Poli Tommaso, Nuove Forme Di Cittadinanza Nel Costituzionalismo Multilivello

Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dellUniversit Kore di Enna
NUOVE FORME DI CITTADINANZA NEL COSTITUZIONALISMO MULTILIVELLO: GLI SVILUPPI DELLA GIURISPRUDENZA EUROPEA E COSTITUZIONALE
Tommaso Nicola Poli
Dottore di ricerca in Diritto pubblico e cultura delleconomia nellUniversit di Bari
ABSTRACT: Il contributo analizza il concetto di cittadinanza alla luce della sua progressiva emancipazione dallo Stato nazionale: la categoria giuridica della cittadinanza si compone attualmente di una dimensione formale, ancorata allo Stato, e di una dimensione sostanziale, appaltata a nuovi centri decisionali a livello sovranazionale e infranazionale. Esso esamina la giurisprudenza della Corte di giustizia dellUnione europea e della Corte costituzionale. La prima, nonostante alcune aperture nei confronti dei cittadini economicamente inattivi, continua ad alimentare il convincimento che la cittadinanza europea corrisponda ad uno status privilegiato piuttosto che ad una vera e propria forma di cittadinanza. La seconda, invece, riconosce alle Regioni, nellambito delle proprie competenze concorrenti e residuali e nei rispettivi limiti della Costituzione, ampia autonomia per la previsione di interventi socioassistenziali anche a favore degli stranieri al di l del nucleo irriducibile dei diritti fondamentali, facendo salva la previsione di talune differenziazioni tra cittadini nazionali e stranieri basate sul criterio della ragionevolezza. Pertanto, la cittadinanza, a qualunque livello normativo, rimane selettiva, accogliendo ancora, contraddittoriamente, coloro che sono forniti di sostanze economiche piuttosto che i soggetti pi deboli e bisognosi PAROLE CHIAVE: Cittadinanza europea, Costituzione, Diritti umani, Costituzionalismo multilivello, Sentenza Zambrano
1. Esclusione ed inclusione alla luce del mutato contesto internazionale

La progressiva erosione del potere statale verso lalto, a livello sovranazionale, e verso il basso, a livello territoriale interno1, e la proliferazione delle dichiarazioni di diritti, a livello internazionale, costituiscono il segnale pi evidente che la Costituzione non sia soltanto un atto, ma soprattutto un processo2, le cui disposizioni sono, inevitabilmente e
Sulla progressiva erosione della sovranit statale e sulla diffusione del costituzionalismo a livello sovranazionale e sub-nazionale possono vedersi, volendo, le notazioni introduttive e i riferimenti contenuti nel mio, Diritti sociali e autonomia statutaria: lefficacia delle disposizioni degli Statuti regionali e autonomi ci, in MANGIAMELI (a cura di), Il regionalismo italiano dallunit alla Costituzione e alla sua riforma , Vol. II, Milano, 2012, pp. 493 ss.. 2 SPADARO, Dalla Costituzione come atto (puntuale nel tempo) alla Costituzione come processo (storico). Ovvero della continua evoluzione del parametro costituzionale attraverso i giudizi costituzionalit , in Quad.
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continuamente, in movimento e vanno, quindi, di volta in volta, reinterpretate ed applicate alla luce del mutato contesto sociale, economico e politicoistituzionale. Si tratta di un fenomeno che come ha fatto notare unattenta dottrina conduce, oggi, per un verso, alleuropeizzazione e allinternazionalizzazione del diritto costituzionale di matrice statale e, per un altro, alla costituzionalizzazione del diritto europeo e del diritto internazionale3. Linterazione dei diversi livelli normativi e le mutazioni sociali, economiche e politico istituzionali in corso inducono, pertanto, a rivedere una serie di categorie proprie del diritto costituzionale, compresa quella della cittadinanza4. Alla distinzione originaria, risultante dal testo costituzionale, tra cittadino nazionale e straniero si affiancano ora nuove categorie che in queste appaiono difficilmente sussumibili: i cittadini europei economicamente attivi, quelli economicamente inattivi e quelli statici; gli extracomunitari con permesso di soggiorno regolare e quelli con permesso di soggiorno irregolare5. Il riconoscimento di una pluralit di regimi giuridici differenti si apprezza di fronte a taluni fenomeni di carattere globale: le migrazioni di massa, di cui la Costituzione italiana non tiene conto perch, rispetto al passato, si presentano in modo nuovo, essendo divenuta la penisola italiana, dal 1947 ad oggi, da terra di emigrazione terra di immigrazione. Lart. 35, comma 4, Cost. tutela la libert di emigrazione e la tutela del lavoro allestero, ma non disciplina lo status giuridico dello straniero che viene affidato, ai sensi dellart. 10, comma 2,
cost., n. 3, 1998, pp. 343 ss.; LUCIANI, Dottrina del moto delle Costituzioni e vicende della Costituzione repubblicana, in www.osservatoriosullefonti.it, n. 1, 2013, pp. 1 ss.. 3 RUGGERI, Interpretazione conforme e tutela dei diritti fondamentali, tra internazionalizzazione (ed europeizzazione) della Costituzione e costituzionalizzazione del diritto internazionale e del diritto eurounitario, in www.rivistaaic.it, n. 00, 2010, p. 28. Per un quadro generale di tale processo di interazione tra livelli normativi si rinvia a GABRIELE, Europa: la Costituzione abbandonata, Bari, 2008, specie pp. 141 ss.; HBERLE, Dallo Stato nazionale allUnione europea: evoluzioni dello Stato costituzionale. Il Grudgesetz come Costituzione parziale nel contesto della Unione europea: aspetti di un problema , in Dir. pubbl. comp. ed eur., II, 2002, pp. 455-462; pi recentemente ID., Tienen Espaa y Europa una Constitucin? , in ReDCE, n. 12, 2009, pp. 353-393, spec. 389-390. 4 Sulla relazione tra le trasformazioni costituzionali in atto e la ridefinizione dei parametri (Stato, nazione e sovranit) che definiscono il discorso sulla cittadinanza si esprime SALAZAR, Tutto scorre: riflessioni su cittadinanza, identit e diritti alla luce dellinsegnamento di Eraclito , in Pol. dir., n. 3, 2001, pp. 373 ss.. 5 La distinzione tra cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti e irregolarmente soggiornanti si desume dallo stesso T.U. in materia di immigrazione (d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286). Lart. 2 del T.U., infatti, attribuisce allo straniero regolarmente soggiornante i diritti civili attribuiti al cittadino italiano, salvo che le convenzioni internazionali in vigore per lItalia e il testo unico dispongano diversamente.
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Cost., alla regolazione della legge ordinaria in conformit delle norme e dei trattati internazionali, fatta eccezione per la previsione del diritto di asilo. A questo quadro, dopo la seconda guerra mondiale e la consacrazione dei diritti nei testi costituzionali degli Stati nazionali, si unisce la proliferazione di dichiarazioni di diritti in ambito internazionale che, in nome del principio supercostituzionale della dignit umana6 e accompagnata dal divieto di discriminazione in base alla origine nazionale7, conduce il giurista, sposando la lettura diffusa nella letteratura sociologica8, a farsi promotore del riconoscimento delluniversalit dei diritti delluomo e della rimozione o, quantomeno, del superamento del concetto di cittadinanza nazionale9, ricevendo riscontro, altres, nelle decisioni della giurisprudenza costituzionale10. Di pari passo non possono sottacersi le resistenze verso il riconoscimento delluniversalit dei diritti per i problemi collegati al costo dei diritti11 e per la reticenza
RUGGERI, Appunti per uno studio sulla dignit umana delluomo, secondo diritto costituzionale , in www.rivistaaic.it, n. 1, 2011, pp. 1 ss.; POLITI, Diritti sociali e dignit umana nella Costituzione repubblicana, Torino, 2011, pp. 109 ss.; RUGGERI, SPADARO, Dignit delluomo e giurisprudenza costituzionale (prime notazioni), in Pol. dir., 1991, pp. 343 ss.; SILVESTRI, Considerazioni sul valore costituzionale della dignit della persona, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 14 marzo 2008; MONACO, La tutela della dignit umana: sviluppi giurisprudenziali e difficolt applicativa, in www.forumcostituzionale.it. 7 La previsione del divieto di discriminazione in base alla nazionalit ricorre in tutte le dichiarazioni internazionali: lart. 2 della Dichiarazione universale dei diritti delluomo del 1948, lart. 2 par. 1 del Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966, lart. 14 della CEDU, lart. 21 della Carta dei diritti dellUnione europea e lart. 18 TFUE. Negli ultimi due casi citati, tuttavia, la portata del principio di non discriminazione non ha un riconoscimento generale, essendo relegata nellambito di applicazione dei Trattati. 8 Cfr., per tutti, MARSHALL, Citizenship and Social Class, 1950, trad. it. Cittadinanza e classe sociale , RomaBari, 2002. 9 Di irruzione di categorie sociologiche parla STAIANO, Migrazioni e paradigmi di cittadinanza: alcune questioni di metodo, in www.federalismi.it, 5 novembre 2008, p. 11. Per una critica allutilizzazione di categorie sociologiche nel discorso sulla cittadinanza, e specialmente a Marshall, si rinvia a FERRAJOLI, Dai diritti del cittadino ai diritti della persona, in ZOLO (a cura di), La cittadinanza. Appartenenza, identit, diritti, Roma-Bari, 1994, pp. 263 ss.. 10 Questo indirizzo interpretativo della Corte costituzionale stata inaugurato dalla decisione n. 120 del 1967, seguita poi, nello stesso senso, dalle decisioni 104 del 1969, 177 e 244 del 1974, 54 del 1979, 62 del 1994, 432 del 2005, 148 del 2008. Sul ruolo della giurisprudenza costituzionale nel riconoscimento e nell estensione dei diritti inviolabili agli stranieri si rinvia alle osservazioni di PACE, Dai diritti del cittadino ai diritti fondamentali delluomo, in www.rivistaaic.it, n. 00, 2010, pp. 1 ss.; ONIDA, Lo statuto costituzionale del non cittadino, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, pp. 1 ss.. 11 Sul costo di tutti i diritti e non soltanto di quelli sociali si rinvia, per tutti, a HOLMES, SUNSTEIN, The costs of rights. Why Liberty Depends on Taxes, trad. it. Il costo dei diritti. Perch la libert dipende dalle tasse, Bologna, 2000. Sul tema, nella dottrina italiana, cfr. BIN, Diritti e fraintendimenti, in Ragion pratica, 2000, pp. 19 ss.; SALAZAR, Dal riconoscimento alla garanzia dei diritti sociali, Torino, 2000, pp. 13 ss.; DALOIA, Diritti e Stato autonomistico. Il modello dei livelli essenziali delle prestazioni, in Le Regioni, 2003, p. 1105 e, pi
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ideologica di alcune formazioni politiche nei confronti degli immigrati12. Il primo impone, anche per effetto della contingente crisi economicofinanziaria, di rivedere al ribasso le prestazioni erogative dei diritti, persino di quelli essenziali e specialmente di quelli sociali13, secondo logiche che fissano, di nuovo, criteri di natura insieme esclusiva ed inclusiva, specie nei confronti degli ultimi arrivati che vantano un legame meno intenso con il territorio, in nome di sentimenti di appartenenza che sfociano, a volte, anche in esaltazione identitaria14. Le seconde rivelano una curvatura etnica15 delle modifiche della legge sulla cittadinanza che, per esempio, si rivela attraverso la previsione, in tema di naturalizzazione, di un termine di residenza legale raddoppiato per lacquisto della cittadinanza rispetto ai cinque anni, stabiliti dalla disciplina precedente, per gli immigrati non comunitari e ridotto a quattro anni per i cittadini di un altro Stato membro dellUnione16. La riflessione sulla cittadinanza, pur muovendo da una comune premessa, cio il mutato contesto economico, sociale e politicoistituzionale, conduce, tuttavia, la dottrina ad esiti diametralmente opposti. Da una parte la continua ed inarrestabile evoluzione della tecnologia e delle comunicazioni, che agevola i flussi migratori da un Paese allaltro, sollecita taluni a proporre il superamento della nozione originaria di cittadinanza a favore del riconoscimento delluniversalit dei diritti fondamentali e la sostituzione delle categorie antitetiche di
recentemente, SPADARO, I diritti sociali di fronte alla crisi (Necessit di un nuovo modello sociale europeo: pi sobrio, solidale e sostenibile), in www.rivistaaic.it, n. 4, 2011, pp. 1 ss.. 12 Sulla chiusura ideologica manifestata nel corso degli ultimi anni verso gli immigrati v. IPPOLITO, Cittadinanza e cittadinanze tra inclusione ed esclusione, in CAMPEDELLI, CARROZZA, PEPINO (a cura di), Diritto di Welfare. Manuale di cittadinanza e istituzioni sociali, Bologna, 2010, pp. 86 ss.. 13 Per questo motivo pu essere enunciato il carattere universale dei diritti fondamentale solo in una prospettiva astratta. Cfr. MORELLI, Il carattere inclusivo dei diritti sociali e i paradossi della solidariet orizzontale , in www.gruppodipisa.it, pp. 3 ss.. 14 BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni. Diritti sociali, appartenenza e dignit della persona, in www.gruppodipisa.it, pp. 1 ss.; SPADARO, I diritti sociali di fronte alla crisi, cit., p. 5. 15 IPPOLITO, op. cit., p. 87. 16 Sulla legge italiana sulla cittadinanza e sui progetti di riforma v. ROSSI, Immigrazione e diritti a quattordici anni dalla legge Turco-Napolitano, in ROSSI, BIONDI DAL MONTE, VRENNA (a cura di), La governance dellimmigrazione. Diritti, politiche e competenze, Bologna, 2013, pp. 61 ss.; NALIN, Riforma della legge italiana sulla cittadinanza e diritto dellUnione europea , in TRIGGIANI (a cura di), Le nuove frontiere della cittadinanza europea, Bari, 2011, pp. 161 ss.; SCHILLACI, La riforma della legge n. 92/1991: i progetti in discussione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, n. 00 del 02.07.2010.
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cittadino e straniero alla persona che, in quanto tale, titolare di diritti e di doveri17. La cittadinanza acquisirebbe una dimensione eminentemente inclusiva, estendendo i diritti di cittadinanza anche a coloro che non vantano alcun legame pregresso di natura etnico territoriale con lo Stato entro il quale si trovano e abbandonando la peculiare logica escludente che, fino ad oggi, ha caratterizzato il non cittadino rispetto al cittadino nazionale. Dallaltra parte la creazione di nuovi centri di potere indurrebbe il giurista, e specialmente il costituzionalista, a delineare nuovi contorni della cittadinanza tant che pi che di ununica cittadinanza, legata allappartenenza ad uno Stato nazionale e alla sua identit etnica18, si fa strada lidea della presenza di una pluralit di cittadinanze a seconda dei contesti (rectius livelli) normativi in cui la persona si colloca ed agisce. Si ripropongono, pertanto, vecchie e nuove dinamiche, insieme escludenti ed includenti, forse mai sopite, che, unitamente alle recenti ed insostenibili politiche di spesa pubblica regressive derivanti dalle direttive imposte da istanze sovranazionali, rivelano linsostituibilit di una siffatta nozione, ancorch essa possa essere disciplinata nel modo pi inclusivo possibile19.
2. Forma e sostanza di un concetto giuridico in trasformazione

Per rispondere al dibattito, approfondito dalla dottrina costituzionale, non possibile procedere, in virt delle menzionate trasformazioni costituzionali, da una prospettiva eminentemente interna o, comunque, relegata alle fonti di natura esclusivamente statale.
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Si fanno portavoce, auspicando una tale inversione di tendenza, RODOT, Il diritto di avere diritti, Roma-Bari, 2012, pp. 19 ss.; RUGGERI, Note introduttive ad uno studio sui diritti e doveri costituzionali degli stranieri , in www.rivistaaic.it, n. 2, 2011, p. 16; AZZARITI, La cittadinanza. Appartenenza, partecipazione, diritti delle persone, in Dir. pubbl., n. 2, 2011, p. 437; RESCIGNO, Note sulla cittadinanza, in Dir. pubbl., 2000, p. 765; FERRAJOLI, op. cit., pp. 288 ss.. 18 Sulla nozione di cittadinanza e sulle radici storiche della nozione si rinvia a GROSSO, Le vie della cittadinanza, Padova, 1997; BERTI, Cittadinanza, cittadinanze e diritti fondamentali, in Riv. dir. cost., 1997, pp. 3 ss.; CERRONE, La cittadinanza e i diritti, in NANIA, RIDOLA (a cura di), I diritti costituzionali, Milano, 2006, pp. 277 ss.; ROSSI, La porta stretta: prospettive della cittadinanza post-nazionale, in www.forumcostituzionale.it; CARID, La cittadinanza, in www.forumcostituzionale.it; AZZARITI, La cittadinanza. Appartenenza, partecipazione, diritti delle persone, in Dir. pubbl., n. 2, 2011, pp. 425 ss.. 19 RIMOLI, Universalizzazione dei diritti fondamentali e globalismo giuridico: qualche considerazione critica , in Studi in onore di Gianni Ferrara, Vol. III, Torino, 2005, pp. 360 ss..
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Di fronte alle attuali spinte globali e locali, accanto alla cittadinanza della nazione, che diviene solo una delle comunit politiche, si affiancano altre forme di cittadinanza: alcune espressamente definite ed altre, invece, formatesi per via dei procedimenti di decentramento verso il basso20. Lo Stato detta, ormai, la disciplina delle modalit di acquisto e di perdita della cittadinanza e delle condizioni di ingresso e di espulsione degli stranieri, ma non definisce in maniera autonoma lo statuto di diritti e di doveri del cittadino e dello straniero. Solo la cittadinanza formale rimane, quindi, circoscritta nelle mani dello Stato centrale, al quale riservata espressamente, a seguito della riforma del Titolo V, la materia della cittadinanza, oltre alle materie di politica di immigrazione, vale a dire limmigrazione e la condizione giuridica dello straniero. La cittadinanza europea, ai sensi dellart. 20
TFUE,
malgrado i tentativi di formazione
della giurisprudenza europea di una propria identit autonoma, rimane concetto derivato da quella nazionale, aggiungendosi a questultima per i cittadini degli Stati membri dellUnione europea21, il cui ordinamento amplia e dilata lo spazio di azione degli individui al di l del proprio Stato di appartenenza attraverso lattribuzione di una serie di diritti e doveri, eliminando, piano piano, in talune sfere di propria competenza, la distinzione tra cittadini
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Cfr. SPINACI, Libert di circolazione, cittadinanza europea, principio di eguaglianza , Napoli, 2011, p. 77. Sulla crisi dei concetti tradizionali in tema di cittadinanza per effetto della creazione della cittadinanza europea si rinvia a LOGROSCINO, La cittadinanza dellUnione: la crisi dei concetti tradizionali , in Dir. Un. Eur., n. 2, 2006, pp. 407 ss.. Sulla cittadinanza europea v. LIPPOLIS, La cittadinanza europea, Bologna, 1994; CARTABIA, I diritti fondamentali e la cittadinanza dellUnione, in BASSANINI, TIBERI (a cura di), Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, 2008, pp. 99 ss.. 21 Laffermazione, tuttavia, ormai, appare pi teorica che reale. Nei fatti la Corte di giustizia, sin dalla sentenza Micheletti (C-369/90, 7 luglio 1992), ha sostanzialmente, in taluni casi, intaccato la titolarit esclusiva degli Stati membri in materia di riconoscimento della cittadinanza per cui la cittadinanza europea, nonostante sia ancora accessoria rispetto a quella nazionale, influenza e condiziona la cittadinanza nazionale. Nel caso citato la Corte di giustizia, chiamata a pronunciarsi sulla richiesta di un cittadino argentino di stabilirsi in Spagna in forza della seconda cittadinanza italiana, ha ritenuto, in ragione del riconoscimento per la legge spagnola della sola cittadinanza di ultima residenza (quella argentina), che uno Stato membro non pu limitare gli effetti dellattribuzione della cittadinanza di un altro Stato membro , non ritenendo rilevante, altres, la circostanza che il sig. Micheletti non avesse alcun legame materiale con lordinamento italiano . La Corte, inoltre, pi recentemente, ha avuto occasione di precisare, nella decisione Rottman (Janko Rottman c. Freistaat Bayern, 2 marzo 2010, C-135/08, par. 56), in merito alla decisione di revoca della cittadinanza nazionale, che occorre verificare se tale perdita sia giustificata in rapporto alla gravit dellinfrazione commessa . Si rinvia a MONTANARI, La cittadinanza in Europa: alcune riflessioni sugli sviluppi pi recenti, in www.rivistaaic.it, n. 2, 2012, pp. 5 ss.; MARGIOTTA, VONK, Doppia cittadinanza e cittadinanza duale: normative degli Stati membri e cittadinanza europea, in Dir. imm. citt., n. 4, 2010, pp. 27 ss.; TRIGGIANI, La cittadinanza europea per la utopia sovranazionale, in St. int. eur., n. 3, 2006, pp. 450 ss..
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nazionali e stranieri appartenenti ad altro Stato dellUnione, persino attraverso lestensione di alcuni diritti politici22. La categoria giuridica della cittadinanza si compone, quindi, di una dimensione formale, ancorata allo Stato, e di una dimensione sostanziale23 e impone, di conseguenza, una riflessione sul tema dei diritti degli stranieri sia comunitari sia extracomunitari e sulle relative differenze di status. Il contenuto sostanziale della cittadinanza, infatti, ormai appaltato a nuovi centri decisionali a livello sovranazionale e a quello infranazionale. I diritti e i doveri dei cittadini europei, dei cittadini statali, degli immigrati regolari e di quelli irregolari sono disegnati dalla legislazione di derivazione europea e regionale. Per esempio lart. 20, par. 2, TFUE offre un ampio catalogo di diritti ai cittadini europei: il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; il diritto di godere, nel territorio di uno Stato terzo nel quale lo Stato membro di cui non hanno la cittadinanza non rappresentato, della tutela diplomatica di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; il diritto di petizione al Parlamento europeo, di ricorso al Mediatore europeo e di rivolgersi alle istituzioni europee in una qualsiasi lingua dellUnione e di ricevere risposta nella medesima lingua. Oltre ai diritti menzionati, i cittadini europei, che esercitano la libert di circolazione nel territorio degli Stati membri diversi da quello di appartenenza, ricevono, per mezzo del divieto di discriminazione in base alla nazionalit, una serie di benefici sociali in presenza di talune condizioni, definite dalla normativa primaria e secondaria europea, al fine di favorire il processo di integrazione europea. Per tale ragione lapplicazione combinata della cittadinanza europea (art. 21 TFUE) e del principio di non discriminazione (art. 18 TFUE) diviene il banco di prova per verificare la possibilit di una progressiva formazione di una cittadinanza sociale europea di emanazione giurisprudenziale che sia sganciata dalla originaria logica mercantile
GROSSO, I cittadini europei e i diritti di partecipazione nella Carta di Nizza: unoccasione perduta? , in Quad. cost., n. 1, 2003, pp. 53 ss.. 23 Su questa distinzione si rinvia a RONCHETTI, La cittadinanza sostanziale tra Costituzione e residenza: immigrati nelle regioni, in www.costituzionalismo.it, pp. 1 ss..
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dellimpianto europeo attraverso laccesso alle prestazioni sociali per i cittadini europei transfrontalieri, anche non economicamente attivi24. Analogamente, a livello regionale, la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 ridefinisce i campi di intervento degli organi sub-statali che hanno acquisito la competenza legislativa per riempire di contenuto il concetto di cittadinanza e le politiche per limmigrazione attraverso lattribuzione delle materie relative ai servizi sociali, allabitazione, allassistenza sanitaria, allistruzione, alla formazione e allinserimento al lavoro 25 e, pertanto, dettano, in nome della propria autonomia costituzionale, negli ambiti di propria competenza e nei limiti fissati dalla Costituzione, nuovi diritti sia negli Statuti sia nelle leggi26.
3. La tendenza inclusiva della cittadinanza europea e il limite delle situazioni puramente interne
La previsione nel testo dei Trattati della libert di circolazione e di soggiorno nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di appartenenza, unitamente al principio di non discriminazione in base alla nazionalit, potrebbe alimentare la percezione e la convinzione che la cittadinanza europea sia ormai divenuta lo statuto fondamentale dei cittadini degli Stati membri. Lapplicazione incondizionata del diritto di libera circolazione e di soggiorno, infatti, dovrebbe, in teoria, assicurare laccesso dei cittadini europei migranti
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Sulla progressiva estensione cross-border dei diritti sociali a favore dei soggetti non economicamente attivi si rinvia a GIUBBONI, Diritti e solidariet in Europa. I modelli sociali nazionali nello spazio giuridico europeo , Bologna, 2012, pp. 144 ss.; SPINACI, Divieto comunitario di discriminazione in base alla nazionalit e principio costituzionale di eguaglianza, in Dir. pubbl., n. 1, 2007, pp. 241 ss.; LOLLO, Il paradigma inclusivo della cittadinanza europea e la solidariet transnazionale, in www.gruppodipisa.it, p. 5. 25 Si tratta delle cosiddette politiche per limmigrazione. Cfr. RUGGERI, SALAZAR, Ombre e nebbia nel riparto delle competenze tra Stato e regioni in materia di emigrazione/immigrazione dopo la riforma del Titolo V , in Quad. reg., n. 1, 2006, p. 42; BIONDI DAL MONTE, I diritti sociali degli stranieri tra frammentazione e non discriminazione. Alcune questioni problematiche, in Ist. fed., n. 5, 2008, pp. 563 ss.; PATRONI GRIFFI, Stranieri non per la Costituzione, in www.forumcostituzionale.it, pp. 6 ss.; CAPONIO, Governo locale e immigrazione in Italia. Tra servizi di welfare e politiche di sviluppo, in Ist. fed., n. 5, 2004, pp. 805 ss.; MABELLINI, La dimensione sociale dello straniero tra uniformit (sovranazionale) e differenziazione (regionale), in Giur. cost., n. 1, 2011, p. 814. 26 LONGO, Regioni e diritti. La tutela dei diritti nelle leggi e negli Statuti regionali , Macerata, 2006, pp. 14 ss..
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alle medesime prestazioni erogate dallo Stato membro ospitante nei confronti dei propri cittadini nazionali27. Si tratta, tuttavia, ancora di un auspicio e non di un traguardo definitivamente realizzato. Come precisa, nelle sue decisioni, la Corte di giustizia lo status di cittadino dellUnione europea destinato ad essere28 lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri29. Listituzione, con il Trattato di Maastricht del 1992, della cittadinanza europea30 ha determinato la progressiva emancipazione della libera circolazione dalla finalit prettamente economica che ne circoscriveva la portata ai soli migranti comunitari economicamente attivi ma non ha provocato, contestualmente, la nascita di un diritto assoluto di circolazione31. Perci, al fine di evitare fenomeni di shopping sociale che possano minare la tenuta dei sistemi di welfare nazionali32, la direttiva 2004/38/CE33, in applicazione dellart. 21
TFUE,
ha
comunque condizionato la circolazione e il soggiorno, per un periodo superiore a tre mesi, dei cittadini non economicamente attivi negli Stati membri dellUnione diversi da quello di
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DINELLI, Recenti tendenze in materia di cittadinanza europea: oltre il limite delle situazioni puramente interne allordinamento degli Stati membri, in Foro amm. TAR, n. 5, 2011, p. 1789. 28 Corsivo aggiunto. 29 Lauspicio ricorre frequentemente nelle decisioni della Corte di giustizia. Ex multis: Grzelczyk c. Centre public daide sociale dOttignies-Louvain-la Neuve, 20 settembre 2001, C-184/99, par. 31; Baumbast c. Secretary of State for the Home Department, 17 settembre 2002, C-413/99, par. 82; Garcia Avello c. Belgio, 2 ottobre 2003, par. 22; Rottman, cit., par. 43. 30 Il primo riconoscimento della cittadinanza europea si trova nel Trattato di Maastricht del 1992 che, allart. 8 TCE, prevede che Ogni cittadino dellUnione ha il diritto di circolare e di soggiornare nel territorio degl i Stati, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. 31 Sul percorso dellindividuo nel processo di integrazione europea dalla dimensione eminentemente produttiva a quella di cittadino si veda ZUPPETTA, Il consolidamento della cittadinanza europea: unipotesi di studio , in www.amministrazioneincammino.luiss.it, pp. 1 ss.; BALDINI, ALCARO, Profili evolutivi della cittadinanza europea: Verso un diritto privato comunitario? , in Riv. it. dir. pubbl. com., n. 2-3, 2002, pp. 456 ss.. 32 Le politiche sociali, sin dalledificazione della Comunit economica europea, sono state relegate nei confini statali: stata coniata, pertanto, lespressione di governo delle differenze per indicare la decisione originaria, a livello europeo, di rinunciare alla costruzione di un welfare unico europeo e di conservare differenti sistemi di protezione sociale in ciascuno degli Stati membri dellUE parallelamente alla costruzione di un mercato comune. Si rinvia a GIUBBONI, Diritti e solidariet in Europa, cit., p. 33; AMATO, Tra Stato sociale e dimensione europea, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 13 maggio 2009; DE CABO MARTIN, Constitucionalismo del Estado social y Unin europea en contexto globalizador, in ReDCE, n. 11, 2009, pp. 17 ss.. 33 Sulla direttiva 2004/38/CE si rinvia a COUSINS, Diritto di soggiorno, sicurezza sociale e il concetto evolutivo di cittadinanza europea, in Riv. dir. sic. soc., n. 1, 2008, pp. 65 ss.; M. DI FILIPPO, La libera circolazione dei cittadini comunitari e lordinamento italiano: (poche) luci e (molte) ombre nellattuazione della direttiva 2004/38/CE, in Riv. dir. int., n. 2, 2008, pp. 420 ss..
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appartenenza, al possesso di risorse economiche sufficienti e di unassicurazione sanitaria che consenta loro di non divenire un onere eccessivo per le risorse dello Stato ospite34. Ciononostante, i giudici di Lussemburgo hanno manifestato tendenze inclusive anche con riferimento ai cittadini inattivi sprovvisti di risorse economiche sufficienti, facendo leva sullapplicazione estensiva del grimaldello35 del divieto di discriminazione in virt del solo status di cittadino europeo e tenendo conto, altres, delle preoccupazioni legate ad unestensione troppo ampia dei beneficiari di vantaggi sociali36. A partire dal caso Martinez Sala37, pertanto, secondo un modello di solidariet di tipo atomistico38, stato riconosciuto, di volta in volta, ai cittadini economicamente non attivi, in nome di una certa solidariet finanziaria dei cittadini di [uno] Stato con quelli degli altri Stati membri39, il diritto di usufruire di prestazioni socioassistenziali alla duplice condizione che questi non diventino
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CELOTTO, Quando un diritto non un diritto: sulla circolazione e soggiorno dei cittadini comunitari , in Quad. cost., n. 4, 2010, p. 860, osserva che la libert di circolazione e di soggiorno del cittadino comunitario gi cos affievolito da poter non essere considerato un vero e proprio diritto e prende come riferimento la decisione Baumbast, cit, che prima (par. 80) riconosce che il diritto dei cittadini di uno Stato membro di fare ingresso sul territorio di un altro Stato membro e di soggiornarvi costituisce un diritto direttamente attribuito dal Trattato, ma poi (par. 85) ne limita la portata affermando che il diritto di soggiorno dei cittadini dell'Unione sul territorio di un altro Stato membro certamente attribuito subordinatamente alle limitazioni e alle condizioni previste dal Trattato CE nonch dalle relative disposizioni di attuazione. Nello stesso senso v. APPICCIAFUOCO, Lo status sociale dei cittadini europei economicamente non attivi: una cittadinanza sociale di mercato europeo?, in Le nuove frontiere, cit., p. 285. 35 Per LOLLO, Prime osservazioni su eguaglianza e inclusione, in www.giurcost.org., p. 5, il principio di non discriminazione il motore dellordinamento europeo. 36 Sul pericolo della tenuta dei sistemi di welfare state nazionali di fronte alle progressive aperture della Corte di giustizia cfr. S. GIUBBONI, Diritti e solidariet, cit., pp. 225 ss.; ID., Confini della solidariet. I modelli sociali nazionali nello spazio giuridico europeo , in Pol. dir., n. 3, 2011, pp. 395 ss.; SPINACI, Divieto comunitario di discriminazione, cit., pp. 253 ss.; FERRERA, Verso una cittadinanza sociale aperta. I nuovi confini del welfare nellUnione Europea, in working paper 1/2004, www.urge.it. 37 Nel caso Martinez Sala la Corte avvia, infatti, un duplice profilo innovativo: da una parte estende lambito di applicazione del principio di non discriminazione che viene svincolato dalle previsioni sui limiti della libert di circolazione dei cittadini inattivi; dallaltra, definisce in senso lato il campo di applicazione del principio di parit di trattamento permettendo la concessione di un beneficio sociale con riferimento ad una situazione nella quale la ricorrente non poteva risultare beneficiaria in quanto non poteva essere qualificata come lavoratrice subordinata. Sul punto v. GIUBBONI, Diritti e solidariet, cit., pp. 186; SPINACI, Divieto comunitario di discriminazione, cit., pp. 245 ss.; PROTTO, Mara Martnez Sala v. Freistaat Bayern e la cittadinanza dellUnione, in Dir. pubbl., 2000, pp. 877 ss.. 38 GIUBBONI, Diritti e solidariet, cit., pp. 23, 228. 39 Grzelczyk, cit., par. 44.
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un onere eccessivo per le finanze pubbliche dello Stato membro ospitante40 e che dimostrino un certo legame di integrazione con la societ del Paese ospitante41. Leffetto della cittadinanza europea e il divieto di discriminazione continua, invece, ad essere escluso dallambito delle cosiddette situazioni puramente interne, che non presentano alcun collegamento con il diritto dellUnione. Ne rimangono fuori, pertanto, i cittadini statici, che non ricevono i benefici derivanti dallesercizio della libera circolazione. Per tale ragione, il diritto alla libera circolazione diviene, pi che un diritto connesso alla cittadinanza, la condizione necessaria per accedere agli altri diritti derivanti dallo status di cittadino europeo, nonostante questo si aggiunga per il semplice possesso della cittadinanza nazionale di uno degli Stati membri. Ci, quindi, produce, paradossalmente, una non perfetta sovrapposizione dello status di cittadino e lesercizio concreto di tutti i diritti che connotano tale status42. E, anzi, genera la conseguenza perversa delle discriminazione alla rovescia, fenomeno che suole indicare la disparit di trattamento del cittadino stanziale rispetto al cittadino europeo che soggiorni in altro Paese membro rispetto a quello di appartenenza a causa dellapplicazione della disciplina di diritto interno pi restrittiva rispetto
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Ibidem. La Corte ricorre a criteri come la residenza abituale, il sufficiente grado di integrazione nella societ del Paese ospitante e il legame con il mercato del lavoro del medesimo per i cittadini in cerca di lavoro. Ex multis si vedano le decisioni: Martnez Sala, cit.; Baumbast c. Secretary of State for the Home Department, 17 settembre 2002, C-413/99; Grzelczyk, cit.; Maire-Nathalie DHoop c. Office national de lemploi, 11 luglio 2002, C224/98; Brian Francis Collins c. Secretary of State for Work and Pensions , 23 marzo 2004, C-138/02; Michel Trojani c. Centre public daide sociale de Bruxelles (CPAS), 7 settembre 2004, C-456/02; Dany Bidar c. London Borough of Ealing, Secretary of State for Education and Skills , 15 marzo 2005, C-209/03); Kunquian Catherine Zhu e Man Lavette Chen c. Secretary of State for the Home Department , 19 ottobre 2004, causa C-2000/02. Cfr. GIUBBONI, Diritti e solidariet in Europa, cit., pp. 185 ss., 221 ss.; MARTIN VIDA, La dimensin social de la ciudadana europea, con especial referencia a la jurisprudencia comunitaria en materia de libre circulacin des los ciudadanos comunitarios y acceso a las prestaciones de asistencia social , in ReDCE, n. 8, 2007, pp. 95 ss.; CAPPUCCIO, Il principio di non discriminazione nella giurisprudenza comunitaria tra espansione dei diritti e tecniche di decisione, in AA.VV., Scritti in onore di Lorenza Carlassare. Il diritto costituzionale come regola e limite al potere, Vol. III, Napoli, 2009, pp. 882 ss. Sullapplicazione del criterio della residenza dei cittadini inattivi per accedere alle prestazioni sociali si veda AMADEO, Il principio di eguaglianza e la cittadinanza dellUnione: il trattamento del cittadino europeo inattivo, in Dir. Un. Eur., n. 1, 2011, pp. 90 ss.; DE PASQUALE, Problemi interpretativi della nozione giuridica di cittadinanza: un concetto europeizzato di diritto pubblico interno? La controversa relazione tra cittadinanza dellUnione europea e cittadinanze nazionali degli Stati membri, in Riv. it. dir. pubbl. com., n. 3/4, 2012, pp. 461 ss.. CARROZZA, Noi e gli altri. Per una cittadinanza fondata sulla residenza e sulladesione ai doveri costituzionali , in La governance dellimmigrazione, pp. 43 ss.. 42 PALLADINO, Il diritto di soggiorno nel proprio Stato membro quale (nuovo) corollario della cittadinanza europea, in St. int eur., n. 2, 2011, p. 342.
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a quella di emanazione europea pi favorevole, di cui, invece, si avvale, nel medesimo territorio, il cittadino di altro Stato membro che abbia esercitato la libert di movimento43. In attesa di una soluzione europea per arginare tali ingiuste differenze di trattamento prodotte, che fino ad ora rimangono sostanzialmente affidate a ciascun ordinamento interno44, la natura complementare della maggior parte dei diritti inerenti allo status di cittadino dellUnione allesercizio della libert di circolazione alimenta il convincimento che la cittadinanza europea corrisponda ad uno status di straniero privilegiato45 piuttosto che una vera e propria forma di cittadinanza in cui i diritti siano riconosciuti a tutti i cittadini indipendentemente dallesercizio della libera circolazione46. Orbene, la recente decisione Ruiz Zambrano47, poi sconfessata dalle successive McCarthy48 e Dereci49, della giurisprudenza della Corte di giustizia europea stata salutata da taluni come un cambio di paradigma50 verso la creazione di una cittadinanza davvero
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A livello esemplificativo si possono ricordare la disciplina italiana dei lettori di lingua stranieri che, censurata dalla giurisprudenza europea, ha finito per favorire i lettori proveni enti da altri Stati dellUnione a discapito di quelli nazionali e la normativa italiana sulla pasta che, ponendo condizioni pi rigide per la produzione rispetto a quelle degli altri Stati membri, stata sottoposta al parametro del principio di non discriminazione sulla base della nazionalit e del principio del mutuo riconoscimento, finendo per favorire i produttori degli altri Stati dellUnione a danno di quelli italiani. Cfr. SPINACI, Divieto comunitario di discriminazione, cit., pp. 286 ss.. Per un quadro generale delle discriminazione alla rovescia e per la proposta di taluni rimedi e su un confronto tra Corte di giustizia e Corte costituzionale si rinvia a SPITALERI, Le discriminazioni alla rovescia nella recente giurisprudenza comunitaria: rimedi insufficienti o esorbitanti?, in Dir. Un. Eur., n. 4, 2007, pp. 917 ss.; NASCIMBENE, Le discriminazioni allinverso: Corte di giustizia e Corte costituzionale a confronto , ivi, pp. 717 ss.. 44 Il problema delle cd. discriminazione alla rovescia stato dapprima risolto dalla Corte costituzionale, sent. 443 del 1997, nella quale stata censurata per contrasto con lart. 3 Cost. la discriminazione alla rovescia subita dalle imprese italiane rispetto alle imprese europee per lapplicazione della normativa inte rna che imponeva condizioni pi restrittive per utilizzare alcuni ingredienti nella preparazione della pasta. Recentemente la legge 7 luglio 2009 ha introdotto, nella legge 4 febbraio 2005 n. 11 (cd. Legge comunitaria), lart. 14-bis il quale consente la disapplicazione della norma interna che potrebbe causare la discriminazione. Cfr. DINELLI, op. cit., p. 1796; DI COMITE, Luguaglianza tra cittadini europei? Una nuova sfida per un problema annoso , in Le nuove frontiere, cit., p. 106; LOLLO, Prime osservazioni, cit., p. 7. 45 CARTABIA, Cittadinanza europea, in Enc. giur. Trecc., Vol. VI, Aggiornamento, Roma, 1995, p. 3. Lespressione risale a WEILER, LItalia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, Bologna, 2000, p. 231. 46 PALLADINO, op. cit., p. 345. 47 Gerardo Ruiz Zambrano c. Office national de lemploi (ONEm), 8 marzo 2011, C-34/09. 48 Shirley McCarthy c. Secretary of State for the Home Department, 5 maggio 2011, C-434/09. 49 Dereci e a. c. Bundesministerium fr Inneres, 15 novembre 2011, C-256/11. 50 REICH, The Constitucional Relevance of Citizenship and Free Movement in an Enlarged Union , in Eur. Law Jour., 2005, p. 678. Viene definita, invece, rivoluzionaria la sentenza Zambrano da MARTINICO, CASTALDI, Rethinking (EU) citizenship, in Perspectives on Federalism, n. 2, 2011, p. V.
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inclusiva51. Queste, tuttavia, impongono una lettura coordinata che faccia emergere gli spunti creativi se ve ne sono allinterno del magmatico percorso verso la costruzione di una cittadinanza che prescinda dalla libera circolazione e, specialmente, dallapporto materiale del singolo individuo nel processo produttivo del Paese ospitante52. Le pronunce si potrebbero collocare nel solco dei precedenti Garcia Avello53, Chen54 e Rottman55, alle quali si potrebbe addebitare liniziale e progressiva emersione di un autonomo
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Infatti secondo GIUBBONI, Diritti e solidariet in Europa, cit., p. 21, perch la cittadinanza acquisisca valenza davvero fondamentale dovrebbe conferire anche ai cittadini statici un autonomo patrimonio di diritti fondamentali. 52 Le decisioni citate sono state approfondite dalla dottrina. Cfr. PALLADINO, op. cit., 331 ss.; GALLO, La Corte di giustizia rompe il vaso di Pandora della cittadinanza europea , in Giorn. dir. amm., n. 1, 2011, pp. 39 ss.; S. SPINACI, La sentenza Zambrano e McCarthy e i nodi irrisolti della cittadinanza europea , in Giur. cost., n. 3, 2011, pp. 2543 ss.; ZILLER, Il diritto di soggiorno e la libera circolazione nellUnione europea, alla luce della giurisprudenza e del Trattato di Lisbona, in Dir. amm., n. 4, 2008, pp. 939 ss.; AMADEO, Il principio di eguaglianza e la cittadinanza dellUnione: il trattamento del cittadino europeo inattivo , in Il Dir. dellUn. Eur., n. 1, 2011, pp. 59 ss.; CALVANO, Cittadini statici e diritti disuguali, in Giur. cost., n. 3, 2011, pp. 2535 ss.; BERNERI, Le pronunce Zambrano e McCarthy: gli ultimi sviluppi giurisprudenziali sulle unioni famigliari tra cittadini comunitari ed extracomunitari, in Quad. cost., n. 3, 2011, pp. 696 ss.; VECCHIO, Il caso Ruiz Zambrano tra cittadinanza europea, discriminazioni a rovescio e nuove possibilit di applicazione della Carta dei diritti fondamentali dellUnione, in Dir. pubbl. comp. eur., III, 2011, pp. 1249 ss.; ROSSI, Il caso McCarthy: la cittadinanza europea e la cruna dellago, ivi, pp. 1238 ss.; MARN CONSARNAU, Nuevos matices a la proteccin que ofrece el estatuto de ciudadano de la Unin , in Rev. Der. Com. Eur., n. 41, 2012, pp. 221; PAGANO, Ricongiungimento familiare, cittadinanza e residenza: dal caso Zambrano al caso Dereci, in Dir. com. sc. int., n. 3, 2012, pp. 467 ss.. 53 Carlos Garcia Avello c. Stato belga, 2 ottobre 2003, C-148/02. La questione era originata dal fatto che le autorit belghe avevano rifiutato di cambiare il nome dei figli del ricorrente poich, di solito, tale facolt viene accordata ai cittadini che abbiano esclusivamente la cittadinanza belga. In questo caso lapplicazione del diritto dellUnione scaturisce dalla circostanza che i due figli del sig. Garcia Avello soggiornavano legalmente in Belgio, di cui avevano la cittadinanza, oltre a quella spagnola. 54 Kunquian Catherine Zhu e Man Lavette Chen c. Secretary of State for the Home Department , 19 ottobre 2004, causa C-2000/02. In questo caso una bambina avente nazionalit irlandese, figlia di cittadini cinesi, si era stabilita con la madre, dopo la nascita, nel territorio del Galles. La bambina, pur essendo nata nellIrlanda del Nord, aveva acquisito la cittadinanza della Repubblica dIrlanda, in quanto la legge sulla cittadinanza irlandese prevedeva lacquisto della nazionalit irlandese da parte di chiunque fosse nato nellisola di Irlanda a meno che non intesse ottenere una cittadinanza diversa. La bambina, pertanto, essendo nata in Irlanda del Nord e risiedendo in Galles, pur avendo la cittadinanza della repubblica di Irlanda, non aveva mai abbonato il territorio del Regno Unito. La Corte di giustizia, pertanto, stata chiamata a pronunciarsi sulla possibilit di riconoscere alla madre, cittadina di un Paese terzo, e alla bambina il diritto di soggiornare sul territorio del Regno Unito. 55 Janko Rottman c. Freistaat Bayern, 2 marzo 2010, C-135/08. La Corte, nel caso in oggetto, stata chiamata a pronunciarsi sulla vicenda di un cittadino austriaco che, dopo aver perso la relativa cittadinanza in seguito allacquisto di quella tedesca, subiva successivamente anche la revoca della cittadinanza tedesca a causa della scoperta di progressi, da parte delle autorit tedesche, di procedimenti penali che aveva volontariamente celato fraudolentemente.
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concetto di cittadinanza europea56. In queste decisioni, infatti, il potere di ingerenza dellUnione non deriva dallesercizio del diritto di libera circolazione ma, piuttosto, dalla circostanza che i minori, nei casi Chen e Garcia Avello, avessero la cittadinanza di uno Stato membro diverso da quello di residenza. Per tale ragione la Corte di giustizia ha negato, infatti, loperare del limite delle situazioni puramente interne57 sulla base della considerazione che un collegamento con il diritto europeo vi sarebbe anche nellipotesi di cittadini europei che soggiornino nel territorio di un altro Stato membro diverso da quello di cui hanno la cittadinanza nazionale, ancorch questi non abbiano esercitato il diritto alla libera circolazione58. Dello stesso tenore la sentenza Rottman, bench il ricorrente si fosse effettivamente trasferito dallAustria alla Germania. Per la Corte la situazione di un cittadino dellUnione che come il ricorrente nella causa principale si trovi alle prese con una decisione di revoca della naturalizzazione adottata dalle autorit di uno Stato membro, la quale lo ponga, dopo la perdita della cittadinanza di un altro Stato membro da lui posseduta in origine, in una situazione idonea a cagionare il venir meno dello status conferito dallart. 17 CE e dei diritti ad esso correlati, ricade, per sua natura e per le conseguenze che produce, nella sfera del diritto dellUnione59. Sulla base di questo ragionamento si ritenuto che spetti al giudice del rinvio verificare se la decisione di revoca in questione nella causa principale rispetti il principio di proporzionalit per quanto riguarda le conseguenze che essa determina sulla situazione
lauspicio dellAvvocato generale Sharpston che, proprio nella causa Zambrano, facendo riferimento nelle proprie conclusioni ai precedenti Garcia Avello, Chen e Rottman, suggerisce il riconoscimento, ai sensi dellart. 21 TFUE, di un autonomo diritto soggiorno indipendente dal diritto alla libera circolazione. Si vedano le conclusioni dellAvvocato generale Eleanor Sharpston presentate il 30 settembre 2010, parr. 100 -101. 57 DINELLI, op. cit., pp. 1781 ss.; AIELLO, LAMONACA, Diritto di soggiorno dei familiari del cittadino europeo: erosione del limite delle situazioni puramente interne e delimitazione del nucleo essenziale del diritto di cittadinanza, in Riv. it. dir. pubbl. com., n. 2, 2012, p. 334; ARENA, I limiti della competenza pregiudiziale della Corte di giustizia in presenza di situazioni puramente interne: la sentenza Sbarigia , in Dir. Un. Eur., n. 1, 2011, pp. 201 ss.. 58 Garcia Avello, cit., parr. 26-27; Chen, cit., parr. 18-19. 59 Rottman, cit., par. 42. In realt la Corte avrebbe potuto fondare il suo iter argomentativo sulla base della circostanza che il sig. Rottman si fosse trasferito dallAustria alla Germania, avendo esercitato il diritto di circolazione nel territorio dellUnione. il rilievo di AIELLO, LAMONACA, op. cit., p. 333; MONTANARI, op. cit., p. 8. Cfr. anche ID., I limiti europei alla disciplina nazionale della cittadinanza , in Dir. pubbl. comp. eur., III, 2010, pp. 948 ss..
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dellinteressato in rapporto al diritto dellUnione, in aggiunta, se del caso, allesame della proporzionalit di tale decisione sotto il profilo del diritto nazionale60. In questultima decisione, nonostante gli spunti di originalit offerti, la cittadinanza europea e i diritti ad essa correlati assumono rilievo autonomamente e non come presupposto per lesercizio di uno specifico diritto collegato allo status della cittadinanza europea, violato o ostacolato dagli Stati membri61. Il caso Ruiz Zambrano, invece, individua direttamente nellart. 20
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uno dei contenuti dello status di cittadino, cio il diritto di non essere
allontanato dal territorio dellUnione, ivi compreso il territorio dello Stato membro di cui si ha la cittadinanza nazionale e da cui non ci mai mossi62. Di conseguenza la Corte inibisce agli Stati membri di adottare provvedimenti che abbiano come effetto quello di privare i cittadini di uno Stato membro dellUnione dei diritti di cittadinanza. Riconosce, pertanto, il diritto di soggiorno e il diritto ad ottenere un permesso di lavoro al cittadino extracomunitario, genitore di un bimbo cittadino belga che non abbia mai esercitato la libera circolazione allinterno del territorio europeo63, sulla base della circostanza che il divieto di soggiorno per i genitori extracomunitari di un cittadino dellUnione inciderebbe sullesercizio dei diritti dei loro figli, i quali sarebbero costretti ad abbandonare il territorio dello Stato membro per seguire i genitori64. La motivazione dei giudici impedisce, quindi, di poter affermare, in maniera inequivocabile, che sia stato eliso il limite delle situazioni puramente interne, le quali non potranno essere invocate ogni qualvolta un provvedimento dello Stato membro abbia leffetto di privare il cittadino europeo dei propri diritti65. Le successive pronunce McCarthy e Dereci ripercorrono liter argomentativo del precedente Ruiz Zambrano ma, nonostante le affinit, ne correggono il tiro. La prima, a seguito del giudizio di proporzionalit, nega il diritto di soggiorno del coniuge extracomunitario poich la misura nazionale non produce leffetto di privare la moglie
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Rottman, cit., par. 55. DINELLI, op. cit., p. 1799. 62 Zambrano, cit., par. 42. 63 Ivi, par. 43. 64 Ivi, par. 44. 65 AIELLO, LAMONACA, op. cit., p. 336.
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cittadina europea dei suoi diritti, obbligandola a lasciare il territorio dellUnione66. La seconda, invece, esplicita la ratio67 che aveva guidato la decisione McCarthy, specificando che la mera circostanza che possa apparire auspicabile al cittadino di uno Stato membro, per ragioni economiche o per mantenere lunit familiare nel territorio dellUnione, che i suoi familiari, che non possiedono la cittadinanza di uno Stato membro, possano soggiornare con lui nel territorio dellUnione, non basta di per s a far ritenere che il cittadino dellUnione sia costretto ad abbandonare il territorio dellUnione qualora un tale diritto non gli venga concesso68. Deduce, pertanto, che lemancipazione dei diritti di cittadinanza dal requisito della circolazione transfrontaliera possa adottarsi soltanto nei casi in cui possa essere compromesso il godimento effettivo e reale dei diritti legati alla cittadinanza dellUnione69. Le ultime due sentenze ridimensionano espressamente la portata del leading case Ruiz Zambrano, il quale, del resto, in linea con i precedenti, impone che il cittadino europeo abbia direttamente o per il tramite dei suoi familiari risorse sufficienti per far fronte alle proprie esigenze70. Espressamente precisano che la posizione del cittadino dellUnione [] che non abbia fatto uso del diritto alla libera circolazione non pu essere assimilata, per questa sola ragione, a una situazione puramente interna71 e che il diritto dellUnione potr essere invocato soltanto nella circostanza in cui i provvedimenti nazionali abbiano leffetto di privare il godimento reale ed effettivo del nucleo essenziale dei diritti conferiti dallo status suddetto72.
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McCarthy, parr. 49-50. Cfr. il commento su questultima decisione di CORTS MARTN, Sobre lo esencial de los derechos vinculados a la ciudadana y su articulacin con el derecho fundamental a la vida familiar, in Rev. Der. Com. Eur., n. 40, 2011, pp. 871 ss.. 68 Dereci, par. 68. 69 Ivi, par. 74. 70 La decisione Zambrano (par. 44), infatti, impone il rilascio al genitore extracomunitario, oltre che del permesso di soggiorno, del permesso di lavoro, condizione minima perch la famiglia possa godere di risorse economiche sufficienti e i figli cittadini europei possano esercitare i diritti relativi al proprio status. Il passaggio ricorre anche nel caso Chen (par. 28) in cui la Corte di giustizia effettua una verifica delle risorse sufficienti di cui dispone la madre cinese perch queste non diventino un onere per lassistenza sociale dello Stato membro ospitante. Ci si chiede, pertanto, quale sarebbe stata la soluzione della Corte nel caso in cui il sig. Zambrano non fosse stato integrato nella societ belga o fosse stato disoccupato oppure non avesse versato i contributi previdenziali. Sul punto si rinvia a GALLO, op. cit., p. 47. 71 Dereci, par. 61, McCarthy, par. 46. 72 Dereci, parr. 64, 74; McCarthy, parr. 46, 57.
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4. Il riconoscimento della potest legislativa regionale in materia di immigrazione

Di pari passo, a seguito delle riforme costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001, si registra, a livello sub-nazionale, una nuova dinamica inclusiva in merito alla disciplina giuridica degli stranieri73. Fino ad allora, lo status degli immigrati era stato disciplinato esclusivamente dal testo unico in materia di immigrazione (d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286), che, in linea con la giurisprudenza costituzionale74, riconosce allo straniero i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto internazionale, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti e allo straniero regolarmente soggiornante nel territorio statale i diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano75. Il testo unico dispone, allart. 1, co. 4, che nelle materie di competenza legislativa delle Regioni le disposizioni del presente testo unico costituiscono principi fondamentali ai sensi dellart. 117 della Costituzione ed, altres, attribuisce espressamente alle Regioni, ai sensi dellart. 3, co. 5, ladozione di misure di integrazione sociale nellambito delle proprie competenze per rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno esercizio dei diritti e degli interessi degli stranieri76. In tale contesto gli Statuti regionali, approvati dopo il 2001, e alcune recenti leggi regionali dimostrano una spiccata attenzione nei confronti degli stranieri, i quali, specie per quanto concerne i diritti di natura sociale e politica, non sono ancora equiparati al cittadino nazionale. il caso delle disposizioni dettate dagli Statuti delle Regioni Piemonte, Liguria
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VIVALDI, I diritti sociali tra Stato e Regioni: il difficile contemperamento tra principio unitario e promozione delle autonomie, in www.gruppodipisa.it, pp. 20 ss., rileva che proprio nel campo dellimmigrazione, insieme a quello di protezione e cura dei soggetti indigenti, vi sono i maggiori spunti di novit della normazione regionale che, invece, in altri ambiti vede limitato il suo raggio di azione a fronte di un favor, manifestato dalla giurisprudenza costituzionale, a senso unico per il legislatore statale in nome dellesigenza della garanzia dei diritti. In generale sulle politiche regionale di partecipazione degli stranieri v. FERRAIUOLO, Le nuove politiche regionali in materia di partecipazione degli stranieri, in www.dirittifondamentali.it, n. 1, 2012, pp. 1 ss.. 74 V. supra nota 10. 75 Art. 2, co. 1 e 2, d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286. 76 Cfr. RONCHETTI, Ultimi atti del conflitto tra Stato e Regioni tra immigrazione e integrazione degli stranieri, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, n. 00 del 02.07.2010. Sui diritti sociali dei migranti si veda G. BASCHERINI, CIERVO, I diritti sociali degli immigrati, in PINELLI (a cura di), Esclusione sociale. Politiche pubbliche e garanzie dei diritti, Firenze, 2012, pp. 17 ss.; BASCHERINI, Immigrazione e diritti fondamentali. Lesperienza italiana tra storia costituzionale e prospettive europee, Napoli, 2007, pp. 261 ss.; CIERVO, I diritti sociali dei migranti, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, n. 00 del 02.07.2010.
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Emilia-Romagna, Toscana, Campania e Calabria (che promuovono il godimento dei diritti sociali e politici dei migranti)77, le quali, in talune occasioni, bench non siano state dichiarate costituzionalmente illegittime, sono state qualificate mere dichiarazioni di natura puramente culturale o politica e, quindi, giuridicamente inefficaci78, o, per esempio, della legge della Regione Toscana 9 giugno 2009 n. 29 recante Norme per laccoglienza, lintegrazione partecipe e la tutela dei cittadini stranieri nella Regione Toscana, della legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009 n. 32 recante Norme per l'accoglienza, la convivenza civile e lintegrazione degli immigrati in Puglia e della legge della Regione Campania 8 febbraio 2010 n. 6 Norme per linclusione sociale, economica e culturale delle persone straniere presenti in Campania79, tutte impugnate dallo Stato per asserita violazione delle competenze tra Stato e Regioni in materia di immigrazione80.
Si vedano lart. 11, co. 1, dello Statuto della Regione Piemonte; lart. 2, co. 3, dello Statuto della Regione Liguria; lart. 2, co. 1, lett. f), dello Statuto della Regione Emilia-Romagna; lart. 3, co. 6, dello Statuto della Regione Toscana; lart. 8, co. 1, lett. o), dello Statuto della Regione Campania; lart. 2, co. 2, lett. h), dello Statuto della Regione Calabria. Si rinvia a GENTILINI, I contenuti (eventuali?) dei nuovi Statuti delle Regioni ordinarie: una riflessione sul caso della materia immigrazione, in Il regionalismo italiano, cit., pp. 281 ss.. In realt la previsione dei diritti dei migranti negli Statuti regionali dopo la riforma del Titolo V si inserisce allinterno di un progetto rivolto alla promozione dellautonomia regionale nei confronti delle fasce pi deboli delle popolazioni regionali e, quindi, alla previsione di una pluralit di disposizioni statutarie di principio. Sul punto si rinvia a CATELANI, CHELI (a cura di), I principi negli Statuti regionali, Bologna, 2008. 78 Corte cost., sentt. 372, 378 e 379 del 2004. La cosiddetta denormativizzazione delle disposizioni statutarie non esclude che le stesse possano comunque divenire auspici per futuri interventi del legislatore regionale, ancorch la Corte costituzionale, in unaltra decisione successiva (sent. n. 365 del 2007, cons. in dir. n. 4), abbia prefigurato lillegittimit costituzionale delle leggi regionali che intendessero dare a queste attuazione . Sul punto si rinvia al mio, Diritti sociali e autonomia statutaria, op. cit., pp. 493 ss.. 79 A queste si aggiungono la legge regionale della Regione Marche 26 maggio 2009 n. 13 recante Disposizioni a sostegno dei diritti e dellintegrazione dei cittadini stranieri immigrati; la legge regionale della Regione Calabria 12 giugno 2009 n. 18 recante Accoglienza dei richiedenti asilo, dei rifugiati e sviluppo sociale, economico e culturale delle Comunit locali; la legge regionale della Regione Liguria 6 marzo 2009 n. 4 recante Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007 n. 7 (Norme per laccoglienza e lintegrazione social e delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati); la legge regionale della Regione Lazio 14 luglio 2008 n. 10 recante Disposizioni per la tutela dellesercizio dei diritti civili e sociali e la piena eguaglianza dei cittadini stranieri immigrati; la legge della provincia di Bolzano 28 ottobre 2011 n. 12 recante Integrazione delle cittadine e dei cittadini stranieri. 80 Rispettivamente Corte cost., sentt. nn. 269 e 299 del 2010, 61 del 2011. Su tutte e tre le decisioni si rinvia a BIONDI DAL MONTE, Regioni, immigrazioni e diritti fondamentali, in www.forumcostituzionale.it; C. CORSI, Immigrazione e diritti sociali: il nodo irrisolto del riparto di competenze tra Stato e Regioni , in La governance dellimmigrazione, cit., pp. 237 ss.. Sulla decisione n. 269 del 2010 cfr. SALAZAR, Leggi statali, leggi regionali e politiche per gli immigrati: i diritti dei clandestini e degli irregolari in due recenti decisioni della Corte costituzionale (sentt. nn. 134 e 269/2010), in AA.VV., Scritti in onore di Franco Modugno, Napoli, 2011, pp. 3237 ss.. STRAZZARI, Stranieri regolari, irregolari, neocomunitari o persone? Gli spazi di azione regionale in materia di trattamento giuridico dello straniero in unambigu a sentenza della Corte, in
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Le decisioni della Corte costituzionale, che hanno scrutinato le leggi regionali, chiariscono i rapporti tra la legislazione statale e quella regionale in materia di immigrazione, respingendo le eccezioni sollevate dallo Stato e riconoscendo ampia autonomia, nellambito delle proprie competenze concorrenti e residuali e nei rispettivi limiti della Costituzione, alle Regioni per la previsione di interventi socioassistenziali a favore degli stranieri. Sono stati precisati i contorni del riparto di competenze tra Stato e Regioni: da una parte la competenza esclusiva statale in materia di immigrazione e condizione giuridica dei cittadini non appartenenti allUnione europea concernente gli aspetti relativi alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale; dallaltra la potest legislativa regionale, nei settori di competenza concorrente e residuale, dallassistenza sociale allistruzione, dalla salute allabitazione81. La Corte esclude, altres, nei casi citati, che il riconoscimento della competenza legislativa regionale, ove riferita anche agli stranieri irregolari, possa violare la potest esclusiva statale e, di conseguenza, legittimare il soggiorno dellimmigrato irregolare nel territorio dello Stato in quanto la normativa diretta esclusivamente ad assicurare la tutela dei diritti fondamentali82 che la Costituzione riconosce spettanti alla persona in quanto tale a prescindere dal suo status83. Lautonomia regionale, tuttavia, stata ancora ricondotta nellalveo delle disposizioni del testo unico sullimmigrazione che riconoscono la possibilit di interventi legislativi regionali secondo quanto previsto dallart. 1, co. 4, provocando esiti non univoci: il testo unico, infatti, considerato come un contenitore di principi fondamentali, inclusa la
www.forumcostituzionale.it. Sulle sentenze nn. 299 del 2010 e 61 del 2011 cfr. RONCHETTI, I diritti fondamentali alla prova delle migrazioni (a proposito delle sentenze nn. 299 del 2010 e 61 del 2011), in www.rivistaaic.it, n. 3, 2011. Sulla sentenza n. 61 del 2011 cfr. RANDAZZO, La salute degli stranieri irregolari: un diritto fondamentale dimezzato?, in www.giurcost.org; MABELLINI, op. cit., pp. 804 ss.. 81 Corte cost., sentt. nn. 299 del 2010 (cons. in dir. 2.2.1), 134 del 2010 (cons. in dir. 2), 61 del 2011 (cons. in dir. 2.1). 82 La Corte cost., sent. n. 61 del 2011 (cons. in dir. 2.1), espressamente precisa che la lettera e la portata teleologica delle norme regionali impugnate non consentono di interpretare le stesse nel senso che gli interventi ivi previsti, ove riferibili appunto anche agli immigrati irregolari, permettano neppure indirettamente di legittimarne la presenza nel territorio dello Stato, interferendo sulla potest, di esclusiva spettanza dello Stato, relativa alla programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale ovvero ai presupposti ed alle modalit di regolarizzazione dello straniero 83 Corte cost., sent. n. 148 del 2008 (cons. in dir. 3).
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disposizione dellart. 41 che equipara, ai fini della fruizione delle prestazioni socioassistenziali, i cittadini nazionali esclusivamente agli stranieri regolarmente soggiornanti84. Tale lettura appare anacronistica in virt della mutata cornice costituzionale che inverte il riparto di competenze a favore delle Regioni e, per di pi, alla luce di unaltra recente pronuncia in cui la Corte richiama il testo unico non pi come principio fondamentale rispetto alla legislazione regionale ma come paradigma sulla cui falsariga calibrare lodierno scrutinio di ragionevolezza85. Per tale ragione, nella decisione n. 61 del 2011, la Corte costituzionale precisa che la legislazione regionale, nellambito materiale dellassistenza e dei servizi sociali, spettante alla competenza legislativa residuale, dovrebbe ritenersi pienamente legittimata a dispiegarsi in nome dellautonomia costituzionalmente riconosciuta86. Ci induce a sostenere che le Regioni possono estendere il godimento dei diritti fondamentali o, quantomeno, il nucleo irriducibile di essi anche allo straniero irregolarmente soggiornante nel territorio statale, in virt della riconosciuta titolarit di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce alla persone. E, infatti, le decisioni, riprendendo alcuni precedenti giurisprudenziali, attribuiscono un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignit umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possono appunto pregiudicare lattuazione di quel diritto 87 e il diritto sociale ad una (sebbene precaria e temporanea) sistemazione alloggiativa88 che devono essere riconosciuti anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano lingresso ed il soggiorno nello Stato89.
Cfr. CORSI, op. cit., pp. 249 ss., la quale sottolinea che le disposizioni del T.U. dellimmigrazione possono costituire, tuttal pi, uno standard di riferimento di cui la legislazione debba tener conto, vale a dire debbono ritenersi un minus obbligatorio rispetto a tutti gli interventi a favore degli immigrati che ciascun ente territoriale riterr opportuno promuovere. 85 Corte cost., sent. n. 432 del 2005. Su questa sentenza vedere i commenti di RIMOLI, Cittadinanza, eguaglianza e diritti sociali: qui passa lo straniero, in Giur. cost., n. 6, 2005, pp. 4675 ss.; GNES, Il diritto degli stranieri extracomunitari alla non irragionevole discriminazione in materia di agevolazioni sociali, ivi, pp. 4681 ss.; CUNIBERTI, Lillegittimit costituzionale dellesclusione dello straniero dalle prestazioni sociali previste dalla legislazione regionale, in www.forumcostituzionale.it. 86 Corte cost., sent. n. 61 del 2011 (cons. in dir. 3.1). 87 Corte cost., sentt. nn. 269 del 2010 (cons. in. dir. 4.1); 299 del 2010 (cons. in. dir. 2.2.1); 61 del 2011 (cons. in dir. 5.1), 432 del 2005 (cons. in dir. 5.1); 252 del 2001 (cons. in dir. 4). 88 Corte cost., sentt. nn. 61 del 2011 (cons. in dir. 3.1). 89 Corte cost., sentt. nn. 61 del 2011 (cons. in dir. 5.1), 252 del 2001 (cons. in dir. 4).
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Queste prestazioni fondamentali non sono suscettibili di alcuna differenziazione per cui il trattamento dellextracomunitario regolare o irregolare equiparato a quello del cittadino nazionale90. Diversamente, al di l del nucleo irriducibile di questi diritti fondamentali personalissimi il legislatore regionale pu dettare per le prestazioni non essenziali o per quelle facoltative delle discipline giuridiche differenziate tra lo straniero e il cittadino nazionale purch esse poggino sul criterio della ragionevolezza e non su criteri arbitrari. Esclusa la possibilit di fondare tale differenziazione sul requisito della cittadinanza91, si d rilievo ora alla titolarit di un permesso di soggiorno valido ora alla titolarit del permesso di soggiorno CE ora alla durata della previa residenza sul territorio nazionale92. Di conseguenza, le prestazioni sociali sono riconosciute in maniera differente da Regione a Regione sulla base talvolta di criteri differenti talvolta di un medesimo criterio che condiziona il relativo beneficio a periodi di residenza pregressi diversi, producendo, da una parte, leffetto
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PEZZINI, Lo statuto costituzionale del non cittadino: i diritti sociali , in www.associazionedeicostituzionalisti.it, pp. 26 ss., distingue, infatti, i diritti legati alla catena della cittadinanza e i diritti legati alla catena del personalismo. Secondo lA. per i diritti sociali appartenenti alla catena del personalismo che trovano il proprio fondamento nellart. 2 Cost. va applicato il divieto di non discriminazione; viceversa, per i diritti legati alla catena della cittadinanza trova applicazione il principio di ragionevole differenziazione. Cfr. anche BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni, cit., p. 24. 91 Paradigmatica, al riguardo, la citata decisione della Corte cost., sent. n. 432 del 2005 ( cons. in dir. 5.2) in cui la Corte ha ritenuto che ladozione del requisito della cittadinanza come criterio di accesso al beneficio, previsto dalla legge della Regione Lombardia 12 gennaio 2002 n. 1, che assicurava la circolazione gratuita sui mezzi di trasporto a tutti gli invalidi cittadini italiani finisse per introdurre nel tessuto normativo elementi di distinzione del tutto arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole correlabilit tra quella condizione positiva di ammissibilit al beneficio (la cittadinanza italiana, appunto) e gli altri peculiari requisiti (invalidit al 100% e residenza) che ne condizionano il riconoscimento o ne definiscono la ratio e la funzione. Cfr. anche Corte cost., sent. n. 306 del 2008 (cons. in dir. 9), in cui la Corte precisa, in relazione allindennit di accompagnamento, che le scelte connesse alla individuazione delle categorie dei beneficiari necessariamente da circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse finanziarie debbano essere operate, sempre e comunque, in ossequio al principio di ragionevolezza, ma anche che al legislatore consentito introdurre regimi differenziati, circa il trattamento da riservare ai singoli consociati, soltanto in presenza di una causa normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria. Pi recentemente la Corte cost., sent. n. 187 del 2010, intervenuta, dichiarando incostituzionale la norma che subordinava lerogazione di un assegno di invalidit alla titolarit di un permesso di soggiorno di lungo periodo in quanto contrario al divieto di non discriminazione di cui allart. 14 CEDU. Sulla prevalenza del criterio legato alla condizione soggettiva di svantaggio rispetto al possesso dello status di cittadino in queste due decisioni v. COZZI, Un piccolo puzzle: stranieri e principio di eguaglianza nel godimento delle prestazioni socio-assistenziali, in Quad. cost., n. 3, 2010, pp. 554 ss.; LOCCHI, Facta sunt servanda: per un diritto di realt in tema di uguaglianza degli stranieri , ivi, pp. 571 ss.; BIONDI DAL MONTE, I diritti fondamentali degli stranieri tra discrezionalit del legislatore e sindacato costituzionale, in La governance dellimmigrazione, cit., pp. 107 ss.. 92 CODINI, Immigrazione e Stato sociale, in Dir. pubbl., n. 2, 2012, pp. 629 ss.; F. BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni, cit., pp. 23 ss..
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paradossale che taluni, pur essendo in possesso delle medesime condizioni personali, potranno goderne soltanto in alcuni territori e non in altri93 e, dallaltra, che la cittadinanza nazionale non costituisca pi requisito determinante per laccesso ai diritti sopra la soglia minima94. Si rileva, pertanto, in via generale, il condizionamento della maggior parte delle prestazioni alla residenza sul territorio. Il criterio, tuttavia, stato ulteriormente aggravato attraverso la predisposizione di un sistema basato sulla residenza formale, la cosiddetta residenza anagrafica, piuttosto che su quella sostanziale di rilievo civilistico che, insieme con lirrigidimento delle condizioni necessarie per la relativa iscrizione, crea nuovi tipi di esclusione sociale, anche per i migranti regolarmente soggiornanti95, ed esaspera secondo la Corte costituzionale proprio la posizione dei soggetti pi bisognosi e pi disagiati96.
93 94
BIONDI DAL MONTE, I diritti sociali degli stranieri, cit., p. 565. BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni, cit., pp. 29 ss.. 95 La legge n. 94 del 2009 (cd. Pacchetto sicurezza) ha, infatti, introdotto per la resid enza anagrafica una verifica da parte degli uffici comunali competenti delle condizioni igienico-sanitarie dellimmobile in cui il richiedente intende fissare la propria residenza. Sulladozione del criterio della residenza anagrafica si veda RONCHETTI, La cittadinanza sostanziale, cit., pp. 7 ss.. 96 La Corte costituzionale, nella sentenza n. 40 del 2011 (cons. in dir. n. 4.1), sindacando la legittimit costituzionale dellart. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, cos come modificato dallart. 9 commi 51, 52, 53 della legge regionale 30 dicembre 2009 n. 24, chiarisce che lesclusione assoluta di intere categorie di persone dalle provvidenze sociali regionali, fondata sul difetto del possesso della cittadinanza europea ovvero su quello della mancanza di una residenza temporalmente protratta per almeno trentasei mesi, debba ritenersi illegittima per violazione del principio di eguaglianza in quanto introduce elementi di distinzione arbitrari, finendo per pregiudicare proprio i soggetti che sono maggiormente esposti alle condizioni di disagio. Su questa decisione v. TALLINI, Errare humanum est, perseverare autem diabolicum: brevi considerazioni sulla (nuova) legge del friuli-Venezia Giulia n. 16/2011 in materia di accesso alle prestazioni sociali da parte degli stranieri, in www.forumcostituzionale.it; CORVAJA, Cittadinanza e residenza qualificata nellaccesso al welfare regionale, in Le Regioni, n. 6, 2011, pp. 1257 ss.. In pendenza del giudizio definito nella sentenza n. 40 del 2011, il legislatore friulano, con la legge regionale 30 novembre 2011 n. 16 (Disposizioni di modifica della normativa della normativa regionale in materia di accesso alle prestazioni sociali e di personale), ha modificato la disposizione discriminatoria, eliminando da quasi tutta la legislazione regionale il requisito decennale della residenza sul territorio nazionale. Ha, tuttavia, sottoposto la fruizione di benefici sociali regionali alla ricorrenza generalizzata di unanzianit di residenza di ventiquattro mesi, alla quale si aggiunge per gli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso non inferiore ad un anno il requisito di essere residenti sul territorio regionale da almeno due anni e della residenza quinquennale sul territorio nazionale. Di recente sulla legislazione friulana si pronunciata la Corte costituzionale che, nella decisione n. 222 del 2013 ( cons. in dir. n. 6), ripercorre liter argomentativo della precedente sentenza n. 40 del 2011 per invalidare la disposizione che impone un requisito di ordine generale di cinque anni non rispettoso dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza. Definisce (cons. in dir. n. 7), altres, irragionevole il criterio della residenza nel territorio regionale di ventiquattro mesi: le provvidenze si riferiscono ai soli casi di indigenza per cui non possibile ravvisare alcuna correlazione tra il soddisfacimento dei bisogni primari dellessere umano, insediatosi nel territorio regionale, e la protrazi one nel tempo di tale insediamento.
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5. Osservazioni conclusive
La perdita di centralit dello Stato centrale a favore di enti sovranazionali e subnazionali ha determinato il correlativo e progressivo indebolimento della cittadinanza statale, la cosiddetta cittadinanzaappartenenza, a favore di nuove forme di cittadinanza di partecipazione, quella europea e quella regionale97. Il percorso compiuto, tuttavia, non stato ancora ultimato a fronte della preoccupazione degli Stati nazionali per la tenuta dei propri sistemi di welfare. Da una parte, la potenziale estensione dei titolari di diritti sociali nei confronti dei cittadini europei migranti inattivi e lallentamento delle situazioni puramente interne a livello europeo, dallaltra, linnalzamento verso lalto delle prestazioni nei confronti degli extracomunitari a livello regionale non favorirebbero le dinamiche di controllo statale della spesa assistenziale degli Stati membri e, alla lunga, indebolirebbero gli stessi sistemi sociali nazionali incentivando quella tendenza, rafforzata dai nuovi vincoli fiscali provenienti dal Fiscal Compact e dalla legge costituzionale n. 1 del 2012 introduttiva del pareggio di bilancio98, a ridurre il livello generale delle prestazioni socio-assistenziali99. I presunti passi avanti e i successivi dietrofront della Corte di giustizia sono il sintomo della preoccupazione della tenuta dei sistemi di welfare nazionali, gi particolarmente compromessi dalle precedenti pronunce che avevano ampliato il novero dei beneficiari di aiuti sociali nei confronti dei soggetti inattivi, escludendo, nelle decisioni McCarthy e Dereci, persino il diritto allunit familiare, sancito nellart. 7 della Carta dei diritti e nellart. 8 della
CEDU,
dal nucleo essenziale dei diritti scaturenti dalla cittadinanza
europea, il quale, viceversa, acquisirebbe rilevanza solo nella circostanza in cui fosse
Sulla distinzione tra cittadinanzaappartenenza e cittadinanzapartecipazione v. RESCIGNO, Cittadinanza: riflessioni sulla parola e sulla cosa, in Riv. dir. cost., 1997, pp. 37 ss.. 98 BIFULCO, Jefferson, Madison e il momento costituzionale dellUnione. A proposito della riforma costituzionale sullequilibrio di bilancio, in www.rivistaaic.it, n. 2, 2012; BILANCIA, Note critiche sul c.d. pareggio di bilancio, ivi, n. 2, 2012; CABRAS, Su alcuni rilievi critici al c.d. pareggio di bilancio , in ivi, n. 2, 2012; CIOLLI, I Paesi dellEurozona e i vincoli di bilancio. Quando lemergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari, ivi, n. 1, 2012; PIROZZOLI, Il vincolo costituzionale del pareggio di bilancio , in ivi, n. 4, 2011; G. BOGNETTI, Il pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, ivi, n. 4, 2011; FABBRINI, Il Fiscal Compact: un primo commento, in Quad. cost., n. 2, 2012, pp. 434-438. 99 GIUBBONI, Diritti e solidariet in Europa, cit., pp. 24, 229 ss.; AMADEO, op. cit., p. 91; SPINACI, Divieto comunitario di discriminazione, cit., pp. 254 ss..
97
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necessario assicurare il godimento dei diritti inerenti a tale status e, quindi, nellipotesi in cui i cittadini extracomunitari dovessero prendersi cura dei familiari e sostenerli economicamente100. Il medesimo timore si avverte, peraltro, nelle decisioni della Corte costituzionale, che, seppure riconoscano ampia autonomia al legislatore regionale nella definizione di uno spazio di diritti a livello territoriale nellambito delle proprie competenze, sacrificano i diritti in ragione delle risorse disponibili101. Specialmente le decisioni della Consulta nn. 61 del 2011, gi citata, e le successive 325 del 2011, 115 e 120 del 2012102 rivelano limpossibilit di riconoscere il carattere universale dei diritti fondamentali a tutti gli individui a prescindere dal proprio status, fatta eccezione unicamente per il nucleo duro103. Per tale ragione leventuale esercizio della discrezionalit legislativa delle Regioni per la previsione di livelli di prestazioni superiori al contenuto minimo essenziale o di prestazioni facoltative nei confronti sia dei cittadini nazionali sia degli stranieri appare una prospettiva alquanto teorica, dovendo fare letteralmente i conti con la limitatezza delle risorse disponibili e con i vincoli di bilancio. Pertanto le dinamiche inclusive, che si sono parzialmente prospettate, rischiano di arrestarsi di fronte al contesto economico attuale. Le spinte appaiono per usare le parole di Antonio Ruggeri vigorose o contrastanti (o, forse meglio, non convergenti). Lintegrazione sembra, infatti, voler accorciare la distanza che ad oggi separa la condizione
100 101
AIELLO, LAMONACA, op. cit., p. 347. Sul punto cfr. MIDIRI, Diritti sociali e vincoli di bilancio nella giurisprudenza costituzionale , in aa.vv., Scritti in onore di Franco Modugno, Napoli, 2011, pp. 2235 ss.; CIOLLI, I diritti sociali al tempo della crisi economica , in www.costituzionalismo.it, n. 3, 2012, pp. 1 ss.. 102 Sulla sentenza della Corte cost., sent. 325 del 2011 v. il commento di RUGGERI, Summum ius summa iniuria, ovverosia quando lautonomia regionale non riesce a convertirsi in servizio per i diritti fondamentali , in Quad. reg., n. 1, 2012, pp. 15 ss. Sulla decisione della Corte cost., sent. n. 115 del 2012 cfr. i commenti di LUPO, RIVOSECCHI, Quando lequilibrio di bilancio prevale sulle politiche sanitarie regionali , in www.forumcostituzionale.it, MORGANTE, Il principio di copertura finanziaria nella recente giurisprudenza costituzionale, in www.federalismi.it, 5 settembre 2012; MARESCA, Il principio di copertura finanziaria prevale sul parametro della dignit umana?, in www.dirittifondamentali.it, n. 2, 2012. 103 RUGGERI, Corti e diritti, in tempi di crisi, in www.dirittifondamentali.it, pp. 19 ss.; ID., Il futuro dei diritti fondamentali: viaggio avventuroso nellignoto o ritorno al passato? , in www.federalismi.it, 15 febbraio 2013, pp. 6 ss; RAUTI, La giustizia sociale presa sul serio. Prime riflessioni, in www.forumcostituzionale.it, 22 dicembre 2011, p. 4; GAMBINO, NOCITO, Crisi dello Stato, governo delleconomia e diritti fondamentali , in www.astrid-online.it, p. 27. Su alcune notazioni critiche in ordine allindividuazione del nucleo duro dei diritti fondamentali si rinvia a BENVENUTI, voce Diritti sociali, in Dig. disc. pubbl., Aggiornamento, Torino, 2012, pp. 270 ss.; CIOLLI, op. cit., p. 20.
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degli uni e degli altri soggetti; la crisi, di contro, ulteriormente allungarla104. E, allora, per ora, la cittadinanza, a qualunque livello normativo, sia sovranazionale sia sub-nazionale, rimane selettiva105, accogliendo ancora, contraddittoriamente, coloro che sono forniti di sostanze economiche piuttosto che i soggetti pi deboli e bisognosi, consapevoli tutti che la soluzione della questione sociale e dellestensione della fruizione dei benefici sociali si collochi sul piano dellUnione europea106 a meno che non voglia tradursi nella realt il paventato rischio di una futura regressione delle prestazioni sociali anche per i cittadini nazionali107.
104 105
RUGGERI, Corti e diritti, cit., p. 22. DE FIORES, LEuropa al bivio. Diritti e questione democratica nellUnione al tempo della crisi , Roma, 2012, pp. 88 ss.. 106 GIUBBONI, Il diritto alla sicurezza nazionale fra frontiere nazionali e solidariet europea, in www.immigrazione.it, n. 175 del 1 settembre 2012, p. 8, il quale ravvisa la soluzione dellannoso problema in una (nuova) scelta politica fondamentale sul patto di solidariet tra i popoli europei, che non pu avvenire nelle ovattate aule dudienza della Corte di Lussemburgo, senza che ne maturino le condizioni di contesto politico oggi del tutto assenti allinterno dellUnione 107 Ci si impone anche per la salvaguardia dei diritti delle generazioni future. Sul punto cfr. LUCIANI, Generazioni future, distribuzione temporale della spesa pubblica e vincoli costituzionali , in Dir. soc., n. 1, 2008, pp. 145 ss.; SPADARO, Lamore dei lontani: universalit e intergenerazionalit dei diritti fondamental i tra ragionevolezza e globalizzazione, ivi, pp. 169 ss..
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