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Collana pubblicata in collaborazione con il Dipartimento di discipline giuspubblidstiche italiane, europee e comparate della Seconda Universit degli Studi di Napoli e con l'Istituto Italiano per gli Studi Filosofici.

ORLANDO ROSELLI

Nota sul metodo e le finalit di una ricerca sulle Banche centrali nell'Europa della moneta unica
Questa ricerca, ormai pluriennale, nasce presso il Dipartimento di diritto pubblico dell'Universit degli studi di Firenze, con il titolo Banca centrale e ordinamento monetano netta prospettiva dell'Unione monetaria europea, con l'obiettivo di studiare il passaggio all'ultima fase dell'Unione monetaria e la conseguente ridefinizione del ruolo della Banca d'Italia in rapporto al SEBC, alla allora costituenda BCE (in sostituzione dell'IME) ed alle istituzioni politiche nazionali di vertice, Governo e Parlamento. Il finanziamento disponibile1 poco pi che simbolico (inizialmente meno di un milione delle vecchie lire! Poi rifinanziato in modo pi significativo ma sempre con risorse esigue), poteva far apparire la ricerca ambiziosa anche rispetto all'obiettivo di circoscrivere l'indagine alla sola Banca d'Italia. Invece, come si potr constatare leggendo i lavori che si vanno qui a pubblicare, la ricerca ha assunto un respiro ben pi ampio di quello originariamente prospettato. Infatti, attraverso una riflessione collettiva (che tra l'altro si svolta anche in due seminari aperti fiorentini, il primo del dicembre 2000, il secondo del giugno 2002) ci si resi conto che, ampliando la ricerca ad altre Banche centrali europee (di Stati membri che hanno aderito all'Euro, ma anche di Stati membri in deroga) si poteva dare un contributo utile alla comprensione del processo d'integrazione europeo (monetano ma anche politico). Si poteva, inoltre, partendo dallo studio dell'integrazione monetaria, dare un contributo alla riflessione sulla forma istituzionale dell'Unione meno condizionato dall'ansia di incasellarla in categorie giuridiche precostituite e pi impegnato, viceversa, nel tentativo di comprendere ci che effettivamente sta avvenendo in Europa (presupposto indispensabile per trarre conseguenze sulla natura giuridica della ormai nuova Unione europea).
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Europa e Banche centrali Collana: Quaderni della Rassegna di diritto pubblico europeo, 2 Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2004 pp. 352; 21 cm ISBN 88-495-0799-2 2004 by Edizioni Scientifiche Italiane s.p.a. 80121 Napoli, via Chiatamone 7 00185 Roma, via dei Taurini 27 Internet: www.esispa.com E-mail: info@esispa.com I diritti di traduzione, riproduzione e adattamento totale o parziale e con qualsiasi mezzo (compresi i microfilm e le copie fotostatiche) sono riservati per tutti i Paesi. Fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15% di ciascun volume/fascicolo di periodico dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall'art. 68, comma 4 della legge 22 aprile 1941, n. 633 ovvero dall'accordo stipulato tra SIAE, AIE, SNS e CNA, CONFARTIGIANATO, CASA, CLAAI, CONFCOMMERCIO, CONFESERCENTI il 18 dicembre 2000. Associazione Italiana per i Diritti di Riproduzione delle Opere dell'ingegno (AIDRO) Via delle Erbe, 2 - 20121 Milano - tei. e fax 02-809506; e-mail: aidro@iol.it L'edizione di un libro ha costi variabili (carta, stampa, legatura) e costi indipendenti dal numero di copie stampate (attivit intellettuale dell'autore e/o del traduttore, preparazione degli originali, composizione, impaginazione); i fotocopiatori non hanno costi fissi e, riducendo il numero di copie vendute, costringono l'editore ad aumentare il prezzo o a non avere pi convenienza a realizzare libri. E allora non ci saranno neppure le fotocopie.
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ORLANDO ROSELLI, Nota sul metodo e le finalit di una ricerca sulle banche centrali nell'Europa della moneta unica

ORLANDO ROSELLI, Profili costituzionali monetaria europea

dell'integrazione 11 43 75 93 139 171 213

ANTONIO PALAZZO, / profili giuridici ed istituzionali della Bce e del Sebc RAFFAELE BIFULCO, Bundesbank e Banche centrali dei Lnder come modello del Sistema europeo delle Banche centrali STEFANIA BARONCELLI, Bilanciamento dei poteri e federalismo nell'assetto della Federai Reserve ELENA PAPARELLA, Unione monetaria europea e indipendenza delle Banche centrali. Il caso della Svenges Riksbank FILIPPO ZATTI, // ruolo della Banca d'Italia tra Sebc, Bce ed istituzioni politiche nazionali FRANCESCA ANGELINI, La Banca centrale francese nel processo di integrazione monetaria europea ANTONIO PALAZZO, Quale ruolo per le Banche centrali nell'Urne? L'esempio della Banca centrale d'Irlanda: da Principal Currency Authonty a Supervisory Authority HADRIAN SIMONETTI, La Banca d'Inghilterra tra sovranit nazionale e moneta unica europea PIER FRANCESCO LOTITO, // ruolo della Bce e del Sebc nel processo di integrazione politica europea Notizie sugli Autori

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lo della Banca d'Italia 1 e u^ Bce ed istituzioni politiche nazionali rrt tra SeP^ ^
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1. Premessa. - 2. Sistema europeo di banche centrali, Eu'stctia, Banca centrale europea, Banca d'Italia e potere monetano. 3 Banca d'Italia e sistema finanziano. 4. La funzione monetaria Stato e metastato. - 5. Dal c.d. divorzio della Banca d'Italia dal Tesoro al Sistema europeo di banche centrali. - 6. La Banca d'Italia nell'ordinamento monetario europeo. - 7. Esiste ancora la necessit di una banca centrale nazionale?

1. Premessa

II graduale adeguamento all'ordinamento comunitario della normativa creditizia e finanziaria nazionale e il completarsi del processo europeo di integrazione monetaria hanno di fatto mutato la posizione della Banca d'Italia nell'attuale assetto istituzionale1. L'emanazione del Testo Unico in materia di intermediazione creditizia, la privatizzazione delle banche e la riforma della disciplina m materia di intermediazione finanziaria, da un lato; la progressiva liberalizzazione dei movimenti di capitale, l'adozione di una moneta unica, nonch il riconoscimento formale dell'autonomia e del' lndipcndenza nell'esercizio della propria funzione di banca cenra'e, dall'altro, hanno in effetti trasformato il ruolo istituzionale ella Banca d'Italia. Quello che sta prendendo forma, a dire il vero, un processo in '1en che per ragioni sia di natura interna sia comunitaria non cono"e ancora un approdo stabile. Tuttavia, ora che l'unificazione moneP* ha fatto emergere la potenziale divaricazione preesistente nella anca d'Italia - essendo stata contemporaneamente organo di governo dell moneta e organo di vigilanza del sistema bancario e di quello

Recentissimo il contributo di M. PELLEGRINI, Banca centrale nazionale Monetaria Europea. Il caso italiano, Bari, 2003.

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173 >dersi affidati numerosi compiti e funzioni al di fuori j'lt*l'a cifici del centrai banking6. Tant' che alla divaricazione Ji q u 7;onata si affianca un'ulteriore aspetto di tipicit se si $opra |a funzione antitrust nel settore bancario che la legge ha coglia Banca d'Italia7. ,iffi<Ja , jva uno scostamento tra funzioni e ordinamenti. In base possibile classificazione si viene a creare per la Banca d'Ill ^ 'n un quadro di sintesi, una sfaccettatura triangolare. Come ' centrale, grazie all'indipendenza dall'Esecutivo garantita dal ^ to la Banca d'Italia sarebbe un'autorit indipendente comuia- come autorit antitrust nei confronti delle imprese bancarie ' bbe un'autorit indipendente nazionale8 e come autorit di vi'I za sarebbe organo di governo del settore creditizio e finanziario ma non autorit indipendente9. L'analisi pubblicistica del ruolo istituzionale della Banca d'Italia nel contesto comunitario e nazionale nasce da queste premesse. L'esigenza di una tale analisi duplice. Si tratta di approfondire, da un lato, quale sia il legame giuridico esistente tra la Banca d'Italia e la Banca centrale europea nonch quali siano le relazioni con i poteri costituzionali di vertice. Dall'altro, sempre in ottica comunitaria, e con riferimento alla sola

finanziario in genere - sarebbe auspicabile l'attivazione di di razionalizzazione delle funzioni assegnate alla Banca d'T Come noto, il potere monetario oggi prerogativa dell' istituzionale di governo della moneta concepito a livello " ' ""to rio, mentre la vigilanza sui sistemi bancari ancora cani niU.n'tatonomia decisionale dei singoli Stati nazionali, pur in prese au~ previsione normativa introdotta dal Trattato di Maastricht3 "* a La trasformazione della sovranit nazionale o - se pi jrisce - la crisi dello Stato nazione si confondono cos, ne p aderenti all'Unione monetaria, con quella delle banche centr ]' ^ vedono erodere il loro potere a favore di un'istituzione sov zionale incastonata in un nuovo e predefinito quadro ordinarnem I 4 Nell'esercizio delle due diverse attribuzioni - governo della neta unica e vigilanza creditizia - la Banca d'Italia si trova cos sogetta ad una forza allo stesso tempo centripeta e centrifuga, che riesce temporaneamente a coesistere probabilmente per il ruolo e le capacit acquisite negli anni5. Expertise che ha consentito alla Banca

2 Tale esigenza, ad es., si gi manifestata nella presentazione di un disegno di legge A.S. 2083, Istituzione della Banca d'Italia - Autorit nazionale ih I Tesoro, in data 6 marzo 2003 su iniziativa del Sen. Cossiga. Il disegno di let;^ nasce con lo scopo di ratificare e di sanare, statuendola, la situazione di fatto esistente, nata a seguito della confusione creata sul piano della successione e della "composizione" degli ordinamenti dalla costituzione della Banca centrale europea, pilastro del sistema monetario comune europeo per cui la Banca d'Italia, anche se non pi banca centrale, espandendo le sue competenze in materia di vigilanza bancaria, si assunta l'esercizio delle competenze che spetterebbero, in un corretto regime parlamentare, ad un responsabile Ministro da tesoro od equiparato: si V., la Relazione al disegno di legge appena citato. 3 Si veda per un approfondimento, S. ORTINO, La cooperazione internazionale e transfrontaliera in materia di vigilanza bancaria. Il ruolo della DMIC centrale europea, in S. AMOROSINO, G. MORBIDELLI, M. MORBI, Istituzioni mercato e democrazia, Liber amicorum per gli ottanta anni di Alberto i dieri, Torino, 2002, pp. 501 e ss.; E VEIXA, Banca centrale europea, banche centrali nazionali e vigilanza bancaria: verso un nuovo assetto dei controlli l'area dell'euro?, in Banca borsa e titoli di credito, I, 2002, pp. 150-165. 4 Cfr. E. CASSESE, L'unica moneta senza Stato. Dalle monete naziof^ alla moneta unica, in Diritto della banca e del mercato finanziario, 2, pp. 179-197; E D'ONOFRIO, Banca d'Italia e Costituzione economica: la /" spettiva della crisi dello Stato nazionale, in Libert e autonomia nella <- tuzione. Scritti in onore di E. Tosato, voi. II, Milano, 1982, p. 609. .. 5 Cfr. G. Di GIORGIO, Should Banking Supervision and Monetar)' <

Task, Be Given to Different Agencies?, in International Finance, 2, 3, 1999; P. CIOCCA, Vigilanza: una o pi istituzioni?, in Banca d'Italia, Documenti, n. 702/2001. V., C.A. CIAMPI, Funzioni e aspetti istituzionali del centrai banking: orientamenti e tendenze, in Banca d'Italia, Documenti, 352, 1991. Come noto, la Banca d'Italia autorit competente in materia di tutela della concorrenza tra banche (art. 20 L. n. 287/90) e della trasparenza delle Condizioni contrattuali nelle materie di competenza (artt. 115 e 128, d.lgs. 385/93). "i estremo interesse, in proposito, la sentenza del Consiglio di Stato, . "I, del }(, ottobre 2002, n. 5640 con la quale il supremo giudice ammirativo restringe in via interpretativa la competenza antitrust della Banca d'Ila- ., il commento di M. RAMAJOLI in Giornale di diritto amministrativo, 1 29003, pp. 255-263. V., F. MERUSI-M. PASSARO, Autorit indipendenti, in Enciclopedia del di !)' ^arese> 2002, p. 147. Cantra su quest'ultimo punto M. CLARICH, Per uno 2fln l SU^ Pot-erl normativi della Eanca d'Italia, in Banca, impresa societ, n. 1, . > p. 41 che giustifica tale tesi con la caduta dell'impianto programmatorio e n"icatorio originario sul quale era improntata la legge bancaria del 1936-'38.

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Banca d'Italia, l'analisi intende occuparsi del dibattito dell'assetto degli organi di controllo del mercato finanzia rif <: Diario m i. >
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2. Sistema europeo di banche centrali, Eurosistema, Banca europea, Banca d'Italia e potere monetario

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L'analisi dei provvedimenti normativi che hanno interess tempo la Banca d'Italia conferma come essa non abbia svolto ? sivamente quelle funzioni istituzionali e quei compiti propri d' banca centrale11. Infatti, i compiti e i poteri ad essa affidati e il ruolo che co guentemente ne derivato hanno configurato la Banca d'Italia com soggetto di primo piano dell'azione pubblica nell'economia12 Co.s da renderla un unicum nel quadro istituzionale e amministrativo11 Tale particolarit si spiega anche nell'incertezza dell'inquadramento costituzionale14 che ha accompagnato la Banca d'Italia nel-

10 Cfr. G. LA MALFA, Cambiato l'assetto istituzionale ripensare la vigilanza bancaria, in Corriere della Sera del 21 marzo 2003. 11 V., F. CAPRIGLIONE, Banca d'Italia, in Enciclopedia del diritto, Varese, 1997, p. 249; F. CAPRIGLIONE, Intervento pubblico e ordinamento del erudito, Milano, 1978, cap. Ili; P. DE VECCHIS, Banca d'Italia, in Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, II, 1987, p. 155. Sulle funzioni delle banche centrali si veda in generale C. GOODHART, L'evoluzione delle banche centrali, trad. it, Roma-Bari, 1991. Si veda anche G. CARLI, Problemi odierni di un istituto di emissione, in Bancaria, 1966, p. 678: (...) esporre all'opinione pubblica e ai governi gli eventi economici che si compiono, mteipretarli con il maggiore rigore scientifico e con la maggiore compiutezza possibili, farlo con la frequenza e nelle occasioni necessarie, senza tiraoli e spassionatamente. (...) o dovrebbe essere demandata ad esse una runzion dialettica, distaccata e puntuale, nei confronti dei governi, dei centri di p tere organizzati e dei gruppi di pressione, tutte le volte che lo richieoan nuove linee di politica economica, orientamenti programmatici o anche si goli provvedimenti i quali siano per interferire nell'ordinato progresso l'economia. 12 Cfr. F. CAPRIGLIONE, Banca d'Italia, cit., p. 244; A. FAZIO, La, pllttc* monetaria in Italia dal 1947 al 1978, in Moneta e credito, 1979, pp- 269 e s " Cfr. S. ORTINO, Banca d'Italia, in Enciclopedia Giuridica Trecconi, R'n" 1988, p. 1. 14 Si osservi come tale incertezza si sia tradotta in un'oscillazione tr a pi precisa determinazione normativa rispettosa della certezza del diritto

'one degli obiettivi monetari ad essa affidati e nella conI'jde0t , dei rapporti con gli organi costituzionali, Governo e ligUraZ;lt a j quali la Costituzione, come noto, riserva l'indirizzo parla111 ^ 'nO^co-finanziario ma non il potere monetario, oggetto ,,olitic ,. incrocio di competenze tra Banca d'Italia e Mi,,el passio __15 del Tesoro. , linamente creditizio e monetario previgenti originavano dalla - '-''"' . . i 1 '1 ^ 1 1 ' 'ti di <Tarantire innanzitutto la stabilita del sistema economico nziario16 e ancoravano i principi costituzionali di riferimento setto giuridico ideato dal legislatore con la Legge bancaria del _'38. Il modello economico di riferimento era, come noto, quello un'economia sostanzialmente chiusa e di un mercato bancario nnducibile alla forma dell'oligopolio amministrato17; il modello giuridico di riferimento era quello dell'ordinamento sezionale18 al capo Jel quale era un combinato di organi tecnici (Banca d'Italia-Governatore) e di organi politici (Ministro del tesoro-Cicr) che avevano cos un controllo integrale del sistema19. In quel sistema le ragioni del controllo preventivo e discrezionale a tutela della stabilit del rapporto imprenditoriale risparmio-credito avvicinavano sul piano operativo - sino quasi a confonderli - il governo della moneta e la

necessaria elasticit che la materia richiede: cfr. S. ORTINO, Banca d'Italia e Costituzione, Pisa, 1979, pp. 234 e ss. 15 V., P.F. LOTITO, Banca, d'Italia e potere monetario, Torino, 1998, p. 8. "' Cfr. F. MERUSI, Commento all'un. 47 Cost, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna, 1980, p. 162. Gir. V. CRISAFULLI-L. PALADIN, Commento all'ari. 47 Cost, in Com'nentario breve atta. Costituzione, Padova, 1990, p. 319. Si ricorda che Giannini definisce l'ordinamento sezionale sul piano em3lrH:o (...) un raggruppamento disposto dalla legge (gruppo legale) di operain "i un medesimo ramo, sottoposti a direzione di un potere pubblico, il Ua'e pu inoltre dettare norme interne che gli appartenenti al gruppo sono en uti ad osservare sotto comminatoria di sanzioni prowedimentali, che posOno giungere all'espulsione dal gruppo o all'estinzione giuridica dello stesso 'Peratore: V., M.S. GIANNINI, Diritto pubblico dell'economia, Bologna, 1995, P.P- '^8-199. V., F. MERUSI-M. PASSARO, Autorit indipendenti, cit., p. 145 che !via a M.S. GIANNINI, Istituti di credito e servizi di interesse pubblico, in Moneta e credito, 1949, pp. 106 e ss.; F. CAPRIGLIONE, Banca d'Italia, cit., p P-243 e ss. ' , V., E. BANI, Stato regolatore e autorit indipendenti, in Diritto pubblico ^"'economia, in M. Giusti (a cura di), Padova, 1997, p. 24.

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disciplina amministrativa dell'oligopolio bancario, il p r j ponendo il controllo sul secondo e viceversa. Sul pian moneta e sistema bancario, seppur governati dallo stess *U' Ministero del tesoro, Cicr e Banca d'Italia - erano sco '^ con rilievo all'assetto ordinamentale. La disciplina della m ^ ceva capo in ogni suo aspetto alla Banca d'Italia. La ragion ^ ^' tale scelta trovava una sua giustificazione nella natura so ^ ' Ulla mente tecnica delle misure da prendere.. Le attribuzioni dell 'tt' infarti l'emissione ]'pmiec;r,p della /41U moneta, ~ -. i CO1 'l] d'Italia riguardavano infatti C0n tfo]lo della liquidit (tramite ad es. operazioni di mercato aperto) ] vizio di tesoreria dello Stato e degli enti pubblici, le anticipi/seral Tesoro, la manovra della moneta bancaria e privata, la mano "* degli strumenti di governo del credito, la materia, valutaria e le f u zioni di rappresentanza internazionale. La Banca d'Italia era, nell'assetto previgente, un ente sottoposto all'indirizzo governativo al quale l'ordinamento aveva affidato poteri di particolare intensit proprio in ragione delle funzioni che era chiamato a svolgere e in quanto parte del sistema di governo dell'ordinamento sezionale. Con il disgregarsi dell'assetto ideato dal legislatore del 1936-'38, fino all'approvazione della nuova legge bancaria del 1993, la diarchia Governo-Banca d'Italia tende gradualmente a una separazione delle competenze e delle attribuzioni tra potere esecutivo e banca centrale. Questo passaggio si palesa formalmente nel trasferimento della titolarit del potere di emissione della moneta, principale forma di estrinsecazione della funzione monetaria e attributo indefettibile della sovranit20. L'evoluzione della disciplina relativa al potere di emissione della moneta testimonia dell'evoluzione dei rapporti tra sovranit statale e monetaria: servizio in concessione dello Stato21, attribuzione istituzionalizzata nella
20 V., M.S. GIANNINI, Diritto pubblico dell'economia, cit, p. 265: () '] regolazione della moneta da tempi antichissimi funzione dei pubblici p e, da quando sono sorti gli Stati, funzione dei medesimi. Sul tema, con H rimento alla Banca di Francia, si veda, in questo Volume, F. ANGELINI, Banca centrale francese nel processo di integrazione monetaria europea.. 21 Art. 1 r.d. 28 aprile 1910, n. 204, Approvazione del testo unico delle le&& sugli istituti di emissione e sulla circolazione dei biglietti di banca: La iac , di emettere biglietti di banca od altri titoli equivalenti, pagabili al P ortatol gn3 a vista, concessa, per un periodo di venti anni, dal giorno 10 agosto ' ^ ai seguenti istituti: Banca d'Italia (...) adempiuti i detti obblighi, la concessa di cui sopra sar prorogata sino al 31 dicembre 1923.

Y 22 e oggi funzione soggetta al potere di esclusiva au ' da parte del Consiglio direttivo della Banca centrale to^Tseguito, Bce)-. t.urP i traslazione della sovranit monetaria ad un organo soile si apre uno scenario completamente nuovo per la vrar>az i,j ta ij a e, in generale, per tutte le banche centrali dell'Euro^*nCa Non difficile prevedere come il venir meno dell'esercis'ste,. ',tto del potere monetario avr per effetto il necessario adeZ' ento delle funzioni delle banche centrali nazionali dei Paesi ^u hanno adottato la moneta unica (di seguito Ben) e l'amplificaC - p di compiti attigui e/o complementari (come, ad es., rispettimente nell'esercizio di funzioni di vigilanza e/o di politica credili mutamento degli assetti istituzionali verificatesi a seguito della della costituzione monetaria europea introduce un quadro giuridico di riferimento deputato a sciogliere molti dei nodi che, a livello interno, non hanno trovato soluzione nell'assetto normativo ed istituzionale precedente, consolidando la posizione d'indipendenza della Banca d'Italia dal potere politico25 e determinando
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:- Art. 20 Legge bancaria 1936-'38 e art. 1 r.d. 11 giugno 1936, n. 1067: (...) La Banca d'Italia un istituto di diritto pubblico, ai sensi del R.D.L. 12 mar/o 1936, n. 375. Essa esercita funzioni bancarie, pu emettere titoli al portatore e, quale unico istituto di emissione, emette biglietti nei limiti e con le forme stabilite dalla legge. 23 Art. 4, d.lgs. 10 marzo 1998, n. 43, Adeguamento dell'ordinamento naxonale alle disposizioni del trattato istitutivo della Comunit europea in materia di politica monetaria e di Sistema europeo delle banche centrali: La Banca Italia emette banconote in applicazione di quanto previsto dagli articoli IOSA, 'aragrafo 1, del trattato e 16 dello statuto del SEBC. Nell'esercizio di tale funzione soggetta al potere autorizzatorio esclusivo della BCE. V, BANCA D'ITALIA, Assemblea generale ordinaria dei partecipanti per il > Roma, 31 maggio 2000, p. 3: rimasto intenso, nell'anno trascorso, 'mpegno nello svolgimento delle funzioni istituzionali di politica monetaria e 1 Vgilanza, m un contesto divenuto pi complesso per la crescente apertura ternaxionale e per i profondi mutamentHii atto nell'economia e nella finanza ';/ Le decisioni che assumiamo nel Sisterm,europeo di banche centrali riHcdono un'analisi economica e istituzionale che'sernpre pi deve volgersi an"e al di fuori dei confini nazionali. Curiamo l'attuazione nel nostro mercato Monetario delle decisioni dell'Eurosistema. Cfr. S. ORTINO, // sistema europeo di banche centrali dopo gli accordi

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molteplici riflessi sul ruolo e sulle funzioni di vertice d ii> mento finanziano italiano26. rcU La sintesi un modello giuridico di riferimento che tro basi in una stratificazione normativa, ovvero nel Trattato 'i C'.Sll(: tuisce la Comunit europea27, nel protocollo sullo Statuto 1 i' St '~ stema europeo di banche centrali e della Banca centrale enr ' S| ~ n i i i- i- Pcaa e sulle disposizioni di recepimento di diritto interno, che 1 modificato l'ordinamento monetano previgente, nonch sul] f tuto modificato della Banca d'Italia29. Sl L'insieme delle norme, comunitarie e interne, poste a disci ]' del potere monetario, origina cos un ordinamento che pu ess oggetto di varie definizioni in relazione alla concezione di costru zione monetaria adottata. Tale incertezza., alimentata anche dall'ls senza di una nozione giuridica di Sistema europeo di banche centrali (di seguito Sebc), sottopone a diverse interpretazioni il rapporto che lega la Bce alle Ben30. La convergenza normativa diventa presupposto essenziale per l'armonizzazione dell'ordinamento monetario nazionale con quello europeo, creando i presupposti giuridici per garantire anche un'armonizzazione operativa che consenta di agire secondo gli indirizzi e le istruzioni della Bce31. di Maastricht: premesse giurdico istituzionali, in Banca impresa societ, 1992, pp. 41 e ss. 26 Cfr. F. CAPRIGLIONE, Banca d'Italia, cit, p. 244. 27 V, art. 8, TCE e arti. 105-124, TCE. 28 Lo Statuto del Sebc e della Bce formano parte integrante del Trattato ai sensi dell'ari. 311 che suona cos: I protocolli che, di comune accordo tra gli Stati membri, saranno allegati al presente trattato ne costituiscono parte integrante. 29 Si tratta della L. n. 433 del 17 novembre 1997 recante delega al Governo per l'introduzione dell'euro, con il gi menzionato d.lgs. 10 mano 1998, n. 43, relativo all'adeguamento dell'ordinamento nazionale alle disposizioni "^ trattato istitutivo della Comunit europea in materia di politica monetaria e o Sistema europeo delle banche centrali; il d.lgs. 24 giugno 1998, n. 213, recan disposizioni per l'introduzione dell'euro nell'ordinamento nazionale; il !)>' ' 24 aprile 1998, che ha approvato le modifiche allo Statuto della Banca d t" lia. Inoltre con il d.lgs. 15 giugno 1999, n. 206, sono state emanate dispSI zioni integrative e correttive del d.lgs. n. 213 del 1998. 30 Si veda questo Volume A. PALAZZO, / profili giuridici ed istituzin della Bce e del Sebc. 31 II Trattato in realt non prevede alcuna competenza della Comunit

retazjone che viene data dell'ordinamento delineato dal -\a quella di un sistema a legittimit federativa?2, o di parafederale o decentrato o federale e decentrato, a quella 5 ' -tema centralizzato, almeno dal punto di vista decisionale33. 0 'abilit interpretativa permane anche laddove si consideri il funzionale tra Sebc e Ben. In questo caso per la dottrina di struttura34, formula organizzativa33, di organismo della Coyv'f' o di organizzazione della Bce37. spiegazione di una tale molteplicit di visioni sistemiche e zionali na inerenti la Bce, , il Sebc e le Ben deriva dall'assenza di concezione ben definita dell'assetto statuale dell'Unione euro ed ed da ricondursi evidentemente al fatto che il processo di incera/ione e unificazione monetaria ha preceduto quello di unifi-

emanare direttive di armonizzazione in materia di indipendenza della banca centrale, anche se una normativa di armonizzazione pu essere adottata facendo leva sugli artt. 95 o 308 del Trattato: cfr. G.L. TosATO-R. BASSO, Unione economica e monetaria, in Enciclopedia del diritto, Varese, 2001, p. 1116. 53 Cfr. S. ORTINO, La banca centrale nella Costituzione europea, in Quaderni costituzionali, 1, 1993, p. 51 e ss. 31 Si vedano i riferimenti bibliografici richiamati da S. BARONCELLI, La Banca centrale europea: profili giuridici e istituzionali, Fucecchio, 2000, p. 204, Camera dei Lords - Select Committee on th european communities, p. 29, II potere effettivo nel settore monetario attribuito all'autorit monetaria centrale della Comunit, mentre le banche centrali nazionali divengono i suoi brcci operativi; A. MOURA PORTUGAL, Independncia e controllo do banca centrai europea. Contributo para a correda definico dos poderes normativos, in Boletn do Ministerio da Justifa, No. 479, Outubro 1998, p. 23; M. SEIDEL, "tschluj-und Entscheidungsverfahren in der Wirtschafts-und Wdorungsunion: Rechtliche Aspekte, in Integration, 1998, p. 207 e J.-V. Louis, A legai and inttrtuonal approack for building a monetary union, in Common Market Law Revtew, 1998, p. 50; C. ZiLiou-M. SEYLMAR, The European Central Bank, <* systt-m and its law (first part), in Euredia, 2, 1996, p. 206. Cfr. L. MELICA, // Sistema europeo delle banche centrali e la, sovranit C'S" Stati membri della Comunit europea: riflessioni sull'ordinamento comunitario, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 1995, p. 392. Cfr. F. MERLISI, Governo della moneta e indipendenza della banca cena'e nella federazione monetaria dell'Europa, in // diritto dell'Unione euro|\7, p. 90.

Cfr. N. RONZITTI, Aspetti istituzionali del governo della moneta eurom Divenire sociale e adeguamento del diritto. Studi in onore di E Capot<mi^ 1999, pp. 376 e ss. Cfr. F. MERUSI, Governo della moneta, cit., p. 90.
ea>

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cazione politica. Lo stesso progetto di Trattato che isrCostituzione per l'Europa si limita a confermare che la D 'SCu trale europea e le banche centrali nazionali degli Stati m nua hanno adottato la valuta dell'Unione, denominata euro co A la politica monetaria dell'Unione 38 ' Ut( )Ho L'analisi giuridica non pu eludere questo dato e al giui >lurista resta che esaminare i rapporti giuridici ai quali Sebc, Bce"" " (>n danno luogo con la consapevolezza per che si tratta solo 1 primo livello di rappresentazione della relativa realt giuridica Un dromico ad un'analisi delle istituzioni come fattispecie coirmi " al cui interno si collocano anche gli istituti giuridici, senza per -1^ le prime siano scomponibili nei secondi39. e Non manca chi mette in dubbio che la Bce sia un'istituzi01 delle Comunit europee40 e d'altra parte c' chi rivendica per le Bei una posizione di partecipazione e non di subordinazione rispetto all'Eurosistema41. Partendo da queste premesse, potrebbe essere risolutivo determinare il momento in cui, con esclusivo riferimento alla sovranit monetaria, le relazioni tra Stati nazionali e istituzioni comunitarie sembrano abbandonare il principio di sussidiartela42 per abbracciare
38 Art. 1-29, Progetto di trattato per la Costituzione dell'Europa, 20 giugno 2003. Sull'argomento si rinvia, in particolare, al 6 di O. ROSELLI, Profili costituzionali dell'integrazione monetaria europea, in questo Volume. 39 Sul punto si vedano le interessi considerazioni in G. Di GASPARE, Diritto dell'economia e dinamiche istituzionali, Padova, 2003, pp. 7-10. 40 Cfr. C. ZILIOLI-M. SELMAYR, The European Central Bank: An Independent Spedalized Organization of Community Law, in Common Market Law Review, 3, June 2000, pp. 591-643. 41 Come noto, stata coniata l'espressione di Eurosistema per indicare l'insieme della Banca centrale europea e delle Banche centrali nazionali negli Stati membri che adottano la moneta unica: cfr. BCE, Bollettino mensile, gennaio 1999, p. 7. Cfr. anche P. CIOCCA, La nuova finanza in Italia, Tonno, 2000, p. 172. 42 Cfr. BANCA D'ITALIA, Assemblea generale ordinaria dei partecipanti p il 1998, Roma, 31 maggio 1999, p. 3: (...)La Banca d'Italia parte integrante del Sistema europeo di banche centrali. Si fanno pi impegnative e articolai le nostre responsabilit istituzionali. Nella politica monetaria e del cambio, Banca chiamata a un duplice compito: partecipare al processo decisionale alle determinazioni del Sistema; realizzare, secondo il principio di sussidiarie^' gli interventi in ambito nazionale. Si veda sul punto O. ROSELLI, GovefflO valutario, liberalizzazione ed Unione monetaria europea. Profili istituzioni'^

della competenza di attribuzione o viceversa43. In realt " -he ne deriva si pone a cavallo tra i due principi di com111 -cvisti dal diritto comunitario, considerato che il Sebc, ap* jituzionale di governo della moneta unica, un'entit che nite si lascia definire secondo le categorie giuridiche tradii Beli viene cos ad avere il duplice compito di contribuire ulnare le scelte di sistema e di assicurare l'attuazione di quelle in ciascuna economia. In questo quadro, le Ben godono di e potest decisionali che secondo taluno devono corrisponalla mutevolezza del qxiadro macroeconomico, al vario confirarsi, di complementarit ovvero di conflitto, del rapporto fra gli jiettivi, al mutare del nesso tra obiettivi e vincoli45. Tuttavia, qxianta di questa sovranit monetaria sia rimasta in clpo alla Banca d'Italia - cos come, evidentemente, per tutte le sinole Ben - misura non omogenea e di difficile valutazione in considerazione sia del ruolo che ciascuna Ben ha rivestito e tuttora riveste a livello dell'ordinamento giuridico nazionale sia del ruolo che oggi le affidato a livello di Consiglio direttivo nel momento in cui, tramite il Governatore, contribuisce a determinare gli indirizzi e le scelte di politica monetaria e del cambio e partecipa alle decisioni circa l'emissione di moneta, curando le esigenze di liquidit del sistema46.

Torino, 1996 p. 208; e, in questo Volume, O. ROSELLI, Profili costituzionali, cit. Si veda anche P.F. LOTITO, // ruolo della Bce e del Sebc nel processo di integrazione politica europea, in questo Volume. . . 41 Cfr. S. BARONCELLI, La Banca centrale europea, cit., p. 174 che rinvia a T PADOA-SCHIOPPA, // governo dell'economia, Bologna, 1997, p. 87. V., andic art. 14 3 Statuto BCE: Le banche centrali nazionali costituiscono parte integrante del SEBC e agiscono secondo gli indirizzi e le istruzioni della BCE. 11 consiglio direttivo adotta le misure necessarie per assicurare 1 osservanza d KK indirizzi e delle istruzioni della BCE, richiedendo che gli venga fornita "Km necessaria informazione. Sembra, comunque, eccessivo, per ragioni sia "wiche sia giuridiche, considerare attualmente la Banca d Italia come una d dlc undici filiali della Bce: V, A. DE CniARA-L. SARNO, Dalla Banca d Ital' alla Banca centrale europea: elementi storia, economia, politia, Napoli,
201,

V., G.L. TosATO-R. BASSO, Unione economica e monetaria, cit., p. uui. 45 V. P CIOCCA, La nuova finanza in Italia, cit., p. 173. ' A tal proposito da condividere, a nostro avviso, l'affermazione secondo
44

p. 106.

1in1

Oltre a tali compiti, la Banca d'Italia, nell'ambito del S la gestione di una quota delle riserve valutarie della Bce i e ste attenendosi ai criteri operativi e alle direttive strategici^ rl *Sv "l IVcInoltre, la Banca d'Italia, congiuntamente alla Bce, svolge 1 ^c. del sistema europeo dei pagamenti e la relativa funzione ci Stlne glianza, avendo per obiettivo la stabilit del sistema dei nao. Orve~ e l'efficienza dei canali di trasmissione della politica monet&< ^ Al di fuori di questo ambito, la Banca d'Italia, cos come I tre Ben, esercita completamente la propria sovranit relativam ' agli aspetti non immediatamente riconducibili a quelli moneti '"^ L'identificazione per ineffabilit delle funzioni residuali delle R ' formulata nello Statuto del Sebc, rende possibile la continuazio da parte delle Ben delle funzioni e dei compiti loro affidati dai pr<, pri ordinamenti nazionali, lasciando loro ampia libert con l'unico limite della compatibilita con gli obiettivi e i compiti del Sebc* La distinzione tra funzioni inerenti il Sebc e funzioni ricontili cibili alla responsabilit della Ben crea cos una situazione di ambivalenza che trova curiosa manifestazione esteriore nella rapprela quale tutti i membri del Consiglio direttivo e, quindi, anche i Governatori delle banche centrali nazionali delPEurosistema sono nominati a titolo personale e non in quanto rappresentanti dei rispettivi Stati membri: v. BCE, Bollettino mensile, luglio 1999, p. 59. 47 V, art. 105.2 TCE e art. 146, d.lgs. 385/93. 48 W T> . ^ V., BANCA D'ITALIA, Assemblea, 9/yw T? T> -,. --, ,,^^ generale ^IKIMC ordinaria uramaria aei partecipanti per il ,.- -n ' " 2001 Roma, 31 maggio 2002, p. 3: La Banca partecipa ai grandi cambiamenti de 1 economia e della finanza con una intensa attivit di analisi, di rilevazione dei dati, di documentazione; con la sorveglianza sui mercati e sui sistemi di
_ _ ..-. ^ . vv, ^.ILfrJ. JOJI JJ.

,i e la Banca d'Italia ancora detiene nei pancLipcu.^, uidi_ Avello internazionale nella Banca dei regolamenti in^Joa'1116 r negli organismi multilaterali e nei gruppi informali dei [frn^10"' ' si industriali ed emergenti.
Iltativlta

n*gg lont ' ^'Italia e sistema finanziario oltre al perseguimento dei compiti e degli obiettivi assegnati al , 5o conie noto, la Banca d'Italia impegnata nell'esercizio di Ai altri compiti e le altre funzioni che le sono conferite dalle i i statali e che riguardano principalmente il monopolio della vi'lanza sul sistema creditizio51 e l'esercizio delle funzioni antitrust sul sistema bancario. Alla Banca d'Italia sono stati affidati anche una serie di altri compiti e funzioni che riguardano, in relazione al settore creditizio, i sistemi di garanzia dei depositanti e la gestione e il coordinamento delle crisi bancarie52. Come organo di vigilanza, la Banca d'Italia ha il potere di autorizzare preventivamente, qualora ricorrano condizioni atte a garantire una gestione sana e prudente della banca, l'acquisizione a qualsiasi titolo di azioni o quote di banche da chiunque effettuata quando comporta, tenuto conto delle azioni o quote gi possedute, una partecipazione superiore al cinque per cento del capitale della banca rappresentato da azioni o quote con diritto di voto e, indipendentemente da tale limite, quando la partecipazione comporta J controllo della banca stessa53.
* Ai sensi dell'ari. 105.1, TCE. ' La Banca d'Italia vigila sul sistema bancario (art. 1.1, lett. a) e art. 5, ' &s- 385/93); determina e rende pubblici previamente i princpi e i crileri del,attivit di vigilanza nonch pubblica annualmente una relazione sull'attivit
Ql v 'gilanza

SHT* T T, delk Vigiknza e la tutel* della concorrenza nel settore dd credito. Le FilkK sono state chiamate a nuovi compiti, che si aggmngono alle attivit tradizionali. Sono iniziate le verifiche sul rispetto della normativa sulla trasparenza nelle dipendenze bancarie. Assumono crescente importanza le Relazioni regionali, anche in connessione con il decentramento istituzionale e amministrativo introdotto con la modifica della Costituzione; esse rappresentano una documentazione preziosa per le economie locali, integrano la conoscenza e l'anahsi dell'economia nazionale. Art 14.4 Statuto Sebc: Le banche centrali nazionali possono svolgere unzioni diverse da quelle specificate nel presente statuto a meno che ,1 consiglio direttivo decida, a maggioranza dei due terzi dei votanti che tali funzioni interferiscono con gli obiettivi e i compiti del SEBC. Tali funzioni sono ZSr?0 P'T IeS?nM* delle banche centrali nazionali e non sono considerate come facenti parte delle funzioni del SEBC

(ari. 4, d.lgs. 385/93). , art. 96-ter, d.lgs. 385/93. Inoltre si consideri la legge comunitaria 2002, ; j febbraio 2003, n. 14 che all'ari. 29 delega il Governo all'attuazione della .^'iva 2001/24/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 aprile 2001, 'Dateria di risanamento e liquidazione degli enti creditizi. Ari. 19; d.lgs. 385/93. Inollre, la Banca d'Italia esercita assieme alle al/Autorit creditizie, nei confronti di tulle le banche che operano nel terrie rli Repubblica, i poteri previsli dall'ari. 32, primo comma, leu. d) e/), d all'art. 35, secondo comma, lett. b), del r.d.l. 12 marzo 1936, n. 375, con-

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Oltre al monopolio della vigilanza sul sistema creditizio i d'Italia condivide, come noto, con le autorit di controllo'/^ 3 cato finanziario (in particolare, con la Consob) la vigi]a ^ stabilit degli intermediari finanziari che operano sul territ ^ $ zionale54. In particolare, | ' .alla ;- banca centrale nazionale "vaiale e aff attid comnito di di delineare dplinparp la lo disciplina rlic^ir-lini dell'adeguatezza AoN'^Ar-m^i-^^^- patrimoni ]ato ;, compito contenimento del rischio finanziario nelle sue diverse conf5 del zioni, delle partecipazioni detenibili, dell'organizzazione am ' strativa e contabile e dei controlli interni, delle modalit di d "^ sito e di sub-deposito degli strumenti finanziari e del denaro di tinenza della clientela, delle regole applicabili agli organismi di ' vestimento collettivo del risparmio (Oicr)55; di intervenire sui so,. getti abilitati e nell'interesse pubblico o dei partecipanti per quanti) di competenza, di ordinare la sospensione o la limitazione temporanea dell'emissione o del rimborso delle quote o azioni di Oicf di chiedere ai soggetti abilitati per le materie di rispettiva competenza la comunicazione di dati e notizie e la trasmissione di atti i documenti con le modalit e nei termini dalla stessa stabiliti57; pu effettuare ispezioni, per le materie di competenza e in armonia con le disposizioni comunitarie, e richiedere l'esibizione dei documenti e il compimento degli atti ritenuti necessari presso i soggetti abilitati58. La Banca d'Italia vigila sui mutamenti degli assetti proprietari qualora venga scambiata una partecipazione qualificata di una societ di intermediazione mobiliare, di una societ di gestione del risparmio, di una Sicav59; autorizza l'esercizio del servizio di gestione collettiva del risparmio e del servizio di gestione su base individuale di portafogli di investimento da parte delle societ di gestione de risparmio e autorizza la costituzione di Sicav60.

con la privatizzazione del mercato di Borsa, la Banca ^ 'Lala anche sull'efficienza e sul buon funzionamento degli lnltrc . H-1'1'! Vr2an izzati di fondi interbancari61 e su quello dei mercati so dei titoli di Stato e sulle societ di gestione di tali merVila sulle societ di gestione accentrata63 e, inoltre, am'a alle negoziazioni sui mercati dei contratti uniformi a terui titoli di Stato64 sia alle negoziazioni sui mercati all'ingrosso lii di per motivate di Stato Staiu e wr ~ , ^ . . ^ ragioni di tutela della stabilit della -x chiedere ,4-,; od ere al e delle Finanze, al Ministero Ministero dell'Economia dell'Economia e di et pu m ventiquattro ore dalla comunicazione, il differimento degli itiMitro vcm.^ entro ti r> infine, il ,, funventi o diverse modalit di attuazione65; disciplina, mime,M u lua i _: naniento dei sistemi di compensazione e liquidazione di stru<- :^^;66 nienti finanziari 66. La Banca d'Italia vigila anche sull'emissione e il collocamento degli strumenti finanziari in Italia67. Tra le funzioni che la Banca d'Italia chiamata a svolgere vi anche il servizio di tesoreria dello Stato68 e la fornitura di servizi come l'emissione di vaglia cambiar!, il cambio e il ritiro delle banconote69. Infine, la Banca d'Italia partecipa alle sedute del Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (di seguito, Cicr) attraverso la persona del Governatore e supporta il Cicr nell'esercizio delle proprie funzioni70; effettua attraverso il Servizio Studi ricerche, analisi economiche e giuridiche, elabora statistiche monetarie, creditizie e finanziarie, e le diffonde attraverso le sue pubblicazioni; partecipa attraverso i membri del Direttorio - se consultata - alle Audizioni davanti alle Commissioni parlamentari. Infine, pare di un qualche rilievo ricordare che - come stabilie lo Statuto - nel suo nuovo ordinamento inoltre la Banca d'I** riassume tutte indistintamente le attivit, i diritti, i privilegi e

vertito, con modificazioni, dalla legge 7 marzo 1938, n. 141, e successive ni dificazioni (art. 147, d.lgs. 385/93). 54 Art. 5.2. d.lgs. 58/98: La Banca d'Italia competente per quanto guarda il contenimento del rischio e la stabilit patrimoniale. 55 Art. 6, d.lgs. 58/98. 56 Art. 7, d.lgs. 58/98. 57 Art. 8, d.lgs. 58/98. 58 Art. 10, d.lgs. 58/98. 59 Art. 15, d.lgs. 58/98. 60 Arti. 34.1 e 43.1, d.lgs. 58/98.

"' Art. 79.1, d.lgs. n. 58/98. ''! Art. 76.1, d.lgs. 58/98. " Art. 82, d.lgs. 58/98. M Art. 63.4, d.lgs. 58/98. w Art. 66.2, d.lgs. 58/98. "' Art. 69.1, d.lgs. 58/98. [ Art. 129, d.lgs. 385/93. 08 Art. 43, Statuto della Banca d'Italia. "' Art. 42, Statuto della Banca d'Italia. '"' Art. 2, d.lgs. 385/93.

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le passivit, gli obblighi e gli impegni dell'Istituto creato co 10 agosto 1893, n. 44971. 1 1 J a lc Quest'ampia gamma di poteri, compiti e funzioni testini l'importanza via via crescente che la Banca ass '* ' nca d'Italia taa ha a ass l'interno ,w;,~:~~-i- del J-i nostro - Paese - nu"to l'interno rlpll'acc^^ dell'assetto istituzionale in r Ldr np nomico-iinanziario. > Le . ampie ..r conoscenze ^o^^v, tecniche I^HILUC dell'istituto ucii is imito sulle tematici] tematiche e ai ai mercati monetari e finanziari costituiscono un elernem '!) tive cisivo sin dagli anni della ricostruzione industriale e della su- e" siva crescita economica, tanto che il ruolo della Banca d'Itali ?" venta anche quello di essere consulente tecnico dell'Esecutivo sia ' materia di interventi di politica economica sia sui pi rilevanti pr blemi finanziari72. Il prestigio che ne segue a livello internazionale e nazionale permette alla Banca d'Italia di godere di una sempre maggiore credibilit rispetto al potere politico e, in particolare, all'Esecutivo. Credibilit che si codifica prima in una autonomia operativa e poi, grazie all'integrazione monetaria, in una indipendenza istituzionale formalizzata. Tale processo trova probabilmente il suo catalizzatore nella difficile transizione istituzionale della XI Legislatura, quando, la crisi valutaria e finanziaria in cui si trova il nostro Paese provoca un'osmosi di competenze dalla Banca d'Italia ad incarichi di primo piano in organi istituzionali e amministrativi73. Tale circostanza ripropone quanto accaduto alla fine dell'Ottocento alla fondazione della Banca d'Italia, in un momento in cui il paese e la sua classe politica sembravano sul punto di essere tiavolti da scandali finanziari e da una crisi economica di gravissime proporzioni74.
e

monetaria tra Stato e metastato7'

l.''

llocazione della Banca d'Italia nell'assetto istituzionale :' i t o storicamente l'oggetto di un annoso dibattito. E ci i e soltanto per questioni riconducibili a meri formalismi o privata della Banca d'Italia76; opr ' sulla sulla natura natura pubblica pu rnaulla natura di organo costituzionale o meno del Governa-

l'analisi pubblicistica del ruolo che la Banca d'Italia ha rito nell'ordinamento giuridico si confrontata con l'assenza un suo riferimento espresso in Costituzione e con l'esigenza di ostruire la nozione stessa di potere monetario78. In questo contesto, il tema di analisi di maggior rilievo diventato cos quello del rapporto tra Stato e banca centrale e, in particolare, del grado di autonomia e indipendenza della Banca d'Italia dal potere esecutivo79. Alcuni in dottrina hanno considerato la Banca d'Italia un'istituzione-osservatorio per il suo ruolo di collante tra economia reale e sistema di governo in senso stretto esaltando cos gli aspetti pi tipicamente politici a discapito di quelli tecnico-giuridici80. Altri, come noto, hanno suggerito in tempi ormai lontani letture origi-

n' realt,

Ari. 1 Statuto Banca d'Italia. V., F. CAPRIGLIONE, Banca d'Italia, cit., p. 244 che rinvia a A. * A La politica, monetaria in Italia dal 1947 al 1978, cit., pp. 269 e ss. 73 Per un approfondimento si veda P.F. LOTITO, Politiche monetaria, lutaria e dei cambi, in V. ATRIPALDI-G. GAROFALO-C. GNESUTTA-P-F. L . (a cura di), Governi ed economia. La transizione istituzionale della XI L statura, Padova, 1998, pp. 163-191. ^0 74 V., A. POLSI, Stato e Banca centrale in Italia, Roma-Bari, 2001, p71 72

' Per il significato con il quale qui viene usato il concetto di metastato si ferimento a A. PREDIERI, Euro, poliarchie democratiche e mercati monei, Torino, 1998, p. 8. ' Cfr. P. DE VECCHIS, Banca d'Italia, cit., pp. 159 e ss. Cfr. F. MERUSI, Commento all'art. 47 Cast., cit.; ID., Per uno studio sui f 1 "ella Banca centrale nel governo della moneta, in Rivista trimestrale di tto pubblico, 1972, pp. 1425 e ss.; ID., La posizione costituzionale della banca trale in Italia, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1981, pp. 1081 e ss. Si veda P.F. LOTITO, Banca d'Italia e potere monetario, cit. veda per un approfondimento T. PADOA SCHIOPPA, // significato di nell'esperienza delle banche centrali, in D. MASCIANDARO-S. RiCC.IA (a cura di), L'autonomia delle ance centra, ano, . ' .A' L'autonomia della Banca centrale: riflessioni in prospettiva europea, in ' . ELO (a cura di), L'autonomia della Banca centrale verso una nuova costilne in ftala e in Europa, Bari, 1995; F. PASQUALE, L'autonomia della Banca 'Fjr<"e nel corso degli anni Settanta e Ottanta, Messina, 1993. V., G. Bocci, Implicazioni dei rapporti tra ordinamento giuridico ita' ed ordinamento comunitario sul ruolo della, Banca d'Italia, cit., p. 93.

; d'Italia

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nali della costituzione monetaria individuando una conne ticolata tra gli artt. 36, 53, 81 e 47 della Costituzione81 "'"' ir, L'ordinamento monetario europeo ha formalizzato di 'fi poteri, i compiti e gli obiettivi delle Ben partecipanti all'EUr Css i - e, cos, ovviamente della Banca d'Italia - dando vita ad ' Sttnia stema incentrato, come noto, sulla convergenza normativa^ ^ S'~ principio giuridico dell'indipendenza della Bce83 limitatati! SU' compiti attribuiti dal Trattato84. e a' La convergenza normativa il presupposto deU'indipeQrU che, a sua volta, presupposto per poter raggiungere l'obiettivo d" politica monetaria fissato nel Trattato e nello Statuto del SebcS5 Per questa ragione, il legislatore comunitario prosciuga lc gc soltanto della funzione inerente il governo della moneta e sancisci in primazia la sacralit della moneta consegnando alla Bce il coni

lei^J^ -seguire la stabilit dei prezzi86. La stabilit dei prezzi ;0 r biettivo centrale della politica monetaria delle Ben e, convCllta >arnente, viene emarginato sia il ruolo della politica mo'n^r - me strumento di politica economica87 sia la funzione che ;tafia 'intente le banche centrali hanno assolto, ovvero il perse''""Int della stabilit finanziaria e la prevenzione dei rischi sito

81 V., F. MERUSI, La posizione costituzionale della Banca centrale in Itali cit., pp. 1081 e ss. 82 Art. 109 TCE e art. 14.1 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea: Ciascuno Stato meni bro assicura che, al pi tardi, alla data di istituzione del SEBC, la propria legislazione nazionale sar compatibile con il presente trattato e con lo statuto del SEBC. Per un approfondimento si rinvia a G. NAPOLETANO, La riforma della, Banca, d'Italia per l'accesso alla terza fase dell'Unione economica e monetaria, in Banca borsa e titoli di credito, 1, 2000, pp. 72-81; E. PAPAREI.LA, Governo della moneta in Europa: la convergenza normativa, in materia di banche centrali, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2, 2001, pi1' 321-382. 83 Si veda diffusamente in argomento E AMTENBRINK-J. DE HAAN, I'L European Central Bank: an ndependent specialized organisation of cornm nity law - a, comment, in Common Market Law Review, 39, 2002, pp- " 84 V, art. 108, TCE: Nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dal presente trattato e dallo statuto del ^ n la BCE n una banca centrale nazionale n un membro dei rispettivi gani decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni o gli organi comunitarii, dai governi degli Stati membri n da qualsiasi a'tr j ganismo. Le istituzioni e gli organi comunitari nonch i governi degli membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare o fluenzare i membri degli organi decisionali della BCE o delle banche ce nazionali nell'assolvimento dei loro compiti. C3 85 Si veda sul tema e sugli aspetti di divergenza in relazione alla o centrale svedese, in questo Volume, E. PAPARELLA, Unione monetaria eu f e indipendenza delle banche centrali. Il caso della Sveriges Riksbank.

ivvicne cos una rivoluzione copernicana nel rapporto tra (o metastato, dato il contesto) e banca centrale. Se in passato nzione dei Parlamenti e dei Governi era quella di dirigere gli 'mo di emissione e, nel momento m cui particolari circostanze richiedevano, di obbligarli a superare i rapporti prestabiliti con riserve auree, o anche (...) sospendere la convertibilit dei biulietti8''; gg> invece, la moneta di fatto posta in un proprio ordinamento, al di sopra dei Governi e dei Parlamenti degli Stati membri dell'Unione monetaria, e la stabilit dei prezzi la stella polare dell'azione della Bce e del Sebc in un contesto istituzionale di autonomia e indipendenza dal potere sia pubblico che privato, almeno in relazione alla sfera delle decisioni tecnico-economiche e giuridiche. Si sono ricreate cos condizioni similari a quelle esistenti in vi-

Cantra V., E AMTENBRINK-]- DE HAAN, The European Central Bank, p. 65: Monetary policy is, in our view, just one forra of economie policy, W tin important one. Ultimately, it should be treated like other elementi of Bonomie policyi (such as decision on tax policy, or government spending, or re87 (-i

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V, Art. 105.1 TCE.

IHktion) (...J. D'altronde, non pare riconducibile a casualit il fatto che la Federai Re"e nasca all'indomani della crisi finanziaria del 1907, cos come d'altro canto e Banca d'Italia nasca a seguito della crisi della Banca Romana. V., A. FA> La Banca d'Italia, in // centenario della Banca d'Italia, Milano, 1994, pp. p La Banca d'Italia nasce con la legge n. 449 del 10 agosto 1893, dalla ni-' della Banca Nazionale con le due banche di emissione della Toscana, >Sunie l'onere della liquidazione della Banca Romana. Rimaneva la facolt einettere biglietti al Banco di Napoli e al Banco di Sicilia. Si stabil che i C1 degli istituti di emissione fossero eletti dai rispettivi organi di amminipone e che il Governo si limitasse ad approvare le nomine; si sanc l'in^ P'Wibilt con i mandati parlamentari. A.. FAZIO, La Banca d'Italia, cit., p. 43. Si osservi in proposito che quasi le prime banche centrali storicamente nacquero per garantire un finanl^nto a costi ridotti ai governi dell'epoca.

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genza del regime monetario di gola standard*0. Si mente dalla moneta manovrata alla moneta unica n liscono per precise norme di comportamento per le istt ' St natura politica, quali il Parlamento e il Governo, e le Auto ' ' netarie in generale91. A ni o In questo quadro, al graduale esaurirsi della discreziona]' . il regime di gold standard garantiva alle Autorit monetali ' C < fianca corrispondentemente un intensificarsi della legislazion netaria a livello nazionale, prima, e comunitario, poi. ] II modello seguito quello in cui si lascia alla legge statale ]'' troduzione del rispetto dei princpi direttivi ai quali l'azione Stati membri e della Comunit si deve ispirare, ovvero la stabili dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, di sostenere le politici economiche generali nella Comunit conformemente al principio d' un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza92, nel perseguimento di una politica di finanza pubblica sana e di una bilancia dei pagamenti sostenibile93. Certo che nel ricreare quel modello la legge impone dei fini che sono tra loro - almeno nel breve termine economicamente incompatibili, come, ad es., la stabilit dei prezzi ed un alto livello di occupazione, in un contesto, tuttavia, in cui gli stessi fini sono lasciati alla determinazione della politica fiscale essendo la moneta neutrale94. Il trasferimento della sovranit monetaria richiede a nostro av-

auadramento diverso del della '. iquadramento aei problema. piuuicma. La ^ sacralit .. 1 esigenze -^nw/e- di di diverso diversocontenuto contenuto eesignificato significato rispetto rispetto ce da il -he hanno dato vita alla necessit di fondare le banche cen-

.1 quel '>

c -hitettura che riunisce Sebc e Bce sembra concepita per vin, il potere politico nella propria discrezionalit di intervento il finanza pubblica95, sulla base dell'acccttazione dei princpi gesU i' in materia economica dettati dal Trattato96. La realizzazione '^ n'unione monetaria, prima ancora di un'unione politica, preC ' none che le banche centrali siano vincolate ad un metodo coeS - t e con un modello di economia di mercato che assume come stillati la concorrenza tra gli operatori e la garanzia di un tero equo tra creditore e debitore, istituto della democrazia economica (...) presupposto necessario per l'esercizio della libert eco-

nomica97. _ _ _ II tempio di questo valori stato eretto proprio in Germania a riconoscimento del modello dove il vincolo costituzionale imponeva alla Deutsche Bundesbank il controllo vigile della crescita della massa monetaria secondo i parametri decisi autonomamente dalla stessa banca centrale federale indipendentemente dalle fasi del ciclo economico e dalle ragioni del ciclo elettorale98. Si ripropone cos il modello riconducibile alla Reichsbank di Schacbt, che sul postulato schmitiano del potere neutrale della Banca centrale rispetto all'indirizzo politico governativo-parlamentare, autorit indipen-

90 II passaggio all'euro costituisce il pi significativo cambiamento nell ordine monetario internazionale dopo la fine del sistema detto di Bretton Wooaicfr. V., DESARIO, Addio lira benvenuto euro, in Rivista della Guardia m 1'' nanza, 1, 2002, pp. 227-241. 91 Si rinvia per un approfondimento a S. ORTINO, La nascita della oxn centrale nell'evoluzione dello Stato dal liberismo all'interventismo nell'econo mia,, in Impresa, ambiente e pubblica amministrazione, 1, 1975, pp- -'"" pp. 52-59. Sulle questioni giuridiche e politiche introdotte in Italia nel oiW tito sull'adesione all'Unione monetaria europea si veda anche S. BARONCt L'introduzione dell'euro: l'occasione di un dialogo fra. Governo e Parlarne "t in Quaderni costituzionali, 3, 2001, pp. 689-694. 92 Art. 4.2, TCE. 93 Art. 4.3, TCE. 94 V., M. HEKDEGEN, Price Stability and Budgetary Restraints in th nomic and Monetary Union: The Law as Guardian fo Economie Common Market Law Review, 35, 1998, p. 9.

V., G. CARLI, Riforma del bilancio dello Stato e Unione economica e Monetaria, in Rivista bancaria, 2, 1992, pp. 22-23: (...) una politica moneta'* cos orientata presuppone l'autonomia assoluta delle autorit che la conjycono e quindi presuppone che i disavanzi pubblici n direttamente n inttamente possano essere finanziati con creazione di moneta; alle banche centrali deve essere vietato di concedere al governo anticipazioni. (...) in poto paesi come il nostro vero che per governare meglio, occorra governare
m eno. lla

Questa ci sembra essere una delle letture possibili della necessit di dar anche ad un Patto di Stabilit, nonostante le disposizioni del Trattato in

di politica economica. V., E MERUSI, Democrazia e autorit indipendenti, cit., pp. 46-47. Cfr. A. PREDIERI, Euro, poliarchie democratiche e mercati monetari, cit., a l e ss'' ^" BIFULCO' Bundesbank e banche centrali dei Lnder come mo0 del Sistema europeo delle Banche centrali, in questo Volume.

atia

192 dente avente la funzione di governo della base monetaria scopo di stabilizzare i prezzi". n 'o Si osservi, tuttavia, che il modello schmitiano nasce su b tali. Con l'istituzione della Bce l'analisi interessa necessariam S ^ a ~ piano metastatale e non si ha completa sovrapposizione coi modello. L'attuale assetto istituzionale dell'Unione non conte i infatti un decisore politico suo proprio, essendo tale organ ^ espressione collettiva dei Governi degli Stati membri e non elettiv i La considerazione che il potere esecutivo assuma nel metast forma e dimensioni diverse suggerisce che la previsione di un'^ torit indipendente diventa necessaria in quanto decisore politico formante non democratico della democrazia fondata su un'economia di mercato poliarchica eterocorretta ed eterocompensata dal potere pubblico, n riconducibile ad elezioni, n riportabile ad una responsabilit, (...) che impone di preservare i valori base di democrazia con un apparato che fornisce decisioni non riconducici al circuito democratico-elettorale101. Se vero che nel metastato finora si accentrato il potere normativo in organi comunitari, pu apparire singolare che la prima funzione esecutiva accentrata sia attribuita non ad organi politici dell'Unione, bens ad un'autorit indipendente dagli organi politici dell'Unione102. E tale singolarit assume ulteriore importanza per il fatto che la funzione monetaria l'unica funzione operativa sovrana accentrata

livello comunitario eccetto che per la funzione

!<'&". nsideri, inoltre, che nella ricerca della neutralit schmitiana . . Datte nelle complesse mediazioni con i mercati finanziari, ci sl injsmi internazionali, le istituzioni comunitarie e le istitu" ' olitiche nazionali103. L'autonomia e l'indipendenza esprimono zl, i*' nccessit di separare il processo decisionale - relativo all'ec io dei poteri o all'assolvimento dei compiti attribuiti dal TratSC e dallo Statuto al Sebc - da influenze esterne sia di origine na11 naie che comunitaria, sia di natura pubblica che privata104. Tut. tale indipendenza, non si pu elevare sopra quella degli altri vai comunitari, come ad es. il Parlamento, la Commissione o la Corte di giustizia e, anzi, il riconoscimento alla Bce di una tale indipendenza non ha la conseguenza di distaccarla completamente dalla Comunit europea e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario105. Per gli Stati membri e per le Ben impartire, accettare, sollecitare istruzioni implicherebbe un'infrazione del Trattato, perseguibile ai sensi degli artt. 226 e 237106. Non manca comunque chi ritiene che la fissazione di regole predefinite alle quali la Bce e il Sebc devono sottostare rappresenta un evidente limite alla loro supposta autonomia e configura l'organo monetario come indipendente dal potere politico ma obbligato al rispetto di una condotta fissata dalle autorit politiche attraverso il corretto utilizzo degli strumenti economici a sua disposizione107.
Cir. M. SARCINELLI, La Banca centrale europea: istituzione concettualmente evoluta o all'inizio della sua evoluzione?, in Moneta e credito, 178, ,- ' P- 147: (...) il concedere indipendenza al SEBC non porter la moneta un dalla politica, ma piuttosto contribuir a politicizzare l'istituzione ed ogni * azione. (...) Storicamente non si mai riusciti a separare la moneta dalla - . a> v' ben poca speranza di successo nel futuro. La stessa Bundesbank e nuta da alcuni economisti tedeschi un animale politico, niente affatto estra^... a"e lotte per il potere che essa esercita perseguendo l'obiettrvo della sta'"' Si veda ancora l'art. 108, TCE. V'' Sentcn?-a Corte di Giustizia del 10 luglio 2003 (C-ll/00), Commisio< Comunit europee v. Banca centrale europea. lj- Cfr. G.L. TosATO-R. BASSO, Unione economica e monetaria, cit., p. Vj
v -> L. Giusso, Riflessioni sull'autonomia delle Banche centrali, lo? v Va cura di), L'autonomia della Banca centrale, cit., pp. 65-66. Si

99 V., F. MERUSI, Democrazia e autorit indipendenti, cit., p. 46 che rinvia alla Conferenza tenuta da Schmitt nel 1930 alla Camera di commercio di Beilino con il titolo Das Problem der innerpolitiscken Neutralitt des Stacttes 01-1 in Verfassungsrecbtliche Aufstze aus den Jabren 1924-1954, Berlin, 1958, pP' 41 e ss. 100 Cfr. G. RESS, Parlamentarismo e democrazia in Europa, Napoli, 1' ' p. 8: (...) legittimazione democratica trasmessa solo indirettamente dai mei bri del Governo nel Consiglio, che sono s responsabili di fronte ai rispe parlamenti nazionali, ma sul cui voto i parlamentari nazionali tuttavia han un'influenza solo molto limitata. . _ 101 Si V., A. PREDIERI, Intervento al Convegno su Le Autorit arnm" strative indipendenti: regolazione del mercato e garanzie costituzionali> dattiloscritto, 24 ottobre 1998, Villa Erba, Cernobbio (Como), p. 1y 102 Considerando, inoltre, che come afferma O.L. SCALFARO, Discorso Presidente della Repubblica, in // centenario della Banca d'Italia, Milano, p. 101 (...) ci che attiene alla difesa della moneta un fatto poliac' quanto interessa la polis, interessa la comunit.

sio

in D. consi-

194 Accettando questa concezione di autonomia e i sembrerebbe non poter prescindere da un certo livee tazione o coordinamento con le autorit politiche nazion l'attuale contesto limita fortemente il condizionamento rit politiche oltre che per la formulazione giuridica dei n . Bce e del Sebc anche per aspetti di carattere sostanziale ] e >CU ^ vello di credibilit riconosciuto dai mercati finanziari alla B' scelte di politica monetaria decise dal Federai Reserve Syst> n II pencolo, semmai, e sempre che di pericolo si possa paH nell'atteggiamento dei Governi degli Stati membri verso la or ' a lor ' l'inflazione. Se tale comportamento non fosse omogeneo, la sione dei governatori delle Ben in seno al Sebc non potrebbe riflettere a lungo andare le preferenze sociali dei rispettivi paesipaesconseguenza potrebbe essere una piuttosto stabile polarizzazione n 'i Consiglio di gruppi di governatori, un sistematico contrasto di un. i o pi di questi gruppi con i membri del Direttorio nominati cln Capi di Stato e di Governo, una maggioranza consiliare meno sensibile alla stabilit del metro monetario a mano a mano che la comunit grande si allargher a paesi che ne costituiranno la periferia meno sviluppata109. Tuttavia, un simile scenario pare estremamente improbabile,
lo lo Statuto Statuto del e Sebc ec prevede misure e strumenti ade'oranizzazione del del Sebc, Sebc, le modamoda11 -venire eventi simili. L'organzzazone L'organizzazione 11 , le ec assumono le decisioni di 1 1 - auali gli organi del Sebc assumono le decisioni di propro1 1 - auali gli organ e evisione di una tutela giurisdizionale ne ictenza, nei ictenza, e e la a previsione prevsone ' ti dell'operato ' e r a t o dei governatori delle Ben partecipanti al Con Conirettivo, sono che garantiscono la risoluzion no tutte misure msure c Hirettivo, s itti 110, limitando tando cos cos l'influenza l'influenz tra organ organi del Sebc110 iali c o n t t tra , nziali confl 111. so che hanno le Ben nel Consiglio direttivo del Sebc111 . [Jn peso rivelatore dell'importanza del ruolo istituzionale asda ciascuna Ben a livello nazionale, che da una misura indica del grado di autonomia ed indipendenza di ciascuna Ben e, ' eversa, del grado di democrazie accountability di ciascuna e, in ultima analisi, del Sebc e della Bce112.

deri, inoltre, che sfuggono all'autonoma determinazione della Bce l'articolazione delle finalit ultime della politica monetaria (previste direttamente dal Trattato), l'ambito delle competenze attribuite e eventuali linee guida per la politica di cambio che il Consiglio abbia ritenuto di formulare ovvero 1 adesione a sistemi di cambio. Inoltre nei casi in cui la Bce ritenga opportuno ti ricorso a strumenti di controllo monetario ulteriori rispetto a quelli previsti dal Trattato o nello Statuto richiesto l'intervento del Consiglio, se tali stai menti comportano obblighi per soggetti terzi (artt. 19 e 20 Statuto Sebc): e G.L. TosATo-R. BASSO, Unione economica e monetaria., cit., p. 1108. ->ug strumenti e sulle procedure di politica monetaria dell'Eurosistema si veda P^ * Indirizzo della Banca centrale europea, BCE/2002/2, 7 marzo 2002. 108 Per uno studio comparativo tra Bce, Sebc e Federai Reserve Systc1?,, rinvia a S. BARONCELLI, Bilanciamento dei poteri e federalismo nell'assetto de < Federai Reserve, in questo Volume. , 109 V, M. SARCINELLI, La Banca centrale europea, cit., p. 147. Gir. alic ^ G.L. TosATo-R. BASSO, Unione economica e monetaria,, cit., p. 1108: m c di gravi shock economici le istituzioni politiche nazionali non possono 'n venire nella gestione monetaria e nemmeno la Bce, nella sua autonomi^ P trebbe sollecitare istruzioni formali di quest'ultime.

110 V., art. 9.2. Statuto Sebc: La funzione della BCE quella di assicurare che i compiti attribuiti al SEBC ai sensi dell'articolo 105, paragrafi 2, 3 e 5, del trattato siano assolti o mediante le attivit proprie secondo quanto disposto dal presente statuto, o attraverso le banche centrali nazionali ai sensi de;;li articoli 12.1 e 14; art. 12.1 Statuto Sebc: II comitato esecutivo attua la politica monetaria secondo le decisioni e gli indirizzi stabiliti dal consiglio direttivo, impartendo le necessarie istruzioni alle banche centrali nazionali (...) Per quanto possibile ed opportuno, fatto salvo il disposto del presente articolo, la BCE si avvale delle banche centrali nazionali per eseguire operazioni che rientrano nei compiti del SEBC; art. 14.3 Statuto Sebc: Un governatore pu essere sollevato dall'incarico solo se non soddisfa pi alle condizioni richieste per l'espletamento delle sue funzioni o si reso colpevole di gravi mancanze. Una decisione in questo senso pu essere portata dinanzi alla Corte di giustizia dal governatore interessato o dal consiglio direttivo, per violazione e' trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa all'applicazione del medesimo. Tali ricorsi devono essere proposti nel termine di due mesi, secondo i casi, dalla pubblicazione della decisione, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza. Le decisioni sono assunte dal Consiglio direttivo a maggioranza quajj** sussista il quorum dei 2/3. Tuttavia, qualora il quorum non sia raggiunto, ' Consiglio direttivo nuovamente convocato delibera a maggioranza dei preJ^ (art. 10 Sebc). Sono previste inoltre votazioni m cui i governatori conno m proporzione al capitale sociale versato nella Bce. 2 Si veda per un approfondimento E AMTENBRINK, The Democratic Ac"ountabiluy of Central Banks: A Comparative Study, Oxford, 1999. Si veda nche in questo Volume H. SIMONETTI, La Banca d'Inghilterra tra sovranit Rionale e moneta unica europea. Ad es., in relazione alla Bank of England, le > come noto, non parte dell'Eurosistema, n il Bank of England Act del

196 5. Dal c.d. divorzio della Banca d'Italia dal Tesoro al Sist> ropeo di banche centrali Banca d'Italia dal Tesoro Cattato di Maastricht, 1992a

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1 fase di transizione finale verso l'Unione monetaria euro-

Nel quadro appena delineato diventa rilevante l'esame del grado di autonomia e d'indipendenza della Banca d'It llct) spetto al Tesoro. A r '~ Nell'evoluzione storica della Banca d'Italia si passati da u setto istituzionale orientato al Tesoro ad uno orientato alla t>- ^ centrale. In questo processo evolutivo si possono individu are s 4i mancamente sei periodi significativi, scanditi dalle riforme della sizione della Banca d'Italia nei confronti del Tesoro, rispetto i|i modalit del suo finanziamento113: 1) la fase dell'accondiscendenza monetaria (dalla fine della n0-1 litica di stabilizzazione dei corsi fino all'introduzione dei controlli amministrativi sul credito); 2) la fase del processo di c.d. divorzio della Banca d'Italia dal Tesoro (1981 in poi); 3) la fase dell'autonomia apparente, caratterizzata da un graduale ritorno agli strumenti indiretti di politica monetaria; 4) la fase del riconoscimento normativo dell'indipendenza e au1946 n il recente Bank of England Act 1998 hanno espressamente previsto una disposizione che esplicitamente riconosca l'indipendenza dal potere esecutivo ed in particolare dal Tesoro: The Treasury may from urne to urne give such directions to th Bank as, after consulting with th Governar of th Bank, they think necessary in th public interest. Inoltre, il Bank of England Act prevede che, in circostanze economiche eccezionali, del Governo abbia il potere di limitare l'indipendenza operativa della banca centrale, seppure limitatamente a un periodo di tempo e con l'approvazione del Parlamento. Pur tuttavia la Banca centrale britannica ha sempre goduto di una certa discrezionalit di azione. Viceversa, la Deutsche Bundesbank, pur vedendo riconosciuta dall'ordinamento la sua indipendenza rispetto al Governo federale (in partico lare il 12.2 del BbankG afferma Without prejudce to th performance of & functions, th Deutsche Bundesbank shall be required to support th gene' economie policy of th Federai government. In exercising th powers con/erre upon it by this Act, it shall be independent of instructions from th govei ment) ha subito pressioni sulle scelte di politica monetaria, come ad esemp in occasione della riunificazione tedesca quando il Governo ha deciso la c versione paritaria del marco tedesco dell'Ovest con quello dell'Est. . . 113 Si fa riferimento allo schema elaborato in D. MASCIANDARO, Assetto v> tuzionale della Banca d'Italia e costituzione monetaria., in Biblioteca della berta, 99, 1987, p. 110.

5/i999-2002); Pca \a f a se dell'appartenenza al Sebc. ; Apporto tra banca centrale e Governo , come noto, un rapdi trade-off. Ci concretamente significa che pi le politiP i:scali adottate dal Governo sono virtuose, pi le politiche mo arie adottate dalla banca centrale sono finalizzabili ad obiettivi V natura monetaria, vale a dire, al perseguimento di interessi pubblici come quello della difesa della moneta o della difesa del ri-

sparmio, Ci ecc. avvenuto raramente e, storicamente, sono stati numerosi i casi in cui la banca centrale predominava sul Parlamento o sul Governo o viceversa. La Banca d'Italia ha storicamente svolto funzioni che di fatto l'hanno resa contitolare della direzione della politica economica del Paese"4. In effetti, ragioni storico-politiche hanno fatto s che alla
m Cfr. S. ORTINO, Banca d'Italia in Enciclopedia Giuridica Trecconi, cit.: Per varie ragioni (maggiore esperienza e conoscenza tecnica e di dati, unione e rappresentanza di organi, indipendenza soggettiva e finanziaria della BI, da una parte; debolezza istituzionale del Ministro del tesoro e del Cicr come riflesso della congenita instabilit governativa italiana, dipendenza finanziaria e di uffici dell'UIC dalla BI, dall'altra), accaduto che la posizione che avrebbero dovuto esercitare rispettivamente il ministro del tesoro, il Cicr e l'UIC sono state in buona parte sussunte dalla BI, che di fatto ha finito per svolgere tutte e cinque le tipiche funzioni di una banca centrale, non soltanto come en te strumentale, ma anche come e vero proprio centro di decisioni primarie. ^ ci nonostante che dalla legislazione non risulti una chiara posizione di autonomia della banca che possa giustificare il ruolo di fatto svolto. E questo a riprova che neppure una legislazione frammentaria e ambivalente, a volte oscura e cntraddrttoria, pu impedire la costituzione di un centro unitario di direlo ne della politica monetaria come le esigenze di una moderna economia impongono in modo imprenscindibile. Testimonia la posizione della BI nel nor ordinamento la risonanza che ha, negli ambienti politici ed economici, la 'azione annuale del governatore della BI all'assemblea dei partecipanti. Sebene termalmente sia un atto che accompagna il bilancio annuale dell'istituto .'emissione e sebbene i suoi destinatari siano rimasti i rappresentanti degli 'tuti di credito che in base allo statuto partecipano al capitale della banca, relazione ha finito per assumere la rilevanza di un documento economico 1 n atura altamente politica. Ad essa soggetti pubblici e privati si richiame-

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Banca d'Italia fosse riconosciuta una posizione paritaria organi costituzionali nel concorrere alla determinazione d ]]> n ' tr ' librio macroeconomico115. " CcWCos, il ruolo che ha svolto la banca centrale nazionale teri che di fatto ha esercitato nell'espletamento delle funzior '' ^" dategli dalla legge hanno indotto parte della dottrina ad inseri-1 gli organi a rilevanza costituzionale in considerazione anche H f' natura degli interessi perseguiti previsti espressamente dalla C tuzione116. " ' l ' "-;,. Come noto, nel progetto di riforma della seconda parte H >ll Costituzione elaborato dalla c.d. Commissione bicamerale D'Ale si prevedeva all'art. 110 la costituzionalizzazione dell'autonomia dell'indipendenza della Banca d'Italia nello svolgimento delle sue funzioni in materia monetaria e di vigilanza sul sistema creditizio1" ranno npetutamente nel corso dell'anno per ispirare la loro attivit. V., anche G. SPADOLINI, La Banca d'Italia: autobiografia della Nazione, in // cmtenario della Banca. d'Italia, Milano, 1994, p. 75: (...) in un ordinamento come il nostro, avanzato dal punto di vista industriale, ma con tanti squilibri e contrasti all'interno, la Banca d'Italia ha rappresentato una cerniera fra economia reale e sistema di governo per quanto riguarda la dimensione interna, e una cerniera fra l'economia nazionale e la realt internazionale, nell'ambito delle relazioni con l'estero. 115 Cfr. F. MERUSI, Per uno studio sui poteri della, Banca centrale nel governo della moneta, cit. 116 In questo senso, colgono un importante aspetto della realt istituzionale, poich non pu dubitarsi che la Banca d'Italia, titolare di fondamentali poteri in materia economica, rientri nella ristretta cerchia di enti cui affidata la cura di funzioni e l'assolvimento di compiti di rilievo costituzionale: V., K DE VECCHIS, Banca, d'Italia, cit., p. 160, nota (42). 117 Anche se la Commissione bicamerale non ha avuto esito, ci pare di ulevanza segnalare che il relatore Boato aveva inizialmente predisposto un te sto pi ampio rispetto a quello approvato, in quanto in esso veniva previs <. il rinvio alla legge bicamerale per la garanzia dell'autonomia dell'istituto e p le modalit di nomina e di durata in carica del Governatore (p. 2021). Su qu st'ultimo punto, in Commissione emersa la necessit di valutare gli eventu profili di incompatibilit tra il principio dell'autonomia della banca cellt^a,| ' basata sulla fonte statutaria, e la previsione di un fondamento legislativo < c funzioni riconosciute all'Istituto: in giugno il relatore ha pertanto ritira1^ sua proposta, avendo la Commissione deciso di rinviare ad una successiva ' dei lavori la definizione della costituzionalizzazione della Banca d'Italia \Y 2022): per un approfondimento si rinvia a P.F. LOTITO, La, Banca d'Italia (a ^ 110), in V. ATRIPALDI-R. BIFULCO (a cura di), La Commissione parlarne?1

199

duzione di una disciplina costituzionale dell'autonomia e L in .. eJ1jenza della Banca d'Italia consentirebbe di confermare jell in ^ nte { principi comunitari estendendoli anche alla vigidefifblncaria118.

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difficolt sta nel delincare un quadro givtridico funzionale a 'rare il confine delle competenze tra istituzioni politiche e au-

S1 monetarie e di_ vigilanza. di j..^^^ Maastricht . si . sono messi al , riparo dalla Con il iraiuiuj Ui y. . . mui le/za del quadro politico nazionale quei princpi e quei valori . Bevono ispirare l'azione delle banche centrali nell'esercizio dei opri poteri di sovranit monetaria. Le dinamiche conflittuali che osso no intercorrere tra le istituzioni politiche e la banca centrale Evidenziano l'esigenza di una tale previsione, in un esercizio di stabilit di tipo costituzionale in cui il meccanismo decisionale deve riflettere piuttosto valutazioni professionali appropriate e oggettive sul corso migliore da seguire per il paese nel suo complesso, non solo per l'oggi e per il domani, ma anche per gli anni o i decenni
.119 a venire . Tuttavia, solo in anni recenti, la Banca d'Italia si vista gradualmente formalizzare i poteri sui principali strumenti di politica monetaria, come la manovra della riserva obbligatoria e del tasso di sconto, e gli interventi sul mercato dei cambi, per conto dell'Esecutivo, sino alla proibizione del finanziamento diretto del Tesoro. Tali interventi giuridici hanno costituito i presupposti per l'adesione della Banca d'Italia al Sebc e, probabilmente, questa la ragione per cui la riforma dell'ordinamento monetario stata approvata senza particolari resistenze da parte del Parlamento. Tuttavia, anche se l'ordinamento monetario vigente costituisce una solida protezione alle volont di erosione dei confini tra potete monetario e potere politico, non mancano ancora tentativi in 11 '1 potere politico verifica la possibilit di avvantaggiarsi dal fare aPprovare misure che hanno effetto diretto sul bilancio dello Stato120.

. . riforme costituzionali della XIII Legislatura - Cronaca dei lavori e anadei risultati, Torino, 1998, p. 656 e ss. . Cfr. per le conseguenze derivanti dalla costituzionalizzazione della dic 'PJma p.p. LOTITO, Banca d'Italia, cit, p. 139. "i P.A. VOLCKER, L'indipendenza, delle banche centrali: valori e limiti, f^P-19. Si veda il Parere della Bce del 13 dicembre 2002 su richiesta del Minito

200

6. La Banca d'Italia nell'ordinamento monetario

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A{ et ed il suo ritiro frutto di una decisione discre>rsonale o nei casi m cui il Governatore sia perseguibile

Con la definizione del processo di unificazione mo ropea, la Banca d'Italia ha visto formalizzata la sua ind' <lll;1 (-'^dall'Esecutivo. lpeil ^n, a Tuttavia, secondo parte della dottrina, la Banca d'Italia cedentemente all'adesione dell'Italia all'Unione monetaria ' ^'x'" godeva di condizioni di maggiore indipendenza rispetto a '''^ delle banche centrali di altri Paesi121. 'a In particolare, l'indeterminatezza della durata della carica d' r vernatore della Banca d'Italia, al di l delle modalit della sui '~ mina, un fattore di particolare rilievo se solo lo si paragoi '' " quanto avviene negli altri paesi occidentali e anche a livello di Beo1-' La specificit del nostro sistema di governo della banca centri! ' sta proprio nella sua monocraticit123 e nell'organizzazione intoni della Banca d'Italia. Il Governo designa il Governatore ma non pu, revocarlo124. La durata in carica del Governatore non legata ad

stro dell'Economia e delle Finanze italiano relativo ad una proposta di norma della legge finanziaria per il 2003 concernente banconote e monete(CON/2002/31) e il Parere della Bce del 6 dicembre 2002 su richiesta del Ministro dell'Economia e delle Finanze italiano relativo ad una proposta di norma della legge finanziaria per il 2003 concernente il concambi di titoli ex Icgc 483/93 (CON/2002/30). Sul c.d. emendamento Tabacci si veda, per un approfondimento, O. ROSELLI, Profili costituzionali, cit., 5.1, Cessione di sovranit, sistemi politici nazionali ed unione moneta.no, europea. 121 Si esamini la tradizione di autonomia nelle decisioni, anche nei confronti del Governo, consolidatasi nel periodo fascista, e la convinzione di Stringher, Beneduce, Menichella, Giordani, uomini di Francesco Saverio Nitti, di esercitare il potere nell'interesse non personale, ma della collettivit, riservando all'Istituto centrale, in condizioni di autonomia, tutte le attribuzioni neccssa rie: cfr. G. GUARINO, // ruolo della Banca d'Italia, in D. MASCIANDARO e S. RISTUCCIA (a cura di), L'autonomia delle banche centrali, Milano, 1988, p- 2" 122 Considerato, inoltre, che nell'ordinamento nazionale sono rare le 1S tuzioni che sono sganciate dal ciclo politico-elettorale. 123 Ancora oggi nonostante l'introduzione del Direttorio voluta dal | vernatore Carli, prevale la monocraticit del vertice cos come voluto per *c&v sin dal 1910. 124 Formalmente la stessa designazione governativa di nomina deve ess , seguita dalla conforme deliberazione del Consiglio superiore della Banca talia; il Consiglio superiore composto di membri scelti in sede periferica <modalit che escludono qualsiasi influenza del Governo.

P orina va oltre le norme comunitarie poste a presidio delnia dell'indipendenza del Sebc, che, come noto, prevedono I -ita in carica di almeno cinque anni per i Governatori delle 5 E in eff6^ l'indeterminatezza della durata della carica non sere spiegata semplicemente come requisito per l'esercizio in j'zioiii di indipendenza del potere monetario. Nel precedente istituzionale, si trattava di tutelare la Banca d'Italia nella cura ntercssi di rilievo costituzionale che esulavano dall'equilibrio morario. Infatti, nella banca centrale si verificava (...) il pi imlortante raccordo tra politica ed economie, dove le ragioni econoniche espresse in procedure monetarie e di regolazione del credito e del risparmio si convenivano in norme limite del potere politico, il quale non pu espandere la sua autorit fino al punto da deteriorare l'equilibrio fondamentale di cui verso l'interno e verso l'esterno la banca centrale rimane custode126. Fino a quando la Banca d'Italia stata istituto di emissione sovrano si , dunque, dovuta confrontare nel tempo con esigenze pi ampie di quelle riferibili esclusivamente ad obiettivi di politica mo-

25 Tanto che stato presentato un disegno di legge per modificare il privilegio della nomina a vita del Governatore della Banca d'Italia da parte del sen. Marino (V., A.S. 551, Modifiche all'articolo 19 dello Statuto della Banca d'Italia, di cui al regio decreto 11 giugno 1936, n. 1067). '* V., P. DE VECCHIS, Banca d'Italia, cit., p. 160. Si veda, inoltre, G. VAAr; o, Implicazioni politico-economiche dell'euro, in // diritto dell'economia, |*9, p. 13; Come cittadini italiani (...) dovremmo essere grati al Tratto di Maastricht perch ha eliminato molti dei vizi del nostro Paese, impe;ndoci di manipolare continuamente lo stock di moneta, il bilancio pubblico, ^so di cambio, alla ricerca di benefici illusori. La tentazione a fare uso di uesti strumenti in qualche modo connessa con la breve durata dei Governi Ielle legislature nel nostro Paese. E in nota (9), p. 13, Vaciago continua: acendo riferimento al caso italiano si pu notare come una svalutazione della neta, un aumento del debito pubblico o della liquidit consentano di otte" effetti benefici immediati a basso costo attraverso i quali i responsabili , a Politica economica riescono a catturare popolarit finch dura il loro J Verno. Poco importa se poi tali benefici svaniscono in breve tempo, in Mnto l'alternanza e l'instabilit politica garantiscono che siano poi i Governi Cessivi ad ereditare gli effetti negativi dei precedenti e a dovervi fare fronte.

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netaria. Inoltre, questi obiettivi si sono rivelati mutevoli denza con le esigenze della politica e per effetto dei e menti economici. Il loro effetto combinato si prodotto nore e maggiore intensit e in dipendenza di vari fattori m (regime monetario, debito pubblico, etc.), sul valore estern moneta. La difesa di tale valore, di competenza governativa x uno dei compiti di cui la Banca d'Italia si fatta carico.' r completamento del processo di trasferimento della sovranit mm netaria, come noto, la Banca d'Italia si liberata del fardello d vante dalla responsabilit di dover sostenere politiche monet- '" suppletive della politica economica127 e della stabilit politica128 Un tale tipo di presenza della Banca d'Italia nel sistema econo mico stato particolarmente incisivo anche per la compresenza d' funzioni economiche e di funzioni di vigilanza del sistema bancario e anche finanziario. L'intervento sul sistema bancario si esteso di fatto oltre i compiti della supervisione, e il governo del credito stato uno degli strumenti pi efficaci di politica monetaria e di politica fiscale-industriale. Nella fase storica precedente al divorzio della Banca d'Italia dal Tesoro, il ruolo della Banca d'Italia nei confronti del Governo poteva essere paragonato alla funzione dell'anestesista nei confronti del chirurgo. L'anestesista dispone di un'effettiva autonomia, esercitata con esclusiva responsabilit; tuttavia un'autonomia servente, finalizzata ad una funzione prioritaria, svolta da altri, cio dal chirurgo. Spetta all'anestesista scegliere modi e quantit dell'anestetico
127 V, A. PREDIERI, Euro, poliarchie democratice e mercati monetan, cit., p. 304: La perdita di sovranit da parte delle autorit nazionali sulla politica monetaria comporta l'eliminazione della possibilit di aggiustare gli esiti che si verificano sul mercato del lavoro del proprio paese, con misure sui tassi di cani bio e sui tassi di interesse. Scompaiono le svalutazioni competitive (...) Pe esportare sui propri partner commerciali i problemi del proprio mercato lavoro. Scompare il governo della liquidit, come indirizzo monetario, che vu dire fissazione dei cambi. (...) Scompare la difesa del singolo stato. Scomp3 il diritto all'inflazione giustificato dalle politiche di sviluppo, che resta la Prl cipale manifestazione della residua sovranit monetaria degli Stati. 128 Per una sintetica ma esaustiva storia dell'evoluzione della politica ' netaria in Italia collegata cronologicamente agli eventi politici si veda ACHIARA-L. SARNO, Dalla, Banca, d'Italia alla Banca centrale europea, cit., PP 75-113.

i natura dell'intervento e le condizioni del paziente; spetta ifld0 . _ avvertire tempestivamente il chirurgo sui limiti obieti, dell'attivit anestetizzante. e di teiuj-^w, ^~** .,,, ----------- ... Ma sino . a che. i li.. vengono in questione, compito dell'anestesista seguire i e persine assecondarlo se le circostanze non consentano e .e'matjva che un intervento a rischio129. r n la depoliticizzazione e denazionalizzazione della moneta, lo della Banca d'Italia - in quanto parte del Sebc - nei conn del Governo paragonabile alla funzione di un orologiaio il compito di porre mano ad un meccanismo soggetto a staAllo stesso tempo la Banca d'Italia - cos come le altre Ben ha il compito di vigilare sul corretto funzionamento delle lancette dell'orologio, ovvero, di usare le proprie competenze tecniche per sorvegliare sulla compatibilita delle politiche fiscali elaborate dal Governo con i criten di finanza pubblica stabiliti nel Trattato e nel Patto di stabilit. La moral suasion sinora adottata nei confronti del sistema politico e del sistema economico diventa uno strumento di maggiore efficacia rispetto alla funzione persuasiva delle Considerazioni finalim. A livello interno, l'esigenza di pervenire ad una sua completa sottrazione alle ingerenze delle autorit politiche nazionali relativamente al governo della moneta non si riflette sullo svolgimento delle altre funzioni che l'ordinamento affida alla Banca d'Italia. In particolare, per quanto riguarda la funzione di vigilanza creditizia, la Banca d'Italia conserva un legame significativo con il Governo. '' In effetti, l'attuale disciplina bancaria, non ha modificato la struttura di vertice del controllo sul credito, affidando, come noto, al ^'cr l'alta vigilanza in materia di credito e tutela del risparmio131 e la Banca d'Italia la bassa vigilanza, ovvero la formulazione 11 v-icr di proposte per le delibere affidategli in materia di disciMJW e vigilanza bancaria, l'emanazione di regolamenti, la possibi'lldi impartire istruzioni, l'adozione di provvedimenti di caratV., G. GUARINO, // ruolo della Banca d'Italia, cit., p. 270. Si veda per un approfondimento L. GAI, Le considerazioni finali come di moral suasion, Torino, 1995, pp. 41-44. 3' V., art. 2.1., d.lgs. n. 385/93. Come noto, il il DLcps n. 691 del 1947 a_ affidato a tale organo anche un potere di alta vigilanza in materia mona e valutaria, oggi escluse.

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d'Italia

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tere particolare, l'esercizio di poteri autorizzativi, fnf, ispettivi132. - '

ed La legge ha affidato alla Banca d'Italia la potest in n vigilanza prudenziale133 delle banche e, fatta eccezione per i Cr'a petenze attribuite alla Consob, anche quella relativa adi i diari finanziari non bancari; oltre, come abbiamo visto, a u lrtle" di altri poteri di controllo e di vigilanza in materia di emiss'' SClnc valori mobiliari134 e sugli strumenti di pagamento135. L c'' Come noto, il legislatore comunitario ha attribuito al Sebc c -1 sivamente una funzione ausiliare alle autorit comunitarie e nx'U~ nali per la generale politica di vigilanza, per la cooperazione e lo scambio di informazioni tra la Bce e le autorit nazionali e fu zioni consultive sull'innovazione normativa136. Tuttavia, il Trattit ha previsto per la Bce anche la possibilit di svolgere compiti .specifici in merito alle politiche che riguardano la vigilanza pruden

il . banche e delle altre istituzioni finanziarie, escluse le imassicurazione sicurazione Jj as 137. I fine, per, il l legislatore ha individuato una procedura piut' boriosa che richiede una proposta preventiva del Consiglio l' :t, ' Deliberare all'unanimit, su proposta della Commissione Ja consultazione della Bce, nonch previo parere conforme ? Parlamento. inoltre, l'ipotesi di accentrare a livello europeo la politica di vi1 P stata temporaneamente accantonata a causa delle eccessive -"-". f. . . . . . . . i,, 1 erg<-'iize esistenti tra i diversi ordinamenti nazionali e per 1 opzione degli Stati membri a rinunciare alla manovra di strumenti nportanti per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica138. L'attuale assetto degli organi di vigilanza del settore creditizio non sarebbe comunque adeguato sia per l'anacronismo del rapporto tra Cicr e Banca d'Italia, che sottende ad un modello di governo Jcl credito diverso da quello disegnato dalle direttive comunitarie in materia bancaria, sia per l'anomalia che si creata nel far dipendere l'autorit di vigilanza nazionale da un organo governativo soltanto per quelle funzioni che non sono di competenza comunitaria139.

V, art. 4, d.lgs. 385/93. Tale espressione delinea un modus operandi basato prevalentemente su un controllo regolamentare degli equilibri tecnici delle banche e sulla sussistenza negli esponenti aziendali dei requisiti di onorabilit e professionalit, opzione che risulta recepita dalla seconda Direttiva di coordinamento banca rio n. 89/646. Si differenzia dalla c.d. vigilanza strutturale che invece prevalentemente orientata verso interventi sulla struttura del sistema creditizio. 134 V, art. 129, d.lgs. n. 385/93. 135 V, art. 146, d.lgs. n. 385/93. Sulla vigilanza delle banche centrali sui si-1 sterni di pagamento nell'Eurosistema si veda per un approfondimento F. Mi.RUSI, Verso lo Stato Europa: il ruolo del sistema, di pagamento nell'Eurosistemt, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2, 2001, 219-238. 136 V, art. 105.5, TCE: II SEBC contribuisce ad una buona conduzione delle politiche perseguite dalle competenti autorit per quanto riguarda la v' gilanza prudenziale degli enti creditizi e la stabilit del sistema finanziano", art. 3.3 Statuto Sebc: (...) il SEBC contribuisce ad una buona conduzione delle politiche perseguite dalle competenti autorit per quanto riguarda w v gilanza prudenziale degli enti creditizi e la stabilit del sistema finanziario i i i l ('"'nfl" art. 25 Statuto Sebc: La BCE pu fornire pareri e essere consultata dal ^ . | siglio, dalla Commissione e dalle autorit competenti degli Stati membri campo d'applicazione e sull'attuazione della legislazione comunitaria rela alla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e concernente la stabilit de' 1 stema finanziario. (...) la BCE pu svolgere compiti specifici in merito politiche che riguardano la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e deue tre istituzioni finanziarie, eccettuate le imprese di assicurazione.
132 133

V, art. 105.6, TCE. Cfr. P.A. CUCURACHI, / profili organizzativi dei sistemi di vigilanza bancaria, Milano, 1997, p. 46. Tuttavia, gi si sono attivate forme di cooperazione in materia di vigilanza come quella prevista dalPart. 28 Dir. 2000/12/CE 20 marzo 2000 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa '" accesso all'attivit degli enti creditizi ed al suo esercizio: Per vigilare sulattivit degli enti creditizi che operano, segnatamente attraverso succursali, in Jno o pi Stati membri diversi da quello della loro sede sociale, le autorit 0 >npetenti degli Stati membri interessati collaborano strettamente. Esse si comunicano tutte le informazioni concernenti la direzione, la gestione e la profeta di tali enti creditizi che possano facilitarne la vigilanza ed agevolare l'e16 delle condizioni per la relativa autorizzazione, nonch tutte le informa;n' atte a facilitare il controllo di tali enti, in particolare in materia di liquia > di solvibilit, di garanzia dei depositi, di limitazione dei grandi fidi, di Sani/zaxione amministrativa e contabile e di controllo interno. Si veda ane A. ENRIA-J. VESALA, Esternalit nella vigilanza finanziaria: il caso euro> in Banca impresa societ, 1, 2002, pp. 21-53. Cfr. V. MEZZACAPO, L'indipendenza della Banca d'Italia, in E BASSI-?. Rusi (a cura d), Mercati e amministrazioni indipendenti, Milano, 1993, p. U ' '' MERUSI, Governo della moneta e indipendenza della banca centrale, in U L A CANANEA-G. NAPOLITANO (a cura di), Per una nuova costituzione ica, Bologna, 1998, p. 5.
157 158

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^la BaeaJ^_ ancora la necessit di una banca centrale nazionale?


stc

Le modificazioni del quadro istituzionale che seguono i rimento della sovranit monetaria pongono l'esigenza di ^ vento L'obiettivo essere quello di UCUI del^. , sulla . materia. . .. . . .deve . . . . ^ mtarllv ten, funzioni, compiti e obiettivi di ciascun organo risolv questioni interpretative legate alla possibile configurazion V 'e rapporto di gerarchla tra Cicr e Banca d'Italia140 o alla dis ' Un tra le funzioni tecniche che competerebbero al Cicr e l'0 M:1" impossibilit per lo stesso comitato interministeriale di darvi U < > in maniera autonoma. E ci a causa della preponderante i n fl u , ,S che la Banca d'Italia esercita nel settore finanziario e considera T che il Cicr, per svolgere la sua attivit, si avvale della struttura d-ll" Banca d'Italia141. Quest'ultima previsione normativa, dato che n ' merosi provvedimenti della Banca d'Italia sono doppiati da paventivi provvedimenti del Cicr, porta a ritenere che tali atti abbiano un'apparente funzione normativa nei confronti dell'attivit di vii lanza della Banca d'Italia ma siano solo necessari a legittimare politicamente i provvedimenti normativi dell'organo di vigilanza14-. L'introduzione di un modello di separazione delle competenze (normazione-esecuzione) tra Cicr e Banca d'Italia potrebbe essere una delle soluzioni adottabili anche in considerazione dell'attuale assetto istituzionale. L'obiettivo dovrebbe essere quello di attivare soluzioni giundiche e istituzionali che consentano, da un lato, l'esercizio di un controllo politico, dall'altro, la terziet rispetto a tale potere, sottoponendo gli atti della Banca d'Italia derivanti dall'esercizio dell'attivit di vigilanza all'esclusivo sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo. Il modello sarebbe quello delle autorit indipendenti, con le opportune modifiche derivanti dalle specificit del settore oggetto di regolamentazione143.
140 141

'" nle domanda sembra logica conseguenza di quella che

""-

tra banca centrale e e sovranit sovranit mu,.^^^. monetaria. Se __ ci . chie' 7 j o ne tra --i-: -UII'T?!, il l'llSS ', llora quale sar, all'esito dell'unione politica dell'Europa, il Ji*"1 wjtuzionale della Banca d'Italia tra Bce, Sebc e istituzioni rU<r ' he nazionali, evidente che, tra le vane ipotesi, dovremmo P i e jn considerazione, innanzitutto, quella di una Bce alla quale Pre funzione mu.uv~i.ai. monetaria sia la attribuita sia la funzione i ^^ ^ funzione di vigie oc.i-,-v raso, la Banca d'Italia diverrebbe diverrebbe una una filiale filiale della della [ za144 - T I11 _., CL ues1:o caso >^ a B anca d'Italia u e incaricata di mettere in pratica le decisioni comunitarie145. Il leT me con gli organi governativi sarebbe smantellato146. Un'altra ipotesi potrebbe prevedere il rafforzamento delle competenze in materia di vigilanza degli intermediari finanziari, concentrando i relativi poteri nella Banca d'Italia o nella Consob. Un altro modello, invece, potrebbe essere quello suggerito dalla soluzione adottata recentemente in Gran Bretagna di conferire i poteri di vigilanza su tutti gli intermediari finanziari, incluse le imprese di assicurazione, a un'unica autorit indipendente, la Financial Services Authority (FSA)147.
speciale all'interno di una categoria che, comunque, non al proprio interno omogenea. H4 Per un approfondimento si v., F. MERUSI, Le leggi del mercato, Bologna, 2002, pp. 107 e ss.
45

V., A. PREDIERI, Euro, poliarchie democratice e mercati monetari, cit.,

PP. 308-309.

Cfr. G. MARCUCCI, Vigilanza: stratificazione istituzionale nazionale e prospettive d'impatto europee (il caso Italia), atti del Convegno Banca cenale europea-Banche centrali nazionali, Universit di Siena, Siena, 16-18 nov embrc

Cfr. R. COSTI, L'ordinamento bancario, Bologna, 1994, pp. 98-99. V., art. 2.4, d.lgs. n. 385/93.

Cfr. F. MERUSI, Commento all'art. 2, in F. CAPRIGLIONE (a cura di), Corn mentano al Testo Unico delle leggi bancarie e creditizie, Padova, 1994, p- 9.
142
143 V, M. CLARICH, Per uno studio sui poteri normativi della Banca o. talia, cit, 44: (...) se nella veste di banca centrale inserita nel sistema euro peo di banche centrali, la Banca d'Italia un'autorit indipendente rinlo zata o addirittura costituzionalizzata, nella veste di titolare della funzi01 di vigilanza bancaria, non certo un'autorit indipendente dimidiata, a che se il modello, de jure condendo, andrebbe depurato da alcune incros < zioni del passato. Tutt'al pi la doppia anima o addirittura tripla, se si c siderano le funzioni di tutela della concorrenza, ne giustifica una collocazio

2000, pp. 250-251. Si veda F. KOSTORIS PADOA SCHIOPPA (a cura di), Le autorit indipenenti e U buon funzionamento dei mercati, Milano, 2002, pp. 57 e ss.; e per Un approfondimento sulla FSA e il Financial Services and Market Act 2000 1 s w consentito di rinviare a F. ZATTI, // controllo del mercato mobiliare, tesi 1 dottorato, Roma, 2002, pp. 138-147. Numerosi sono i progetti di legge prestati in Parlamento nella corrente Legislatura: V., in particolare art. 4, A.C. p + (Nuove norme in materia di Autorit di garanzia, regolazione e vigi2 #) che istituisce, accanto alla Consob, l'autorit di vigilanza sugli interc diari finanziari alla quale sono trasferite le competenze gi attribuite alla .'Uca d'Italia, all'Isvap, alla Covip e alla stessa Consob relativamente all'attill "i vigilanza esercitata sugli intermediari finanziari, affidando le competenze

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lla Banca d'Italia,

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In realt, quest'ultima soluzione sembra prematura nel]' mento nazionale. E considerato che non esiste un assetto della vigilanza, preferibile in quanto pi efficiente di per s x dente che la soluzione finale che porter al nuovo assetto de]' <-'Vgoni di controllo del mercato finanziario nazionale sar un^ <>reminentemente politica,, a meno di un esplicito s p c o indirizzo n z z o de].sct.|til slatore comiinifarin Pmil j.iiuiucjuio, ~,~~-*~ dato J - ~ - il '' quadro ordin? li;" slatore comunitario. Per il momento, ^. o. ^ ut uaio n ordii VlC^nff l'al-t-t-tKiT>i>^'->~ _J~ll- -_ -. vigente, l'attribuzione della funzione di vigilanza alle Ben n" rale conseguenza dell'esistenza del Sebc e delle disomogeneit I mercati finanziari nazionali sia in termini operativi che di re 1 mentazione .
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1,0 & ''1-

Relativamente alla funzione monetaria, i banchieri centrali de!' Stati nazionali sono i tutori dei fini decisi dai rappresentanti dc'li Stati nazionali (stabilit dei prezzi e in seconda istanza stabilit linanziaria) e i custodi dei poteri loro affidati per perseguire questi obiettivi ignorando i richiami delle sibille149. Come stato osservato a proposito della Banca d'Inghilterra, e condivisibile la concezione secondo la quale gli obiettivi della politica monetaria siano riconducigli pi ad un'obbligazione di risuldella Banca d'Italia in materia di antitrust all'Autorit garante della concorrenza e del mercato; altri progetti di legge, invece, affidano alla Banca d'Italia anche le funzioni di vigilanza di competenza di Isvap e Covip: A.C. 2436 (Riforma della vigilanza sulle assicurazioni e sui fondi pensione), A.S. 1673 (Riordino delle attivit delle Autorit indipendenti e nuove norme in materia di vigilanza sui fondi pensione. Delega al Governo per /' adeguamento della disciplina vigente)', un'altra proposta di legge, invece, affida le stesse funzioni alla Consob: art. 14.1, A.C. 2052 (Disposizioni in materia di Autorit indipendenti). Si segnala inoltre, che, mentre il Volume va in stampa, il I * mento si sta accingendo a prendere in esame il DDL di iniziativa governati^ A.C. 4705 (Interventi per la tutela del risparmio) con il quale vengono sol tratti alla Banca d'Italia i poteri e le competenze di cui al Titolo VI del o. g-; 385/93, e agli articoli 11, 12 e 129 del d.lgs. 385/93. Sono stati presentati alt'1 DDL tra i quali segnaliamo l'A.C. 4746 (Delega al Governo per la de}'n'. zione di strumenti a tutela dei risparmiatori) e l'A.C. 4747 (Istituzione Sistema di tutela del risparmio). Si veda anche G. Di GIORGIO, C. Di ( L. PIATTI, Financial Market Regulation: The Case far Italy and a Proposai} th Euro Area, Quaderno di ricerca 118, Luiss, Roma, 2000. . 148 Con riferimento all'esperienza irlandese si veda, in questo Volun16' PALAZZO, Quale ruolo per le Banche centrali nell'Urne? L'esempio della Pa centrale d'Irlanda: da prncipal currency authority a supervisory authority149 V, T. SCHIOPPA, // governo dell'economia, Bologna, 1997.

E nell'esercizio della sovranit moneA' n '' \e ci sia accordo sui fini, le uniche questioni aperte riMr'a , Q i niezzi e non sono quindi politiche, vale a dire (...) posere risolte da parte di esperti o di macchine, come le conssere nv ersic tra ingegneri o tra medici n i ''dentifi cazine espressa nel Trattato dei fini della politica moi'icieiiL il"'"~ i . ' oeri e la formalizzazione giuridica dell'indipendenza da poteri 11 mi nell'esercizio del potere monetario hanno in effetti ridotto i rado di discrezionalit delle banche centrali garantendo, da un i to nei confronti del signoraggio, ma, dall'altro, esponendo il ''sterna finanziario a una maggiore fragilit rispetto a situazioni ecomiche Jeflattive o nell'eventualit di crisi finanziarie sistemiche. Se in passato il ricorso al sindacato giurisdizionale verso le decisioni di politica monetaria adottate dalle autorit monetarie competenti era una possibilit quasi esclusivamente teorica, oggi, al contrario, si potrebbero creare pi facilmente situazioni di conflitto tra gli Stati membri e tra gli Stati membri e il Sebc152. Ne rileva, quindi, un primo dato non secondario. Le Ben svolgono ancora un ruolo essenziale per la tenuta del sistema monetario adottato a Maastricht. Allo stato dell'arte sembra di poter affermare che la Banca d'Italia - cos come le altre Ben, del resto - dovranno affrontare negli anni a venire problemi organizzativi, concettuali e pratici altrettanto complessi (se non di pi) di quelli affrontati negli ultimi cent'anni. Se non si pu stabilire quale sar l'assetto istituzionale affidato la Banca d'Italia all'esito del prevedibile processo di riforma,
50 V., T. DAINTITH, Between Domestic Democracy and th Alien Rule of t-aiv? Some Thoughts on 'Independence' of th Bank of England, in ANDEN AS/GORMLEY/HADJIEMMANUIL/HARDEN (eds.), European Economie and Mo"etary Union: The Institutional Framework, London, 1997, p. 369. _ V., I. BERLIN, Two Concepii of Liberty, in Four Essays on Liberty, word University Press, 1969, trad. italiana a cura di M. SANTAMBROGIO, Due di libert, , Milano, 2000, p. 7. . " Occorre segnalare, pur nella consapevolezza delle ragioni di un tale dato, * ln materia di politica monetaria vi scarsit di giurisprudenza costituzioe anche considerando i potenziali conflitti di attribuzione tra Stato e banca . "Male. Tale scarsit stata favorita dall'ampio uso che stato fatto di antiPare le modifiche in Memorandum of understanding ovvero in accordi tra il Vcnio e le autorit di politica monetaria.

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ipotizzarle che tra le aree della sovranit residua quella ] gilanza possa essere la vocazione principale della Banca d'T i'-' v '~ ci nonostante alcuni - non per volerli sminuire - incidenti <? ' ' corso che hanno visto tra i protagonisti la Banca d'Italia r> ' ' XN nel suo ruolo di organo di vigilanza del mercato creditizio ^'' che di quello finanziario153. Tali eventi non hanno pressoch ln fito la diffusa consapevolezza dell'importanza del ruolo istit naie che la Banca d'Italia si conquistata attraverso la stori !' nostro Paese, in particolare, per la funzione propositiva CJV i" banca centrale nazionale ha esercitato nei confronti dell'Esecut' ' e del Parlamento, unici organi, come noto, ai quali l'ordinamcnt affida il compito della programmazione e gestione economica. W' l'azione propositiva della Banca d'Italia trova ancora ma gior legittimazione in considerazione dei vincoli comunitari alla politica economica nazionale. In questo contesto il Governatore, e con esso il Direttorio, vengono ad assumere un ruolo consulenziale, di ausilio e di controllo preventivo sull'azione di politica economica del Governo, al di l dei controlli contabili esercitati dal Ragioniere generale dello Stato e dalla Corte dei Conti. Infatti, il trasferimento della sovranit monetaria a livello comunitario, fa assumere al ruolo critico che la Banca d'Italia ha da sempre svolto nelle sedi competenti (audizioni parlamentari, relazione annuale) un significato ed un'importanza ancora pi rilevanti. Di fatto alla Banca d'Italia - cos come alle altre Ben - con la sovranit monetaria viene trasferito anche il compito di contribuire a preservare e a custodire, unitamente agli altri organi a ci deputati dall'ordinamento nazionale, i valori fondanti lo stessa sistema democratico, paradossalmente proprio grazie all'estraniazione dal circuito del consenso. Potremmo quasi affermare che l'eccellenza del proprio apparato e la sottrazione dei vertici alle vicende del consenso fanno della Banca d'Italia un'autorit con funzioni di magistratura finanziaria dello Stato154. Non si pu tuttavia dimenticare come nella Banca d'Italia coe153 Si vedano le recenti polemiche che hanno investito la Banca d'Italia i e lativamente alla vicenda delle obbligazioni emesse da Cirio S.p.a. e dalla pubblica Argentina e, per ultimo, dalla Parmalat finanziaria s.p.a. 154 V., G. CARLI, Problemi odierni di un istituto di emissione, cit: (/ alto magistrato (...) cui compete di censurare gli avvenimenti e gli inten menti riguardanti la vita economica.

ma pluralit di funzioni, di compiti, poteri e quant'altro, ,l^^sistaj ti'1

renderla un organo sui generis. na parte chiamata dall'ordinamento alla difesa del risparnetario e non solo, dall'altra ente strumentale di settore che 11110 -olgere una funzione corporativa nei confronti del sistema Pare .^155, all'interno e all'esterno156, la Banca d'Italia di fatto la - 'rnnortante istituzione economico-finanzairia del Paese come riP1 t e rilievo costituzionale. S Questa molteplicit funzionale pu mettere a rischio l'autorit isita negli anni dalla banca centrale nazionale. Per questa ra/one sarebbe opportuno un intervento normativo volto a razionaFzzare i poteri e le funzioni sinora affidati alla Banca d'Italia. Tale 'ntervento dovrebbe rimuovere quegli ostacoli che impediscono di ricondurre la Banca d'Italia al modello delle autorit indipendenti anche relativamente alla funzione di vigilanza del mercato creditizio. Inoltre, la particolarit della natura giuridica della Banca d'Italia e la molteplicit funzionale affidatagli dall'ordinamento, nonch il rilievo costituzionale di gran parte degli interessi tutelati, farebbe propendere per un suo inserimento in Costituzione. Non tanto per ratificare l'ordinamento monetario europeo n per blindare la scelta del modello economico di mercato cos da farlo diventare parte del settore non controverso della Costituzione italiana157, ma per delineare costituzionalmente il ruolo istituzionale della Banca d'Italia e del suo Governatore. vero che la moneta diventata un bene pubblico europeo non PI a disposizione dei singoli Paesi aderenti all'Urne e, quindi, dei loro Governi. Tuttavia, il trasferimento a livello metastatale della politica monetaria non di per s garanzia che i singoli Governi "spettino i parametri fissati dal Patto di stabilit.
Come accaduto nella vicenda relativa all'anatocismo bancario. " V, art. 19, d.lgs. n. 385/93. Da un punto di vista economico si segnala /Je la Banca d'Italia detiene una serie di partecipazioni di minoranza (circa il '<>) m societ quotate come Ifi, Alleanza assicurazioni, Assicurazioni Geneall > Beni Stabili, Buzzi Unicem, Gir, Permasteelisa, Telecom Italia, Italgas, ^Olld-Sai, Snia. In particolare al 30/06/2003 Banca d'Italia detiene il 62,374% Bonifica terreni ferraresi e imprese agricole Spa. Cfr. in proposito quanto scrive a proposito del riaccendersi del dibatl> sulla costituzione economica, R. BIFULCO, Costituzioni pluralisticbe e moti economici, in Governi ed Economia - La transizione istituzionale nella
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Legislatura, cit, pp. 505-533.

t\o nazionale le Ben vengono investite di un co levante per la tenuta questa f ' a del e sistema, sstema, specialmente specamente in quest 1 1 ciascuna i / adirmi c^^~,^~~~ i i ,. l^Sc lando nerrhp -- j > v' lando ciascuna perch azioni sconsiderate di singoli GOV-enii possano mettere il Trattato a rischio158. ' Per la Banca d'Italia, inoltre, si pone la necessit di esser neamente inserita nel ^.^^^OLU contesto wui.u/,ioiiaie istituzionale nazionale per j> " per sere t>av .. IU.C una maggiore efficacia nella difesa del ri ' ' risparmio, l'equa erog ^^ e rsparmio, equa e -i- serv'-' "1()tl del credito e la tutela degli interessi dei rnnciim<i-~.~' consumatori di nanziari. Tale compito non sembra pi compatibile con la dife" r interessi corporativi o nazionali anche se perseguiti a fini di st' 1 ' lit del sistema finanziario. Ne deriva una seconda considerazione di tutta evidenza e di o dine generale, riferibile alla struttura del Sebc e al futuro delle Ben negli assetti attuali, al di l delle debite distinzioni e specificit. Non sono soltanto ragioni economiche ma soprattutto ragioni politiche che portano a considerare assetti decentralizzati o centralizzati di direzione della politica monetaria e della vigilanza. Certo che gli shock sono pi facilmente gestibili laddove esista un singolo sistema monetano e un singolo mercato finanziario, in quanto meccanismi naturali di difesa possono intervenire a riequilibrare le asimmetrie dei mercati. Si consideri, ad esempio, che cosa accadrebbe se uno dei Paesi dell'Unione monetaria europea si sentisse svantaggiato dalla combinazione di una politica monetaria metastatale e dalla conduzione di politiche fiscali nazionali vincolate; oppure se il mercato finanziario di uno degli Stati membri fosse scosso da gravi scandali finanziari. Gravi crisi economiche regionali potrebbero comprometterebbe seriamente la tenuta dell'attuale assetto istituzionale e provocherebbero una sorta di revanscismo nazionalista che paradossalmente solo le Ben possono evitare.

ANGELINI

Banca centrale francese ocesso di integrazione monetaria europea

e OM MARIO: a) La Banca di Francia prima del Trattato di Maastricht. K. La storia della Banca di Francia. -1.2 L'evoluzione della struttura della Banca. - 2. Le relazioni fra Banque de France e gli organi politici di governo della politica monetaria. - 3. La natura giuridica della Banque de France. - 3.1 II regime dei controlli. - b) Le riforme dello statuto della Banque de France dopo Maastricht. - 4. Le prime riforme dello statuto del 1993. - 4.1 II nuovo statuto del 1998. - 5. Conclusioni: il processo di integrazione di fronte alla parziale perdita della sovranit nazionale.

a) La, Banca di Francia prima del Trattato di Maastricht 1. La storia della Banca di Francia Fondata da Napoleone Bonaparte, il 18 gennaio del 1800, la Banque de France nasce per risolvere, in un contesto inflazionistico, il problema della penuria di moneta che limitava in maniera determinante il potenzialmente rapido sviluppo economico di quegli anni. Accanto al bisogno di maggiore liquidit, affrontato attraverso ' emissione di moneta cartacea, altro elemento utile all'espansione fcpnomica che la Banca era chiamata a realizzare era un maggiore sviluppo delle forme e degli istituti di credito operanti su basi sane - certe. Al suo apparire, dunque, la Banca centrale francese assolve soprattutto al compito di emissione di biglietti: per questa ragione Assume ben presto un ruolo centrale, a fianco dello Stato, nella po"tca monetaria. L'Istituto riceve in questa prima fase la forma privatistica della ciet per azioni. L'origine della scelta risiede nell'eredit negativa e 1 diffidenza che l'esperienza di emissione di moneta cartacea, effet~rata durante la rivoluzione, ha lasciato negli ambienti finanziari: ralcando la convinzione della necessaria indipendenza dallo Stato del-

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Develfments

m Central Banking:

stofe Ti Banks, Jean Monnet Lecture 0mmee m f 1999 e E stem of Central del 14 ottobre

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