CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONE L CIVILE SENTENZA 13 GIUGNO 2012, N.

9645
DATA UDIENZA 14 MARZO 2012 INTEGRALE PUBBLICO IMPIEGO - DIRIGENTI
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. LAMORGESE Antonio - Presidente
Dott. IANNIELLO Antonio - Consigliere
Dott. MAISANO Giulio - Consigliere
Dott. BERRINO Umberto - rel. Consigliere
Dott. ARIENZO Rosa - Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI ANCONA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in
(OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dagli avvocati
(OMISSIS), (OMISSIS), giusta delega in atti;
- ricorrente contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato
(OMISSIS), rappresentato e difeso dall'avvocato (OMISSIS), giusta delega in atti;
- controricorrente avverso la sentenza n. 141/2010 del TRIBUNALE di ANCONA, depositata il 10/03/2010
R.G.N. 551/08;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/03/2012 dal Consigliere
Dott. UMBERTO BERRINO;
udito l'Avvocato (OMISSIS);
udito l'Avvocato (OMISSIS);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SEPE Ennio Attilio, che
ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso notificato l'8/5/2008 (OMISSIS) adi' il giudice del lavoro del Tribunale di
Ancona deducendo irregolarita' e disfunzioni nella costituzione e gestione del fondo di cui
all'articolo 26 del CCNL dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni - Autonomie locali
del 23 dicembre 1999, fondo destinato al finanziamento della retribuzione di posizione e di
risultato dei dirigenti. Per quel che qui interessa il ricorrente sostenne che l'anomalia
risiedeva nel fatto che nella determinazione del predetto fondo il Comune di Ancona aveva
tenuto conto delle sole funzioni dirigenziali risultate effettivamente coperte nel corso del
1998, mentre avrebbe dovuto considerare tutte le posizioni dirigenziali previste in
organico; inoltre, lo stesso fondo era stato erroneamente utilizzato anche per il pagamento
dell'indennita' di posizione ad una unita' dirigenziale assunta con contratto a tempo
determinato.
Inutilmente esperita la procedura di interpretazione autentica per il tramite dell'Aran, di
cui alDecreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 64, comma 1, il giudice adito, con
sentenza parziale del 10/3/2010, dichiaro' che l'articolo 26 del ccnl 23.12.99 doveva
interpretarsi nel senso che nella determinazione del fondo doveva tenersi conto di tutte le
posizioni dirigenziali previste in organico e non solo di quelle effettivamente coperte e che
lo stesso poteva essere utilizzato per le indennita' spettanti ai soli dirigenti assunti a tempo
indeterminato.
Per la cassazione di tale sentenza propone ricorso il Comune di Ancona, in persona del
sindaco p.t, che affida l'impugnazione a due motivi di censura. Resiste con controricorso
(OMISSIS). Il ricorrente deposita, altresi', memoria ai sensi dell'articolo 378 c.p.c..
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente va respinta l'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla difesa di
(OMISSIS) sia con riguardo alla necessita', nella fattispecie, della formulazione del quesito,
sia in ordine alla dedotta omessa indicazione del fatto controverso.
Invero, la sentenza impugnata risulta essere stata pubblicata in data 10 marzo 2010, cioe'
in epoca notevolmente successiva all'entrata in vigore della Legge 18 giugno 2009, n. 69,
articolo 47 che ha abrogato l'articolo 366-bis cod. proc. civ. che prevedeva la necessita' del
quesito di diritto a conclusione di ciascun motivo nei casi di cui all'articolo 360 c.p.c.,
comma 1, n. 1), 2), 3) e 4).
Si e', infatti, gia' avuto modo di affermare (Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 7119 del 24/03/2010)
che "alla stregua del principio generale di cui all'articolo 11 preleggi, comma 1, secondo cui,
in mancanza di un'espressa disposizione normativa contraria, la legge non dispone che per
l'avvenire e non ha effetto retroattivo, nonche' del correlato specifico disposto della Legge
18 giugno 2009, n. 69, articolo 58, comma 5 in base al quale le norme previste da detta
legge si applicano ai ricorsi per cassazione proposti avverso i provvedimenti pubblicati a
decorrere dalla data di entrata in vigore della medesima legge (4 luglio 2009),
l'abrogazione dell'articolo 366-bis cod. proc. civ. (intervenuta ai sensi della citata Legge n.
69 del 2009, articolo 47) e' diventata efficace per i ricorsi avanzati con riferimento ai
provvedimenti pubblicati successivamente alla suddetta data, con la conseguenza che per
quelli proposti antecedentemente (dopo l'entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 40 del
2006) tale norma e' da ritenersi ancora applicabile".
In ogni caso il ricorrente ha formulato a conclusione di entrambi i motivi i quesiti di diritto

e negli stessi non e' dato intravvedere la eccepita mancanza del fatto controverso, essendo,
al contrario, compiutamente esposta la questione di cui si dibatte.
Va egualmente respinta l'eccezione di inammissibilita' del ricorso sollevata dal
controricorrente con riferimento alla presunta violazione del principio di autosufficienza
per mancata riproduzione della norma collettiva oggetto di disamina.
Invero, trattandosi di contratto collettivo del settore pubblico e non di un accordo
integrativo dello stesso vige il particolare regime di pubblicita' di cui al Decreto Legislativo
n. 165 del 2001, articolo 47, comma 8.
Si e', infatti, statuito (Cass. Sez. Lav. n. 8231 del 11/04/2011) che "in tema di giudizio per
cassazione, l'esenzione dall'onere di depositare il contratto collettivo del settore pubblico
su cui il ricorso si fonda deve intendersi limitata ai contratti nazionali, con esclusione di
quelli integrativi, atteso che questi ultimi, attivati dalle amministrazioni sulle singole
materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le
procedure negoziali che questi ultimi prevedono, se pure parametrati al territorio
nazionale in ragione dell'amministrazione interessata, hanno una dimensione di carattere
decentrato rispetto al comparto, e per essi non e' previsto, a differenza dei contratti
collettivi nazionali, il particolare regime di pubblicita' di cui alDecreto Legislativo n. 165
del 2001, articolo 47, comma 8. Ne consegue che operano gli ordinari criteri di
autosufficienza del ricorso, il quale risulta inammissibile ove il ricorrente non riporti il
contenuto della normativa collettiva integrativa di cui censuri l'illogica o contraddittoria
interpretazione." Ne' va sottaciuto che ai sensi del Decreto Legislativo n. 165 del 2001,
articolo 63, comma 5 nelle controversie di cui ai commi 1 e 3 e nel caso di cui all'articolo
64, comma 3, il ricorso per cassazione puo' essere proposto anche per violazione o falsa
applicazione dei contratti e accordi collettivi nazionali di cui all'articolo 40, per cui sussiste
il potere del giudice di legittimita' di leggere direttamente il testo contrattuale e di
enunciarne il significato, in quanto l'errore e' equiparato a quello di violazione di legge.
Puo', quindi, procedersi all'esame dei motivi del ricorso.
Col primo motivo e' dedotta la violazione e falsa applicazione degli articoli 1362, 1363
c.c. in relazione all'articolo 26 del CCNL dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni
Autonomie locali del 23 dicembre 1999, con riferimento alle posizioni dirigenziali previste
in organico e non ricoperte.
Sostiene il ricorrente che l'interpretazione dell'articolo 26 del summenzionato contratto
collettivo eseguita dal Tribunale di Ancona, per il quale nella determinazione del fondo per
la retribuzione di posizione e di risultato dovrebbe tenersi conto di tutte le posizioni
dirigenziali previste in organico e non solo di quelle effettivamente coperte, viola il canone
ermeneutico della letteralita': invero, secondo la difesa dell'ente territoriale il testo
dell'articolo 37 del ccnl 10/4/96, da interpretarsi in stretta correlazione col citato articolo
26 del ccnl del 23/12/99 dal quale e' richiamato, cosi' come affermato pure dal giudicante,
introduce al comma 4 il principio per il quale l'incremento del fondo, per il caso di
posizioni organizzative di nuova istituzione, puo' esservi solo ed esclusivamente nel caso in
cui tali posizioni siano effettivamente ricoperte; inoltre, allo stesso articolo 37, comma 5 si
stabilisce che il valore complessivo del finanziamento della retribuzione di posizione e di
risultato non puo' essere inferiore a quello dell'indennita' di funzione in godimento ai
dirigenti in servizio. Aggiunge il ricorrente che il Tribunale anconetano ha eluso anche il
canone dell'interpretazione complessiva di cui all'articolo 1363 c.c. ed in particolare

l'indagine sulla coerenza della norma del contratto collettivo rispetto all'ordinamento
giuridico in cui va ad inserirsi e ad operare, in quanto l'interpretazione adottata in
sentenza dell'articolo 26 del ccnl 23/12/99 comporta una ingiustificata moltiplicazione
della spesa pubblica nel momento in cui stabilisce che per il finanziamento del fondo si
deve tener conto anche delle posizioni che, pur presenti in organico, non risultano,
tuttavia, piu' ricoperte. Una norma, in tal modo violata secondo tale tesi difensiva, e' quella
di cui al Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 1 che, dettando regole generali
sull'ordinamento del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, prescrive, nei rispetto
dell'articolo 97 Cost., la razionalizzazione del costo del lavoro pubblico ed il contenimento
della spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli della finanza
pubblica. A titolo di esempio la difesa dell'ente richiama le disposizioni della Legge
Finanziaria del 2008, vale a dire la Legge n. 244 del 2007 che all'articolo 1, comma 557, nel
prevedere il rispetto per le autonomie regionali e locali degli obiettivi di finanza pubblica di
cui ai commi 655 e 695, impone agli enti sottoposti al patto di stabilita' di assicurare la
riduzione delle spese di personale garantendo il contenimento della dinamica retributiva
ed occupazionale attraverso la razionalizzazione delle strutture burocratiche
amministrative. A tal fine la stessa disposizione normativa prevede che i suddetti enti
possono far riferimento alla Legge 23 dicembre 2005, n. 266, articolo 1, commi 189, 191, e
194 (Legge Finanziaria del 2006) per la determinazione dei fondi per il finanziamento della
contrattazione integrativa al fine di rendere coerente la consistenza dei fondi stessi con
l'obiettivo di riduzione della spesa complessiva di personale. In conclusione, il ricorrente
richiama l'attenzione sul fatto che il finanziamento del fondo per la retribuzione di
posizione e di risultato dirigenziale deve essere strumentalmente correlato all'assetto
funzionale ed organizzativo dell'ente stesso.
2. Col secondo motivo e' denunziata la violazione e falsa applicazione degli articoli 1362 e
1363 c.c. in relazione all'articolo 26 CCNL dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni
Autonomie locali del 23 dicembre 1999 con riferimento al presunto divieto di utilizzazione
dei fondo di cui all'articolo 26 CCNL 23:12.1999 per le indennita' spettanti ai singoli
dirigenti assunti con contratto a tempo determinato. Si contesta, in particolare, la
decisione con la quale e' stato ritenuto che il fondo di cui all'articolo 26 del ccnl del
23/12/99 deve essere utilizzato per le indennita' spettanti ai soli dirigenti assunti con
contratto a tempo indeterminato, sostenendosi che in tal modo si sono violate le suddette
regole di ermeneutica contrattuale e non si e' tenuto conto della nota dell'ARAN del
16/10/2009 con la quale si era precisato che le modalita' di finanziamento previste dalla
disposizione collettiva in esame trovavano applicazione anche relativamente ai posti di
organico di qualifica dirigenziale risultanti coperti da dirigenti assunti con contratti a
termine. Con tale nota l'Aran aveva anche spiegato che in tali casi le risorse di cui
all'articolo 26 del ccnl del 23/12/99 non potevano essere considerate ancora disponibili ai
sensi dell'articolo 27, comma 9, dello stesso accordo collettivo, la qual cosa comportava che
le stesse erano risparmiate dall'ente allorquando il posto in organico era coperto da un
dirigente con contratto a termine e potevano essere utilizzate per coprire gli oneri derivanti
dalla stipula del contratto col dirigente a termine, salvo a ritornare nella disponibilita' nel
caso di estinzione del rapporto a termine. Nella stessa nota dell'Aran, trascritta dal
ricorrente, si legge che nessuna norma contrattuale imponeva un diverso finanziamento
della retribuzione di posizione qualora alcune delle funzioni dirigenziali dell'ente fossero
state affidate a dirigenti assunti con contratto a termine; diversamente (cioe' trascurando
di considerare l'unitarieta' del finanziamento) sarebbe stato innescato, come e' dato leggere
dalla stessa nota Dell'Aran, un ingiustificato meccanismo di duplicazione della spesa con
riferimento alle medesime funzioni dirigenziali, in quanto le risorse destinate alla
corresponsione della retribuzione di posizione delle funzioni dirigenziali attribuite a

dirigenti con contratto a termine avrebbero finito per essere ulteriormente ripartite tra i
soli dirigenti con contratto a tempo indeterminato sotto forma di incremento della
retribuzione di risultato sulla base dell'articolo 26 del ccnl del 23/12/99 e l'ente avrebbe
dovuto finanziare nuovamente la retribuzione di posizione dei dirigenti con contratto a
termine.
Infine, il ricorrente evidenzia una contraddizione nella sentenza impugnata in quanto, da
un lato, si ritiene che i posti di qualifica dirigenziale vacanti debbano essere computati ai
fini della determinazione del Fondo di cui all'articolo 26 del ccnl del 23/12/99 e, dall'altro,
si finisce per escluderli nell'ipotesi in cui vengano ad essere coperti da un dirigente assunto
a termine.
Il ricorso e' fondato.
Invero, l'interpretazione logico-letterale e complessiva delle disposizioni collettive sopra
richiamate consente di addivenire alla conclusione indicata dal ricorrente, vale a dire a far
ritenere che l'articolo 26 del CCNL dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni Autonomie locali del 23 dicembre 1999 va interpretato nel senso che nella determinazione
del fondo previsto dalla stessa disposizione contrattuale deve tenersi conto delle sole
posizioni dirigenziali effettivamente coperte e non di tutte quelle contemplate nell'organico
dell'ente e che, inoltre, lo stesso fondo va utilizzato anche per le indennita' spettanti ai
dirigenti assunti con contratto a tempo determinato.
Anzitutto, occorre partire dal presupposto che la norma collettiva del citato articolo 26 del
ccnl del 1999 va letta congiuntamente a quella di cui all'articolo 37 del ccnl del 1996, posto
che la disciplina prevista in quest'ultimo accordo e' espressamente richiamata dalla lettera
a) del comma 1 dello stesso articolo 26 laddove e' prescritto che "A decorrere dall'anno
1999, per il finanziamento della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato
sono utilizzate le seguenti risorse: a) l'importo complessivamente destinato al
finanziamento del trattamento di posizione e di risultato di tutte le funzioni dirigenziali per
l'anno 1998, secondo la disciplina del CCNL del 10.4.1996 e del CCNL del 27.2.1997;
b).......".
A sua volta, l'articolo 37 del ccnl 10/4/96, vale a dire la norma collettiva che contempla
direttamente il finanziamento della retribuzione di posizione e della retribuzione di
risultato, dopo aver stabilito al primo comma che al finanziamento della retribuzione di
posizione e della retribuzione di risultato dei dirigenti in servizio a tempo indeterminato si
provvede mediante l'utilizzo di determinate risorse che vengono di seguito
specificatamente elencate in sei distinte tipologie contrassegnate con le lettera da a) a f),
prevede al comma 4 che "nel periodo di vigenza del presente contratto, gli enti che, in
attuazione del Decreto Legislativo n. 29 del 1993, articoli 30 e 31 abbiano rideterminato,
con atto formale esecutivo ai sensi di legge, la dotazione organica dei posti di funzione
dirigenziale in numero superiore a quello preso a base del calcolo di cui alla lettera a) del
comma 1, incrementano il fondo di cui al comma 2 in misura congrua tenuto conto del
valore delle posizioni organizzative di nuova istituzione purche' effettivamente ricoperte".
Al comma 5 dello stesso articolo 37 e', poi, stabilito che "il valore complessivo del
finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato, calcolato ai sensi del comma 1,
lettera a), b), e c), non puo' essere comunque inferiore al valore complessivo, incrementato
del 6%, dell'indennita' di funzione, per la parte eccedente lo 0,2 della quota di pertinenza
della prima qualifica dirigenziale e perla parte eccedente lo 0,1 per la quota di pertinenza

della seconda qualifica dirigenziale, in godimento ai dirigenti in servizio al momento

dell'entrata in vigore del presente contratto".
Com'e' dato vedere gia' dal tenore letterale di tali disposizioni, contenenti la disciplina di
riferimento richiamata dall'articolo 26 del ccnl del 23/12/99, emerge la volonta' delle parti
contraenti di tener conto, nell'operazione di incremento del fondo in questione nei casi di
rideterminazione della dotazione organica dei posti di funzione dirigenziale, del valore
delle posizioni organizzative di nuova istituzione effettivamente ricoperte e di considerare
come parametro di riferimento, per l'individuazione del valore complessivo del
finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato, quello dell'indennita' di
funzione in godimento ai dirigenti in servizio. In tal modo le parti contraenti hanno
chiaramente manifestato l'intenzione di non voler considerare indiscriminatamente, nella
determinazione del fondo in esame, il valore di tutte le posizioni organizzative in organico,
ma solo di quelle effettivamente ricoperte, confermando che anche il valore complessivo
del finanziamento non puo' essere calcolato se non con riferimento all'indennita' di
funzione in godimento ai soli dirigenti in servizio al momento dell'entrata in vigore dello
stesso accordo.
Un'ulteriore conferma al fatto che gli enti pubblici datori di lavoro debbano riferirsi, ai fini
che qui interessano, alle effettive coperture dell'organico dirigenziale la si rinviene nel
terzo comma dell'articolo 26 del ccnl del 23/12/99 in cui e' previsto che, in caso di
attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati all'accrescimento
dei livelli qualitativi e quantitativi dei servizi esistenti gli enti valutano anche l'entita' delle
risorse necessarie per sostenere i maggiori oneri derivanti dalla rimodulazione e nuova
graduazione delle funzioni dirigenziali direttamente coinvolte nelle nuove attivita' e ne
individuano la relativa copertura nell'ambito delle capacita' di bilancio con conseguente
adeguamento delle disponibilita' del fondo per la retribuzione di posizione e di risultato,
con la precisazione che analoga disciplina si applica agli enti, anche di nuova istituzione,
che istituiscano per la prima volta posti di qualifica dirigenziale nella dotazione organica.
In tale specifico riferimento alle funzioni dirigenziali direttamente coinvolte si coglie una
continuita' logica con la previsione di cui all'articolo 37 del precedente ccnl del 10/4/96,
incentrata, come si e' visto, sulla necessita' di considerare, ai fini dell'incremento
finanziamento del fondo in esame nei casi di rideterminazione della dotazione organica dei
posti di funzione dirigenziale, le posizioni organizzative dirigenziali effettivamente
ricoperte.
D'altronde, la lettura della disposizione collettiva in esame nei termini evidenziati dalla
difesa dell'ente ricorrente e' rispettosa anche della disposizione normativa di cui al Decreto
Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, articolo 1, lettera b), riguardante le norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, disposizione
che, ispirata al rispetto del precetto costituzionale di cui all'articolo 97, comma 1,
contempla espressamente tra le proprie finalita' anche quella di razionalizzare il costo del
lavoro pubblico attraverso il contenimento della spesa complessiva per il personale, diretta
ed indiretta, entro i vincoli della finanza pubblica.
Al riguardo non vi e' dubbio che la prevista limitazione dell'incremento finanziario del
fondo di cui trattasi alle sole posizioni organizzative dirigenziali effettivamente ricoperte
realizza un chiaro intento di contenimento della spesa pubblica. Oltretutto, tale ragione
milita anche a favore dell'interpretazione, basata sulla nota dell'ARAN del 16/10/2009, per
la quale l'utilizzazione del fondo deve intendersi estesa anche alle ipotesi di copertura delle

posizioni dirigenziali mediante il ricorso alla tipologia dei contratti a termine. In

quest'ultimo caso non e', infatti, dato rinvenire nella disposizione collettiva in esame ed in
quella ad essa correlata del precedente accordo del 1996 alcun elemento concreto che
imponga un diverso finanziamento della retribuzione di posizione qualora alcune delle
funzioni dirigenziali previste dall'ordinamento dell'ente siano affidate a dirigenti assunti
con contratto a termine, in quanto diversamente finirebbe per ammettersi una
duplicazione di spesa con riferimento alle medesime funzioni dirigenziali. Ne' puo'
trascurarsi di osservare che nella sentenza impugnata sussiste effettivamente la segnalata
contraddizione laddove, da un lato, si interpreta la disposizione in esame nel senso che il
fondo debba essere utilizzato con riferimento a tutte le posizioni organizzative dirigenziali
previste in organico e, dall'altro, che un tale utilizzo non possa valere per i dirigenti assunti
con contratto a tempo determinato.
Inoltre, la ritenuta esclusione della possibilita' di estendere l'utilizzazione del fondo alle
posizioni organizzative dirigenziali ricoperte temporaneamente con dirigenti assunti a
termine non e' nemmeno in sintonia con la chiara previsione collettiva della effettivita'
della copertura delle posizioni organizzative che, di certo, e' garantita nei casi di ricorso
alla assunzione con contratti a termine; tra l'altro, la soluzione adoperata dal giudice di
merito non tiene conto della previsione dell'articolo 27, comma 9 dello stesso contratto
collettivo del 23/12/99 che, nel disciplinare la retribuzione di posizione, stabilisce
espressamente che "le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione
devono essere integralmente utilizzate. Eventuali risorse che a consuntivo risultassero
ancora disponibili sono temporaneamente utilizzate per la retribuzione di risultato relativa
al medesimo anno e quindi riassegnate al finanziamento della retribuzione di posizione a
decorrere dall'esercizio finanziario successivo".
In definitiva, l'articolo 26 del CCNL dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni Autonomie locali del 23 dicembre 1999 va interpretato nel senso che nella determinazione
del fondo in esso previsto deve tenersi conto delle posizioni dirigenziali effettivamente
coperte all'interno dell'organico dell'ente e che lo stesso fondo va utilizzato anche per le
indennita' spettanti ai dirigenti assunti con contratto a tempo determinato.
Il ricorso va, pertanto, accolto. Ne consegue che la sentenza impugnata va cassata e che il
procedimento va rinviato per la prosecuzione del giudizio al Tribunale di Ancona.
La peculiarita' della vicenda dovuta alla particolarita' della questione interpretativa induce
la Corte a ritenere compensate tra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza e rinvia per la prosecuzione del giudizio al
Tribunale di Ancona. Compensa le spese del presente giudizio.