tolleranza.
16
Minoranza linguistica: formazione sociale il cui tratto distintivo rappresentato dalluso di una lingua diversa
da quella dello Stato dappartenenza e a cui lordinamento assicura una tutela particolare.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 130


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

gruppi di lingua franco provenzale in Val dAosta e tedesca in Trentino-Alto Adige, ma anche
ai greci e agli albanesi delle Regioni meridionali o ai ladini delle vallate dolomitiche).
Il regime fascista, esaltando ossessivamente i valori dellunit e della nazione (fatta
scaturire direttamente dalla civilt romana), adott una politica repressiva verso tali
minoranze (si vedano, ad esempio, le disposizioni sulla nazionalizzazione dei cognomi).
Al contrario la Costituzione, nel rispetto dei principi e dei valori di libert ed uguaglianza
della persona umana, detta unapposita norma (che ribadisce il precetto contenuto al 1
comma dellart. 3 nella parte in cui vieta ogni discriminazione in base alla lingua) a loro tutela
esprimendo cos sia la volont di rottura con la precedente esperienza dittatoriale che
limpegno concreto, diretto e fattivo della Repubblica a favore della tutela delle minoranze
alloglotte.
10.2.7. Art. 7.
Lart. 7 della Cost. afferma che Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio
ordine, indipendenti e sovrani17.
I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi18. Le modificazioni dei Patti, accettate
dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale19.
La questione dei rapporti con la Chiesa cattolica ha fortemente condizionato la recente
storia dello Stato italiano. Gi il regno sabaudo-piemontese, pur proclamando formalmente e
solennemente la religione cattolica religione di Stato, si sment nei fatti attuando addirittura
una politica antiecclesiastica, ad esempio abolendo nel 1850 il privilegio degli ecclesiastici di
essere giudicati dai tribunali della Chiesa e non da quelli dello Stato.
I rapporti Stato-Chiesa, gi tesi dopo lUnit (1861), divennero insostenibili nel momento
in cui Roma, ultima roccaforte del dominio papale, fu occupata militarmente (presa di Porta
Pia del 20 settembre 1870) e annessa al Regno dItalia, segnando la fine del dominio
temporale della Chiesa.
A seguito di tale occupazione Papa Pio IX scomunic lintera classe dirigente italiana.

17
La Costituzione configura Stato e Chiesa come due ordinamenti sovrani, relativamente ai fini che ciascuno di
essi persegue. I rapporti fra i due ordinamenti sono regolati mediante accordi bilaterali, secondo il modello delle
relazioni internazionali fra Stati, pur riconoscendosi alla Chiesa caratteri peculiari di sovranazionalit e
universalit.
18
P a t t i L a t e r a n e n s i : accordi sottoscritti l11 febbraio 1929 nel Palazzo di San Giovanni in Laterano
da Mussolini (per lItalia) e dal Cardinale Gasparri (per la Santa Sede). Essi si articolavano in tre distinti
documenti: un Trattato, un Concordato e una Convenzione finanziaria. Il Trattato riconosceva la piena
soggettivit internazionale allo Stato della Citt del Vaticano attraverso la rinuncia, da parte dello Stato
italiano, ad una seppure minima estensione di territorio. Lart. 1 affermava il principio della religione cattolica
quale religione ufficiale dello Stato (principio successivamente superato. Il Concordato disciplinava le
condizioni della Chiesa cattolica in Italia, riconoscendo ad essa il libero esercizio del potere spirituale e della
giurisdizione in materia ecclesiastica e regolando la posizione giuridica dei vescovi e del clero, il regime del
matrimonio canonico (al quale si riconosceva automaticamente rilevanza agli effetti civili) nonch la disciplina
degli edifici di culto e degli enti ecclesiastici. La Convenzione finanziaria, infine, prevedeva un risarcimento
(mai corrisposto) al Papa per la perdita dei territori dello Stato Pontificio occupati dal Regno dItalia.
19
La norma ha costituzionalizzato il p r i n c i p i o p a t t i z i o , in base al quale lo Stato italiano si impegna
a stabilire di comune accordo con la Chiesa ogni modifica dei Patti Lateranensi. Se per tale accordo non viene
raggiunto, sar necessaria una legge costituzionale che abroghi lart. 7 per rivedere unilateralmente i Patti
(allepoca in cui fu redatta la Costituzione, la Chiesa confidava sul fatto che la presenza di un partito cattolico
forte in Parlamento avrebbe scongiurato tale possibilit, dal momento che per approvare una legge costituzionale
sono necessarie maggioranze molto ampie).

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Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Il Parlamento approv nel 1871 la legge delle guarentigie, un atto unilaterale col quale il
Regno riconosceva prerogative di sovrano al Pontefice ed extraterritorialit ai palazzi
vaticani: il tentativo di rassicurare la Chiesa sulla sua libert e indipendenza, tuttavia, non
ebbe credito presso il soglio pontificio in quanto il Papa non accett mai tale legge e la
situazione di delegittimazione della classe dirigente di fronte al mondo cattolico rimase,
pesando sul futuro del Regno.
Il regime fascista, per acquisire il consenso delle masse cattoliche, tent in ogni modo di
comporre i dissidi con la Chiesa in nome di una nuova unit spirituale nazionale. Tale intento
sfoci nella stipula dei P a t t i l a t e r a n e n s i , con i quali furono per la prima volta
regolati, su base paritaria e pattizia, i rapporti tra il Regno dItalia e la Chiesa cattolica.
La Costituzione Repubblicana, dopo accesi contrasti in sede di Assemblea Costituente, si
limit a recepire, senza alcuna modifica, i Patti lateranensi.
Nel 1984 dopo anni di sterili negoziazioni fra le parti, stato firmato un nuovo accordo che
ha introdotto rilevanti novit nei rapporti Stato-Chiesa riaffermando il principio di laicit
dello Stato e dettando altre norme per assicurare il rispetto dei principi di eguaglianza, libert
religiosa etc.
10.2.8. Art. 8.
Lart. 8 afferma che Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere20 davanti alla
legge.
Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i
propri statuti21, in quanto non contrastino con lordinamento giuridico italiano.
I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese22 con le relative
rappresentanze23.
Lart. 8 Cost., superando il dettato dellart. 1 dello Statuto albertino che dichiarava la
religione cattolica, apostolica romana sola religione di Stato, afferma il principio di laicit
dello Stato e di libert di religione, senza riconoscere alcuna situazione di privilegio o
mostrare alcuna ostilit verso ogni altro culto diverso da quello cattolico.
La Repubblica, ispirandosi ad un atteggiamento di neutralit nei confronti dei diversi culti,
si impegna a tutelare senza distinzioni tutte le confessioni religiose: ciononostante, ancora in
vigore nel nostro ordinamento la legge n. 1159 del 1929 sui culti ammessi, cos definiti in

20
Egualmente libere: significa che la Costituzione non ammette discriminazioni fondate sulla diversit di fede
religiosa: questo fondamentale principio viene integrato da altre disposizioni costituzionali che riconoscono a
tutti la libert di professare il proprio credo sia in forma individuale che associata.
21
Statuti: quando si riferisce alla Chiesa cattolica il Costituente usa un linguaggio mutuato dal diritto
internazionale, come sovranit e indipendenza. Ai culti acattolici, invece, lo stesso riconosce solo unautonomia
organizzativa (statutaria), la possibilit, cio, di organizzarsi senza ingerenze da parte dello Stato ma pur sempre
nellambito dellordinamento italiano.
22
I n t e s a : accordo tra un culto diverso da quello cattolico e lo Stato, su questioni che interessano luna e
laltra parte. Tali accordi, cos come i Concordati con la Chiesa cattolica, esprimono un eguale principio: la
legislazione statale in materia ecclesiastica non deve essere unilaterale, ma, almeno di regola, preventivamente
concordata con le diverse confessioni religiose.
23
Lordinamento italiano accoglie il principio pattizio, in base al quale i rapporti con le confessioni religiose
sono regolati mediante accordi tra le parti: mentre, per, per il Concordato con la Chiesa cattolica la dottrina
propensa ad orientarsi verso modelli di diritto internazionale, le intese sono considerate come convenzioni di
diritto pubblico interno. A partire dal 1984 lo Stato italiano ha cominciato a dare attuazione alla norma in esame,
stipulando lintesa con la Tavola Valdese, che ha reso inefficaci nei confronti delle Chiese da essa rappresentate
le norme della legge del 1929. Successivamente sono state concluse intese con altre confessioni religiose.

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Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

quanto, a differenza della religione cattolica (considerata, allepoca, religione di Stato e per
questo motivo privilegiata) gli altri culti venivano soltanto tollerati dallordinamento24.
10.2.9. Art. 9
Lart. 9 afferma che: La Repubblica promuove25 lo sviluppo della cultura e la ricerca
scientifica e tecnica26.
Tutela il paesaggio27 e il patrimonio storico e artistico28 della Nazione.
10.2.10. Art. 10.
Lart. 10 primo comma della Cost29. afferma che Lordinamento giuridico italiano si
conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute30.

24
Anche la tutela penale dei culti, contenuta nel vigente codice penale (codice Rocco, risalente al 1930), risulta
differenziata: per questo motivo la Corte Costituzionale, pur avendo in pi occasioni ribadito che la Costituzione
si limita a riconoscere solo leguale libert delle confessioni, ma non unidentit di regolamento dei loro rapporti
con lo Stato, si pi volte attivata per attenuare queste differenziazioni, ad esempio dichiarando incostituzionale
lart. 724 c.p. (che puniva la bestemmia contro Divinit, Simboli e Persone venerati nella religione di Stato)
proprio nella parte in cui faceva riferimento alla sola fede cattolica (sentenza n. 440 del 1995).
25
l primo comma dellarticolo attribuisce ai soggetti pubblici (Stato, Regioni, enti pubblici, ciascuno nellambito
delle proprie competenze) il compito di promuovere lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica.
La norma va coordinata con altre disposizioni costituzionali, che ne specificano il significato e ne fissano i limiti
di applicazione. La Costituzione, infatti, proclama lassoluta libert della cultura, in tutte le forme in cui si
esprime, e lautonomia delle strutture che alla promozione della stessa o alla ricerca scientifica e tecnica si
dedicano. Lintervento dei pubblici poteri non pu intaccare la libert di chi fa cultura o ricerca, anche perch
solo salvaguardando tale libert possibile indirizzare il progresso spirituale del Paese verso la promozione
delluomo, cos come richiesto dal principio personalistico che permea lintera Costituzione. Lattivit di ricerca,
daltra parte, indispensabile per rinnovare i contenuti dellinsegnamento, favorire lelevazione professionale
dei lavoratori e assicurare una sempre pi adeguata sicurezza sociale e sul lavoro. Da questo complesso
panorama normativo si pu dedurre che lintervento promozionale della Repubblica deve sempre ricercare un
equilibrio costituzionalmente compatibile con la libert della cultura e della ricerca, evitando che queste ultime
siano soggette a direttive e imposizioni del potere politico o si sviluppino del tutto sganciate dal contesto della
societ e dei suoi problemi.
26
R i c e r c a s c i e n t i f i c a e t e c n i c a : tutte le attivit che si propongono, con metodo scientifico,
lallargamento della conoscenza, lesplorazione di settori dello scibile umano per analizzarli e individuarne i
reciproci rapporti, linvenzione di nuovi sistemi per lutilizzazione delle risorse disponibili e la soddisfazione dei
bisogni umani. Cos, tra laltro, si spiega il divieto di brevettabilit dei metodi diagnostici e chirurgici perch in
contrasto con lart. 9, che vieta qualsiasi ostacolo alla promozione della ricerca scientifica.
27
P a e s a g g i o : nozione che ha subto nel tempo una evoluzione profonda. In Assemblea Costituente con
tale termine si indicavano unicamente le bellezze naturali, il panorama, la cui tutela si riduceva alla
conservazione dello scenario naturale secondo i precetti contenuti nella legislazione di tutela delle bellezze
naturali del 1939. Successivamente, per, una pi attenta riflessione dottrinale e giurisprudenziale ha individuato
nel disposto costituzionale lesigenza di tutelare il territorio cos come modellato dalla comunit umana che vi
insediata, tenuto conto che nelle moderne societ non pu parlarsi di ambiente senza presenza umana. Il
paesaggio ha assunto un significato sempre pi dinamico, identificandosi con lambiente cos come modellato
dalluomo: la Corte Costituzionale lo ritiene comprensivo di ogni elemento naturale e umano che attiene alla
forma esteriore del territorio ed esprime un valore estetico-culturale. In questottica, il secondo comma pu
essere letto unitariamente, nel senso che la Repubblica si impegna a favorire uno sviluppo complessivo del
Paese, ispirato non soltanto a criteri economici, ma anche a valori culturali. La tutela paesaggistica tende cos ad
interferire con la pianificazione urbanistica, cos come istituzionalizzata dalla legge Galasso, che obbliga le
Regioni a dotarsi di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali.
Un ulteriore rafforzamento della tutela del paesaggio stato realizzato dalla legge n. 349 del 1986, che ha
riconosciuto specificamente come diritto fondamentale della persona e interesse della collettivit la salvaguardia
dellambiente, vale a dire la conservazione, la razionale gestione e il miglioramento delle condizioni naturali, la
preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini e la difesa di tutte le specie animali e vegetali.
28
P a t r i m o n i o s t o r i c o e a r t i s t i c o d e l l a N a z i o n e : complesso dei beni di propriet
pubblica e privata caratterizzato da una unitaria funzione culturale, di testimonianza della civilt italiana.
29
Lart. 10 costituisce una norma sulla produzione giuridica, in quanto detta le modalit per recepire nel nostro
ordinamento le norme del diritto internazionale generale (cio le consuetudini) accettate dalla comunit
internazionale.

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Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Il primo comma dellarticolo esprime la volont della Repubblica di aprirsi alla comunit
internazionale, impegnandosi a produrre, nel proprio ordinamento interno, disposizioni in
tutto coincidenti con le norme internazionali riconosciute dalla comunit degli Stati. Eventuali
norme interne non conformi al diritto internazionale consuetudinario non possono intaccarle,
anzi vengono giudicate invalide, se successive, o abrogate, se antecedenti 31.
I seguenti commi dellart. 10 affermano che La condizione giuridica dello straniero32
regolata dalla legge in conformit delle norme e dei trattati internazionali33.
La c o n d i z i o n e g i u r i d i c a d e l l o s t r a n i e r o r e s i d e n t e i n
I t a l i a protetta dalla previsione di una riserva rafforzata di legge: il trattamento giuridico
a cui viene sottoposto pu essere fissato soltanto dalla legge (con esclusione di ogni
intervento della pubblica amministrazione volto a regolamentare la materia, se non per dare
esecuzione alla disciplina legislativa) e non pu essere meno favorevole di quanto previsto
nelle norme di diritto internazionale, sia di origine consuetudinaria che pattizia34.
Gli ultimi due commi dellarticolo in esame affermano che: Lo straniero, al quale sia
impedito nel suo paese leffettivo esercizio delle libert democratiche garantite dalla
Costituzione italiana35, ha diritto dasilo36 nel territorio della Repubblica, secondo le
condizioni stabilite dalla legge.

30
N o r m e d e l d i r i t t o i n t e r n a z i o n a l e g e n e r a l m e n t e r i c o n o s c i u t e : regole
di condotta non scritte che hanno per destinatari tutti i soggetti della comunit internazionale, tali norme sono
originate da comportamenti costantemente ripetuti nel tempo e accettati dalla Comunit internazionale e non
sono contenute in specifici accordi tra Stati. Tali norme si indirizzano anche agli Stati o altri soggetti di diritto
internazionale (es.: Stati di nuova formazione) che in passato non hanno partecipato, con il loro comportamento,
alla creazione delle norme stesse.
31
In ogni caso, la Corte Costituzionale ha affermato che, qualora insorgano conflitti fra norme internazionali e
costituzionali, linterprete deve procedere alla loro armonizzazione, tenendo conto che: I) il diritto internazionale
preesistente alla Costituzione prevale su di essa, in quanto regola fattispecie, situazioni e interessi che si pongono
come speciali rispetto alle norme interne; I) il diritto internazionale successivo non pu mai intaccare i principi
fondamentali del nostro ordinamento, cio quei principi che danno forma al nostro ordinamento costituzionale e
non possono essere alterati in nessun caso (eguaglianza, rispetto della dignit delluomo, riconoscimento dei suoi
diritti inviolabili).
32
Attualmente esistono nel nostro ordinamento due categorie di stranieri: I) i cittadini dellUnione Europea, che
godono di una tutela particolarmente qualificata e tendenzialmente assimilabile a quella riconosciuta agli italiani;
II) i cittadini extracomunitari, che possono, invece, essere soggetti a restrizioni relativamente al loro diritto
dingresso, soggiorno e permanenza nel nostro territorio.
33
T r a t t a t i i n t e r n a z i o n a l i : accordi con cui due o pi soggetti di diritto internazionale
(prevalentemente Stati, ma anche organizzazioni internazionali) si assumono e riconoscono reciprocamente
obblighi o diritti. Le norme in essi contenute possono avere carattere particolare (se derivano da accordi fra
singoli Stati) oppure generale (se sono il risultato di congressi o conferenze internazionali); in ogni caso esse si
applicano soltanto agli Stati firmatari dellaccordo, a differenza delle norme generalmente riconosciute
(consuetudini) che, invece, vincolano tutti i soggetti della Comunit degli Stati.
34
Ci non esclude che il legislatore italiano possa sopravanzare il diritto internazionale nel predisporre un
trattamento pi favorevole, atteggiandosi, cos, come un modello di riferimento per tutta la comunit
internazionale.
35
L i b e r t d e m o c r a t i c h e g a r a n t i t e d a l l a C o s t i t u z i o n e i t a l i a n a : diritti e
libert riconosciuti negli ordinamenti vigenti (diritto a non essere discriminati per razza, sesso o religione, libert
di associazione, pensiero, domicilio, diritti di partecipazione politica) che, per essere naturalmente destinati a
consentire lo sviluppo della persona umana nella sua integralit, non possono non essere riconosciuti ad ogni
uomo, indipendentemente dal luogo in cui risiede. La Repubblica garantisce, quindi, allo straniero la possibilit
di esercitare in Italia quei diritti che gli sono negati nel suo Paese.
36
D i r i t t o d a s i l o : diritto, riconosciuto allo straniero (cittadino di altro Stato o apolide), di essere
ammesso a soggiornare nel territorio dello Stato italiano, se lo Stato in cui risiede non garantisce le libert
fondamentali riconosciute dalla nostra Costituzione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 134


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Non ammessa lestradizione37 dello straniero per reati38 politici.


Gli ultimi due commi possono essere letti come la proiezione sul piano internazionale dei
valori affermati dalla Costituzione nellambito interno. Dopo aver delineato un ordinamento
costituzionale incardinato su ideali di libert e giustizia, i Costituenti vollero affermare
luniversalit di tale modello, riconoscendo a chiunque non abbia lopportunit di vivere in
uno Stato retto dagli stessi principi, il diritto di rifugiarsi in Italia e di non essere estradato
qualora abbia commesso reati politici contro un regime illiberale39.
10.2.11. Art. 11.
Lart. 11 della Cost. afferma che LItalia ripudia la guerra come strumento di offesa alla
libert degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali 40;
consente, in condizioni di parit con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad
un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le
organizzazioni internazionali41 rivolte a tale scopo.
Questa norma sancisce il principio pacifista, che propugna il ripudio della guerra come
strumento di offesa agli altri popoli e come modo di risolvere le controversie internazionali.
Alla fine del 1945 lItalia usciva stremata da una guerra in cui era stata trascinata
dallesasperato nazionalismo fascista e della sciagurata alleanza col regime nazista.
Aspirazione comune a tutte le forze politiche rappresentate in Assemblea Costituente era,
quindi, listanza pacifista, dettata dalla volont di non ripetere i tragici errori del passato.
Per questo motivo la Costituzione stabilisce che lItalia non pu ricorrere alla guerra per
risolvere eventuali contrasti che insorgano con altri Stati sul piano politico o su quello
giuridico. A maggior ragione tale divieto sussiste qualora lo Stato italiano voglia ledere
lindipendenza o lintegrit territoriale di uno Stato estero o imporre con la forza un certo
ordinamento ad unaltra popolazione.

37
E s t r a d i z i o n e : istituto giuridico in base al quale lo Stato italiano consegna o chiede in consegna un
imputato o condannato che si trova, rispettivamente, in territorio italiano o estero; ci affinch venga sottoposto
a giudizio o ad esecuzione della pena nello Stato estero o in quello italiano.
38
R e a t i p o l i t i c i : crimini commessi per opporsi a regimi illiberali o per affermare un diritto di libert il
cui esercizio negato (ad esempio, propaganda antigovernativa o organizzazione di manifestazioni scioperi nei
Paesi in cui tale diritto non pu essere esercitato).
39
Linterpretazione unitaria dei due commi spinge a qualificare come r e a t i p o l i t i c i quei
comportamenti che esprimano opposizione a regimi non democratici o rappresentino lesercizio di diritti e libert
negate da quegli ordinamenti. Escludendo lestradizione per questo tipo di reati, la Costituzione tende a
restringere la potest repressiva dello Stato estero per tutelare la persona dello straniero
40
Sono escluse dal divieto le guerre difensive, cio le operazioni belliche destinate a fronteggiare aggressioni in
atto o seriamente minacciate; ci trova conferma in quella norma che qualifica sacro dovere di ogni cittadino
difendere la Patria e nelle disposizioni che regolano il procedimento per decidere e dichiarare lo stato di guerra.
Inoltre, il nostro ordinamento fa propria la norma contenuta nellart. 51 dello Statuto dellOrganizzazione delle
Nazioni Unite, che ammette, come diritto naturale degli Stati, la legittima difesa solo di fronte ad un attacco
armato o avverso aggressioni indirette, consistenti, ad esempio, in infiltrazione di armati. Nel corso degli anni,
sotto la spinta di un pacifismo generalizzato, a livello internazionale si sono formate norme generali che vietano
luso e la minaccia della forza, anche quando non raggiunga le dimensioni di un evento bellico che impegni a
lungo e integralmente le risorse umane e materiali di un Paese (si pensi alle rappresaglie implicanti solo il blocco
delle coste o bombardamenti circoscritti). Anche queste norme sono state recepite nel nostro ordinamento,
integrando e specificando il significato del disposto costituzionale.
41
O r g a n i z z a z i o n e i n t e r n a z i o n a l e : unione di Stati creata mediante accordo internazionale e
chiamata a svolgere attivit dinteresse comune ai suoi membri. Pu acquisire o meno la soggettivit di diritto
internazionale. LONU in particolare si pone come obiettivo primario il raggiungimento della pace e della
giustizia fra le Nazioni.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 135


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Inoltre sempre ai sensi dellart. 10 della Cost. il nostro Paese si impegna a partecipare alla
creazione di un ordinamento pi giusto, che esprima a livello internazionale quei valori che
sono gi a fondamento della Repubblica.
Per conseguire questo risultato, lo Stato italiano si dichiara disposto ad accettare
limitazioni di sovranit, vale a dire a consentire che obblighi assunti a livello internazionale
possano condizionare la sua condotta, purch tale ridimensionamento avvenga in condizioni
di parit con gli altri Stati e al fine di assicurare pace e giustizia nei rapporti fra le Nazioni42.
10.2.12. Art. 12.
Lart. 12 afferma che La bandiera della Repubblica il tricolore italiano: verde, bianco e
rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni43.
10.3. Rapporti civili.
10.3.1. La libert personale.
La l i b e r t p e r s o n a l e consiste, nella pretesa, giuridicamente riconosciuta a ogni
individuo, a non subire coercizioni fisiche che non rispettino le forme previste dalla
Costituzione (previsione di legge, regolare giudizio, provvedimento motivato) o comunque
ledano la sua dignit44.
Daltra canto in dottrina si sostiene, che tale libert non solo da intendersi come libert
fisica, ma anche come libert morale, cio libert non solo dalla coercizione fisica, ma anche
da ogni forme di coercizione della volont, del pensiero e, della psiche dellindividuo.
La libert personale costituisce il presupposto logico e giuridico di tutte le libert
riconosciute allindividuo della Costituzione. Il fondamento costituzionale della libert
personale dellindividuo deve ravvisarsi nellart. 13 Cost. il quale stabilisce, nel primo
comma, che:
La libert personale inviolabile.

42
La norma fu pensata e scritta per consentire ladesione dellItalia alle Nazioni Unite, che richiedeva, come
condizione di ammissione, che lo Stato si fosse dichiarato amante della pace. Al di l delle intenzioni dei
Costituenti, essa servita anche per legittimare ulteriori limitazioni di sovranit accettate dallo Stato italiano con
ladesione alle Comunit Europee (che furono istituite solo nel 1951 e nel 1957); infatti, nei trattati istitutivi di
tali organizzazioni, si proclama solennemente che gli Stati firmatari sono risoluti a rafforzare le difese della
pace e della libert. Lappartenenza alle Comunit Europee implica la soggezione immediata anche a tutte le
norme previste dai trattati (regolamenti, direttive, decisioni), riducendo in tal modo la generale competenza a
legiferare del Parlamento italiano. Inoltre, gli obblighi assunti con ladesione alle Comunit comportano anche la
disapplicazione, da parte del giudice comune, delle disposizioni nazionali in contrasto con la normativa
comunitaria.
43
Il tricolore fu utilizzato occasionalmente dai giacobini italiani per affermare la loro vicinanza ideologica alla
Rivoluzione francese, che quel simbolo aveva adottato. Il suo ingresso ufficiale nella storia italiana, come
emblema della libert repubblicana, va, per, fissato al 7 gennaio 1797, quando fu acclamato bandiera della
Repubblica Cispadana. Napoleone Bonaparte lo adott come bandiera nazionale del Regno dItalia nel 1805,
sistemandone i colori in bande verticali. Nel 1848 il tricolore sostitu lo stendardo azzurro sabaudo quale insegna
del Regno di Sardegna, con laggiunta al centro dello scudo dei Savoia. Nel 1861 fu adottato come bandiera
italiana, scelta che fu confermata anche nel 1946, eliminando, per, lo stemma sabaudo, che fu soppiantato (nel
1948) dallinsegna della Repubblica italiana.
44
Si tratta di una delle prime libert delluomo a trovare formale riconoscimento in un documento scritto, se si
considera che gi nella Magna charta libertatum del 1215 (con cui i Baroni britannici posero limiti allarbitrio
del Re) i sudditi inglesi venivano tutelati dagli arresti ingiustificati.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 136


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Non ammessa forma alcuna di detenzione45, di ispezione46 o perquisizione personale47, n


qualsiasi altra restrizione della libert personale, se non per atto motivato dallautorit
giudiziaria48 e nei soli casi e modi previsti dalla legge.
In casi eccezionali di necessit ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, lautorit di
pubblica sicurezza49 pu adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati
entro quarantotto ore allautorit giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive
quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto50.
punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di
libert.
La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva51.
Dunque limportanza e la delicatezza della tutela della libert personale assistita da tre
specifiche garanzie:
r i s e r v a d i l e g g e : solo il potere legislativo (e non altri) pu stabilire i casi e
le modalit in cui possibile limitare tale libert;
riserva di g i u r i s d i z i o n e : solo il giudice (non lautorit
amministrativa) legittimato ad emettere (o convalidare) provvedimenti limitativi
della libert;
m o t i v a z i o n e d e i p r o v v e d i m e n t i : i provvedimenti giurisdizionali
(di solito ordinanze) devono indicare in modo esauriente i motivi che hanno portato
il giudice ad adottarli.
La dettagliata articolazione della norma non lascia alcuna autonomia allautorit che ha il
potere di limitare la libert individuale. Solo il preciso e tempestivo rispetto di tali garanzie da
parte delle autorit pubbliche, infatti, mette lindividuo al riparo da abusi e arbitr nei suoi
confronti.

45
D e t e n z i o n e : privazione della libert personale che pu essere prevista sia come sanzione per la
commissione di un reato, sia come misura preventiva volta ad evitare che il presunto autore dello stesso si
sottragga alle conseguenze giuridiche dei suoi atti dandosi alla fuga o commetta altri gravi reati o alteri le prove
(art. 274 c.p.p.).
46
I s p e z i o n e p e r s o n a l e : mezzo di ricerca della prova, consistente in un esame della persona diretto
ad acquisire una prima conoscenza del fatto, accertando la presenza di tracce e di altri effetti materiali del reato
su di essa (artt. 244, 245 c.p.p.; artt. 118, 258-260 c.p.c.). eseguita, di regola, dalla polizia giudiziaria.
47
P e r q u i s i z i o n e p e r s o n a l e : un mezzo di ricerca della prova, disposto quando si ha fondato
motivo di ritenere che taluno occulti sulla persona il corpo del reato o cose pertinenti al reato. Di regola
eseguita dalla polizia giudiziaria (artt. 247, 249 c.p.p.).
48
A u t o r i t g i u d i z i a r i a : lautorit preposta allesercizio della funzione giurisdizionale ossia
allattuazione della legge da parte di soggetti che si comportano come terzi imparziali.
49
A u t o r i t d i p u b b l i c a s i c u r e z z a : organismi destinati a dare attuazione allordine giuridico
e a garantire lordine pubblico (polizia, carabinieri etc.); il loro operato per lo pi sottoposto alla direzione e/o
al controllo dellautorit giudiziaria, che ne pu richiedere o convalidare lintervento.
50
Quando lautorit di pubblica sicurezza ad adottare i provvedimenti restrittivi della libert personale, la
garanzia della previsione di legge si attiva subito, in quanto la necessit e lurgenza che legittimano tali
restrizioni devono essere previamente indicati dalla legge in modo preciso e non generico. Lintervento
dellautorit giudiziaria previsto, invece, in un momento successivo, al fine di accertare se realmente
sussistevano i presupposti per lemanazione di quei provvedimenti da parte dellautorit di P.S.
51
C a r c e r a z i o n e p r e v e n t i v a : una misura cautelare personale (artt. 272-315 c.p.p.), cio un
provvedimento provvisorio ed urgente adottato dallautorit giudiziaria prima di una pronuncia definitiva sulla
colpevolezza, per salvaguardare esigenze predeterminate dalla legge e per assicurare leffettivit della decisione
finale (tale provvedimento, in quanto provvisorio e strumentale, va computato al momento in cui si stabilisce
lentit della pena detentiva).

Ver. 09/04/2017 13:34:00 137


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

10.3.2. La libert di domicilio.


Lart. 14 della Cost. afferma che Il domicilio52 inviolabile.
Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri 53, se non nei casi e modi
stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della libert personale.
Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanit e di incolumit pubblica o a fini
economici e fiscali sono regolati da leggi speciali.
Lart. 14 della Cost. sancisce li n v i o l a b i l i t d e l d o m i c i l i o che rappresenta
lespressione pi tipica della libert personale, in quanto si concreta nella proiezione spaziale
della persona. Tutelando il domicilio, quindi, lordinamento garantisce la persona stessa, o pi
esattamente il rapporto persona-ambiente.
10.3.3. La libert e la segretezza della corrispondenza.
Lart. 15 della Cost. afferma che La libert e la segretezza della corrispondenza e di ogni
altra forma di comunicazione54 sono inviolabili55.
La loro limitazione pu avvenire soltanto per atto motivato dellautorit giudiziaria con le
garanzie stabilite dalla legge.
La l i b e r t d i c o r r i s p o n d e n z a e c o m u n i c a z i o n e garantisce il
raccordo dellindividuo con i suoi simili consentendogli di far giungere ad altri in
esclusiva, senza interferenza alcuna il suo pensiero. un aspetto del diritto alla
riservatezza (che trova tutela negli artt. 13, 14, 15) contro le interferenze abusive.
Si ricordi, infine, che a tutela di tale diritto non ammessa alcuna forma urgente di
limitazione rimessa allautorit di polizia e da convalidare successivamente da parte del
giudice come nei casi della libert personale e di domicilio. Infatti la tutela accordata dalla
disposizione in esame, prevede necessariamente ed esclusivamente un atto motivato di un
giudice, su richiesta del pubblico ministero, per qualsiasi restrizione alla corrispondenza Ci
si giustifica sia per la segretezza delle intercettazioni telefoniche, postali etc. (che non
consente alcuna possibilit di difesa allintercettato) sia per il carattere interpersonale delle
comunicazioni (che comporta anche il coinvolgimento di tutte le persone con le quali venga in
contatto, per qualsiasi motivo, chi soggetto ad intercettazioni).

52
Domicilio: nel caso specifico non si fa riferimento al domicilio cos come definito dal codice civile (ossia
come il luogo in cui una persona ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi), bens si intende
qualunque luogo (abitazione, studio, roulotte, stanza dalbergo etc.) in cui la persona esplica la propria vita
privata e professionale (residenza, dimora etc.). La libert di stabilire il domicilio una delle pi importanti
espressioni della libert personale (artt. 43-47 c.c.).
53
S e q u e s t r o : consiste in un vincolo di indisponibilit sulle cose che ne sono oggetto o nel loro
spossessamento. Pu essere disposto, nella materia penale, per ottenere una prova di un reato (sequestro
probatorio: artt. 253-265 c.p.p.), o per evitare la perdita di garanzie reali per il pagamento di eventuali pene
pecuniarie, spese di giustizia etc. (sequestro conservativo: artt. 316-320 c.p.p.), o anche per interrompere
lattivit criminosa o impedire la commissione di nuovi reati (sequestro preventivo, artt. 321, 322, 323 c.p.p.).
54
O g n i a l t r a f o r m a d i c o m u n i c a z i o n e : si riferisce ad ipotesi eterogenee, quali il contatto
diretto tra due o pi persone presenti, o il contatto a mezzo informatico, telematico etc.
55
Non specificato chi il titolare del diritto inviolabile (autore o destinatario); infatti sono assicurate pari
dignit e pari tutela tanto a chi effettua la comunicazione quanto a chi la riceve. Proprio in merito al rapporto tra
autore e destinatario della comunicazione va rilevata la differenza rispetto allart. 21: in questultimo la tutela
della libert di manifestazione del pensiero non implica anche la tutela della sua segretezza, in quanto non
preso in considerazione un destinatario determinato (una o pi persone specifiche), ma limpiego di mezzi di
comunicazione di massa verso destinatari indeterminati.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 138


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

10.3.4. La libert di circolazione e soggiorno..


Lart. 16 della Cost. afferma che: Ogni cittadino pu circolare e soggiornare liberamente
in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via
generale per motivi di sanit o di sicurezza. Nessuna restrizione pu essere determinata da
ragioni politiche.
Ogni cittadino libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli
obblighi di legge.
Va precisato che, anche se la locuzione cittadino non estende anche agli stranieri tale
diritto, si ricordi che attualmente la libert di circolazione e soggiorno riguarda tutto il
territorio degli Stati aderenti alla Comunit Europea: larticolo 48 del trattato istitutivo
afferma, infatti, che la libera circolazione delle persone comporta il diritto di spostarsi
liberamente e di rimanere sul territorio di uno Stato membro.
10.3.5. La libert di riunione.
Lart. 17 della Cost. afferma che I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e
senzarmi. Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico56, non richiesto preavviso. Delle
riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorit, che possono vietarle
soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumit pubblica.
La l i b e r t d i r i u n i o n e , garantiti ai soli cittadini dallart. 17 della Cost., consiste
nella facolt di darsi convegno, temporaneamente e volontariamente, in un luogo determinato
ed in seguito a preventivo accordo, indipendentemente dalle ragioni per cui ci si riunisce
(politiche, ricreative, religiose, etc.).
10.3.6. La libert di associazione.
La l i b e r t d i a s s o c i a z i o n e sancita dallart. 18 Cost., il quale afferma che: I
cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono
vietati ai singoli dalla legge penale. Sono proibite le associazioni segrete e quelle che
perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare.
La libert di associazione, al pari della libert di riunione, una libert strumentale e
indispensabile per favorire lo sviluppo della persona umana e la sua partecipazione alla vita
economica, polita e sociale del Paese (art. 2 Cost.).
La Costituzione, dopo aver garantito in linea generale la libert di associazione nellart. 18,
fa esplicito riferimento a tale libert nei campi; politico (art. 49 cost.); sindacale (art. 39
Cost.); religioso (art. 19 Cost.).
10.3.7. La libert di fede religiosa.
Lart. 19 afferma che: Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede
religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in

56
Va precisato che per l u o g o a p e r t o a l p u b b l i c o : un luogo privato al quale consentito (a
talune condizioni, come lessere socio o il pagare un biglietto dingresso) laccesso da parte di una serie di
persone (anche non predeterminate, come ad esempio i frequentatori di cinema, teatri, palestre etc.). Si distingue
perci dal l u o g o p u b b l i c o (in cui tutti possono accedere liberamente, come una piazza, un giardino
pubblico etc., senza particolari formalit) e dal l u o g o p r i v a t o .

Ver. 09/04/2017 13:34:00 139


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

privato o in pubblico il culto, purch non si tratti di riti contrari al buon costume57. In forza
del tale articolo il nostro uno Stato laico.
Uno S t a t o si definisce l a i c o quando riconosce la libert di religione e delle
confessioni religiose, e non esprime preferenze attribuendo ad una di esse la qualifica di
religione ufficiale di Stato. Lo S t a t o c o n f e s s i o n a l e , invece, riconosce una
religione come sola religione dello Stato e assume atteggiamenti di repressione o, al pi, di
semplice tolleranza verso gli altri culti.
Inoltre lart. 20 della Cost. afferma che Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di
culto duna associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni
legislative, n di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacit giuridica e ogni
forma di attivit.
La norma si riferisce al fenomeno religioso nella sua dimensione collettiva, riaffermando
leguaglianza dei cittadini senza discriminazioni di religione, anche quando essi operano
allinterno di strutture organizzate. La legge non pu, quindi, introdurre trattamenti
sfavorevoli o discriminatori a carico degli enti religiosi rispetto ad altre associazioni che
perseguano scopi diversi, n utilizzare lo strumento fiscale per rendere pi difficoltosi la
costituzione ed il funzionamento degli enti. Tali garanzie vengono assicurate a tutti gli enti
religiosi, cattolici e non, a tutela del principio delleguale libert di fede religiosa
10.3.8. La libert di pensiero e di comunicazione.
Lart. 21 1 co. Cost. afferma che Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio
pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.
La l i b e r t d i m a n i f e s t a r e i l p r o p r i o p e n s i e r o costituisce una
pietra angolare di ogni sistema democratico, in quanto garantire ad ognuno di esprimere le
proprie opinioni (o il proprio dissenso) e farne propaganda il presupposto imprescindibile di
ogni sistema democratico che si basi sul pluralismo ideologico. In una societ dalle grandi
strutture che gestiscono linformazione, tuttavia, il problema centrale quello di garantire
spazio, libert ed autonomia ai soggetti che fanno informazione58.
10.3.9. La libert di stampa.
Lart. 21 della Cost. dal secondo comma in poi afferma che: La stampa non pu essere
soggetta ad autorizzazioni o censure.

57
Come la propaganda (limitata dal divieto di arrecare vilipendio ad altri culti) anche lesercizio del culto trova
un limite, ove svolto in luogo pubblico o comunque al quale sia consentito accesso ad una pluralit di persone:
loffesa a valori di morale, decenza etc. A prescindere, poi, dal luogo di svolgimento dei riti del culto, non mai
consentita la limitazione dei diritti di libert (sono perci vietate la segregazione, la sottoposizione a sofferenze,
anche solo psicologiche, o lo svolgimento di riti macabri e/o sacrificali) per motivi religiosi.
58
La libert di pensiero riconosciuta senza ulteriori limiti che non siano quelli necessari al rispetto del buon
costume inteso come tutela del pudore sessuale, richiesto anche per la libert di propaganda religiosa ma non per
quella di insegnamento. Vige, inoltre, il limite della riservatezza e della onorabilit della persona che non
consente di violare la privacy ed garantito da norme penali che puniscono i reati di diffamazione, ingiuria,
oltraggio. Anche il sacro dovere della difesa della Patria pu giustificare limitazioni alla libert di pensiero, ad
esempio attraverso lapposizione del segreto militare su notizie riguardanti la difesa nazionale o del segreto di
Stato (L. 801/77) per la salvaguardia della Repubblica. Allo stesso modo tutelato il segreto giudiziario, per
garantire lefficace andamento della giustizia e proteggere la reputazione degli imputati prima della condanna
definitiva.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 140


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Si pu procedere a sequestro soltanto per atto motivato dellautorit giudiziaria nel caso di
delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione
delle norme che la legge stessa prescriva per lindicazione dei responsabili.
In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento
dellautorit giudiziaria, il sequestro della stampa periodica pu essere eseguito da ufficiali di
polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare
denuncia allautorit giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive,
il sequestro si intende revocato e privo dogni effetto.
La legge pu stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di
finanziamento della stampa periodica.
Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni
contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a
reprimere le violazioni.
Dunque art. 21 delle Costituzione, dal secondo comma in poi, in tema di l i b e r t d i
s t a m p a pone i seguenti principi in materia: I) esclusione di ogni autorizzazione preventiva;
esclusione di censure (che sono successive); III) limitazione del sequestro ai soli casi di reato
e sua necessaria convalida da parte dellautorit giudiziaria entro 24 ore; IV) possibilit di
controllo sui mezzi di finanziamenti della stampa; V) facolt del legislatore di adottare
controlli preventivi e mezzi repressivi contro la stampa che offenda il buon costume.
10.3.10. Impossibilit di limitare la capacit giuridica e di imporre prestazioni se in forza di
legge.
Lart. 22 della Cost. afferma che Nessuno pu essere privato, per motivi politici, della
capacit giuridica59, della cittadinanza, del nome.
La norma ha il preciso compito di impedire che nellordinamento repubblicano si ripetano
le odiose esperienze del regime fascista che, al fine di disfarsi dei suoi oppositori, ne calpest
anche i diritti pi elementari. La legislazione fascista, infatti, priv della cittadinanza gli
appartenenti alla comunit ebraica e i fuoriusciti che svolgevano attivit anti-fasciste. Essa,
inoltre, impose litalianizzazione dei cognomi originari a chi apparteneva alle minoranze
linguistiche.
Il Costituente ha voluto espressamente impedire che atteggiamenti o comportamenti in
contrasto con gli interessi di una collettivit retta da istituzioni democratiche possano
comunque giustificare la privazione dei fondamentali diritti di appartenenza alla comunit
politica stessa.
Lart. 23 afferma poi che: Nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere
imposta se non in base alla legge.
La riserva di legge contenuta in questo articolo ha il preciso scopo di evitare che a carico
dei cittadini possa essere arbitrariamente imposto (soprattutto dal potere esecutivo) un obbligo
consistente nel fare (prestazione personale) o nel dare qualcosa (prestazione patrimoniale).

59
C a p a c i t g i u r i d i c a : la idoneit di un soggetto ad essere titolare di diritti, potest, obblighi,
doveri. Si distingue dalla capacit di agire, che la idoneit a manifestare la propria volont producendo effetti
nel mondo giuridico. Costituisce un diritto intangibile delluomo e non pu in nessun modo essere esclusa o
limitata dallo Stato.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 141


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Dal momento che la libert personale o il patrimonio dei cittadini possono essere limitati
soltanto per superiori esigenze di tutta la collettivit, spetta unicamente allorgano che
rappresenta lintera nazione (il Parlamento, attraverso lo strumento legislativo), e non ad altri
(il Governo, attraverso il potere regolamentare), il potere di imporre tali sacrifici.
10.3.11. Principi in materia processuale e panale.
Lart. 24 afferma che Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi60.
La difesa diritto inviolabile61 in ogni stato e grado del procedimento62.
Sono assicurati ai non abbienti63, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti
ad ogni giurisdizione .
La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.
Lart. 25 afferma che Nessuno pu essere distolto dal giudice naturale precostituito per
legge.
Nessuno pu essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del
fatto commesso.
Nessuno pu essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.
Lart. 26 afferma poi che Lestradizione del cittadino pu essere consentita soltanto ove
sia espressamente prevista dalle convenzioni internazionali.
Non pu in alcun caso essere ammessa per reati politici.
Lart. 28 infine afferma che: La responsabilit penale personale.
Limputato non considerato colpevole sino alla condanna definitiva.
Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanit e devono
tendere alla rieducazione del condannato.
Non ammessa la pena di morte, se non nei casi previsti dalle leggi militari di guerra.
Gli articoli da 24 a 27 hanno carattere strumentale rispetto agli artt. 2 e 3 in quanto
contengono i principi costituzionali in materia processuale e penale e hanno il compito di

60
I n t e r e s s i l e g i t t i m i : consistono in posizioni di vantaggio nei confronti di una pubblica
amministrazione (verso la quale per, si noti, si pu anche avere un diritto), e sono tutelabili in giudizio solo se
sussista e debba essere tutelato un corrispondente e superiore interesse pubblico.
61
Il d i r i t t o a l l a d i f e s a espressamente definito inviolabile, in quanto rappresenta un istituto
fondamentale dellintero sistema democratico e non pu essere limitato o cancellato neppure dalle norme di
diritto internazionale consuetudinario che trovano accoglienza nel nostro ordinamento, n da leggi di revisione
costituzionale. Esso non indica soltanto la possibilit di avere nel processo lassistenza di un esperto del diritto
esercente la professione legale (difesa tecnica), ma include anche leffettiva partecipazione della parte al
processo, attraverso unadeguata informazione sulle vicende del giudizio, la possibilit di essere ascoltata tutte le
volte in cui il giudice debba prendere una decisione (o almeno in un momento immediatamente successivo,
qualora sussistano, come nei processi cautelari, valide ragioni per assicurare una tutela immediata dei diritti),
nonch il diritto a provare i fatti che vengono dedotti in giudizio.
62
S t a t o e g r a d o d e l p r o c e d i m e n t o : il grado una fase del processo che indica uno dei
possibili giudizi (primo grado, appello, cassazione etc.); lo stato un momento di un grado, o il periodo che
intercorre tra due gradi (es. listruttoria, la pendenza dellimpugnazione etc.). Questampia formula, dunque,
consente la possibilit di intervenire in tutte le parti del giudizio.
63
N o n a b b i e n t e : colui che non dispone dei mezzi per agire e difendersi. La individuazione di tale
soggetto affidata al legislatore ed ha quindi carattere mutevole, a seconda dei momenti storici e delle
valutazioni sociali e politiche prevalenti. La difesa di tali categorie di soggetti rispetta il principio di eguaglianza
sostanziale in quanto rimuove gli ostacoli di ordine economico e sociale che si frappongono alla effettiva parit
tra i destinatari della giustizia.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 142


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

rendere effettivi ed operanti i diritti di libert ed uguaglianza precedentemente sanciti. Infatti,


solo consentendo il diritto di accesso alla giustizia a tutti (compresi gli stranieri e i non
abbienti), nonch la possibilit di difesa in ogni stato e grado del procedimento si
garantiscono concretamente i diritti inviolabili delluomo e luguaglianza.
10.3.12. La responsabilit degli impiegati pubblici.
Lart. 28 della Cost. afferma che I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti
pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli
atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilit civile si estende allo Stato e
agli enti pubblici.
10.4. Rapporti etico sociali.
10.4.1. La famiglia.
La Carta costituzionale garantisce ampiamente le formazioni sociali nel cui ambito la
personalit dell'uomo pu trovare piena esplicazione. Tali formazioni sociali costituiscono un
importante raccordo tra lo Stato ed il singolo cittadino e rappresentano una presenza
imprescindibile per un ordinamento autenticamente democratico. La principale e basilare
formazione sociale intermedia senza dubbio la famiglia, della quale trattano gli artt. 29-31
Cost.
Lart. 29 della Cost. afferma che: La Repubblica riconosce i diritti della famiglia come
societ naturale fondata sul matrimonio.
Il matrimonio ordinato sulleguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti
stabiliti dalla legge a garanzia dellunit familiare.
Lart. 30 della Cost. afferma che: dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed
educare i figli, anche se nati fuori del matrimonio.
Nei casi di incapacit dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti.
La legge assicura ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela giuridica e sociale,
compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima.
La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternit.
Lart. 31 della Cost. afferma che: La Repubblica agevola con misure economiche e altre
provvidenze la formazione della famiglia e ladempimento dei compiti relativi, con
particolare riguardo alle famiglie numerose.
Protegge la maternit, linfanzia e la giovent, favorendo gli istituti necessari a tale scopo.
10.4.2. Il diritto alla salute.
Lart. 32 della Cost. afferma che: La Repubblica tutela la salute64 come fondamentale
diritto dellindividuo e interesse della collettivit, e garantisce cure gratuite65 agli indigenti66.

64
Il diritto alla salute, in unaccezione pi ampia, va anche considerato come t u t e l a a l l a s a l u b r i t
d e l l a m b i e n t e , in quanto per prevenire linsorgenza di patologie del singolo, occorre limitare o
eliminare le cause generali dellinquinamento dellarea, dellacqua etc.
65
Il riconoscimento del diritto affida allo Stato lobbligo di apprestare le strutture ed i presidii per il suo
soddisfacimento. Ci significa che tutti hanno diritto ad essere curati, anche se non tutti hanno diritto a cure
gratuite, riservate esclusivamente agli indigenti.
66
I n d i g e n t i : sono tutti coloro che non sono in grado di far fronte economicamente alle cure indispensabili
per la loro salute. Il termine non va, dunque, inteso necessariamente come sinonimo di poveri.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 143


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Nessuno pu essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per


disposizione di legge67. La legge non pu in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto
della persona umana68.
Il d i r i t t o a l l a s a l u t e presenta una molteplicit di valenze. Nel suo contenuto
tradizionale, si identifica nel d i r i t t o a l r i s p e t t o d e l l i n t e g r i t f i s i c a
fatto valere nei confronti di tutti69.
10.4.3. Listruzione scolastica.
Ai sensi dellart. 9 della Cost., la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la
ricerca scientifica e tecnica; tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della
nazione.
Tale articolo trova la sua applicazione, per quel riguarda lo sviluppo della cultura, negli
artt. 33 e 34 cost., che disciplinano la materia delli s t r u z i o n e s c o l a s t i c a secondo
seguenti principi:
il principio della l i b e r t d i i n s e g n a m e n t o (art. 33 1 co.: Larte e la
scienza sono libere e libero ne linsegnamento70);
il principio della p r e s e n z a d i s c u o l e s t a t a l i per tutti i tipi, ordini e
gradi dellistruzione (art. 33 2 co.: La Repubblica detta le norme generali
sullistruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi)
il principio della l i b e r a i s t i t u z i o n e d i s c u o l e d a p a r t e d i
e n t i p r i v a t i (art. 33 3 co.: Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole
ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato71);

67
Gli accertamenti e i trattamenti sanitari sono di regola volontari (cos come libera la scelta del medico o del
luogo di cura). Lobbligo di assoggettarsi ad un trattamento sanitario pu essere disposto solo con legge, ed
escluso che tale potere impositivo possa essere esercitato dalle autorit amministrative (la norma prevede, infatti,
una riserva di legge). In particolare sono ammessi trattamenti sanitari obbligatori o addirittura coattivi (imposti
con la forza fisica), ma solo se necessari per la tutela della salute della collettivit e della incolumit delle altre
persone. Non mai consentito imporre un trattamento sanitario per tutelare la sola salute individuale del
soggetto, senza alcun vantaggio per linteresse collettivo. Larticolo si riferisce ad ogni intervento diagnostico o
terapeutico, di prevenzione o cura: vanno, quindi, comprese tanto le prescrizioni di vaccinazioni obbligatorie per
prevenire malattie infettive e diffusive, quanto i provvedimenti di cura e di isolamento nei confronti di soggetti
affetti da malattie contagiose.
68
In altri termini qualsiasi intervento, anche a tutela di un interesse fondamentale e collettivo, non pu
degenerare in violenza fisica sulle persone sottoposte a trattamento sanitario n comunque ledere i diritti
fondamentali dellindividuo.
69
Nella c o n c e z i o n e s o l i d a r i s t i c a della Costituzione, si pone come diritto allassistenza
sanitaria, che, per, pu esser fatto valere solo nei confronti dello Stato. Sotto questo profilo, significativa stata
la riforma sanitaria (L. 28-12-1978, n. 833) che, istituendo il servizio sanitario nazionale, ha esteso lobbligo
dello Stato di assicurare le prestazioni sanitarie e farmaceutiche non solo agli indigenti, ma anche a tutta la
popolazione (gratuitamente o semigratuitamente attraverso il pagamento dei cd. tickets). Si cos passati da un
sistema di p r e v i d e n z a s o c i a l e (nel quale i cittadini ricevono assistenza solo dopo il versamento di
contributi agli enti mutualistici di appartenenza), ad uno di sicurezza sociale garantito dal Servizio Sanitario
Nazionale.
70
La libert dinsegnamento si collega alla libert di manifestare il proprio pensiero con qualunque mezzo di
diffusione, alla libert di professare qualunque tesi o teoria si ritenga degna di accettazione, alla libert di
svolgere il proprio insegnamento secondo il metodo che appaia pi opportuno adottare. riconosciuto al docente
la libert di esercitare le sue funzioni didattiche, senza vincoli di ordine politico, religioso o ideologico. Tale
diritto trova solo un limite interno nel fatto che lattivit didattica deve esercitarsi in ogni caso nel rispetto
della libert di opinione del discente.
71
Allo Stato compete, in via generale, la predisposizione dei mezzi di istruzione, attraverso lemanazione delle
norme generali in materia. Tuttavia listruzione non riservata, quanto alla sua gestione, soltanto allo Stato, dal
momento che la Costituzione garantisce il pluralismo anche nel sistema educativo (c.d. libert

Ver. 09/04/2017 13:34:00 144


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

il principio della possibilit di p a r i f i c a z i o n e d e l l e s c u o l e s t a t a l i


a q u e l l e p r i v a t e , quanto agli effetti legali e al riconoscimento
professionale del titolo di studio (art. 33 4 co.: La legge, nel fissare i diritti e gli
obblighi delle scuole non statali che chiedono la parit, deve assicurare ad esse
piena libert e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli
alunni di scuole statali);
il principio dell a m m i s s i o n e p e r e s a m e ai vari gradi dellistruzione
scolastica e dellabilitazione professionale per esami (art. 33 5 co.: prescritto
un esame di Stato per lammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la
conclusione di essi e per labilitazione allesercizio professionale);
il p r i n c i p i o d i a u t o n o m i a , sancito dallart. 33 6 co., secondo il quale
Le istituzioni di alta cultura, universit ed accademie, hanno il diritto di darsi
ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato;
il principio del l i b e r o a c c e s s o a l l i s t r u z i o n e s c o l a s t i c a ,
senza alcuna discriminazione (art. 34 1 co.: La scuola aperta a tutti72);
il principio della o b b l i g a t o r i e t e g r a t u i t d e l l i s t r u z i o n e
d e l l o b b l i g o (art. 34 2 co.: Listruzione inferiore, impartita per almeno
otto anni, obbligatoria e gratuita);
il r i c o n o s c i m e n t o a l d i r i t t o a l l o s t u d i o a n c h e a
c o l o r o c h e s o n o p r i v i d i m e z z i , purch capaci e meritevoli (art.
34 3 co.: I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di
raggiungere i gradi pi alti degli studi 73). Lart. 33 4 co. da canto suo afferma che
La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle
famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso74.
10.5. Rapporti economici.
10.5.1. La tutela costituzionale del lavoro.
Lart. 35 afferma che: La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed
applicazioni.

nellinsegnamento) per cui lesistenza di due tipi di scuole, statali e non statali, convergenti e non concorrenti,
una garanzia di buon funzionamento per entrambi. Va tuttavia segnalato che la libera gestione dellistruzione
non deve comportare impegni di spesa da parte dello Stato. La scuola privata deve, infatti, costituirsi e gestirsi
senza oneri per lo Stato: ci non esclude che lo Stato possa intervenire finanziando scuole o istituti in difficolt,
ovvero scuole private in luoghi in cui non esistono scuole statali.
72
Strettamente collegata alla libert dinsegnamento la libert distruzione, nel senso che al dovere statale di
istituire, su tutto il territorio nazionale, scuole di ogni ordine e grado, fa fronte un d i r i t t o
a l l i s t r u z i o n e dei cittadini da intendersi come diritto di accedere liberamente al sistema scolastico.
Listruzione, oltre ad essere un diritto, peraltro anche un dovere.
73
Nelle intenzioni del Costituente il diritto allistruzione si impone non solo come potere-dovere di ogni
cittadino di frequentare gradi dellistruzione inferiore obbligatoria e gratuita per almeno otto anni (5 anni di
scuola elementare e 3 anni di scuola media), ma anche come diritto di accedere ai gradi pi alti degli studi, anche
se privo di mezzi, ma capace e meritevole. Tale ultima aspettativa si definisce come d i r i t t o a l l o
s t u d i o e si colloca tra i diritti sociali, ovvero quei diritti che promuovono lintervento dello Stato diretto a
soddisfare le esigenze essenziali dei singoli.
74
Leliminazione delle diseguaglianze economiche che impediscono di fatto laccesso ai pi alti gradi
dellistruzione, compito della Repubblica, che deve attivarsi per garantire effettivamente il diritto allo studio
con una serie di provvidenze, elargizioni ed aiuti finanziari alle famiglie degli studenti bisognosi. Poich lo Stato
non pu garantire provvidenze per tutti gli studenti, sono stati stabiliti dei criteri oggettivi (reddito, numero dei
componenti la famiglia, meriti dello studente etc.) per formare una graduatoria.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 145


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Cura la formazione e lelevazione professionale dei lavoratori.


Promuove e favorisce gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad affermare e
regolare i diritti del lavoro.
Riconosce la libert di emigrazione, salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nellinteresse
generale, e tutela il lavoro italiano allestero
Lart. 36 afferma che: Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla
quantit e qualit del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a s e alla famiglia
unesistenza libera e dignitosa.
La durata massima della giornata lavorativa stabilita dalla legge.
Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non pu
rinunziarvi.
Lart. 37 afferma che: La donna lavoratrice ha gli stessi diritti e, a parit di lavoro, le
stesse retribuzioni che spettano al lavoratore. Le condizioni di lavoro devono consentire
ladempimento della sua essenziale funzione familiare e assicurare alla madre e al bambino
una speciale adeguata protezione.
La legge stabilisce il limite minimo di et per il lavoro salariato.
La Repubblica tutela il lavoro dei minori con speciali norme e garantisce ad essi, a parit di
lavoro, il diritto alla parit di retribuzione.
Lart. 38 afferma che: Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari
per vivere ha diritto al mantenimento e allassistenza sociale.
I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro
esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidit e vecchiaia, disoccupazione
involontaria.
Gli inabili ed i minorati hanno diritto alleducazione e allavviamento professionale.
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati
dallo Stato.
Lassistenza privata libera
Lart. 35 e lart. 37 della Costituzione, con lo stabilire il principio della t u t e l a d e l
l a v o r o in tutte le su forme ed applicazioni, e con lestendere al lavoro femminile tutti i
principi dettati dalla legge in materia di lavoro, hanno voluto non solo ribadire il principio gi
affermato nellart. 1, ma soprattutto attuare la parit di diritto fra uomo e donna.
Anche lart. 38 della Costituzione, affermando i principi di previdenza e assistenza sociale
come diritti del lavoratore, ha inteso garantire nellambito del lavoro subordinato, il rispetto
delle persone umane, ponendo al sicuro il prestatore stesso da quei rischi che possono incidere
sulla capacit lavorativa e sui i bisogni del suo nucleo familiare.
Lart. 46 da parte sua afferma che Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro
e in armonia con le esigenze della produzione, la Repubblica riconosce il diritto dei lavoratori
a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende.
10.5.2. La liberta sindacale e il diritto di sciopero.
Lart. 39 della Cost. afferma che Lorganizzazione sindacale libera.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 146


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Ai sindacati non pu essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici
locali o centrali, secondo le norme di legge.
condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati sanciscano un ordinamento
interno a base democratica.
I sindacati registrati hanno personalit giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in
proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria
per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce.
Il principale strumento di lotta sindacale volto all'ottenimento delle rivendicazioni dei
lavoratori costituito dallo s c i o p e r o . Lo sciopero si concreta nell'astensione concertata
dal lavoro per la tutela di un interesse professionale collettiva e rappresenta una forma di
autotutela, riconosciuta e garantita dalla Costituzione., .
Tale riconoscimento del diritto di sciopero non implica, per, che il suo esercizio sia
illimitata. Infatti la stessa Costituzione stabilisce che lo sciopera si esercita nell'ambita delle
leggi che lo regalano (art. 40 Cost.).
La Costituzione, dunque, ha previsto una regolamentazione legislativa del diritto di
sciopero, allo scopo di evitare che un suo esercizio indiscriminata e incontrollato danneggi
l'intera collettivit.
10.5.3. La libert di iniziativa economica e privata.
Lart. 41 della costituzione afferma che: Liniziativa economica privata75 libera76.
Non pu svolgersi in contrasto con lutilit sociale77 o in modo da recare danno alla
sicurezza, alla libert, alla dignit umana78.
La legge determina i programmi79 e i controlli opportuni perch lattivit economica
pubblica80 e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.

75
I n i z i a t i v a e c o n o m i c a p r i v a t a : ogni attivit imprenditoriale diretta alla produzione o allo
scambio di beni e servizi (ad esempio, attivit produttive nel settore industriale, manifatturiero, assicurativo etc.)
che miri al perseguimento di qualsiasi vantaggio economico.
76
La norma sembra distinguere due diversi momenti: il momento della scelta del tipo di attivit economica da
svolgere, e il momento del concreto svolgimento dellattivit economica. Liniziativa sarebbe, quindi, libera,
mentre lattivit economica subirebbe penetranti limitazioni sia in negativo che in positivo per il raggiungimento
dei fini sociali.
77
U t i l i t s o c i a l e : finalit cui va indirizzata ogni iniziativa economica per il raggiungimento della
maggior quantit di benessere per il maggior numero di individui. Per la Costituzione, quindi, il progresso
economico non un fine ma semplicemente uno strumento per la realizzazione dei valori fondamentali della
persona.
78
La norma si riallaccia ad altri valori costituzionalmente riconosciuti: lattivit economica non pu, ad esempio,
svolgersi in modo da violare le libert civili, minare la sicurezza economica dei lavoratori o la salute della
collettivit, intaccare la dignit del lavoratore o dei fruitori della stessa attivit economica (ad esempio, i
consumatori).
79
P r o g r a m m i : strumenti attraverso i quali si realizza la funzione di indirizzo politico-economico-
finanziario. Questultima costituisce una specificazione dellindirizzo politico generale del Governo e consiste
nella determinazione delle linee fondamentali dellintervento statale in campo economico. Lintervento in questo
settore definito governo delleconomia e trae il suo fondamento costituzionale in quegli articoli che
riservano al legislatore la programmazione e il controllo delleconomia, nonch la gestione di imprese di
pubblico interesse. Lo svolgimento di tali funzioni prevede i seguenti interventi: la programmazione (esperienza,
questultima, di breve durata, nella nostra storia repubblicana), le partecipazioni statali, la manovra monetaria e
creditizia, nonch altre operazioni finanziarie (incentivi alle imprese, sgravi fiscali, contingentamenti etc.) in
stretto collegamento con gli organi della Comunit Europea.
80
Lo Stato non si limita ad esercitare un potere di indirizzo e di controllo sullattivit economica, ma spesso
opera direttamente attraverso la costituzione di imprese pubbliche o mediante il controllo di imprese private (c.d.
aziende a partecipazione statale). In questo caso si presenta come proprietario e gestore di aziende, che operano

Ver. 09/04/2017 13:34:00 147


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Questo articolo viene da molti considerato come la disposizione pi infelice e


contraddittoria della Costituzione. Esso infatti tenta un impossibile compromesso tra il pieno
riconoscimento della libera iniziativa economica privata e i limiti, programmi e controlli
statali: le contraddizioni letterali fra le parti dellarticolo non fanno altro che riprodurre le
profonde differenze ideologiche presenti tra i componenti dellAssemblea Costituente che
hanno redatto la disposizione.
Ne deriva una opzione per un ibrido sistema ad economia mista, nel quale lo Stato, pur
garantendo la piena libert diniziativa agli imprenditori privati, e riconoscendo alla stessa un
ruolo fondamentale nel sistema capitalistico di produzione, non rinuncia ad affiancarsi ai
privati nella veste di imprenditore, nonch a controllare ed, eventualmente, a limitare tale
attivit.
10.5.4. La propriet.
Lart. 42 della Costituzione afferma che: La propriet pubblica o privata. I beni
economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
La propriet privata riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di
acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla
accessibile a tutti.
La propriet privata pu essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo,
espropriata per motivi di interesse generale.
La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti
dello Stato sulle eredit.
Lart. 43 della Cost. afferma poi che A fini di utilit generale la legge pu riservare
originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti
pubblici o a comunit di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che
si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed
abbiano carattere di preminente interesse generale.
Lart. 44 afferma inoltre che Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di
stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla propriet terriera privata,
fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la
bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unit produttive;
aiuta la piccola e la media propriet.
La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane
10.5.5. La tutela dellartigianato.
Lart. 45 afferma che La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a
carattere di mutualit e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce
lincremento con i mezzi pi idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le
finalit.
La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dellartigianato.

sul mercato con le stesse modalit degli imprenditori privati, offrendo beni e servizi a coloro che sono disposti
ad acquistarli. Il fenomeno dello Stato imprenditore ha assunto dimensioni rilevanti soprattutto nel secondo
dopoguerra, tanto che fu costituito un apposito Ministero delle partecipazioni statali. Nei primi anni 90, si
invece avuta una netta inversione di tendenza, con lavvio di un vasto programma di privatizzazioni, che prevede
la progressiva vendita ai privati delle societ prima controllate e gestite dallo Stato.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 148


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

10.5.6. La tutela del risparmio.


Lart. 47 afferma che La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme;
disciplina, coordina e controlla lesercizio del credito.
Favorisce laccesso del risparmio popolare alla propriet dellabitazione, alla propriet
diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi
produttivi del Paese.
10.6. Rapporti politici.
10.6.1. Il diritto al voto.
Vedi par. 4.9.3.
10.6.2. I partiti politici.
Vedi par. 4.9.2.
10.6.3. La possibilit di accedere ai pubblici uffici.
Lart. 51: Tutti i cittadini delluno o dellaltro sesso possono accedere agli uffici pubblici
e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.
La legge pu, per lammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai
cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica.
Chi chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al
loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro.
10.6.4. La difesa della patria
Lart. 52 afferma che: La difesa della Patria sacro dovere del cittadino.
Il servizio militare obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge. Il suo adempimento
non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino, n lesercizio dei diritti politici.
Lordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica
10.6.5. La capacit contributiva.
Lart. 53 afferma che Tutti81 sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche82 in ragione
della loro capacit contributiva83.
Il sistema tributario84 informato a criteri di progressivit85.

81
La disposizione si riferisce anche agli apolidi e agli stranieri che risiedono in Italia e siano proprietari di beni o
svolgano attivit lavorativa: restano esclusi i cittadini italiani che risiedono allestero e non producono alcun
reddito in Italia. Il principio non esclude che possano essere previste esenzioni o agevolazioni per particolari
soggetti (percettori di redditi minimi, imprese operanti in zone depresse, etc.).
82
S p e s e p u b b l i c h e : spese finalizzate al soddisfacimento delle necessit della comunit sociale, cui lo
Stato deve provvedere. Le spese pubbliche sono erogate dallamministrazione finanziaria dello Stato (erario)
attraverso una procedura che si articola nelle fasi dellimpegno (previsione della spesa nella legge di bilancio),
della liquidazione (determinazione del concreto ammontare della somma), dellordinazione (ordine impartito alla
Tesoreria di procedere al pagamento della somma) e del pagamento (che compete alla Tesoreria o ad altri enti
quali, ad esempio, gli uffici postali).
83
C a p a c i t c o n t r i b u t i v a : idoneit del soggetto passivo a subire lonere economico del tributo:
costituisce, pertanto, la misura della partecipazione di ciascuno (cittadino e straniero) alle spese pubbliche. La
capacit contributiva presuppone necessariamente che il contribuente abbia una fonte di reddito (lavoro
autonomo, subordinato, rendite, etc.). Essa costituisce un limite di carattere costituzionale per il legislatore, che
non pu andare oltre le possibilit effettive del contribuente.
84
S i s t e m a t r i b u t a r i o : linsieme delle norme che disciplinano lattivit di imposizione fiscale e
regolano la contribuzione da parte dei soggetti dimposta. Tale sistema, nonostante i ripetuti interventi
semplificativi, ancora penalizzato dalla frammentariet della legislazione, dalleccessivo numero di tributi e
dallalto tasso di evasione fiscale.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 149


Diritto costituzionale I principi e le libert previste dalla Costituzione

Dunque affinch il costo delle spese pubbliche gravi equamente su tutti i cittadini,
necessario che il sistema tributario sia improntato al principio della progressivit: ci implica
che la percentuale da versare al fisco (a l i q u o t a d i m p o s t a ) sia pi bassa per coloro
che guadagnano meno e pi elevata allaumentare del reddito tassabile (cd. b a s e
i m p o n i b i l e )86.
10.6.6. Il dovere di fedelt alla Repubblica.
Lart. 54 della Cost. afferma che: Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla
Repubblica87 e di osservarne la Costituzione e le leggi88.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina
ed onore89, prestando giuramento90 nei casi stabiliti dalla legge91.

85
C r i t e r i o d i p r o g r e s s i v i t : principio in virt del quale la parte di reddito che il cittadino deve
versare al fisco cresce con laumento della capacit contributiva. Tale criterio risponde ad una ragione politico-
sociale legata ai principi di eguaglianza e solidariet: il sistema tributario viene organizzato in modo da far
gravare maggiormente il carico fiscale sulle quote di reddito pi elevate. Ci non esclude che alcuni tributi siano
determinati in modo fisso o proporzionale, in quanto la progressivit deve informare lintero sistema e non il
singolo tributo.
86
Il principio della progressivit applicabile solo alle imposte dirette (che colpiscono le manifestazioni
immediate della capacit contributiva, come il reddito o il patrimonio:, mentre difficilmente applicabile alle
imposte indirette (che colpiscono, invece, la manifestazione mediata della capacit di reddito, come i consumi,
gli scambi e i trasferimenti di ricchezza): chiunque compra unauto paga, infatti, il 20% di IVA, a prescindere dal
reddito personale; daltra parte sarebbe impossibile stabilire prezzi diversi dei beni di consumo a seconda del
reddito del compratore. Unico correttivo, a favore delle classi meno abbienti, di fissare per le imposte indirette
aliquote pi basse per i beni di prima necessit o destinati a fasce di consumatori meno abbienti (es.: lIVA sui
motorini inferiore rispetto alle moto di alta cilindrata).
87
F e d e l t a l l a R e p u b b l i c a : con limposizione di tale dovere lAssemblea Costituente intese
formalmente sancire lobbligo di fedelt alla forma istituzionale repubblicana che lo Stato aveva assunto a
seguito del referendum del 2-6-1946, di cui andava garantito il rispetto anche da parte dei fautori del regime
monarchico, allepoca ancora molto numerosi. Il dovere di fedelt, nel suo significato attuale, si traduce
soprattutto nel rispetto di quella parte della Costituzione, sottratta alla possibilit di revisione, in cui sono
enunciati i valori fondamentali dellordinamento democratico. Esso grava su tutti i cittadini i quali, ancorch
dissenzienti rispetto a tali valori, devono adeguarvisi nei loro comportamenti materiali.
88
Il dovere di fedelt ai principi e ai valori fondanti della Repubblica non comporta che in suo nome possano
essere posti limiti allesercizio dei diritti di libert del cittadino, soprattutto della libert di manifestazione del
proprio pensiero: nella nostra Costituzione, infatti, non riprodotta una norma analoga a quella della legge
fondamentale tedesca (art. 18), secondo la quale chi abusa della libert di espressione del pensiero, in particolare
della libert di stampa, di associazione, di insegnamento e di riunione, per combattere la libert e la democrazia,
perde questi diritti. La democrazia italiana tollera anche il dissenso ideologico pi radicale, purch non si
concretizzi in comportamenti materiali destinati a colpire le istituzioni democratiche. Ecco perch la dottrina
prevalente ritiene che il presidio penalistico del dovere di fedelt sia lart. 283 c.p., che punisce chiunque
commetta un fatto diretto a mutare la costituzione dello Stato, o la forma del governo con mezzi non consentiti
dallordinamento costituzionale dello Stato.
89
Il secondo comma imporrebbe, secondo taluni, un dovere di fedelt qualificato per coloro che esercitano
pubbliche funzioni. Lopinione prevalente , per, nel senso che il dovere di fedelt grava allo stesso modo su
tutti i cittadini; pertanto il secondo comma disciplinerebbe un distinto dovere che attiene alle modalit di
svolgimento (con disciplina ed onore) della funzione pubblica e dal quale scaturiscono obblighi specifici,
come il divieto di iscriversi ai partiti politici o limitazioni a diritti costituzionalmente riconosciuti, come
lopposizione dei segreti militari o di Stato.
90
G i u r a m e n t o : il termine indica la promessa di assumere determinati comportamenti futuri (ad esempio,
esercitare le funzioni di Presidente del Consiglio nellinteresse esclusivo della nazione). La Costituzione
espressamente prevede il giuramento del Capo dello Stato, quello del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei
singoli Ministri, quello dei giudici della Corte Costituzionale.
91
Storicamente, la previsione dellobbligo di prestare giuramento nei casi previsti dalla Costituzione o dalla
legge ordinaria, si giustifica con lintento di legare al regime repubblicano e alla sua Costituzione anche i
membri dellapparato statale fautori della monarchia. La previsione fu oggetto di vivaci polemiche che portarono
ad escludere da tale obbligo alcune categorie, come quella dei professori universitari.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 150


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

Capitolo 11
Cenni di Diritto degli enti locali

11.1. Introduzione
Un e n t e l o c a l e un ente pubblico territoriale dotato di un certo grado di autonomia
statutaria, normativa, organizzativa, impositiva e finanziaria.
Il territorio nazionale, come abbiamo visto, diviso in regioni; queste a loro volta sono
suddivise in province, ulteriormente suddivise in comuni. Fa eccezione la Valle d'Aosta, dove
la provincia stata soppressa e la regione direttamente suddivisa in comuni; formalmente
anche la Sicilia ha soppresso le province, sostituendole con altrettante province regionali che
hanno natura di liberi consorzi di comuni
Per i comuni delle aree metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Roma, Bari, Napoli, Palermo, Reggio Calabria, Catania, Messina, Trieste, Cagliari si
costituita citt metropolitana, che acquisisce le funzioni della provincia e svolge alcune
funzioni spettanti ai comuni a livello sovracomunale.
Le citt metropolitane, le province e i comuni, sono disciplinati dalla Costituzione e, per
quanto attiene la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali, dalla
legge statale (attualmente il D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nonch dai rispettivi statuti, che, nell'ambito dei principi
fissati dal predetto testo unico, stabiliscono le norme fondamentali dell'organizzazione
dell'ente.
Tali enti sono dotati di autonomia statutaria e regolamentare. Fanno eccezione le province
autonome di Trento e Bolzano che hanno la loro disciplina nello statuto regionale del
Trentino-Alto Adige e dispongono di particolare autonomia, anche legislativa, come abbiamo
visto.
Emerge la contrapposizione tra le regioni (e le province autonome di Trento e Bolzano), da
una parte, e gli altri enti territoriali dall'altra, giacch solo le prime sono dotate di autonomia
legislativa. Va peraltro rilevato che anche comuni, province e citt metropolitane, pur
mancando di autonomia legislativa, dispongono di una rilevante autonomia nel definire il
proprio indirizzo politico (cosiddetta autonomia politica), che pu quindi divergere da quello
dello stato (o della regione); anch'essi, pertanto, come le regioni, appartengono alla categoria
degli enti autonomi.
In sintesi il termine Enti locali si identifica:
con il significato pi generale di ente pubblico la competenza dei cui organi
limitata entro una determinata circoscrizione territoriale e persegue interessi
pubblici propri di tale circoscrizione;
con un significato pi specifico, derivato dall'uso che ne fa il legislatore, per
riferirsi agli enti locali territoriali diversi dalla regione; in questo senso si parla
anche di autonomie locali.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 151


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

11.1.1. La Classificazione degli Enti Locali


Secondo la disciplina di settore, basata sul Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali (d.lgs. 267/2000), per Enti Locali si intendono:
i Comuni;
le Province;
le Citt metropolitane;
le Comunit montane;
le Comunit isolane;
le Unioni di Comuni.
Non sono enti locali in senso stretto le Regioni, alle quali attribuita, oltre che la potest
regolamentare, anche la potest legislativa. Le regioni italiane, cos come lo Stato,
condividono tuttavia con gli enti locali il carattere di enti territoriali della Repubblica.
L'elenco contenuto nell'art. 114 della Costituzione non esaurisce tutti gli enti locali
dell'ordinamento italiano; ad essi, infatti, vanno aggiunti quelli non previsti dalla Costituzione
ma solo a livello legislativo, quali:
gli ulteriori enti territoriali elencati nell'art. 2 del D.Lgs. 267/2000 e disciplinati
dallo stesso decreto legislativo, ossia le comunit montane, le comunit isolane, le
unioni di comuni e i consorzi fra enti territoriali;
gli enti locali, ma non territoriali, previsti da altre leggi statali, tra i quali si possono
annoverare le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le aziende
sanitarie locali, gli ordini professionali ed altri;
gli enti locali previsti da leggi regionali.
Non si possono, invece, considerare enti locali le circoscrizioni di decentramento comunale
poich non sono dotate di personalit giuridica e, quindi, non sono enti pubblici ma organi del
comune, seppur complessi e dotati di autonomia.
11.2. Le Regioni
11.2.1. Nozione.
La R e g i o n e il pi grande ed importante ente territoriale. Essa pu anche configurarsi
come ente costituzionale a base territoriale, in quanto trova direttamente nella Costituzione il
fondamento dei propri poteri ed destinata ad attuare il dettato costituzionale nellambito di
un determinato territorio.
Lo Stato italiano si articola in 20 regioni: 15 sono ad autonomia ordinaria (o a statuto
ordinario1), 5 ad autonomia speciale (o a statuto speciale2). La fusione o la creazione di nuove
regioni pu avvenire solo con legge costituzionale, secondo quanto dispone lart. 132 Cost.
11.2.2. Le autonomie delle regioni.
Le Regioni, in quanto enti autonomi territoriali sono dotate di:

1
Tali regioni disciplinate dal titolo V della Costituzione (artt. 114-133), nonch da varie leggi di portata generale
dettate dallo Stato, deliberano il contenuto dei loro statuti che vengono approvati e modificati dal Consiglio
regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti.
2
Per motivi politici, etnici ed economici, la Costituzione (art. 116) riserva un trattamento giuridico differenziato
per cinque regioni (Sicilia, Sardegna, Valle dAosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia), secondo le
disposizioni contenute nei rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale dello Stato.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 152


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

a u t o n o m i a s t a t u t a r i a : cio della possibilit di adottare un proprio Statuto


avente per oggetto la disciplina della forma di governo dellorganizzazione e del
funzionamento dellente per tutte le attivit non regolate direttamente dalla
Costituzione;
a u t o n o m i a l e g i s l a t i v a : a tutte le Regioni riconosciuta la potest di
emanare leggi aventi valore di legge ordinaria. Tale potest pu essere esercitata
dalle Regioni nelle materie non espressamente riservate allo Stato sulla base
dellart. 117 Cost.;
a u t o n o m i a a m m i n i s t r a t i v a : ciascuna Regione dotata di un proprio
apparato amministrativo e le riconosciuta la potest di emanare atti amministrativi
(cd. a u t a r c h i a );
a u t o n o m i a f i n a n z i a r i a : le Regioni godono di autonomia finanziaria di
entrata e di spesa, in armonia con la Costituzione e in secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (art. 119 Cost.).
11.2.2.1. Lautonomia
statutaria.
Lautonomia statutaria delle Regioni contemplata dalla Carta costituzionale, la quale ha
inteso riconoscere lesistenza e la necessit della elaborazione degli Statuti da parte delle
Regioni, determinandone, altres, la funzione ed i limiti.
Diversa la disciplina dettata dalla Costituzione per gli Statuti delle Regioni speciali
rispetto a quella delle Regioni ordinarie.
11.2.2.1.1. Gli
Statuti delle Regioni speciali.
Gli statuti delle Regioni ad autonomia differenziata sono invece adottati secondo lart. 116
Cost.3, con leggi costituzionali.
Dalla natura di legge costituzionale degli Statuti speciali discende che le loro norme
possono essere modificate se non con la procedura di revisione costituzionale previsto
dallart. 138 della Costituzione4 (c.d. procedura aggravata); mentre per modificare lo Statuto
di una regione di diritto comune sar sufficiente seguire lo stesso procedimento previsto per la
formazione dello Statuto
11.2.2.1.2. Gli Statuti delle Regioni ordinarie.
11.2.2.1.2.1. Contenuto.
A norma dellart. 123 della Costituzione, cos come modificato dalla l. 1/1999, lo Statuto
delle regioni di diritto comune deve contenere la determinazione della forma di governo; esso
regola inoltre lorganizzazione interna della regione, lesercizio del diritto di iniziativa
legislativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della regione e la
pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
La legge cost. n. 3. del 2001 ha stabilito altres che in ogni regione lo Statuto disciplini il
consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra le Regioni e gli enti locali.

3
Lart. 116, comma 1, Cost. nel testo novellato dalla riforma costituzionale sancisce II Friuli Venezia Giulia, la
Sardegna, la Sicilia, il Trentino-AltoAdige e la Valle dAosta dispongono di forme e condizioni particolari di
autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.
4
Le norme in essi contenute prevalgono, quindi, sulle leggi statali ordinarie e, naturalmente, su quelle regionali.
Trattandosi, anzi, di disposizioni di carattere, speciale, prevalgono sulle stesse norme costituzionali generali
dettate per le Regioni, ad eccezione di quelle che fissano i principi fondamentali (diritti e doveri dei cittadini e
lorganizzazione dello Stato) del vigente ordinamento costituzionale.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 153


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

11.2.2.1.2.2. Procedimento
di approvazione.
Lo Statuto delle Regioni ordinarie a p p r o v a t o e m o d i f i c a t o d a l
Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta
dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate
ad intervallo non minore di due mesi.
Lo statuto sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua
pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto
dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non promulgato
se non approvato dalla maggioranza dei voti validi.
11.2.2.2. Lautonomia legislativa.
11.2.2.2.1. La ripartizione delle Competenza tra Stato e Regioni.
Il riconoscimento alle Regioni, ordinarie e speciali, dellautonomia legislativa pone lente
Regione in una posizione primaria e sovraordinata rispetto a Province e Comuni, titolari di
potest normativa limitata al solo ambito statutario
In sede di Assemblea Costituente, tra le due correnti che propugnavano, da un lato,
lattribuzione di una potest legislativa esclusiva delle Regioni e , dallaltro lattribuzione, di
una potest legislativa di mera attuazione delle leggi statali, prevalse una posizione di
compromesso che individuava tre tipi diversi di potest legislativa regionale:
p o t e s t l e g i s l a t i v a e s c l u s i v a o p i e n a , in virt della quale le
Regioni sono equiparate allo Stato nella facolt di legiferare, escludendo per le
materie ad essa afferenti la normativa statale anche di semplice indirizzo o di
coordinamento. Prima dellintervento della legge di riforma costituzionale tale
potest spettava esclusivamente alle Regioni a Statuto speciale e alle Province di
Trento e di Bolzano nelle materie individuate dai rispettivi Statuti;
p o t e s t l e g i s l a t i v a c o n c o r r e n t e o r i p a r t i t a , in virt della quale la
Regione legifera con leggi vincolate al rispetto dei principi fondamentali, relativi
alle singole materie, stabiliti dalle leggi dello Stato. Queste ultime prendono il
nome di l e g g i c o r n i c e o l e g g i q u a d r o in quanto specificamente
indicano i principi e gli indirizzi cui la legislazione regionale deve conformarsi. La
formulazione dellart. 117 precedente alle modifiche della L. cost. 3/2001 attribuiva
tale potest, nelle materie ivi oggetto di elencazione, alle Regioni ordinarie, alle
Regioni a Statuto speciale (eccettuata la Valle dAosta) e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano5;
potest legislativa di attuazione delle leggi dello Stato ,
in virt della quale le Regioni legiferano nel rispetto sia dei principi contenuti nelle

5
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con lUnione europea delle
Regioni; commercio con lestero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva lautonomia delle istituzioni
scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e
tecnologica e sostegno allinnovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento
sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di
navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dellenergia;
previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di
attivit culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario
e agrario a carattere regionale.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 154


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

leggi cornice che delle disposizioni di dettaglio contenute nella normativa


nazionale, attuandola puntualmente con adattamenti suggeriti dalle eterogenee
esigenze locali. Con la riforma federale, la potest legislativa di attuazione
scomparsa, dal momento che il nuovo testo costituzionale non prevede alcuna
delega dello Stato alle Regioni se non in ambito regolamentare (art. 117).
La completa riformulazione dellart. 117 Cost., in seguito allapprovazione della L. cost.
3/2001 di modifica del titolo V, parte seconda, della Costituzione, ha portato ad un totale
ribaltamento della precedente suddivisione della potest legislativa tra lo Stato e le Regioni. Il
nuovo testo opera una distinzione tra:
p o t e s t l e g i s l a t i v a e s c l u s i v a d e l l o S t a t o : si tratta dei 17 settori
indicati nel comma dellart. 117 e nei quali spetta la potest legislativa che deve
esse esercitata esclusivamente dallo Stato. In altri termini allo Stato la novella
costituzionale riconosce una potest legislativa esclusiva e piena vincolata da un
limite generale in materia, da intendersi nel senso che tale potest non pu
esplicarsi, come nel regime previgente, in qualsiasi ambito oggettivo che non risulti
attribuito alla competenza del legislatore regionale, ma al contrario potr essere
esercitata esclusivamente in riferimento a quelle materie che la norma
costituzionale (art. 117, comma 2), espressamente gli attribuisca;
p o t e s t l e g i s l a t i v a c o n c o r r e n t e : si tratta dei settori individuati nel 3
comma dellart. 117 e nei quali si assiste ad una suddivisione dei compiti tra lo
Stato e le Regioni: al primo spetta il compito di determinare i principi
fondamentali (attraverso le leggi quadro o leggi cornice), mentre alle Regioni
spetta il compito di emanare la legislazione specifica di settore;
p o t e s t l e g i s l a t i v a r e s i d u a l e d e l l e R e g i o n i : i settori che
rientrano in tale ambito non sono definiti nel testo costituzionale, ma vanno ricavati
per esclusione; lart. 117, infatti, dispone che spetta alle Regioni la potest
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato. La norma va interpretata nel senso che nelle materie
diverse da quelle riservate alla potest legislativa esclusiva dello Stato o quella
concorrente, alle regioni spetta una p o t e s t l e g i s l a t i v a d i t i p o
p r i m a r i o , ossia non limitata dai principi fondamentali della legislazione statale,
ma soltanto nel rispetto della Costituzione, dellordinamento comunitario e degli
obblighi internazionali.
11.2.2.2.2. Il
procedimento di formazione delle leggi regionali.
Il procedimento di formazione delle leggi regionali segue un iter che ricalca quasi
fedelmente quello previsto dallart. 72 Cost. per lapprovazione delle leggi ordinarie dello
Stato. Le fasi sono le seguenti:
li n i z i a t i v a l e g i s l a t i v a : spetta alla Giunta regionale, ai singoli consiglieri
regionali e al corpo elettorale regionale; nelle Regioni a Statuto ordinario
attribuita anche ai Consigli provinciali e comunali;
li s t r u t t o r i a : tale fase preparatoria svolta dalle Commissioni permanenti in
sede referente, strutturate sul modello di quelle esistenti in Parlamento;

Ver. 09/04/2017 13:34:00 155


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

la d e l i b e r a z i o n e : questa fase si svolge innanzi allAssemblea regionale


poich le Commissioni permanenti non hanno alcun potere deliberativo. Questi
organi, infatti, hanno rilievo soltanto nella fase istruttoria. In tutte le Regioni la fase
deliberativa si compone dei seguenti momenti essenziali: discussione generale in
Assemblea; approvazione articolo per articolo; votazione finale.
la p r o m u l g a z i o n e : le leggi regionali sono promulgate dal Presidente della
Giunta;
la p u b b l i c a z i o n e : dopo la loro promulgazione le leggi regionali vengono
pubblicate nel Bollettino Ufficiale della regione e riprodotte (a puro fine di
conoscenza) sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica. La legge regionale entro in
vigore non prima di quindici giorni dalla sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale.
limiti allattivit legislativa regionale.
11.2.2.2.3. I
Lautonomia legislativa delle Regioni presenta una serie di limiti:
il l i m i t e c o s t i t u z i o n a l e : le leggi regionali, siano esse espressione della
potest legislativa concorrente (art. 117, comma 3) che della potest legislativa
residuale (art. 117, comma 4) sono subordinate al rispetto della Costituzione (art.
117, comma 1);
i limiti derivanti dallordinamento comunitario e dagli
o b b l i g h i i n t e r n a z i o n a l i : tali limiti, posti dallart. 117, comma 1, valgono
tanto per la legislazione regionale concorrente che per quella esclusiva e si
traducono nel divieto per entrambe di introdurre nellordinamento norme
giuridiche che pongano lo Stato, inteso nella sua unit, in condizione di infrazione
nei confronti della normativa comunitaria ovvero degli obblighi internazionali;
il l i m i t e t e r r i t o r i a l e : la Regione esercita la sua potest legislativa,
concorrente o residuale per soddisfare interessi, esclusivamente o prevalentemente
localizzati sul territorio di sua pertinenza, che ne costituisce il limite naturale e
invalicabile;
il l i m i t e d e i p r i n c i p i f o n d a m e n t a l i : si tratta di un limite riferibile
alla legislazione concorrente, la quale, come detto, si esplica allinterno di quadro
di riferimento tracciato dalla legislazione statale di cornice ratione materiae. Tali
principi esprimono le direttive e gli orientamenti generali cui, nelle intenzioni del
legislatore statale, dovrebbe ispirarsi la legislazione regionale nella disciplina delle
singole materie;
il l i m i t e d e l l a r i s e r v a d i l e g g e : in tale ambito la Corte costituzionale
ha affermato che la Costituzione quando rinvia puramente e semplicemente alla
legge la disciplina di una determinata materia, si riferisce solo alla legge dello
Stato. Si pensi allart. 25 dal quale si ricava che le Regioni non hanno competenza
legislativa in materia penale e non possono quindi munire i precetti delle loro leggi
di sanzioni penali (sent. Corte cost. n. 273/1995).
11.2.2.2.4. Il
rapporto fra la legge statale e quella regionale.
Il rapporto fra la legge statale e quella regionale non appare ordinato secondo il criterio
gerarchico per cui (anche quando fissa il limite dei principi o da esecuzione agli obblighi

Ver. 09/04/2017 13:34:00 156


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

internazionali) non sovraordinata alla seconda, con la conseguenza che le eventuali


antinomie fra le due fonti vanno risolte non invocando la maggiore forza (intesa come
efficacia formale) della fonte statale, bens secondo un rapporto che trova il suo punto di
confluenza e di armonizzazione nelle norme costituzionali e che va definito in termini di
validit-invaliditi. La delimitazione costituzionale degli ambiti di competenza esclude,
infatti, un rapporto di tipo gerarchico fra le fonte separate.
11.2.2.3. Lautonomiaregolamentare.
Il riconoscimento della p o t e s t r e g o l a m e n t a r e alle Regioni, intesa come facolt
di dettare una normazione di dettaglio a carattere prevalentemente interno, ha originariamente
trovato codificazione a livello costituzionale nellart. 121.
Con la legge di riforma federale la previsione dellart. 121, che definisce la titolarit della
potest regolamentare, si completa e si perfeziona ora nella lettura con il combinato disposto
dellart. 117, comma 6 che, invece, ne precisa la portata e lampiezza.
Questultimo comma, recita, infatti: La potest regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potest regolamentare spetta
alle Regioni in ogni altra materia.
Il tenore letterale estremamente chiaro e da esso si evince schematicamente che le
Regioni sono titolari di potest regolamentare:
nelle materie di legislazione concorrente ad esse riservate ex art. 117, comma 3;
nelle materie residuali di legislazione esclusiva di cui allari. 117, comma 4;
nelle materie che lart. 117, comma 2, definisce di legislazione esclusiva stata le e
per le quali lo Stato abbia delegato alle Regioni la normazione secondaria.
In conclusione, la riforma costituzionale affida alle Regioni la competenza generale in
ambito regolamentare in analogia a quanto previsto per la potest legislativa.
11.2.2.4. Lautonomia finanziaria.
11.2.2.4.1. Introduzione
Lautonomia garantita ai vari enti territoriali dalla Costituzione risulterebbe una mera
affermazione di principio se non fosse completata dalla possibilit di avere a disposizione
risorse finanziarie tali da poter concretamente portare a termine le azioni che si intende
intraprendere nei settori di competenza; questo concetto di fondamentale importanza per
capire il significato dellarticolo 119 della Costituzione, con la quale viene riconosciuta
lautonomia finanziaria delle Regioni, vale a dire la potest di stabilire e gestire in modo
autonomo le risorse finanziarie di cui necessitano per la realizzazione delle funzioni loro
affidate.
11.2.2.4.2. La
finanza ordinaria
Il nuovo testo dellarticolo 119 della Costituzione stabilisce che I Comuni, le Province, le
Citt metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni,
le Province, le Citt metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. S t a b i l i s c o n o e
applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la
Costituzione e secondo i principi di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema t r i b u t a r i o . Dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 157


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

Dal nuovo testo dellarticolo 119, in particolare se confermato con la precedente versione,
si possono ricavare i seguenti concetti chiave:
lautonomia finanziaria ora esplicitamente attribuita anche ai Comuni, alle
Province e alle Citt Metropolitane, oltre che alle Regioni;
lautonomia finanziaria si concretizza in unautonomia di entrata e di spesa. La
differenza fondamentale. Fino a pochi anni fa lautonomia finanziaria delle
Regioni veni va intesa essenzialmente come autonomia di spesa, vale a dire chela
capacit delle Regioni di amministrare in modo autonomo le risorse finanziarie
messe a disposizione con le leggi dello Stato. Il nuovo testo invece, evidenzia
chiaramente anche lautonomia di entrata delle Regioni;
questultima facolt ulteriormente sottolineata nel passaggio in cui si afferma che
gli enti territoriali stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri. Labbandono
della precedente impostazione centralistica, con la quale si stabiliva che alle
Regioni sono attributi tributi propri evidente, cos come chiaro lintento della
legge di riforma di attribuire autonomia alle Regioni nella fissazione delle risorse
finanziarie e nelle procedure applicative di riscossione;
alla Regioni sono attribuite compartecipazioni del gettito dei tributi erariali
riferibili al loro territorio. In pratica viene esplicitamente affermato il principio
della territorialit dellimposta, in base al quale, almeno in parte, il gettito prelevato
da un territorio dovr rimanere nellambito della comunit che lo ha prodotto.
11.2.2.4.3. Il fondo perequativo.
Secondo quanto stabilito dal nuovo comma 3 dellart. 119 Cost. per i territori con minore
capacit fiscale per abitante con legge dello Stato si provvede ad istituire un fondo
perequativo senza vincoli di destinazione.
Si tratta di uno strumento che dovrebbe compensare eventuali squilibri fra le entrate
tributarie delle Regioni e consentire a tali enti di erogare i servizi di loro competenza a livelli
uniformi su tutto il territorio nazionale; lo scopo quello di garantire che in tutte le Regioni, a
prescindere quindi dalla capacit di ricavare risorse fiscali dal loro territorio, siano rispettati
gli stessi standard nella prestazione di determinati servizi, in particolare quelli concernenti i
diritti sociali, come opportunamente sottolineato nel successivo articolo 120, comma 2.
11.2.2.4.4. La
finanza straordinaria.
Il terzo pilastro della finanza regionale costituito dalla risorse aggiuntive destinate dallo
Stato. Secondo il nuovo comma 5 dellart. 119 Per promuovere lo sviluppo economico, la
coesione e la solidariet sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire
leffettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali
in favore di determinati Comuni, Province, Citt metropolitane e Regioni. Si tratta di una
riformulazione del precedente comma 3, che prevedeva contributi speciali volti a valorizzare
il Mezzogiorno e le isole.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 158


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11.2.3. Il sistema di governo regionale.


La Costituzione (art. 121) prevede che tutte le Regioni siano dotate di una struttura
imperniata su tre organi di vertice, in posizione quasi di simmetria con gli organi
costituzionali statali:
Il Consiglio Regionale, che esercita funzioni simili a quelle del Parlamento
La Giunta Regionale, che Corrisponde al Consiglio dei Ministri
Il Presidente della Giunta, che cumula la carica di Presidente dellorgano esecutivo
e quella di Presidente della Regione.
11.2.3.1. IlConsiglio regionale.
11.2.3.1.1. Nozione.
Il C o n s i g l i o r e g i o n a l e (Assemblea regionale in Sicilia, Consiglio della Valle nella
valle dAosta) il massimo organo deliberativo e rappresentativo dellente Regione.
11.2.3.1.2. Funzioni.
Lart. 121 Cost., nella dizione novellata dalla L. cost. 111999, recita: il Consiglio
regionale esercita le potest legislative attribuite alle Regioni e le altre funzioni conferitegli
dalla Costituzione e dalle leggi. Il Consiglio , dunque, titolare della potest legislativa
regionale. Inoltre, approva e modifica lo Statuto.
Al Consiglio spettano anche le attribuzioni amministrative conferite dallo Statuto,
comprese quelle relative allordinamento degli uffici e dei servizi regionali e allistituzione di
enti amministrativi dipendenti dalla Regione.
II Consiglio esercita anche poteri di controllo politico sulloperato della Giunta e del
Presidente della Regione e approva il bilancio preventivo, i relativi storni di fondi da un
capitolo allaltro e il conto consuntivo. Approva, inoltre, i piani generali concernenti
lesecuzione di opere pubbliche e lorganizzazione di servizi pubblici di interesse della
Regione e dei finanziamenti relativi.
Al Consiglio spetta, inoltre, partecipare ad alcuni momenti significativi della vita politica
del paese:
formula proposte di legge al Parlamento (art. 121 Cost.);
esprime i pareri previsti dagli artt. 132 e 133 Cost.;
elegge i delegati a partecipare allelezione del Presidente della Repubblica (art. 83
Cost.);
pu richiedere il referendum abrogativo e quello consultivo (artt. 75 e 138 Cost.).
11.2.3.1.3. Metododi elezione e durata
Il Consiglio regionale (detto Assemblea regionale in Sicilia) eletto direttamente dal corpo
elettorale regionale col sistema elettorale maggioritario per lelezione di 1/5 dei consiglieri e
del sistema elettorale proporzionale per lelezione di 4/5 dei consiglieri; d u r a i n c a r i c a
c i n q u e a n n i ed esattamente fino al 46 giorno antecedente alla data delle nuove elezioni.
11.2.3.1.4. La
status di consigliere regionale.
A norma dellart. 122 IV, Cost, i consiglieri regionali (analogamente ai parlamentari) non
possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nellesercizio
dello loro funzioni. I consiglieri regionali non godono, invece della immunit previste dal 2 e

Ver. 09/04/2017 13:34:00 159


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

3 comma dellart. 68 Cost., riservate esclusivamente ai membri del Parlamento nazionali in


base al noto principio della non estensibilit, in via analogica, delle norme eccezionali.
11.2.3.1.5. Composizione.
Tale organo risulta composto, nelle Regioni a statuto ordinario, da un minimo di 30
consiglieri (nelle Regioni con non pi di un milione di abitanti), ad un massimo di 80
consiglieri (nelle Regioni con oltre 6 milioni di abitanti); nelle Regioni a statuto speciale il
numero di consiglieri stabilito dallo Statuto. Il funzionamento del Consiglio regionale
regolato dallo Statuto e dai regolamenti interni.
11.2.3.2. La Giunta regionale.
11.2.3.2.1. Nozioni e funzioni.
La G i u n t a lorgano esecutivo della Regione (art. 121 Cost.) e presiede allattuazione
delle deliberazioni e delle leggi del Consiglio. Inoltre:
ha liniziativa legislativa;
provvede alla gestione dellente, dirige lattivit degli uffici regionali e amministra
il patrimonio;
predispone il bilancio preventivo e il conto consuntivo; predispone i programmi di
sviluppo regionale;
decide, sentito il Consiglio, sui ricorsi di legittimit costituzionale e sui conflitti di
attribuzione.
Per motivi di urgenza, la Giunta pu sostituirsi al Consiglio, salva ratifica di questultimo
nella prima adunanza. Non pu, tuttavia, esercitare la funzione legislativa in sostituzione del
Consiglio, atteso il disposto dellart. 121 Cost.
11.2.3.2.2. Metodo
di elezione.
Lart. 122 Cost., nella sua originaria formulazione, prevedeva che la giunta regionale
venisse eletta direttamente dal Consiglio e che i suoi membri venissero scelti dal Consiglio
medesimo.
La revisione costituzionale operata dalla L. cost. 1/1999, ha a t t r i b u t o a l
Presidente della Giunta il potere di nomina e revoca dei
c o m p o n e n t i d e l l a G i u n t a s t e s s a , anche se contestualmente salvaguardia la
facolt degli Statuti di disporre diversamente (art. 122, comma 5).
11.2.3.3. IlPresidente della Regione.
Il P r e s i d e n t e d e l l a R e g i o n e anche Presidente della Giunta regionale e questo
spiega la comune denominazione di capo del Governo o capo della Regione.
11.2.3.3.1. Poteri
In questa sua qualit egli rappresenta la regione allesterno, dirige la politica della Giunta
ne responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, indici i referendum
previsti dagli Statuti o dalle legge regionali, rappresenta lente in giudizio ed esercita i diritti
patrimoniale e non patrimoniali attributi alla regione.
11.2.3.3.2. Elezione.
Per quel che concerne lelezione il comma 5 dellart. 122 Cost., come modificato dalla L.
cost. 1/1999, prevede che venga eletto a suffragio universale e diretto, salvo che lo Statuto
regionale disponga diversamente. L e l e z i o n e a s u f f r a g i o u n i v e r s a l e e

Ver. 09/04/2017 13:34:00 160


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

diretto stata introdotta anche per i Presidenti delle


R e g i o n i a S t a t u t o s p e c i a l e dalla L. cost. 31-1-2001, n. 2.
11.2.3.3.3. Rieleggibilit
Per quanto riguarda la rieleggibilit del Presidente, il d.d.lgs. recante Disposizioni di
attuazione dellart. 122, comma 1, Cost., approvato in via definitiva dal Senato il 16 giugno
2004, p r e v e d e l a n o n i m m e d i a t a r i e l e g g i b i l i t a l l o s c a d e r e
del secondo mandato.
11.2.3.3.4. Mozioni
di sfiducia.
Il 2 co. dellart. 126 della Cost., cosi come modificato dalla L. 1/1999 attribuisce al
Consiglio regionale la potest di esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della
Giunta, mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e
approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei suoi componenti stessi. La
mozione non pu essere messa in discussione prima di tre giorni della presentazione.
11.2.3.3.4.1. La
rimozione del Presidente.
Secondo il disposto dellart. 126, comma 2, Cost. lapprovazione da parte del Consiglio, a
maggioranza assoluta, di una mozione di sfiducia presentata da almeno 1/5 dei suoi
componenti, comporta le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale.
Gli stessi effetti conseguono nellipotesi di dimissioni volontarie, impedimento permanente
o morte del Presidente. In pratica la cessazione dalla carica del Presidente comporta un
azzeramento complessivo degli organi di Governo regionale e la necessit di procedere
allindizione di nuove elezioni6.
11.2.3.3.4.2. Il
procedimento di scioglimento da parte del Presidente della Repubblica.
Oltre ai casi di scioglimento appena esaminati, va analizzato quello dellart. art 126 1 co.
Cost., il prevede, attraverso un particolare procedimento e con decreto motivato del
presedente della Repubblica, la possibilit di scioglimento del Consiglio e di rimozione il
Presidente della Giunta7, nei seguenti casi:
quando questultimi abbiano compiuti atti contrari alla Costituzione o di gravi
violazioni di legge;
oppure per ragioni di sicurezza nazionale.
In questi casi, su proposta del Governo e sentita la Commissione parlamentare per le
questioni regionali, viene emanato un decreto motivato del Presidente della Repubblica.
11.2.4. I raccordi tra lo Stato e le regioni: le Conferenze permanenti
Il primo soggetto con il quale le Regioni devono costantemente confrontarsi e coordinare
le loro attivit indubbiamente lo Stato.
Per fare ci sono state istituti appositi sedi di concertazione delle politiche in materia di
autonomie a livello nazionale, in cui Stato e autonomie territoriali si incontrano per definire

6
Qualora il Consiglio regionale approvi, a maggioranza assoluta, una mozione motivata di sfiducia nei confronti
del Presidente della Giunta regionale, entro tre mesi si procede allindizione di nuove elezioni del Presidente e
del Consiglio (cd. norma antiribaltone).
7
La distinta previsione della rimozione del Presidente della Regione si giustifica considerando che tale organo
non pi necessariamente nominato dal Consiglio regionale, come avveniva prima della riforma costituzionale,
per cui lorgano collegiale non dispone pi del potere di sostituire il Presidente o la Giunta.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 161


Diritto costituzionale Cenni di Diritto degli enti locali

linee politico amministrative e scelte comuni, contemperando interessi che possono essere
contrastanti.
Si tratta delle c.d. C o n f e r e n z e p e r m a n e n t i , cui vanno ad aggiungersi la
C o m m i s s i o n e b i c a m e r a l e p e r l e q u e s t i o n i r e g i o n a l i e la
C a b i n a d i r e g i a : si tratta di organismi che hanno il fondamentale compito di dare
concreta attuazione al nuovo assetto della Repubblica delineato dalla riforma della L.cost.
3/2001 e di realizzare, nel rispetto del p r i n c i p i o d i l e a l e c o l l a b o r a z i o n e ,
un proficuo coordinamento tra i diversi livello di governo (c.d. r e g i o n a l i s m o
c o o p e r a t i v o ).
Le Conferenze attualmente operanti sono:
la C o n f e r e n z a S t a t o - R e g i o n i : presieduta dal Presidente del
Consiglio ed composta dai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano, nonch dai Ministri interessati agli argomenti trattati nelle
singole sedute. Quanto alle funzioni, la Conferenza con riferimento a tutti i
processi decisionali di interesse regionale, interregionale e infraregionale
promuove e stipula intese, nei casi previsti dalla legge, ed accordi fra Governo e
Regioni, in tutti gli altri casi;
la C o n f e r e n z a S t a t o - C i t t e d a u t o n o m i e l o c a l i : istituti
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con compiti di coordinamento,
studio, informazione e confronto nelle problematiche connesse agli indirizzi di
politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie di Province e Comuni
e su quelle delegate da leggi dello Stato;
la C o n f e r e n z a u n i f i c a t a : costituti da membri di entrambe le
Conferenze permanenti (la Stato-Regioni e la Stato-Citt). La Conferenza unificata
competente nelle materie di interesse comune alle Regioni e agli locali, nel cui
ambito assume deliberazioni, promuove e sancisce intese ed accordi, esprime
pareri, designa rappresentanti nei casi in cui necessario. altres competente e
deve pertanto essere convocata, in tutti i casi in cui la Conferenza Stato-Regioni e
la Conferenza Stato-Citt debbano esprimersi sul medesimo oggetto.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 162


Diritto costituzionale LONU

Capitolo 12
LONU

12.1. LONU
LO r g a n i z z a z i o n e d e l l e N a z i o n i U n i t e fu fondata dopo la seconda guerra
mondiale dagli Stati che avevano combattuto contro le Potenza dellAsse, e prese il posto
della disciolta Societ delle Nazioni. La Conferenza di San Francisco ne elabor nel 1945 la
Carta che venne ratificata dagli Stati fondatori. Successivamente, secondo il procedimento di
ammissione previsto dellart. 4 della Carta, ne sono via via divenuti membri quasi tutti gli
Stati del mondo. La Svizzera non ne fa parte.
La competenza dellONU, nonch i fini che tale organizzazione persegue sono
numerosissimi; essi, tuttavia possono essere classificati in tre gradi settori: I) mantenimento
della pace nel mondo; II) sviluppo della relazioni amichevoli tra Stati fondati sul rispetto dei
principi delluguaglianza dei diritti e della autodeterminazione dei popoli; III) collaborazione
in campo economico, sociale e culturale ed umanitario.
12.1.1. Gli organi principali
Lart. 7 della Carta considera come o r g a n i p r i n c i p a l i : I) lAssemblea generale; II)
il Consiglio di Sicurezza; III) il Consiglio economico e sociale; IV) il Consiglio di
Amministrazione fiduciaria; V) la Corte Internazionale di Giustizia; VI) ed il Segretario.
Consiglio di Sicurezza, Assemblea generale, Consiglio economico e sociale e Consiglio di
Amministrazione sono o r g a n i c o m p o s t i d a S t a t i . Ci significa che gli individui che
con il loro voto cormorano a formare al decisione collegiale sono organi del proprio Stato,
manifestano la volont del proprio Stato. Il Segretario generale e la Corte Internazionale di
Giustizia sono invece o r g a n i c o m p o s t i d a i n d i v i d u i , nel senso che il Segretario
ed i giudici assumono lufficio a titolo puramente individuale, senza manifestare al volont di
alcuno stato e senza ricevere, anzi con lobbligo di non ricevere, istruzione da alcun Governo.
12.1.1.1. Il Consiglio di Sicurezza
Il C o n s i g l i o d i S i c u r e z z a composto di 15 membri, di cui 5 siedono a titolo
permanente, si tratta di Stanti Uniti, Russia, Cina, Gran Bretagna e Francia, godendo altres
del c.d. d i r i t t o d i v e t o , cio del diritto di impedire colo loro voto negativo ladozione di
qualsiasi delibera che non abbai mero carattere procedurale; gli altri 10 membri sono eletti per
un biennio dallAssemblea.
Il Consiglio di Sicurezza, anche se ha una competenza limitata rationae materiae
occupandosi soltanto di questioni attinenti al mantenimento della pace e della sicurezza
internazionale, lorgano di maggior rilievo nellambito dellOrganizzazione, sia per
levidente importanza della questione di sua competenza, sia perch dispone in taluni casi di
poteri decisionali vincolanti.
12.1.1.1.1. Le
decisione vincolanti
Le d e c i s i o n e v i n c o l a n t i d e l C o n s i g l i o d i s i c u r e z z a riguardano le
misure, non implicanti luso della forza, che devono essere adottate dagli Stati membri contro
uno Stato che minacci o abbia violato la pace. In realt il Consiglio soltanto in due casi, tra i

Ver. 09/04/2017 13:34:00 163


Diritto costituzionale LONU

quali emerge quella della Corea del Sud, ha emesso decisioni vincolanti, perch di solito
paralizzato dal diritto di veto; pi spesso ha espresso raccomandazioni.
Nel mutato quadro internazionale, tuttavia, il Consiglio di Sicurezza stato in grado, nel
corso del 1990, di adottare varie risoluzioni che imponevano linterruzione di ogni relazione
economica con lIrak (embargo) ed in seguito autorizzava luso della forza nei confronti di
questo Stato che nellagosto dello stesso anno aveva aggredito il Kuwait.
12.1.1.2. LAssemblea generale
NellA s s e m b l e a g e n e r a l e , che ha al contrario una competenza vastissima rationae
materiae (coincide in pratica con la competenza dellintera Organizzazione) ma quasi nessun
potere vincolante, sono rappresentanti tutti gli Stati e tutti hanno pari diritto di voto.
12.1.1.2.1. Le
decisioni vincolanti
Le d e c i s i o n i v i n c o l a n t i dellAssemblea G e n e r a l e riguardano, in
particolare:
la ripartizione delle spese dellOrganizzazione che, se approvate a maggioranza di
due terzi, vincola tutti gli Stati. Lo stato membro in arretrato di due annualit di
contributi non ha diritto di voto in Assemblea. Si ritiene, inoltre, che le prese di cui
parliamo siano solo spese ordinarie;
le modalit ed i tempi per concedere lindipendenza ai territori sottoposti al
dominio coloniale (siffatta competenza non trova il suo fondamento nella Carta ma
in una norma consuetudinaria che ritenersi si sia formata nellambito delle Nazioni
Unite).
12.1.1.3. I Consiglio economico e sociale
Il C o n s i g l i o e c o n o m i c o e s o c i a l e composto da membri eletti
dallAssemblea per tre anni; sia esso che il C o n s i g l i o d i A m m i n i s t r a z i o n e
f i d u c i a r i a (il quale ultimo ora senza lavoro, avendo svolto per vari decenni il controllo
sullamministrazione dei territori di tipi coloniale) sono in posizione subordinata rispetto
allAssemblea generale in quanto sono tenuti a seguirne le direttive ed in certi casi il loro
compito si limita addirittura alla preparazione di atti che vengono poi formalmente adottati
dallAssemblea.
12.1.1.4. Il
segretario generale
Il S e g r e t a r i o o, meglio, il Segretario generale che ne a capo, e che nominato dalla
Assemblea su proposta del Consiglio di Sicurezza, lorgano esecutivo dellOrganizzazione.
12.1.1.5. La CorteInternazionale di Giustizia
La C o r t e I n t e r n a z i o n a l e d i G i u s t i z i a composta da 15 giudici, ha sia la
funzione di dirimere controversie fra Stati sia una funzione consultiva in quanto pu dare
pareri su qualsiasi questione giuridica allAssemblea generale o Consiglio di Sicurezza
oppure ad altri organi su lautorizzazione dellAssemblea; i pareri non sono per n
obbligatori n vincolanti, non essendo alcun organo obbligato a richiederli o a conformarsi
dopo averli richiesti.
12.1.2. Gli organi sussidiari
Lart. 7 della carta prevede che o r g a n i s u s s i d i a r i possano essere istituti ove si
rilevino necessari. Gli organi di tale genere, istituti dal 1945 ad oggi, sono numerosissimi, a

Ver. 09/04/2017 13:34:00 164


Diritto costituzionale LONU

parte quelli aventi mero carattere temporaneo e funzioni limitate a singoli casi concreti, esiste
tutta una serie di organi permanenti, creati soprattutto dallAssemblea generale e dal
Consiglio economico e sociale, che svolgono funzioni di rilievi anche se non sono dotati di
poteri vincolanti.
Tra i pi importanti vi lUNCTAD (Co n f e r e n z a d e l l e N a z i o n i U n i t e s u l
c o m m e r c i o e l o s v i l u p p o ) che formalmente organo sussidiario dellAssemblea
generale ma che strutturalmente una sorta di organizzazione nellorganizzazione, dato che si
compone a sua volta di un organo assembleare, in cui tutti gli Stati membri dellONU sono
rappresentati, di un Consiglio a composizione pi ristretta, di varie Commissione e di un
segretario.
Vi poi lUNDP (P r o g r a m m a d e l l e N a z i o n i U n i t e p e r l o s v i l u p p o ),
che ha una struttura simile e che ha soprattutto il compito di approvare programmi nazionali
di sviluppo presentati dai singoli Stati, di stanziare i relativi fondi e di sovrintendere
allesecuzione dei progetti che compongono i programmi.
12.2. Gli Istituti specializzati delle Nazioni Unite.
Gli i s t i t u t i s p e c i a l i z z a t i d e l l e N a z i o n i U n i t e sono organizzazioni che
operano in stretto collegamento con le NU. e ne subiscono un certo potere di coordinamento e
controllo, pur essendo autonome, in quanto sorte di trattati distinti dalla Carta delle NU.
Tra lONU e gli istituti specializzati esistono degli a c c o r d i d i c o l l e g a m e n t o che
comportano una sottoesposizione di tali istituti alla Carta delle NU. Non si per di accordi
internazionali, ma solo di norme che formano parte integrante del funzionamento dellONU e
degli istituti stessi, di conseguenza la loro violazione non costituisce illecito contrattuale, ma
solo causa di illegittimit delle risoluzione in queste organi.
Le f u n z i o n i d i t a l i i s t i t u t i possono suddividersi in: I) f u n z i o n i
n o r m a t i v e , attraverso le quali vengono emanate raccomandazioni, progetti di
convenzioni, etc.; II) f u n z i o n i o p e r a t i v e , consistenti in deliberazioni ed esecuzione di
programmi di assistenza tecnica, aiuti, prestiti, etc. opportuno, a tal punto, fornire un quadro
generale di questi istituti.
F A O . Le sue funzioni concernono lattivit di ricerca ed informazione nonch la
promozione ed esecuzione di programmi relativi ai settori dellagricoltura e
dellalimentazione. Organi: Conferenza, Consiglio, Direttore Generale.
I L O . lorganizzazione internazionale del lavoro, le cui funzioni fondamentali
consistono nellemanazione di raccomandazioni, nonch nella preparazioni di progetti di
convenzione multilaterale in materia lavorativa. Tali progetti di convenzione vengono
comunicati agli Stati membri che possono ratficarli o meno, ma hanno in ogni caso lobbligo
di sottoporli agli organi competenti per la ratifica entro un dato termine e di comunicare al
Direttore generale dellILO le decisioni prese in merito. Organi: Conferenza Generale,
Consiglio di Amministrazione, Ufficio Internazionale del lavoro, Direttore Generale.
U N E S C O . Svolge le sue funzioni nellambito della cultura, delleducazione,
dellistruzione. I progetti vengono apportavi nello stesso modo dellILO. Organi: Conferenza
Generale, Comitato Esecutivo e segretario.

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Diritto costituzionale LONU

I C A O . unorganizzazione competente ad emanare disposizioni sul traffico aereo, che


costituiscono vere e proprie norme internazionali vincolanti anche per gli Stati dissenzienti.
W H O . lOrganizzazione Mondiale della Sanit, il cui fine principale consiste nella
tutela della salute per tutti i popoli del mondo. Tale organizzazione ha, tra laltro, il poter di
emanare regolamenti vincolanti, eccetto che per i paesi dissenzienti.
I M O , si occupa dei problemi relativi alla sicurezza ed efficienza nei traffici marittimi.
I T U , W H O , I P U . Tali istituto si occupano, rispettivamente, di tematiche relative alle
telecomunicazioni, meteorologia, poste. Emanano decisioni non vincolanti.
I M F ( F o n d o m o n e t a r i o i n t e r n a z i o n a l e ). Il fondo promuove la
collaborazione monetaria internazionale, la stabilit dei cambi e lequilibrio delle barie
bilance dei pagamenti. Per raggiungere tali scopo dispone di un capitale sottoscritto proquota
dagli Stati membri: questi possono ricorrere alle riserve del Fondo limitatamente alla quota
sottoscritta ed a condizione di volta in volta fissate, per fronteggiare squilibri nella propria
bilancia dei pagamenti. La valuta acquistata con moneta nazionale e va restituita in un arco
di tempo compreso fra tre e cinque anni. Le condizioni di volta in volta fissate per accedere al
fondo sono oggetto di l e t t e r e d i i n t e n t i sottoscritte da un rappresentante dello Stato
richiedente; tali lettere rientrano nella categoria degli accordi in forma semplificata.
I B R I (B a n c a i n t e r n a z i o n a l e p e r l a r i c o s t r u z i o n e e l o s v i l u p p o ).
un istituto simile al fondo monetario per quanto riguarda gli organi ed il sistema di
votazione. Suo scopo principale la concessione di mutui agli Stati membri per interventi
produttivi ad un interesse variabile a seconda anche del gradi di sviluppo dello stato
interessato.
I F A D (F o n d o i n t e r n a z i o n a l e s v i l u p p o a g r i c o l o ). anche esso un ente
finanziario internazionale che si occupa dello sviluppo dellagricoltura dei Paesi poveri.
Lorgano deliberante (Consiglio dei Governatori) controllato dai Paesi in via di sviluppo.
W P O , U N D O , I A E A . Sono istituti che si occupano, rispettivamente, dei problema
relativa ala propriet intellettuale del mondo; allo sviluppo industriale e tecnologico degli
Stati membri; allo sviluppo dellapplicazione pacifiche dellenergia atomica
W T O (O r g a n i z z a z i o n e m o n d i a l e d e l c o m m e r c i o ). un istituto
completamente indipedente dalle Nazioni Unite, create nel 1994 e di cui fanno parte, oltre alla
CE, circa 135 Stati, tra cui lItalia. Tale Organizzazione svolge dei compiti fondamentali in
materia di liberalizzazione del commercio mondiale; in altre parole disciplina dello
svolgimento dei negoziati relativi alle relazioni commerciali multilaterali, che in precedenza
si svolgevano nellambito del GATT. La WTO controlla inoltre, lesecuzione degli accordi
scaturiti dai suddetti negoziati, tra i quali resta di fondamentale importanza il GATT. Per
quanto riguarda le fonti del diritto internazionale, lorganizzazione dotata del potere di
emanare decisioni vincolanti in tema di: I) interpretazioni delle norme dello Statuto; II)
dispensa temporanea di un o Stato membro dagli obblighi derivanti dalle norme stesse; III)
contro misure in casi di inadempienza da parte di uno Stato membro. LOrganizzazione,
infatti svolge, anche il compito di risolvere controversie che fanno capo ad essa

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Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Capitolo 13
Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.1. I Trattai dellunione europea


FIRMATO FIRMATO EFFETTIVO
TRATTATO ISTITUZIONE/MODIFICA CESSAZIONE
A IL DA
Trattato di 17 marzo 23 ottobre 1954
Unione dell'Europa Occidentale Bruxelles, BE 1 luglio 2010
Bruxelles 1948 (modificato)
Trattato Comunit europea del carbone 18 aprile
Parigi, FR 23 luglio 1952 23 luglio 2002
CECA e dell'acciaio 1951
Trattato Comunit europea dell'energia 25 marzo
Roma, IT 1 gennaio 1958 in vigore
Euratom atomica 1957
25 marzo
Trattato CEE Comunit economica europea Roma, IT 1 gennaio 1958 in vigore
1957
Unione degli esecutivi di
Trattato di 8 aprile
CECA e EURATOM Bruxelles, BE 1 luglio 1967 1 maggio 1999
fusione 1965
con quelli della CEE
Primo
Parziali poteri finanziari al Lussemburgo, 22 aprile
Trattato 1 gennaio 1971 in vigore
Parlamento LU 1970
Finanziario
Trattato di
Allargamento a Danimarca, 22 gennaio
Adesione del Bruxelles, BE 1 gennaio 1973 in vigore
Irlanda e Regno Unito 1972
1972
Poteri finanziari maggiori al
Secondo
Parlamento. 22 luglio
Trattato Bruxelles, BE 1 giugno 1977 in vigore
Istituzione della Corte dei conti 1975
Finanziario
europea
Trattato di
28 maggio
Adesione del Allargamento alla Grecia Atene, GR 1 gennaio 1981 in vigore
1979
1979
Trattato della 13 marzo
Uscita della Groenlandia Bruxelles, BE 1 gennaio 1985 in vigore
Groenlandia 1984
Trattato di
Allargamento a Spagna e Madrid, ES 12 giugno
Adesione del 1 gennaio 1986 in vigore
Portogallo Lisbona, PT 1985
1985
Accordi di Spazio di libera circolazione Schengen, 14 giugno 19 giugno 1990
1 maggio 1999
Schengen delle persone LU 1985 (convenzione)
17 febbraio
Introdotto il Mercato unico Lussemburgo,
Atto unico 1986
e la Cooperazione politica LU 1 luglio 1987 in vigore
europeo 28 febbraio
europea L'Aia, NL
1986
La CEE divenne Comunit
Trattato europea.
Maastricht, 7 febbraio 1 novembre
sull'Unione Istituzione dei pilastri in vigore
NL 1992 1993
Europea intergovernativi
della PESC e del GAI.
Trattato di
Allargamento a Austria, 24 giugno
Adesione del Corf, GR 1 gennaio 1995 in vigore
Finlandia e Svezia 1994
1994
Introdotto l'Alto
Rappresentante,
Trattato di trasferiti poteri dal GAI alla Amsterdam, 1 ottobre
1 maggio 1999 in vigore
Amsterdam CE, NL 1997
e integrati gli Accordi di
Schengen
Trattato di Preparazione in vista degli 26 febbraio
Nizza, FR 1 febbraio 2003 in vigore
Nizza allargamenti 2001
Trattato di Allargamento a Repubblica Atene, GR 16 aprile 1 maggio 2004 in vigore

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Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Adesione del Ceca, Cipro, 2003


2003 Estonia, Lettonia, Lituania,
Malta,
Polonia, Slovenia, Slovacchia e
Ungheria
Trattato di
Allargamento a Bulgaria e Lussemburgo, 13 aprile
Adesione del 1 gennaio 2007 in vigore
Romania LU 2005
2005
Completamento delle
13
Trattato di innovazioni per il 1 dicembre
Lisbona, PT dicembre in vigore
Lisbona buon funzionamento dell'UE a 2009
2007
27 e pi membri.
Trattato sul Istituzione del meccanismo 2 febbraio 27 settembre
Bruxelles, BE in vigore
MES europeo di stabilit 2012 2012
Trattato sul Unione di bilancio 2 maggio
Bruxelles, BE 1 gennaio 2013 in vigore
bilancio nell'Eurozona 2012
Trattato di
9 dicembre
adesione del Allargamento alla Croazia Bruxelles, BE 1 luglio 2013 in vigore
2011
2011

13.2. Gli stati membri


Attualmente lunione europea composta da 28 Stati.
DATA DI ENTRATA DATA DI ENTRATA DATA DI ENTRATA NELLO
STATO
NELLUNIONE NELLEURO SPAZIO SCHENGEN
Austria 1 gennaio 1995 1 gennaio 1999 1 dicembre 2007
Belgio 1 gennaio 1958 1 gennaio 1999 26 marzo 1995
Bulgaria 1 gennaio 2007 Non ha ancora adottato leuro Non membro dello spazio Schengen
Cipro 1 maggio 2004 1 gennaio 2008 Non membro dello spazio Schengen
Croazia 1 luglio 2013 Non ha ancora adottato leuro Non membro dello spazio Schengen
Danimarca 1 gennaio 1973 Non ha ancora adottato leuro dal 25 marzo 2001
Estonia 1 maggio 2004 1 gennaio 2011 21 dicembre 2007
Finlandia 1 gennaio 1995 1 gennaio 1999 25 marzo 2001
Francia 1 gennaio 1958 1 gennaio 1999 26 marzo 1995
Germania 1 gennaio 1958 1 gennaio 1999 26 marzo 1995
Grecia 1 gennaio 1981 1 gennaio 2001 1 gennaio 2000
Irlanda 1 gennaio 1973 1 gennaio 1999 Non membro dello spazio Schengen
Italia 1 gennaio 1958 1 gennaio 1999 26 ottobre 1997
Lettonia 1 maggio 2004 1 gennaio 2014 21 dicembre 2007
Lituania 1 maggio 2004 1 gennaio 2015 21 dicembre 2007
Lussemburgo 1 gennaio 1958 1 gennaio 1999 26 marzo 1995
Malta 1 maggio 2004 1 gennaio 2008 21 dicembre 2007
Paesi Bassi 1 gennaio 1958 1 gennaio 1999 26 marzo 1995
Polonia 1 maggio 2004 Non ha ancora adottato leuro 21 dicembre 2007
Portogallo 1 gennaio 1986 1 gennaio 1999 26 marzo 1995
Regno Unito 1 gennaio 1973 Non ha mai adottato leuro Non membro dello spazio Schengen
Repubblica Ceca 1 maggio 2004 Non ha ancora adottato leuro 21 dicembre 2007
Romania 1 gennaio 2007 Non ha ancora adottato leuro Non membro dello spazio Schengen
Slovacchia 1 maggio 2004 1 gennaio 2009 21 dicembre 2007
Lubiana 1 maggio 2004 1 gennaio 2007 21 dicembre 2007
Spagna 1 gennaio 1986 1 gennaio 1999 26 marzo 1995
Svezia 1 gennaio 1995 Non ha ancora adottato leuro 25 marzo 2001
Ungheria 1 maggio 2004 Non ha ancora adottato leuro 21 dicembre 2007

Ver. 09/04/2017 13:34:00 168


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.3. Il Consiglio europeo.


Il C o n s i g l i o e u r o p e o , sebbene faccia parte del sistema dellUnione europea, non
pu essere considerato come unistituzione comunitaria1. Esso, infatti, nasce in modo
parallelo ed esterno alla struttura istituzionale comunitaria, dalla prassi dei cd. vertici, ossia
incontri fra i capi di Stato e di governo degli Stati membri. Tali riunioni si sono svolte
periodicamente, pur senza una cadenza precisa, a partire dal 1961 e fino ai primi anni 70, per
discutere questioni riguardanti la vita e lo sviluppo delle Comunit.
Il Consiglio europeo riceve una prima istituzionalizzazione dal summit di Parigi del
dicembre 1974, in seguito al quale i capi di Stato e di governo decidono di riunirsi 2,
accompagnati dai loro Ministri degli Affari Esteri e da rappresentanti della Commissione, tre
volte lanno. Esso, dunque, nasce come organo informale di cooperazione politica, con
unimportante funzione di stimolo e di coordinamento per le principali attivit comunitarie.
Il Consiglio europeo riceve un fondamento giuridico solo con lAtto Unico europeo che,
per, si limita solo a prendere atto della prassi consolidatasi negli anni. Il Trattato di
Maastricht, poi, ne definisce per linee molto generali, composizione, competenze e
funzionamento; infine, il Trattato di Amsterdam gli attribuisce una funzione pi ampia ed
efficace nellambito dei tre pilastri della Comunit.
13.3.1. Composizione.
Il Consiglio europeo composto dai Capi di Stato o di
Governo assistiti dai loro Ministri degli affari esteri, e dal
Presiedente o da uno Vicepresidente della Commissione,
assistito da un membro della Commissione.
La p r e s i d e n z a del Consiglio europeo spetta al Capo di Stato o di governo della Stato
che esercita la presidenza del Consiglio dellUnione. Il Consiglio europeo s i r i u n i s c e
a l m e n o d u e v o l t e a l l a n n o , e in una delle citt, dello Stato membro che esercita la
presidenza del Consiglio dellUnione.
13.3.2. Competenze.
Il Consiglio un organo le cui competenze non sono ben definite; esse svolge attivit di
orientamento politico. Tuttavia le sue competenze possono essere ugualmente classificate in
due categorie: I) competenze generali; II) competenze specifiche.
13.3.2.1. Generali.
Per quanto attiene le c o m p e t e n z e g e n e r a l i , va detto che essi si traducono nel dare
gli impulsi necessari per lo sviluppo dellUnione europea e nella definizione degli
orientamenti politici generali.
In particolare il Consiglio europeo presenta al Parlamento un r a p p o r t o s u
c i a s c u n a d e l l e s u e r i u n i o n i , come pure un r a p p o r t o s c r i t t o a n n u a l e
riguardante i progressi realizzati dallUnione.

1
A riguardo va subito detto che il Consiglio non deve essere confuso con il Consiglio dellUnione, che invece
una istituzione comunitaria e con il Consiglio dEuropa, organizzazione internazionale, nata nel 1949, e con sede
a Strasburgo. Il Consiglio dEuropa si occupa della cooperazione giuridica tra gli Stati europei che ne sono
membri e principalmente della protezione internazionale dei diritti umani.
2
La prima riunione del Consiglio si tenne nel 1975 a Dublino.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 169


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.3.2.2. Specifiche.
Oltre ad essere il protagonista della cooperazione politica fra gli Stati membri il Consiglio
europeo, pur non potendosi configurare come unistituzione, svolge un i m p o r t a n t e
r u o l o n e l p r o c e s s o d e c i s i o n a l e della Comunit3. In particolare abbiamo:
nel primo pilastro, la p o l i t i c a d e l l o c c u p a z i o n e ; in tal caso il Consiglio
esamina, annualmente la situazione delloccupazione e adotta tutte le conclusione
che ritiene opportune. In tema di p o l i t i c a e c o n o m i c a , il Consiglio decide in
merito agli indirizzi di politica economica degli Stati membri e della comunit;
nel secondo pilastro, il consiglio interviene nel campo della p o l i t i c a e s t e r a e
d i s i c u r e z z a c o m u n e , con il compito di definire gli orientamenti generali e
di decidere le strategie che il Consiglio dellUnione europea deve adottare;
nel settore della c o o p e r a z i o n e r a f f o r z a t a . Se uno Stato si oppone alla
concessione dellautorizzazione del Consiglio dellUnione Europea allavvio della
cooperazione rafforzata, possibile investire il consiglio Europeo della questione
affinch decida.
13.4. Le istituzioni comunitarie
Il conseguimento degli obiettivi che le Comunit si propongono stato affidato dai trattati
a varie istituzioni. Quelle elencate nellarticolo 7 TCE sono:
il Parlamento Europeo, che partecipa al processo per ladozioni degli atti
comunitari e svolge funzioni consultive e di controllo;
il Consiglio dellUnione che esercita il potere normativo;
la Commissione cui compete la funzione esecutiva;
la Corte di Giustizia con funzioni giurisdizionali;
la Corte dei conti con funzione di controllo sulla gestione finanziaria.
Il Consiglio, la Commissione e il Parlamento Europeo sono assistiti da un Comitato
economico e sociali e da un Comitato delle regioni che svolgono funzioni consultive.
Sono istituiti inoltre secondo le procedure previste dal trattato un sistema europeo di
Banche Centrali (SEBC), una centrale europea (BCE) e una Banca europea per gli
investimenti (BEI).
La struttura istituzionale sopra delineata riproduce, per grandi linee, la ripartizione dei
poteri tra gli organi costituzionali di uno Stato nazionale: al Parlamento europeo e al
Consiglio dellUnione attribuita la funzione legislativa, alla Commissione europea quella
esecutiva (queste tre istituzioni sono anche definite come il triangolo decisionale
comunitario), mentre alla Corte di giustizia spetta lesercizio della funzione giurisdizionale.
Accanto alle similitudini occorre anche sottolineare la peculiarit dellordinamento
comunitario. In particolare:
nonostante gli indubbi progressi, non sempre al Parlamento europeo attribuita una
funzione legislativa. Ancora oggi esistono ampi settori della legislazione

3
Le d e c i s i o n i prese dal Consiglio europeo hanno n a t u r a p o l i t i c a , e vengono esternate attraverso un
c o m u n i c a t o f i n a l e . Le decisioni del Consiglio europeo per assumere il carattere giuridico di atti
comunitari, ai sensi dei Trattati, devono essere adottate secondo le procedure previste da questi.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 170


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

comunitaria di esclusiva competenza del Consiglio o con un intervento soltanto in


funzione consultiva del Parlamento;
liniziativa legislativa spetta esclusivamente alla Commissione, lunica istituzione
deputata a presentare proposte normative. Seppur in parte mitigata
dallintroduzione dellistituto delliniziativa delliniziativa resta comunque
unanomalia la totale esclusione di un autonomo poter di iniziativa dei singoli
membri del Parlamento europeo.
Va infine evidenziato che nellequilibrio istituzionale della Comunit, mentre la
Commissione rappresenta il momento di sintesi dellinteresse comunitario considerato
globalmente, il Consiglio strutturato in modo tale da poter dar voce agli interessi nazionali
particolari.
LE ISTITUZIONI COMUNITARIE
ISTITUZIONE MEMBRI NOMINA COMPETENZE
Parlamento 751 A suffragio universale diretto Poteri deliberativi e di
europeo controllo
Consiglio Un rappresentate per Ogni Stato designa il proprio Emanazione di atti normativi.
Stato membro rappresentate Formazione e approvazione del
bilancio.
Conclusione di accordi con
Stati terzi
Commissione Un rappresentante Nominati di comune accordo Funzioni di proposta,
per Stato membro dagli Stati membri, con esecutive, di vigilanza e di
approvazione del Parlamento rappresentanza
Corte di giustizia Un rappresentate per Nominati di comune accordo Funzioni giurisdizionali
ogni Stato membro dagli Stati membri
Corte dei Conti Un per ogni Stato Nominati dal Consiglio previa Controllo generale sulle entrate
membro consultazione del Parlamento e sulle spese
europeo

13.5. Parlamento europeo


Al momento della firma dei Trattati di Roma nel 1957 si prefer istituire unassemblea
unica per le tre Comunit (A s s e m b l e a p a r l a m e n t a r e e u r o p e a ), che avrebbe
esercitato le competenze riconosciutele da ciascuno dei tre trattati.
La prima riunione si tenne nel 1958, lattuale denominazione di P a r l a m e n t o
e u r o p e o fu definitivamente adottata solo nel 1962. La legittimazione formale della
denominazione Parlamento europeo avvenuto attraverso lAtto unico europeo.
La sede della s t r u t t u r a a m m i n i s t r a t i v a del Parlamento L u s s e m b u r g o ,
mentre le r i u n i o n i d e l l e c o m m i s s i o n i si svolgono a B r u x e l l e s e la
s e s s i o n e p l e n a r i a m e n s i l e si tiene a S t r a s b u r g o .
13.5.1. Composizione
13.5.1.1. I parlamentari.
Il TUE allart. 14 stabilisce che il Parlamento europeo composto da rappresentanti di
cittadini di Stati membri, sottolineando, in tal modo, la rappresentativit dei cittadino europeo
che pu eleggere ed essere eletto in tutti gli Stati.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 171


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Il numero dei parlamentari non pu essere superiore a 750 pi il presidente, tuttavia la


composizione del Parlamento non predeterminata dal Trattato ma da un atto adottato dal
Consiglio europeo allunanimit, su iniziativa del Parlamento europeo e con lapprovazione di
questultimo.
I membri del nuovo Parlamento sono, dunque, ripartiti secondo la tabella che segue
Germania 96 Austria 18
Francia 74 Bulgaria 17
Italia 73 Finlandia 13
Regno Unito 73 Danimarca 13
Spagna 54 Slovacchia 13
Polonia 51 Croazia 11
Romania 32 Irlanda 11
Paesi Bassi 26 Lituania 11
Belgio 21 Lettonia 8
Rep.Ceca 21 Slovenia 8
Grecia 21 Cipro 6
Ungheria 21 Estonia 6
Portogallo 21 Lussemburgo 6
Svezia 20 Malta 6
13.5.1.1.1. Il
sistema elettorale.
13.5.1.1.1.1. Sistema
originario,
In base ai trattati istitutivi, i membri del Parlamento europeo venivano designati dai singoli
Parlamenti nazionali secondo le procedure stabilite da ciascun Stato membro. Per entrare a far
parte del Parlamento europeo era necessario essere membri di un Parlamento nazionale (si
parlava infatti di un d o p p i o m a n d a t o ). La ripartizione dei seggi tra gli Stati era stata
attuata sulla base del loro diverso peso politico e demografico pur essendo stata garantita
unadeguata rappresentativit degli Stati minori.
13.5.1.1.1.2. Modiche
apportate nel 1979.
A partire dal g i u g n o 1 9 7 9 , sulla base della decisione del Consiglio del 20 settembre
1976 (A t t o d i B r u x e l l e s ), i membri del Parlamento europeo sono eletti in ogni Stato
membro tramite s u f f r a g i o u n i v e r s a l e d i r e t t o , per un periodo di cinque anni; essi
non possono essere vincolati da istruzioni n sottostare al mandato imperativo
13.5.1.1.1.3. Modiche
apportate nel 2002.
Con la decisione del Consiglio del 25 gennaio e del 23 novembre 2002, n. 2002/772/CE,
Euratom, sono state apportate alcune modiche sostanziali allatto relativo alle elezioni dei
rappresentati del Parlamento europeo, allegato alla decisione del Consiglio 1976/787, tra le
quali:
lo b b l i g o d i a d o z i o n e d e l s i s t e m a p r o p o r z i o n a l e 4;

4
Relativamente alladozione del sistema elettorale proporzionale, al decisione sancisce lobbligo per gli Stati
membri di adottare tale sistema a partire dalle elezioni del 2004, pur consentendo di poter optare tra lo scrutinio
di lista ovvero il sistema proporzionale con voto singolo trasferibile.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 172


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

li n c o m p a t i b i l i t tra la carica di parlamentare europeo con quella di


parlamentare nazionale.
La decisione del Consiglio del 20 settembre 1976 ha regolato anche il p e r i o d o d i
s v o l g i m e n t o d e l l e e l e z i o n i per il Parlamento europeo. Esse si svolgono alla
scadenza del mandato al Parlamento quasi contemporaneamente in tutti gli Stati membri in un
giorno, scelto da ciascuno Stato, nellambito di un unico periodo che va dal gioved alla
domenica successiva. L e s u d d e t t e m o d i f i c h e s o n o e n t r a t e i n v i g o r e i l
1 Aprile 2004.
13.5.1.1.1.4. Verifica
dei poteri
V e r i f i c a d e i p o t e r i . Il Parlamento ha il potere di verifica dei poteri dei propri
membri, nel senso che d e c i d e i n m e r i t o a d e v e n t u a l i c o n t e s t a z i o n i
presentate in base ai casi di incompatibilit fissati dallAtto di Bruxelles.
13.5.1.1.2. Immunit
dei parlamentari
Per quanto attiene le i m m u n i t d e i p a r l a m e n t a r i e u r o p e i , sono da ricordare
la piena libert di movimento, le agevolazione doganali, il lasciapassare infine i membri del
Parlamento non possono essere ricercati, detenuti, o perseguitati a motivo delle opinioni o dei
voti espressi nellesercizio delle loro funzioni.
13.5.1.2. Il
Segretario e il Segretario generale.
Espressione del potere di organizzazione del Parlamento (nel senso che non previsto nei
Trattati delle comunit) il S e g r e t a r i o assicura una complessa e articolata struttura di
supporto. Al vertice del Segretario posto un S e g r e t a r i o g e n e r a l e , nominato
dallUfficio di Presidenza.
Il Segretario generale oltre a dirigere il segretario e ad assicurare lo svolgimento di tutta
lattivit amministrativa e di supporto di vario tipo, firma, congiuntamente al Presidente, i
processi verbali delle sedute plenarie e prepara la relazione in base alla quale lUfficio di
Presidenza elabora il progetto provvisorio di stato di previsione delle spese.
13.5.1.3. Il
Presidente e il Vicepresidente e i Questori.
Il Parlamento europeo designa tra i suoi membri il P r e s i d e n t e . Fino allelezione del
Presidente svolge le funzioni il d e c a n o d e t sotto la presidenza del quale non pu aver
luogo alcuna discussione il cui oggetto sia estraneo allelezione del Presidente o alla verifica
dei poteri.
Il Presidente eletto con la m a g g i o r a n z a a s s o l u t a d e i v o t i e s p r e s s i , nei
prime tre scrutini; al quarto scrutinio partecipano solo i due candidati che al precedente
scrutinio abbiano ricevuto il maggior numero di voti. Il Presidente dirige i lavori del
Parlamento e ne assicura il buon svolgimento; fa osservare il Regolamento, mantiene lordine,
rappresenta il Parlamento nelle relazioni esterne, etc.
Il Presidente pu delegare compiti e funzioni ai Vicepresidenti. I V i c e p r e s i d e n t i
sono eletti a scrutinio segreto con unica scheda, risultano eletti i deputato che abbaino
ottenuto la maggioranza assoluta. La durata del mandato del Presidente e dei Vicepresidenti
di due anni e mezzo.

La decisione, inoltre conferma la possibilit per i singoli Stati di poter stabilire una soglia di sbarramento non
superiore al 5%, nonch di fissare un tetto massimo per le spese elettorali dei singoli candidati

Ver. 09/04/2017 13:34:00 173


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

I Q u e s t o r i sono eletti con le stesse modalit seguite per i Vicepresidenti. Sono in


n u m e r o d i 5 e sovrintendono ai problemi amministrativi e finanziari
13.5.1.4. Gliorgani del Parlamento.
Gli o r g a n i d e l P a r l a m e n t o e u r o p e o sono cinque: I) lufficio di presidenza: II)
la conferenza dei presidenti; III) la conferenza dei questori; IV) la conferenza dei presidente
di commissioni; V) e la conferenza dei presidenti di delegazione.
13.5.1.4.1. LUfficio
di Presidenza
LU f f i c i o d i P r e s i d e n z a composto dal Presidente, dai Vicepresidenti e dai
Questori. Nelle deliberazioni in caso di parit p r e v a l e i l v o t o d e l P r e s i d e n t e .
LUfficio di Presidenza svolge funzioni importanti, adottando le decisioni di carattere
organizzativo e finanziarie concernenti i deputati, i vari organi e i dipendenti.
13.5.1.4.2. La
Conferenza dei Presidenti.
Particolare rilevanza assume la C o n f e r e n z a d e i P r e s i d e n t i , che ha sostituito a
partire dal settembre 1993 il precedente Ufficio di Presidenza ampliato, la cui composizioni
allargata ai Presidenti dei gruppi politici e a due rappresentanti dei deputati non iscritti (che
prendono parte alle riunione senza diritto di voto).
Si pu affermare che la conferenza dei Presidenti costituisce in gran parte lo r g a n o
m o t o r e d e l P a r l a m e n t o . Esso fissa lordine del giorno delle tornate, stabilisce il
progetto di spesa, etc. LUfficio di Presidenza e la Conferenza dei Presidenti si riuniscono
normalmente uno o due volte al mese.
13.5.1.5. Le Commissioni.
Il Parlamento sin dallinizio della sua attivit ha articolato i suoi lavori attraverso
listituzione di C o m m i s s i o n i p a r l a m e n t a r i , le quali possono essere permanenti o
temporanee.
Le Commissioni e s a m i n a n o e d i s c u t o n o le proposte di atti normativi sui quali
richiesta la consultazione e, in certi casi, la cooperazione o la codecisione del Parlamento
europeo.
13.5.1.5.1. Procedura.
La Commissione nomina un r e l a t o r e che elabora un p r o g e t t o d i r e l a z i o n e
contente una p r o p o s t a d i r i s o l u z i o n e . Entrambe vengono sottoposte allesame della
Commissione. Questa approva il testo del progetto di risoluzione, cui fa seguito normalmente
una motivazione. La relazione che la Commissione trasmette allAssemblea pu contenere
anche progetti di emendamenti.
Un particolare procedura adottata dalle Commissioni quella della s e d e
d e l i b e r a n t e . La Commissione delibera in via definitiva, salvo che sia richiesto da un
terzo dei componenti il rinvio in Aula, su una richiesta di parere o una consultazione di cui
stato investito il Parlamento.
13.5.1.6. Le Delegazioni parlamentari.
Accanto alle Commissioni si sono venute costituendo negli anni numerose
d e l e g a z i o n i p a r l a m e n t a r i , che pi correttamente si dovrebbero definire
interparlamentari, perch esse prevedono accanto ai membri del Parlamento europeo
rappresentati dei paesi con i quali la Comunit ha concluso accordi di associazione o di
cooperazione o con i quali il Parlamento intrattiene rapporti.
Ver. 09/04/2017 13:34:00 174
Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

C o m p i t o della delegazione quello di a p p r o f o n d i r e l e r e l a z i o n i


i n t e r p a r l a m e n t a r i e di svolgere un ruolo di accompagnamento parlamentare alle
relazioni esterne della Comunit5.
13.5.2. Funzionamento.
Lattivit del Parlamento europeo disciplinata dal suo regolamento interno. Secondo
quanto stabilito dallart. 126 del suo regolamento interno, lo svolgimento dei lavori del
Parlamento europeo si articola in una l e g i s l a t u r a q u i n q u e n n a l e , ripartita in
s e s s i o n i a n n u a l i , a loro volta distribuite in t o r n a t e (vale a dire le singoli riunioni
del Parlamento) che hanno luogo o g n i m e s e e che si suddividono i n 5 s e d u t e d i
una giornata.
13.5.2.1. Le procedure di voto.
Per quanto riguardo le p r o c e d u r e d i v o t o in seno allAssemblea le deliberazioni del
Parlamento europeo, salvo diversa disposizioni dei trattati, sono adottate a m a g g i o r a n z a
a s s o l u t a d e i s u f f r a g i e s p r e s s i ; le astensioni, quindi, non rientrano nel computo
dei voti.
Il quorum per la validit delle sedute alquanto basso, essendo sufficiente la presenza di
un terzo dei membri del Parlamento.
13.5.3. Poteri del Parlamento.
13.5.3.1. I poteri
deliberativi.
Per quanto attiene i p o t e r i d e l i b e r a t i v i va detto che con il Trattato di Maastricht e
con i successivi accordi di Amsterdam e Nizza si arrivati a ritagliare un ruolo determinante
al Parlamento europeo in materia legislativa: senza attribuirgli la titolarit esclusiva del potere
normativo, gli stato concesso di inserirsi a pieno titolo nel procedimento di formazione degli
atti comunitari. Si fa riferimento alla procedura di codecisione, che vede sullo stesso piano
Consiglio, Commissione e Parlamento.
In tale prospettiva va ricordato che ai sensi della r t . 1 9 2 il Parlamento pu, a
maggioranza dei suoi membri, chiedere alla Commissione di esercitare il suo potere di
proposta sulle questioni di interesse comunitario che richiedono ladozione di speciali atti. Si
tratta di un potere (la cd. i n i z i a t i v a d e l l i n i z i a t i v a ) non certo irrilevante, reso
effettivo dalla mozione di censura che il Parlamento pu emanare nei confronti della
Commissione.
13.5.3.2. I poteri
di controllo.
I p o t e r i d i c o n t r o l l o del Parlamento possono essere suddivisi in: I) controllo sugli
atti delle istituzione, ossia sul risultato dellazione comunitaria; II) controllo sul
comportamento delle istituzioni; III) controllo sul complesso dellapparato amministrativo
comunitario.
13.5.3.2.1. Controllo
sugli atti.
Il controllo del Parlamento europei si esercita sugli atti:

5
Un caso a parte costituto dallA s s e m b l e a p a r i t e t i c a A C P C E E , composta in pari numero dai
parlamentari europei e rappresentanti dei paesi dellAfrica, dei Caraibi e del Pacifico. Questa Assemblea fa parte
di un apparato istituzionale previsto dalla Cosiddetta Convezione di Lom.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 175


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

del C o n s i g l i o : riguarda essenzialmente il b i l a n c i o , atto fondamentale per la


Comunit che, anche se redatto formalmente dalla Commissione, viene approvato
sostanzialmente dal Consiglio;
della C o m m i s s i o n e : ha per oggetto la R e l a z i o n e g e n e r a l e che tale
organo tenuto a presentare annualmente al Parlamento.
13.5.3.2.2. Controllo sulle istituzioni.
Oltre che sugli atti delle istituzioni, il controllo del Parlamento europeo si estrinseca anche
sul comportamento delle stesse. Non si tratta di un controllo in senso stretto, bens di una
sorta di influenza che ne condizioni loperato.
13.5.3.2.2.1. Nei
confronti della Commissione
A riguardo va ricordato che il Trattato CE, prevede il potere del Parlamento di
a p p r o v a r e l a n o m i n a d e l P r e s i d e n t e d e l l a C o m m i s s i o n e , nonch un
voto di approvazione finale sulla composizione finale del Collegio. Un ulteriore strumento di
controllo politico, anche se indiretto, dato dalle i n t e r r o g a z i o n i che ciascun
parlamentare pu porre alla Commissione.
La mozione di censura.
Il Parlamento nei confronti della Commissione dispone in particolare di un effettivo
strumento di controllo giuridico: la m o z i o n e d i c e n s u r a .
Tale provvedimento pu essere adottato dal Parlamento non prima che siano trascorsi t r e
g i o r n i d a l d e p o s i t o d e l l a m o z i o n e : la stessa si considera a p p r o v a t a quando
abbia riportato la m a g g i o r a n z a d e i d u e t e r z i d e i v o t i e s p r e s s i , che
rappresentano la maggioranza dei membri che compongono il Parlamento europeo.
In conseguenza delladozione del provvedimento, la Commissione deve dimettersi e
continua a curare, fino alla sua sostituzione solo gli affari di ordinaria amministrazione.
13.5.3.2.2.2. Nei
confronti del Consiglio.
Nei confronti del Consiglio, il Parlamento dispone solo6 di strumenti di controllo politico,
quali i pareri consultivi e le interrogazioni sopra citate.
Sicuramente rivestono un peso politico anche le proposte di risoluzione (la c.d. iniziativa
delliniziativa) unitamente allaccrescimento potere di partecipazione del Parlamento al
procedimento legislativo.
13.5.3.2.3. Controllo
sul complesso dellapparato amministrativo comunitario
Si tratta di forme di controllo volte a salvaguardare i diritti dei membri della Comunit,
siano essi Stati, persone fisiche o persone giuridiche. Le innovazione pi significative alla
luce del Trattato sullUnione europea sono date dalla possibilit, per il Parlamento: I)
di costituire una C o m m i s s i o n e t e m p o r a n e a d i n c h i e s t a (su richiesta
di un quarto dei suoi membri) incaricata di esaminare le denuncie di infrazione o di
cattiva amministrazione nellapplicazione del diritto comunitario;
di nominare un M e d i a t o r e ;

6
Nessuno dei trattati contempla uno strumento di controllo giuridico del Parlamento europeo sulloperato del
Consiglio. Ci si spiega in quanto, essendo questultimo espressione degli esecutivi degli Stati membri, un
controllo sugli stessi comporterebbe un controllo sui governi degli Stati membri, spettante invece,
conformemente alle rispettive carte costituzionali ai parlamentari nazionali.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 176


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

di costituire una C o m m i s s i o n e p e r l e p e t i z i o n i incaricata di analizzare


nel merito le petizioni7 su materie di interesse comunitario.
13.6. La Commissione
13.6.1. Caratteri.
La C o m m i s s i o n e stata istituita dal Trattato di fusione del 1967 ed ha sostituito
lAlta autorit della CECA e le Commissioni CEE ed Euratom.
Essa dal p u n t o d i v i s t a g i u r i d i c o f o r m a l e , unistituzione comunitaria, con
il compito precipuo, di d a r e c o r r e t t a e s e c u z i o n e a l l e n o r m e e a l l e
misure Comunitarie.
Tuttavia non pu essere considerata come lE s e c u t i v o d e l l a C o m u n i t , in
quanto p a r t e c i p a i n m o d o s o s t a n z i a l e a l p r o c e s s o d i f o r m a z i o n e
delle norme
La Commissione al contrario del Consiglio, un o r g a n o i n d i p e n d e n t e d i
i n d i v i d u i , nel senso che i suoi membri esercitano la loro funzione in piena indipendenza
nellinteresse generale della Comunit e non sollecitano n accettano istruzione da alcun
governo.
La Commissione un o r g a n o c o l l e g i a l e , per cui la responsabilit delle sue
delibere ricade sulla Commissione nel suo complesso. Nei limiti del principio di collegialit,
c i a s c u n c o m m i s s a r i o ha la r e s p o n s a b i l i t d i u n s e t t o r e di attivit e pu
adottare misure di gestione specifiche.
Infine la Commissione un o r g a n o a t e m p o p i e n o , che si riunisce almeno una
volta alla settimana, ci giustifica lincompatibilit prevista per i membri della Commissione
con qualsiasi altra carica.
13.6.2. Il procedimento di nomina.
La Commissione nominata ai sensi dellart. 214, attraverso una procedura articolata in
varie fasi:
il Consiglio, riunito a livello di capi di Stato o di governo deliberando a
maggioranza qualificata, designa la persona che intende nominare Presidente della
Commissione (si tratta quindi di un accordo intergovernativo raggiunto al di fuori
del contesto comunitario8); tale designazione approvata dal Parlamento europeo;
il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata e di comune accordo con il
Presidente designato, adotta lelenco delle altre persone che intende nominare
membri della Commissione, redatto conformemente alle proposte presentate da
ciascun Stato membro;
il Parlamento europeo chiamato ad esprimere un voto di approvazione sul
collegio cos formato: dopodich avr luogo la nomina della Commissione nel suo
complesso da parte del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata.

7
L e g i t t i m a t i a l l e s e r c i z i o d e l d i r i t t o d i p e t i z i o n e , sono tutti cittadini dellUnione ed
ogni persona fisica o giuridica che ha la propria sede in uno Stato membro.
8
Questa circostanza ha delle precise conseguenze giuridiche, perch sottrae la deliberazione ad eventuali ricorsi
giurisdizionali alla Corte di giustizia.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 177


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.6.3. Composizione.
La Commissione (dal 1 novembre 2004) formata d a u n c i t t a d i n o d i
c i a s c u n o S t a t o m e m b r o . In tal modo si consentito ai nuovi Stati membri di avere
unadeguata rappresentanza in seno allistituzione, mentre c stata una riduzione ad un
rappresentante per gli Stati maggiori che ne avevano due.
13.6.3.1. Presidentee vicepresidenti
Al P r e s i d e n t e affidato il coordinamento dellattivit della Commissione e la
rappresentanza esterna della stessa. Oltre a definire lindirizzo politico della Commissione,
egli gode di un potere piuttosto ampio nellattribuzione delle competenze ai singoli
Commissari.
Per quanto riguarda la nomina dei v i c e p r e s i d e n t i il Presidente che previa
approvazione del collegio, nomina dei vicepresidenti tra i membri della Commissione
13.6.4. Status dei membri della commissione
I commissari sono nominati a titolo individuale e devono
esercitare le loro funzione in piena indipendenza.
Inoltre i membri della Commissione nel corso del loro mandato n o n p o s s o n o
e s e r c i t a r e a l c u n a a t t i v i t p r o f e s s i o n a l e e devono osservare gli obblighi e i
doveri derivanti dalla loro carica.
Pertanto la Commissione (cos come la Corte e il Parlamento a differenza del Consiglio)
un organo formato da individui e non da rappresentanti degli Statti, che agisce nellesclusivo
interesse della Comunit.
Le volizione dei singoli componenti della Commissione che concorrono a formale la
volont della organo collegiale, non sono, dunque, riferite agli Stati membri
dellappartenenza, ma restano volizioni individuali e solo la volont collegiale dellorgano
viene in rilievo divenendo cos imputabile alla Comunit nel suo complesso.
A conferma di tale indipendenza gioca il fatto che i membri della Commissione non
possono essere rimossi n da governi nazionali, n dal Consiglio. Un provvedimento in tal
senso pu essere preso solo al Parlamento attraverso la mozione di censura.
13.6.5. Durata del mandato.
Il m a n d a t o ha la durata di c i n q u e a n n i , ed r i n n o v a b i l e . I membri restano in
carica siano alla loro sostituzione, salvo in caso di dimissioni dufficio. La c e s s a z i o n e
i n d i v i d u a l e d e l m a n d a t o pu avvenire, oltre che per decesso e per decorso del
termine di 5 anni, per dimissioni volontarie.
Inoltre i membri della Commissione devono abbandonare collettivamente le loro funzioni,
se il Parlamento europeo approva una m o z i o n e d i c e n s u r a . da notare che i membri
della Commissione nominati per sostituire quelli sfiduciati durano in carica non cinque anni
(termine normale) ma fino alla data in cui sarebbe scaduto il mandato dei commissari
dimissionari costretti a dimettersi collettivamente.
13.6.6. Funzionamento.
Lart. 218 stabilisce che la Commissione fissa il proprio regolamento interno in piena
autonomia e provvede alla sua pubblicazione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 178


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Allatto dellinsediamento la Commissione organizza il proprio lavoro ripartendo tra i suoi


membri i compiti di supervisione dellattivit delle varie unit amministrative (Direzioni
generali e servizi assimilati, entrambi a loro volta articolati in direzioni e queste in unit) nelle
quali articolata la propria struttura burocratica.
Le delibere della Commissione sono prese a maggioranza assoluta dei voti dei membri che
la compongono (art. 219) ma la prassi si sempre orientata nel senso di non dar conto
pubblicamente del numero di voti che ha raccolto un atto della Commissione e ci proprio per
sottolineare il senso della collegialit della responsabilit che si assumono i membri della
Commissione, anche se dissenzienti, e per evitare di evidenziare fratture su linee di opinione
politica.
Le riunioni della Commissione sono convocate dal Presidente ed hanno una cadenza di
norma settimanale.
13.6.7. Attribuzione e poteri.
13.6.7.1. Introduzione.
I p o t e r i d e l l a C o m m i s s i o n e , quali risultano dal Trattato CE, possono essere
essenzialmente distinti in tre gruppi:
alla Commissione compete la funzione di proposta o di iniziativa normativa;
la Commissione vigila sullesatta esecuzione dei trattati (funzione esecutiva);
la Commissione rappresenta le Comunit sia allinterno degli Stati membri, sia
delle relazioni esterne.
13.6.7.2. Le
funzioni di proposta (o di iniziativa normativa).
Secondo lart. 211, la Commissione dispone di un proprio potere di decisione e partecipa
alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento europeo alle condizioni previste dal
presente trattato.
In realt la Commissione non dispone di un vero e proprio potere decisionale autonomo, se
non nelle poche ipotesi in cui il tratto glielo attribuisce direttamente; dispone invece del
p o t e r e d i p r o p o s t a che le spetta in via esclusiva e che rappresenta la condizione
affinch il Consiglio e il Parlamento possano emanare atti vincolanti.
13.6.7.3. La
funzione esecutiva.
La funzione esecutiva della Commissione pu essere distinta, sulla base dei trattati, in
emanazione di atti di esecuzione e vigilanza sullosservanza del trattato.
13.6.7.3.1. Atti
di esecuzione.
Larticolo 211 TCE, fa riferimento agli atti di esecuzione e dispone che la Commissione
esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per lattuazione delle nonne da esso
stabilite; questo implica lemanazione di atti di esecuzione destinati ad integrare altri
regolamenti adottati dal Consiglio.
Ci pu avvenire:
Sia nel senso di fissare modalit di esecuzione di un regolamento del Consiglio che
in tal senso disponga;
Sia quello, certamente gi ampio, di emanare veri e propri regolamenti, necessari
per lesecuzione di altri regolamenti, su delega del Consiglio.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 179


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Secondo lart. 202, poi il Consiglio Conferisce alla Commissione, negli atti che esso
adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce.
La stessa disposizione prevede, altres, che il Consiglio possa sottoporre a determinate
modalit lesercizio della competenza della Commissione e possa anche, in alcuni casi,
esercitare direttamente, la competenza a dare esecuzione ai propri atti normativi.
13.6.7.3.1.1. Comitatologia.
Tale modalit sono state definite nella decisione del Consiglio n. 468 del 1999 (nota come
decisione sulla c o m i t a t o l o g i a ) prevede che la Commissione, pur disponendo della
totalit del potere esecutivo, deve tenere conto dei pareri di alcuni comitati incaricati dal
Consiglio di assisterla.
In particolare tale decisione prevede tre tipi di comitati:
c o m i t a t i c o n s u l t i v i il cui parere non mai vincolante per la Commissione,
che pu liberamente discostarsene;
c o m i t a t i d i g e s t i o n e , il cui parere parzialmente vincolante poich la
Commissione pu adottare un provvedimento difforme, comunicandolo, per, al
Consiglio; questi pu approvare latto difforme della Commissione, respingerlo o
non pronunciarsi (in questo caso si ha una forma di silenzio- assenso);
c o m i t a t i d i r e g o l a m e n t a z i o n e il cui parere vincolante e non pu
essere ignorato della Commissione, se non formulando un proposta in merito al
Consiglio.
c o m i t a t i d i r e g o l a m e n t a z i o n e c o n c o n t r o l l o : in questo caso il
parare del comitato sempre vincolante, ma prima di approvare latto di esecuzione
la Commissione deve trasmetterlo al Parlamento al Consiglio affinch possa
esercitare un controllo.
13.6.7.4. Funzioni
di vigilanza.
La f u n z i o n e d i v i g i l a n z a disciplinata dallarticolo 211 TCE, il quale dispone
che la Commissione vigila sullapplicazione delle disposizioni del trattato e delle
disposizioni adottate dalle istituzioni in virt del trattato stesso.
La funzioni di vigilanza della Commissione pu comportare due tipologie di intervento:
si ha i n t e r v e n t o d i r e t t o quando i trattati o regolamenti prevedono ch essa
emani decisioni vincolanti; ad esempio ci avviene nel campo delle regole di
concorrenza, dove la Commissione pu prendere decisioni direttamente applicabili
e che prevedono sanzioni pecuniarie, nei confronti delle imprese.
si ha i n t e r v e n t o i n d i r e t t o della Commissione nellambito della funzione di
vigilanza, quando essa propone ricorsi alla Corte di giustizia contro gli Stati e le
istituzioni che abbiano violato gli obblighi loro incombenti in virt dei trattati e
degli atti normativi derivati.
Si possono far rientrare nel potere di vigilanza le decisioni della commissione che
autorizzano lapplicazione da parte degli Stati di c l a u s o l e d i s a l v a g u a r d i a cio di
deroghe a norme comunitarie.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 180


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.6.7.5. La
funzione di rappresentanza.
Stabilisce lart. 282 del Trattato CE che in ciascuno degli Stati membri, la comunit ha la
pi ampia capacit giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali;
essa pu in particolare acquistare o alienare beni immobili e mobili e stare in giudizio. A tal
fine, essa rappresentata dalla Commissione. dunque evidente come, negli Stati membri,
la f u n z i o n e d i r a p p r e s e n t a n z a delle Comunit spetti in via esclusiva alla
Commissione.
La Commissione rappresenta anche allesterno la Comunit. Infatti: spetta alla
Commissione tutta la negoziazione degli accordi conclusi dalle Comunit, anche se la
conclusione stessa di competenza del Consiglio; tutte le relazioni internazionali e i rapporti
con le organizzazioni internazionali sono prerogativa della Commissione.
13.7. Il Consiglio dellUnione europea
13.7.1. Cenni generali.
Il C o n s i g l i o d e i M i n i s t r i o C o n s i g l i o d e l l U n i o n e e u r o p e a (o
semplicemente Consiglio) stato istituito nel 1965 dal Trattato di fusione, assorbendo quindi
il Consiglio Speciale dei Ministri CECA e i due Consigli dei Ministri della CEEA e della
CEE.
Esso lo r g a n o d e c i s i o n a l e d e l l a C o m u n i t , pur condividendo gran parte
dei poteri normativi con il Parlamento europeo.
Lart. 16 TUE, infatti, prevede al prima comma che il consiglio esercita, coniugalmente al
Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di
definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabiliti nei trattati.
13.7.2. Composizione.
Il Consiglio dei Ministri, c o m p o s t o d a u n m e m b r o p e r o g n i S t a t o c h e
f a p a r t e d e l l a c o m u n i t , scelti nellambito dei rispettivi governi.
I rappresentanti degli Stati in seno al Consiglio non devono necessariamente rivestire la
qualifica di ministri, ma essenziale che facciano parte della compagine governativa (ad es.:
sottosegretari) e che siano abilitati ad impegnare il proprio governo9.
Il Consiglio dunque un o r g a n o d i S t a t i , in quanto i membri che lo compongono
rappresentano i rispettivi Stati membri e a questultimi rispondono; ed un organo a
c o m p o s i z i o n e v a r i a b i l e 10 in quanto la composizione dei Ministri varia a secondo
della materia trattata (Consiglio dei Ministri economici e finanziari o E C O F I N ; Consiglio
dei ministri degli affari esteri o C o n s i g l i o a f f a r i g e n e r a l i , etc.).
Consiglio dellunione nella composizione dei capi di Stato o di Governo.
13.7.2.1. Il
I trattati prevedono una composizione alquanto anomala del Consiglio dellUnione che
sostanzialmente finisce per coincidere con il Consiglio europeo ed indicato come
Consiglio dellUnione riunito in composizione dei Capi di Stato
o di governo.

9
Trattandosi di un organo composto di Stati, in cui ciascuno di essi dispone sovranamente del proprio voto,
lecito che il governo nazionale conferisca un mandato imperativo senza durata prestabilita di un membro che
andr a partecipare alla riunione del Consiglio, vincolandone il voto a precise e rigide istruzioni.
10
Il Consiglio si riunisce in varie formazione il cui elenco adottato conformemente allart. 236 del TFUE e
cio in base ad decisione del Consiglio europeo a maggioranza qualificata.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 181


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Tale anomalia dovuta al fatto che, formalmente non si pu parlare di Consiglio europeo
ma di Consiglio dellUnione: anche se, sostanzialmente, data la coincidenza dei soggetti che
ne prendono parte, si tratta di una riunione del Consiglio europeo ed questultimo, che
esercita il potere decisionale anche se in conformit alle norme sostanziali e procedurali
fissate dai trattati comunitari.
13.7.2.1.1. Competenze.
Al Consiglio dellUnione, riunito in tale composizione anomala, sono affidati poteri
decisionali in diverse ipotesi:
i n m a t e r i a d i u n i o n e e c o n o m i c a e m o n e t a r i a , sia in merito al
passaggio alla terza fase, sia per lidentificazione degli Stati membri che soddisfano
le condizioni fissate per il passaggio della moneta unica;
nella procedura di nomina del Presidente della
C o m m i s s i o n e : s econdo le modifiche del Trattato di Nizza, infatti, spetta al
Consiglio riunito in questa composizione designare (a maggioranza qualificata la
persona candidata a ricoprire quella carica;
n e l l a m b i t o d e l l a t u t e l a d e i d i r i t t i u m a n i : il consiglio, infatti
deliberando allunanimit su proposta di un terzo degli Stati membri o della
Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, pu constatare
lesistenza di una violazione grave e persistente per uno dei principi di libert,
democrazia, rispetto dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, e dello stato
di diritto.
13.7.3. Organizzazione interna.
13.7.3.1. La presidenza.
La p r e s i d e n z a esercitata da ciascuno Stato membro per s e i m e s i a turno secondo
lordine stabilito dal Consiglio che delibera allunanimit. Il paese che per turno presiede il
Consiglio dellUnione:
rappresenta il consiglio in tutte le sedi in cui ci sia necessario;
convoca il Consiglio o di propria iniziativa (in quanto Stato membro) o su formale
richiesta da parte di un altro Stato membro o della Commissione;
risponde alle interrogazioni del Parlamento Europeo per conto del Consiglio;
cura la relazioni internazionali della Comunit (accreditamento di rappresentanti di
Stati terzi, firma di accordi a norme della Comunit etc.).
13.7.3.2. IlSegretario Generale.
Nellesercizio delle sue funzione il Consiglio assistito da un S e g r e t a r i a t o
g e n e r a l e posto sotto la responsabilit del S e g r e t a r i o g e n e r a l e .
Il Trattato di Amsterdam ha per attribuito a questultima figura il ruolo di A l t o
rappresentante per la politica estera e la sicurezza comune :
mentre la gestione amministrativa del Segretariati e stata attribuita alla figura del V i c e
s e g r e t a r i o g e n e r a l e . Entrambi i funzionari sono nominati dal Consiglio, che delibera
a maggioranza qualificata.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 182


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.7.4. Il comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati (COREPER).


Laccrescersi col tempo della mole del lavoro comunitario, insieme alla sempre pi sentita
esigenza di un pi costante contatto tra Consiglio e Commissione, ha fatto s che con il
Trattato di fusione degli esecutivi del 1965 venisse istituito un C o m i t a t o d e i
r a p p r e s e n t a n t i p e r m a n e n t i d e g l i S t a t i m e m b r i ( C O R E P E R )11,
costituito dalle rappresentanze diplomatiche presso le Comunit.
13.7.4.1. Competenze.
Tale Comitato r e s p o n s a b i l e d e l l a p r e p a r a z i o n e d e l l a v o r o d e l
C o n s i g l i o e della r e a l i z z a z i o n e d e i c o m p i t i attribuitigli dallo stesso
Consiglio12.
Il COREPER a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht e da quello di
Amsterdam, oggi previsto dal Trattato CE come o r g a n i s m o a u t o n o m o , a cui
anche attribuito il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento
interno.
Col tempo il COREPER divenuto lorgano che garantisce la continuit delloperato del
Consiglio e assicura una s e d e p e r m a n e n t e d i n e g o z i a t o e di mediazione sia tra i
vari Governi che con le altre istituzioni ed in particolare con la Commissione.
In particolare il COREPER si riunisce a due livelli:
di ambasciatori rappresentati permanenti (COREPER II) per trattare gli affari di
rilievo politico e quelli concernenti le relazioni esterne;
di ministri plenipotenziari rappresentanti permanenti aggiunti (COREPER I) per
trattare gli affari correnti, di procedura essenzialmente tecnici.
I due livelli non sono in un rapporto di subordinazione bens operato in modo
indipendente.
13.7.5. Sistemi di votazione del Consiglio.
Le votazione in seno al Consiglio dellUnione si differenziano a seconda delle materie in
discussione. Da unanalisi dei trattati possibile enucleare tra distinti sistemi di votazione:
maggioranza semplice, maggioranza qualificata, unanimit.
13.7.5.1. Lunanimit.
Per quanto attiene lu n a n i m i t va detto che questultima si ritiene raggiunta anche
quando vi siano state astensioni al voto.
In altri termini unanimit nel Consiglio significa a s s e n z a d i v o t i n e g a t i v i e non
convergenza di voti tutti positivi, tanto vero che lart. 205, par 3 TCE afferma che: le
astensioni dei membri presenti o rappresentati non ostano alladozione delle deliberazioni del
consiglio per le quali richiesta lunanimit.

11
Prima del Trattato di fusione esisteva nellambito del Consiglio il C O C O R , il quale aveva il compito di
preparare le riunioni del Consiglio. Attualmente il COCOR rappresenta un gruppo di lavoro del COREPER.
12
Esso in particolare provvede a: coordinare lattivit di una serie di gruppi di lavoro, formati da esperti dei
governi nazionali in relazione a materie specifiche; predisporre lordine del giorno delle riunioni del Consiglio;
organizzare comitati permanenti o ad hoc per la trattazione sistematica di problemi specifici; adottare decisioni
di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio.
Tali compiti non poterebbero essere svolti dal Consiglio (la cui attivit discontinua) n dalla Commissione (che
ha carattere dindipendenza), mentre il COREPER portatore di interessi degli Stati.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 183


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Lunanimit prevista per emendare una proposta della Commissione ovvero quando sulla
posizione comune del Consiglio vi sia stato un voto negativo del Parlamento da parte della cd.
minoranza di blocco.
13.7.5.2. Maggioranza semplice,
La m a g g i o r a n z a s e m p l i c e , intesa come maggioranza dei membri che
compongono il Consiglio (maggioranza assoluta), e non di quelli presenti alla sessione. La
votazione a maggioranza semplice, rappresenta la regola generale seguita dal Consiglio per le
sue votazioni a meno che il trattato non disponga altrimenti.
13.7.5.3. Maggioranza qualificata.
La m a g g i o r a n z a q u a l i f i c a t a , ossia il raggiungimento di un determinato numero
di voti per lemanazione di un atto, stata introdotta dal Trattato di Amsterdam, per alcuni
settori. I voti di ciascun Stato membro non hanno per uguale peso perch le votazioni
avvengono con il sistema del v o t o p o n d e r a t o , che attribuisce un valore diverso a i voti
di ciascun Stato, a seconda della sua importanza demografica e politica allinterno della
Comunit.
Per quanto riguarda la ripartizione dei voti tra i vari Stati occorre far riferimento
allarticolo 205, par. 2 TCE. Esso prevede che:
le d e l i b e r a z i o n i p e r l e q u a l i p r e v i s t a l a p r o p o s t a d e l l a
C o m m i s s i o n e sono valide se hanno ottenuto almeno 2 5 5 v o t i c h e
esprimano il voto favorevole della maggioranza dei
membri;
negli a l t r i c a s i le deliberazioni sono valide se hanno ottenuto almeno 255 voti
che esprimano il voto favorevole di almeno d u e t e r z i d e i m e m b r i ;
13.7.5.3.1. Le
reti di sicurezza.
La necessit di ottenere comunque il voto favorevole della maggioranza degli Stati membri
(e dei due terzi nel secondo caso) costituisce la prima c.d. r e t i d i s i c u r e z z a previste
con il Trattato di Nizza. Lo scopo di evitare il verificarsi di casi in cui una minoranza di
Stati potrebbe disporre dei voti sufficienti per adottare una decisione.
La seconda rete di sicurezza , invece, costituita dalla disposizione del nuovo paragrafo 4
secondo il quale ciascun membro del Consiglio pu chiedere di verificare che la maggioranza
comprenda almeno il 62% della popolazione totale dellUnione; se tale condizione non
soddisfatta, la decisione non pu essere adottata.
Si tratta della v e r i f i c a d e m o g r a f i c a che impone al Consiglio di adottare un atto
soltanto quando vi il sostegno di un numero di Stati (comunque la maggioranza o addirittura
i due terzi) che rappresenti una cospicua maggioranza della popolazione dellUnione. da
sottolineare che tale condizione non verificata in modo automatico, ma seve essere
esplicitamente, richiesta da uno Stato membro.
13.7.6. Attribuzione e poteri.
Le competenze attribuite al consiglio investono tutti i settori di attivit delle Comunit e
dellUnione. Questa istituzione, infatti, in virt della sua posizione di rappresentante degli
interessi degli Stati membri svolge un ruolo rilevante sia nellambito delle procedure

Ver. 09/04/2017 13:34:00 184


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

comunitarie sia nellambito delle politiche intergovernative. In sintesi le funzioni attribuite al


Consiglio sono:
a d o t t a r e g l i a t t i n o r m a t i v i c o m u n i t a r i : ci significa che il
Consiglio pu adottare quei provvedimenti (regolamenti, direttive e decisioni), che
sono materia per materia, previsti dal trattato. Tale potere ampiamente condiviso
con il Parlamento europeo;
oltre che nellemanazione degli atti normativi, il potere decisionale del Consiglio si
manifesta nella f o r m a z i o n e e nella p p r o v a z i o n e , insieme al Parlamento,
del bilancio;
altra importante funzione del Consiglio quella di c o n c l u d e r e , per conto della
Comunit, a c c o r d i c o n S t a t i t e r z i dopo la chiusura dei negoziati condotti
dalla Commissione (su autorizzazione del Consiglio);
non va dimenticato che il Consiglio provvede al c o o r d i n a m e n t o d e l l e
p o l i t i c h e e c o n o m i c h e generali degli Stati membri;
elaborare la p o l i t i c a e s t e r a e d i s i c u r e z z a c o m u n e (PESC)
dellUnione Europea, sulla base degli orientamenti generali definiti del Consiglio
europeo;
coordinare la c o o p e r a z i o n e g i u d i z i a r i a e d i p o l i z i a i n m a t e r i a
p e n a l e tra le varie autorit competenti in materia dei diversi Stati membri.
13.8. Lordinamento giuridico comunitario
13.8.1. Introduzione.
Il s i s t e m a g i u r i d i c o c o m u n i t a r i o costituito dallinsieme delle norme che
regolano lorganizzazione e lo sviluppo delle Comunit europee e i rapporti tra queste e gli
Stati membri. Il diritto comunitario si distingue in originario e derivato.
Le n o r m e di tale sistema hanno o r i g i n e diversa. I n t e r n a z i o n a l e : i trattati
istitutivi delle Comunit e le successive integrazioni e modificazioni. C o m u n i t a r i a : gli
atti delle istituzioni, ovvero che formano la struttura istituzionale delle Comunit.
N a z i o n a l e : le leggi e gli atti che gli Stati membri pongono in essere per dare corretta
attuazione al sistema giuridico complessivo.
Il d i r i t t o c o m u n i t a r i o o r i g i n a r i o , rappresenta una fonte di primo grado del
diritto comunitario (cd. di r i t t o p r i m a r i o d e l l a C o m u n i t ) : le norme in essi
contenute formano il quadro giuridico costituzionale della Comunit e non possono essere
disattese dagli atti delle istituzioni comunitarie.
Il d i r i t t o c o m u n i t a r i o d e r i v a t o , invece costituisce una f o n t e d i s e c o n d o
grado in quanto gli atti che lo costituiscono sono gerarchicamente subordinati ai trattati.
13.8.2. Diritto originario.
Il d i r i t t o c o m u n i t a r i o o r i g i n a r i o comprende i Trattati istituivi delle Comunit
europee, nonch gli atti successivi che ne hanno operato una modifica o li hanno completati.
A questi atti, che vanno a formare insieme al diritto comunitario derivato, il d i r i t t o
c o m u n i t a r i o s c r i t t o , devono aggiungersi i principi generali del diritto, enucleati dalla
Corte di giustizia, che costituiscono il d i r i t t o c o m u n i t a r i o n o n s c r i t t o .

Ver. 09/04/2017 13:34:00 185


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.8.2.1. I principi
del diritto comunitario.
Lindividuazione dei p r i n c i p i g e n e r a l i d i d i r i t t o c o m u n i t a r i o avvenuta
ad opera della Corte di giustizia che, nello svolgimento della sua funzione volta ad assicurare
il rispetto del diritto nellinterpretazione e nellattuazione dei trattati, ha colmato alcune
lacune normative presenti nei trattati comunitari, dato il loro carattere iniziale prettamente
economico, formando di conseguenza un d i r i t t o c o m u n i t a r i o n o n s c r i t t o .
13.8.2.1.1. Il
rispetto dei principi fondamentali della persona
Una prima attenzione meritano i principi che attengono al r i s p e t t o d e i d i r i t t i
f o n d a m e n t a l i d e l l a p e r s o n a . A riguardo va detto che bench i Trattati istitutivi
non ne facciamo menzione alcuna, la Corte ha riconosciuto che i diritti fondamentali, quali
risultano delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e dalla C o n v e z i o n e
e u r o p e a s u l l a s a l v a g u a r d i a d e i d i r i t t i d e l l u o m o (Roma 4 novembre
1950), fanno parte dei principi generali di cui essa garantisce losservanza.
Tale p r e v i s i o n e stata poi f o r m a l i z z a t a d a l T r a t t a t o s u l l u n i o n e
e u r o p e a . il caso di rilevare che le s e r c i z i o dei diritti fondamentali p u e s s e r e
o g g e t t o d i r e s t r i z i o n i in vista di obiettivi di interesse generale perseguiti dalla
Comunit.
In tale prospettiva va ricordato il riconoscimento da parte anche della Convenzione
europea dei diritti delluomo, del d i r i t t o a l l a t u t e l a g i u r i s d i z i o n a l e p i e n a
ed effettiva.
Da tale riconoscimento derivato da una parte il criterio secondo cui la tutela dei diritti
attribuiti da norme comunitarie deve essere almeno pari alla tutela prevista per i diritti
conferiti da norme nazionali; dallaltra, il principio che il sistema nazionale di rimedi
giurisdizionali deve essere tale da non rendere praticamente impossibile o eccessivamente
gravoso lesercizio dei diritti attribuiti al singolo da norme comunitarie.
13.8.2.1.1.1. La
Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea.
La C a r t a d e i d i r i t t i f o n d a m e n t a l i d e l l U n i o n e e u r o p e a un
documento che sancisce il carattere fondamentale dei diritti umani per i cittadini dellUnione,
ponendosi come nucleo di una futura costituzione europea.
Nel corso del Consiglio europeo di colonia del 3 e 4 giugno 1999, gli Stati membri
decisero di elaborare una Carta dei diritti, il progetto prevedeva che questa dovesse contenere:
I diritti di libert e uguaglianza;
I diritti procedurali fondamentali garantiti dalla CEDU e come risultato dalle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri;
I diritti sociali ed economici contenuti nella Carte sociale europea e nella Carta
Comunitaria dei Diritti Sociali Fondamentali dei Lavoratori.
A seguito dellapprovazione da parte del Parlamento europeo e della Commissione, la carta
dei diritti fondamentale dellUnione europea stata ufficialmente proclamata. Essa, per non
va integrarsi nei trattati istitutivi, ma va a costituire un documento separato che manca di
efficacia vincolante

Ver. 09/04/2017 13:34:00 186


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.8.2.1.2. Il
principio della certezza del diritto.
Di grande rilevanza anche il p r i n c i p i o d e l l a c e r t e z z a d e l d i r i t t o nelle sue
varie applicazioni. Il principale profilo riguarda la trasparenza dellattivit
dellamministrazione, nel senso che la normativa comunitaria deve essere chiara e la sua
applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti.
13.8.2.1.3. Il
principio del legittimo affidamento
Un aspetto ulteriore del principio della certezza del diritto il p r i n c i p i o d e l
l e g i t t i m o a f f i d a m e n t o (oppure principio di tutela della buona fede), il quale va
tutelare il soggetto che ha tenuto in buona fede un determinato comportamento illecito non
sapendo di una modifica improvvisa della relativa normativa, oppure quando ha tenuto un
comportamento vietato facendo fede su informazioni provenienti dalla sessa amministrazione
che gli hanno fatto intendere di poter esercitare un determinato diritto.
13.8.2.1.4. Il
principio di democraticit
Va ricordato il p r i n c i p i o d i d e m o c r a t i c i t esplicato dalla Dichiarazione del
1978, secondo la quale nessuno Stato pu far parte della Comunit se non ha un ordinamento
democratico. In altri termini la democraticit un elemento determinate, vera conditio sine
qua non dellessere europeo.
13.8.2.1.5. Il
principio di eguaglianza.
Il p r i n c i p i o d i e g u a g l i a n z a trova nel trattato un riconoscimento espresso e
generale nella forma del divieto di discriminazione fondato sulla nazionalit, con applicazioni
specifiche relativamente alla libert di circolazione delle merci e dei servizi e della libert di
stabilimento.
13.8.2.1.6. Il
principio delleffetto utile.
Il p r i n c i p i o d e l l e f f e t t o u t i l e impone unapplicazione o anche interpretazione
delle norme comunitarie che sia funzionale al raggiungimento della loro finalit. Tra laltro,
sulla base di tale principio che si attribuito leffetto diretto anche alle direttive.
13.8.2.1.7. Ilcriterio dellinterpretazione conforme
Il c r i t e r i o d e l l i n t e r p r e t a z i o n e c o n f o r m e , impone invece al giudice di
applicare tra le chiavi dinterpretazione del diritto nazionale quella che consente di attribuirgli
un significato conforme o almeno compatibile con il diritto comunitario.
13.8.2.1.8. Il
principio della leale cooperazione
Infine va valorizzato il p r i n c i p i o d e l l a l e a l e c o o p e r a z i o n e , il quale esprime
lobbligo generale degli Stati membri di assicurare lesecuzione degli obblighi sanciti dal
diritto comunitario, facilitare lassolvimento dei compiti della Comunit e astenersi dal porre
in essere misure che possano compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato.
13.8.3. Diritto derivato.
Per d i r i t t o d e r i v a t o si intende linsieme degli atti giuridici adottati dalle istituzioni
comunitarie, nei limiti delle competenze e con gli effetti che il Trattato sancisce.
Va precisato che gli atti in questione n o n p o s s o n o avere leffetto di r e s t r i n g e r e
o m o d i f i c a r e l a p o r t a t a d i u n a n o r m a d e l T r a t t a t o ovvero della
giurisprudenza relativa a quella stessa norma.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 187


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

Va inoltre chiarito che la n a t u r a g i u r i d i c a dellatto non dipende dalla sua


denominazione, nel senso che questa non determinante ai fini della definizione del suo reale
contenuto e della sua sostanza.
L a r t . 2 4 9 d e l T r a t t a t o C E , indica come atti di diritto derivato: I) i regolamenti;
II) le decisioni; III) le direttive; IV) le raccomandazioni; V) e i pareri.
13.8.3.1. Gli atti vincolanti.
13.8.3.1.1. Regolamenti CE (e Euratom).
13.8.3.1.1.1. Nozione.
Ai sensi dellart. 249 TCE, il r e g o l a m e n t o un atto a portata generale, obbligatorio in
tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri della comunit
Europea13.
13.8.3.1.1.2. Caratteri
I caratteri propri del regolamento comunitario sono quindi:
la p o r t a t a g e n e r a l e , che corrisponde al carattere della s t r a t t e z z a , nel
senso che il regolamento non s i r i v o l g e a destinatari determinati o
determinabili, ma a c a t e g o r i e c o n s i d e r a t e a s t r a t t a m e n t e n e l
l o r o i n s i e m e . Destinatari del regolamento sono quindi tutti i soggetti giuridici
comunitari: Stati membri e persone fisiche e giuridiche degli Stati stessi14;
lo b b l i g a t o r i e t d i t u t t i i s u o i e l e m e n t i : ci vuol dire che i
destinatari del regolamento sono tenuti a dare applicazione completa ed integrale
alle norme regolamentari, con conseguente i l l e g i t t i m i t di una sua
a p p l i c a z i o n e p a r z i a l e da parte di uno Stato15. Inoltre il carattere
obbligatorio del regolamento p r e c l u d e agli S t a t i la possibilit di formulare
o p p o s i z i o n i o r i s e r v e allatto della sua adozione, le quali, anche se
espresse, restano prive di ogni effetto16;
l a d i r e t t a a p p l i c a b i l i t i n c i a s c u n o d e g l i S t a t i m e m b r i : sta
a significare che il regolamento acquisisce efficacia negli Stati membri senza che
sia necessario un atto di ricezione o di adattamento da parte dei singoli ordinamenti
statali (c d . n o r m e s e l f e x e c u t i n g ). Il regolamento ha, quindi, validit
automatica negli Stati membri della Comunit e conferisce diritti ed impone
obblighi agli Stati membri, ai loro organi e ai privati, coma una legge nazionale. Di
conseguenza, esso attribuisce ai singoli dei diritti che i giudici nazionali sono tenuti
a tutelare.

13
Va ricordato che nel vecchio sistema CECA, latto corrispondente al regolamento era la d e c i s i o n e
generale.
14
Il carattere della portata generale distingue il regolamento dalla direttive, che hanno come destinatari gli
Stati membri, e dalla decisioni, che si rivolgono sempre a soggetti ben determinati.
15
Ci non vuol dire necessariamente che i regolamenti siano completi: anzi, spesso accade che debbano essere
integrati con m i s u r e d i e s e c u z i o n e , che possono essere adottate sia della stessa istituzione che ha
emanato il regolamento, sia da unaltra istituzione comunitaria (la Commissione, come sappiamo ha questa
funzione), sia dalle autorit nazionali.
16
Lobbligatoriet in tutti i suoli elementi il carattere che distingue il regolamento dalla direttiva, che,
obbligatoria, solo nel fine che si intende perseguire.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 188


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.8.3.1.1.3. Il
procedimento di formazione.
I regolamenti sono a t t i a f o r m a z i o n e c o m p l e s s a ; essi in genere sono emanati
dal Consiglio su proposta della Commissione.
Al processo di formazione di tali atti viene associato anche il Parlamento europeo,
attraverso delle procedure previste dal trattato (consultazione, codecisione, cooperazione).
Laddove previsto devono essere richiesti anche i pareri di altre istituzioni, come il Consiglio
economico e sociale e il Comitato delle Regioni.
13.8.3.1.1.4. Requisiti
formali.
Il principale requisito formale, previsto dai trattati per i regolamenti la m o t i v a z i o n e
(art. 253 TCE). Tuttavia la corte di giustizia ha sottolineato, lobbligo di motivare dipende
dalla natura dellatto, e trattandosi di un regolamento, ossia di un atto destinato ad avere
applicazione generale, la motivazione pu limitarsi ad indicare la situazione complessiva che
ha condotto alla sua adozione e gli scopi generali che esso si propone.
Oltre alla motivazione, i regolamenti devono far riferimento alle proposte e ai pareri
obbligatoriamente richiesti dal trattato.
13.8.3.1.1.5. Pubblicit
ed entrata in vigore.
I regolamenti sono p u b b l i c a t i s u l l a G a z z e t t a U f f i c i a l e d e l l U n i o n e
e u r o p e a (GUUE) ed e n t r a n o i n v i g o r e d o p o u n p e r i o d o d i v a c a t i o
l e g i s d i 2 0 g i o r n i , a meno che una data diversa che non sia stata indicata nel
regolamento stesso (art. 245 TCE).
13.8.3.1.2. Direttive
CE (e Euratom).
13.8.3.1.2.1. Nozione.
Ai sensi dellart. 249 TCE, la d i r e t t i v a un atto normativo, che vincola gli Stati
membri a cui rivolta, per quanto attiene il risultato da raggiungere, fatta salva la competenza
degli organi nazionali in merito alla forma ed ai mezzi con cui tale risultato va raggiunto17.
13.8.3.1.2.2. Caratteristiche.
I caratteri propri della direttiva comunitaria sono quindi:
n o n h a p o r t a t a g e n e r a l e , ma ha come destinatari gli Stati membri. A
questo proposito si suole distinguere tra d i r e t t i v e g e n e r a l i , indirizzate a
tutti gli Stati membri, e d i r e t t i v e i n d i v i d u a l i o p a r t i c o l a r i ,
indirizzate ad uno o ad alcuni di essi;
n o n s o n o o b b l i g a t o r i i n t u t t i i l o t o e l e m e n t i , in quanto
impongono uno b b l i g a z i o n e d i r i s u l t a t o , lasciando libero di adottare le
misure dagli stessi ritenute opportune18;
infine per quanto riguarda lefficacia, le direttive n o n h a n n o e f f i c a c i a
d i r e t t a , cio non producono diritti ed obblighi che i giudici nazionali devono far
osservare. Perci la dottrina sostiene che le direttive non sono direttamente

17
Va ricordato che nel vecchio sistema C E C A latto corrispondente alla direttiva era la
raccomandazione.
18
In p e n d e n z a d e l t e r m i n e p e r l a t t u a z i o n e d e l l a d i r e t t i v a , lobbligo di realizzare il
risultato non sanzionabile. La Corte tuttavia, ha apportato qualche precisazione circa i doveri degli Stati nel
periodo tra lentrata in vigore della direttiva e la scadenza del termine per lattuazione della stessa, chiarendo che
su essi grava un o b b l i g o d i s t a n d s t i l l , nel senso che devono astenersi dalladottare disposizioni che
possano compromettere il risultato prescritto della direttiva.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 189


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

applicabili ma hanno une f f i c a c i a m e d i a t a attraverso i provvedimenti che


gli Stati intenderanno adottare19.
13.8.3.1.2.3. Le
direttive dettagliate.
Dalla formula dellart. 249 del Trattato CE si desume che la direttiva dovrebbe limitarsi
allenunciazione di principi e criteri generali, di regole generali destinati ad essere tradotte dal
singolo Stato in norme di dettaglio.
Tuttavia, nella prassi comunitaria risulta sempre pi frequente (specialmente nel settore
agricolo, in tema di diritto di stabilimento) il ricorso a d i r e t t i v e d e t t a g l i a t e o
p a r t i c o l a r e g g i a t e , le quali indicano con precisione le norme interne che gli Stati sono
tenuti ad adottare.
In tal modo la discrezionalit dello Stato si riduce soltanto alla scelta della forma giuridica
interna (legislativa, regolamentare o amministrativa), da dare alla norma gi fissata sul piano
comunitario; scelta che peraltro, si verifica nei casi in cui la forma stessa praticamente
vincolata, ad esempio in materie che necessariamente richiedano lintervento del potere
legislativo20.
13.8.3.1.2.4. Procedimento
di formazione.
Per quanto riguarda le l a b o r a z i o n e delle direttive, essa segue lo s t e s s o i t e r
procedurale dei regolamenti.
13.8.3.1.2.5. Requisiti
formali.
Anche i r e q u i s i t i f o r m a l i sono gli stessi, vale a dire la motivazione e il riferimento
alle proposte a ai pareri obbligatori.
13.8.3.1.2.6. Pubblicit
ed entrata in vigore.
Diversa invece la forma di pubblicit, a causa del carattere individuale delle direttive;
esse vanno notificate ai destinatari e a c q u i s t a n o e f f i c a c i a d a l l a d a t a d e l l a
n o t i f i c a (o da un data successiva, se indicata).
da notare che invalsa la prassi di pubblicare sulla Gazzetta Ufficiale dellUnione le
direttive, oltre naturalmente a notificarle, come previsto dai trattati.
13.8.3.1.2.7. La
misure nazionali di attuazione e
Le m i s u r e n a z i o n a l i d i a t t u a z i o n e delle direttive comunitarie devono essere
adottare e n t r o i l t e r m i n e f i s s a t o dalla stessa direttiva.
Inosservanza: diritto al risarcimento.
I n c a s o d i i n o s s e r v a n z a , gli Stati membri commettono una violazione che pu
dar luogo non solo ad una z i o n e p e r i n f r a z i o n e in ambito comunitario ai sensi

19
Tuttavia la Corte ha affermato la d i r e t t a a p p l i c a b i l i t di alcune direttive o di una parte della loro
normativa. Ci si verifica: I) innanzitutto quando la direttiva i m p o n e u n o b b l i g o d i n o n f a c e r e ;
II) in secondo luogo quando trattasi di direttive che ribadiscono obblighi gi sanciti in norme del Trattato esse
stesse gi direttamente applicabili; III) per le direttive dettagliate; IV) ed infine quando il termine per
lapplicazione da parte degli Stati sia gi scaduto.
20
Si , quindi, posto il problema di accertare se le direttive dettagliate siano ammissibili e non contrastino con lo
spirito e la lettera dellart. 249. A tal fine si fatti ricorso al principio generale di interpretazione secondo cui l a
s o s t a n z a p r e v a l e s u l l a f o r m a d e g l i a t t i : pertanto, una direttiva dettagliata che si indirizzi a
tutti gli Stati membri e pongo in essere norme di carattere generale , nella sostanza, una regolamento; cos pure
una direttiva dettagliata che si indirizzi a un singolo Stato membro, sostanzialmente, una decisione. A ci non
osta la differenza di forme di pubblicit previste per regolamenti, direttive e decisioni: infatti tali ostacolo
superato dalla prassi invalsa di far seguire alla notificazione delle direttive anche la loro pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 190


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

dellart. 226 TCE, ma che pu essere anche invocata dagli individui per la r i c h i e s t a d i
un risarcimento danni.
Tuttavia affinch possa configurarsi un diritto al r i s a r c i m e n t o d e l d a n n o devono
verificarsi t r e c o n d i z i o n i 21:
il risultato prescritto dalla direttiva deve implicare lattribuzione di diritti a favore
dei singoli:
il contenuto di tali diritti deve essere chiaramente individuale sulla base delle
disposizioni della direttiva;
deve esistere un nesso di casualit tra la violazione dello Stato e il danno subito dal
soggetto lesso.
Il compito di accertare lesistenza delle condizioni nonch di quantificare il danno spetta al
giudice nazione (sent. Francovich).
13.8.3.1.3. Decisioni.
13.8.3.1.3.1. Nozione.
Ai sensi dellart. 249 CE, la d e c i s i o n e un atto a portata individuale obbligatorio in
tutti i suoi elementi22.
13.8.3.1.3.2. Caratteristiche.
I caratteri propri della decisione comunitaria sono quindi:
la p o r t a t a i n d i v i d u a l e , che avvicina la decisione alla direttiva. Destinatari
delle decisioni possono essere oltre che le p e r s o n e f i s i c h e e
g i u r i d i c h e , anche gli stessi S t a t i m e m b r i ;
lo b b l i g a t o r i e t i n t u t t i i s u o i e l e m e n t i , caratteristica comune con
il regolamento e di distinzione dalla direttiva;
analogamente ai regolamenti anche le decisioni, godono, in via generale della
d i r e t t a a p p l i c a b i l i t , nel senso che attribuiscono direttamente diritti ed
obblighi a favore e a carico dei destinatari 23. Lefficacia diretta stata riconosciuta
dalla Corte comunitaria a n c h e alle d e c i s i o n i i n d i r i z z a t e a g l i S t a t i .
13.8.3.1.3.3. Natura
giuridica
Dal p u n t o d i v i s t o g i u r i d i c o f o r m a l e la decisione pu essere qualificata
come un atto amministrativo del diritto comunitario munito del carattere dellesecutivit.
Tuttavia quando rivolto agli Stati pu assumere un carattere normativo secondario.
13.8.3.1.3.4. Requisiti
formali.
Poich si tratta di atti a portata generale individuale, acquista particolare rilievo la
m o t i v a z i o n e , elemento essenziale al fine di evitare abusi da parte delle istituzioni.

21
Il compito di accertare le s i s t e n z a delle c o n d i z i o n i citate nonch di q u a n t i f i c a r e i l
d a n n o spetta al g i u d i c e n a z i o n a l e .
22
Va ricordato che ne vecchio sistema C E C A latto corrispondente alla decisione era la d e c i s i o n e
individuale.
23
Quando i m p o n e o b b l i g h i d i p a g a m e n t o a i s i n g o l i , persone fisiche o giuridiche, la
decisione a tutti gli effetti un t i t o l o e s e c u t i v o , da far valere negli Stati membri attraverso le procedura
nazionali. Lunica condizione che dovr essere rispettata la p p o s i z i o n e d e l l a f o r m u l a
e s e c u t i v a da parte dellautorit nazionale designata, che procede ad un verifica dellautenticit dellatto.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 191


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13.8.3.1.3.5. Procedimento
di formazione.
Le decisioni sono n o r m a l m e n t e emanate dalla C o m m i s s i o n e , mentre il
C o n s i g l i o , di regola, emana solo le d e c i s i o n i i n d i r i z z a t e a g l i S t a t i
membri.
13.8.3.1.3.6. Pubblicit
ed entrata in vigore.
Le decisioni, come le direttive, vengono n o t i f i c a t e ai destinatari ed a c q u i s t a n o
efficacia dalla data della notifica o da altra data successiva,
espressamente indicata.
13.8.3.2. Gliatti non vincolanti.
Lart. 249 prefigura due tipi di atti non vincolanti: le raccomandazioni e i pareri.
13.8.3.2.1. Soggettilegittimati.
A u t o r i di tali atti possono essere, data la natura non vincolante degli stessi, t u t t e l e
i s t i t u z i o n i comunitarie: dal Parlamento europeo, dal Consiglio e della Commissione, alle
condizioni contemplate dal trattato24.
I pareri, invece, possono essere emanati oltre che dalle menzionate istituzioni anche dalla
Corte di Giustizia nella speciale ipotesi prevista dallart. 300, par. 6 TCE, dal Comitato
economico e sociale e dal Comitato delle regioni.
13.8.3.2.2. Destinatari
Sia le raccomandazioni che i pareri possono avere come i destinatari gli Stati membri,
oppure le altre istituzioni comunitarie o ancora i soggetti di diritto interno degli Stati membri
13.8.3.2.3. Pubblicit
Anche se non previsto dal Trattato gli atti non vincolanti vengono comunque
p u b b l i c a t i nella Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea.
Lefficacia non vincolante delle raccomandazioni e dei parei non implica che essi siano
totalmente sprovvisti di alcun effetto giuridico. In dottrina si infatti posto in evidenza come
essi producono un cd. e f f e t t o d i l i c e i t , nel senso che da considerarsi pienamente
lecito un atto, di per s illecito, posto in essere per rispettare una raccomandazione o un parere
di una istituzione.
13.8.3.2.4. Raccomandazioni (CE e Euratom).
Il linea generale, le r a c c o m a n d a z i o n i sono normalmente dirette agli Stati membri e
contengono linvito a conformarsi ad un certo comportamento.
Per quanto riguarda la n a t u r a della raccomandazione, possiamo affermare che laddove
vengono rivolte a singoli destinatari, assumono la veste di a t t i a m m i n i s t r a t i v i .
Data la sua natura, la raccomandazione n o n c o m p o r t a nei confronti degli Stati la
p o s s i b i l i t d i r i c o r s o p e r i n a d e m p i m e n t o , mentre p u essere presentato
ricorso per carenza.
Bench la raccomandazione non impone ai destinatari obblighi specifici, essa contiene
comunque un o b b l i g o g e n e r a l e d i c o o p e r a z i o n e , nel senso che sugli Stati
incombe un o b b l i g o m o r a l e di osservanza di ci che stato previsto.

24
Un ruolo privilegiato tuttavia attribuito alla Commissione, che pu formulare pareri o raccomandazioni oltre
che nei casi espressamente previsti dal trattato anche quando lo ritenga necessario.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 192


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.8.3.2.5. Pareri.
Il p a r e r e viene definito in genere come una valutazione di determinate circostanze di
fatto o come una manifestazione di opinione, magari di natura tecnica, volta a contribuire alla
preparazione di atti giuridici; in questo caso si inserisce come momento di un procedimento.
Non rientrano nella previsione dellart. 249 i pareri espressi dagli organi comunitari, nel
corso del procedimento legislativo, in quanto sono dotati di una valenza esclusivamente
interistituzionale.
Unaltra ipotesi che va tenuta nettamente distinta quella del p a r e r e m o t i v a t o
emesso dalla Commissione, che assume una sua precisa rilevanza nellambito della procedura
relativa ala violazione da parte di uno Stato delle disposizione del trattato.
13.8.3.3. Altri atti.
Gli a t t i a t i p i c i sono atti, emanati dalle istituzioni comunitarie, che non rientrano in
quelli elencati nellart. 249, concernenti ipotesi specifiche e per lo pi funzionali allattivit
istituzionale. Rientrano in questa categoria:
i r e g o l a m e n t i i n t e r n i che ciascuna istituzione emana per disciplinare la
propria organizzazione e il proprio funzionamento (espressamente previsti per il
Consiglio e il Parlamento europeo). Essi contengono norme aventi efficacia solo
nellambito dellistituzione che li emana25;
le d e c i s i o n i s u i g e n e r i s , sono atti vincolanti normalmente adottati dal
Consiglio e che, a differenza delle decisioni ex art. 249, non sono indirizzati n a
Stati membri, n a persone fisiche o giuridiche, ma hanno una valenza generale; in
particolare, si tratta di decisioni con le quali il Consiglio autorizza la Commissione
e negoziare accordi o con le quali ne approva la conclusione, di decisioni che
investono il funzionamento dellorganizzazione comunitaria, nonch di decisioni
relativa a Fondo e programmi comunitari;
gli a c c o r d i i n t e r i s t i t t u z i o n a l i , firmati dai Presidenti del Parlamento, del
Consiglio e della Commissione, con i quali queste istituzioni stabiliscono delle
regole volte a migliorare i loro rapporti ed evitare possibili conflitti; essi non
impegnano le istituzioni in maniera vincolante ma rappresentano un obbligo
soprattutto di natura morale e politica;
le r i s o l u z i o n i e l e c o n c l u s i o n i d e l C o n s i g l i o , che sebbene
sprovviste di efficacia vincolante, rivestono notevole importanza in quanto
esplicitano il punto di vista dellistituzione su questioni concernenti determinati
settori di intervento comunitario, speso anticipando una successiva attivit
normativa in senso proprio;
le c o m u n i c a z i o n e d e l l a C o m m i s s i o n e possono essere classificati in
tre diversi tipi. Vi sono quelle informative, destinate in particolare ad alimentare il
dialogo tra istituzioni su temi e materie in cui si prefigura ladozione di veri e
propri atti normativi;

25
Gli a t t i e m a n a t i in v i o l a z i o n e d e l l e n o r m e dei regolamenti interni degli organo che li hanno
adottai non p o s s o n o e s s e r e a n n u l l a t i .

Ver. 09/04/2017 13:34:00 193


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

poi vi sono le c o m u n i c a z i o n i c . d . d e c i s o r i e , relative a settori in cui la


Commissione dispone di un potere di decisione anche discrezionale, come in
materia di concorrenza, e di aiuti di Stato;
ed infine vi sono le comunicazioni cd. i n t e r p r e t a t i v e , volte cio a far
conoscere agli Stati ed agli operatori i diritti e gli obblighi ad essi derivati dal
diritto comunitario, in particolare alla luce degli sviluppi giurisprudenziali
registratisi nel settore di cui si tratta.
13.9. Gli organismi comunitari
13.9.1. Il Mediatore.
13.9.1.1. Nozioni
Introdotto dalla r t . 1 9 5 d e l T r a t t a t o C E , il M e d i a t o r e lo r g a n o
a b i l i t a t o a r i c e v e r e l e d e n u n c e 26 di qualsiasi cittadino dellunione o di
qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la propria sede in uno Stato membro
r i g u a r d a n t i i c a s i d i c a t t i v a a m m i n i s t r a z i o n e da parte degli organi
comunitari.
Il mediatore, di propria iniziativa o sulla base delle denuncie ricevute, compie tutte le
indagini necessarie e, se constata un caso di cattiva amministrazione, investe lautorit
interessata che dovr pronunciarsi entro tre mesi; alla fine trasmette una relazione al
Parlamento.
13.9.1.2. Nomina e durata
Il Mediatore n o m i n a t o d a l P a r l a m e n t o p e r l a d u r a t a d e l l a
l e g i s l a t u r a ed il suo m a n d a t o r i n n o v a b i l e . Deve e s e r c i t a r e le sue
funzioni i n p i e n a i n d i p e n d e n z a .
13.9.2. La Banca europea per gli investimenti il Sistema europeo delle banche centrali e la
Banca centrale europea.
La B a n c a e u r o p e a p e r g l i i n v e s t i m e n t i (BEI), dotata di p e r s o n a l i t
g i u r i d i c a , opera sui mercati finanziari sostanzialmente come un istituto di credito, anche
se non ha fini di lucro e si muove in ogni caso nellottica dello sviluppo equilibrato e senza
scosse del mercato comune. Inoltre nello svolgimento dei suoi compiti la Banca facilita la
realizzazione dei programmi di investimento della Comunit.
Con linizio della terza fase dellUEM, entrata in funzione la Banca centrale europea
(BCE), cos come il Sistema europeo delle Banche centrali (SEBC) composto dalla BCE e
dalle Banche centrali degli Stati membri.
Lobiettivo principale del SEBC il mantenimento della stabilit dei prezzi e definire e
attuare la politica monetaria della Comunit.
Funzione principale della BCE , cos come per qualsiasi altra Banca centrale, il controllo
della liquidit. Il Trattato inoltre prevede che la BCE trasmetta al Parlamento europeo, al
Consiglio, alla Commissione e al Consiglio europeo una relazione annuale sulle attivit del
SEBC e sulla politica monetaria dellanno precedente e dellanno in corso.

26
La denuncia pu essere presentata al Mediatore entro due anni dalla data in cui si avuta conoscenza dei fatti.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 194


Diritto costituzionale Nozioni elementari di Diritto Comunitario

13.9.3. I Comitati.
13.9.3.1. Il
Comitato economico e sociale (CES).
Il c o m i t a t o e c o n o m i c o s o c i a l e , organo consultivo della CE e dellEuratom,
composto dai rappresentanti delle varie categorie della vita economica e sociale, in
particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti artigiani, nonch delle
libere professione e degli interessi generali
La nomina dei membri effettuata dal Consiglio, a maggioranza qualificata, sulla base di
elenchi inviati dagli Stati membri. A t t u a l m e n t e e c o m p o s t o d a 3 5 0 m e m b r i ;
la durata del mandato di 4 anni ed rinnovabile .
o r g a n o d i i n d i v i d u i e dunque i membri del Comitato agiscono in completa
indipendenza dagli Stati membri, nellinteresse generale della comunit
La consultazione del Comitato pu essere obbligatoria o facoltativa, a seconda che sia
prevista o meno dai trattati; essa si concreta in pareri che non sono mai vincolanti.
13.9.3.2. Il
Comitato delle Regioni.
Istituito dal Trattato di Maastricht, il C o m i t a t o E u r o p e o d e l l e R e g i o n i ,
esercita funzioni consultive nei riguardi della Commissione e del consiglio.
Lart. 263 TCE, stabilisce che questo Comitato composto di rappresentanti delle
collettivit regionali e locali titolari di un mandato elettorale o politicamente responsabili
dinanzi ad unassemblea eletta.
Attualmente composto da 350 membri effettivi ed altrettanti supplenti. La nomina spella
al Consiglio dellUnione europea che vota a maggioranza qualificata adottando lelenco dei
membri in precedenza redatto sulla base delle proposte presentate da ciascun Stato membro; i
componenti hanno un mandato rinnovabile della durata di 4 anni.
Lart. 264 affida lorganizzazione del Comitato al suo regolamento interno. Il Comitato ha
competenze consultive che si traducono nellemanazione di pareri mai vincolanti. Il parere del
Comitato pu essere facoltativo, quando agisce di propria iniziativa, oppure obbligatorio, nei
casi previsti dal trattato e quando espressamente richiesto dal Consiglio o dalla
Commissione.

Ver. 09/04/2017 13:34:00 195


INDICE SOMMARIO

CAPITOLO 1 ............................................................................................................. 2

Lo Stato .................................................................................................................................................................. 2
1.1. La nozione. .................................................................................................................................................. 2
1.2. Elementi costitutivi. ..................................................................................................................................... 2
1.2.1. Sovranit. ............................................................................................................................................. 2
1.2.1.1. Caratteri. ....................................................................................................................................... 2
1.2.1.2. Esterna e interna. .......................................................................................................................... 3
1.2.2. Il popolo. .............................................................................................................................................. 3
1.2.2.1. La cittadinanza. ............................................................................................................................ 3
1.2.2.1.1. Modi di acquisto della cittadinanza italiana. ........................................................................ 3
1.2.2.2. Cittadinanza europea. ................................................................................................................... 4
1.2.3. Territorio. ............................................................................................................................................. 4
1.3. Funzioni dello Stato. .................................................................................................................................... 5
1.3.1. Il principio della separazione dei poteri. .............................................................................................. 6
1.3.1.1. Interferenze funzionali. ................................................................................................................ 6
1.4. Le forme di Stato. ........................................................................................................................................ 6
1.4.1. Nozione. ............................................................................................................................................... 6
1.4.2. Stato feudale ........................................................................................................................................ 6
1.4.3. Stato assoluto. ...................................................................................................................................... 7
1.4.3.1. Stato di polizia.............................................................................................................................. 7
1.4.4. Stato moderno o di diritto. ................................................................................................................... 7
1.4.5. Stato autoritario .................................................................................................................................... 7
1.4.6. Stato sociale o interventista, ................................................................................................................. 7
1.4.7. Stato socialista. .................................................................................................................................... 7
1.4.8. Altre distinzioni ................................................................................................................................... 7
1.4.8.1. Stato composto ............................................................................................................................. 8
1.4.8.1.1. Stato federale ........................................................................................................................ 8
1.4.8.2. Stato unitario. ............................................................................................................................... 8
1.4.8.2.1. Accentrato. ........................................................................................................................... 8
1.4.8.2.2. Decentrato ............................................................................................................................ 8
1.4.8.2.2.1. Regionale ...................................................................................................................... 8
1.4.8.3. Unione di Stati.............................................................................................................................. 9
1.4.8.3.1. Confederazioni di Stati ......................................................................................................... 9
1.5. Le forme di governo. ................................................................................................................................... 9
1.5.1. Governo parlamentare. ......................................................................................................................... 9
1.5.2. Governo presidenziale.......................................................................................................................... 9
1.5.3. Governo direttoriale. ............................................................................................................................ 9
1.6. I caratteri dello Stato italiano. ...................................................................................................................... 9
1.6.1. Repubblicano. .................................................................................................................................... 10
1.6.2. Democratico. ...................................................................................................................................... 10
1.6.3. Fondato sul lavoro.............................................................................................................................. 10
1.6.4. Interventista. ...................................................................................................................................... 10
1.6.5. Parlamentare. ..................................................................................................................................... 10
1.6.6. Decentrato. ......................................................................................................................................... 11
1.6.7. Non confessionale. ............................................................................................................................. 11
1.6.8. Aperto alla Comunit Internazionale ................................................................................................. 11

CAPITOLO 2 ........................................................................................................... 12

Le norme giuridiche e le fonti del diritto ........................................................................................................... 12


2.1. La norma giuridica. .................................................................................................................................... 12
2.1.1. Nozione .............................................................................................................................................. 12
2.1.2. Caratteri. ............................................................................................................................................ 12
2.1.3. Lefficacia delle norme nel tempo. .................................................................................................... 12
2.1.3.1. Linizio dellobbligatoriet. ....................................................................................................... 12
2.1.3.1.1. Il principio di irretroattivit. ............................................................................................... 12

Ver. 09/04/2017 13:34:00 196