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  • Riforma Fornero Dle Mercato Del Lavoro PDF

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    Federica Lorenza Perpignano
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    INTRODUZIONE 1. LA RIFORMA «FORNERO» DEL MERCATO DEL LAVORO Lacuirsi della crisi finanziaria che ha investito l'area dell'euro ha determinato, a partire da settembre 2011, il rapido deterioramento della posizione dellItalia, il cui debito pubblico raggiungeva livelli elevatissimi La gravita della situazione ha portato alla formazione di un cd. Go- verno dei tecnici, presieduto dal prof. Monti. Obiettivo del nuovo Esecutivo é 'adozione di misure urgenti per la stabilita finanziaria del Paese e, al contempo, lattuazione di quelle riforme strutturali che, se precedentemente erano considerate opportune ed util, ora appaiono addirittura indispensabil. Lo scenario & quello del confronto diretto con le istituzioni europe, rispetto alle quali c’é 'esigenza di un immediato recupero ai credi- bilita. Ne scaturiscono rigidissime misure df risanamento e 'avvio, dopo la riforma del sistema pensionistico, della riforma del merca- to del lavoro e degli ammortizzatori sociali Laricaduta sul piano occupazionale della crisi economica sitraduce nel elevatss molivello d disoccupazione, Nel ulimo timestre del 2011, in un quacro economico caratierizzato da natevolditicolta struttural che si esorimono soprattutto nel dise uibrio del biancio pubblico, 'occupazione dipendente nelle grandlimorese, in clo ormai éallinizio della crisi economia, @ continuata a scendere su base annua. Adicembre 2011, i numero dei disoccupati ha raggiunto i 2 mioni e 243 mila (su base annua si registra una crescita del 10,9%). lltasso a disoccupazione saltesta al'8,9% (in aumento d 0,8 punt rispeto al'anno precedente). La dlsoceupazione Giovarile ha superato il 30% e a maggio 2012 & giunta a circa il 35% Le ore di cass integrazione guadagni ordinaria,straordinaria e in deroga autor zate nel 20"1 sono state circa 973.2 milion In una lettera inviata il 5 agosto 2011 al precedente Governo Berlu- sconi, la Banca Centrale Europea aveva richiamato la necesita di «una accurata revisione delle norme che regolano 'assunzione eillicenziamento dei dipendenti, stabilendo un sistema di assicura- zione dalla disoccupazione e un insieme di politiche attive per il mercato del lavoro che siano in grado di faciltare Ia riallocazione 6 Introduzione Sicché viene presentato al Senato, il 5 aprile 2012, il disegno di legge governativo ai riforma del mercato del lavoro e degli ammor- tizzatori sociali, cd. ritorma Fornero dal nome del Ministro del La- voro prof. Elsa Fornero. Si persegue lobiettivo di modernizzare il mercato del lavoro ita- liano, adattando le regole esistenti alle esigenze di competitivita delle imprese e tentando di superare la situazione di dualismo, de- rivante dall'esistenza di categorie di lavoratori che godono di una forte protezione (cd. insiders) e categorie di avoratori (cd. outsiders) cui non si applicano le tutele esistenti (i cd. apartheid de! mercato del lavoro). La predisposizione del disegno di legge riaccende i! clima ai tensione tra le parti social. La stagione dei robusti accorditriangolarie della concertazione sociale @ In buona sostanza sié scelto di procrastinare un nodo delicatissimo, demandando al Ministro per la Publica Amministrazione e la sem- pliticazione, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rap- presentative dei dipendenti delle Amministrazioni Pubbliche, il compito di definire, anche mediante iniziative normative, «gli ambi- ti, le modalita e i tempi di armonizzazione della disciplina relativa ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche» (art. 1, co. 7 € 8). 3. LA FLESSIBILITA IN ENTRATA Lobiettivo perseguito, secondo le dichiarazioni del Governo, & quel- lo di rendere pi dinamico il mercato del lavoro, soprattutto in favore delle fasce svantaggiate (a partire dai giovani), contrastando al contempo il fenomeno della precarizzazione della forza lavoro. In sintesi, impedire la flessibilta distorta e cattiva, senza limitare quel- Ia aaniiina e necessaria nar il sistama Introduzione 9 Tuttavia, nell'arduo compito di mediare tra diverse posizioni e inte- ressi, la legge di riforma sembra aver effettuato interventi piuttosto Jimitati. Innanzitutto non é stata adottata alcuna delle proposte rifor- matrici di ampio respiro che erano state formulate (tra tutte, si ricor- da quella del «contratto unico»). Mantenendo inalterata la tradizio- nale divisione di generi — da un lato, il lavoro autonomo, dall'altro, il lavoro subordinato—, la legge di riforma non ha intaccato la de- strutturazione de! modello tipico del contratto di lavoro a tempo indeterminato, che viene comunque formalmente riconosciuto come «contratto dominante», nelle numerose tipologie contrattuali spe- ciali di cui si @ fatto sempre maggior uso (al punto da far parlare di un deciino del modello tipico). Quindi non @ stato operato alcun in- tervento significativo di riduzione della frammentarieta che connota da tempo il lavoro subordinato e nelle cui maglie ha trovato terreno la cd. precarieta. La legge di riforma, infatti, si @ limitata a rimodulare la disciplina di alouni contratti di lavoro speciali, quali il lavoro a termine il lavo- ro in somministrazione a tempo determinata, il lavoro intermit- tente ¢ il part-time, rivedendo quegiiistituti che hanno permesso forme di flessibilita spinta, a nocumento del prestatore. In particolare, con riguardo al contratto a tempo determinato, sono previste due ipotesi di liberalizzazione delle assunzioni a termine o, pid propriamente, di acausalita: in pratica l'assunzione a tempo determinato pud avvenire senza necesita di una specifica ragione glustificatrice quando si tratta del primo contratto a tempo determi- rato tra datore di lavoro e lavoratore (prima ipotesi) ovvero, in alter- nativa, quando l'assunzione avvenga in ragione di determinate cir- costanze della vita di un‘impresa, secondo le previsioni dei contrat- ti collettivi (Seconda ipotesi). Se da una parte si permette indubbia- mente una maggiore facilita del lavoro a termine, anche in conside- razione dell'attuale difficile congiuntura economica e del rischio di un blocco delle assunzioni, dall'altra sono perd introdotti diversi accorgimenti per impedire che le imprese facciano costante ricorso a ripetute assunzioni a termine per una stessa attivita e per esigen- ze produttive permanenti. Tra l'altro, sono elevati gli intervalli tem- poralitra un contratto a termine ed un altro; inoltre, il lavoro a termi- ha diviana nil anarnsn aravanda sul datara ai lavara tin contribute 10 Introduzione addizionale destinato a finanziare la nuova assicurazione sociale per mpiego (cd. ASP). Ulteriore intervento nell'ambito della flessibilita in entrata conceme Vapprendistato di cui viene facilitata la stipulazione mediante l'ele- vazione del rapporto che deve intercorrere tra apprendisti e mano- dopera qualificata (dal 100% al rapporto di 3 a 2). Tale contratto dovrebbe divenire il canale di accesso privilegiato sul mercato del lavoro, destinato ai giovani ed a categorie disagiate (i lavoratori in mobilita) e di cui si valorizza la funzione formativa. Per contro viene soppresso il contratto di inserimento, sostituito da incentivi che dovrebbero favorire 'assunzione di alcune categorie di prestatori cui esso era specificamente rivolto, quali ultracinquantenni e donne in stato di disocoupazione. Infine, si opera una significativa revisione nel campo delle prestazio- nidi lavoro autonomo ed in primis del lavoro a progetto, allo scopo direprimere le finte collaborazioni coordinate e continuative. Atal fine, viene anche previsto | innalzamento progressivo della relativa contri- buzione fino a raggiungere, a regime, quella del lavoro dipendente; per evitare il rischio che I'aumento dell onere conttibutivo sia contro- bilanciato da una riduzione dei compensi dei collaboratori a progetto, sono introdotti dei precisi oriteri di determinazione degli stessi. Leeffetto dellinsieme di modifiche oui si é accennato é, secondo alcuni, quello di una stretta — che, per altri, sarebbe invece insod- disfacente — su tutti i contrat di lavoro differenti dal lavoro a tempo indeterminato, di cui, invero, si é fatto ampio uso sino ad ora, so- vente in maniera abusiva e soprattutto per dissimulare reali rappor- ti di lavoro subordinato. 4. LA FLESSIBILITA IN USCITA La legge di riforma rafforza il potere datoriale di licenziare, introdu- cendo come cortettive maggiori obblighi procedural, tra cui quello della specifica motivazione del recesso. La riforma mantiene sostanzialmente intatta la tutela contro i licen- ziamenti discriminatori, mentre apporta notevoli modifiche a quella dei licenziamenti per motivi economici nelle imprese di media e arande dimensione. In caso di nrovata illenittimita del racessa. la Introduzione 1" previsione iniziale era quella di sostituire l'attuale tutela dell’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori (L. 30/1970), cio@ la cd. tutela reale 0 forte — consistente nella reintegrazione unitamente al risarcimen- to del danno — soltanto con un’indennita risarcitoria. Tuttavia, si & giunti poi ad un intervento complessivamente meno dirompente in quanto @ stata ripristinata la possibilita di reintegro, anche se appa- iono ampli margini di valutazione del giudice. In seguito alla novel- la legislativa, dunque, sembra venir meno quell'automaticita della tutela che, di fatto, ha rappresentato la migliore garanzia preventiva contro abusi e vessazioni del datore di lavoro: nelle aziende con pit di 15 dipendenti, all'accertata illegittimita del licenziamento (nullita, annullamento 0 inefficacia) conseguiva sempre il diritto ad essere reintegrato nel posto di lavoro, salva la facolta del lavoratore di op- tare per un indennizzo economico (in aggiunta all'indennita risarci- toria). La riformulazione del predetto art. 18 dello Statuto dei Lavoratori inoide anche sulla tutela da applicare in caso di illegittimita del Ii cenziamento soggettivo: la tutela pil forte (cio® la tutela real) & riservata ai casi pil’ gravi — insussistenza del fatto contestato 0 applicabilita di una sanzione conservativa —, mentre nelle altre ipotesi verrebbe ad applicarsi unicamente l'indennita risarcitoria, predeterminata tra un minimo e un massimo. La legge ai riforma ha quindi leffetto di introdurre una nuova area di non applicazione della tutela reale, la cui entita potra meglio es- sere delineata (e compresa) man mano che la novella legislativa trovera etfettiva applicazione nelle aule giudiziarie, a seconda che prevarra un atteggiamento pi prudente e conservatore o, per con- tro, la tendenza ad esaltare gli elementi innovativi della norma. In ogni caso, tale area si aggiunge a quella che gia esisteva prima della riforma, vale a dire area della cd. tutela obbligatoria. La tute- la pit debole derivante dalla L. 604/1966, consistente nella riassun- ione o nell'indennita risarcitoria a scelta del datore di lavoro, con- tinua infatti ad applicarsi ai lavoratori delle cd. piccole imprese (fino a 15 dipendenti). Nei loro confronti la legge di riforma non apporta aloun elemento di miglioramento in termini di tutela, perpetuando la differenziazione, all'interno del mercato del lavoro, tra dipendenti di imnrece madia 9 arandi cui si annlira la titala nit fata — ma 12 Introduzione ora, potenzialmente, in un minor numero di casi—, lavoratori di piccole imprese, che invece ne restano fuori La tutela forte, consistente nell'obbligo di reintegrazione e di risar- cimento, trova infine applicazione per il licenziamento orale, per i licenziamenti discriminatori ed in altri casi di nullita, indipendente- mente dalla dimensione dellimpresa. Ulteriori modifiche riguardano, poi, alcuni aspetti procedurall, come obbligo di specificazione della motivazione del licenziamento la riduzione del termine (da 270 a 180 giorni) per il deposito del ri corso giudiziale (o della comunicazione, alla controparte, del tentativo di conciliazione o arbitrato), successiva allimpugnazione stragiudiziale. Inoltre, nei casi di licenziamento per giustiicato motivo oggettivo, si fa obbligo al datore di lavoro, con un organico superiore alle 15 unita, di esperire una procedura preventiva di concillazione pres- s0 la Direzione territoriale del lavoro, cui é subordinata la potesta di comunicare il recesso al lavoratore. Infine, con riferimento al contenzioso, viene introdotto un rite spe- ciale per le controversie aventi ad oggetto l'impugnativa di cenziamenti nelle ipotesi regolate dallart. 18 dello Statuto dei La- voratori, contraddistinto da particolare celerita e snellezza e diretto a ridurre i tempi del proceso, anche al fine di contenere gli effetti economici, per l'azienda, dell'eventuale esito sfavorevole del giudizio. 5. GLI AMMORTIZZATORI SOCIALI Sié partitidall'esigenza di risolvere uno dei principal imiti del nostro sistema di ammortizzatori sociali, quello relativo alla platea dei be- neficiari. Appariva, infatti, limitato 'ambito dei soggetti cui garantita la pro- tezione del reddito al verificarsi di situazioni che determinano la sospensione 0 la cessazione del rapporto di lavoro. In pratica risul- tavano garantiti, da questo punto di vista, soltanto i /avoratori subor- dinati appartenenti a determinati settori produttivied in possesso di una pregressa anzianita assicurativa e contributiva, mentre resta- vano fuori dalle tradizionali forme di sostegno del reddito i precari, i callahoratori ed alire catenorie Introduzione 13 Anche sotto il profilo della protezione sociale, quindi, si esprime il dualismo tra insiders ed outsiders, cio® tra lavoratori protetti e non. Cercando di porvi rimedio, la riforma prevede uno strumento univer- sale ed unico di assicurazione dal rischio di disoccupazione (|'as: curazione sociale per Iimpiego, cd. ASpl), che sostituira, dappri- ma, 'indennita di disoccupazione non agricola, sia ordinaria che con reauisitiridotti, e, a regime, ndennit& di mobilita. Il nuovo ammor- tizzatore @ esteso anche a categorie prima escluse, tra cui gli ap- prendisti Dal'altro si opera una revisione degli strumenti a sostegno del red- dito in costanza di rapporto. La cassa integrazione guadagni viene definitivamente estesa anche a settori e categorie sino ad ora tutelati soltanto in via provvisoria e grazie a specifiche disposizioni prorogate di anno in anno. Inoltre, per impedire uso della casa integrazione come strumento per procrastinare licenziamenti ormai inevitabil, si differenzia tra presupposti che non mettono in dubbio la ripresa del rapporto di lavoro e presupposti contrat (le procedure concorsuali finalizzate alla chiusura dell'attivita) che ora vengono esclusi dal campo di applicazione dellintervento straordinario. In tale ipotesi, pertanto, i lavoratori interessati accederanno diretta- mente alle indennita previste in caso di disoccupazione. Viene poi ridefinita la disciplina dei fondi di solidarieta settoriali, che costituiscono una sorta di istituto di chiusura del sistema di protezione sociale, dovendo essere costituit in tutti settori d'impre- sa che non beneficiano del sistema pubblico di ammortizzatori so- cial. | fondi settoriali integreranno, quindi, in chiave universalistica il sistema di tutela del reddito, dovendo assicurare una tutela eco- nomica nei casi di riduzione o sospensione dell'attivita lavorativa per le stesse cause previste dalla normativa in materia di integrazione salariale, nonché eventualmente anche una tutela integrativa rispet- to all'assicurazione sociale per Iimpiego (ASpl), in caso di cessa- zione del rapporto di lavoro. Oltre allndennita di disoccupazione, allindennita di mobilita e alla cassa integrazione straordinaria per procedure concorsuali, sono destinati a cessare anche i cd. ammortizzatori in deroga in ragi ne delia prevista estensione delle coperture economiche a catego- ria di lavnratari in nraredanza accliisa | a nnesihilit’ di eaneaccinne 14 Introduzione di rattamenti in deroga non verra meno, per®, da subito poiché, per un breve periodo transitorio, anche in considerazione della ricaduta in termini occupazionali della recessione in atto, saranno ancora possibili sia nuove concessioni sia proroghe dei trattamenti Come si pud intuire, la legge Fornero effettua quella riforma del nostro sistema di ammortizzatori sociali attesa da anni. Rispetto alle premesse, tuttavia, pur determinandosi un certo ampliamento della copertura sociale, non sembra si realizzi effettivamente I'universa- lita auspicata, mentre si riduce, a regime, la durata complessiva del periodo coperto dagli ammortizzatori, effetto particolarmente grave nell'attuale fase economica, considerato anche linnalzamento dell'eta pensionabile attuato dalla recente riforma del sistema pen- sionistico. Inoltre, sara tutto da verificare un aspetto cruciale per il funziona- mento del nuovo sistema di welfare: il rapporto tra le forme di so- stegno del redgito ¢ le politiche di attivazione, riqualificazione e ricollocazione dei lavoratori attuate dai servizi pubblici per im- piego. In tal ottica sono ridefiniti i livelli essenziali di servizio che devono essere assicurati in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale. 6. IL SISTEMA DI MONITORAGGIO La legge di riforma istituisce presso il Ministero del Lavoro e delle Po- litiche social, in collaborazione con le altre isttuzioni competenti, un sistema permanente di monitoraggio e valutazione (art. 1, co. 2) II sistema di monitoraggio sara gestito in collaborazione con altre ist- tuzioni competenti e con la partecipazione delle organizzazioni mag- giormente rappresentative sul piano nazionale dei datori di lavoro dei lavoratori. Esso si avvarra dei dati forniti dail Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e da ulteriori soggetti del Sistema statistico naziona- le (SISTAN). E prevista anche la costituzione di banche dati informa- tizzate, da parte dell Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e dell ISTAT, per la raccolta di una molteplicita di dati individual ano- a nimi (etd, genere, area di residenza, fruizione di ammortizzatori socia- li, periodi lavorativi ¢ retribuzione spettante, stato di disocoupazione ete.) che saranna noi accessinili a ricerche scientifiche (in collena- Introduzione 15 mento con Universita o enti di ricerca italiani ed esteri), da cui potran- no provenire giudizi e valutazioni di certa indipendenza e oggettivit. La finalita di tali misure @, come si pud facilmente dedurre, quella di monitorare lo stato di attuazione degli interventi e delle misu- re introdotte dalla stessa legge di riforma, nonché di valutarne gli effetti sull'efficienza del mercato del lavoro, sull'occupabilita dei cittadini e sulle modalita di entrata e di uscita nell impiego. Atal fine il sistema di monitoraggio prowedera, ogni anno, a fornire rapport sullo stato di attuazione delle singole misure, sulle conse- guenze in termini microeconomici e macroeconomici, nonché sul grado di effettivo conseguimento delle finalita della legge Particolare attenzione sara dedicata all'andamento dell occupazione femminile, rilevando, in particolare, la corrispondenza dei livelli re- tributivi al principio di parita di trattamento. Dagli esiti del monitorag- gio potranno essere desunti elementi conoscitivi ai fini di un'even- tuale modifica e/o integrazione delle misure e degli interventi adottati, anche «alla luce dell'evoluzione del quadro macroecono- mico, degli andamenti produttivi, delle dinamiche del mercato del lavoro e, pid in generale, di quelle sociali» (art. 1, co. 3). 7. LA STRUTTURA DEL PROVVEDIMENTO La questione di fiducia posta dal Governo all’Assemblea de! Sena- to in merito all'approvazione del disegno di legge di riforma del mercato del lavoro ha comportato la sostituzione dell originario testo egislativo con quattro emendamenti, costituenti altrettanti articoli in cui sono confluitii precedenti capi e articoli in cui era inizialmente strutturato il provvedimento. In pratica, la legge consta, ora, unicamente di 4 articoli, ciascuno di essi composto da numerosi commi. Sono, quindi, venute meno le

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