Lapertura verso i cittadini e le imprese: responsiveness e partecipazione*

di A. Tanese, E. Di Filippo,G. Antonucci

1.1. Il coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali La partecipazione e il coinvolgimento della societ civile o degli stakeholder rappresentano un tema emergente nellambito della prospettiva di governance pubblica1. Si tratta di un fenomeno poliedrico e poco definito che pu interessare tanto la fase delle scelte politico-allocative dellamministrazione pubblica, tanto la fase di valutazione e controllo sociale dei risultati. In questo capitolo si riprendono i contributi sul coinvolgimento dei cittadini e degli stakeholder elaborati da due importanti istituzioni internazionali, lOCSE e la Banca Mondiale, che adottano approcci differenti, ma entrambi interessanti. A partire dalla fine del 1999, il comitato Public Management (PUMA) dellOrganizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) ha varato una serie di studi sul tema della partecipazione e il coinvolgimento dei cittadini nelle attivit delle amministrazioni pubbliche, che sono stati condensati nella pubblicazione Citizens as Partners: information, consultation and public participation in policy-making2. Tale pubblicazione rappresenta una fonte eccezionale dinformazioni comparative sulle misure adottate per rafforzare laccesso dei cittadini allinformazione, alle consultazioni e alla partecipazione nellelaborazione delle politiche pubbliche. Essa si prefigge un preciso obiettivo: offrire ai responsabili dellamministrazione unefficace assistenza per migliorare le relazioni fra amministrazione e cittadini3. Secondo lOCSE le spinte al rafforzamento del rapporto pubblica amministrazione-cittadini vanno attribuite a una serie di cause, tra cui la perdita di fiducia da parte dei cittadini, la richiesta di miglioramento della qualit dei servizi pubblici, lesigenza di una maggiore trasparenza e accountability, le opportunit offerte dalle nuove tecnologie. In un tale contesto le amministrazioni pubbliche sono chiamate a formulare politiche pubbliche che siano non solo efficaci, ma anche legittimate, sotto il profilo del consenso sociale. Entrambi questi obiettivi sono pi facilmente raggiungibili attraverso il rafforzamento della componente relazionale tra amministrazione pubblica e cittadini. Ci implica un forte coinvolgimento dei cittadini nelle diverse fasi del processo decisionale. Si pu decidere di coinvolgere i cittadini nel momento di formulazione delle politiche, oppure nella fase di implementazione delle stesse o, infine, come abbiamo visto nel paragrafo precedente nella fase di valutazione e controllo dei risultati tramite gli strumenti di rendicontazione sociale.

*Testo tratto dal rapporto di ricerca Modelli interpretativi e buone pratiche di rendicontazione sociale e stakeholder
engagement applicabili ai programmi di screening (a cura di Tanese A., Di Filippo E., Antonucci A.), realizzato per conto dellAgenzia Sanitaria Regionale Abruzzo, Dicembre 2010
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Meneguzzo M., (1995), Dal New Public Management alla Public Governance. OECD, (2001), Citizens as Partners: information, consultation and public participation in policy making. 3 Alla base di tale obiettivo deve essere evidenziato il tema della buona governance, che si realizza quando il governo e le amministrazioni pubbliche: 1) agiscono in modo legittimo, ossia rispettando la legge ed i limiti dellautorit conferita, i procedimenti, i diritti e gli interessi legittimi di cittadini e altri stakeholder; 2) soddisfano predefiniti livelli di performance; 3) rendono conto ai cittadini e agli altri stakeholder per la propria azione in termini dei suddetti criteri di legittimit e livelli di performance. Di conseguenza, si pu sostenere che la buona governance caratterizzata da integrit (ossia da dipendenti pubblici che svolgono la propria funzione nel rispetto delle norme ed in assenza di favoritismi), responsabilizzazione (misurata dalla capacit dei cittadini di ottenere standard di performance dichiarati o di potersi appellare in mancanza di questi) e trasparenza (ossia informazione ai cittadini sulle attivit della P.A. e sulla disciplina normativa della stessa).

Fig. 1 Livelli di coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali

relazione unidirezionale nella quale l'amministrazione produce e fornisce informazioni destinate ai cittadini. In tale relazione sono integrate sia laccesso "passivo" alle informazioni su richiesta dei cittadini sia le misure "attive" dei poteri pubblici volte a diffondere informazioni ai cittadini prese.

informazione

Amministrazione

Cittadini

consultazione

relazione bidirezionale nella quale i cittadini offrono un ritorno dinformazione all'amministrazione. Tale relazione basata sulla previa definizione, dall'amministrazione, del tema sul quale si sollecita il parere dei cittadini e presuppone che questi ultimi siano informati.

Amministrazione

Cittadini

partecipazione attiva

basata su un partenariato con le amministrazioni, nel quale i cittadini sono attivamente impegnati nel processo decisionale concernente le politiche pubbliche. Tale relazione riconosce ai cittadini la possibilit di proporre scelte di politica e di orientare il dialogo sulle politiche ma la responsabilit della decisione finale spetta alla PA

Amministrazione

Cittadini

Fonte: adattato da OECD, Citizens as Partners. Information, consultation and public participation in policy making (2001).

Una prima importante questione attiene alle modalit con le quali le amministrazioni pubbliche possono rafforzare le relazioni con i cittadini. In proposito lOCSE individua tre possibilit (fig. 1): informazione: in questo caso, il coinvolgimento si sviluppa su una relazione a una via, in cui lente produce e rilascia informazioni affinch gli stakeholder possano utilizzarle. Questa tipologia di attivit comprende sia laccesso passivodei cittadini alle informazioni su loro richiesta, sia tutte le azioni volte a diffondere attivamente le informazioni. Rientrano in questo livello di coinvolgimento la pubblicazione di informazioni sul sito internet comunale, oppure la diffusione alla cittadinanza di opuscoli informativi (guide al bilancio, guide ai servizi, ecc.); consultazione: la relazione ente-stakeholder, in questo caso, a due vie. Essa si basa sulla predefinizione, da parte dellente, delle tematiche su cui gli stakeholder sono chiamati a esprimere la propria opinione e richiede di rilasciare uninformazione adeguata. A titolo di esempio, rientrano in questa casistica un bilancio sociale elaborato interamente dallente e sottoposto alla valutazione degli stakeholder mediante strumenti in grado di rilevare i feedback, oppure una carta dei servizi che preveda un processo di consultazione degli utenti, finalizzato alla verifica del rispetto degli standard garantiti sui servizi erogati; partecipazione attiva: anche in questo caso la relazione ente-stakeholder a due vie, ma gli stakeholder prendono parte attivamente ai processi decisionali. Si basa sul riconoscimento del ruolo dei portatori di interessi nel proporre opzioni e politiche e dar forma al dibattito politico, bench la responsabilit delle scelte finali o delle politiche 2

prodotte resti allente. Possono rientrare in questa casistica strumenti quali il piano strategico o il piano di zona dei servizi sociali, ma anche un bilancio sociale nel quale gli stakeholder siano coinvolti fin dalla fase di progettazione. La tendenza recente quella di investire su consultazione e partecipazione attiva degli stakeholder, da affiancare a forme pi tradizionali di coinvolgimento limitate alla funzione informativa. Come evidenziato nella fig. 1 linfluenza dei cittadini sul processo decisionale aumenta, passando dallinformazione alla consultazione e quindi alla partecipazione attiva. Lo sviluppo di tali strumenti e in particolare quelli finalizzati a supportare la partecipazione attiva dei portatori di interessi, richiede il presidio dei seguenti aspetti essenziali (fig. 2): - definizione partecipata delle politiche; - valutazione dei risultati correlata a finalit e obiettivi definiti nelle politiche e condivisa con gli stakeholder; - verifica della correttezza dei processi di attuazione, nel rispetto dei principi di legittimit, equit e trasparenza; - partecipazione degli stakeholder allo sviluppo del metodo e delle regole del dialogo. Fig. 2 - Coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali
Definizione partecipata delle politiche

Condivisione del metodo

Correttezza dei processi di attuazione

Valutazione dei risultati

Fonte: elaborazione propria A) Definizione partecipata delle politiche Occorre innanzitutto comunicare e condividere la mission, i valori di riferimento e le politiche che si intendono attuare per lo sviluppo della comunit e del territorio. Deve essere chiaro gi in fase di programmazione quali saranno gli impatti economici, finanziari e sociali delle diverse politiche. Ci significa che occorre coinvolgere i cittadini con la massima trasparenza sin da tale momento, ad esempio attraverso processi inclusivi per la definizione di politiche e priorit strategiche (bilancio di programmazione, bilancio partecipativo, pianificazione partecipata, ecc.). In ogni caso la responsabilit finale circa lassunzione delle scelte politiche rimane in capo allente locale e in particolare al consiglio in quanto massimo organo elettivo preposto allindirizzo e al controllo. Pertanto la partecipazione dei cittadini non comporta una sostituzione nei ruoli e nelle responsabilit del consiglio. B) Valutazione dei risultati correlata agli obiettivi Il coinvolgimento degli stakeholder deve riguardare la valutazione dei risultati conseguiti in rapporto agli obiettivi e a tal fine occorre ricercare un raccordo specifico con le formalit finalizzate negli strumenti di pianificazione e programmazione. La scelta di limitarsi a informare gli stakeholder rendicontando solamente i risultati conseguiti, senza fornire un chiaro riferimento agli obiettivi, non d loro la possibilit di valutare leffettiva capacit dellente di rispettare tutti gli 3

impegni presi in fase di pianificazione e programmazione. In tal senso, diviene fondamentale la realizzazione di un bilancio sociale che ricostruisca la catena di senso, ovvero che metta in relazione gli obiettivi strategici con i risultati raggiunti4. C) Verifica sulla correttezza dei processi di attuazione La correttezza dei processi di attuazione delle politiche chiama in causa principi quali la legittimit, lequit e la trasparenza, i quali incidono significativamente su questioni quali laccessibilit ai servizi, la legittimit dei procedimenti, la tutela dei diritti di tutte le parti interessate, la chiarezza delle modalit di partecipazione e di inclusione di tutti gli attori potenzialmente interessati, la trasparenza delle regole interne di funzionamento, ecc. Pertanto necessario coinvolgere i cittadini non solo nella valutazione dei risultati in rapporto agli obiettivi (ci che si realizzato rispetto a ci che si programmato), ma anche nella valutazione dei comportamenti adottati in rapporto ai valori di riferimento (come si agito). D) Partecipazione degli stakeholder allo sviluppo del metodo Il coinvolgimento degli stakeholder non dovrebbe essere limitato agli aspetti di contenuto precedentemente esaminati, ma estendersi al metodo e alle regole con le quali viene strutturato il confronto. In questo modo i portatori di interessi partecipano non solo alla valutazione dei risultati, ma anche alla definizione di strumenti, delle modalit e delle regole per la loro rappresentazione e valutazione5. Esaminati i principali processi per il governo delle relazioni con gli stakeholder, proviamo a definire le motivazioni che spingono le amministrazioni a investire sulla partecipazione e il coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale: 1) Migliorare la qualit delle politiche pubbliche. Linformazione, la consultazione e la partecipazione attiva favoriscono la formulazione delle politiche pubbliche, consentendo allamministrazione di diventare unorganizzazione che apprende (learning organization). Contemporaneamente, tale approccio il garante di una pi efficace attuazione, in quanto i cittadini prendono dimestichezza con le politiche che hanno contribuito ad elaborare con la loro partecipazione. Aumentare la fiducia nellamministrazione. Linformazione, la consultazione e la partecipazione attiva forniscono ai cittadini unopportunit per acquisire familiarit con i progetti dellamministrazione, per esprimere la propria opinione e per offrire un contributo allelaborazione delle decisioni. Tale coinvolgimento favorisce laccettazione delle scelte politiche che ne derivano. Lamministrazione dimostra di essere aperta e di conseguenza diventa pi affidabile agli occhi del cittadino, detentore della sovranit in un regime democratico. Contribuire al rafforzamento della democrazia. Linformazione, la consultazione e la partecipazione attiva aumentano la trasparenza e laccountability dellamministrazione. In tali condizioni, il rafforzamento delle relazioni fra amministrazione e cittadini incoraggia la cittadinanza attiva e ne favorisce lintegrazione nella societ. Alla stessa stregua, esso stimola limpegno dei cittadini nei confronti della sfera pubblica, incitandoli per esempio a partecipare a dibattiti politici, a votare, a partecipare alla vita associativa, ecc. Tutto ci contribuisce a consolidare la democrazia.

2)

3)

4 5

Si veda fig. 3. Diverse amministrazioni locali prima di avviare processi di partecipazione dei cittadini, definiscono con essi le regole del gioco per rendere ancora pi trasparente il processo.

Gli sforzi compiuti dalle amministrazioni per informare, consultare e coinvolgere i cittadini nella formulazione delle politiche non possono sostituire la democrazia rappresentativa e non sono destinati a sostituirla. In realt, essi integrano e rafforzano la democrazia nella sua globalit. Box 1 - Linee guida per gestire il coinvolgimento dei cittadini
Nella pubblicazione Citizens as Partners, lOCSE fornisce una serie di linee guida per gestire al meglio gli strumenti di informazione, consultazione e partecipazione: 1. Indicazioni per gestire al meglio gli strumenti di informazione Scegliere e adattare gli strumenti secondo gli obiettivi mirati. Gli strumenti dinformazione vanno scelti con cura e devono essere utilizzati secondo gli obiettivi prefissati. Ad esempio, la sensibilizzazione del pubblico a una questione politica o lapprofondimento su talune tematiche necessitano approcci e strumenti molto diversi. Scegliere gli strumenti in funzione del pubblico mirato. I vari pubblici hanno differenti caratteristiche. Gli strumenti dovrebbero essere selezionati e utilizzati tenendo conto delle differenze dei pubblici, ad esempio in termini di presentazione, di linguaggio, di stile, ecc. Assicurarsi che linformazione raggiunga i pubblici. inutile scegliere gli strumenti con accuratezza e adeguarli ai vari pubblici se linformazione non giunge ai destinatari. importante dedicare attenzione alla consegna stessa del messaggio. Rendere attrattiva linformazione. Se le informazioni sono semplici e piacevoli da comprendere per i cittadini, si accresce la probabilit che essi le utilizzino. Nella maggior parte dei casi, tale risultato si ottiene con un minimo sforzo di chiarezza e concisione nella stesura dellinformazione. La semplificazione non deve per portare in nessun caso alla disinformazione. Rispettare lindipendenza dei canali non controllati. I canali indipendenti sono, per la loro stessa natura, incontrollati. Nel ricorrere a tali canali le amministrazioni devono riconoscere e accettare lindipendenza della scelta delluso dellinformazione amministrativa. Esse devono quindi assicurarsi che i media e i cittadini ricevano un insieme dinformazioni il pi esauriente possibile. 2. Indicazioni per gestire al meglio gli strumenti di consultazione Preannunciare la consultazione. Per consentire ai cittadini di esprimere le proprie opinioni in occasione delle consultazioni, essi devono essere a conoscenza degli eventi organizzati. Le amministrazioni devono informare il pubblico apertamente circa la data e lora, il luogo e largomento della consultazione prima che questa abbia inizio. Curare con particolare attenzione le procedure di selezione. La scelta di chi selezionare per la consultazione essenziale non soltanto per la qualit delle risposte ricevute in tale ambito, ma anche per lefficacia della consultazione. Se i cittadini e i partecipanti non sono selezionati in maniera rappresentativa, ma soltanto per la loro prossimit allamministrazione o ai suoi funzionari, i risultati saranno viziati e liniziativa rischia di suscitare diffidenza invece che maggiore fiducia nei poteri pubblici. Pu essere utile fissare, pubblicare e seguire regole chiare, nonch effettuare la selezione in maniera trasparente. Assicurare che i contributi siano utilizzati. Se le amministrazioni non utilizzano i contributi ricevuti o non hanno intenzione di utilizzarli fin dallinizio, lattivit non ha alcuna utilit ai fini del rafforzamento delle relazioni tra lamministrazione e i cittadini. Considerare i tempi. Le consultazioni possono necessitare di molto tempo, far nascere opposizioni e rallentare il processo decisionale. Pu essere utile pianificare dettagliatamente le consultazioni e definire chiaramente gli obiettivi e i limiti. 3. Indicazioni per gestire al meglio gli strumenti di partecipazione Prevedere tempi e risorse adeguati. Il coinvolgimento dei cittadini nella partecipazione attiva richiede in genere pi tempo e pi risorse rispetto alle attivit dinformazione e di consultazione.

 Tenere conto degli interessi divergenti. Quando si coinvolgono diversi gruppi di cittadini, le soluzioni trovate possono essere divergenti. Rispettare il ruolo e i diritti dei legislatori. Lamministrazione dovrebbe evitare di utilizzare strumenti di partecipazione pubblica adottando approcci che rischiano di sminuire il ruolo o i diritti delle legislature. Fonte: OECD, (2001), Citizens as Partners.

Naturalmente, come abbiamo gi sottolineato, far partecipare e coinvolgere i cittadini non operazione scevra da complessit e difficolt. Linformazione, la consultazione e la partecipazione richiedono risorse (tempo, esperienza e fondi). Limpegno dei responsabili e la volont politica sono gli elementi decisivi per il successo. Per assicurare lefficacia delle attivit dinformazione, di consultazione e di partecipazione attiva, le amministrazioni devono pianificare e agire in una prospettiva strategica (vedi box 1).

1.2. Il concetto di Social Accountability Sebbene con una prospettiva del tutto peculiare, che deriva dalla sua mission di riduzione della povert e di promozione dello sviluppo economico sostenibile, la Banca Mondiale ha promosso una serie di iniziative volte a diffondere la cultura della partecipazione, attraverso un framework concettuale che viene definito Social Accountability. Fig. 3 La social accountability

Fonte: Banca Mondiale 2004. Nello schema proposto dalla Banca Mondiale (fig. 3), il concetto di Social Accountability si distingue dalle pi comuni nozioni di government accountability (accountability delle amministrazioni pubbliche relativamente al rispetto delle norme di legge e ad una gestione efficiente, efficace ed equa delle risorse) e della corporate accountability (accountability nelle aziende private). La Social Accountability rappresenta infatti una nuova dimensione dellaccountability delle amministrazioni pubbliche che si fonda sulla centralit del coinvolgimento dei cittadini e delle organizzazioni della societ civile, coerentemente al nuovo modello di governance pubblica. Nellapproccio della Social Accountability un ruolo di assoluta centralit giocato dalla societ civile e dallimpegno civico, ossia da quel processo di organizzazione dei cittadini volto a garantire una partecipazione nella fase di formulazione delle strategie, di implementazione, di individuazione delle risorse e di valutazione dei risultati. La necessit di far partecipare i cittadini si ricollega principalmente a tre ragioni:

rafforzando gli strumenti con cui si d voce alle richieste ed ai contributi dei cittadini, si canalizzano le forme di mera protesta verso forme di coinvolgimento pi costruttive; lefficacia dello sviluppo economico positivamente correlata alla definizione di politiche maggiormente partecipate. Attraverso la partecipazione si pu contribuire al superamento di interessi confliggenti, ad una maggiore comunicazione ed equilibrio informativo tra i soggetti chiamati a formulare le politiche pubbliche, i soggetti responsabili dellerogazione dei servizi ed i destinatari degli stessi (cittadini); la partecipazione dei cittadini pu favorire lincremento di fiducia nelle amministrazioni pubbliche, attraverso una maggiore responsabilizzazione e conoscenza tra i diversi attori.

I meccanismi di Social Accountability si inseriscono quindi nellambito del pi ampio gruppo dei meccanismi di voce (voice mechanisms), che secondo la Banca Mondiale rappresentano lunica strategia di miglioramento perseguibile per il settore pubblico c.d. core, ossia quel nocciolo duro che non pu essere privatizzato (vedi fig. 4). Fig. 4 - Tre strategie per il miglioramento dei servizi pubblici

Fonte: THE WORLD BANK, (1997), Word development report, the State in a changing world, Washington.

In tal senso, pare doveroso soffermarci sui meccanismi di voice ed exit proposti dalleconomista Hirschman, che osserva come il singolo possa avere diverse reazioni rispetto ad un evento esterno, indagando a tale scopo sulla differenza fra razionalit individuale e razionalit sociale6. La costruzione teorica di Hirschman parte dalla insoddisfazione di un soggetto verso una particolare situazione, insoddisfazione che pu essere espressa in due diversi modi: 1) attraverso la c.d. opzione exit; 2) attraverso la c.d. opzione voice7. Entrambe fanno parte della dicotomia che caratterizza la vita delluomo: la realt privata (massimizzazione della propria utilit individuale) e pubblica (cittadino, cio essere sociale). Analizziamo adesso le due opzioni distintamente. Lopzione exit consiste in una possibile reazione individuale messa in opera da un soggetto insoddisfatto dalla fruizione di un bene o di un

Hirschman A.O.Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations and States Harvard University Press, Cambridge, Mass. 1970; trad. it. Lealt, Defezione, Protesta. Rimedi alla crisi delle imprese, dei partiti e dello Stato Bompiani, Milano, 1982. 7 Entrambe le opzioni sono collegate ad un fallimento del bene o del servizio.

servizio sia privato che pubblico8. La sanzione si presenta come indiretta, cio i due agenti dellazione non si confrontano reciprocamente effettuando le proprie azioni indipendentemente dalle azioni altrui (in questo modo ognuno pu agire senza dover sapere nulla luno dellaltro). Per questo la sanzione, attraverso un meccanismo indiretto di selezione evoluzionista, migliora indirettamente la qualit dei beni e dei servizi. In particolare, lopzione exit da un lato diventa lo strumento autoregolatore del mercato, nel senso che nel lungo periodo le imprese sanzionate dalle defezioni dei consumatori sono costrette o ad aumentare la qualit dei propri prodotti o ad uscire dal mercato stesso, dallaltro lato mette in funzione un meccanismo automatico di controllo della qualit dei beni offerti, ponendo laccento sulla sovranit del consumatore. Lo stesso discorso pu valere per le amministrazioni pubbliche in alcuni settori di intervento dove sono presenti meccanismi di tipo mercato o di quasi-mercato9, oppure a livello di ideale politico10. Lopzione voice11, si presenta come una protesta verso limpresa o le amministrazioni pubbliche come una espressione di una identit collettiva contestualizzata in un sistema di regole, diritti e aspettative a essa collegata. E importante sottolineare limportanza del termine identit collettiva: mentre lopzione exit si presenta come unazione individuale, cio unazione che pu essere intrapresa anche dal singolo individuo; lopzione voice diventa sostanziale solo qualora sia espressione di una volont collettiva, nel senso che deve incorporare una concezione collettiva di valori e un sentimento di giustizia collettivamente riconosciuto12 e deve essere accompagnata da una protesta latente di un numeroso gruppo silenzioso. In questo modo la voice, presentandosi semplicemente come una protesta, risulta essere meno forte come soluzione rispetto allopzione exit, concedendo la possibilit allimpresa o alle amministrazioni pubbliche di rimediare alla scarsa qualit dei servizi erogati13 o di migliorare le politiche pubbliche.
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A titolo di esempio, possiamo considerare un cittadino che, insoddisfatto della qualit di un servizio erogato da una certa amministrazione, abbandona a favore del servizio erogato da unaltra amministrazione o, nella maggior parte dei casi (es. servizi sanitari), da unimpresa privata. In questo modo sanziona lamministrazione pubblica. 9 I quasi mercati si fondano sulla libera scelta e sulla concorrenza: il servizio resta pubblico, nel senso che viene garantito a tutti, ma lutente libero di scegliere a chi rivolgersi tra pi soggetti, anche privati, soprattutto del privato sociale che, accreditati in base a requisiti minimi di qualit, concorrono tra loro per fornire la prestazione. Il modello teorico dei quasi mercati stato sviluppato dopo lavvio delle iniziative di riforma del welfare state da parte del governo conservatore di Margaret Thatcher, in particolare nei settori dellistruzione, a partire dallEducation Reform Act del 1988, e della sanit, con il National Health Service and Community Care Act del 1990. Per lapprofondimento di tali riforme era stato promosso, da parte della School for Advanced Urban Studies dellUniversit di Bristol, il programma di ricerca Quasi-Markets Programme, in parte finanziato dallEconomic and Social Research Council britannico. A questo gruppo di ricerca, e in particolare ai lavori di Julian Le Grand e Will Bartlett (Le Grand 1990, diffusamente Le Grand - Bartlett 1993 e pi recentemente Le Grand 2007a) si devono lindividuazione delle caratteristiche e delle opportunit dei sistemi di quasi mercato. In Italia la teoria dei quasi mercati stata approfondita, a partire dagli anni Novanta, in riferimento soprattutto alla riforma del sistema sanitario (Neri 2006), al settore dellistruzione, in particolare dellistruzione universitaria (Agasisti-Catalano 2007), e a quello dei servizi sociali (tra gli altri Fazzi 2000 e Fazzi-Gori 2004). 10 Hirschman ha ben analizzato le dinamiche che si possono verificare quando il soggetto che pu vestire rispettivamente i panni del consumatore oppure dellelettore, avverte un deterioramento qualitativo del prodotto, rispettivamente si consideri il bene o servizio di mercato, ovvero lideale politico. Se nel caso del bene di mercato, al decadere del livello qualitativo il consumatore tradisce il primo produttore, uscendo in modo tacito ed anonimo dal rapporto commerciale (exit appunto) rivolgendosi ad un secondo produttore, nella fattispecie politica il cittadino a fronte di orientamenti presso i quali non si rispecchia, non tender a trasferirsi in unaltra localit bens cercher di far emergere il proprio dissenso, con le relative argomentazioni, tramite una palese protesta (voice). 11 Secondo Hirschman, la voice pu essere manifestata in due diverse modalit: una detta orizzontale, che consiste in uno scambio di opinioni e critiche tra cittadini; e una detta verticale, che una effettiva comunicazione o protesta rivolta alle autorit da un cittadino. 12 Tutto questo rientra in quello che Hirschman chiama aspettative ragionevolmente fondate, che sono la diretta conseguenza di uno schema di valori sociali e regole collettive internalizzate dai soggetti: in questo modo la voice storicamente condizionata. 13 Per un maggiore approfondimento di tali tematiche si rinvia a Hirschman A.O. (1982), Shifting Involvements. Private Interest and Public Action, Princeton University Press 1982; trad. it. Felicit privata e felicit pubblica, Bologna, Il Mulino 1983. The Rhetoric of Reaction: Perversity, Futility, Jeopardy, Cambridge, Mass., Harvard University Press; trad. it. Retoriche dell'intransigenza. Perversit, futilit, messa a repentaglio, Bologna, Il Mulino, 1991. Riforme

Lipotesi di partenza dellanalisi in questione, racchiusa nel funzionamento speculare dei mercati nei quali la competizione animata dalla qualit, rispetto a quelli basati su una concorrenza di natura quantitativa basata sul fattore prezzo. Tornando alla Social Accountability, presentiamo di seguito i principali meccanismi e strumenti individuati dalla Banca Mondiale: la partecipazione dei cittadini nella definizione delle politiche pubbliche, il bilancio partecipativo, il monitoraggio della spesa pubblica, il monitoraggio dei servizi pubblici da parte dei cittadini, i consigli della societ civile (cittadini o loro rappresentanti) le campagne di advocacy. La figura successiva colloca gli strumenti di Social Accountability nellambito del ciclo decisionale delle amministrazioni pubbliche. Fig. 5 - Gli strumenti della Social Accountability nel ciclo decisionale

Fonte: www.worldbank.org/participation Gli strumenti di partecipazione nella definizione delle politiche sono finalizzati a coinvolgere direttamente i cittadini e le organizzazioni della societ civile, attraverso la proposta di interventi o azioni correttive14. Gli strumenti di bilancio partecipativo abilitano la partecipazione dei cittadini nella allocazione delle risorse. In termini generali, il bilancio partecipativo potrebbe essere definito come un processo decisionale che consiste in unapertura dellamministrazione pubblica alla partecipazione diretta ed effettiva della popolazione nellassunzione di decisioni sugli obiettivi e la distribuzione degli investimenti pubblici. Si caratterizza come processo partecipativo di discussione sulle proposte di bilancio (Circoscrizionale, Municipale, Provinciale, Regionale, ecc.) che si snoda durante tutto lanno fino a disegnare una proposta articolata di bilancio per ogni anno di gestione successiva, sulla base delle richieste della cittadinanza. Esistono numerosi esempi di sperimentazione, fra loro diversi, a cui possibile guardare con interesse.

pericolose. La mitologia dell'effetto perverso, in Il Mulino n.2/91 pp.194/212, Marzo/Aprile 1991. Retorica reazionaria, retorica progressista, in Il Mulino n.5/93 pag.835/854, Settembre/Ottobre 1993. 14 Si vedano ad esempio le esperienze di pianificazione strategica e di urbanistica partecipata realizzate da numerose citt italiane (Bologna, Bolzano, Firenze, Pesaro, ecc).

Box 2 Esperienze nazionali e internazionali di bilancio partecipativo

Il processo di bilancio partecipativo (BP) sperimentato da 19 anni nella citt brasiliana di Porto Alegre (e ormai in altre 2000 citt latinoamericane, specie in Per e Repubblica Dominicana, dove e previsto per legge) inizia ad essere noto anche in Italia. Soprattutto a causa degli oltre 100 casi Europei nati a partire dagli anni 90, e dei contributi di recente offerti dalla Regione Lazio. Dal giugno 2001 su stimolo del dibattito suscitato dai 4 Forum Sociali Mondiali, dai 7 Forum delle Autorit Locali per l'Inclusione Sociale, dalle Best Practices ONU e dal programma euro latinoamericano URB-AL II - si contano gi una trentina di citt in Italia (con esperimenti pilota anche in capoluoghi come Bergamo, Trento, Campobasso che hanno sperimentato il BP in alcuni quartieri) che ne stanno tentando un'emulazione critica, ovviamente adattandone la filosofia generale e i fondamentali principi ispiratori ai nostri molteplici e differenti contesti sociopolitici, economici e culturali. Ad oggi, le realt territoriali pi avanzate in questa capacit di creazione' autoctona sono state Grottammare, Modena e il Municipio XI di Roma dove il BP ha subito trasformazioni anche notevoli nel tempo. Esempi di piccole citt italiane sono Campiglia Marittima (in Toscana), Novellara (in Emilia Romagna), Isola Vicentina (nel Veneto) ed un quartiere di Reggio Emilia. Le esperienze di Vignola (Emilia Romagna) e Venezia (3 municipi) sono state interrotte nel 2005 per cambi politici nellamministrazione locale. Il caso della Regione Lazio ad oggi un esperimento quasi unico in Europa, perch ha unito una sperimentazione di tavoli di dialogo sociale di portata regionale (nel progetto Economia Partecipata e specie per la costruzione del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria) a un impegno concreto nel supportare e/o stimolare altri enti locali a sperimentare, senza imporre obblighi ma offrendo stimoli ed un dialogo che si sviluppato anche a livello di attori politici di vertice. Pochi altri enti di area vasta in Europa hanno preso simili impegni, spesso concentrandoli su forme partecipative diverse dal BP. Tra essi recentemente - le Regioni Rhone Alpes e Poitou Charentes in Francia, la Provincia di Malaga in Spagna e, in Italia, la Regione Puglia, la Regione Toscana (che ha approvato la Legge Regionale 69/2007 sulla Partecipazione) e la Provincia di Milano. Questultima ha supportato alcune esperienze di BP nellarea metropolitana milanese (tra cui oggi si contano Vimodrone, Paderno Dugnano, Cinisello Balsamo, San Giuliano ed altre), alcune delle quali oggi stanno realizzando interessanti processi di fusione tra il BP e forme di pianificazione partecipativa del territorio, delineando ipotesi future su cui riflettere altrove. Un caso interessante e quello svedese, dove lAssociazione Nazionale dei Comuni e Regioni (SALAR) sta promovendo un progetto-pilota su 7 citt, in stretto legame con la Rete Nazionale dei Bilanci Partecipativi Portoghesi, formatasi nel 2007 per impegno di una decina di comuni che sperimentano da alcuni anno il BP. La Banca Mondiale sta finanziando la partenza (start up) di vari BP albanesi e africani (specie in zone rurali), in aggiunta a quelli spontaneamente creatisi in alcune citt del Cameroon, Senegal, Madagascar. Vi un movimento di citt europee oggi interessato a creare legami di cooperazione diretta con queste nuove esperienze. LAgenzia dellONU UN-HABITAT ha prodotto un manuale duso chiamato Training Companion per facilitare la messa in opera del BP in paesi africani. Fonte: elaborazione propria

Il bilancio partecipativo non andrebbe considerato come uno strumento esclusivo per stimolare un senso attivo di cittadinanza e la partecipazione degli abitanti alle scelte concernenti i loro territori di vita o di lavoro. Esso dovrebbe essere solo un componente del Sistema di Partecipazione Cittadina da coordinarsi con altre istanze di partecipazione di ambito areale o tematico, che coinvolgano i cittadini a monte e a valle di tutte le scelte che riguardano il proprio territorio. Volendo sintetizzare, attualmente possibile riconoscere due grandi famiglie di bilanci partecipativi: 1) quella che persegue obiettivi di democratizzazione dei poteri istituzionali locali, e prevede margini maggiori di autonomia nella decisione per i cittadini partecipanti ai processi di discussione dei bilanci (inclusa votazione sulle priorit di spesa). 10

2) quella che persegue obiettivi di partecipazione in forma maggiormente consultiva, perseguendo primariamente obiettivi di messa in trasparenza e di gestione efficiente delle risorse pubbliche (in forme pi vicine allascolto selettivo). Entrambi i tipi di processo collocano il proprio intervento a monte dei momenti decisionali, per legge riservati alla sottoscrizione delle scelte da parte dei Consigli Comunali (Regionali, ecc.), sui quali la cittadinanza chiamata ad esercitare pressione e controllo perch le indicazioni fornite dai cittadini non siano disattese con troppa facilit e senza spiegazioni confacenti dai rappresentanti eletti. Esistono esperienze anche a livelli superiori di governo15, oppure approcci simile al bilancio partecipativo come quello che prevede la definizione di bilanci alternativi con lobiettivo di influenzare il bilancio ufficiale. Con gli strumenti di monitoraggio della spesa pubblica le organizzazioni della societ civile revisionano i bilanci pubblici al fine di appurare se e in che misura gli obiettivi dichiarati dal governo siano coerenti con lallocazione delle risorse. In altri casi, gruppi di cittadini verificano come il governo spende i fondi pubblici con lobiettivo di identificare punti deboli (o colli di bottiglia) del flusso di risorse finanziarie o di input. Particolarmente interessanti per la loro affinit con le iniziative di rendicontazione sociale sono gli strumenti di partecipazione nel monitoraggio e valutazione delle performance delle amministrazioni pubbliche. In questi casi gruppi di cittadini o comunit monitorano e valutano limplementazione e le performance di progetti pubblici, in base a indicatori/misure da loro stessi selezionati. Il box di seguito riporta varie forme di partecipazione e ascolto possibili che abbiamo ricavato da unanalisi di rassegna di esperienze nazionali e internazionali. Box 3 - Forme non elettorali di partecipazione
Sondaggi: postali, telefonici o attraverso interviste faccia a faccia con campioni generici della popolazione residente o rappresentativi di particolari gruppi di utenti. Sondaggi Panel: sondaggi periodici su di un campione panel rappresentativo (500-1000). Ricerche qualitative: ricerca qualitativa sul campo, attraverso osservazione partecipata, interviste in profondit e focus group, per identificare e valutare gli interessi e i bisogni di un quartiere o di un gruppo dinteresse. Forum di cittadini: un gruppo pi o meno ampio di cittadini opportunamente selezionati passa alcuni giorni a discutere questioni e problemi molto complessi rilevanti per la comunit. Ascolta la documentazione probatoria esposta da esperti e funzionari, pongono domande, dibattono e alla fine esprimono un verdetto. Il tutto viene coordinato da un moderatore. Sondaggi deliberativi: utilizzati per ottenere unopinione informata dai cittadini. Un campione opportunamente selezionato di cittadini riceve materiale informativo circa un tema specifico che gli si richiede di leggere. Successivamente i cittadini vengono invitati a partecipare a seminari di discussione sul tema per approfondire il materiale ricevuto e fare domande. Ad essi richiesto di compilare un questionario dopo la lettura del materiale e un questionario dopo il seminario di approfondimento. Sessioni pubbliche domande/risposte: semplici cittadini e rappresentanti di associazioni varie, nel corso di un evento pubblico opportunamente pubblicizzato, pongono domande a membri della Giunta e/o del Consiglio. Spesso viene richiesto ai partecipanti di formulare per iscritto le domande
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Si veda ad esempio lesperienza canadese di Alternative Federal Budget.

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preventivamente allevento. Piano dazione partecipativo: un particolare gruppo di cittadini (che possono rappresentare una comunit spaziale o dinteresse) partecipa ad un evento strutturato (condotto e gestito da esperti e/o funzionari dellEnte locale) dedicato ad un concreto problema di rilevanza pubblica nel quale partecipano direttamente alla formulazione di un piano di azione per la sua risoluzione Siti web interattivi e/o strumenti di CRM: i siti permettono di attivare modalit di relazione interattiva e di ottenere informazioni dai cittadini e possono essere integrati con lutilizzo di piattaforme che adattano la logica e il funzionamento degli strumenti di CRM utilizzati nel settore privato alle specificit del rapporto tra lEnte locale e cittadini/imprese. Fonte: Formez, 2006.

1.3. La cittadinanza attiva come approccio futuro alla partecipazione Il concetto di Cittadinanza attiva ha fatto ingresso in ambito socio politico piuttosto recentemente, una volta superato il concetto di semplice partecipazione che ha avuto la sua massima diffusione intorno alla met del secolo scorso. Proprio questa successione di concetti diversi ha spesso creato confusione tra i due termini, tanto da farli considerare spesso sinonimi. Nella realt dei fatti, pur appartenendo alla stessa famiglia, cittadinanza attiva e partecipazione hanno radici differenti. Infatti, il termine cittadinanza indica lo status giuridico di una persona, in quanto titolare di una specifica condizione in un sistema pubblico; a ci si aggiunge laggettivo attiva volto ad indicare che lo status di cittadinanza deve essere concretamente esercitato e non vissuto passivamente senza agire(cittadinanza passiva). Quindi, volendo maggiormente articolare il concetto sinteticamente trattato, possiamo dire che il termine cittadinanza attiva fa riferimento alla possibilit per le persone di assumersi la responsabilit delle proprie condizioni di esistenza e appare come un modo per combattere, sul piano personale, il senso di impotenza che produce disimpegno, rassegnazione, rabbia, per la promozione invece di un cittadino protagonista, consapevole dei propri diritti, ma anche della complessit nella quale si muove e capace di negoziare i propri bisogni e punti di vista. Il concetto di cittadinanza attiva, il cui nucleo sostanziale rappresentato dal senso di responsabilit sociale, non pu prescindere dal radicamento e dal senso di appartenenza alla comunit e trova nella comunit locale lambito privilegiato per la sua applicazione concreta. In questo contesto, le associazioni, i gruppi e le reti informali sono risorse preziose e insostituibili per la tutela sociale e per ridare fiducia ai cittadini la cui qualit della vita sempre pi determinata da fattori macrosociali. Attraverso, infatti, la capacit di organizzarsi autonomamente in una molteplicit di forme per agire nelle politiche pubbliche, si pu raggiungere il fine di tutelare i beni comuni, ossia beni di propriet di tutti e che ciascuno pu utilizzare liberamente (ambiente, salute, cultura, relazioni sociale, ecc.). Tali risorse, appartenenti allintera collettivit, sono continuamente minacciate, e il loro impoverimento crea dei seri problemi allintera societ, che pu reagire operativamente, attraverso la tutela dei propri diritti, per garantire un incremento e una conservazione di tali beni comuni. Il potere insito nel concetto di cittadinanza attiva viene definito empowerment, per sottolineare un processo individuale ed organizzativo per mezzo del quale le persone, a partire da situazioni di svantaggio reale o percepito come tale, possono rafforzare la propria capacit di scelta, di autodeterminazione, sviluppando un sentimento legato alla percezione del proprio valore (autostima e riduzione dei sensi di impotenza, sfiducia, paura, ansiet e alienazione). Da queste

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considerazioni facile comprendere come il fenomeno della cittadinanza attiva sia fortemente legato al mondo del terzo settore . Infatti, considerando il volontariato e le altre organizzazioni di terzo settore ci si accorge che esse, pur in modo diverso, sono tutte forme di cittadinanza attiva con un interesse comune, ossia quello di partecipare come semplici cittadini a pieno titolo e con pari dignit al governo delle comunit, senza delegare tutto alle rappresentanze e alle istituzioni e senza dipendere da esse per tutelare diritti e soddisfare bisogni. Tutto ci, grazie alla possibilit che tali organizzazioni della societ civile hanno di produrre beni relazionali e capitale sociale, ossia elementi che facilitano lazione cooperativa di individui, famiglie, gruppi sociali e organizzazioni in genere. Daltronde, la legittimazione e il riconoscimento ad agire per la tutela del bene comune da parte di gruppi di cittadini, riconosciuto dalla stessa costituzione che allarticolo 118 recita: Stato, Regioni, Citt metropolitane, Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di sussidiariet. Questa definizione, a differenza di quelle tradizionali (ad esempio quella cattolica o quella liberale), non implica una divisione del lavoro tra stato e societ civile, quanto piuttosto un principio di partnership e di cooperazione. Senza alcuna deroga alle proprie responsabilit da parte delle istituzioni, queste devono infatti valorizzare il contributo dei cittadini, se e solo se rivolto allinteresse generale. Proprio per marcare questa differenza, stato proposto di utilizzare, piuttosto che il termine di sussidiariet orizzontale, quello di sussidiariet circolare16. In chiave operativa, sulla base di questo principio di sussidiariet si pu affermare che qualunque soggetto, pubblico, privato o sociale, deve essere coinvolto nel policy making se e in quanto questo coinvolgimento possa portare un valore aggiunto in termini di efficacia, efficienza, pertinenza e impatto17. Bench il contenuto dellart. 118 ultimo comma della Costituzione sia oggetto di dibattito scientifico e politico su questioni come quella della titolarit della definizione dellinteresse generale, quella delle forme concrete del favorire, quella del rapporto tra principio di sussidiariet e principio di rappresentanza, quella di chi e come possa esercitare il potere di iniziativa, la applicazione di questo principio costituzionale alla vita delle amministrazioni comporta il superamento del paradigma bipolare e laffermazione di un nuovo paradigma pluralista e paritario18. Larticolo della costituzione vuole, appunto, sottolineare lesigenza di un sistema istituzionale diverso ed innovativo, centrato maggiormente sul concetto di autonomia e delega e orientato alla promozione di iniziative dirette alla tutela dellinteresse generale. Ci che viene demolito il tradizionale paradigma gerarchico-bipolare di amministrazione pubblica (prima/sopra lo Stato, poi/sotto il cittadino). Del quale prende il posto il nuovo modello che deriva dallart. 118, ovvero, quello condiviso, intento ad allearsi con i cittadini, piuttosto che ad amministrarli o a governarli dallalto19. In particolare, lobiettivo di creare una nuova forma di cooperazione tra stato e cittadino, dove questultimo diventi una tale risorsa per la tutela del bene comune, da limitare lintervento amministrativo solamente nei casi in cui questi non sia in grado o non voglia intervenire. Oggi la diffusione di pratiche di cittadinanza attiva notevolmente agevolata dal progresso tecnologico che ha circondato lintera comunit, tanto da introdurre il concetto di cittadinanza attiva digitale. Attraverso le infinite possibilit offerte dal web si possono, infatti, produrre due effetti essenziali: il primo quello di rendere pi efficienti, e talvolta pi efficaci, i percorsi di
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Cotturri G., Potere sussidiario, Carocci, Roma 2003. Moro G., Azione civica. Conoscere e gestire le organizzazioni di cittadinanza attiva, Carocci, Roma 2005. 18 Arena G., Cittadini attivi, Un altro modo di pensare allItalia, Editori Laterza, Roma 2006 e www.labsus.org. 19 Op. cit., Arena G., 2006.

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partecipazione: si pensi, ad esempio, alleffetto delluso della posta elettronica nella comunicazione molti a molti, o alla capacit informativa del web; il secondo, probabilmente pi significativo, quello di ampliare gli spazi possibili e gli ambiti della partecipazione, consentendola laddove lassenza di tecnologie digitali ne escludeva prima materialmente la possibilit: si pensi, come esempio, allutilizzo degli strumenti di social networking e alle potenzialit che essi abilitano nel controllo della attuazione e nella verifica dei risultati. Dopo aver definito le caratteristiche salienti del concetto di cittadinanza attiva, opportuno evidenziare come sia ormai riduttivo parlare di questo fenomeno solo in ambito nazionale. Allinterno dello scenario europeo sono molteplici le esperienze, volte a stimolare un maggiore senso di partecipazione del cittadino allinterno della comunit internazionale. In particolare la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea hanno deciso di istituire il programma (2007) Europa per i cittadini, per applicare in concreto il quadro giuridico volto a sostenere un'ampia gamma di attivit e di organizzazioni che promuovono una cittadinanza europea attiva, ossia la partecipazione attiva dei cittadini e delle organizzazioni della societ civile al processo di integrazione europea. Tale programma, articolabile in un periodo che va dal 2007 al 2013 persegue i seguenti obiettivi: 1) dare ai cittadini l'opportunit di interagire e partecipare alla costruzione di un'Europa sempre pi vicina, democratica e aperta al mondo, unita nella sua diversit culturale e da questa arricchita, sviluppando in tal modo la cittadinanza dell'Unione europea; 2) sviluppare un'identit europea fondata su valori, storia e cultura comuni; 3) promuovere un senso di appartenenza all'Unione europea tra i cittadini; 4) promuovere la tolleranza e la comprensione reciproca dei cittadini europei, rispettando e valorizzando la diversit culturale e linguistica, contribuendo al contempo al dialogo interculturale (Fig. 6). Fig. 6 - Obiettivi del programma Europa per i cittadini (periodo 2007-2013)

Fonte propria.

A questo punto interessante ricordare come, nel 2009, la Commissione europea abbia assegnato le stelle doro della cittadinanza attiva europea a rappresentare il riconoscimento ufficiale dei progetti finanziati sotto il Programma sopra menzionato con l'obiettivo di favorire l'impegno attivo dei cittadini nella costruzione dellUnione Europea. In particolare, in questa occasione sono stati premiati il comune di Monza con levento "The European Value of the 14

Exchange of Experiences", mentre la societ cooperative sociali INSIEME ha vinto nella sezione "Progetti per la societ civile" con il progetto Re-Life: New Tasks in an Enlarged European Union. Per quanto riguarda il comune di Monza, levento citato rientra in un programma di attivit sui temi giovani e cittadinanza europea e imprenditoria femminile e cittadinanza europea, messo a punto dal Comune insieme a soggetti partner della repubblica Ceca. In merito invece al progetto della societ cooperative sociali INSIEME, in partnership con soggetti austriaci e croati, lobiettivo che si voluto raggiungere stato quello di offrire ai cittadini europei lopportunit di riflettere e confrontarsi sugli stili di vita che facilitano la coesione sociale, lo sviluppo sostenibile e il rispetto per l'ambiente. A conclusione della disamina sul tema della cittadinanza attiva, particolarmente interessante riflettere sulle parole espresse da J. H. Rubin che riguardo al tema dellattivismo civico ha detto: Una societ dove abbiano spazio potere e organizzazioni di attivismo civico il miglior posto in cui vivere, sia per chi debole, che per chi forte Lanalisi delle caratteristiche del coinvolgimento dei cittadini pu avere utili implicazioni anche per gli strumenti di rendicontazione sociale. Come abbiamo pi volte richiamato nellambito di tale lavoro, nel nuovo scenario che oggi le amministrazioni pubbliche si trovano a fronteggiare, in cui sempre pi si affermano logiche di Public governance20, affinch la programmazione e il controllo delle strategie siano svolti con efficacia sempre pi importante che esse prevedano forme di coinvolgimento dei cittadini e degli altri stakeholder. Tra queste ultime, la consultazione e la partecipazione attiva possono essere utilmente impiegate nella fase di pianificazione strategica, facilitando lesplicitazione di strategie che siano pi coerenti con i bisogni dei vari interlocutori dellamministrazione. Inoltre, in questa fase, la consultazione dei vari stakeholder pu consentire il reperimento delle informazioni che sono frammentate tra i vari attori locali e, quindi, il disegno delle strategie con maggiore cognizione di causa. La consultazione degli stakeholder utile anche in sede di implementazione delle strategie e di valutazione degli effetti. Limplementazione delle politiche risulta agevolata se i destinatari degli interventi o altri attori intervenienti hanno una familiarit con gli stessi che deriva dal fatto che hanno contribuito alla loro progettazione. Infine in sede di controllo degli esiti, la consultazione degli stakeholder pu consentire una conoscenza pi rapida ed immediata di quanto gli interventi posti in essere abbiano inciso sui bisogni della collettivit.

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Si veda quanto descritto nel capitolo 1 sullaffermarsi del paradigma della Public Governance.

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Fig. 7 - Coinvolgimento degli stakeholder nel processo di rendicontazione sociale

Fonte: Tanese, 2004.

Gli strumenti di rendicontazione sociale intervengono principalmente nelle fasi di informazione e valutazione dei risultati. La prima, rappresenta, una funzione molto importante perch pu contribuire, come suggerisce lanalisi dellOCSE, al rafforzamento della fiducia nelle amministrazioni pubbliche migliorando il livello di trasparenza e accountability. Affinch aumenti la probabilit che ci avvenga per necessario tener conto di alcuni principi che accomunano tutti gli strumenti di informazione: utilizzare lo strumento coerentemente agli obiettivi prefissati, adattare lo strumento alle esigenze, diversificare il canale e gli stili di comunicazione a seconda dei pubblici, garantire lindipendenza dellinformazione, ecc. Il bilancio sociale, se correttamente interpretato come processo e non come mero documento, come abbiamo approfondito nei paragrafi precedenti, prevede forme di coinvolgimento attivo degli stakeholder che possono partire da situazioni di semplice consultazione (dialogo e ascolto) fino ad arrivare a momenti di valutazione e programmazione di politiche e servizi. Seguendo le indicazioni dellOCSE pu essere opportuno: - preannunciare la consultazione, per rendere pi consapevole la partecipazione degli stakeholder; - prestare attenzione alla selezione degli stakeholder che, nelle pubbliche amministrazioni, deve garantire una sostanziale rappresentativit e trasparenza, pena il rischio di suscitare diffidenza, invece che maggiore fiducia; - assicurarsi che i contributi ricevuti siano presi in considerazione, altrimenti si vanifica la relazione tra lamministrazione e gli stakeholder; - considerare i tempi, in quanto, se non adeguatamente pianificate e finalizzate, le consultazioni possono portare a eccessive lungaggini e al sorgere di conflitti inconciliabili. Se ben utilizzato il bilancio sociale pu contribuire al rafforzamento della fiducia21 nelle amministrazioni pubbliche migliorando il livello di trasparenza ed accountability. Infatti, pi volte abbiamo ripetuto che il bilancio sociale uno strumento di accountability che consente ai cittadini di partecipare in modo reale alla gestione della res publica.

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Monteduro F., Hinna L., (2003), Trust in Local Authorities: the role of social reporting to citizens, pubblicato a cura della Universit di Leuven (Belgio) negli atti della Conferenza dellEuropean Group of Public Administration tenutasi ad Oeiras - Portogallo, il 3-6 settembre. Gli atti della Conferenza sono disponibili sul sito web www.soc.kuleuven.ac.be/pol/io/egpa/qual/lisbon/papers_lisbon.htm.

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Molta parte della letteratura sugli standard di bilancio sociale riguarda i criteri di processo, uno dei criteri di maggiore importanza garantire il coinvolgimento e il dialogo con gli stakeholder nella redazione del bilancio sociale e al suo termine, ci presuppone a sua volta unattenta identificazione preliminare degli oggetti e delle aree su cui rendicontare, in modo da assicurare la rilevanza di tali materie per gli stakeholder, assieme allaccuratezza, imparzialit e credibilit dei metodi di rendicontazione e dei dati forniti. Agli stakeholder attribuito il compito di testare la rilevanza per loro del rendiconto durante il processo di redazione e quindi la possibilit di esprimere il loro giudizio e grado di soddisfazione al termine di ciascun esercizio di rendicontazione - opinioni che dovrebbero essere riportate, anche se dissenzienti, nello stesso documento in una parte apposita. Questi requisiti di ordine processuale servono a introdurre nella rendicontazione di unimpresa, che di per s unorganizzazione gerarchica, elementi tipici della democrazia, che non a caso vanno sotto il nome di dialogo multistakeholder, anche se spesso prendono forma di mera consultazione. E abbastanza naturale che tale aspetto risulti ancora pi cruciale in istituzioni di governo regionale o locale, che per natura istituzionale sono democratiche. In queste istituzioni in effetti il principio di accountability del governo si esprime sia nel controllo dellattivit della giunta da parte dellassemblea elettiva, sia nel fatto che essa costantemente sotto il controllo dei gruppi di pressione e della pubblica opinione. Laspetto pi rilevante quindi quale sia il coinvolgimento appropriato dellopposizione nel corso della redazione del bilancio sociale, e la modalit con la quale lopposizione pu esprimere il suo parere sullesercizio di rendicontazione, parere che dovrebbe esser riportato nel bilancio sociale. Tale problema pu essere risolto identificando un ruolo per il consiglio nel corso e al termine della redazione, in particolare definendo la natura della discussione in consiglio e il tipo di votazione che la dovrebbe concludere (ad esempio una ratifica formale, o lespressione di mozioni, anche contrapposte, per la validit del documento), in modo da non rendere il bilancio sociale solo un esercizio auto-referenziale della giunta. In linea di principio tale valutazione potrebbe essere bipartisan almeno sulladozione di metodi oggettivi di rappresentazione e sulla credibilit delle grandezza riportate. E improbabile per che una valutazione positiva della corrispondenza dei risultati rispetto agli impegni, quale pu essere desunta dal bilancio sociale, entrando a far parte della dialettica maggioranza-opposizione, possa essere condivisa. In particolare ci pu implicare una valutazione positiva degli impegni che in parte sono della maggioranza. Ci implica la possibilit di gradi diversi di accettazione bipartisan: sulla metodologia, sulla rappresentazione quantitativa dei risultati ecc. In ogni caso chiaro che la produzione di un rendiconto deve essere visto come la base per dare a chi ha la funzione istituzionale di controllare maggiore facilit nel farlo in modo puntuale e informato. Non meno importante il coinvolgendo degli stakeholder intesi come rappresentanti delle varie categorie interessate sia nella fase della redazione, per stabilire le dimensioni e le aree su cui effettuare il rendiconto, sia in fase finale. Ci pone lesigenza di disporre di tavoli di lavoro ove tali stakeholder siano rappresentati, ma al contempo di evitare la cattura del processo di rendicontazione da parte degli interessi organizzati pi forti. Indubbiamente forme di espressione della voce e dellopinione diretta degli stakeholder primari, a fianco delle rappresentanze, dovrebbero essere garantite, facendo ad es. ricorso a modalit innovative di raccolta dellopinione attraverso focus group in cui siano direttamente presenti i cittadini toccati da particolari servizi e politiche. Tutto ci porta nel caso delle pubbliche amministrazioni, specie a base elettiva, allapproccio del bilancio sociale come bilancio partecipato22, il che consente agli stakeholder di influire in modo pi o meno ampio sulle modalit del rendiconto oltre che reagire ad esso al termine della sua redazione. Naturalmente proprio la natura democratica del governo di questi enti pone
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Allegretti G. (2001), Bilancio partecipativo e gestione urbana: l'esperienza brasiliana di Porto Alegre, in: Carli M. (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, primo volume, Giappichelli Editore, Torino. Allegretti G., Herberg C. (2004), Tra efficienza e sviluppo della democrazia locale: la sfida del bilancio partecipativo si rivolge al contesto europeo, Transactional Institute - New Politics Project. Working Paper.

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problematiche peculiari: lo stakeholder engagement23 nelle imprese serve a dare voce in tali contesti a categorie che non sono rappresentate negli organi di governo formale delle imprese, sia pure come abbiamo detto prevalentemente in forme di consultazione. Indipendentemente per dalla scelta dello strumento, che varia tenendo conto della natura dellamministrazione e della tipologia di servizi alla persona su cui si sceglie di intervenire, tutte le scelte relative ad azioni che intendono stabilire un diverso rapporto collaborativo tra amministratori/fornitori di servizi pubblici e amministrati/utenti di servizi possono essere efficaci solo se riescono a trovare la giusta via per stabilire un valido rapporto di stakeholder engagement. Lo stakeholder engagement nasce appunto dalla considerazione che l'impegno delle parti interessate sta assumendo sempre pi ruolo centrale nelle decisioni relative alla politica pubblica ed alla fornitura di servizi alla persona, dato che viene usato come mezzo per migliorare linterazione con gli utenti al fine di ottenere il pi ampio sostegno possibile nello sviluppo di servizi, progetti e programmi, raccogliendo utili dati, informazioni, idee al fine di aumentare e migliorare la fornitura di servizi, migliorare limmagine e la reputazione dei fornitori degli stessi attraverso un processo miglior processo di interazione nel decision-making. Le potenziali ricedute di un valido stakeholder engagement sono (REVIT, 2007): rafforzamento della democrazia attraverso lincoraggiamento di una partecipazione pi attiva da parte delle comunit e altre parti interessate; miglioramento della qualit e della sostenibilit dei servizi pubblici e del settore privato; costruzione di una maggiore coesione della comunit; affrontare problemi complessi nella progettazione e fornitura di servizi pubblici. Lo stakeholder engagement rappresenta il centro dello sviluppo di un programma sostenibile per lo sviluppo efficace ed efficiente dei servizi. Senza il coinvolgimento dei soggetti interessati, non pu infatti esservi alcun comune accordo duraturo utile allo sviluppo di un servizio n tantomeno di un particolare progetto. La probabilit di successo invece pi alta, soprattutto nel lungo termine, se si prende in considerazione l'ambiente in cui si opera e ci si impegna a soddisfare le esigenze dei soggetti a vario titolo interessati, gli stakeholder, appunto. Lo stakeholder engagement non certo un processo semplice n immune da rischi di gestione, il suo successo dipende infatti dalla capacit di interagire in modo costruttivo con una vasta gamma di gruppi di interesse, ciascuno con proprie preoccupazioni, bisogni, conflitti di interesse e livelli di influenza. Affinch un processo di stakeholder engagement sia efficace, i responsabili del suo sviluppo devono prima di ogni altra cosa individuare diversi gruppi di interesse riuscendo a capire quali sono le loro motivazioni ed i loro problemi. Il punto di partenza di ogni attivit di stakeholder engagement deve basarsi su due aspetti preliminari: 1) lindividuazione degli stakeholder; 2) la definizione del livello di coinvolgimento degli stessi. La prima classica definizione di stakeholder, molto ampia ed in qualche modo anche generica, si deve a Freeman (1984) che identifica gli stakeholder di unorganizzazione in ogni soggetto (gruppo o singoli individui) che ha influenza o influenzato dal raggiungimento degli obiettivi dellorganizzazione. Successivamente Clarkson (1994) fornisce una definizione in qualche modo pi ristretta differenziando tra stakeholder volontari ed involontari. I primi sono strettamente connessi nellassunzione di rischi derivanti da una forma di investimento, di qualunque tipo (finanziario, in capitale umano, in interesse su beni correlati) allinterno dellattivit dellorganizzazione. I secondi corrono dei rischi (indipendentemente dalla loro volont) da quella
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Sul tema dello stakeholder engagement si vedano: FERPI, Rapporto sulla comunicazione socialmente responsabile, Milano, Luglio 2006. Muzi Falconi T., Gorel - Governare le relazioni, Il Sole 24 ORE, Milano, 2005. Rusconi G., Il bilancio sociale, economia etica e responsabilit dell'impresa, Ediesse, Roma, 2006. Sacconi L. (a cura di), Guida critica alla responsabilit sociale e al governo d'impresa: problemi, teorie e applicazioni della Csr, Bancaria, Roma, 2005. Viviani M. , La responsabilit sociale d'impresa e il coinvolgimento degli stakeholder, in www.aiccon.it.

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che lattivit dellorganizzazione. In sostanza lassunzione volontaria di un rischio o lindiretta influenza di un rischio esterno, sempre correlato allattivit dellorganizzazione, legittima in qualche modo la richiesta di coinvolgimento, indipendentemente dalla partecipazione o meno allattivit dellorganizzazione. Lorganizzazione deve quindi decidere che tipo di percorso di individuazione (generico o ristretto) vuole seguire per individuare gli stakeholder, visto che la costruzione di un processo di stakeholder engagement, per essere efficace, deve essere in grado di individuare tutte le parti interessate non potendosi limitare alla scelta di alcune a discapito di altre. La decisione circa il livello di coinvolgimento vede la possibilit di scelta tra le seguenti possibilit riportate in ordine da un livello basso ad uno alto di partecipazione (IAP2, 2004): 1. Informazione. Fornire alle parti interessate bilanciate ed obiettive informazioni sullattivit dellorganizzazione al fine di aiutarle a comprendere i problemi, le alternativa, le opportunit, e il perch delle scelte adottate. 2. Consultazione. Richiedere feed-back alle parti interessate, al fine di avere maggiori informazioni nel momento della presa delle decisioni che riguardano lattivit dellorganizzazione. 3. Coinvolgimento. Lavorare assieme alle parti interessate al fine di sviluppare processi che permettano linserimento delle diverse ragioni, aspirazioni, etc. allinterno dellattivit dellorganizzazione. 4. Collaborazione. Lavorare congiuntamente con le parti interessate al fine di costruire insieme lo sviluppo delle attivit dellorganizzazione. 5. Empowerment. Creare percorsi che consentano la presa datto del proprio ruolo da parte delle parti interessate al fine di sviluppare processi che lascino alle parti interessate la possibilit di decidere loro quali siano le scelte pi opportune per lo sviluppa delle attivit dellorganizzazione. Ovviamente si pu parlare di stakeholder engagement solo dal livello di coinvolgimento in avanti, visto che informazione e consultazione rappresentano livelli di rapporti con le parti interessate che non portano ad una vera partecipazione di queste (e quindi non consentono lassunzione di alcun impegno) alle scelte relative allattivit dellorganizzazione. importante per notare che si pu avere coinvolgimento (ed ancor pi collaborazione o empowerment) solo se si sono prima sviluppati adeguati strumenti di informazione e consultazione altrimenti la disparit di asimmetrie informative e linesistenza di canali di feed back non permette alcuna consapevole partecipazione da parte delle parti interessate. La decisione circa i diversi stakeholder da coinvolgere e del livello di interazione (coinvolgimento, collaborazione, empowerment) deve essere effettuata avendo chiaro in mente quali siano gli obiettivi ed i risultati attesi dalla costruzione del processo di stakeholder engagement. In tal senso bisogna effettuare unanalisi sulle seguenti diverse possibilit di outcome che vogliono essere raggiunti: Migliorare le relazioni personali e/o di lavoro Cambiare in meglio le percezioni circa lattivit dellorganizzazione Migliorare i canali di comunicazione e interazione con lambiente interno ed esterno Promuovere un ampio circuito di responsabilizzazione nella presa delle decisioni attraverso lo sviluppo di meccanismi di cittadinanza attiva Sviluppare consenso e partecipazione sullo sviluppo di un progetto o di un programma Identificazione di potenziali, temi, conflitti, benefici, etc. Sviluppo di idee e progetti innovativi Creazione di nuove forme di partnership Mitigazione di conflitti 19

Rafforzamento del capitale sociale e/o miglioramento della qualit dei servizi alla persona Rafforzamento di una identit comune

Una volta definiti obiettivi, risultati attesi, range degli stakeholder, livello di interazione, lorganizzazione passa allidentificazione vera a propria degli stakeholder ed alla costruzione del processo vero e proprio di stakeholder engagement. Per lo sviluppo di tale processo devono essere effettuate le seguenti considerazioni preliminari (REVIT, 2007): Identificare quali sono i segmenti che pi improbabile che partecipino, perch magari appartenenti a categorie svantaggiate e/o che hanno maggiori difficolt a sviluppare processi di interazione con lorganizzazione, ma che lorganizzazione ritiene sia importante che partecipino. Individuare le relazioni gi esistenti tra lorganizzazione ed attori chiave. Considerare le diverse esperienze di partecipazione tra le diverse categorie di parti interessate, al fine di evitare possibili supremazie di alcune categorie rispetto ad altre. Considerare i diversi background culturali dei partecipanti dato che questi potrebbero incidere sui rapporti di forza che si sviluppano allinterno del processo di interazione tra le diverse parti interessate Sviluppare adeguati messaggi di comunicazione, al fine di essere certi di aver raggiunto nel modo adeguato tutte le categorie di parti interessate allinterno del processo di engagement.

Effettuati questi passaggi preliminari lorganizzazione passa allindividuazione vera e propria delle parti interessate sulla base delle seguenti considerazioni relative a domande preliminari cui si deve rispondere per poter individuare i diversi stakeholder (REVIT, 2007): Chi ha diretta influenza sulle decisioni prese sul tema oggetto di analisi? Chi influente nellarea di riferimento, o nella comunit di riferimento? Su chi potranno avere ripercussioni le decisioni prese? Chi governa organizzazioni che hanno interessi rilevanti sul tema oggetto di analisi? Chi potr ostacolare la realizzazione delle attivit se non verr adeguatamente coinvolto? Chi stato gi coinvolto in precedenti occasioni e chi non lo stato ma avrebbe dovuto esserlo?

Parlando poi del livello di coinvolgimento e delle diverse categorie la scelta pu essere fatta tenendo conto delle seguenti opzioni: Campione rappresentativo di un pubblico pi ampio Particolari strati di sociali direttamente influenzati dallattivit dellorganizzazione Consultazione formale di altri enti organizzazioni Gruppi organizzati quali associazioni di consumatori, di utenti, ONG, sindacati, etc. Individui in possesso di specifiche competenze sul tema

Individuate le motivazioni alla base della decisione relativa allo sviluppo di un processo di stakeholder engagement e terminata la fase di individuazione delle parti interessate possibile arrivare alla definizione di uno specifico piano di stakeholder engagement. Il piano deve prevedere i seguenti aspetti: 20

Definizione del budget. essenziale definire uno specifico budget con lindicazione di specifiche risorse da allocare per realizzare il piano di stakeholder engagement, includendo tutti i costi previsti. Definizione di un arco temporale. importante definire unadeguata tempistica per la realizzazione del processo, indicando anche azioni e date chiave per il raggiungimento di obiettivi intermedi Metodi. Diverse sono le possibili tecniche di interazione, dalla consultazione pubblica, ai focus group, allutilizzo di metodologie di consultazione tramite lutilizzo di supporti ICT. importante scegliere il metodo che si ritiene pi appropriato in base ai risultati che si intende raggiungere. Strategia di comunicazione. La comunicazione strategica per riuscire a sviluppare meccanismi di interazione, sia per avviare il processo che per mantenerlo attivo nel tempo ed evitare che la partecipazione venga meno nel corso dello sviluppo delle attivit. La comunicazione anche importante per assicurare che le parti interessate siano il pi possibile informate e quindi in grado di dare un contributo costruttivo alla definizione degli obiettivi ed alla indicazione delle possibili soluzioni. Definizione degli output. Al fine di monitorare il corretto andamento del percorso, il piano deve essere in grado di definire specifici prodotti che siano tangibili, quali repor degli incontri, workshop, materiale informativo, etc.

Nellultimo decennio si assistito ad un forte sviluppo dello stakeholder engagement con il passaggio a relazioni multilivello e allo sviluppo di network. Sono sempre di pi, infatti, le organizzazioni, sia pubbliche che private, che decidono di sviluppare un rapporto diverso di responsabilit scoiale di impresa basato sullo sviluppo di un processo di stakeholder engagement fondato su nuove interconnessioni con le diverse categorie di portatori di interessi, non pi incentrate su rapporti bilaterali, bens attraverso lo sviluppo di reti e di network capaci di creare nuovi e pi efficaci meccanismi di interazione (Svedensen, Laberge, 2005). Alla base di questa trasformazione possibile individuare quattro aspetti significativi e interconnessi derivati dal mutato contesto socio-culturale che ha notevolmente aumentato l'importanza di costruire e gestire relazioni interdipendenti all'interno ad allesterno delle organizzazioni pubbliche e private. Tali aspetti sono (Svedensen, Laberge, 2005): 1. Un mondo interconnesso in rete Lemergente nuovo ordine economico ha tre caratteristiche distintive: globale, favorisce beni immateriali (intangibles), quali idee, informazioni e relazioni, ed fortemente interconnesso o in rete. Le reti stanno diventando una forma molto pi endemica e potente di organizzazione sociale nella societ contemporanea. Internet un onnipresente esempio dell'importanza delle reti nella nostra societ. Oggi pi di un sesto della popolazione mondiale usa internet quotidianamente. I progressi nella tecnologia informatica, soprattutto quelli relativi al web, hanno permesso la crescita di supporti che permettono una condivisione che va al di l dello spazio (trasmissione on-line) del tempo (possibilit di avere comunicazioni asincrone) superando barriere spaziali, temporali, di cultura e di organizzazione. Uno sviluppo dello stakeholder engagement che voglia essere al passo con i tempi non pu non tener conto di questi aspetti. Spinte alla partecipazione La gente ha sempre meno fiducia nellautorit (qualunque essa sia) ed in particolar modo nellamministrazione pubblica dei servizi. I cittadini/utenti vogliono essere direttamente coinvolti nelle decisioni che li riguardano, considerando anche il fatto che, linteresse dellopinione pubblica sta avendo un passaggio dallenfasi sul benessere materiale e fisico (limportanza di avere servizi) verso unattenzione pi ampia sulla qualit della vita, la libert di auto-determinazione, 21 2.

lespressione di s. Questo cambiamento ha portato: un aumento dellattivismo dei consumatori (crescita di associazioni di utenti), un calo nellossequio all'autorit istituzionalizzata (diffidenza nei confronti del settore pubblico); una ampia domanda di partecipazione da parte dei cittadini e dei soggetti interessati. Oggi i cittadini sono molto meno disposti a sentirsi dire ci che bene per loro, vogliono essere impegnati in modo significativo, in tempi e modi appropriati in percorsi che non siano eterodiretti. Un valido approccio di stakeholder engagement deve prevedere l possibilit che unampia e differenziata moltitudine di individui (singoli o organizzati) far pressione per la partecipazione e il coinvolgimento nelle questioni che e li riguardano. 3. Il potere della tecnologia La sviluppo della tecnologia ha intensificato la capacit di essere collegati in rete sia localmente che globalmente. Se le persone sono pi informate, consapevoli e strategiche nei loro comportamenti, lo si deve anche allo sviluppo tecnologico. La tecnologia consente alle persone singole e a piccoli gruppi, anche con poche risorse, di farsi conoscere, di condividere informazioni, di influenzare reciprocamente le proprie scelte e creare comunit di interesse in un tempo molto breve. Queste comunit di interessi possono arrivare ad esercitare forti pressioni su aziende e agenzie (sia pubbliche che private). Il neologismo smart mobs descrive appunto lazione di gruppi che riescono ad influenzare le politiche pubbliche mobilitando le reti elettroniche basate su internet (Rheingold 2002). Il tradizionale approccio di comunicazione e di consultazione delle parti interessate non pi in grado di rispondere in modo adeguato alla velocit e profondit di scambio di informazioni (accurate o non) poich non riesce, a causa dei tempi necessari per il suo sviluppo, ad aiutare le parti interessate a costruire una comprensione condivisa, conoscenza, modelli mentali e vocabolario comune da cui le soluzioni sostenibili possono essere generate e supportate. La posta in gioco pi alta ed i confini sono cambiati La nostra realt del 21 secolo oramai costituita da persone ed ecosistemi interconnessi, con conseguente complessit. Molte delle questioni che dobbiamo affrontare oggi sono caratterizzate da disordine costituito da complessi sistemi di interazione e da problemi che riguardano pi parti di un sistema sociale. Spesso vi un alto livello di incertezza sulle cause e le possibili soluzioni dei problemi da affrontare. Inoltre, a causa della complessit dei problemi e della loro interconnessione, nessuna organizzazione o ente, in quanto singolo soggetto, in grado di risolvere da sola le diverse situazioni e complessit che si trova ad affrontare. Diverse reti di persone provenienti da imprese, governi e societ civile sono costretti a lavorare insieme alle prese con i loro diversi punti di vista, valori e cultura per affrontare questi problemi che spesso hanno conseguenze su larga scala. Esempi in tal senso possono essere visti nei meccanismi che si sono scatenati su possibili epidemie di SARS (sindrome respiratoria acuta grave), aviaria, febbre suina, etc capaci di innescare crisi globale di salute, di panico, di disinformazione, etc. La collaborazione stata richiesta ad un livello sopranazionale. Migliaia di operatori sanitari, scienziati, e personale governativo. I leader di tutto il mondo sono stati subito chiamati a condividere le informazioni, conoscere i rispettivi sistemi, sviluppare politiche comuni e agire collettivamente per affrontare le epidemie (o presunte tali) in rapida evoluzione. Le reti sia formali (ad esempio, tra i ricercatori e medici) che informali sono diventate molto importanti nel favorire risposte globali. Per dare risposte adeguate a questi problemi caratterizzati da forti interrelazioni e complessit necessario riformulare lapproccio alla partecipazione passando dal tradizionale stakehder engagement, discusso in precedenza, allo stakeholder network. Gli approcci tradizionali adottati dalle organizzazioni (sia pubbliche che private) per gestire i loro rapporti con le parti interessate hanno rispecchiato la visione meccanicistica del mondo che ha dominato il modo di pensare della societ dopo la rivoluzione industriale: un mondo basato sulla convinzione che tutto pu essere misurato e scisso in piccole parti componenti il problema al fine di riuscire cos a conseguire obiettivi specifici. In un mondo meccanicistico, le organizzazioni si 22 4.

comportano come sistemi chiusi che sono indipendenti dal loro ambiente operativo, e tentano di controllare i rapporti con le parti interessate interne ed esterne per realizzare gli obiettivi dell'organizzazione. Questa centralit dellorganizzazione si riflette nellimmagine cosiddetta hub and spoke nel coinvolgimento degli stakeholder (Freeman 1984): lorganizzazione il fulcro (hub) di una serie di rapporti bilaterali. Gli amministratori (managers) che governano lorganizzazione lo fanno sulla base della convinzione che le aziende possono e devono gestire le relazioni con gli stakeholder. Parte delle attivit dellorganizzazione nella gestione delle relazioni con le prati interessate consiste nellindividuare le questioni da discutere e poi decidere le persone o i gruppi da coinvolgere sulla base di una valutazione del loro potere, della loro legittimit e l'urgenza delle loro richieste (Mitchell et al. 1997). Tale sistema porta ad avere relazioni bilaterali, a breve termine e di tipo transazionale. L'enfasi posta qui sulla gestione dei rapporti con i soggetti interessati al fine di evitare o ridurre i rischi per lazienda (sia pubblica che privata), migliorare la sua reputazione, e centrare nuovi obiettivi sfruttando nuove opportunit. Tale sistema non pi in grado di dare risposte adeguate alle sfide connesse alla complessit ed alle strette interconnessioni che si hanno nelle societ del XXI secolo. La risposta alle nuove sfide pu invece essere data dallo sviluppo di relazioni con le parti interessate basati su reti (network) di stakeholder, fondati sulla considerazione non delle singole parti componenti il sistema o il problema da risolvere, bens sullanalisi di questi fatta in modo potremmo dire olistico, considerandoli in toto e considerando le diverse relazioni ed interrelazioni presenti. Tale passaggio da una visione hub and spoke ad una di stakeholder networki pu essere rappresentata graficamente nel modo seguente: Fig. 8 - Rappresentazione grafica delle relazioni hub and spoke e stakeholder network Schema hub and spoke Schema stakeholder network

Fonte: tradotto e rielaborato da Svedensen, Laberge, 2005 pag. 97

Lo stakeholder network, pu essere visto come un sistema vivente, considerato in modo olistico dove il totale pi della somma delle sue parti. I gestori del network vedono la loro organizzazione o azienda come un sistema in una condizione simbiotica, con relazioni interdipendenti con l'ambiente esterno (Andriof e Waddock 2002). Questa visione suggerisce, quindi, che la sostenibilit a lungo termine dellorganizzazione dipende dal benessere dei sistemi sociali e naturali in cui radicato (Post et al. 2002). In questa prospettiva, i rapporti sono di importanza critica. Un ruolo importante del gestore del network quello di stabilire legami tra i membri della rete e per favorire lo sviluppo di forti

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relazioni basate sulla fiducia. Gli organizzatori del network costruiscono reti di rapporti dove le connessioni tra i pi piccole rappresentano i punti di snodo all'interno dellampio sistema della rete. I gestori del network devono essere consapevoli del fatto che fiducia e comprensione reciproca sono necessari per fare in modo che i membri agiscano insieme per il conseguimento di un determinato obiettivo. Per fare ci necessario creare opportunit per; conoscere la storia e punti di vista degli altri membri; sviluppare un linguaggio condiviso, creare interpretazioni e modelli mentali comuni. Devono inoltre essere coscienti del fatto che le relazioni non possono essere controllate o gestite, ma vanno in un qualche modo guidate. I rapporti tra membri di una rete sono, infatti, dinamici, dato che crescono, cambiano e terminano nel tempo. Diverse componeti della rete collaboreranno, altre competeranno riuscendo, se ben indirizzate a co-evolvoere, sviluppando nuove funzionalit e, talvolta, spingendo cos anche altre parti del sistema a crescere e cambiare (Capra 2002). In una prospettiva di sistema le reti sono in un certo qual modo imprevedibili e incontrollabili. Essi hanno anche la capacit di auto-organizzarsi e di evolvere a livelli pi elevati pi complessi ma al tempo stesso pi stabili. Di importanza centrale per questa evoluzione lapprendimento collettivo per cui la rete in grado di giungere ad una sua intelligenza collettiva. Dal punto di vista dei sistemi, infatti, la diversit essenziale. proprio da aspetti quali lincontro di punti di vista diversi, nonch il confronto fra interessi contrastanti dei diversi membri, che la rete pu generare soluzioni innovative ai problemi e sfide creative per nuovi percorsi per il raggiungimento di obiettivi ambiziosi. Dallaltro lato per il manager della rete deve essere ben consapevole che la diversit spesso causa di tensione ma proprio da una costruttiva gestione delle stesse che si riesce a sviluppare innovazione e trovare la soluzione ai problemi. La gestione di una rete dei soggetti interessati comporta tre fasi principali di attivit: mobilitazione/sensibilizzazione, apprendimento collettivo, innovazione e azione comune. Spesso queste tre fasi non sono strettamente consequenziali e la gestione di attraverso stakeholder network comporta anche un incorocio tra le attivit delle diverse fasi che viene ripetuto in modo ciclico. In questo modo i rapporti sono costruiti e/o rafforzati, cresce il capitale sociale e i membri hanno una maggiore disponibilit ad assumere iniziative e agire per il bene comune di tutta la rete. Le tra fasi su citate fasi di attivit possono essere descritte nel modo seguente (Svedensen, Laberge, 2005): 1. Mobilitazione/sensibilizzazione. Le tradizionali strategie di coinvolgimento degli stakeholder sono inadeguate quando vi sono diversi interessi interdipendenti e/o situazioni complesse. Questi richiedono un sistema di approccio globale soprattutto se le soluzioni sostenibili sono da scoprire o creare. Il punto di partenza per la creazione di una rete di stakeholder in queste situazioni quello di individuare il problema e/o interessanti domande che destino un interesse tale da portare alla formazione di una rete delle parti interessate. Gli obiettivi centrali di questa fase sono: Inquadramento della questione Individuazione e coinvolgimento dei membri Definizione degli obiettivi della rete Articolazione condivisa dei principi guida e le norme di gestione della rete Condivisione delle informazioni di base Definizione dei canali e metodi di comunicazione tempestiva ed efficace Definizione di ruoli e responsabilit 2. Apprendimento collettivo. Lapprendimento collettivo un aspetto fondamentale anche se spesso trascurato della costruzione di network di stakeholder di successo, esso pu essere definito un processo sociale di costruzione di una comprensione condivisa basato sullo scambio e confronto di informazioni per arrivare ad una visione comune condivisa (Wijen 2002). Apprendere insieme aiuta la comprensione 24

reciproca su aspetti relazionali (quali valori, prospettive, intenzioni, etc.) cos come su questioni di merito (cause alla radice del problema, interconnessioni, modelli di riferimento). Lapprendimento individuale, d'altra parte, controllato da una persona fisica che acquista, interpreta ed elabora le informazioni per motivi personali. Lo scopo di apprendimento collettivo quello di aumentare le conoscenze individuali nonch lintelligenza collettiva e la capacit della rete nel suo complesso. Quando i membri di unorganizzazione o di una rete imparano ad imparare insieme, il gruppo sviluppa capacit per sfruttare la sua intelligenza collettiva. Con landare avanti, i gruppi possono scoprire le ipotesi sottostanti ed arrivare cos a scoprire e comprendere le cause alla radice dei problemi sistemici. Lapprendimento collettivo serve come base fondamentale per linnovazione dellintero sistema. Quando i soggetti interessati hanno riconosciuto la loro interdipendenza e quando il sistema che collega il problema comunemente inteso in profondit, si verifica un cambiamento positivo: la gente comincia ad assumersi la responsabilit per il tutto. In questo modo si trovano soluzioni innovative derivanti dallesigenza di mettere insieme, all'interno di un sistema unico di soluzione, prospettive e bisogni, che erano inizialmente in contrasto tra loro. La fase di apprendimento collettivo permette ai membri di una rete di: Sviluppare nuove conoscenze sul problema ed una visione di sistema dello stesso Definire possibili scenari Costruire significati condivisi che permettono alle persone di capirsi e di lavorare insieme in modo efficace Chiarire sia i punti in comune che le differenze di punti di vista, interessi e bisogni Sviluppare impegno e fiducia reciproca 3. Innovazione e azione commune. Mentre lapprendimento collettivo pu essere utile in s, soprattutto se consente ai singoli portatori di interesse di allineare le loro azioni al fine di creare un sistema comune condiviso, non per utile quando i membri di una rete sono tenuti ad agire insieme su un problema o una opportunit, dato che in questo caso, al fine di adottare efficaci misure a livello di sistema, la rete deve sviluppare un chiaro scopo, vision e obiettivi comuni nonch piani d'azione sulla base di chiari impegni istituzionali e organizzativi. Una rete delle parti interessate che ha investito nel collegare le parti del sistema durante la fase di costruzione della rete (mobilitazione/sensibilizzazione), stata in grado di sviluppare una banca dati comune delle conoscenze e degli interessi reciproci, e se ha sviluppato anche la fiducia tra i membri durante la fase di apprendimento collettivo, sar sicuramente in grado di innovare per il bene sia collettivo che dei singoli componenti della rete. infatti proprio dallo sforzo di costruzione di sintesi tra interessi contrapposti che l'innovazione possibile. La fase di innovazione, possibile solo se si lavorato e si continua a lavorare sulle altre due fasi. Essa si concentra sulla ricerca di soluzioni e azioni quali: Chiara definizione di obiettivi specifici Visione condivisa per la rete Piano d'azione Visione condivisa e obbiettivi definiti sono molto utili nel motivare le persone a raggiungere traguardi ambiziosi, grazie allo sviluppo di creativit, innovazione e adattamento. La creazione di stakeholder engagement basata sullo sviluppo di un efficace rapporto di stakeholder network promette un approccio efficace alla soluzione di questioni complesse che sono oltre la portata di una qualsiasi organizzazione se agisse come singolo attore allinterno del sistema. Limpegno assume infatti un carattere diverso e pi efficace quando i singoli passano da una situazione in cui pensano se stessi come portatori di un interesse unico ad una in cui pensano se 25

stessi come attori che agiscono per il bene comune dellintero network riuscendo cos ad avere vantaggi maggiori rispetto a quelli che avrebbero se agissero come singoli. La trasformazione necessaria per vincere le sfide nellattuale mondo in rete e interdipendente pu essere raggiunta solo attraverso un approccio di sistema, quale lo stakeholder network, visto che gli esseri umani possono e vogliono lavorare insieme per un interesse pi grande quando riconoscono la loro interdipendenza e realizzare il loro potere di co-creativo nella ricerca di soluzioni alternative.

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