Giornale Dir - Amm 4-2011 La Riforma Dell'universita

Giornale di diritto amministrativo
Sommario
NORME
Università LA RIFORMA DELL’ UNIVERSITÀ
Legge 30 dicembre 2010, n. 240
– La nuova governance, di Francesco Merloni 353
– Lo stato giuridico e il reclutamento: innovazioni necessarie, ma sufficienti? di Carlo Marzuoli 360
– L’organizzazione della didattica e della ricerca, di Enrico Carloni 366
– La finanza, di Antonio Brancasi 371
– La valutazione, di Alessandro Natalini 376
Finanza pubblica LA LEGGE DI STABILITÀ PER IL 2011
Legge 13 dicembre 2010, n. 220
– Il debutto della legge, di Rita Perez 382
– La lotta all’evasione fiscale, di Livia Salvini 383
– Il finanziamento delle università, di Alessandra Villa 385
– Il gioco, di Tommaso Di Nitto 386
– Gli enti locali territoriali e il patto interno di stabilità, di Rita Perez 390
– Le regioni e il patto interno di stabilità, di Alessandra Villa 394
RASSEGNA DELLA NORMATIVA STATALE
a cura di Umberto G. Zingales 397
GIURISPRUDENZA
Provvedimenti IL DOVERE DI MOTIVAZIONE DISCORSIVA DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI
amministrativi Corte Costituzionale, 10 novembre 2010, n. 310
Commento di Antonio Cassatella 401
Società SOCIETÀ STRUMENTALI E TUTELA DELLA CONCORRENZA
partecipate Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2010, n. 6527
Commento di Sandro Mento 412
Osservatori
CORTE DI GIUSTIZIA E TRIBUNALE DELL’UNIONE EUROPEA

a cura di Edoardo Chiti e Susanna Screpanti 418
CORTE COSTITUZIONALE
a cura di Pina Carluccio e Renato Finocchi Ghersi 419
CORTE DI CASSAZIONE
a cura di Manuela Limentani e Manuela Veronelli 421
CONSIGLIO DI STATO - DECISIONI
a cura di Luigi Carbone e Renata Vicario 423
TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI
a cura di Giulia Ferrari 428
CORTE DEI CONTI
a cura di Francesco Battini 433
AUTORITÀ INDIPENDENTI
a cura di Elisa D’Alterio, Chiara Di Seri, Emanuela Rotolo 437
Giornale di diritto amministrativo 4/2011 351

Sommario
DOCUMENTI
Pubblica IL PROGRAMMA TRIENNALE PER LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ
amministrazione Delibera Civit 14 ottobre 2010, n. 105
Commento di Elisa D’Alterio 440
LIBRI
SEGNALAZIONI E RECENSIONI 455
OPINIONI
Diritto militare IL CODICE DELL’ORDINAMENTO MILITARE di Bernardo Giorgio Mattarella 457
INDICE 460
I contributi pubblicati in questa Rivista sono sottoposti, in forma anonima, alla valutazione di ‘‘referees’’.
Hanno collaborato:
Francesco Battini Presidente onorario della Corte dei conti
Antonio Brancasi Professore ordinario di diritto amministrativo nella facoltà di giurisprudenza dell’Università di Firenze
Luigi Carbone Consigliere di Stato
Enrico Carloni Professore associato di diritto amministrativo nella Facoltà di scienze politiche dell’Università di Perugia
Pina Carluccio Magistrato ordinario
Antonio Cassatella Ricercatore di diritto amministrativo nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Trento
Edoardo Chiti Professore associato di istituzioni di diritto dell’Unione europea nella Facoltà di scienze politiche dell’U-
niversità della Tuscia
Elisa D’Alterio Dottore di ricerca in diritto amministrativo presso l’Università La Sapienza di Roma - SUM di Firenze
Chiara Di Seri Dottore di ricerca in diritto amministrativo nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università degli Studi di
Roma Tre
Tommaso Di Nitto Professore a contratto di politiche della semplificazione amministrativa nella Facoltà di scienze politiche
dell’Università della Tuscia
Giulia Ferrari Magistrato dei Tar
Renato Finocchi Ghersi Sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione
Manuela Limentani Funzionario nel dipartimento Affari legali di Vodafone Italia
Bernardo Giorgio Mattarella Professore ordinario di diritto amministrativo nella Scuola superiore della pubblica amministrazione
Carlo Marzuoli Professore ordinario di diritto amministrativo nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Firenze
Sandro Mento Dottore di ricerca in diritto amministrativo presso l’Università «La Sapienza» di Roma
Francesco Merloni Professore di diritto amministrativo nella Facoltà di scienze politiche dell’Università di Perugia
Alessandro Natalini Ricercatore di scienza politica nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università Parthenope di Napoli
Rita Perez Professore ordinario di istituzioni di diritto pubblico nella Facoltà di scienze statistiche dell’Università
«La Sapienza» di Roma
Emanuela Rotolo Dottore di ricerca in diritto amministrativo nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università degli studi «Ro-
ma Tre»
Livia Salvini Professore ordinario di diritto tributario nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università Luiss ‘‘Guido Car-
li’’ di Roma
Susanna Screpanti Dottore di ricerca in diritto amministrativo nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università degli Studi di
Roma Tre
Manuela Veronelli Dottore di ricerca in organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione nella Facoltà di
giurisprudenza dell’Università «La Sapienza» di Roma
Renata Vicario Dirigente presso il Ministero della difesa
Alessandra Villa Dottore di ricerca in economia e finanza dell’Unione europea nella Facoltà di scienze politiche dell’Uni-
versità di Genova
Umberto G. Zingales Consigliere della Corte costituzionale
352 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Norme
Università
Riforma Gelmini
La riforma dell’Università
LEGGE 30 DICEMBRE 2010, N. 240
Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al
Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario.
(G.U. n. 10, 14 gennaio 2011, suppl. ord.)
Omissis.
La nuova governance
di Francesco Merloni
La legge n. 240 del 2010 interviene in modo molto penetrante in materia di organi di governo delle universi-
tà. Essa predetermina tutti gli organi centrali di ateneo, fissandone competenze e criteri per disciplinarne
composizione e procedure di formazione. L’autonomia delle università ne risulta fortemente ridotta. Nel me-
rito si impone un modello in continuità con la situazione esistente, rafforzando il ruolo del Consiglio d’ammi-
nistrazione e del Rettore a scapito del Senato accademico. L’incerta configurazione del Direttore generale
impedisce l’introduzione di un modello di amministrazione universitaria in linea con le recenti riforme dell’or-
ganizzazione delle amministrazioni pubbliche.
La riforma universitaria individua i limiti entro i quali si esercita il «diritto

e la c.d. governance (1) di darsi ordinamenti autonomi» che la norma costi-
La legge n. 240 del 2010 ha esplicite ambizioni di tuzionale riconosce alle università.
‘‘grande riforma’’ delle università e del sistema uni- I limiti sono autoqualificati dalla legge come «prin-
cipi e criteri direttivi», secondo una tecnica molto
versitario, perché si propone di modificare tutti i
vicina a quella della delega legislativa. La legge rin-
principali punti dell’ordinamento delle università:
via alla fonte statutaria la definitiva disciplina degli
la loro organizzazione interna (organi di governo e
organi di ateneo e dell’articolazione interna, ma in-
articolazione delle strutture didattiche e di ricerca),
terpreta in modo estensivo il potere di fissare i limi-
la razionalizzazione del sistema, la qualità e l’effi-
ti: non solo limiti esterni al potere statutario, ma li-
cienza del sistema, lo stato giuridico dei professori
miti interni, con la puntuale predeterminazione del
universitari (articolazione della loro carriera, i loro
contenuto delle futura disciplina statutaria.
diritti e doveri), il reclutamento dei docenti.
Quanto agli organi dell’università la legge impone
Queste note si occupano del primo aspetto, in par-
la costituzione di ben sei organi necessari: i tre or-
ticolare della forma di governo delle università, cui
la legge dedica gran parte dell’art. 2 (il c. 1, e i cc.
Nota:
da 5 a 11).
(1) Il termine ‘‘governance’’ appare improprio se riferito all’uso
Si tratta di un complesso molto vasto di disposizio- che di esso si fa nell’ordinamento comunitario. Qui, infatti, per
ni: solo il primo comma, dedicato alla predetermi- governance si intende non l’assetto degli organi e le loro com-
nazione degli organi di governo comprende ben 17 petenze (cui si addirebbe il termine ‘‘government’’), ma il com-
plesso degli strumenti relazionali che consentono alle ammini-
lettere (per non considerare i sette commi, dal 5 strazioni e ai loro agli organi di funzionare e di coordinare l’eser-
all’11, che fissano la disciplina transitoria). cizio delle rispettive competenze. Se riferito all’esperienza delle
università nordamericane, invece, il termine è largamente utiliz-
La legge è impostata, in formale omaggio all’art. 33, zato, proprio per descrivere assetto degli organi accademici, i lo-
ultimo comma, della Costituzione, come legge che ro poteri e i loro reciproci rapporti.

Norme
Università
gani generali di governo (Rettore, Senato accade- avveniva nel quadro di una futura legge sull’auto-
mico e Consiglio di amministrazione), il collegio nomia delle università, in realtà mai adottata, che
dei revisori dei conti, il nucleo di valutazione il di- avrebbe dovuto fissare i limiti. Una norma transito-
rettore generale. ria (l’art. 16, c. 4, della legge) consentı̀ agli atenei
Per ciascuno di questi organi sono definite le prin- di adottare i nuovi statuti fissando alcuni limiti,
cipali attribuzioni, la composizione (per gli organi tutti volti a mantenere nelle sue grandi linee l’as-
di governo), le procedure di formazione (elettiva o setto tripolare degli organi di governo fissato dalla
per nomina), fino alla durata in carica, alla reitera- legislazione previgente: Rettore, Senato accademico
bilità dei mandati, al regime delle ineleggibilità e e Consiglio di amministrazione. Per il Rettore ci si
incompatibilità. limitò a prescrivere il carattere elettivo della carica;
Si noti, poi, che la legge non si limita ad aprire una per il Senato accademico una composizione «rap-
possibile nuova fase statutaria per le università, ma presentativa delle facoltà»; per il Consiglio di am-
impone la revisione degli statuti, prevedendo la co- ministrazione «una composizione che assicuri una
stituzione di un «apposito organo istituito con de- rappresentanza delle diverse componenti previste
creto rettorale», assegnando alle università un ter- dalla normativa vigente». Con questa rilevante li-
mine per provvedere (sei mesi dalla data di entrata mitazione, il resto della disciplina degli organi di
in vigore della legge) (2), assistito da uno speciale governo (le loro competenze, la durata in carica, la
potere sostitutivo del Ministro in caso di mancata composizione degli organi collegiali, le procedure di
approvazione (lo statuto è approvato da una com- formazione, ivi comprese le eventuali limitazioni al-
missione di tre membri nominata dal Ministro). la eleggibilità e le cause di incompatibilità) era rin-
viato alla fonte statutaria e regolamentare.
Il ritorno allo Stato del potere Dopo il ventennio di esercizio di questo sia pur li-
di determinare la forma di governo mitato potere organizzativo, il legislatore, evidente-
e l’organizzazione interna mente non soddisfatto dell’assetto degli organi che
con gli statuti si è venuto configurando nei diversi
La novità rispetto alla disciplina vigente è abba- atenei, interviene riappropriandosi di gran parte
stanza rilevante. La tradizione di una quasi integrale della materia. Lo scopo sembra essere, quindi, du-
predeterminazione con la legge statale dell’organiz- plice: da un lato imporre una nuova uniformità or-
zazione interna delle università, a cominciare dai ganizzativa, dall’altro modificare una ‘‘governance’’
suoi organi di governo, è quasi coincidente con la che non assicura la necessaria funzionalità alle uni-
storia dello Stato italiano unitario. Essa fu codifica- versità, in particolare sul versante dell’assunzione di
ta nel Testo unico del 1933 (r.d. n. 1592 del 1933) decisioni di maggiore qualità programmatica e stra-
ed è rimasta immodificata fino alla legge n.168 del tegica. Poiché le università non si sono dimostrate
1989 (legge ‘‘Ruberti’’). Nell’originaria impostazio- in grado di scelte di razionalizzazione delle proprie
ne l’autonomia delle università coincide con l’auto- attività, anzi hanno prodotto proliferazione di corsi
governo, cioè con il diritto delle comunità accade- e di sedi decentrate, aumento del personale, molti-
miche di scegliere, per via elettiva, i titolari degli plicazione dei costi, mancato rispetto dei limiti di
organi di governo di ateneo (ovvero di partecipare bilancio (soprattutto per le spese di personale), il
di diritto agli organi collegiali delle strutture scien- tutto senza una dimostrata qualità della didattica e
tifiche e didattiche). della ricerca, la legge intende cambiare la forma di
Il diritto delle università di darsi ordinamenti autogoverno, imponendone i tratti essenziali alle uni-
nomi è stato introdotto solo con la Costituzione re- versità e lasciando agli statuti minori spazi, si direb-
pubblicana del 1948. Essa, pertanto, sembra presup- be interstiziali, di disciplina.
porre che l’autonomia consista anche nell’autono- Prima di passare al merito delle soluzioni adottate
mia normativa, nel potere di determinare differen- qui si può solo accennare ad un eventuale problema
ziate soluzioni organizzative, quanto alla forma di di legittimità costituzionale di una tale riappropria-
governo e agli altri aspetti dell’organizzazione inter- zione di potere normativo, sotto due profili: da un
na. lato valutare se l’evidente arretramento del diritto
Per oltre quarant’anni l’assetto rimase quello fissato di darsi ordinamenti autonomi rispetto al livello ga-
nel Testo Unico del 1933. Solo con la legge n. 168
del 1989 si pose mano alla attuazione della previ- Nota:
sione costituzionale, riconoscendo (art. 6, c. 1) la (2) La legge n. 240 del 2010 è entrata in vigore il 29 gennaio
potestà statutaria e regolamentare agli atenei. Ciò 2011.

Norme
Università
rantito dalla legge n. 168 del 1989 sia da conside- di compiti di supporto allo svolgimento delle com-
rarsi ragionevole o se non configuri un’interpreta- petenze rettorali), di cui la legge non impone la
zione non proporzionata del potere della legge sta- soppressione, e gli altri organi collegiali, in partico-
tale di porre limiti all’autonomia. Dall’altro lato se lare il Consiglio di amministrazione.
le scelte in concreto operate non costituiscano La legge n. 240 ha deciso di seguire strade diverse,
un’eccessiva e non ragionevole compressione dello meno appariscenti, di modifica della ‘‘governance’’
stesso autogoverno universitario, il tratto minimo e universitaria. Due sono le novità più rilevanti:
indefettibile al di sotto del quale non si potrebbe a) la ridefinizione dei compiti rispettivi dei due or-
più parlare di autonomia delle università. gani collegiali, con un netto spostamento del bari-
centro decisionale in capo al Cda, la cui composi-
Il modello prefigurato di forma di governo zione viene significativamente modificata;
Vediamo, quindi, il contenuto della nuova discipli- b) la riscrittura delle competenze del Rettore, che
resta, attraverso la sostanziale conferma dei poteri
na, le scelte operate sul nuovo assetto di governo.
che si erano venuti concentrando sull’organo nel-
A questo fine si devono separatamente considerare:
l’esperienza degli statuti, il vero centro motore del-
il modello di base, valido a regime per tutte le uni-
l’intero assetto di governo.
versità pubbliche; lo speciale regime applicabile so-
Sotto il primo profilo le nuove competenze del Cda
lo ad alcune università, (quelle particolarmente
ne fanno l’organo decisionale più rilevante. Si con-
‘‘virtuose’’); la disciplina transitoria.
siderino (art. 2, c. 1, lett. h) le competenze di «in-
Il modello di base, a regime dirizzo strategico», di «approvazione della program-
Per tutte le università pubbliche lo statuto deve mazione finanziaria annuale e triennale e del perso-
nale, nonché di vigilanza sulla sostenibilità finan-
prevedere la costituzione dei sei organi prima ri-
ziaria delle attività», di «attivazione o soppressione
chiamati. Se consideriamo gli organi generali di go-
di corsi e sedi»; di approvazione del «bilancio di
verno, appare evidente la sostanziale conferma del-
previsione annuale e triennale», del «conto con-
l’assetto tripolare precedente: un organo monocrati-
suntivo» e del «documento di programmazione
co direttamente eletto dalla comunità universitaria,
triennale»; del conferimento dell’«incarico di diret-
il Rettore, massima espressione dell’autogoverno, e
tore generale»; le competenze disciplinari (3); la
due organi collegiali che mantengono l’attuale de-
competenza «ad approvare la proposta di chiamata
nominazione di Senato accademico e Consiglio di
da parte del dipartimento». Compiti di indirizzo e
amministrazione. Anche i rapporti tra gli organi ap-
compiti operativi che avvicinano molto il Cda ai
paiono in continuità con il passato: il Rettore resta
suoi omologhi organi di governo negli enti pubblici
il titolare di poteri di impulso e di proposta di atti,
e nelle imprese private.
di cui la legge sottolinea il carattere programmatico
Dal canto suo il Senato accademico (art. 2, c. 1,
e strategico, che restano di competenza degli organi lett. e) si vede apertamente marginalizzato, dal mo-
collegiali. mento che gli devono essere attribuite competenze
La legge non opera in realtà nessuna semplificazio- soprattutto consultive («proposte e pareri obbliga-
ne dell’assetto di governo. Non si realizza quel siste- tori in materia di didattica, di ricerca e di servizi
ma ‘‘presidenziale puro’’, che pure era stato larga- agli studenti»; «parere obbligatorio sul bilancio di
mente proposto, fondato su due soli organi, entram- previsione annuale e triennale e sul conto consun-
bi espressione elettiva della comunità accademica, tivo»); le funzioni proprie del SA sono quelle nor-
uno monocratico, di sintesi programmatica e strate- mative (approvazione delle modifiche statutarie e
gica, e uno collegiale, di necessaria mediazione tra dei regolamenti, con l’eccezione del regolamento di
gli interessi scientifici delle diverse aree disciplinari contabilità, approvazione del codice etico). Ad esse
attive nell’ateneo. Un sistema caratterizzato da or- si aggiungono non precisate «funzioni di coordina-
gani con poteri distinti e con investitura distinta mento e di raccordo con i dipartimenti e con le
(sottolineata anche dal diverso momento di elezio- strutture di cui al comma 2, lettera c) (4)», ma so-
ne e dalla diversa durata in carica), ma costretti a
collaborare in un rapporto dialettico e trasparente.
Note:
Né si realizza una semplificazione, neanche sul ver-
(3) La cui attribuzione ad un organo che resta in gran parte elet-
sante dei rapporti tra la ‘‘Giunta’’, (organo previsto tivo suscita più di una perplessità.
in molti statuti, composto da stretti collaboratori (4) Si tratta delle strutture di raccordo tra dipartimenti, da crearsi
del Rettore, titolare non di diretti poteri, ma solo facoltativamente «in relazione a criteri di affinità disciplinare».

Norme
Università
prattutto il nuovo potere di avviare la procedura di altra funzione non espressamente attribuita ad altri
decadenza del Rettore, attraverso l’approvazione, organi di ateneo»). Entrambe queste formule con-
con una maggioranza fortemente qualificata (due sentono al Rettore di svolgere, in proprio, attività
terzi), di una proposta di mozione di sfiducia, da non solo di indirizzo (compartecipando alla funzio-
sottoporre all’approvazione del corpo elettorale. ni di indirizzo degli organi collegiali o svolgendo
Quanto alla composizione dei due organi collegiali funzioni di indirizzi ravvicinato alla gestione), ma
si registrano novità soprattutto sul versante del direttamente operative e gestionali. Nelle universi-
Cda. Mentre, infatti, il Senato resta organo rappre- tà, infatti, non si è attuato, per una forse eccessiva
sentativo, soprattutto della comunità scientifica (al- interpretazione della eccezione stabilita dalla leg-
meno due terzi devono essere docenti di ruolo ge (5), alcun criterio di distinzione tra compiti di
«eletti in modo da rispettare le diverse aree scienti- indirizzo e compiti di gestione. Gli organi centrali
fico-disciplinari dell’ateneo», secondo il c. 1, lett. di ateneo, in particolare il Rettore, continuano ad
f), nel Cda si stabilisce (c. 1, lett. i) che una quota adottare atti, anche minuti, di gestione (si pensi
prestabilita di componenti (almeno tre per i Cda agli atti relativi al personale).
con undici membri e due per i Cda con un numero La legge n. 240, quindi, opera nel senso della con-
di componenti inferiore a undici) non appartenga- ferma dell’attuale ruolo del Rettore, fondato sulla
no ai ruoli dell’ateneo. Lo statuto è libero di deter- commistione tra competenze diverse, commistione
minare come questi consiglieri esterni siano scelti e che ne rafforza, in modo improprio, il ruolo di orga-
in rappresentanza di quali interessi, pubblici o pri- no centrale, di snodo, dell’intero processo decisio-
vati. Si tratta di una novità importante, anche se nale dell’ateneo.
in molti statuti vigenti è già prevista una rappresen- Attraverso queste apparentemente minori innova-
tanza di soggetti esterni nel Cda. La novità è im- zioni il legislatore sembra voler fissare un sistema
portante perché qui è il legislatore a stabilire che solo formalmente tripolare, in realtà bipolare, che
l’autogoverno della comunità scientifica non può vede da un lato operare, sul versante della presa
essere pieno, ma deve aprirsi anche a soggetti e in- delle decisioni (sia strategiche che puntuali, di ge-
teressi esterni a quelli scientifici delle università. È, stione) il congiunto tra Rettore e Cda e dall’altro il
se si vuole, il frutto della lunga critica sulla c.d. Senato accademico con compiti prevalentemente
‘‘autoreferenzialità’’ delle università, fin qui portate consultivi.
ad assumere le proprie decisioni in rapporto agli in- Si tratta, però, di un assetto solo tendenzialmente
teressi della comunità scientifica e non della più bipolare, perché restano troppi elementi di com-
larga comunità nazionale. plessità del sistema di ‘‘governance’’. Sul versante
Sotto il secondo profilo, quello delle competenze operativo, il Rettore continuerà ad operare con la
del Rettore, la legge n. 240 opera (art. 2, c. 1, lett. sua giunta e con il Cda, mentre sarebbe stato utile
b) soprattutto in termini di conferma dei poteri che semplificare questi organi, magari prevedendo solo
gli statuti hanno attribuito al massimo organo mo- una giunta composta da collaboratori del Rettore.
nocratico dell’ateneo. Sono confermati i poteri di Sul versante della rappresentanza della comunità
proposta e impulso nei confronti dei due organi scientifica il Senato accademico ha compiti consul-
collegiali («proposta del documento di programma- tivi e non decisionali intorno alle decisioni fonda-
zione triennale di ateneo»; «proposta del bilancio mentali dell’università, quali l’allocazione delle ri-
di previsione annuale e triennale del conto consun- sorse. Gli atti di programmazione finanziaria sono
tivo»; «proposta del direttore generale»). Confer- infatti di competenza del Cda, mentre in un assetto
mate la «rappresentanza legale dell’università»; effettivamente duale, dialettico, bipolare sarebbero
confermata la funzione di «iniziativa dei procedi- di competenza del massimo organo collegiale di
menti disciplinari».
Sempre in via di conferma le competenze di carat- Nota:
tere più direttamente operativo e gestionale, che (5) Si vedano due disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001: l’art. 4,
non sono attribuite in quanto tali ma in virtù di c. 4: «Le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non
formule generali, quali la «responsabilità del perse- siano direttamente o indirettamente espressione di rappresen-
tanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della di-
guimento delle finalità dell’università secondo cri- stinzione tra indirizzo e controllo da un lato e attuazione e ge-
teri di efficacia, efficienza, trasparenza e promozione stione, dall’altro»; l’art.15, c. 2: «Nelle istituzioni e negli enti di ri-
del merito» (per perseguire le finalità dell’università cerca e sperimentazione, nonché negli altri istituti pubblici di cui
al sesto comma dell’articolo 33 della Costituzione, le attribuzioni
si possono adottare atti di diverso tipo, anche ge- della dirigenza amministrativa non si estendono alla gestione
stionale), ovvero la clausola di residualità («ogni della ricerca e dell’insegnamento».

Norme
Università
rappresentanza equilibrata della comunità scientifi- ne e costituzione degli organi di governo e forme
ca. sostenibili di organizzazione della didattica e della
Altamente contraddittoria la figura del Rettore, ricerca sui base policentrica, diverse da quelle indi-
che resta componente di diritto di ambedue gli or- cate nell’articolo 2». Si tratta delle università che
gani collegiali, con poteri di impulso e proposta, «hanno conseguito stabilità e sostenibilità del bi-
ma resta anche titolare di una vasta serie di atti di lancio, nonché risultati di elevato livello nel campo
minuta gestione, che possano essere utilizzati anche della didattica e della ricerca». Per la individuazio-
per ottenere il consenso dei singoli componenti de- ne delle università ‘‘speciali’’, si provvederà attra-
gli organi collegiali sulle proposte (di indirizzo, ge- verso ‘‘accordi di programma’’ tra le singole univer-
nerale, strategiche) che il Rettore è tenuto ad avan- sità e il Miur provvederà a definire «con decreto di
zare. A compensazione di questa mancata rivisita- natura non regolamentare» i «criteri per l’ammis-
zione organica del ruolo del Rettore, la legge opta sione alla sperimentazione« e le «modalità di verifi-
per la riduzione della sua durata in carica. È previ- ca periodica dei risultati conseguiti».
sto (art. 2, c. 1, lett. d) «un unico mandato di sei In sede di prima applicazione della legge, quindi,
anni, non rinnovabile» (6). La permanenza per un tutte le università dovranno attuare il nuovo mo-
periodo troppo lungo di un Rettore con i poteri dello uniforme di governance. Solo in un secondo
che gli sono conferiti è quindi considerata un ri- momento, sulla base dell’accertamento dei requisiti,
schio per le università. Il limite al mandato tende, quali la stabilità dei bilanci e l’eccellenza dei risul-
quantomeno, ad assicurare che il Rettore non sia tati scientifici, alcune di esse potranno accedere ad
indotto ad usare dei suoi poteri per la sua rielezione una organizzazione differenziata.
e che vi sia la possibilità per un ricambio, soprattut- Si tratta di una scelta che solleva notevoli perples-
to nella composizione degli interessi scientifici che sità. Si conferma il carattere, se non punitivo, al-
si coalizzano in occasione dell’elezione del rettore. meno tutorio della imposizione del nuovo assetto
La legge esprime in modo confuso l’affermata vo- degli organi. Visto che gli statuti non hanno pro-
lontà di razionalizzare l’assetto di governo al fine di
promuovere la capacità, fin qui mancata, delle co-
Note:
munità accademiche di operare scelte difficili, stra-
(6) In tal modo la legge taglia corto sulle scelte fin qui compiute
tegiche, di allocazione di risorse comunque destina- dagli statuti che hanno consentito a molti rettori, anche con suc-
te a restare scarse per un lungo periodo (7). Man- cessive modifiche statutarie, di restare in carica per periodi mol-
tiene in vita i tre organi di governo e ne modifica to più lunghi (in qualche caso anche oltre i venti anni). Gli statuti
non solo non stabiliscono più durata e possibilità di rinnovo del
solo in parte le competenze; rafforza il Cda, apren- mandato, ma non si vedono neanche riconoscere la possibilità
dolo anche a partecipazione esterne, attenuando il di scegliere tra due soluzioni, come era previsto nell’originario
testo del ddl: mandato unico di sei anni ovvero due mandati, sal-
principio dell’autogoverno, riduce il ruolo dell’orga- vo il limite massimo di durata di otto anni.
no di rappresentanza delle aree scientifiche anziché (7) Nelle Linee Guida del Governo per l’Università, 6 novembre
esaltarne la capacità di assumere, nella necessaria 2008 si fissavano tra gli obiettivi della riforma della ‘‘governan-
mediazione tra diversi interessi scientifici, decisioni ce’’: «distinguere in modo netto tra le funzioni del Senato Acca-
demico e del Consiglio di Amministrazione, riservando al primo
di carattere strategico e di respiro pluriennale. il compito di rappresentare le istanze scientifiche e accademi-
Il Rettore resta il dominus dell’intera ‘‘governance’’. che, al secondo quello di definire le linee di indirizzo per la piani-
La sua elezione continuerà a rappresentare il vero ficazione strategica dell’ateneo nel suo complesso e di assicura-
re una corretta e prudente gestione ispirata agli interessi gene-
momento di scelta di indirizzo per la comunità ac- rali, che devono quindi in esso prevalere; ridefinire il ruolo del
cademica, mentre l’elezione degli organi collegiali rettore, creando le condizioni affinché questi possa realmente
sarà ancora solo l’occasione per scegliere rappresen- assumere la piena responsabilità delle sue decisioni (chiaramen-
te delineate nel programma elettorale) e porre in atto la difficile
tanti di interessi scientifici e non soggetti in grado sintesi tra esigenze interne ed esterne spesso contrastanti, in-
di assumere direttamente le grandi scelte dell’ate- canalandole in una strategia generale per l’eccellenza della ricer-
ca, la qualità della didattica e l’innovazione amministrativa».
neo.
(8) Non alle università private, nonostante la loro natura di enti
pubblici che concorrono al sistema dell’istruzione superiore. Un
La possibilità di una ‘‘specialità contrattata’’ diverso trattamento è previsto anche per gli istituti di istruzione
Il modello ora sommariamente descritto è destinato universitaria a ordinamento speciale (tra gli altri le Scuole supe-
riori, i Politecnici, le Università per stranieri), che (art. 2, c. 3)
ad applicarsi in tutte le università pubbliche (8) in «adottano [...] proprie modalità di organizzazione, nel rispetto
modo uniforme. Alcune università, però, possono dei principi [...] di cui al comma 1 del presente articolo». Questi
accedere a delle forme di organizzazione speciale, istituti sono tenuti ad uniformarsi ai nuovi principi in materia di
organi di governo, ma non di articolazione interna delle strutture
«possono sperimentare propri modelli funzionali e e per essi non si applica la speciale procedura transitoria per la
organizzativi, ivi comprese modalità di composizio- prima approvazione degli statuti.

Norme
Università
dotto i risultati attesi, con legge lo Stato impone a la decadenza degli organi collegiali «al momento
tutti una stretta veste uguale per tutti. Per le uni- delle costituzione di quelli previsti dal nuovo statu-
versità ‘‘virtuose’’ è consentita la fuoriuscita dall’u- to», con l’eccezione degli organi il cui mandato sca-
niformità. In tal modo, però, si ammette che è pro- da entro il termine dei sei mesi necessario per l’ado-
prio la possibile differenziazione delle soluzioni or- zione del nuovo statuto. In questo caso gli organi
ganizzative a costituire il fondamento e lo scopo restano in carica anche oltre la durata ordinario del
dell’autonomia universitaria e che attraverso la ri- mandato, fino alla costituzione dei nuovi.
cerca di propri e diversificati modelli organizzativi Per i rettori viene fissata una disciplina particolare,
si possono conseguire quei risultati di eccellenza. che prevede diversi casi:
L’autonomia non come strumento per l’eccellenza, 1) i rettori in carica al momento dell’adozione
ma come premio, come conseguenza della raggiunta (non dell’approvazione finale, momento necessaria-
eccellenza. Notevoli perplessità, poi, che a stabilire mente successivo, poiché interviene dopo il con-
quali università possano accedere ad una maggiore trollo ministeriale) dello statuto, restano in carica
autonomia organizzativa sia un decreto del ministro fino al termine dell’anno accademico successi-
già qualificato come di «natura non regolamenta- vo (10);
re». I limiti al diritto delle università di darsi ordi- 2) i rettori il cui mandato scade dopo il termine
namenti autonomi non possono che essere fissati prima indicato, (cioè oltre il 2012) restano in cari-
con legge. Perplessità anche per il carattere nego- ca fino alla scadenza del mandato in corso;
ziato del procedimento di accesso alla maggiore 3) i rettori che stanno espletando il primo mandato
autonomia. Con accordi di programma si possono si vedono prorogare il mandato per altri due anni,
legittimamente stabilire obiettivi da raggiungere, senza possibilità di rinnovo (11).
trasferimenti speciali di risorse, destinate a speciali La particolare attenzione alla disciplina transitoria
traguardi di qualità, ma non la differenziazione nel- per il mandato dei rettori conferma, oltre alla possi-
l’assetto di governo. Se ha un senso la differenzia- bile azione di lobbying che questi possono aver
zione solo per alcune università e non per tutte, a svolto in sede di formazione della legge (12), che il
stabilire quali vi abbiano diritto dovrebbero essere legislatore continua a considerare il Rettore come
criteri oggettivi e predeterminati dalla legge, non la la figura più rappresentativa, quella in cui si sostan-
volontà discrezione del Ministro. zia la gran parte dell’autogoverno delle università,
il ‘‘traghettatore’’ dell’ateneo dal vecchio al nuovo
La disciplina transitoria assetto di governance.
La disciplina transitoria può essere esaminata sotto
due profili: a) il procedimento per la formazione Il Direttore generale e l’amministrazione
dei nuovi statuti, in attuazione della legge; b) il delle università
passaggio dall’attuale al nuovo assetto degli organi Qualche cenno alla previsione di imporre alle uni-
di ateneo. versità il Direttore generale come organo necessario
Sotto il primo profilo, la legge), oltre a prevedere (tra quelli previsti alla lett. a) del c. 1) e alle com-
un termine (di sei mesi; art. 2, c. 1) e un potere so- petenze che gli devono essere attribuite (lett. o).
stitutivo del Ministro in caso di mancata adozione Partiamo da queste ultime . La legge prevede che il
(c. 6), impone la costituzione di uno speciale orga- Direttore generale si occupi della «complessiva ge-
no (c. 5), con il compito di predisporre lo statuto, stione e organizzazione dei servizi, delle risorse stru-
che viene adottato dal Senato accademico, previo mentali e del personale tecnico-amministrativo del-
parere favorevole del Cda. La legge vuole che il
nuovo statuto sia predisposto da un organo più ri- Note:
stretto del Sa (9) e composto da non appartenenti (9) Quindici componenti, tra i quali il Rettore, due rappresentanti
agli organi collegiali in carica. La specialità dell’or- degli studenti e dodici designati dagli organi collegiali (sei dal Sa
e sei dal Cdas).
gano è evidentemente volta a garantire la sollecita
(10) I rettori in scadenza al 31 ottobre 2011, quindi, restano in
adozione dello statuto; l’incompatibilità tra l’organo carica fino al 31 ottobre 2012.
speciale e gli organi in carica (che non vale per il (11) I rettori in carica per il loro primo mandato al 29 gennaio
Rettore), sembra posta al fine di garantire la piena 2011, se il mandato scade nel 2011 restano in carica fino al
dedicazione dei componenti dell’organo speciale e 2013, se nel 2012, fino al 2014 e cosı̀ via.
la non diretta influenza degli equilibri esistenti ne- (12) Attraverso la loro Conferenza (Crui). Non si dimentichi che
la Crui ha fornito un importante sostegno al Governo sulla ne-
gli organi ordinari sul processo costituente. cessità delle ‘‘riforma’’, nonostante le estese opposizioni che
Sotto il secondo profilo, il c. 9 prevede in generale questa incontrava nel mondo universitario.

Norme
Università
l’ateneo, nonché dei compiti in quanto compatibili, professori universitari, delle strutture didattiche e di
di cui all’articolo 16 del decreto legislativo 30 mar- ricerca interne all’ateneo), cui, invece, tali compe-
zo 2001, n. 165». tenze andrebbero riservate. In questo modo l’ammi-
Si tratta di disposizioni molto imprecise, che confi- nistrazione universitaria rimane ‘‘strabica’’, nella
gurano un organo cui sono affidate le competenze continua incertezza sulla spettanza dei poteri, tra
all’adozione di atti di gestione relativamente alle at- Rettore, organi collegiali e direttore (amministrati-
tività diverse da quelle finali delle università (divo, ora generale) e si impedisce la crescita di un
dattica e ricerca), cioè tutte le attività strumentali corpo professionale, dirigenziale e di funzionari qua-
e la gestione del personale tecnico-amministrativo. lificati, con responsabilità proprie e geloso della
Sulla base del rinvio alla disciplina dei compiti dei propria qualità professionale e della propria indi-
direttori di ufficio dirigenziale generale dello Stato pendenza.
di cui al d.lgs. n. 165 del 2001, se ne ricaverebbe la
riserva di queste competenze al Direttore generale,
che sarebbe un vero organo amministrativo.
D’altra parte, però, si deve considerare il riferimen-
to alla ‘‘complessiva’’ gestione e organizzazione dei
servizi, che farebbe pensare, semmai, ad un ruolo
più di coordinamento che di amministrazione atti-
va. In questa seconda prospettiva, saremmo in pre-
senza di una disciplina assimilabile a quella dei Di-
rettori generali degli enti locali, ai quali sono affi-
dati compiti di snodo tra gli organi di indirizzo poli-
tico e gli organi amministrativi. A rafforzare il con-
fronto con gli enti locali sta anche il carattere pre-
valentemente fiduciario dell’incarico, conferito dal
Cda su proposta del Rettore.
Insomma: se il Direttore generale è un organo am-
ministrativo con competenze di gestione ammini-
strativa non dovrebbe essere scelto su base fiducia-
ria (13); se è scelto su base fiduciaria, dovrebbe
svolgere solo i compiti di sovraintendenza e di
coordinamento ‘‘complessivo’’ dell’attività degli or-
gani amministrativi.
Comunque lo si consideri (soggetto fiduciario o or-
gano amministrativo) difficilmente può essere con-
figurato come ‘‘organo dell’ateneo’’, da imporre ad-
dirittura direttamente con la legge. Si tratta di un
esito automatico: una volta intrapresa la strada del-
la piena predeterminazione dell’assetto del governo
centrale dell’ateneo, tutto quello che vi ruota intor-
no, il Direttore generale, il collegio dei revisori dei
conti e il nucleo di valutazione, rientra nella nuova
uniformità che la legge impone agli atenei.
La legge non risolve, anzi conferma, l’incertezza sul-
la configurazione corretta delle competenze ammi-
nistrative nelle università. Come si è segnalato, ciò
dipende dal fatto che ancora oggi negli atenei il
Rettore resta in proprio titolare di competenze ge-
stionali (secondo il modello della ‘‘responsabilità Nota:
ministeriale’’ abbandonato in Italia per tutte le am- (13) Si ricordi che i direttori generali dei Ministeri sono sottratti
ministrazioni pubbliche) e non si è mai operata una allo spoils system proprio in base al carattere gestionale delle
loro competenze. Si veda in proposito la sentenza delle Corte
ricognizione degli organi amministrativi (i dirigenti costituzionale n. 103 del 2007 e i numerosi commenti che l’han-
dell’amministrazione centrale, i responsabili, spesso no accompagnata.

Norme
Università
Lo stato giuridico e il reclutamento: innovazioni necessarie,

ma sufficienti?
di Carlo Marzuoli
La nuova legge provvede a un riassetto della disciplina dello stato giuridico. È ispirata a esigenze di buon an-
damento e di conservazione dell’apertura dell’istituzione universitaria nei confronti delle esperienze conosci-
tive e professionali che maturano nella società. Sono da citare: l’utilizzazione, oltre al personale proprio, sta-
bile e non, di personale esterno; la generalizzazione - per il futuro - del ricercatore a tempo determinato; le
numerose attività consentite al personale universitario; la disciplina della mobilità; l’incardinamento del pro-
cedimento disciplinare a livello locale. Peraltro, ciò comporta, insieme ad aspetti positivi, il rischio di un tra-
volgimento dell’identità e della funzione dell’istituzione universitaria. Ma gli strumenti contestualmente pre-
disposti per farvi fronte sono di dubbia incisività: è il caso di una ridotta disciplina legislativa di aspetti pur
centrali dello stato giuridico; dei rapporti fra regime di tempo pieno e di tempo definito, che rendono assai
difficilmente prevedibile un’efficace programmazione; della disciplina del reclutamento, la cui dimensione
nazionale risulta più enunciata che specificamente e complessivamente garantita.
Introduzione esaurimento dei ricercatori a tempo indeterminato

Anni di elaborazioni e di discussioni, insieme alla (art. 29, c. 1); b) per il futuro, dal ricercatore come
complessità dei temi affrontati, hanno mostrato personale a termine: il nuovo ricercatore, su cui è
un’estrema diversità di ispirazioni, di riflessioni di necessario soffermarsi.
studi e di posizioni (1). La legge n. 240/2010, an- Il ricercatore a termine è figura, come per il passato,
che in materia di stato giuridico e di reclutamento, in parte preordinata al reclutamento dei professori
porta numerose novità, peraltro in gran parte anti- e in parte responsabile dell’erogazione delle presta-
cipate dai ripetuti interventi legislativi degli ultimi zioni ordinarie del servizio. Le novità sono la sua
anni (2). Merita comunque, almeno ad un primo generalizzazione e una più netta definizione legisla-
esame, una considerazione il più possibile ‘‘neutra’’. tiva del rapporto, di natura privata (ulteriore ele-
Conviene perciò procedere separando (tendenzial- mento di differenziazione dal personale di ruolo). I
mente) l’indicazione di alcuni contenuti dall’espres- contratti previsti sono diversi: uno, iniziale, trien-
sione di qualche valutazione finale. nale prorogabile per due anni (art. 24, c. 3, lett. a);
un altro triennale non rinnovabile, riservato a chi
Università istituzione ‘‘aperta’’ e personale: ha già avuto un precedente rapporto (il contratto
la tipologia del personale esercente attività triennale, assegni o borse) (art. 24, c. 3, lett. b).
universitaria
Note:
L’organizzazione di un’attività richiede la tipizzazio-
(1) Si possono vedere, per indicazioni, V. Zeno-Zencovich, Ci
ne dei compiti che vi rientrano e delle loro connes- vuole poco per fare una università migliore. Guardando oltre la
sioni. L’attività caratterizzante l’università, insegna- ‘‘Riforma Gelmini’’, Ed. ‘‘il Sirente’’, Fagnano Alto, 2011; G. Del-
mento e ricerca (formalmente e auspicabilmente) la Cananea, C. Franchini, Concorrenza e merito nelle università:
problemi, prospettive e proposte, Torino, 2009; G. Vesperini,
al massimo livello, comporta l’esigenza di linee di Per uno studio delle tendenze di riforma del sistema universita-
comunicazione (reciproca) con le conoscenze, le rio, in questa Rivista, 2009, 197 e ss.; A. Sandulli, Per l’universi-
tà della concorrenza e del merito, in questa Rivista 2008, 224 e
tecniche e le esperienze professionali che maturano segg.; W. Tocci, Proposte per l’università e la ricerca, in Dem. e
negli altri luoghi della società. L’istituzione è dun- dir. 2008, 218 e ss.; Ferrari Ge., Ferrari Gi., Il sistema di recluta-
que in qualche misura ‘‘aperta’’ e una delle più im- mento dei professori e dei ricercatori universitari, Milano, 2008;
M. Cammelli, F. Merloni (a cura), Università e sistema della ri-
portanti manifestazioni riguarda il tema che interes- cerca. Proposte per cambiare, Bologna, 2006; S. Raimondi, I
sa. nuovi sistemi di reclutamento nelle università, in Dir. amm.
2007, 405 e segg.; F. Midiri, L’istruzione universitaria tra servizio
L’istituzione utilizza, organicamente, personale pro- pubblico ed autonomia funzionale, Torino, 2004.
prio e non proprio (3). (2) In particolare l. n. 230/2005, d.lgs. n. 164/2006, d.l. n. 180/
Il personale ‘‘proprio’’ è costituito: a) da un nucleo 2008 convertito con l. n. 1/2009.
di base, con pienezza delle funzioni ordinarie (di- (3) Secondo limiti e modalità differenti a seconda che si tratti di
dattica e ricerca), connotato da stabilità: è il perso- attività didattica o di attività di ricerca, in conseguenza delle esi-
genze, anch’esse differenti, che dette attività, pur coessenziali,
nale di ruolo, professori di prima e di seconda fa- presentano. Per la molteplice tipologia si veda già il d.P.R. n.
scia; ad esso è da aggiungere il ruolo divenuto ad 382/1980.

Norme
Università
Dunque, il sistema prevede, pur se non vi è soddi- compatibilità generali comuni: esercizio del com-
sfacimento assicurato, la possibilità che si possa mercio e dell’industria, salvo eccezioni (5). Per il
esercitare l’attività di ricercatore per otto anni. resto vi sono regole differenti.
Può essere considerato proprio anche il personale Tempo pieno. Attività vietata: è l’attività «libero-
(prevalentemente) in formazione. È personale parti- professionale». Attività libera, che può essere an-
colare; si presenta soprattutto in veste di utente e che retribuita: è «attività di valutazione e di refe-
tuttavia è anch’esso caratterizzante perché contri- raggio, lezioni e seminari di carattere occasionale,
buisce all’attività universitaria, soprattutto di ricer- attività di collaborazione scientifica e di consulen-
ca. Si tratta dei partecipanti (almeno in parte) ai za, attività di comunicazione scientifica e culturale,
dottorati di ricerca e degli assegnisti (4). nonché attività pubblicistiche ed editoriali» (art. 6,
Infine vi è il personale esterno, che si può utilizzare c. 10). Attività autorizzabili: sono di genere molto
soprattutto per attività di insegnamento, mediante i diverso, «didattiche e di ricerca» e anche «compiti
contratti previsti dall’art. 23. istituzionali o gestionali senza vincolo di subordina-
L’esperienza precedente ha messo in luce numerose zione presso enti pubblici o presso enti privati senza
disfunzioni. Una prima è la tendenza a prolungare e scopo di lucro» (art. 6, c. 10). L’autorizzazione è
a stabilizzare il personale in formazione in misura del Rettore; può essere rilasciata se ne sono oggetto
non sempre appropriata. Il personale in formazione attività che non comportano conflitti d’interessi
non può rimanere oltre una certa durata, altrimenti con l’università di appartenenza né «detrimento
si irrigidisce il legame fra l’istituzione e la società e delle attività didattiche, scientifiche e gestionali lo-
il meccanismo del reclutamento non raggiunge il ro affidate».
suo scopo. L’altra disfunzione, forse più grave, con- L’attuale disciplina, come peraltro la precedente
siste nella proliferazione di corsi in assenza di ade- (art. 11 d.P.R. n. 382/1980), presenta aspetti pro-
guate risorse di personale, grazie all’utilizzazione di blematici, a cominciare dalla determinazione di ciò
esterni. Ciò rischia di trasformare l’istituzione in un che è vietato o libero o assentibile.
assetto organizzativo volubile, contingente, difficil- Ad esempio, le attività libero-professionali sono
mente governabile, in cui si alterano identità e mis- vietate, ma esse comprendono anche attività che
sione dell’università. possono essere esercitate in modo del tutto occasio-
La legge, per impedire riedizioni del passato, ribadi- nale.
sce il carattere a tempo di determinati rapporti, at- Ancora. Alcune attività, di per sé corrispondenti
traverso la previsione di tetti massimi a proroghe e ad un’attività libero-professionale, sono elencate fra
rinnovi (art. 22, c. 9 per i contratti e per gli assegni le attività libere. Si pensi alla consulenza. Di conse-
guenza, si affacciano almeno due possibili interpre-
di ricerca); specifica la disciplina dei contratti per
tazioni. La disposizione specifica prevale su quella
attività di insegnamento, comunque riservati, con
generica, con la conclusione che l’attività di consu-
regole differenti, a esperti (art. 23, c. 1), a persone
lenza è sempre libera. Oppure, si muove da una re-
in possesso di adeguati requisiti scientifici e profes-
lazione ‘‘paritaria’’ fra l’una e l’altra disposizione e si
sionali (art. 23, c. 2), a «studiosi o professionisti
perviene alla conclusione che attività rientranti in
stranieri di chiara fama» (art. 23, c. 3); riepiloga e
un’attività libero-professionale, come la consulenza,
tipizza il personale che può partecipare all’attività
sono libere solo se prive di continuità.
di ricerca dentro l’università (art. 18, c. 5 e c. 6);
La possibilità di scelta riguarda tutto il personale di
afferma che certi incarichi non danno «luogo a di- ruolo e costituisce un diritto, esercitabile di anno
ritti in ordine all’accesso ai ruoli universitari» (art. in anno; obbliga al mantenimento dell’impegno per
23, c. 4; art. 24, c. 9; art. 22, c. 8). un anno (in origine un biennio, art. 11 d.P.R. n.
382/1980); vi è l’onere di darne comunicazione al-
(Segue) La non necessaria esclusività
meno sei mesi prima (art. 6, c. 6).
della funzione
Resta confermato il principio secondo cui la non
Altro piano di ‘‘apertura’’ è costituito dalla esclusi- esclusività della funzione influisce tuttavia (non so-
vità o non con cui si deve esercitare una determi- lo sull’entità dei doveri e dei corrispettivi, ovvia-
nata attività. Il profilo è determinante per il rappor-
to con l’esterno e per lo stesso buon andamento del Note:
servizio. Il punto investe soprattutto il regime di (4) Su cui le nuove disposizioni di cui agli artt. 19 e 22.
tempo pieno o di tempo definito. (5) Come la possibilità di costituire società con caratteristiche di
La legge, nel solco della tradizione, stabilisce le in- spin off o di start up (legge n. 297/1999).

Norme
Università
mente, ma) anche su profili concernenti il ruolo e tività «di ricerca e di aggiornamento scientifico»).
la partecipazione a funzioni di governo e direttive. I Rimane invece la differenziazione per l’aspetto di-
professori a tempo definito sono esclusi dalla titola- dattico con i ricercatori a tempo indeterminato,
rità di ‘‘cariche accademiche’’ e spetta ai singoli sta- che sono tenuti a svolgere attività didattica integra-
tuti la relativa disciplina (art. 6, c. 12); sono altresı̀ tiva, di servizio e di tutorato degli studenti, nonché
esclusi dalla partecipazione al collegio di disciplina di verifica dell’apprendimento, con l’eccezione dei
(vedi oltre). ricercatori con determinate esperienze e titoli, che
In riferimento al ricercatore a termine la situazione sono legittimati a ricevere, con il loro consenso, in-
è diversa: per i contratti triennali (quelli ‘‘iniziali’’) carichi di insegnamenti curricolari (art. 6, c. 4),
spetta all’ateneo decidere se con obbligo di tempo con attribuzione del titolo di professori aggregati.
pieno o di tempo definito; per i contratti a legitti- La legge provvede anche in ordine agli aspetti
mazione più limitata si prevede il tempo pieno (art. quantitativi della prestazione dovuta (6). L’attività
24, c. 4). sarà ulteriormente specificata da fonti e atti dell’a-
Solo per memoria, si ricorda un ultimo profilo, an- teneo. Con regolamenti di ateneo si devono disci-
ch’esso appartenente alla tradizione, che coinvolge plinare la differenziazione dei compiti didattici in
i rapporti con le altre istituzioni e organismi: riguar- relazione alle diverse aree scientifico-disciplinari e
da la mobilità esterna, mediante collocamento in alla tipologia degli insegnamenti e agli incarichi
aspettativa (art. 7, c. 1 e c. 2). (art. 6, c. 7), la disciplina della partecipazione a
spin off (art. 6, c. 9); altri aspetti potranno poi esse-
La ‘‘mobilità’’ interuniversitaria: scambio re regolati in virtù dell’autonomia universitaria.
con altra università; possibilità temporanea Tuttavia, per un buon servizio non è sufficiente
di esercizio dell’attività presso altra sede una puntuale indicazione quantitativa di ciò che si
deve fare; occorrono determinazioni anche qualita-
È un tema oggetto di generale attenzione, per evita-
tive, che riguardano direttamente la prestazione o
re forme accentuate di localismo.
aspetti essenziali di contesto. È necessario ricorrere
A parte le incentivazioni a carico del fondo di fi-
più ampiamente, per un verso, a clausole generali
nanziamento ordinario, la mobilità per favorire l’in-
e, per un altro, a elencazioni specificative-esemplifi-
ternazionalizzazione (art. 2, c. 2, lett. l) e la mobili-
cative di clausole generali esistenti o addirittura, in
tà indotta dalla razionalizzazione dell’offerta didatti-
qualche misura, del tutto scontate (ma che i tempi
ca e conseguenti soppressioni (art. 7, c. 5 e art. 3,
suggeriscono di formalizzare). Il compito è assolto
c. 5), sono di particolare rilievo la possibilità dello
dai codici etici, obbligatori per le università (art. 2,
«scambio contestuale dei docenti in possesso della
c. 4); sono etici, peraltro, nel senso che prescrivono
stessa qualifica tra due sedi universitarie consen-
comportamenti (vedi il cit. art. 2, c. 4) e non nel
zienti» (art. 7, c. 3), nonché la possibilità, prevista
senso che assumono a precetto giuridicamente rile-
solo per i professori e i ricercatori a tempo pieno, di
vante regole che - allo stato dell’ordinamento -
operare in tutto o in parte presso un altro ateneo,
non possono che appartenere alla sfera di libertà di
se l’attività è finalizzata a ‘‘obiettivi di comune inte-
ogni individuo (7).
resse’’. Era possibile anche in precedenza, in appli-
cazione dell’art. 15 legge n. 241/1990 (accordi fra
amministrazioni per attività di interesse comune); Note:
l’espressa previsione è comunque importante, per- (6) In riferimento, più precisamente, ad attività «di ricerca, di
studio e di insegnamento, con i connessi compiti preparatori, di
ché affronta e risolve alcuni fondamentali questioni verifica e organizzativi» (art. 6, c. 1) la quantificazione annua è
poste dall’ipotesi in esame, in parte direttamente e pari a 1.500 ore per il personale a tempo pieno e a 750 ore per
il personale a tempo definito, è ‘‘figurativa’’ e dettata ai fini della
in parte mediante rinvio ad apposita convenzione rendicontazione dei progetti di ricerca. In riferimento all’attività
fra gli atenei (art. 6, c. 11) . didattica (in senso lato) vi è una quantificazione differenziata in
base al tipo di personale e al tempo pieno o definito: per i pro-
fessori vi sono dei minimi, 350 ore (tempo pieno) e 250 ore
L’attività dovuta. Il codice etico (tempo definito); per i ricercatori dei massimi, 350 ore (tempo
pieno) e 200 ore (tempo definito).
Il riferimento, con le precisazioni che si faranno, è
(7) Considerazione comprovata dalla previsione secondo cui le
al personale di ruolo (professori e ricercatori a tem- «violazioni del codice etico, qualora non ricadano sotto la com-
po indeterminato) e al ricercatore a tempo determi- petenza del collegio di disciplina» sono decise, su proposta del
nato. Rettore, dal Senato accademico; ciò vuol dire che si tratta di
precetti comunque giuridicamente vincolanti, ma precetti del
Le attività dovute rimangono identificate con una genere, se invasivi della libertà individuale, sarebbero da ritene-
formulazione comune per l’aspetto della ricerca (at- re nulli o inesistenti.

Norme
Università
Altro capitolo riguarda la valutazione e il controllo. prevedere anche la presenza di personale a tempo
La legge, inserendosi in un’architettura in parte già definito. In ogni caso, il discorso, almeno se ci si li-
definita, cerca di delineare un sistema di valutazio- mita a considerare il livello della legislazione ordi-
ne (8) e di determinare alcune implicazioni, talora naria, è chiuso.
delicate e meritevoli di riflessione (9). Anche per
questi aspetti deve intervenire la fonte regolamentare, Reclutamento
che provvede in punto di modalità, procedure ecc, in In rapida sintesi: prima il sistema normale, poi alcu-
materia di autocertificazione e di verifica del’attività ne integrazioni, per avere un quadro più preciso.
didattica e di servizio agli studenti (art. 6, c. 7). Per la determinazione dei posti e degli incarichi il
Infine, nei limiti di questa rassegna, il trattamento riferimento è alle risorse previste in base alla pro-
economico. Si prevedono revisioni e si cerca di da- grammazione triennale (11).
re spazio alla ‘‘premialità’’ (artt. 5, 8, 9). Professori. L’impianto complessivo ricalca le linee
del precedente. La novità più netta è l’abilitazione
La nuova regolamentazione della materia nazionale, che sostituisce la ‘‘idoneità nazionale’’
disciplinare (di cui all’art. 1, l. n. 230/2005 e al d.lgs. n. 164/
Questo è un punto specifico, innovato profonda- 2006). Nazionale sta ora a significare che il titolo è
mente (art. 10). Per le ipotesi di sanzione più grave conferito da un’unica commissione (a seconda dei
della censura, gli organi coinvolti nella procedura settori) in ambito nazionale. I requisiti sono distinti
sono il Rettore, il collegio di disciplina (10), il per il professore di prima e di seconda fascia. L’abi-
Consiglio di amministrazione. Il Rettore avvia il litazione ha rilievo solo ai fini del diritto di parteci-
procedimento disciplinare e trasmette gli atti al col- pare alle procedure di chiamata, essenzialmen-
legio di disciplina. Il collegio procede all’istruttoria te (12), ed è a termine: quattro anni.
e formula il ‘‘parere conclusivo’’. Il Consiglio di Le sessioni hanno cadenza annuale; una valutazione
amministrazione (‘‘senza la rappresentanza degli stu- negativa preclude la ripresentazione della domanda
denti’’) delibera conformemente al parere vincolan- nel biennio successivo (art. 16, c. 3, lett. m).
te’’ del collegio (art. 10, c. 4). Il nuovo regime è li- La commissione competente, una per ogni settore
mitato al personale con rapporto di diritto pubblico concorsuale, dura in carica due anni ed è composta
(ne è riprova la circostanza che fra i membri del di cinque membri: quattro commissari sorteggiati in
collegio sono citati solo i ricercatori a tempo inde- liste di professori ordinari in cui sono iscritti, su do-
terminato) e incardina tutto il sistema a livello di manda, solo i professori ordinari possessori di certi
ateneo. Ciò appare coerente con l’autonomia uni- requisiti oggetto di valutazione positiva (13), il li-
versitaria e con esigenze di semplicità e speditezza.
D’altra parte, il sistema previgente, impostato sul- Note:
l’intervento di un organo centrale (il Cun) non ha (8) Vedi, oltre all’art. 6, c. 7, l’art. 2, c. 1, lett. r; l’art. 2, c. 2, lett.
g; l’art. 5; i commi 8 e 14 del cit. art. 6.
dato buona prova; dunque, allo stato dei fatti, la so-
luzione merita sicuramente di essere sperimentata. (9) L’attività del personale è sottoposta a verifica con sistemi di-
versificati a seconda che si tratti di attività didattica o di servizio
Vi sono peraltro alcune perplessità. Una prima ri- agli studenti e di attività di ricerca (art. 6, c. 7). La valutazione
guarda l’omessa prescrizione di qualsiasi limite nu- negativa comporta conseguenze molteplici (vedi art. 6, c. 8 e c.
14), fra cui la perdita del diritto all’iscrizione nelle liste dei sor-
merico (minimo e massimo) quanto alla composi- teggiabili per le commissioni nazionali di abilitazione.
zione del collegio; collegi troppo numerosi finireb- (10) Il collegio è composto da professori e da ricercatori a tempo
bero per incrementare profili di mediazione eccessi- indeterminato, tutti a tempo pieno e opera secondo «il principio
vi rispetto alle valutazioni di competenza dell’orga- del giudizio fra pari, nel rispetto del contraddittorio» (art. 10, c. 1)
no. Sarà decisiva la saggezza dei singoli atenei. L’al- (11) E alle relative norme Il cit. art. 18, c. 2, peraltro, si occupa
anche di disciplinare gli oneri relativi a posti istituiti con finanzia-
tro dubbio riguarda la tipologia dei soggetti legitti- menti di altri soggetti pubblici e privati, al fine di evitare che gli
mati a far parte del collegio. La legge limita la par- oneri successivi all’istituzione finiscano per gravare sui fondi
universitari (vedi c. 3).
tecipazione ai professori a tempo pieno e ai ricerca-
(12) La legge afferma che non «costituisce titolo di idoneità né
tori a tempo pieno. È da chiedersi se una tale dà alcun diritto relativamente al reclutamento in ruolo o a alla
condizione, che in generale giustifica e anzi rende promozione presso un’università al di fuori delle procedure pre-
necessaria una diversità di statuto anche in ordine viste dall’art. 18» (art. 16, c. 4), peraltro aggiunge (art. cit. c. 3
lett. n) che costituisce «titolo preferenziale per l’attribuzione dei
alle cariche accademiche, come già visto, possa va- contratti di insegnamento di cui all’art. 23, c. 2».
lere anche per profili ‘‘sensibili’’ come quelli disci- (13) Art. 16, c. 3, lett h; la valutazione rinvia alla disciplina previ-
plinari o se invece non possa essere più equilibrato sta dall’art. 6, c. 7.

Norme
Università
mite della possibilità di un solo professore dell’uni- caso, che le disposizioni debbono mantenersi nel-
versità che ha bandito il posto; un quinto commis- l’ambito dei ‘‘criteri fissati’’ con decreto ministeriale
sario sorteggiato nell’ambito di una lista curata dal- (art. 24, c. 5).
l’Anvur in cui sono iscritti «studiosi ed esperti di Per la figura di ricercatore a tempo determinato va-
pari livello in servizio presso università di un Paese le un’apposita regolamentazione. La procedura è
aderente» all’Ocse (art. 16, c. 3, lett. f e h). Si può pubblica; è prevista la predeterminazione di nume-
essere membri di un’unica commissione e non lo si rosi criteri e parametri, anche riconosciuti a livello
può essere per i tre anni successivi alla conclusione internazionale; si valutano i titoli e il curricu-
del mandato (art. art. 16, c. 3, lett. l) lum (20) nonché la discussione pubblica dei titoli e
La commissione deve applicare numerosi criteri di delle pubblicazioni; vi è una valutazione prelimina-
fonte ministeriale, può «acquisire pareri scritti pro re comparativa, sui titoli e sulle pubblicazioni, ai fi-
veritate» sull’attività scientifica dei candidati (art. ni dell’ammissione alla discussione pubblica e un li-
16, c. 3, lett. i); la decisione deve essere motivata mite di ammissibili proporzionato al numero delle
secondo criteri analiticamente prefissati e ‘‘differen- domande (fra il 10 e il 20 per cento), salvo eccezio-
ziati per funzione e per area disciplinare’’. ni (art. 24, c. 2, lett c); la proposta di chiamata è
L’accesso avviene, salvo alcune eccezioni, attraver- del dipartimento a maggioranza assoluta e l’appro-
so un’apposita procedura di selezione pubblica in vazione è di competenza del Consiglio di ammini-
relazione ai posti da coprire ed è locale: provvede strazione.
la singola università (14), con un atto di ‘‘chiama- Il completamento della disciplina, nel rispetto dei
ta’’. La proposta di chiamata spetta al dipartimento, principi della cit. Carta europea dei ricercatori, è ri-
che provvede a maggioranza assoluta, e la delibera messo ai regolamenti di ateneo, a cui spetta un
di approvazione spetta al Consiglio di amministra- compito in verità delicato, anche se si potranno
zione. utilizzare le esperienze maturate dai regolamenti
Le integrazioni. Una prima riguarda una disposizio- adottati per le chiamate secondo il regime previ-
ne volta a favorire l’ingresso di personale che ha gente.
svolto l’attività quanto meno anche in altre sedi e
dovrebbe configurarsi come una riserva di po- Alcune notazioni
sti (15); un’altra, invece, riguarda una misura volta La nuova disciplina pone molti problemi, anche re-
a facilitare il personale già a in servizio presso l’ate- lativi all’inserimento nel contesto legislativo preesi-
neo, configura una sorta di progressione di carriera, stente, per ragioni di ‘‘confezionamento’’ tecnico,
presuppone in ogni caso il conseguimento dell’abili- ma in questa sede sono solo possibili alcune nota-
tazione e si concreta in un’apposita procedura di zioni generali.
valutazione. Questa seconda ipotesi si riferisce: a) Se si muove dalla premessa che l’istituzione univer-
ai professori di seconda fascia e i ricercatori a tem-
po indeterminato, ma, per i ricercatori, il regime è
Note:
transitorio (16); b) ai titolari di contratti di ricerca
(14) L’ateneo deve indicare, oltre al settore, anche un eventuale
non rinnovabili necessariamente a tempo pie- profilo e «fornire informazioni dettagliate sulle specifiche funzio-
no (17). ni, sui diritti e i doveri e sul relativo trattamento economico e
La disciplina deve essere specificata e completata previdenziale» (art. 16, c. 2, lett), e naturalmente vi è un rinvio al
regolamento).
da altri atti, regolamentari o di altra natura. La leg-
(15) Le università (statali, si precisa espressamente) debbono ri-
ge rinvia espressamente: a un decreto ministeriale servare almeno un quinto delle risorse per il reclutamento di
di natura non regolamentare, sentito il Cun, per la personale con tali caratteristiche (art. 18, c. 4).
definizione dei settori concorsuali, raggruppati in (16) Fino al 31 dicembre del sesto anno successivo all’entrata in
macrosettori (art. 15, c. 1) e articolabili in settori vigore della legge (art. 24, c. 6); si possono impegnare fino alla
metà delle risorse equivalenti
scientifico-disciplinari (18); a uno o più regolamen-
(17) A tal fine possono essere previste risorse che, cessato il
ti adottati, ai sensi dell’art. 17, c. 2, l. n. 400/1988, periodo corrispondente a quello transitorio sopra richiamato,
la disciplina delle procedure per l’abilitazione nazio- possono giungere fino alla metà delle risorse equivalenti a quel-
nale (art. 16, c. 3) (19); ai regolamenti di ateneo, le necessarie per i posti disponibili di professore di ruolo
da adottare ‘‘nel rispetto del codice etico’’ e dei (18) Rilevanti ai fini concorsuali di cui agli art. 18, 22, 23, 24 e ai
fini degli ordinamenti didattici. La norma sembra consentire rag-
‘‘principi’’ della Carta europea dei ricercatori (Rac- gruppamenti concorsuali più ampi rispetto al passato.
comandazione Commissione n. 251 del 2005), per (19) Vi è già un testo in corso di emanazione.
il procedimento di chiamata (art. 18) nonché per (20) Solo per la verifica delle conoscenze linguistica vi è una pro-
la chiamata diretta, con la precisazione, in questo va orale (art. 24, c. 2, lett. c).

Norme
Università
sitaria debba essere tendenzialmente chiusa, perché bastano né le disposizione di questa legge né le altre
la sua attività ciò necessariamente pretende, la ri- disposizioni, come l’art. 1, c. 2, 3 e 4, legge n. 230/
forma merita una valutazione negativa. Se si ritiene 2005), non solo a garanzia della funzione propria
che l’identità dell’università abbia bisogno di rac- dell’insegnamento e della ricerca, ma - di nuovo - a
cordi non invasivi ma continui con quanto emerge fini di buon andamento. La rimessione di decisioni
nelle professioni e nelle altre sedi in cui maturano incidenti pesantemente sulla vita quotidiana di cia-
esperienze significative, allora la valutazione deve scuno a troppo ampi margini interpretativi o a po-
essere più prudente. Peraltro, in questa seconda ipo- testà discrezionali dell’amministrazione comporta
tesi, diviene decisivo contenere l’apertura dell’isti- ambiti di incertezza che possono facilmente diveni-
tuzione entro limiti tali da non contraddire la sua re fattori distorsivi degli stessi meccanismi preordi-
identità e dunque è decisivo costruire un sistema di nati al governo e al funzionamento dell’istituzione.
regole, di condizioni e di organizzazione capace di Si vuol solo dire che non si è utilizzato l’occasione
evitare distorsioni. in modo adeguato per definire, più puntualmente,
Da detto punto di vista, la riforma, che peraltro in ciò che deve essere oggetto di diretta disciplina le-
gran parte riordina schemi precedenti, porta ele- gislativa e ciò che deve essere invece deciso ai vari
menti di vario segno. livelli di amministrazione, quale indispensabile as-
Sembrano coerenti: la generalizzazione del (nuovo) setto per organizzare e dirigere un’attività di pubbli-
ricercatore a tempo determinato; l’imposizione del co servizio in una logica (anche) di risultato. Vero
tempo pieno per i contratti non rinnovabili; la ti- che vi saranno statuti e regolamenti, ma essi non
pizzazione del personale; le disposizioni contenenti possono riempire per intero i vuoti legislativi; certe
enunciazioni volte a ostacolare il precariato (salvo esigenze di parità di trattamento sono molto sentite
aggiungere, in questo caso, che, in effetti, si tratta e sembrerebbero necessari forti motivazioni e ade-
di enunciazioni). guati contesti culturali e di costume per praticare
Non sembrano coerenti o congrui, invece, molti al- discipline differenziate.
tri aspetti. Dubbi gravi solleva il modo con cui è avvenuto il
Invero, più ampie sono le aperture dell’istituzione recupero della dimensione nazionale in punto di re-
universitaria, tanto più necessaria è l’esistenza di un clutamento dei professori. In un Paese la cui vicen-
nucleo di personale che sia proprio dell’università da universitaria (e non solo universitaria) dimostra
con funzione tendenzialmente esclusiva. Di conse- che basta poco per creare molte aspettative, e ne è
guenza doveva essere riconsiderato in modo più testimonianza questa legge (che in più punti ribadi-
congruo rispetto a detta esigenza il complesso delle sce una sorta di ‘‘divieto’’ di aspettative), è rischio-
attività e degli impegni comunque consentibili al so attribuire un’abilitazione utile solamente per l’ac-
professore a tempo pieno (mentre il nuovo regime cesso all’università indipendentemente dal numero
non è, in proposito, anche rispetto al precedente, dei posti disponibili. L’abilitazione ha durata limita-
facilmente decifrabile). In ogni caso, si doveva in- ta, ma ciò non eviterà i condizionamenti dell’ulti-
tervenire in altro modo sulla scelta fra tempo pieno mo anno e, se sarà rispettata la cadenza annuale,
e tempo definito (il che si è fatto solo per il ricerca- ogni anno potrebbe divenire il quarto anno. Se-
tore a tempo determinato). La possibilità di mutare nonché, con questo, si indebolisce fortemente l’au-
impegno di anno in anno è difficilmente compati- spicato carattere nazionale del complessivo sistema
bile con una qualsiasi organizzazione che intenda di reclutamento, perché esso è affidato ad un mec-
programmare e perseguire effettivamente quanto canismo semplicemente di abilitazione e - per di
programmato; e il tasso di incompatibilità risulta più - aperto. La previsione è che la composizione
cosı̀ evidente da sollevare seri sospetti di contrasto del corpo dei professori continuerà ad essere condi-
con il principio costituzionale di buon andamento. zionata dai reclutamenti locali (grazie alla chiamata
D’altra parte, che l’università debba programmare e dipartimentale relativa ad un numero di abilitati
operare di conseguenza è uno dei (pochi) assunti su più ampio del bisogno e grazie alla dimensione lo-
cui vi è generale condivisione. Ancora: si poteva cale dei livelli iniziali, innanzitutto i contratti di ri-
immaginare una diversità quantitativa fra dotazione cerca) molto più di quanto la legge non voglia.
a tempo pieno necessario e dotazione invece rimes- Sembra ricorrere un’evidente incoerenza.
sa alla scelta dell’interessato. Questo detto, rimane - naturalmente - il fatto che
Tema connesso è quello delle prestazioni che il per- il problema di fondo consistente nella necessità di
sonale deve comunque rendere. Qui rimane l’esi- evitare un eccesso di aspettative (di aspettative per
genza di una più estesa disciplina legislativa (non un posto) per effetto della titolarità di rapporti con

Norme
Università
l’università è difficile da risolvere, perché è deter- modo meritevole, tempo e lavoro nell’università,
minato in misura ben altrimenti maggiore dalla si- possa avere altre reali possibilità di occupazione. Su
tuazione reale. In termini cosı̀ ampi, ma questi do- questo piano la situazione risulta molto arretrata ri-
vrebbero essere i termini da considerare, norme sul- spetto al bisogno.
la condizione giuridica o espressi divieti di aspetta- Infine, vi sarebbe il capitolo dei concorsi, dal punto
tiva (come già notato) non bastano; occorre pro- di vista dei risultati. Ma, qui, le norme, più di tan-
muovere un contesto in cui chi ha impegnato, in to, non possono.
L’organizzazione della didattica e della ricerca

di Enrico Carloni
La recente riforma dell’università porta con sé una profonda revisione dell’organizzazione della didattica e
della ricerca all’interno degli atenei, fondata ora su principi di semplificazione ed unificazione, in capo ai di-
partimenti, del complesso delle funzioni sin qui distinte tra strutture deputate alla ricerca (i ‘‘vecchi’’ diparti-
menti) e strutture deputate alla didattica (le facoltà). Si tratta di una trasformazione non priva di conseguen-
ze, e di incognite, a partire dal rapporto tra queste nuove strutture e le aree di coordinamento (previste co-
me eventuale ‘‘secondo livello’’ organizzativo della didattica), passando per la problematica della ‘‘omoge-
neità’’ scientifico disciplinare che viene richiesta per i dipartimenti, per giungere fino alla questione della
‘‘continuità’’ tra i vecchi dipartimenti e quelli ora (solo parzialmente) disciplinati dalla legge n. 240 del 2010.
Premessa prio modello di autonomia (e che invero si erano

Le università «sede primaria di libera ricerca e di li- mosse spesso in questo senso, sia pure con le caren-
bera formazione [...] operano combinando in modo ze di un impianto complessivamente debole sul
organico didattica e ricerca»: sin dall’articolo 1 la fronte dell’accountability), e troppo poco per altre,
che continuano a sviluppare la propria azione ai
legge di riforma conferma l’idea di una università
margini del sistema, godendo di un regime fatto di
tenuta a coniugare ineludibilmente le funzioni di
pochi limiti e di scarsi controlli.
didattica e ricerca (1), respingendo quindi l’idea,
Per gli atenei statali, cui la legge si rivolge con pie-
spesso evocata e più volte sollecitata, di una distin-
nezza di vincoli e condizionamenti, la riforma prefi-
zione tra teaching e research university.
gura in sostanza un modello uniforme per le struttu-
Si tratta di un esito tutt’altro che scontato, sia
re deputate alle funzioni didattiche e di ricerca, sal-
prendendo a riferimento il dibattito parlamentare
va la possibilità di una differenziazione fondata però
che ha accompagnato il disegno di legge, sia (so-
non su scelte autonome, ma su specifici accordi
prattutto) ponendo attenzione ai caratteri attuali
con il Ministero: un’ipotesi, questa, che postula l’i-
del sistema universitario italiano, dove la perduta
dea di una (maggiore) differenziazione che non è
omogeneità delle istituzioni accademiche ha porta-
to con sé la formazione di realtà tra loro fortemente
differenziate, caratterizzate talora dall’assenza degli Note:
elementi essenziali (la presenza di organi di autogo- (1) Sulla necessaria integrazione di ricerca e didattica, come
specifico delle istituzioni universitarie, cfr. tra gli altri F. Merloni,
verno, la stessa esistenza di una comunità scientifi- Autonomia e libertà nel sistema della ricerca scientifica, Milano,
ca, fatta di professori e ricercatori) di una istituzio- 1990; R. Finocchi, Le università, in S. Cassese (a cura di) Tratta-
to di diritto amministrativo, Milano, 2000, 979 ss.
ne che voglia coniugare le funzioni didattiche e di
ricerca (2). (2) Questi caratteri, e queste contraddizioni, del sistema erano
stati evidenziati recentemente dal Cun, che aveva segnalato le
In un panorama cosı̀ differenziato, la legge di rifor- conseguenze ‘‘paradossali’’ derivanti in particolare dalla discipli-
ma interviene con una forte spinta all’uniformità na delle università telematiche: istituti autorizzati a rilasciare per-
sino il titolo di dottore di ricerca, ma che «non possiedono per-
dell’organizzazione degli atenei (3), ma nel far que- sonale docente proprio e non svolgono alcuna attività di ricerca»
sto lascia fuori proprio quei ‘‘pezzi’’ del sistema che (cfr. Cun, mozione 25 maggio 2010, in www.cun.it).
mostrano maggiori disomogeneità e che meno ar- (3) V. Zeno Zencovich evidenzia bene i limiti di questo approccio
monicamente si collocano nel disegno complessivo: costruttivista, che impone ‘‘una taglia unica’’ che non tiene con-
to delle differenze (tra grandi e piccoli atenei, tra diverse voca-
col rischio, dunque, di dire troppo per alcune real- zioni): cfr. Id., Ci vuole poco per fare un’università migliore, Fo-
tà, che meglio avrebbero potuto articolare un pro- gnano, 2011, 78

Norme
Università
dunque conseguenza dell’autonomia riconosciuta, qui di competenza delle facoltà e dei ‘‘vecchi’’ di-
ma obiettivo da ‘‘meritare’’ e negoziare. partimenti (6). L’eliminazione della pluralità di
Per quanto riguarda l’organizzazione della didattica strutture (ed in particolare il superamento della di-
e della ricerca, la legge dice molto per quanto attie- visione delle funzioni di didattica e ricerca, le prime
ne alle strutture preposte a queste funzioni, poco affidate alle facoltà, nonché ai consigli di corso di
per quanto concerne le modalità di esercizio delle studio, le seconde ai dipartimenti), è un approdo
attività e dei servizi corrispondenti: si tratta, in que- non controverso del disegno riformatore: sostanzial-
sto senso, di una disciplina che si preoccupa del mente immutata rispetto all’originaria formulazione
‘‘contenitore’’, più che del ‘‘contenuto’’, e questo è del disegno di legge (salvo questioni di detta-
d’altra parte probabilmente un bene, specie se pen- glio) (7), questa ‘‘unificazione’’ in capo ad un’unica
siamo all’infelice previsione ‘‘nascosta’’ nell’art. 18 sede dei compiti di ricerca e didattica era d’altra
della legge, dove il legislatore si arroga il diritto parte presente anche nel disegno di legge presenta-
non solo di circoscrivere i possibili destinatari di to dal principale partito dell’opposizione (8) e dif-
contratti di ricerca, ma tout court di limitare ad un fusamente prospettata nel dibattito scientifico (9).
elenco chiuso di soggetti la possibilità di svolgere Tra dipartimento e facoltà, quest’ultima di più anti-
attività di ricerca entro le università (4). Un elen- ca tradizione (10), e più radicato prestigio, struttu-
co, si noti, nel quale sono assenti tanto neolaureati rata sin da epoche risalenti intorno ad un corso di
(non ancora dottorandi) che dottori di ricerca studi ed un percorso professionale, è il dipartimento
(non ancora strutturati), con buona pace dell’idea il solo a restare sul campo, sia pure mutando pro-
humboldtiana di un’università che è luogo di colle- fondamente sia per funzioni (per effetto della ‘‘con-
gamento tra ricerca e didattica non solo per i do- centrazione’’ in capo a questo di quelle complessive
centi, ma anche per gli studenti (5). di insegnamento e ricerca) che per caratteri e di-
Fatta salva questa previsione, che sembra guidata mensioni.
da esigenze e finalità che poco hanno a che vedere
con il miglioramento della ricerca universitaria, l’i- Note:
dea pare quella di poter ridisegnare la ‘‘qualità’’ del- (4) Si tratta dell’art. 18 (Chiamata dei professori), che al c. 5 pre-
la ricerca e dell’insegnamento già con l’integrazione vede appunto che «la partecipazione ai gruppi e ai progetti di ri-
cerca delle università, qualunque ne sia l’ente finanziatore, e lo
in un’unica struttura di queste funzioni: è però svolgimento delle attività di ricerca presso le università sono ri-
chiaro che si tratta di un percorso complesso e tut- servati esclusivamente» a professori e ricercatori, dottorandi e
assegnisti, professori a contratto, personale tecnico amministra-
t’altro che pacifico, il cui buon esito dipenderà in tivo, dipendenti di altre amministrazioni pubbliche. Pare striden-
misura significativa dal funzionamento dei mecca- te il contrasto tra questa previsione ed il combinato degli articoli
nismi di valutazione e dalla capacità (che però non 33.1 e 34 della Costituzione.
è debitamente presente nel testo della riforma) di (5) In merito, cfr. S. Cassese, L’Università come comunità di
studenti e di studiosi: dal modello Humboldtiano all’Università di
‘‘distinguere’’ le diverse strutture in cui sono artico- massa, in G. Catalano e E. Periti (a cura di), I servizi agli studenti
lati gli atenei, premiando o sanzionando i singoli nell’attività gestionale dell’università, Bologna, 2006, 19 ss.
dipartimenti e non (tanto) gli atenei nel loro com- (6) Si cfr. in questo senso E. Follieri, Ambiti di autonomia univer-
plesso. sitaria sulle modifiche dello statuto in attuazione della l. 30 di-
cembre 2010 n. 240, in www.diritto-amministrativo.org, p. 29.
(7) Si noti che questa esigenza di ‘‘semplificazione’’ era chiara-
Dalle facoltà ai dipartimenti mente esplicitata anche nelle Linee guida per il governo delle
università del Miur (si v. in particolare il punto d4, dove si evi-
In un recente documento, la Corte dei conti aveva denzia che «l’attuale ripartizione di compiti tra Facoltà, Diparti-
evidenziato come, avendo a riferimento gli statuti menti e Corsi di Laurea è causa di inefficienza e confusione»).
di autonomia, l’organizzazione interna degli atenei (8) «Per le attività istituzionali della didattica e della ricerca, l’uni-
(con particolare attenzione alle strutture decentra- versità si articola in un unico livello di strutture interne in cui i
professori e i ricercatori si incardinano per libera aggregazione,
te, didattiche, scientifiche e di servizio: facoltà, di- in base ad affinità disciplinari, tematiche o professionali» (AS
partimenti, consigli di corso di studio, centri di ser- 1597, art. 6).
vizi), presentasse soluzioni «caratterizzate da intrec- (9) Si v. in particolare Università e sistema della ricerca. Propo-
ste per cambiare, a cura di M. Cammelli, F. Merloni, Bologna,
ci di competenze e sovrapposizioni non razionali». 2006, 110, dove si segnala come sia «giunto il momento di su-
La razionalizzazione passa, nel disegno riformatore, perare la stantia dualità facoltà/dipartimento».
attraverso una decisa semplificazione, con l’indivi- (10) Di facoltà si occupa già la legge Casati (è noto come legge
duazione ex lege di una unica sede deputata alle Casati il regio decreto legislativo 13 novembre 1859, n. 3725
del Regno di Sardegna, entrato in vigore nel 1860 e successiva-
funzioni didattiche e di ricerca: il dipartimento, de- mente esteso, con l’unificazione, a tutta l’Italia), peraltro pren-
stinato a cumulare, in sostanza, tutte le funzioni sin dendo atto di realtà preesistenti.

Norme
Università
Si tratta di una scelta che appare tanto pacifica- conduce a ritenere quest’espressione suscettibile di
mente accettata a livello politico, quanto improvvi- un’attuazione largamente rimessa agli atenei), dove
da: porta con sé il rischio di una destrutturazione la nuova omogeneità appare sostanzialmente riflet-
della dimensione interdisciplinare della formazione tere quella «organizzazione di settori di ricerca omo-
(e della stessa ricerca), in favore di un sistema di genei per fini o per metodo» prevista dal d.P.R. 11
monadi internamente omogenee ma scarsamente luglio 1980, n. 382. Un’omogeneità che, come no-
comunicanti, la cui ricomposizione interdisciplinare to, è stata tradotta in modo fortemente variegato,
a fini formativi e scientifici rischia di essere quasi con approcci mono od inter disciplinari sostanzial-
casuale, od occasionale. Il dipartimento è il nuovo mente rimessi alle singole realtà ed ai singoli gruppi
mattone dell’edificio universitario, che quindi ri- di ricerca.
schia, a meno di soluzioni di mera ‘‘riconversione Argomenti letterali, non decisivi, sembrano spinge-
nominale’’ delle precedenti facoltà, di vedere sman- re per la prima interpretazione, che d’altra parte
tellate quelle strutture (la ‘‘cosa’’ che sin qui erava- sembra coerente con l’esigenza (a fini di valutazio-
mo soliti chiamare facoltà, appunto) che, bene o ne) di raffrontabilità delle diverse realtà diparti-
male, ne avevano consentito la tenuta anche a mentali (14). Giocano invece a favore della secon-
fronte delle continue e spesso schizofreniche rifor- da opzione tre argomenti, che paiono complessiva-
me degli ultimi anni concentrate sul versante del- mente in grado di giustificare questo secondo ap-
l’offerta didattica e sulla dimensione del recluta- prodo peraltro più rispettoso dell’autonomia scienti-
mento (11). fica dei gruppi di ricerca: il riferimento all’omoge-
La legge rimette dunque agli statuti la ridefinizione neità già presente nel citato d.P.R. n. 382; l’ineli-
dell’articolazione interna, ponendo però come vin- minabile interdisciplinarietà dei dipartimenti in
colo e criterio direttivo la ‘‘semplificazione’’, con conseguenza della loro dimensione minima (ci sarà
«contestuale attribuzione al dipartimento delle fun- frequentemente, se non sempre, un’area scientifico-
zioni finalizzate allo svolgimento della ricerca scien- disciplinare non in grado di costituirsi in diparti-
tifica, delle attività didattiche e formative», nonché mento ‘‘rigidamente omogeneo’’ per un’insufficien-
delle attività connesse (12). te numerosità di docenti) (15); si consideri, inoltre,
che nel dibattito parlamentare, sembra trovare con-
I dipartimenti e la questione della ‘‘omogeneità’’
ferma l’idea di una formulazione aperta anche alla
Con il rischio di un’eccessiva compressione dell’au- costituzione di dipartimenti anche sulla base di affi-
tonomia, e di soluzioni uniformanti che paiono nità non rigidamente disciplinari (16).
pensate per atenei generalisti di ‘‘taglia media’’ e Pensare ad una ricerca in termini esclusivamente
che male si adattano a situazioni specializzate od ed inevitabilmente monodisciplinari sarebbe, d’altra
estreme, la riforma definisce la dimensione minima parte, un errore: basti pensare alle linee di ricerca
dei nuovi dipartimenti, indicando in almeno tren- promosse a livello europeo, dove è l’oggetto (i tra-
tacinque o quaranta il numero (13) di docenti ob-
bligatoriamente afferenti a queste strutture, compo-
Note:
ste sulla base di una ‘‘omogeneità’’ di settori scienti-
(11) Per uno spaccato delle questioni toccate dai numerosi in-
fico-disciplinari. terventi di riforma in materia, cfr. G. Vesperini, Per uno studio
La questione dell’omogeneità di settori scientifici delle tendenze di riforma del sistema universitario, in questa Ri-
dovrà essere tradotta in scelte concrete a livello di vista, 2009, 197 ss.
ciascun ateneo, di modo che gli interpreti privilegia- (12) Art. 2, c. 2, lett. a) della legge n. 240 del 2010.
ti di questo concetto risiedono in primis proprio nel- (13) Rispettivamente per atenei con meno o più di mille unità di
personale docente in servizio.
le commissioni statuto e negli organi accademici.
(14) In questo senso, cfr. il documento del Miur, Autonomia e
Possono proporsi, al riguardo, due possibili opzioni responsabilità degli atenei: governance, valutazione, recluta-
interpretative, con una maggiore (ma non risoluti- mento, del 24 marzo 2009, p. 15, che evidenzia la relazione tra
va) consistenza di argomenti a favore della seconda. omogeneità e valutazione delle strutture dipartimentali.
La prima, una interpretazione ‘‘rigida’’ del concetto (15) Si noti, al riguardo, che la questione della ‘‘dimensione mi-
nima’’ porta con sé, al contrario, l’eliminazione di preesistenti
di omogeneità, tale che risulta possibile immaginare omogeneità, come è stato lamentato ad esempio dalla società
unicamente dipartimenti composti da docenti affe- italiana di geologia (con la scomparsa dei dipartimenti di Scienze
renti a macro-aree scientifico-disciplinari rigida- della terra in gran parte degli atenei italiani e ricomposizione di
questi gruppi di ricerca entro contenitori più ampi e maggior-
mente omogenee: Ius (diritto), Secs-P (economia), mente ‘‘disomogenei’’).
Ing (ingegneria), e cosı̀ via. (16) Si v. il dibattito nella VII Commissione del Senato (a margi-
La seconda, un’interpretazione ‘‘flessibile’’ (che ne dell’emendamento 2.184) del 27 aprile 2010.

Norme
Università
sporti, la difesa dell’ambiente, la sicurezza di Inter- glio di dipartimento, dell’elettorato attivo e passivo,
net, e cosı̀ via) a costituire il filo conduttore per li- del diritto del singolo docente di optare tra più
nee di indagine necessariamente e strutturalmente strutture.
suscettibili di connotazione interdisciplinare. Interi
filoni di ricerca e di eccellenza (le biotecnologie, ad Le aree di coordinamento
esempio) potrebbero essere messi in crisi da un ec- La legge prevede un secondo livello di organizzazio-
cessivo spirito di geometria. ne delle funzioni didattiche (18), come aggregazio-
Si tenga conto, infine, di come le funzioni svolte ne tra più dipartimenti operata sulla base di criteri
determinino la natura ed i caratteri delle organizza- di affinità disciplinare: quale che ne sia la denomi-
zioni: il che in questo caso significa che l’omoge- nazione (scuole, aree, facoltà) ci troviamo di fronte
neità va letta non solo nella prospettiva della ricer- a strutture di raccordo, chiamate a svolgere unica-
ca, ma anche in quella della didattica (la nuova mente «funzioni di coordinamento e razionalizzazio-
funzione del ‘‘nuovo’’ dipartimento che ne segna la ne delle attività didattiche» ed a gestire le strutture
distanza rispetto a quello istituito dal d.P.R. n. 382 comuni. Si tratta di una previsione che è facoltati-
del 1980), e quindi non solo come omogeneità di va per gli atenei di minore dimensione, ai quali la
metodo di analisi, ma anche come omogeneità di riforma consente di darsi un’articolazione interna
oggetto (di ricerca e di didattica). semplificata, con concentrazione dei (limitati)
L’organizzazione endodipartimentale e la compiti delle aree in capo ai dipartimenti.
‘‘continuità’’ tra vecchi e nuovi dipartimenti Per gli atenei con più di cinquecento unità di per-
sonale docente, le ‘‘aree’’ risultano necessarie,
La legge definisce una serie di elementi per quanto
quantomeno per lo svolgimento delle funzioni assi-
attiene all’organizzazione dipartimentale ed allo
stenziali che si dovessero affiancare a quelle didatti-
svolgimento delle funzioni didattiche e di ricerca in
che e di ricerca. La legge, in sostanza, sembra prefi-
queste strutture. Rispetto agli organi del diparti-
gurare la fine delle facoltà, salvo mantenere espres-
mento, direttore e consiglio, la legge, mentre disci-
samente in vita (sotto nuove vesti) quella di medi-
plina in modo dettagliato l’organizzazione delle
cina (19), nella quale si dovrà continuare a garanti-
‘‘aree’’, detta scarne indicazioni, limitandosi ad in-
re l’inscindibilità delle funzioni assistenziali dei do-
dividuare, quasi implicitamente, un organo colle-
centi con quelle di insegnamento e di ricerca. Nel
giale, il consiglio, ed un organo monocratico, il di-
contesto della nuova articolazione interna delle
rettore, oltre ad una commissione paritetica docen-
università, troveremo in sostanza delle strutture di
ti-studenti, competente, in particolare, «a svolgere
secondo livello ‘‘deboli’’, salvo la facoltà-area di
attività di monitoraggio dell’offerta formativa e del-
medicina, destinata a cumulare alle poche funzioni
la qualità della didattica nonché dell’attività di ser-
di coordinamento didattico le rilevanti funzioni as-
vizio agli studenti da parte dei professori e dei ricer-
sistenziali.
catori» (17).
La connotazione delle ‘‘aree’’ come sede di secondo
Rispetto alla figura del direttore del dipartimento,
livello, trova conferma nella disciplina della com-
la legge dice molto poco, sia quanto ad elettorato
posizione del suo organo deliberante (nella quale ri-
passivo che attivo, che a modalità di elezione: alcu-
sulteranno presenti i direttori dei relativi diparti-
ne risposte emergono dal testo della legge, ma la
menti e non più del 10% dei componenti dei consi-
questione chiama in causa il problema della ‘‘conti-
gli di dipartimento, scelti tra soggetti già chiamati a
nuità’’ tra il regime giuridico dei vecchi e quello
ricoprire posizioni di responsabilità in seno alle
dei nuovi dipartimenti (altro problema rilevante,
strutture dipartimentali: coordinatori di scuole di
peraltro, è quello del rapporto tra nuovi diparti-
menti e vecchie facoltà).
Sembra potersi ricavare, in sostanza, l’applicabilità Note:
ai nuovi dipartimenti della disciplina, in quanto (17) La legge affida inoltre a questa commissione, istituita a li-
vello di dipartimento o di scuola, i compiti di «individuare indica-
compatibile con la legge di riforma, contenuta nel tori per la valutazione dei risultati delle stesse» e «formulare pa-
d.P.R. n. 382 del 1980: è quindi alla tradizionale reri sull’attivazione e la soppressione di corsi di studio».
regolazione, con alcune integrazioni (quali la neces- (18) Cfr. art. 2, c. 2) lett. c) della legge n. 240 del 2010.
saria presenza di una rappresentanza studentesca, (19) A ben vedere, l’organizzazione complessiva degli atenei
prima facoltativa) frutto della legge n. 240 del continua, in sostanza, ad essere condizionata dalla posizione,
peculiare ma indubbiamente forte, delle facoltà di medicina. Cfr.
2010, che occorrerà fare riferimento per risolvere V. Zeno Zencovich, Ci vuole poco per fare un’università miglio-
questioni quali quelle della composizione del consi- re, cit.

Norme
Università
dottorato, membri di giunta, e cosı̀ via, secondo mentre pone una forte responsabilità in capo ai di-
modalità che vengono rimesse agli statuti di auto- partimenti, vera sede di autogoverno e garanzia del-
nomia). La legge si spinge fino al dettaglio, defi- la libertà scientifica e didattica dei docenti, ne pre-
nendo dunque caratteri organizzativi e funzionali, figura anche una maggiore separatezza rispetto agli
persino il numero complessivo massimo (di dodici) organi di governo di ateneo.
delle ‘‘aree’’ istituibili negli atenei. Seguendo il nuovo modello di governo di ate-
In questo disegno, nel quale lo spazio di autonomia neo (22), che non è solo di prevalenza (del Consi-
statutaria è, sul punto, fortemente circoscritto, si glio di amministrazione), ma anche di separazione
delinea un organo debole dal punto di vista funzio- (con più netta distinzione degli spazi e delle compe-
nale, che non può prospettarsi come protagonista tenze di Cda e Senato accademico), il dipartimento
del nuovo impianto di governance: sarebbero incoe- viene a trovarsi, salva la eventuale mediazione delle
renti con il sistema prefigurato dal legislatore, chia- scuole ove costituite, in un rapporto diretto ora
ramente orientato all’eliminazione della duplicazio- con il consiglio, ora con il senato.
ne di strutture (20), scelte statutarie volte alla revi- Per ciò che attiene alle risorse, comprese quelle di
viscenza, per tramite delle nuove ‘‘scuole’’ (raffor- personale docente, le principali competenze del di-
zandone i poteri e fondandone una maggiore dipartimento sono condizionate da una condivisione
mensione organizzativa ed un più rilevante ruolo di scelte a livello centrale, in seno al Consiglio di
nella composizione degli organi di ateneo), delle amministrazione. Cosı̀ è, in particolare, per le deci-
vecchie facoltà. sioni relative alla chiamata di nuovi docenti, dove
A questa connotazione ‘‘di mero coordinamento’’, il potere viene ripartito tra dipartimenti (che for-
peraltro assolutamente coerente con la scarsa rap- mulano la proposta) (23) e Consiglio di ammini-
presentatività (perlopiù di secondo livello e ten- strazione (che delibera sulla proposta), secondo mo-
denzialmente con soli professori ordinari) degli or- dalità da definire più puntualmente in sede statuta-
gani di questa struttura, si collega la questione (non ria.
chiarita dalla legge) della possibilità che un diparti- Le principali decisioni inerenti alla didattica risul-
mento afferisca a più di una scuola: nel silenzio del- tano affidate ai dipartimenti (e potenzialmente alle
la legge, si tratta di una opzione che, se giustificata scuole, se costituite) (24), qui in relazione con il
da esigenze di coordinamento della didattica e delle Senato accademico, cui la legge affida uno specifico
strutture, potrà essere seguita a livello statutario. ruolo di coordinamento delle attività dei diparti-
menti.
Il ‘‘posto’’ del dipartimento nel nuovo Le concrete scelte statutarie saranno chiamate, in
sistema di governance questo quadro, a dare equilibrio ad un sistema evi-
La de-strutturazione delle facoltà si riflette anche dentemente sbilanciato su fraintese esigenze effi-
nella perdita del ruolo di governo del sistema che cientiste che traspaiono chiaramente nella concen-
era stato dei Presidi attraverso il Senato accademi-
co: nel complessivo disegno della nuova governance Note:
di ateneo, i direttori dei nuovi dipartimenti sono (20) C. Conti, sezioni riunite in sede di controllo, delibera n. 7
chiamati a svolgere un ruolo decisamente minore, del 2010, Referto sul sistema universitario: «il sistema prefigu-
rato sembra, in definitiva, optare per il modello dipartimentale,
in un impianto di poteri maggiormente centralisti- eliminando la duplicazione di organi spesso pletorici e snellendo
co. i processi decisionali».
La centralità della figura del Rettore emerge, a ben (21) La legge n. 240 prevede, per il Senato accademico, una
vedere, anche da questo indebolimento delle altre «composizione per almeno due terzi con docenti di ruolo, alme-
no un terzo dei quali direttori di dipartimento, eletti in modo da
sedi forti a livello accademico (le facoltà, appunto, rispettare le diverse aree scientifico-disciplinari dell’ateneo».
con i loro vertici presenti in Senato accademico): (22) Si v. il commento di F. Merloni, in questo fascicolo, supra
la presenza solo eventuale, e comunque parzia- 353.
le (21), dei direttori di dipartimento nel nuovo Se- (23) Cfr. art. 18, c.1, lett. e) della legge n. 240 del 2010, che pre-
vede la «formulazione della proposta di chiamata da parte del di-
nato accademico, peraltro fortemente indebolito partimento con voto favorevole della maggioranza assoluta dei
dalla riforma a vantaggio del Consiglio di ammini- professori di prima fascia per la chiamata di professori di prima
strazione, induce a ritenere sensibilmente attenuata fascia, e dei professori di prima e di seconda fascia per la chia-
mata dei professori di seconda fascia, e approvazione della stes-
la capacità dei vertici delle strutture decentrate di sa con delibera del Consiglio di amministrazione».
porsi come cinghia di trasmissione tra ‘‘periferia’’ e (24) Lo statuto, in particolare, può affidare alle scuole anche il po-
‘‘centro’’ della governance accademica. La riforma, tere di «proposta di attivazione o soppressione di corsi di studio».

Norme
Università
trazione di poteri in capo a sedi monocratiche o de- decisioni che direttamente incidono sulla libertà di-
bolmente rappresentative. Vale la pena, al riguardo, dattica e di ricerca, sullo status professionale del
segnalare come si tratti di un approdo che non ri- personale docente, dall’altro l’elezione diretta del
percorre il modello di shared governance statuniten- Rettore non consente di prospettare un modello di
se, dal momento che da un lato emerge una scarsa governo di ateneo realmente ‘‘manageriale’’ ed
valorizzazione del ruolo dell’autogoverno a fronte di estraneo ai rischi di conflitti di interesse.
La finanza
di Antonio Brancasi
Manca nella riforma Gelmini una organica disciplina del sistema di finanziamento delle Università, nonostan-
te ve ne fosse gran bisogno per le criticità che investono molti profili (dalle norme sulla contribuzione stu-
dentesca, al ruolo riconosciuto alle autonomie nonostante la riforma del titolo V Cost., alla mancanza di re-
gole stabili sull’entità del fondo di finanziamento ordinario). Ad eccezione della delega relativa alla disciplina
della contabilità, che lascia intravedere un progetto organico, le poche disposizioni sul finanziamento delle
Università sono stabilite dalla riforma nell’affrontare la specifica, ed altra, tematica della valorizzazione della
qualità e del merito.
La finanza, grande assente dalla riforma modo per coartare il consenso. Metodo questo or-
Una tra le critiche maggiori e più ricorrenti, rivolte mai collaudato, visto che qualcosa di analogo è av-
alla riforma Gelmini, ha riguardato gli aspetti fi- venuto anche per il federalismo, in quanto la crisi
nanziari. Per svariati motivi queste critiche potreb- finanziaria in cui gli enti locali sono stati costretti
bero sembrare ingenerose: ed infatti non vi è alcu- dai tagli ai trasferimenti statali e dal congelamento
na traccia, nel testo della riforma, di quei cospicui della loro pur minima potestà di manovrare le en-
tagli di risorse finanziarie, destinate al settore, che trate li ha costretti ad auspicare l’approvazione dei
tante accorate proteste hanno suscitato. D’altra par- provvedimenti attuativi del federalismo fiscale,
te, non sembra cogliere appieno ‘‘nel segno’’ neppu- considerandoli l’unico modo per poter chiudere i
re l’obiezione di fondo che constata la mancanza di loro bilanci.
un adeguato investimento di risorse a supporto del Ma principalmente, a rendere non infondate queste
cambiamento e che giunge a ritenere valleitario critiche, è il fatto che il piano ordinamentale, su
pensare possibile una riforma dell’Università a co- cui la riforma pretende di rimanere, risulta comple-
sto zero: il fatto è che la riforma Gelmini non ha tamente privo di una componente, affatto margina-
affatto la pretesa di risolvere i problemi tout court le, qual è quella finanziaria: in altri termini, la rifor-
dell’Università, ma soltanto quelli di carattere ordi- ma si preoccupa di riformare tutto, ma si dimentica
namentale e problemi del genere non è da esclude- di por mano, in chiave anche semplicemente ordi-
re possano essere risolti senza impiego di risorse. namentale, al sistema di finanziamento delle Uni-
In realtà, sebbene per tutt’altri motivi, queste criti- versità. Eppure le criticità di questo sistema, per la
che non sono affatto infondate. Quanto, infatti, al- loro rilevanza, avrebbero meritato di essere affron-
la carenza di risorse, è pur vero che i tagli sono stati tate dalla riforma, molto più di quanto lo richiedes-
disposti da una serie di leggi precedenti la riforma sero profili che sono stati invece considerati. Criti-
ed è altrettanto vero che l’attuazione di gran parte cità che riguardano sia la componente delle entrate
delle sue disposizioni non richiede un particolare proprie delle Università sia quella dei trasferimenti
impegno di risorse aggiuntive; bisogna però anche statali e che appaiono di grande rilievo perché in-
ricordare che la crisi finanziaria in cui le Università vestono entrambe proprio la posizione di autono-
erano state costrette è stata utilizzata per ricercare mia, anche finanziaria, riconosciuta alle Università
un minimo di consenso alla riforma, facendo intra- dalla Costituzione.
vedere che alla approvazione di questa avrebbero
poi seguito interventi a carattere non ordinamenta- L’autonomia finanziaria
le di sostegno finanziario, come in effetti è avvenu- Perché si possa parlare di autonomia finanziaria è
to, sebbene soltanto in parte. In altri termini un necessario che le entrate dell’ente presentino due

Norme
Università
caratteristiche: innanzi tutto devono assicurare ad obiettivi di adeguamento della didattica e dei
autonomia di spesa; in secondo luogo devono essere servizi per gli studenti, nonché sulla base della spe-
in grado di garantire la non dipendenza finanziaria cificità del percorso formativo», si tratta inoltre di
dell’ente che ne è titolare. Questa seconda condi- entrate che, dovendo realizzare una semplice parte-
zione ricorre certamente in presenza di autonomia cipazione degli studenti ai costi dei servizi loro of-
di entrata, quando cioè l’importo delle entrate del- ferti, non soltanto non possono comunque costitui-
l’ente dipende dalla sua autonoma volontà; ma una re la fonte prevalente di finanziamento delle Uni-
situazione analoga ricorre anche in presenza di tra- versità ma neppure possono coprire la spesa com-
sferimenti finanziari, a condizione però che il loro plessiva per la didattica. Questo limite viene poi
gettito non dipenda da decisioni prese dagli enti fi- precisato in termini quantitativi dalla previsione se-
nanziatori di volta in volta ed in maniera occasio- condo cui «la contribuzione studentesca non può
nale e risulti invece parametrato, in maniera ten- eccedere il 20 per cento dell’importo del finanzia-
denzialmente stabile, a grandezze oggettive. mento ordinario annuale dello Stato» (art. 5): in
Sul versante dei trasferimenti statali, ed in partico- questo modo la mancanza di indipendenza finanzia-
lare sul versante del fondo di finanziamento ordinaria sul versante dei trasferimenti finisce per riverbe-
rio delle Università, i tagli che vi sono stati in que- rarsi anche sulle entrate proprie, nel senso che i
sti anni, sia per la loro entità che per la circostanza contributi imposti agli studenti devono essere ridot-
di essere stati disposti in occasione delle manovre ti nel caso di tagli ai trasferimenti e possono essere
annuali di finanza pubblica, confermano la man- incrementati nel caso di espansione dei medesimi;
canza dei requisiti minimi richiesti dalla autonomia in altri termini un sistema che produce una amplifi-
finanziaria. Relativamente a questi profili, le dispo- cazione degli effetti negativi o positivi delle decisio-
sizioni della riforma non esprimono una chiara in- ni prese di volta in volta dallo Stato in ordine al-
versione di tendenza e restano abbastanza generi- l’entità del fondo di finanziamento ordinario delle
che. Cosı̀ la delega ad introdurre il costo standard Università.
unitario di formazione per studente ed a differen- Il limite alla contribuzione studentesca, cosı̀ conce-
ziarlo secondo indici commisurati alle diverse tipo- pito, tradisce la natura commutativa di questa for-
logie di corsi ed ai diversi contesti (art. 5 c. 4, lett. ma di prelievo perché invece di commisurare i con-
f) e la previsione che di ciò lo Stato deve tener tributi ai servizi prestati inverte il rapporto e co-
conto nel finanziare le Università potrebbero lasciar stringe eventualmente le Università a ridurre le
pensare che si intende definire regole circa la for- prestazioni rese a causa dell’impossibilità a mante-
mazione del fondo di finanziamento ordinario e che nere pregressi livelli di contribuzione. Né, d’altra
si vuole sottrarne l’importo alle decisioni congiun- parte, ciò riesce a garantire il singolo studente come
turali di finanza pubblica. In realtà, una lettura del contribuente, giacché il limite è alla contribuzione
genere è poi smentita dalla precisazione che il costo complessiva e non a quanto è possibile richiedere a
standard unitario per studente deve essere utilizzato ciascun contribuente: tanto che, nei casi in cui a
non per determinare l’ammontare del fondo finan- posteriori è stato accertato il superamento del limite,
ziamento ordinario, quanto piuttosto per ripartire il le Università, invece di disporre una vera e propria
medesimo. restituzione di quanto corrisposto dai singoli in ec-
Le criticità dei trasferimenti statali sono poi aggra- cedenza, hanno generalmente effettuato forme di
vate dalla situazione ancor più emblematica delle compensazione sui contributi ancora da corrispon-
entrate proprie, la cui disciplina avrebbe avuto bi- dere, con l’esito di pregiudicare la posizione di colo-
sogno di una riforma radicale. Ed infatti, l’autono- ro che, avendo terminato gli studi, non avessero da
mia di entrata delle Università si sostanzia nella fa- corrispondere ulteriori contribuzioni.
coltà, loro riconosciuta, di determinare autonoma- In definitiva, vi erano sufficienti motivi per auspi-
mente l’entità dei contributi da imporre agli stu- care che una riforma organica dell’Università af-
denti. La disciplina statale (d.P.R. 25 luglio 1997, frontasse finalmente la questione della contribuzio-
n. 306) stabilisce che, mediante questi contributi e ne studentesca. Ciò del resto poteva essere l’occa-
mediante la tassa di iscrizione il cui importo è stabi- sione per superare l’ulteriore inadeguatezza dell’at-
lito direttamente dallo Stato, gli studenti sono tuale disciplina che è stabilita da un semplice rego-
chiamati a contribuire «alla copertura del costo dei lamento nonostante si tratti di questione niente af-
servizi offerti» (art. 2): si tratta quindi di entrate di fatto marginale e nonostante l’art. 6 della legge 9
natura commutativa, tanto che questa loro autono- maggio 1989, n. 168, che sembrerebbe tuttora vi-
mia le Università devono esercitarla «in relazione gente, stabilisca che le «università sono disciplina-

Norme
Università
te, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, blematica la norma (art. 1, c. 3) che, nel mentre,
esclusivamente da norme legislative che vi operino conferisce al Ministero il compito di «valorizzare il
espresso riferimento». merito, rimuovere gli ostacoli all’istruzione univer-
La mancanza di una riforma organica della finanza sitaria e garantire l’effettiva realizzazione del diritto
delle Università ha comportato la sostanziale con- allo studio» e nel mentre precisa che ciò deve av-
ferma del sistema incentrato sul fondo di finanzia- venire «nel rispetto delle competenze delle Regio-
mento ordinario e sugli altri trasferimenti finanziari ni», nel contempo consente allo stesso Ministero di
disposti dallo Stato; in questo modo è stato lasciato porre in essere «specifici interventi per gli studenti
irrisolto il problema di fondo, il cui rilievo va ben capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi». Le
oltre le questioni della finanza, relativo al ruolo uniche misure di questo tipo, istituite direttamente
che, a seguito della riforma del titolo V della Costi- dalla riforma, sono quelle con le quali è istituito il
tuzione, dovrebbe competere alle Regioni. Nel nuo- Fondo per il merito (art. 4), cioè premi studi, buoni
vo art. 117 non vi è alcun cenno alla materia Uni- studio e garanzie per accedere ai finanziamenti. Si
versità, per cui è difficile sottrarsi all’alternativa tra tratta di interventi a favore di studenti meritevoli
il considerarla materia residuale su cui la potestà le- effettuati direttamente dal Ministero, con selezioni
gislativa è delle Regioni ed è di tipo esclusivo op- concorsuali svolte a livello nazionale; nonostante
pure ritenere che sia compresa nella materia della non siano necessari requisiti di reddito per poter
‘‘istruzione’’ ed in quella della ‘‘ricerca scientifica e beneficiare di questi interventi, non si saprebbe in
tecnologica’’ sulle quali vi è una potestà concorren- quale materia ricomprenderli se non in quella del
te di Stato e Regioni. Entrambe le soluzioni condu- diritto allo studio, il che non dovrebbe consentire
cono al medesimo risultato di dover riconoscere di sottrarsi dall’applicare la consolidata giurispru-
che il fondo per il finanziamento ordinario delle denza della Corte costituzionale che considera ille-
Università, cosı̀ come attualmente concepito, non gittimi i fondi settoriali dello Stato nelle materie
dovrebbe più esistere, perché con esso lo Stato con- non più di sua potestà legislativa.
tinua ad intervenire in materia su cui non ha alcu- Il secondo profilo, in cui si ripropone il ruolo delle
na competenza o, al massimo, su cui ha una potestà Regioni, riguarda i rapporti di queste con lo Stato
semplicemente concorrente che non gli consente di nel settore del diritto allo studio. L’art. 5 prevede
esercitare funzioni amministrative, quali quelle di una serie di deleghe legislative tra le quali vi è
erogare finanziamenti. In altri termini, l’indicazione quella per la «revisione della normativa di principio
che viene dal nuovo titolo V è che le Regioni de- in materia di diritto allo studio». La norma lascia
vono sostituirsi allo Stato nel finanziare le Univer- intendere che questa revisione si rende necessaria a
sità e nel fare ciò devono far «salva l’autonomia seguito della modifica del titolo V e addirittura pre-
delle istituzioni scolastiche». cisa che l’attuazione di questa delega, a differenza
In ogni caso, il fatto che, in ordine al sistema di fi- delle altre deleghe concesse dal medesimo articolo,
potrà comportare nuovi o maggiori oneri e che alla
nanziamento delle Università, la riforma Gelmini si
loro copertura potranno provvedere direttamente i
caratterizzi per ciò che non dice, e per ciò che man-
decreti legislativi. Ed infatti, che la delega debba
ca di fare, non significa affatto che le sue disposizio-
servire a dare attuazione al nuovo titolo V è reso
ni non presentino alcun rilievo in ordine a tale si-
evidente dai principi e criteri direttivi della delega,
stema. In realtà, vi sono numerose norme che, nel-
che parlano di definizione, per il settore del diritto
l’affrontare direttamente altre tematiche, lo fanno
allo studio, dei livelli essenziali delle prestazioni da
intervenendo sulla finanza universitaria: ed è ap-
costruire in termini di requisiti di merito ed econo-
punto ad esse che merita rivolgere l’attenzione.
mici. A fronte di ciò è però anche previsto che i
decreti legislativi dovranno definire i criteri per
Le problematiche finanziarie del diritto
l’attribuzione a Regioni e Province autonome del
allo studio
Fondo integrativo per la concessione dei prestiti di onore
Una di queste tematiche è quella del diritto allo e di borse di studio: si tratta di un tipo di intervento
studio, in ordine alla quale la problematica del ruo- che, sebbene la Corte costituzionale abbia avuto
lo da riconoscere alle Regioni, in questo caso già modo di riconoscere non invasivo delle competenze
esistente ancor prima della modifica del titolo V, regionali se attuato con il loro coinvolgimento
viene riproposta sotto due differenti profili. (sentenza n. 308 del 2004), avrebbe meritato ben
Il primo attiene agli interventi diretti, di tipo finan- altra considerazione dalla riforma, dal momento
ziario, che lo Stato può effettuare nel settore: è em- che il nuovo art. 119 Cost non prevede che nella

Norme
Università
finanza regionale, incentrata su entrate proprie, nuovo, basti ricordare il meccanismo di ripartizione
possano rientrarvi anche trasferimenti finanziari di di parte del fondo finanziamento ordinario stabilito
questo genere. dall’art. 2 del decreto legge 10 novembre 2008, n.
Ma anche in ordine al diritto allo studio la riforma 180. Principio che la riforma sviluppa ulteriormen-
Gelmini si caratterizza più per le omissioni che per te mediante la previsione che le risorse pubbliche
quanto dispone: ancora una volta a venire in rilievo sono ripartite tra le Università in maniera coerente
è la mancata previsione di una riforma della contri- con gli obiettivi ed indirizzi fissati dal Ministero
buzione studentesca e dell’attuale sistema di diritto (art. 1, cc. 4 e 5): il punto è di estrema delicatezza
allo studio in cui una consistente parte delle relative perché, nello specifico, si contrappongono due op-
misure consiste in esenzioni totali o parziali stabilite poste esigenze. Per un verso, l’eccezionale forza per-
dalla normativa statale (art. 8 del d.P.C.M. 9 aprile suasiva della leva finanziaria comporta il rischio
2001) e nella differenziazione dei relativi importi che in questo modo la didattica e la ricerca siano
che le Università sono tenute ad effettuare in rela- eterorientate e perdano con ciò la loro caratteristica
zione «alle condizioni economiche dell’iscritto» di esprimere un sapere critico; pericolo che, del re-
(art. 3 d.P.R. 25 luglio 1997, n. 306). Riforma di sto, è tenuto ben presente dalla riforma visto che la
cui vi sarebbe stato invece gran bisogno perché le stessa norma si preoccupa, invero, di precisare che
anomalie di questo sistema appaiono abbastanza nu- tutto ciò deve avvenire «nel rispetto della libertà di
merose: oltre, ancora una volta, l’impiego di fonti insegnamento e dell’autonomia delle Università».
non legislative che in questo caso non hanno nep- Nel contempo, però, non è proponibile l’idea di
pure la forma di regolamenti, si possono nutrire una Università autoreferenziale, in cui i singoli
dubbi che le condizioni reddituali degli studenti Atenei non siano tenuti a rendere conto della loro
debbano avere una differente considerazione a se- attività e dispongano di risorse pubbliche a prescin-
conda dell’Università frequentata; che il costo delle dere dai risultati che conseguono.
politiche sociali sia posto a carico delle Università e Il modo per soddisfare entrambe le esigenze potreb-
non sia invece finanziato dalla fiscalità generale me- be essere che gli obiettivi ed indirizzi fissati dal Mi-
diante il rimborso agli Atenei del minor gettito del- nistero si limitino a definire le missioni a cui l’Uni-
le tasse e dei contributi in conseguenza delle esen- versità è preposta e lo facciano in termini differenti
zioni e delle riduzioni di contribuzione; che il costo a seconda si tratti di didattica o di ricerca. Per la
delle prestazioni alla persona nel caso del diritto allo prima, questa missione dovrebbe essere stabilita in
studio, sia allocato in base alla sede universitaria di maniera sufficientemente articolata e puntuale in
iscrizione del destinatario, piuttosto che in base alla relazione ad un serie di fattori, quali la funzionaliz-
cittadinanza di costui, come nel caso della sanità zazione dell’istruzione universitaria agli sbocchi pro-
dove è l’Azienda sanitaria di residenza a farsi carico fessionali, la necessità di garantire l’affidamento ri-
di tali costi. Di tutte queste problematiche nella ri- posto in tale istruzione da chi vi ricorre e, non ulti-
mo, i condizionamenti derivanti dal valore legale
forma Gelmini manca qualsiasi traccia.
dei titoli di studio. Per la ricerca scientifica, invece,
Le disorganiche disposizioni sul sistema questa missione dovrebbe restare definita in termini
di finanziamento generalissimi, nel senso di limitarsi a prescrivere co-
me risultato l’avanzamento delle conoscenze.
Altra tematica, che la riforma affronta intervenen- Talvolta le disposizioni che sviluppano questo prin-
do anche sul sistema di finanziamento delle Uni- cipio, di valorizzare la qualità ed il merito mediante
versità, è quella relativa alla valorizzazione della la leva finanziaria, superano l’ambito entro il quale
qualità e del merito. La tecnica utilizzata è di in- le due esigenze, che si diceva, riescono a conciliarsi.
centivare o scoraggiare comportamenti desiderati È quanto avviene a proposito della disciplina della
oppure deprecati e, a questo fine, il mezzo dei fi- governance ed organizzazione delle Università, la
nanziamenti si presta in modo particolare. La nor- quale prevede che la ripartizione delle risorse sia
ma di carattere generale, quasi a carattere di princi- utilizzata per indurre, tra l’altro, il «rispetto di prin-
pio, stabilisce che il Ministero indica gli «obiettivi cipi di semplificazione, razionale dimensionamento
e indirizzi strategici per il sistema e le sue compo- delle strutture, efficienza ed efficacia» (art. 2, c.
nenti e, tramite l’Anvur.... ne verifica e valuta i ri- 12), cioè per orientare le Università non tanto in
sultati secondo criteri di qualità, trasparenza e pro- ordine alla missione da perseguire, quanto piuttosto
mozione del merito» (art. 1, c. 4). Si tratta di un in merito ai mezzi con cui farlo.
principio che, sul piano finanziario, non è affatto Le disposizioni, che incentivano il perseguimento

Norme
Università
di risultati suscettibili di qualificare la missione del- conda misura (art. 11) è invece realizzata con
le Università, lasciano all’Anvur la definizione di l’1,5% del fondo di finanziamento ordinario, la cui
tali risultati: nel caso della delega per valorizzare la ripartizione registra cosı̀ un ulteriore frazionamento:
qualità e l’efficienza delle Università (art. 5, c. 3 destinatarie di queste risorse possono essere le Uni-
lett. e), questi risultati devono riguardare la didatti- versità che presentino un sottofinanziamento supe-
ca e la ricerca; nel caso della delega in materia di riore al 5% rispetto a quanto competerebbe loro se-
sistema contabile, questi risultati riguardano la poli- condo il modello di ripartizione teorica del fondo;
tica di reclutamento (art. 5, c. 5); nel caso delle qualora però la situazione i sottofinanziamento deri-
Università non statali legalmente riconosciute si vi, in realtà, dalla applicazione dei criteri di riparto
tratta di risultati relativi alla qualità dell’offerta for- del fondo che danno rilievo alla qualità, l’interven-
mativa, della ricerca e delle sedi didattiche (art to perequativo viene proporzionalmente ridotto.
12). Le valutazioni effettuate dall’Anvur sono poi
utilizzate anche per integrare i Fondi di ateneo per La contabilità
la premialità dei professori (art. 9). In tutti i casi è,
Contiguo ai profili del finanziamento è il sistema
comunque, utilizzata, in funzione incentivante, la
contabile e di bilancio, in ordine al quale la riforma
ripartizione dei finanziamenti ordinari, cosicché
conferisce una apposita delega legislativa (art. 5, c.
viene prefigurata la scomposizione in parti distinte
4) che dovrebbe servire ad introdurre tre principali
di questi finanziamenti, che si aggiunge a quella,
novità: un sistema di contabilità economico-patri-
già esistente e modificata dall’art. 13, che riguarda-
no la qualità dell’offerta didattica e della ricerca moniale ed analitica; l’armonizzazione dei bilanci
delle Università statali. L’importo di ciascuna parte, delle Università a quelli dello Stato; la disciplina
risultante da questa scomposizione, è poi lasciato della stato di dissesto finanziario.
indefinito oppure è predeterminato nella sua misura L’introduzione della contabilità economico-patri-
massima (come relativamente alla politica di reclu- moniale non dovrebbe soppiantare, quanto piutto-
tamento ed alla qualità delle Università statali e di sto affiancare, quella finanziaria. Si tratta di un pas-
quelle non statali) ed è ripartito in base a differenti saggio obbligato affinché nei processi decisionali
criteri. Ulteriore scomposizione del fondo di finan- possano trovare considerazione profili di efficienza
ziamento ordinario consegue dalla previsione che e possano essere superate le logiche spartitorie che
parte delle sue risorse vanno destinate, ed evidente- hanno molto spesso ispirato le politiche accademi-
mente separatamente ripartite, per concedere in- che. Del resto, nel caso delle Università, trattandosi
centivi finanziari alla mobilità del personale (art. 3, di enti erogatori di servizi, non si pongono partico-
c. 6 e 7 ed art. 7, c. 3). lari problemi a supportare le decisioni anche con
Nella stessa logica, la leva fiscale è anche utilizzata una contabilità di tipo aziendale: in particolare,
per sanzionare comportamenti non virtuosi. Cosı̀, non si pongono i problemi che invece hanno gli
la delega in materia di sistema contabile prevede enti territoriali ad utilizzare questi strumenti: questi,
che alle Università sia prescritta l’adozione di un infatti, curano anche interessi pubblici relativi alla
piano triennale di riequilibrio dei rapporti di consi- viluppo economico, per cui, per poter ‘‘prendere sul
stenza delle tipologie di personale e stabilisce che la serio’’ un sistema di contabilità economica generale
mancata adozione del piano deve comportare «la devono riuscire a trovare il modo di superare logi-
non erogazione delle quote di finanziamento ordi- che proprietarie nella rappresentazione del loro sta-
nario relative alle unità di personale che eccedono to patrimoniale.
i limiti previsti» (art. 5, c. 4, lett. d). Quanto alla armonizzazione dei bilanci finanziari, si
La riforma interviene, infine, sul sistema di finan- tratta di operazione a cui erroneamente si attribui-
ziamento delle Università per introdurre correttivi sce un rilievo meramente tecnico. In effetti l’armo-
alle situazioni finanziariamente più patologiche. nizzazione è indispensabile, ma bisogna anche tener
Due sono, al riguardo, le direzioni: il riequilibrio fi- presente che i bilanci pubblici non sono soltanto
nanziario degli Atenei in forte disavanzo e il supe- preposti a fornire conoscenze ma sono anche stru-
ramento delle situazioni di sottofinanziamento. La menti di governo, per cui mediante la definizione
prima misura è oggetto di delega (art. 5, c. 4, lett. l della loro struttura (la scomposizione della spesa
ed m) e consiste nella istituzione di un fondo di ro- complessiva nelle varie partizioni) viene determina-
tazione per mettere a disposizione risorse aggiuntive to il modo in cui si intende governare. Ciò spiega
rispetto al fondo di finanziamento ordinario, la cui come mai le Università hanno fin qui avuto la pos-
copertura viene rinviata ai decreti legislativi. La se- sibilità di strutturare autonomamente i loro bilanci.

Norme
Università
L’armonizzazione, in funzione del necessario conso- rio, che l’ordinamento già conosce per il comparto
lidamento di tutti i bilanci pubblici, dovrebbe esse- degli enti locali e che in realtà sarebbe bene fosse
re realizzata mediante la riclassificazione dei dati fi- estesa a tutti gli enti pubblici sottratti al fallimento,
nanziari, operando cioè sulla funzione conoscitiva si è cominciato ad avere consapevolezza a fronte
dei bilanci pubblici piuttosto che su quella di stru- del modo disinvolto con cui in questi anni alcune
menti di governo. Università hanno definito le loro politiche prescin-
Dell’esigenza di una disciplina del dissesto finanzia- dendo dalle compatibilità finanziarie.
La valutazione
di Alessandro Natalini
La valutazione è uno dei punti nevralgici della riforma universitaria qualificando sia la governance del siste-
ma universitario nel suo complesso sia quella all’interno dei singoli atenei. Il nuovo assetto attende di esse-
re ulteriormente specificato. Tuttavia, già in questa fase si manifestano alcune criticità: debolezza organizza-
tiva degli organismi su cui si impernia la valutazione e scarsa attenzione alla funzione di apprendimento che
dovrebbe alimentare l’innovazione.
Premessa smissione dei dati che alimentano il sistema di valu-

tazione ministeriale. La valutazione, almeno per il
La riforma delle università, in Italia come negli altri
momento, rappresenta una parte dei problemi delle
paesi avanzati, procede in due direzioni (1). La pri-
università più che la loro soluzione.
ma è di aumentare l’autonomia finanziaria e gestio-
nale degli atenei nei confronti dei governi. La se- I nodi
conda di introdurre sistemi di valutazione e di re-
porting, nonché incentivi finanziari e reputazionali La l. n. 240/2010 deve quindi essere collocata all’in-
per avvolgere le università in una stringente forma terno di una sequenza di interventi normativi che
di regulation inside government (2). hanno via via affinato, integrato e rivisto la discipli-
Anche all’interno della legge che si commenta il na della valutazione nelle università. L’avvio si è
combinarsi di questi (spesso contrapposti) flussi di- avuto con la legge 9 maggio 1989, n. 168 che ha
rezionali mette in tensione il sistema universitario. anticipato la riforma dei controlli del 1993 riferita
Infatti, la l. n. 240/2010, in continuità con una serie alla generalità delle amministrazioni pubbliche (5).
di precedenti norme, si basa sul superamento del
tradizionale approccio ‘‘command and control’’ in fa- Note:
vore dello ‘‘steering from a distance’’ (3). Gli esiti di (1) T. Christensen, University governance reforms: potential pro-
blems of more autonomy? in Higher Education, Springer, 30 di-
questa successione di interventi non sono stati sod- cembre 2010.
disfacenti in quanto hanno prodotto un circolo vi- (2) C. Hood, O. James e C. Scott, Regulation of Government:
zioso: 1) i ministri di turno cercano di ingabbiare gli has it increased, is it increasing, should it be diminished?, in Pu-
atenei ampliando progressivamente il numero e la blic Administration, vol. 78. n. 2, 2000 (283-304), C. Hood, O.
James, C. Scott e T. Travers, Regulation Inside Government:
complessità degli indicatori utilizzati per correggerne where New Public Management meets the audit explosion, in
le politiche gestionali; 2) in molte università, come Public money and management, April-June 1998 (61- 68) and
O. James, Regulation Inside Government: public interest justifi-
riflesso difensivo, si adottano strategie elusive (4) cations and regulatory failures, in Public Administration, vol. 78,
che utilizzano spesso gli standard previsti dal centro n. 2, 2000 (327-343).
come argomento per legittimare comportamenti op- (3) G. Capano, Looking for serendipity: the problematic reform
portunistici; 3) gli atenei si concentrano comunque of government within Italy’s Universities, in Higher Education,
Springer, 26 maggio 2007.
sulle priorità dettate dal ministero trascurando di (4) G. Rebora e M. Turri, Critical factors in the use of the evalua-
concepire proprie strategie di innovazione; 4) i Nu- tion in Italian universities, in Higher Education, Springer, 3 luglio
clei di valutazione delle singole università piuttosto 2010.
che sostenere processi di cambiamento, diffondere (5) Per un’analisi del processo di riforma in materia di controlli
interni si rimanda a A. Natalini, Lo Stato costi-rendimenti, in
conoscenze e riconoscere il merito fungono (nella AA.VV., Le amministrazioni pubbliche tra conservazione e rifor-
grande maggioranza dei casi) da mera cinghia di tra- me, Milano, 2008.

Norme
Università
Il lento e accidentato processo di cambiamento che tori non possono fungere da bussola per le scelte
ne è seguito è stato punteggiato da molti altri prov- delle università in quanto cambiano anno dopo
vedimenti normativi: all’istituzione dei Nuclei di anno e non sono resi noti con sufficiente antici-
valutazione in ciascun ateneo (legge 24 dicembre po (11). Ma a tutti questi difetti è possibile porre
1993, n. 537) ha fatto seguito la legge 19 ottobre rimedio: con il tempo si possono migliorare i siste-
1999, n. 370 che (oltre a rivedere la disciplina dei mi informativi e affinare gli indicatori limitando i
Nuclei) ha istituito il Comitato Nazionale per la comportamenti opportunistici. È, inoltre, possibile
Valutazione del Sistema Universitario - Cnvsu. che gli effetti benefici della regolazione abbiano
Questo comitato avrebbe dovuto essere sostituito bisogno di un arco di tempo più esteso per manife-
fin dal 2006 (6) dall’Agenzia Nazionale per la Valu- starsi.
tazione del Sistema Universitario e della Ricerca - Tuttavia, il problema maggiore è che una buona
Anvur. Questa agenzia avrebbe dovuto occuparsi parte delle università, in ragione di vincoli organiz-
della assicurazione della qualità nell’ambito dello zativi, culturali e finanziari, non ha la capacità di
Spazio europeo dell’istruzione superiore e della ricer- concepire, progettare e realizzare strategie innovati-
ca. Tuttavia, il regolamento di disciplina di questa ve. Non è in grado di costruire un’offerta formativa
nuova struttura, che ancora attende di entrare in qualificata, né di acquisire ulteriori fondi di ricerca
funzione, è stato emanato solo nel 2010 (7). e di internazionalizzarsi. In questa situazione, la pe-
Nel frattempo, indicatori a carattere quantitativo nalizzazione finanziaria degli atenei meno virtuosi
sono utilizzati per definire i requisiti necessari dei può incentivare gli inerti ad attivarsi, ma da sola
corsi di studio (decreto ministeriale 22 settembre non è sufficiente a produrre risultati significativi. In
2010, n. 17) e per la ripartizione della quota pre- parte, è controproducente: è una forma di salasso
miale del Fondo Ordinario di Funzionamento - che non cura il paziente, ma rischia di debilitarlo
Ffo. È in relazione a questi ambiti che la valutazio- ulteriormente. Nel contempo, premiare atenei che
ne condiziona la definizione dell’offerta formativa comunque hanno performance lontane dagli stan-
e la dotazione di risorse finanziarie dei singoli ate- dard delle maggiori università dei paesi avanzati
nei. può trasmettere messaggi fuorvianti.
L’efficacia di queste forme di condizionalità non è Se lo scopo è quello di rilanciare il sistema univer-
soddisfacente (8). L’offerta formativa resta fram- sitario nel suo complesso non è possibile limitarsi
mentata in più di 5.400 corsi (di cui quasi 500 han- ad evidenziarne i guasti e a premiare le realtà meno
no meno di 10 immatricolati) e 159.000 insegna- ‘‘arretrate’’. La funzione della valutazione è anche
menti. Negli organici il rapporto tra i docenti di quella di favorire il travaso delle conoscenze, di ri-
ruolo e personale tecnico-amministrativo è ancora conoscere le eccellenze, nonché di monitorare il
di 1 ad 1. All’interno dei ranking internazionali le grado di attuazione delle strategie di innovazione
università italiane si collocano tutte, nessuna esclu- che dovrebbero essere differenziate per ciascun ate-
sa, nelle posizioni di coda (9). Vi è un calo nel nu- neo. Occorre quindi spronare ciascuna università
mero degli immatricolati e dei laureati. Aumenta la ad adottare propri obiettivi di cambiamento (appro-
percentuale degli abbandoni e dei fuoricorso. I dati priati alla sua specifica condizione) e supportarla
disponibili mostrano chiaramente che la regolazio-
ne ‘‘dentro’’ il governo rappresenta, almeno per il
Note:
momento, un fallimento. Ovviamente non è la
(6) Art. 2, c. 138, decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262, converti-
causa dei mali che affliggono l’università (legati to, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286
probabilmente all’incontrollata proliferazione degli (7) D.P.R. 1 febbraio 2010, n. 76.
atenei, al sistema di selezione dei docenti, alla go- (8) Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca -
vernance interna, alla scarsezza delle risorse investite Cnvsu, Undicesimo Rapporto sullo Stato del Sistema Universita-
e alle ricadute dei problemi generati dall’intera fi- rio, Roma, gennaio 2011.
liera del sistema scolastico), ma non è neanche un (9) Si v. ad esempio il QS World University Ranking consultabile
al link http://www.topuniversities.com/worlduniversityrankings/
rimedio risolutivo (10). che offre un ranking delle prima 500 università del mondo e se-
In parte, questo fallimento si deve a valutazioni condo cui la prima delle università italiane è quella di Bologna
che non poggiano su robuste e pertinenti informa- che si colloca al 176 posto.
zioni. I dati soffrono di time lag (essendo riferiti an- (10) Rebora G., Turri M, How Can Evaluation Fail? The Case of
Italian Universities, in Quality in Higher Education Vol. 14, n. 2,
che a diversi anni fa) e sono poco comprensibili 2008 (157-173)
da chi dovrebbe utilizzarli all’interno degli atenei (11) D. Checchi e M. Turri, Anno che viene, incentivo che porta,
per elaborare nuove strategie d’azione. Gli indica- in www.lavoce.info del 19 febbraio 2011.

Norme
Università
nella costruzione della capacità necessaria a porli in na dei componenti di queste strutture, nonché per
essere (12). le loro attribuzioni. Inoltre, si prevede che gli statu-
Nelle pagine che seguono, analizzerò il modo in cui ti disciplinino la funzione di programmazione e in-
le modifiche introdotte al sistema della valutazione dirizzo strategico. Infine, all’interno di ciascun di-
dalla l. n. 240/2010 si inseriscono in questo conte- partimento dovrebbe essere costituita una commis-
sto. Nel far ciò considererò anche il connubio che sione paritetica docenti-studenti allo scopo di indi-
si produce tra queste disposizioni e il decreto legi- viduare indicatori per la valutazione della didattica
slativo 27 ottobre 2009, n. 150 che ha rivisto il re- e di svolgere il monitoraggio dell’offerta formativa e
gime dei controlli interni, influendo anche sullo della qualità della didattica. Gli atenei sono tenuti
specifico ambito delle università (13). In parte, ad avviare le procedure per la costituzione dei nuo-
questi due provvedimenti normativi presentano vi organi statutari entro 30 giorni dalla pubblicazio-
profili di omogeneità in quanto ambedue propongo- ne degli statuti. Ciò significa che non saranno ope-
no il rafforzamento della componente tecnica nelle rativi prima dell’autunno del 2011.
strutture che, nelle singole amministrazioni, si de- Peraltro è possibile che per quella data la cornice
vono occupare di valutazione (gli Organismi Indi- normativa all’interno della quale essi dovranno
pendenti per la Valutazione-Oiv, che, come vedre- operare non sarà stata ancora chiarita. Infatti, il go-
mo, nelle università sono rappresentati dai Nuclei verno è delegato ad adottare entro 12 mesi dall’en-
per la valutazione) e il ricorso ad incentivi assegna- trata in vigore della l. n. 240/2010 uno o più decre-
ti sulla base della valutazione dei risultati. Tuttavia, ti legislativi in materia di qualità ed efficienza del
con il d.lgs. n. 150/2009 si introducono anche cri- sistema universitario. Questo provvedimento ha
teri ulteriori: la trasparenza dei dati gestionali; l’in- (potenzialmente) una notevole rilevanza in materia
dividuazione di obiettivi non solo per le organizza- di valutazione, in quanto dovrebbe disciplinare: i
zioni, ma anche per gli individui; l’utilizzo di para- meccanismi premiali nella distribuzione delle risorse
metri predefiniti per legge per operare la valutazio- pubbliche per una quota non superiore al 10% del
ne delle performance degli individui (14). Il combi- Ffo; il sistema di accreditamento delle sedi e dei
narsi di queste due riforme ha conseguenze anche corsi di studio universitari; il sistema di valutazione
sul piano organizzativo in quanto produce un in- periodica dell’efficienza e dei risultati conseguiti
treccio di competenze tra le agenzie che presidiano dalle università; il sistema di valutazione e di assi-
l’attuazione di ciascuna delle due riforme. curazione della qualità degli atenei in coerenza con
quanto concordato a livello europeo; il sistema
Il percorso contabile al fine di renderlo coerente con la pro-
grammazione triennale e di consentire l’analisi del-
Il nuovo sistema di valutazione nelle università è l’andamento della gestione; la valutazione ex post
destinato a non essere operativo prima di un paio delle politiche di reclutamento degli atenei.
di anni e le scelte che dovranno essere compiute Una volta che questi decreti legislativi entreranno
durante questo lasso di tempo sono in grado di
orientarlo in direzioni differenti. Note:
La l. n. 240/2010 nello statuire in merito ai principi (12) G. Rebora e M. Turri, Change Management in Universities:
organizzativi del sistema universitario (15) attribui- More a question of balance than a pathway, in Tertiary Educa-
sce al ministero il compito di indicare obiettivi e tion and Management, 2010, 16: 4, 285 - 302.
indirizzi strategici, nonché di valutare i risultati at- (13) F.G. De Grandis, Luci e ombre nella misurazione, valutazio-
ne e trasparenza delle performance, in questa Rivista, n. 1,
traverso l’Anvur sulla base dei criteri del merito, 2010, 23-28.
della trasparenza e della qualità. Questa valutazione (14) Come noto questo strumento è stato svuotato di ogni con-
è effettuata attraverso un confronto con gli altri tenuto a causa dei tagli di spesa lineari operati con il decreto
paesi avanzati, tenendo ferma la necessità di rispet- legge 31 maggio 2010, n. 78.
tare la coesione nazionale. Tuttavia, l’attuazione di (15) Sulla governance del sistema universitario si v. G. Rebora e
M. Turri, La governance del sistema universitario in Italia: 1989-
queste disposizioni dipende dall’assolvimento di 2008, Liuc Papers n. 221, Serie Economia aziendale, ottobre
una serie di adempimenti. 2008, G. Capano e G. Tognon (a cura di), La crisi del potere ac-
Entro 6 mesi le università devono adeguare i propri cademico in Italia, Bologna 2008, A. Mari, Organizzazione e fun-
zionamento del sistema universitario, Quaderni del Giornale di
statuti disciplinando le competenze dei propri orga- diritto amministrativo, n. 12, Milano 2005, G. Vesperini, Per uno
ni, tra cui la l. n. 240/2010 prevede esplicitamente studio delle tendenze di riforma del sistema universitario, in
questa Rivista, 2009, 2, 197- 202, e F. Capriglione (a cura di),
che debbano essere ricompresi i Nuclei di valutazio- Luci e ombre della riforma universitaria, Cacucci Editore, Bari
ne. La legge detta anche alcuni criteri per la nomi- 2010.

Norme
Università
in vigore dovranno (con ogni probabilità) essere tari di formazione per studente in corso, nonché i
adottati alcuni decreti attuativi, mentre l’Anvur criteri oggettivi per la verifica dell’attività di ricerca
dovrà fissare criteri e modalità per l’esercizio dei dei singoli docenti ai fini della loro inclusione nelle
propri compiti. È lecito quindi supporre che il nuo- commissioni di abilitazione per la selezione e pro-
vo sistema di valutazione non sarà in grado di ope- gressione di carriera del personale accademico, non-
rare pienamente prima dell’anno accademico 2012- ché negli organi di valutazione dei progetti di ricer-
2013. ca. Segue le procedure per l’abilitazione scientifica
nazionale. Infine, definisce il sistema di indicatori
L’organizzazione: il centralismo debole utilizzati da ciascuna università per la valutazione
Il nuovo sistema della valutazione nelle ammini- dell’efficienza e dei risultati per la didattica e la ri-
strazioni pubbliche ruota intorno alla Commissione cerca.
indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e All’interno del sistema delle università opera anche
l’Integrità delle amministrazioni pubbliche - Civit il Comitato Nazionale dei Garanti per la Ricerca -
e, per le università, anche intorno all’Anvur. La Cngr composto da 7 studiosi di elevata qualificazio-
competenza del Civit riguarda l’adozione del siste- ne scientifica internazionale scelti sulla base di una
ma di misurazione e valutazione della performan- complessa procedura. Il compito di questa struttura
ce (16), del piano delle performance (17), del pro- è quello di assicurare il buon funzionamento delle
gramma di trasparenza e integrità, nonché della de- procedure di valutazione dei progetti di ricerca at-
finizione dello standard di qualità dei servizi. La de- traverso la peer review svolta da commissioni com-
libera n. 9/2010 Civit stabilisce che le università poste almeno per un terzo da studiosi operanti all’e-
sono soggette alla disciplina del d.lgs. n. 150/2010, stero.
ma riconosce agli atenei un particolare regime di Questi tre organismi hanno caratteristiche organiz-
tutela costituzionale. Pertanto, nell’introdurre siste- zative analoghe in quanto poggiano su organi di
mi di gestione della performance le università po- vertice costituiti da esperti provenienti da vari set-
tranno operare (in raccordo con l’Anvur) «in piena tori disciplinari supportati da esili strutture operati-
autonomia e con modalità organizzative» proprie. ve. L’Anvur può contare sul contributo di una sola
Le competenze della Civit e le norme dettate dal direzione generale articolata in 3 aree che a regime
d.lgs. n. 150/2009 interessano le università con rife- dovrebbero essere composte nel loro complesso da
rimento alle prestazioni del personale tecnico-am- 15 unità di personale. La Civit sulla carta potrebbe
ministrativo, le quali sono però collegate con la di- avvalersi di circa 30 unità di personale, ma al mo-
dattica e la ricerca che ricadono, a loro volta, nella mento ne dispone solo di 12 (19). Per il Cngr, infi-
sfera di influenza dell’Anvur e della l. n. 240/2010. ne, la l. n. 240/2010 si limita a prevedere che possa
Sarà, quindi, necessario operare un riparto di com- utilizzare il personale messo a disposizione dal Miur.
petenze tra questa struttura (18) e la Civit attraver- Il modello organizzativo di queste strutture sembra
so un d.P.C.M., adottato su proposta del Ministro essere assimilabile a quello di una corte giudicante
per la pubblica amministrazione e l’innovazione di più che di organismi che dovrebbero realizzare gra-
concerto con il Ministro per l’università e la ricerca vose e complesse attività di valutazione riferite ad
(d.lgs. n. 150/2009, art. 13, c. 12). una platea di soggetti vasta e articolata. Il tentativo
Anche i compiti dell’Anvur sono particolarmente di mettere sotto controllo il sistema universitario
estesi. La missione principale è quella di assicurare attraverso la valutazione poggia su generali provvi-
la garanzia della qualità delle università e degli enti sti di qualche attendente, ma privi di esercito.
di ricerca in raccordo con le omologhe agenzie eu-
ropee. Oltre a collaborare con la Civit per la valu- Note:
tazione del personale tecnico-amministrativo, l’An- (16) Delibere Civit n. 89 del 29 luglio 2010 e n. 104 del 2 set-
tembre 2010.
vur si occupa anche di definire i meccanismi di di-
(17) Delibera Civit n. 112 del 28 ottobre 2010.
stribuzione della parte premiale del Ffo. Inoltre, cu-
(18) Per un commento focalizzato sull’organizzazione, i compiti
ra il sistema di accreditamento delle sedi e dei corsi e la composizione di questa struttura si rimanda al commento di
universitari sulla base di specifici indicatori concer- A. Mari, L’Agenzia nazionale di valutazione del sistema dell’Uni-
nenti i requisiti didattici, strutturali, organizzativi, versità e della ricerca, in questa Rivista, 2008, 4, 384-389.
di qualificazione dei docenti e delle attività di ricer- (19) Civit, Relazione al Ministro per l’attuazione del programma
di governo sull’attività del 2010, Roma 2011 p. 2 consultabile al
ca, nonché di sostenibilità economico-finanziaria. link http://www.Civit.it/wp-content/uploads/relazione-annuale-
Ancora, contribuisce a definire i costi standard uni- 2010-con-link.pdf

Norme
Università
All’interno degli atenei il sistema della valutazione nuovi statuti e regolamenti mettere ordine all’inter-
si impernia sui Nuclei di valutazione che, in base no delle diverse attività di indirizzo. In particolare,
alla l. n. 240/2010, sono tenuti a svolgere i compiti dovranno essere integrate tra loro la programmazio-
degli Organismi Indipendenti della Valutazione - ne triennale, la manovra di bilancio, il piano per le
Oiv previsti dal d.lgs. n. 150/2009. Queste strutture performance previsto dal d.lgs. n. 150/2009, nonché
costituiscono una sorta di proiezione organizzativa l’esercizio delle (ancora indeterminate) funzioni di
dell’Anvur e, in misura minore, della Civit all’in- ‘‘indirizzo strategico’’ che la l. n. 240/2010 (art. 2,
terno delle singole università. Tuttavia, non è da c. 1, lett. h) attribuisce al Consiglio di amministra-
escludere che, sulla base dei nuovi Statuti, sia loro zione delle università. Al momento non è neanche
attribuita una funzione di rilievo anche all’interno chiaro se e come si articolerà (sia a livello di siste-
degli atenei. Ciò avverrà nella misura in cui sarà lo- ma universitario sia a quello di singolo ateneo) la
ro chiesto di operare a supporto della programma- valutazione per i diversi ambiti disciplinari (20).
zione strategica, nonché della predisposizione del Allo stesso modo, non è dato comprendere se gli
piano della performance. indicatori della didattica e quelli della ricerca sa-
In particolare, i Nuclei devono validare la Relazio- ranno ancora tenuti distinti. Infatti, l’attuale com-
ne sulla performance - la quale, in base al d.lgs. n. partimentalizzazione si basa sul regime di separazio-
150/2009, è condizione essenziale per l’accesso alla ne in cui queste due funzioni vivono all’interno
retribuzione premiale da parte dei dipendenti - e si delle università. Ma, in prospettiva, il loro accorpa-
occupano, in stretto raccordo con l’Anvur, della mento nei dipartimenti potrebbe facilitare l’utilizzo
valutazione della ricerca e della didattica. di indicatori compositi che misurino in modo inte-
La procedura di selezione dei membri del Nucleo di grato il ciclo della produzione e diffusione della co-
valutazione, cosı̀ come la definizione del loro com- noscenza. Ancora, non è possibile sapere se la scel-
penso, è rimessa alla discrezionalità dei singoli ate- ta degli indicatori e dei parametri dettati dal centro
nei. Tuttavia la legge detta alcuni criteri: si preve- sarà differenziata in base alle specifiche caratteristi-
de, in particolare, che queste strutture siano com- che delle università. Se sarà possibile superare l’at-
poste (cosı̀ come già accade in un numero non tuale approccio uniformante, ragionando per ‘‘fami-
marginale di università) in prevalenza da soggetti glie’’ di atenei in relazione alle particolari condizio-
esterni, mentre il coordinatore può essere indivi- ni organizzative e di contesto in cui opera ciascuno
duato tra i professori di ruolo dell’ateneo. In quanto di essi. Infine, se le valutazioni saranno riferite all’a-
teneo nel suo insieme o ai singoli dipartimenti per
svolgono i compiti che il d.lgs. n. 150/2009 assegna
evitare di mescolare situazioni anche molto diverse
agli Oiv, i Nuclei dovrebbero essere muniti, senza
tra loro. Più in generale, solo tra qualche anno sarà
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di
misurabile il grado di incidenza degli obiettivi det-
una «struttura tecnica permanente per la misurazio-
tati dal centro a fronte di quelli autonomamente
ne della performance, dotata delle risorse necessarie
individuati dagli organi statutari delle singole uni-
all’esercizio delle relative funzioni». Ma anche per
versità.
svolgere le valutazioni sulla didattica e la ricerca
Sulla funzione di apprendimento la l. n. 240/2010
dovranno essere forniti di un adeguato supporto.
non contiene alcuna indicazione: essa rappresenta
Nel complesso il disegno organizzativo del sistema solo un possibile effetto collaterale delle valutazioni
della valutazione sembra caratterizzato da un pro- realizzate a fini regolatori. Ciò non impedisce che
nunciato centralismo afflitto da frammentazione e in sede di attuazione delle deleghe legislative e di
penuria di risorse. definizione del sistema di governance dei singoli ate-
nei ci sia lo spazio per espandere l’area di influenza
Le funzioni
di questo tipo di valutazione. E questo anche te-
Con riguardo al profilo funzionale i tratti della nuo-
va configurazione del sistema di valutazione sono Nota:
ancora molto sfocati. Questa indeterminatezza si (20) Per un’analisi della valutazione nell’area 12 (scienze giuridi-
presenta con riferimento alla funzione di regolazione che) si v. il documento elaborato dai rappresentanti dei settori
(esercitata attraverso forme di condizionalità e vin- disciplinari sul sito della Scuola di specializzazione in studi sul-
l’amministrazione pubblica - Spisa al link http://137.204.237.112/
coli) e in misura ancora più accentuata per quella spisa/?page_id=159, nonché G. Della Cananea, Sulla valutazio-
di apprendimento (incentrata sulla diffusione delle ne dell’attività didattica e scientifica, intervento al convegno del-
l’Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo,
conoscenze). presso facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bologna, 3 ot-
Per quanto riguarda la prima funzione, spetta ai tobre 2007.

Norme
Università
nendo conto del fatto che nel passato sono stati università non sono in grado di reagire in senso po-
operati dal Cnvsu (21) e dalla Crui (22) dei tenta- sitivo.
tivi di spingere la valutazione a sostenere lo svilup- In conclusione, la valutazione è uno strumento uti-
po delle capacità organizzative negli atenei. Tutta- le per migliorare la performance degli atenei solo se
via, è improbabile che questa attività possa acquisi- si accetta di investire risorse in misura adeguata e
re, almeno nel breve termine, una sufficiente consi- se la si finalizza ad alimentare politiche di innova-
stenza a causa della carenza di risorse che pregiudica zione. È apprezzabile il fatto che renda il malfunzio-
la possibilità di realizzare valutazioni ulteriori rispet- namento degli atenei maggiormente percepibile agli
to a quelle espressamente previste dalla legge. occhi dell’opinione pubblica. Tuttavia, se questo è
il suo unico scopo, serve solo a legittimare i tagli di
Conclusioni bilancio che già si stanno praticando nei settori
della ricerca e dell’istruzione senza sovvertire la si-
L’analisi del tema della valutazione ha messo in
tuazione di degrado in cui versa gran parte del siste-
evidenza alcune caratteristiche del nuovo assetto di
ma universitario (26).
governo delle università. Il legame che unisce i Nu-
clei di valutazione e l’Anvur è il segnale di un pro-
gressivo consolidamento del modello reticolare. In-
vece il ruolo preminente attribuito al centro rispet-
to a quello demandato agli atenei disegna un siste-
ma ancora molto polarizzato intorno al livello mini-
steriale. Infine, il modo con cui questa valutazione
si realizza è il sintomo della difficoltà che si incon-
tra nel governare questa rete perseguendo obiettivi
di miglioramento delle perfomance.
È presto per analizzare l’effetto che avrà la l. n.
240/2010 sul sistema universitario: occorre che pri-
ma si compia il suo lungo e complesso processo di
attuazione. Si può ipotizzare, comunque, che un im-
pulso allo sviluppo della valutazione delle universi-
tà derivi dall’intensificazione dei contatti con gli al- Note:
tri paesi europei, anche in seguito alla costituzione (21) G. Catalano (a cura di), La valutazione delle attività ammini-
dell’Anvur che consente all’Italia di entrare a pieno strativa delle università: il progetto good practices, Bologna,
titolo nel sistema di scambi governato dall’European 2002.
Association of Quality Assurance - Enqa (23). Un ul- (22) Fondazione Crui, Caf Università, Migliorare un’organizzazio-
ne universitaria attraverso l’autovalutazione, Roma luglio 2010
teriore impulso viene dall’espansione del ricorso al- scaricabile al link http://www.fondazionecrui.it/fondazionecrui/
la peer review, uno strumento particolarmente utile CAF_Universit%C3%A0.pdf.
per valutare le attività tipicamente svolte dalle uni- (23) E.M. Voegtle, C. Knill e M. Dobbins, To what extent does
versità. Un terzo impulso è generato dal progressivo transnational communication drive cross-national policy conver-
gence? The impact of the Bologna-process on domestic higher
consolidamento del sistema della valutazione che education policies, in Higher Education, 61, 2011, (77-94), T.
attualmente soffre di precarietà e instabilità (24). Saarinen, ‘‘Quality’’ in the Bologna Process: from ‘‘competitive
edge’’ to quality assurance techniques, in European Journal of
Nel contempo, la nuova riforma dell’università pro- Education, vol. 40, n. 2, 2005 (189-204), nonché G. Capano e S.
duce due tipi di rischi. Il primo è che la funzione di Piattoni, Building Up the European Higher Education Area: The
valutazione non sia sufficientemente differenziata. Struggle Between Common Problems, ‘‘Shared’’ Goals and Na-
tional Trajectories, ECPR Workshop Lisbon 2009.
Per cui si perseguano nei diversi atenei obiettivi
(24) È sufficiente riflettere sul fatto che attualmente fa perno
nominalmente identici o analoghi anche in presen- sul Cnvsu che è in via di soppressione ormai da 5 anni.
za di condizioni molto diverse (per le unversità, ma (25) S. Van Thiel e F.L. Leeuw, The performance paradox in the
al loro interno anche per singoli dipartimenti), pro- public sector, in Public performance and management review,
25(3), 2002, (267-281) e W. Van Dooren, J. Halligan e G. Bouc-
ducendo uno scollamento tra gli indicatori della kaert, Performance Management, Routledge, Abindgdon 2010
performance e la performance stessa. Se questo acca- p. 165 e ss..
desse il sistema di misurazione diventerebbe ineffi- (26) Sulle ragioni per cui la politica si impegna ad introdurre si-
cace o addirittura, paradossalmente, rafforzerebbe i stemi di performance management si v. C. Hood e R. Dixon,
The Political Payoff for Performance Target Systems: No-Brainer
comportamenti negativi (25). Il secondo è che la or No-Gainer?, in Journal of Public Administration Research and
valutazione introduca incentivi cui gran parte delle Theory, 20, 2010 (281-298).

Norme
Finanza pubblica
Legge di stabilità
La legge di stabilità per il 2011

LEGGE 13 DICEMBRE 2010, N. 220
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011).
(G.U. 21 dicembre 2010, n. 297, suppl. ord.)
Omissis.
Il debutto della legge

di Rita Perez
Il debutto della legge di stabilità per il 2011 non ha mostrato, né nella procedura seguita, né nei contenuti,
sostanziali differenze rispetto al passato. Si può, però, notare, con riferimento alle scadenze, un legame più
stretto tra finanza nazionale e direzione europea.
Il debutto della legge di stabilità per il 2011, appro- Su questa ‘‘prima’’ legge di stabilità pesano almeno
vata il 13 dicembre 2010, non ha mostrato, né nel- quattro eventi di rilievo che occorrerà tenere pre-
la procedura seguita, né nei contenuti, sostanziali senti nel valutarne i contenuti:
differenze rispetto alla vecchia legge finanziaria ar- 1. la riforma, in atto, del Patto europeo di stabilità
chiviata un anno fa. e crescita, indebolito dalla scarsa efficienza mostrata
Quanto alla procedura, il disegno di legge presenta- di fronte alle crisi finanziarie mondiali;
to in Parlamento con un articolo e 7 commi, a se- 2. le esitazioni mostrate dal governo, malgrado gli
guito dell’introduzione di un maxiemendamento orientamenti politici del Ministro, verso l’attuazio-
(del valore di 5,7 miliardi) (1), è diventato un te- ne del federalismo fiscale. Sul cd federalismo muni-
sto di un articolo e 169 commi. Ed è in questo ‘‘svi- cipale la Commissione bicamerale non ha espresso
luppo’’ della legge che sono ‘‘entrati’’ 245 milioni una maggioranza (da leggersi, in base al regolamen-
alle scuole private e 25 milioni per le università pri- to come un giudizio negativo) (2);
vate, ma anche altri interventi a sostegno del ‘‘ma- 3. la crisi politica e la minaccia di elezioni anticipa-
de in Italy’’, del Formez, della Svimez, dell’Istituto te incombente su un governo privo di una solida
superiore di sanità. Per coprire queste spese il go- maggioranza in Parlamento;
verno punta sulla vendita delle frequenze del digita- 4. l’introduzione del ‘‘semestre europeo’’ (3).
le terrestre, sulla stretta sui giochi illegali, dai quali
si presume un’entrata di 500 milioni di euro, men- Note:
tre altri 500 milioni di euro potrebbero arrivare dal-
(1) Contenente misure, da inserire inizialmente, in un separato di-
la lotta all’evasione fiscale. segno di legge del governo, da presentare entro la fine dell’anno.
Rispetto al passato, però, sul provvedimento non è (2) Il decreto legislativo sul federalismo comunale, presentato al
stato necessario porre la questione di fiducia. I Pre- Quirinale per la firma il 3 febbraio 2011, è stato giudicato irricevi-
bile dal Capo dello Stato. Infatti, il governo, in mancanza di una
sidenti delle due assemblee avevano, infatti, garan- intesa della Commissione bicamerale, era tenuto a seguire la
tito al Presidente della Repubblica l’approvazione procedura di cui all’art. 2, n. 3, l. n. 42/2009, che prevedeva l’ap-
della legge nella prima decade di dicembre, prima provazione, da parte del Consiglio dei ministri, di una relazione
da inviare alle Camere, indicando le specifiche motivazioni per
della data fissata per votare la fiducia al governo, le quali l’intesa non è stata raggiunta).
indebolito dall’uscita dalla maggioranza di Futuro e (3) Cioè l’introduzione di una procedura nell’ambito della quale,
Libertà; e questo è avvenuto. (segue)

Norme
Finanza pubblica
Pesa anche sulla Legge di stabilità il ridimensiona- di finanza pubblica entro il 15 settembre di ogni
mento subito con la cd manovra d’estate, approvata anno. Viceversa, il termine dovrà essere anticipato
nel 2008 e confermata nel 2009. Questa ha previ- al mese di aprile, quando sarà trasmesso a Bruxelles
sto un intervento triennale (2011-2013), riducen- l’aggiornamento del Programma di stabilità, che so-
do, però, l’ambito di azione della Legge di stabilità, stituirà il vecchio Dpef. Infatti, il Programma assor-
che ne è risultata ridimensionata, cosı̀ come acca- birà anche il contenuto della Relazione sull’econo-
deva per le ‘‘vecchie’’ Leggi finanziarie. Il bilan- mia e la finanza pubblica, la cui presentazione in
cio (4), al contrario, ha visto aumentare le proprie Parlamento è prevista per il 15 aprile. Da queste
funzioni, avendo assunto, già in base alla legge n. nuove scadenze, si può ricavare, peraltro, l’esistenza
196/2009 (5), la capacità di rimodulare spese quan- di un legame più stretto, rispetto al passato, tra la
tificate per legge, riferite allo Stato e agli enti pub- finanza nazionale e la direzione europea.
blici, precedentemente determinate con la Legge fi-
nanziaria. Note:
Va aggiunto che la disciplina concernente la legge (segue nota 3)
di stabilità non potrà essere, per l’avvenire, quella
nei primi sei mesi di ciascun anno, sono definite le politiche
dettata dalla legge di riforma della contabilità. In economiche degli Stati membri, sia dal lato delle politiche di bi-
primo luogo, infatti, occorrerà adattare le date di lancio, sia dal lato delle riforme e degli interventi strutturali, in
presentazione alla tempistica fissata in sede europea un’ottica di maggiore coordinamento. Una descrizione delle ca-
ratteristiche in Senato della Repubblica, XVI legislatura, La rifor-
che è scattata il primo gennaio 2011. Inoltre, oc- ma della governance europea. Un’analisi preliminare, ottobre
correrà modificare i regolamenti parlamentari ed 2010, n. 36, Servizio del bilancio del Senato.
anche la legge n. 196/2009, il cui art. 7 prevede (4) Approvato con la legge n. 221/2010.
che il governo presenti al Parlamento la Decisione (5) Commentata in questa Rivista, 2010, 7.
La lotta all’evasione fiscale

di Livia Salvini
Con la legge di stabilità è stato ridotto lo ‘‘sconto’’ sulle sanzioni dovute dai contribuenti che aderiscono al-
l’accertamento fiscale o che vi prestano acquiescenza pagando subito le somme dovute, ed ai contribuenti
che si ‘‘ravvedono’’ regolarizzando le violazioni commesse. Alle evidenti motivazioni di incremento del getti-
to si è probabilmente aggiunta la considerazione che, in alcuni casi, lo ‘‘sconto’’ sulle sanzioni precedente-
mente previsto poteva avere effetti disincentivanti sul corretto adempimento degli obblighi fiscali. È stato
poi completato il processo di totale parcellizzazione del contenuto dell’accertamento: l’Autorità finanziaria
può ora liberamente emettere più avvisi di accertamento per lo stesso periodo e per la medesima imposta,
con conseguente diminuzione delle garanzie del contribuente.
La legge di stabilità 2011 contiene alcune disposi- li) nel momento in cui il primo atto è stato emana-
zioni di contrasto all’evasione fiscale; esse riguarda- to (art. 43, c. 4, d.P.R. n. 600/1973 e art. 57, c. 4,
no il procedimento di accertamento delle imposte d.P.R. n. 633/1972). Si tratta, con tutta evidenza,
sul reddito e dell’Iva e non intervengono invece su di una regola che tutela la certezza dei rapporti tra
aspetti sostanziali. contribuente ed A.f., evitando al primo di restare
Una prima serie di misure riguarda gli accertamenti indefinitamente soggetto - fino allo spirare del ter-
c.d. parziali. mine di decadenza che ora, sia pure in casi partico-
Come regola generale, dopo aver emesso un atto di lari, può essere di ben dieci anni - ad ulteriori ri-
accertamento per un determinato periodo di impo- chieste di pagamento per periodi ed imposte già og-
sta e per un determinato tributo (Iva o imposte sui getto di controlli ed accertamenti.
redditi) l’Autorità finanziaria (in seguito A.f.) può Questa regola ha subito, nel corso degli anni, nu-
emettere ulteriori atti di accertamento, c.d. integra- merose deroghe mediante l’attribuzione all’A.f. di
tivi, per lo stesso periodo e per la stessa imposta so- un sempre più ampio potere di emettere accerta-
lo se può provare che il nuovo atto è fondato su menti c.d. parziali (art. 41-bis, d.P.R. n. 600/1973 e
elementi di fatto non conosciuti (e non conoscibi- art. 54, c. 4, d.P.R. n. 633/1972); questi ultimi sono

Norme
Finanza pubblica
infatti liberamente integrabili dall’A.f. con accerta- nito e comunque non inferiore a 77.500 euro (art.
menti successivi, senza l’osservanza degli stringenti 2, c. 3, d.lgs. n. 218/1997). In sostanza, di norma il
requisiti di novità richiesti per la legittimità degli contribuente che ha aderito gode di una ‘‘franchi-
accertamenti integrativi. gia’’ che lo tutela da accertamenti integrativi, ed è
Originariamente, l’emissione di un accertamento evidente che questo vincolo per l’A.f. vale a garan-
parziale era limitata al caso in cui i dati su cui l’atto tire ragionevolmente il contribuente, nel momento
si fonda risultino da elementi in possesso dell’ana- in cui egli decide se aderire o meno ad un accerta-
grafe tributaria. Successivamente, questa possibilità mento, contro l’emanazione di accertamenti succes-
fu estesa al caso in cui i dati comunque provengano sivi che potrebbero alterare i suoi legittimi calcoli
da fonti esterne all’A.f., per ricomprendere infine i di convenienza.
casi in essi emergano da verbali di verifiche effet- Ebbene, questa franchigia - e quindi, la relativa tu-
tuate dalla stessa Agenzia delle Entrate o dalla tela - non opera quando l’accertamento oggetto di
Guardia di Finanza nei confronti del contribuente. adesione è di tipo parziale, con la conseguenza che
Ora, con le modifiche apportate dalla legge di sta- la adesione all’accertamento parziale non pone in
bilità, è consentito emettere accertamenti parziali alcun modo al riparo da successive pretese dell’A.f.
anche se gli elementi su cui essi si basano proven- L’ulteriore ampliamento, da parte della legge di sta-
gano da altre attività istruttorie compiute dall’A.f., bilità, delle ipotesi di accertamento parziale contri-
quali l’invito al contribuente a comparire per forni- buisce quindi in modo decisivo al venir meno di ta-
re documenti o informazioni, l’invio di questionari, le garanzia del contribuente, e quindi di uno degli
ecc. (art. 32, c. 1, nn. da 1 a 4, d.P.R. n. 600/1973; incentivi all’adesione e alla conseguente deflazione
art. 51, c. 2, nn. da 1 a 4, d.P.R. n. 633/1972). del contenzioso.
Sono insomma ormai davvero infrequenti i casi in Ancora nel senso di diminuire l’appeal delle proce-
cui non sarà consentito all’A.f. emettere accerta- dure di adesione all’accertamento, di ravvedimento
menti parziali: sembra dunque ormai concluso l’iter operoso e di acquiescenza si muove un’altra serie di
di totale svuotamento della regola generale della misure prevista dalla legge di stabilità 2011, con le
omnicomprensività dell’accertamento. A fronte quali viene ridotto lo ‘‘sconto’’ sulle sanzioni prece-
della maggiore snellezza e quindi del potenziamento dentemente accordato in questi casi.
dell’attività di accertamento (invero, la giurispru- In particolare, con l’art. 1, commi 18 e 19, si eleva-
denza ha sempre interpretato le norme sull’accerta- no:
mento parziale in modo estensivo a favore del- – da un quarto ad un terzo delle sanzioni irrogate,
l’A.f.), le recenti modifiche comportano una indub- le sanzioni dovute in caso di adesione all’accerta-
bia compressione della tutela del contribuente. mento (art. 2, c. 5, e art. 3, c. 3, d.lgs. n. 218/1997);
Non solo con riguardo alla generale esigenza di cer- – da un ottavo ad un sesto, le sanzioni dovute in
tezza del diritto, come sopra osservato, ma anche - caso di adesione ai processi verbali di constatazione
in termini più concreti - con riferimento ai vantag- (art. 5-bis, d.lgs. cit.);
gi che derivano al contribuente dall’adesione all’ac- – da un terzo al quaranta per cento, le sanzioni do-
certamento, cioè dal c.d. ‘‘concordato fiscale’’, che vute in caso di conciliazione giudiziale (art. 48,
come è noto si concreta in un accordo tra contri- d.lgs. n. 546/1992);
buente ed Agenzia delle Entrate sul quantum delle – da un quarto ad un terzo le sanzioni dovute per
imposte dovute a seguito di accertamento. In parti- l’acquiescenza all’accertamento (art. 15, d.lgs. n.
colare, il contribuente che aderisce all’accertamen- 218/1997).
to ha il vantaggio della riduzione dell’imposta ac- Viene altresı̀ ridotto il vantaggio, sempre in termi-
certata e delle sanzioni (su cui pure ha inciso la leg- ne di riduzione delle sanzioni - graduate a seconda
ge di stabilità, come si dirà oltre), a fronte, da parte del ritardo nell’adempimento - del c.d. ‘‘ravvedi-
sua, della rinuncia all’impugnazione e del pagamen- mento operoso’’, cioè della spontanea regolarizzazio-
to immediato delle somme dovute. Ulteriore van- ne delle violazioni fiscali (art. 13, d.lgs. n. 472/
taggio del contribuente, ordinariamente previsto a 1997) e della acquiescenza alla irrogazioni delle
bilanciamento della sua rinuncia ad opporsi all’ac- sanzioni (artt. 16 e 17 d.lgs. cit.).
certamento, è che l’A.f. può emettere ulteriori avvi- Il sensibile ‘‘sconto’’ sulle sanzioni precedentemente
si di accertamento per la stessa imposta e per lo previsto dal legislatore nei casi di ravvedimento
stesso periodo di imposta, comunque sulla base di operoso e soprattutto per le ipotesi di adesione ai
fatti nuovi, solo se il maggior reddito che ne deriva processi verbali di constatazione poteva in effetti ri-
è superiore al cinquanta per cento del reddito defi- tenersi tale da sminuire in modo sostanziale la de-

Norme
Finanza pubblica
terrenza delle sanzioni, con effetti negativi sulla il legislatore voglia solo parzialmente ritornare sui
propensione alla fedeltà fiscale dei contribuenti. In propri passi.
questo senso, una sua riduzione con il conseguente- Più difficile da giustificare il fatto che sia stato ri-
mente innalzamento delle sanzioni dovute può ap- dotto il vantaggio, che appariva equilibrato e stabi-
parire opportuno, anche se non può non lasciare le nel tempo, di istituti quali l’adesione all’accerta-
perplessi il fatto che solo due anni fa il legislatore mento e la conciliazione giudiziale. Qui sembra dif-
aveva aumentato lo ‘‘sconto’’, ora diminuito ad un ficile ravvisare altre esigenze che non siano quelle
decimo, da un ottavo ad un dodicesimo. Non è fa- di gettito; a rischio, però, di una diminuzione della
cile infatti ravvisare in queste oscillazioni una logi- buona efficacia che questi istituti hanno dimostrato
ca coerente, sembrando appunto più probabile che in termini di deflazione del contenzioso.
Il finanziamento delle università

di Alessandra Villa
L’incremento del fondo di finanziamento ordinario vincolato alla realizzazione del piano straordinario di as-
sunzioni voluto dalla l. n. 240/2010 (c.d. legge Gelmini) deve fare i conti con il decreto Milleproroghe. Que-
sto - non riconoscendo correttivi al rapporto tra la spesa di personale e il fondo di finanziamento ordinario
(che non può superare per potere procedere alle assunzioni il 90%) - di fatto pone gli atenei che oltrepassa-
no questa soglia nella condizione di non potere realizzare il piano di assunzioni previsto dalla l. n. 240.
La disciplina della finanza delle Università statali è dei professori di seconda fascia volute dalla l. n. 240,
riconducibile ai trasferimenti statali previsti dall’art. che trovano finanziamento nella legge di stabilità
5, l. n. 537/1993 (1). sulla base del criterio che le ammette se il rapporto
Fra questi, il fondo di finanziamento ordinario tra la spesa di personale e Ffo non supera il 90%, si
(Ffo) che, per entità, di gran lunga prevale sugli al- aggiungono a quelle previste dal d.l. n. 112 (3).
tri trasferimenti statali, rappresenta la quota più Ora, per la prima volta, la l. n. 10/2011 non rico-
consistente della parte attiva del bilancio degli Ate- nosce i correttivi (consistenti nella decurtazione
nei. Esso trova, ora, quantificazione nella legge di
stabilità, mentre la sua distribuzione tra gli Atenei
Note:
è stabilita con decreto del Ministero dell’Università
(1) La disciplina della finanza universitaria delle università statali
e Ricerca Scientifica. è disciplinata dall’art. 5, l. n. 537/1993. I mezzi finanziari destina-
Al c. 24, la legge di stabilità dispone, nell’ambito ti alle università sono iscritti in tre distinti capitoli del Miur deno-
della riduzione delle risorse dedicate alla formazione minati: a) Fondo di finanziamento ordinario; b) Fondo per l’edili-
zia universitaria e grandi attrezzature scientifiche; c) Fondo per
e alla ricerca, l’incremento del Ffo che vincola alla la programmazione dello sviluppo del sistema universitario.
realizzazione del piano straordinario di assunzioni Il triennio 2009-2011 ha visto una consistente contrazione del
Ffo di circa l’8%.
del personale docente voluto dalla l. n. 240/2010 Tale andamento è conseguente all’applicazione della manovra di
(c.d. legge Gelmini). finanza pubblica avviata con il d.l. n. 112/2008 convertito con al l.
Le risorse destinate dalla legge di stabilità all’Uni- n. 133/2008 che comporta una progressiva riduzione, su un arco
quinquennale del Ffo (1.441,5 ml di euro cosı̀ articolati. 63,5 nel
versità sono nel 2011, 581 milioni e diventeranno 2999; 190 nel 2010; 316 nel 2011; 417 nel 2012 e 445 dal 2013).
298 nel 2013. Invece, l’incremento del Ffo impatta Prendendo come riferimento il finanziamento assegnato per il
sull’indebitamento nel 2011 per 452 milioni di eu- 2008, a regime si tratta di una diminuzione pari al 19,7 per cento
collegata al rallentamento degli scatti automatici di anzianità (da
ro, 282 nel 2012, 282 nel 2013 (2). due a tre anni) e alla riduzione delle assunzioni di personale a
Prima della legge di stabilità, il d.l. n. 112/2008 ave- tempo indeterminato. Fonte dati: Corte dei conti, SS.RR., Refer-
to sul sistema universitario, marzo 2010, www.corteconti.it.
va disposto la riduzione del Ffo. Tale contrazione era
(2) Servizio del Bilancio del Senato, A.S. 2464, Disposizioni per
collegata al rallentamento (da due a tre anni) degli la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, leg-
scatti automatici di anzianità del personale docente ge di stabilità, 2011, 24 ss.
e alla limitazione delle assunzioni a tempo indeter- (3) Per tale ragione, la qualificazione dell’incremento del Ffo co-
minato. L’incremento del Ffo è posto, dalla stessa me ‘‘limite massimo di spesa’’ non appare giuridicamente cor-
retta. La destinazione vincolata alla realizzazione di uno specifico
legge di stabilità, in deroga al parziale blocco del turn piano di assunzioni (da cui ne derivano, per i singoli, diritti - e do-
over disposto dal d.l. n. 112. Le assunzioni, dunque, veri) ne impedisce tale qualificazione.

Norme
Finanza pubblica
della spesa di personale, degli aumenti stipendiali tà di ricerca e sviluppo a università o enti pubblici
nell’anno precedente, delle retribuzioni dei docenti di ricerca. Un decreto di natura non regolamentare
assunti a seguito di convenzioni con enti esterni) al del Ministro dell’economia e delle finanze, di con-
rapporto tra la spesa di personale e Ffo. Proroga, la certo con i Ministri dell’istruzione, dell’università e
possibilità di procedere alle assunzioni nel limite della ricerca e dello sviluppo economico, fisserà le
del cinquanta per cento della spesa risultante dal tipologie di investimenti suscettibili di godere del-
turn over. Il 60% di questa somma può essere desti- l’agevolazione; la percentuale dei costi che determi-
nata ai ricercatori a tempo determinato e indeter- nerà l’entità del credito d’imposta; i soggetti benefi-
minato e, per una quota non superiore, al 10 per ciari del provvedimento; le modalità di fruizione
cento all’assunzione. del credito d’imposta.
Non intaccando il limite del 90% della spesa per il Nella sua ultima versione, cosı̀, la legge di stabilità
personale, in assenza di correttivi, gli Atenei che ha fatto proprie le istanze espresse dai vertici di
superano questa soglia (e sono molti) non potranno Confindustria che evidenziavano l’assenza di forme
realizzare il piano di assunzioni previsto dalla l. n. di incentivi alla ricerca che, cosı̀ formulati, possono
240. contribuire a creare una corsia preferenziale al ricor-
La legge di stabilità, invece, nella quantificazione so da parte delle aziende alle Università ed agli enti
delle risorse destinate al Ffo, diversamente da quan- di ricerca e, d’altro lato, disincentivare lo sviluppo
to richiesto dalla nuova legge di contabilità (l. n. di piani di ricerca al di fuori delle aziende stesse (6).
196/2009) nella specifica materia del ‘‘pubblico im-
piego’’ manca di illustrare i criteri ed i parametri
«impiegati nel calcolo della maggiore spesa annua, Note:
da rapportarsi ad una proiezione almeno decenna- (4) Art. 17, c. 7, l. n. 196/2009.
le» (4), nonché di quantificare gli effetti finanziari (5) Art. 4, c. 2, d), l. n. 196/2009.
conseguenti alle decisioni prese (5). (6) In base agli ultimi dati disponibili, gli investimenti in ricerca e
Il c. 25 autorizza la spesa di 100 milioni di euro, per sviluppo raggiungono in Italia l’1,18% del Pil (2007) Istat, La ri-
cerca e sviluppo in Italia, 2007, 21 dicembre 2009, www.istat.it
il solo anno 2011, per la concessione di un credito pari alla metà della media dei paesi Ocse, Oecd Science, Tecno-
d’imposta a favore delle imprese che affidano attivi- logy and Industry Scoreboard, Oecd, 2009.
Il gioco
di Tommaso Di Nitto
La legge di stabilità contiene 18 norme sui giochi pubblici. Si tratta di norme che per la maggior parte modi-
ficano, integrano o interpretano norme già esistenti e che sono state emanate per raggiungere quattro di-
verse finalità: garantire una «maggiore effettività al principio di lealtà fiscale nel settore del gioco ... recupe-
rando base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di elusione ed evasione fiscali»; implementare l’azione
di contrasto al gioco illecito; rafforzare i poteri del gestore dei giochi e adeguare la disciplina pubblicistica
dei giochi alla normativa comunitaria; migliorare l’azione di tutela dei consumatori e di lotta al gioco minori-
le.
Le norme sui giochi pubblici pubblico e della lotta contro il gioco minorile, non-
Secondo alcuni dati recentemente pubblicati (1), i ché di garantire «maggiore effettività al principio di
giochi pubblici hanno consentito allo Stato di in- lealtà fiscale nel settore del gioco ... recuperando
cassare nel periodo 2003-2010 oltre 57 miliardi di base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di
euro di entrate fiscali. elusione ed evasione fiscali» (2).
Non sorprende perciò che l’art. 1 della legge di sta- Anche se non mancano norme nuove, si tratta di
bilità 2011 contenga ben 18 norme emanate al di-
Note:
chiarato scopo di migliorare, «in funzione del mo-
(1) Cfr. Il Sole24Ore del 10 gennaio 2011, n. 9, p. 1 e 18.
nopolio statale in materia di giochi», l’efficacia e
(2) Le finalità delle norme contenute nella legge di stabilità in
l’efficienza dell’azione di contrasto al gioco illecito, materia di giochi e scommesse sono espressamente indicate
dell’azione per la tutela dei consumatori, dell’ordine dall’art. 1, c. 64 della legge stessa.

Norme
Finanza pubblica
norme che per lo più modificano, integrano o inter- terzi, il soggetto per conto del quale l’attività è eser-
pretano norme già esistenti e che, dato l’elevato citata è obbligato solidalmente al pagamento del-
numero di disposizioni in esse contenute, per como- l’imposta e delle relative sanzioni» (6).
dità espositiva, conviene esaminare raggruppandole Al gruppo delle norme fiscali appartengono anche i
a seconda della finalità che sembrano soddisfare. commi 67 e 68 dell’art. 1 della legge, i quali, in li-
nea con la finalità di recuperare gettito a fronte di
Le norme fiscali fenomeni di elusione ed evasione fiscali, stabilisco-
Un primo gruppo è costituito dalle norme fiscali, no un nuovo principio applicabile sia nei confronti
ovvero dalle norme specificamente volte a garantire di chi sottrae base imponibile all’imposta unica dei
«maggiore effettività al principio di lealtà fiscale concorsi pronostici o delle scommesse, sia nei con-
fronti di chi sottrae base imponibile o non corri-
nel settore del gioco ... recuperando base imponibi-
sponde il prelievo erariale unico dovuto sulle som-
le e gettito a fronte di fenomeni di elusione ed eva-
me giocate tramite apparecchi e congegni che ero-
sione fiscali» nel settore dei giochi pubblici.
gano vincite in danaro o le cui caratteristiche con-
A tale gruppo appartengono innanzitutto i commi
sentono il gioco d’azzardo. Secondo le norme, le
65 e 66 dell’art. 1 della legge n. 297, i quali inter-
somme sottratte, una volta accertate dall’Ammini-
vengono sul decreto legislativo 23 dicembre 1998,
strazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Aams)
n. 504, recante il riordino dell’imposta unica sui
e dalla Guardia di Finanza, sono poste dall’Agenzia
concorsi pronostici e sulle scommesse, soprattutto
dell’entrate (con cui l’Aams e la Guardia di Finanza
per inasprire le sanzioni e allargare l’applicabilità
sono chiamate a collaborare) «a base delle rettifi-
delle stesse, nonché per meglio definire l’ambito og-
che e degli accertamenti ai fini delle imposte sui
gettivo e soggettivo di applicazione dell’imposta. redditi, dell’imposta sul valore aggiunto e dell’im-
Sotto il primo profilo, il c. 65 sostituisce l’art. 5 del posta regionale sulle attività produttive eventual-
d.lgs n. 504. La nuova norma prevede sanzioni ag- mente applicabili al soggetto».
giuntive - quali la chiusura temporanea dell’eserci- Alla stessa finalità di recupero è poi volto il c. 69
zio commerciale o la revoca della concessione ne- dell’art. 1 della legge. Esso integra il contenuto del-
cessaria per l’esercizio dell’attività di gioco - rispetto l’art. 15, c. 8 duodecies del decreto legge 1 luglio
alle sanzioni pecuniarie originariamente previste - i 2009, n. 78, con disposizioni che, oltre a disciplina-
cui importi vengono in ogni caso elevati -, la cui re aspetti di dettaglio circa l’uso da parte dell’Aams
applicazione è estesa alle fattispecie (3) della sottra- delle attribuzioni e dei poteri previsti dagli artt. 51
zione, «in qualsiasi modo, [della] base imponibile e 52 del d.P.R. 1 luglio 2009, n. 78 sull’imposta sul
all’imposta unica dei concorsi pronostici o delle valore aggiunto (7), stabiliscono in capo alla Guar-
scommesse» e delle cosiddette ‘‘giocate simulate’’, dia di finanza un obbligo di cooperazione con il ge-
ossia delle giocate in cui «il gestore delle scommes- store delle funzioni statali in materia di giochi «per
se, direttamente o tramite familiari, congiunti o l’acquisizione e il reperimento degli elementi utili
prestanome, effettua una giocata fittizia al fine di ai fini dell’accertamento dell’imposta e per la re-
far comparire una vincita che, per il gestore, costi- pressione delle violazioni» commesse in detta mate-
tuisce un costo a sua volta fittizio» (4). ria. E inoltre un obbligo di informazione in capo a
Sotto il secondo profilo, invece, il c. 66, interpre- tutti i «soggetti pubblici incaricati istituzionalmente
tando l’art. 1 del d.lgs n. 504/1998, chiarisce innan-
zitutto l’ambito oggettivo di applicazione dell’impo- Note:
sta unica. Secondo l’interpretazione autentica forni-
(3) Prima della modifica l’applicazione delle sanzioni pecuniarie
ta dal legislatore l’imposta è dovuta anche ove i era prevista con riferimento all’omissione totale o parziale del-
concorsi pronostici e le scommesse siano effettuati l’imposta, al ritardo nel pagamento della stessa e alla mancata o
inesatta presentazione della segnalazione certificata di inizio atti-
da un operatore sfornito dei necessari titoli abilita- vità, prevista dall’art. 1 del d.P.R. 8 marzo 2002, n. 66, recante il
tivi all’esercizio dell’attività di gioco (5). Di conse- «Regolamento per la semplificazione degli adempimenti relativi
guenza, sempre secondo l’interpretazione autentica all’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, a
norma dell’articolo 6 del D.Lgs. 23 dicembre 1998, n. 504».
del legislatore, l’ambito soggettivo di applicazione
(4) Cosı̀ la relazione tecnica al disegno di legge di stabilità.
dell’imposta riguarda «chiunque ... gestisce con
(5) Art. 1, c. 66, lett. a) della l. n. 220/2010.
qualunque mezzo, anche telematico, per conto pro-
(6) Art. 1, c. 66, lett. b) della l. n. 220/2010.
prio o di terzi, anche ubicati all’estero, concorsi
(7) Si tratta della disciplina inerente alla competenza al rilascio
pronostici o scommesse di qualsiasi genere», fermo dell’autorizzazione prevista dall’art. 51 secondo comma, numeri
restando che «se l’attività è esercitata per conto di 6 bis) e 7), del d.P.R. n. 633 del 1972.

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Finanza pubblica
di svolgere attività ispettive o di vigilanza» e agli ficare gli apparecchi installati «in eccedenza rispet-
«organi di polizia giudiziaria che, a causa o nell’e- to ai parametri numerico-quantitativi già stabiliti»
sercizio delle loro funzioni, vengono a conoscenza e, quindi, a pervenire ad una nuova determinazione
di fatti o atti che possono configurare violazioni dei parametri stessi, non senza aver imposto ai con-
amministrative o tributarie in materia di giochi, cessionari o ai loro incaricati il pagamento di una
scommesse e concorsi pronostici». somma per ogni apparecchio risultato in eccedenza
Diversa finalità sembra avere, invece, il c. 71, che, e comunque mantenuto in esercizio.
insieme alle disposizioni contenute nel c. 73 (le Accanto alla previsione di un programma straordi-
quali riguardano peraltro aspetti minori sui quali nario di controlli, l’azione di contrasto al gioco ille-
non sembra utile nemmeno soffermarsi) (8), com- cito è poi affidata, dal c. 82 dell’art. 1 della legge,
pleta il gruppo delle norme fiscali. all’istituzione, presso l’Aams, dell’elenco dei sogget-
La norma, infatti, non si occupa di garantire «mag- ti incaricati della raccolta delle giocate effettuate
giore effettività al principio di lealtà fiscale nel set- mediante uno degli apparecchi di cui all’art. 110, c.
tore del gioco» e di recuperare «base imponibile e 6, lett. a) e b), del regio decreto n. 773/1931. Ov-
gettito a fronte di fenomeni di elusione ed evasione vero all’istituzione di un elenco cui, a decorrere dal
fiscali». Divergendo da queste finalità introduce, 1 gennaio 2011, debbono essere obbligatoriamente
piuttosto, a decorrere dall’anno 2011, «un prelievo iscritti «tutti i soggetti che compongono la filiera
aggiuntivo a carico dei soli concessionari di scom- dell’intrattenimento con vincite in denaro a mezzo
messe sportive a quota fissa» (9) che abbiano con- apparecchi automatici (c. 6, lett. a) e ‘‘videolotte-
seguito per tale gioco percentuali di restituzione in rie’’ (c. 6, lett. b)» (12).
vincite inferiori all’80 per cento. L’obiettivo del legislatore sembra essere l’istituzione
di un albo composto da soggetti in possesso dei re-
Le norme di contrasto al gioco illecito
Un secondo gruppo di norme è costituito, poi, da Note:
quelle adottate per implementare l’azione di contra- (8) L’art. 1, c. 73 della legge si limita a disporre che «All’articolo
38, c. 1, lett. b), secondo periodo, del decreto-legge 4 luglio
sto al gioco illecito e, principalmente, l’azione di 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto
contrasto al gioco illecito praticato attraverso gli 2006, n. 248, e successive modificazioni, dopo le parole: ‘‘d’im-
apparecchi da divertimento e intrattenimento di posta unica’’ sono inserite le seguenti: ‘‘di cui al decreto legisla-
tivo 23 dicembre 1998, n. 504,’’. All’articolo 12, comma 1, lette-
cui all’art. 110 del regio decreto 18 giugno 1931, n. ra f), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con mo-
773. dificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, dopo le parole: ‘‘di
imposta unica’’ sono inserite le seguenti: ‘‘di cui al decreto legi-
Tralasciando il c. 72 che riscrive il c. 5 bis dell’art. slativo 23 dicembre 1998, n. 504,’’».
38 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 introdu- (9) C. Benelli, G. Murano, M. Presilla, Analisi e commento a pri-
cendo disposizioni di minore interesse (10), la prima lettura dell’art. 1, commi 64-82 legge 13 dicembre 2010, n.
ma norma rilevante di questo secondo gruppo è il 220, in www.lexgiochi.it, i quali evidenziano anche che l’art. 1,
c. 71 della legge di stabilità «configura una sorta di variabile ‘‘pa-
c. 81, il quale prevede di realizzare, nel corso del rafiscale’’ in funzione dell’andamento delle vincite che, ad una
2011, un programma straordinario di almeno tren- prima lettura, sembra essere in grado di produrre effetti distorsi-
tamila controlli in materia di giochi pubblici. vi sul piano della concorrenza tra gli operatori, determinando
una sostanziale ‘‘sterilizzazione’’ dei vantaggi economici deri-
Il compito di pianificare ed effettuare tale program- vanti dall’azione commerciale di fissazione ed offerta al pubblico
ma è naturalmente affidato all’Aams, che, avvalen- delle quote».
dosi della collaborazione della Siae e della Guardia (10) La norma precisa rispetto al passato che, con riferimento
agli apparecchi da divertimento e intrattenimento di cui all’art.
di Finanza, è chiamata a monitorare in particolare i 110, c. 6, lett. a) del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, il nul-
settori del gioco on line, delle scommesse e, soprat- la osta rilasciato dall’Aams ai sensi del c. 5 dell’art. 38 della leg-
tutto, «del gioco praticato attraverso apparecchi da ge 23 dicembre 2000, n. 388 «decade automaticamente quan-
do i relativi apparecchi e congegni risultino, in considerazione
intrattenimento e divertimento». Rispetto a tale ul- dell’apposizione degli stessi in stato di magazzino, ovvero di ma-
timo settore, il legislatore, probabilmente in ragione nutenzione straordinaria, per un periodo superiore a novanta
giorni, anche non continuativi, temporaneamente non collegati
della particolare diffusione degli apparecchi e del- alla rete telematica prevista dall’articolo 14-bis, comma 4, del
l’elevato introito che gli stessi assicurano (11), ha decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n.
addirittura scelto di precisare gli obiettivi del pro- 640, e successive modificazioni».
gramma di controlli, individuandoli, in sostanza, (11) Pari, nel periodo 2003-2010, a 15.747 milioni di euro. Cfr., Il
Sole24Ore, cit., p. 18.
nella realizzazione di un’accurata ricognizione della
(12) C. Benelli, G. Murano, M. Presilla, Analisi e commento a
distribuzione sul territorio degli apparecchi da di- prima lettura dell’art. 1, commi 64-82 legge 13 dicembre 2010,
vertimento e intrattenimento, funzionale ad identi- n. 220, cit.

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Finanza pubblica
quisiti ritenuti necessari per poter considerare legit- mento dello schema-tipo di convenzione accessiva
timi i rapporti contrattuali funzionali all’esercizio alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a
delle attività di gioco. Come si è detto, infatti, l’i- distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica,
scrizione all’elenco è obbligatoria ed è subordinata dei giochi pubblici» (19). Aggiornamento che an-
al possesso della licenza di cui all’art. 86 del regio che in questo caso sembra necessitato «per tenere
decreto n. 773/1931 e della regolare certificazione conto della sentenza Placanica della Corte di giusti-
antimafia (13). E inoltre, ove un concessionario zia europea» (20) e, più in generale, per ricercare il
per la gestione della rete telematica ponga in essere sempre difficile equilibrio tra il monopolio statale
un contratto per l’esercizio dell’attività di gioco con in materia di giochi e i «principi, anche dell’Unio-
un soggetto non iscritto nell’elenco, il contratto è ne europea, in materia di selezione concorrenziale
risolto di diritto, «è dovuta la sanzione amministra- validi per il settore» (21).
tiva pecuniaria di euro 10.000 da parte di ciascun I requisiti che i futuri concessionari per l’esercizio e
contraente» e il concessionario, in caso di recidiva la raccolta dei giochi non a distanza dovranno pos-
reiterata per tre volte - anche non continuative - sedere per partecipare alle gare per l’affidamento
nell’arco di un biennio, incorre nella «revoca della delle concessioni e gli obblighi che dovranno quin-
concessione per la gestione della rete telematica». di sottoscrivere insieme alla convenzione accessiva
alla concessione sono infatti volti, diversamente dal
Le norme funzionali al monopolio statale passato (22), a garantire a tutte le imprese facenti
sui giochi parte dell’Unione Europea ed operanti nel settore
Un terzo gruppo di norme è costituito, ancora, da la possibilità di prendere parte alle procedure di se-
quelle adottate «in funzione del monopolio statale in lezione. Fermo restando, tuttavia, uno stretto con-
materia di giochi», ossia dalle norme volte a rafforza- trollo da parte dell’Aams su qualsiasi operazione
re i poteri del gestore dei giochi e ad adeguare la di- che implichi un mutamento soggettivo dell’impresa
sciplina pubblicistica dei giochi alla normativa co- concessionaria o che incida sulla capacità economi-
munitaria. co - finanziaria dell’impresa stessa, anche mediante
Sotto il primo profilo, rilevano i commi 75 e 80, i la previsione di divieti di dubbia legittimità quale,
quali, peraltro, sembrano avere un effetto che va ol- ad esempio, quello di destinare gli extraprofitti ge-
tre il mero rafforzamento dei poteri dell’Aams. Essi nerati dall’attività oggetto di concessione «a scopi
sembrano attribuire al gestore dei giochi pubbli- diversi da investimenti legati alle attività oggetto di
ci (14) un ruolo diverso, più simile a quello di un concessione» (23) salva la previa autorizzazione
regolatore. Con tali norme, infatti, l’Aams, per un dell’Aams.
verso, diviene titolare del potere di introdurre e di- Una parte degli obblighi previsti per i futuri con-
sciplinare nuove tipologie di giochi (15), «senza
necessariamente far ricorso al ‘‘costoso’’ strumento Note:
del regolamento ministeriale, attualmente richiesto (13) L’indicazione non può essere considerata esaustiva, visto
dall’art. 16 della legge n. 133 del 1999 ..., ovvero che la norma autorizza l’Aams ad adottare un decreto direttoria-
attendere l’emanazione di specifiche deleghe legi- le volto a stabilire tutte le disposizioni applicative.
slative connesse a singoli o gruppi di nuovi prodotti (14) La gestione unitaria di tali funzioni è stata attribuita all’Aams
dall’art. 12 della legge 18 ottobre, 2001, n. 383.
ludici» (16). Per un altro verso, acquista poteri di
(15) Cfr. art. 1, c. 75.
ispezione, di accesso e di acquisizione di documen-
(16) C. Benelli, G. Murano, M. Presilla, Analisi e commento a
tazione, di direttiva, sanzionatori e di segnalazio- prima lettura dell’art. 1, commi 64-82 legge 13 dicembre 2010,
ne (17), insomma poteri che sembrano non essere n. 220, cit.
tipici di un semplice gestore di una funzione statale (17) Cfr. art. 1, c. 80.
e che, come si è detto, sembrano invece essere più (18) Cfr. art. 24. commi 11-26 della legge 7 luglio 2009, n. 88.
vicini a quelli di un soggetto regolatore di uno spe- (19) Cfr. art. 1, c. 77.
cifico settore di attività. (20) M. Gnes, La legge comunitaria 2008, in questa Rivista,
Sotto il secondo profilo - ovvero l’adeguamento 2010, 118.
della disciplina pubblicistica dei giochi alla norma- (21) Cfr. art. 1, c. 77.
tiva comunitaria - rilevano, invece, i commi 77, 78 (22) E, in particolare, diversamente da quanto era stato previsto
per le attribuzioni delle concessioni per l’organizzazione di
e 79 dell’art. 1 della legge n. 220. Si tratta di norme scommesse su eventi sportivi dall’art. 2, c. 6 del d.m. 2 giugno
che, cosı̀ come è già avvenuto con l’esercizio e la 1998, n. 14 e dall’art. 2, c. 8 del d.m. 8 aprile 1998, n. 169.
raccolta a distanza (18), impongono «l’aggiorna- (23) Cfr. art. 1, c. 78, lett. b), n. 17.

Norme
Finanza pubblica
cessionari dovrà peraltro essere assunta anche dagli La norma non brilla certo per originalità e concre-
attuali concessionari per l’esercizio e la raccolta dei tezza. La lotta al gioco minorile è infatti combattuta
giochi non a distanza. Il c. 79 prevede, infatti, che con i soliti vecchi strumenti repressivi e l’esecuzio-
essi dovranno sottoscrivere, entro centottanta gior- ne di azioni di tutela dei consumatori è rinviata al-
ni dalla data di entrata in vigore della legge di sta- l’adozione di future «linee d’azione per la preven-
bilità, un atto integrativo della convenzione di con- zione, il contrasto e il recupero di fenomeni di lu-
cessione di cui sono titolari, al fine di adeguarne il dopatia conseguente a gioco compulsivo», da ema-
contenuto agli obblighi «di cui al comma 78, lette- narsi d’intesa con la Conferenza unificata.
ra b), numeri 4), 5), 7), 8), 9), 13), 14), 17), 19), Innanzi all’incessante aumento dell’offerta di giochi
20), 21), 22), 23, 24), 25) e 26)». e quindi innanzi alla reale necessità di porre un ar-
gine alla pericolosità sociale insita nel gioco, il c.
Le norme a tutela dei consumatori 70 della legge di stabilità appare, dunque, come
e sulla lotta al gioco minorile una norma manifesto, peraltro palesemente con-
L’ultimo gruppo di norme ed anzi l’ultima norma traddetta, dal c. 75, che, come si è detto, autorizza
che compone il pacchetto sui giochi pubblici è co- l’Aams ad introdurre e disciplinare nuove tipologie
stituita dal c. 70, specificamente dedicato alla tute- di giochi pubblici mediante il semplice strumento
la dei consumatori e alla lotta al gioco minorile. del decreto direttoriale.
Gli enti locali territoriali e il patto interno di stabilità

di Rita Perez
La nuova legge di stabilità, non si differenzia, quanto alle procedure seguite e ai contenuti, dalla precedente
legge finanziaria. La novità più rilevante, rispetto al passato, riguarda la presentazione di un saldo di bilancio
formulato in termini di competenza mista. Confrontando, però, le disposizioni della legge di stabilità (in parti-
colare, quelle sull’autonomia finanziaria degli enti locali) - con disposizioni legislative recenti sul federalismo
fiscale, si notano orientamenti diversi e singolari contraddizioni che rendono difficile l’individuazione di un in-
dirizzo politico finanziario unitario.
Gli enti sottoposti al Patto di stabilità agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle ri-
interno sorse finanziarie fra i diversi ambiti e obiettivi di
spesa. Se ne può desumere che, perché le norme
La legge di stabilità 2011 risente di eventi legislati-
statali possano qualificarsi principi fondamentali,
vi in corso e passati, tra i quali, principalmente, la
esse debbano indirizzarsi verso un contenimento
‘‘manovra d’estate’’ approvata nel 2008 (1), che ha
complessivo della spesa, soprattutto corrente, senza
limitato lo spazio da riconoscere agli interventi fi-
prevedere strumenti o modalità per il perseguimen-
nanziari annuali. to di detti obiettivi (3), pur potendo esercitare
Come per gli anni passati, sono sottoposti alle rego- puntuali poteri eventualmente necessari affinché la
le del Patto di stabilità interno le province e i co- finalità di coordinamento possa essere concreta-
muni con popolazione superiore ai 5000 abitanti mente realizzata, ma cosı̀ arrivando a una ‘‘compres-
(c. 87). Lo stesso comma stabilisce che le disposi-
zioni contenute nei commi da 88 a 124 costituisco- Note:
no principi fondamentali di coordinamento della fi- (1) D.l. n. 112/2008 convertito nella legge n. 133/2008. In gene-
nanza pubblica ai sensi degli artt. 117, c. 3, e 119, rale, sulle influenze dell’attuale normativa, L. Fiorentino, Il lento
c. 2, della Costituzione. coordinamento della finanza pubblica, in questa Rivista, 2010, 7,
669 ss.
Come si ricorderà, sul coordinamento finanziario è
(2) Si veda, I. Borrello, Il coordinamento della finanza pubblica
intervenuta, a più riprese, la Corte costituziona- ancora al vaglio della Corte costituzionale, in questa Rivista,
le (2), precisando che, affinché l’azione di coordi- 2010, 6, 597 ss. L. Mercati, Il coordinamento della finanza pub-
blica: la pervasività di una funzione, in questa Rivista, 2005, 6,
namento possa considerarsi rispettosa dell’autono- 643 ss.
mia delle regioni e degli enti locali, la legge statale (3) Corte costituzionale, sentenze nn. 36/2004, 417/2005, 449/
può solo stabilire un limite complessivo che lascia 2005, 88/2006, 107, 225, 232 e 249 del 2009.

Norme
Finanza pubblica
sione dell’autonomia regionale’’ necessitata dalle re- degli enti (8). Infatti, la sostituzione di un’imposta
sponsabilità del governo in ambito europeo (4). gestita a livello locale, con un trasferimento, per di
Non in tutti i casi, però, le disposizioni, indicate più inadeguato, ha mostrato una incomprensibile
come principi possiedono le caratteristiche previste inversione di tendenza, rispetto al costante sviluppo
dalla Consulta. Inoltre, alcune disposizioni erronea- che l’autonomia del potere locale ha avuto negli ul-
mente elencate tra i principi fondamentali, riguar- timi anni e rispetto alle esigenze del federali-
dano di fatto, casi specifici, come ad esempio quelle smo (9).
contenute nel c. 101 della legge che consente ai Non possono, inoltre, non notarsi, in materia di
comuni della provincia dell’Aquila, se in dissesto, autonomia fiscale locale, iniziative legislative sor-
di escludere dal saldo, rilevante ai fini del Patto di prendentemente scoordinate tra loro. Da un lato,
stabilità interno, gli investimenti in conto capitale infatti, come si è detto, un’imposta è stata sostituita
deliberati entro il 31 dicembre 2010. Si tratta, incon un trasferimento, cioè con uno strumento caro
fatti, di una disposizione precisa, riferita a destinata- alla ‘‘spesa storica’’. Dall’altro, il relatore di maggio-
ri determinati, certamente non assimilabile a una ranza sul decreto del federalismo municipale ha di-
norma di principio, sia pure elasticamente inte- chiarato che le modifiche introdotte, e da introdur-
sa (5). re, mirano ad assicurare gettiti più stabili e a rende-
L’analisi delle norme che investono gli enti locali re meno ingenti i trasferimenti o i ricorsi al fondo
territoriali possono classificarsi in tre gruppi, secon- di riequilibrio e, dal 2014 il ricorso al fondo pere-
do il loro oggetto: il fondo per gli enti locali; il sal- quativo. E in questo quadro, si va facendo strada l’i-
do di competenza mista e le deroghe; l’acquisizione dea di consentire ai comuni un ritocco dell’Irpef al
di informazioni. rialzo, anche se ciò trova esitanti diverse municipa-
lità, e nettamente contrari alcuni sindaci, i cui co-
Il fondo per gli enti locali muni hanno raggiunto l’aliquota massima o l’hanno
addirittura superata (10). Parallelamente, il gover-
Individuati i soggetti sottoposti al Patto, il primo no, al fine di una maggiore autonomia fiscale degli
gruppo di norme che interessa i comuni è contenu- enti locali ha proposto di intervenire sulle aliquote
to nei commi 59-61, nei quali è prevista l’istituzio- locali delle compravendite (11). Il risultato di que-
ne, nello stato di previsione del Ministero dell’in-
terno, di un fondo di 60 milioni di euro, per l’anno
Note:
2011, da utilizzare per il pagamento degli interessi
(4) Cosı̀, L. Mercati, Il coordinamento della finanza pubblica, cit.
passivi maturati dai comuni a seguito dei ritardati 649.
pagamenti ai fornitori. La somma messa a disposi- (5) Si veda G. della Cananea, Il coordinamento della finanza pub-
zione sarà ripartita, con decreto del Ministro, tra gli blica alla luce dell’Unione economica e monetaria, in Giur. cost.,
enti ‘‘virtuosi’’. La definizione di ente virtuoso è da- 2004, 1, 77 ss.
ta dal comma 60 e individua, come tali, i comuni (6) Camera dei deputati, XVI legislatura, Indagine conoscitiva,
Commissione V. Bilancio, Tesoro e Programmazione, seduta del
che hanno rispettato il Patto di stabilità interno 4 febbraio 2010. 4. ss., ma passim.
nell’ultimo triennio e mostrano un rapporto tra le (7) Si veda l’intervento del Presidente dell’Anci, Chiamparino in
spese del personale e le entrate correnti, inferiore Camera dei deputati, XVI legislatura, Indagine, cit. Sui ritardi dei
pagamenti dello Stato, M. Gnes, Patto di stabilità, blocco dei pa-
alla media nazionale. In presenza di questi requisiti, gamenti e buon andamento all’esame dei giudice contabile, in
gli enti possono accedere al fondo. L’istituzione del questa Rivista, 2009, 12, 1298 ss.
fondo viene incontro a una delle richieste formula- (8) Cosı̀ Chiamparino in Camera dei deputati, XVI legislatura, In-
te dai rappresentanti dell’Anci e dell’Upi, nel corso dagine conoscitiva, cit.4. Chiamparino nella sua audizione fa rife-
rimento a un’autonomia fiscale inesistente. Questi trasferimen-
di un’audizione, sulla finanza locale, alla Camera ti, inoltre, arrivano con molto ritardo, anche di uno o due anni e
dei deputati (6). Da precisare che la richiesta mag- ciò costringe a ricorrere, in mancanza di liquidità, all’anticipazio-
ne di tesoreria.
giormente caldeggiata dall’Anci riguardava i comu-
ni che, pur con saldo finanziario positivo, non era- (9) L’inadeguatezza dei finanziamenti induce i comuni a ricorrere
ai mutui per la realizzazione di opere pubbliche, con la conse-
no legittimati a pagare le imprese per le loro presta- guenza di vedersi crescere la spesa per interessi. Cfr. Camera
zioni, per non sforare il Patto, con sensibili danni dei deputati, XVI legislatura, Indagine conoscitiva,cit., 15.
all’economia dei diversi territori (7). Nel corso del- (10) I dati sono de Il Sole 24Ore del 26 gennaio 2011.
la stessa audizione, i comuni hanno anche contesta- (11) Che scenderanno da 3 al 2 per cento sulle abitazioni princi-
pali e saliranno dall’8 al 9 per cento sulla seconda casa. Dal
to la soppressione dell’Ici sulla prima casa, sostituita 2014 le imposte sugli immobili e anche l’Irpef saranno assorbite
da trasferimenti; da un lato, quantitativamente ina- dall’Imu. A ciò si può aggiungere la sanatoria sulle case scono-
deguati, dall’altro, limitativi dell’autonomia fiscale sciute al fisco, e le sanzioni per chi non farà emergere l’immobi-
(segue)

Norme
Finanza pubblica
ste contraddizioni fa sı̀ che sia davvero difficile deli- rare aumenti di tributi, di addizionali, di aliquote di
neare l’attuale indirizzo politico/finanziario del no- imposte ad essi attribuiti con legge dello Stato.
stro ordinamento. Questa normativa è, però, stata corretta dal ‘‘Pac-
chetto Calderoli’’, non ancora legge, che ha previ-
Il saldo di competenza mista sto per i comuni, oltre alla cedolare secca sugli affit-
Con i commi 88 e seguenti, è stata corretta la disci- ti, anche un’imposta di soggiorno e ha sbloccato le
plina di una delle più rilevanti novità che, nell’ulti- addizionali Irpef. Questo sblocco consentirà ai di-
mo biennio, ha investito i conti degli enti locali: il versi enti di manovrare le aliquote e le imposte se-
saldo rappresentato con la competenza mista, intro- condo la necessità, introducendo anche una moda-
dotta dall’art. 77-bis della legge n. 133/2008, (cd. lità eterogenee nell’attività impositiva, accresciuta
‘‘manovra d’estate’’) e corretta con la legge di stabi- per effetto del Patto per le regioni (16). In base a
questo Patto, è consentito alle regioni di adattare
lità. In base alle nuove norme, la competenza mista
gli obblighi finanziari ai comuni, secondo le carat-
consiste nell’esposizione delle entrate e delle spese
teristiche funzionali e territoriali di questi ultimi (c.
di parte corrente in termini di competenza (accerta-
138).
menti e impegni), mentre le entrate e le spese in
Nei commi da 94 a 102 sono indicate le somme
conto capitale sono esposte in termini di cassa (in-
che possono essere escluse dal computo del saldo.
cassi e pagamenti effettuati).
Tra queste, si possono menzionare le risorse prove-
Sul saldo, come sopra esposto, si è eccepito che, al-
nienti dal bilancio dello Stato; le spese di parte cor-
meno in passato, esso non ha consentito un calcolo
rente e in conto capitale, sostenute dalle province
finanziario corretto. I rappresentanti dell’Anci in
e dai comuni per l’attuazione delle ordinanze ema-
una recente audizione parlamentare (12) hanno
nate dal Presidente del Consiglio dei ministri, a se-
stigmatizzato sia le modalità di costruzione del sal-
guito di dichiarazione dello stato di emergenza. Né
do, sia il cattivo funzionamento della premialità ad
sono considerate (c. 97), le risorse provenienti di-
esso collegata, concepita in modo da ricompensare rettamente o indirettamente dall’Unione europea e
gli enti in dissesto, ignorando quelli virtuosi, tanto quelle erogate per i censimenti, nei limiti delle ri-
che si è arrivati a premiare il comune di Cata- sorse trasferite all’Istat. Utilizzando la flessibilità,
nia! (13) una particolare articolazione del Patto è stata previ-
La relazione tecnica, dopo aver illustrato il pregio sta per i comuni di Parma e Milano. Parma potrà
delle nuove basi di calcolo, ha messo in evidenza escludere dal saldo le spese derivanti dall’Agenzia
che il passaggio dal vecchio al nuovo metodo deter- europea per la sicurezza alimentare. Milano potrà
mina, per alcuni enti, un peggioramento dell’obiet-
tivo, tale da renderne difficile il conseguimento.
Note:
Per questo motivo, e solo per il 2011, è stata previ- (segue nota 11)
sta una correzione tesa a dimezzare la distanza tra
le invisibile e varrà scoperto saranno del 75 per cento al posto
gli obiettivi calcolati con il vecchio metodo e quelli del 50 per cento dei proventi incassati. Infine, per la tassa di
calcolati con le nuove modalità (14). soggiorno, si è scelto di limitarla solo ai comuni capoluogo, con-
Per quanto riguarda, più strettamente, la riduzione fermando che l’oscillazione sarà da 50 centesimi a 5 euro. I dati
sono pubblicati su Il Sole 24Ore del 20 gennaio 2011. Si veda
della dinamica del debito, in coerenza con gli anche Il sole 24Ore del 22 gennaio 2011.
obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011- (12) Cfr. Camera dei deputati, XVI legislatura, Indagine conosciti-
2013, con il comma 108 sono previste limitazioni va, cit.
all’aumento del debito, se la spesa per interessi degli (13) Richiamato da Antonio Rosati nella sua audizione. Cfr. Ca-
enti supera il limite dell’8 per cento. Sono, inoltre, mera dei deputati, XVI legislatura, Indagine conoscitiva, cit. Va,
comunque osservato che le nuove regole consentono l’applica-
previste deroghe per gli enti le cui spese per il per- zione di alcune percentuali in diminuzione sicché gli obiettivi fi-
sonale risultano inferiori al 35 per cento delle spese nanziari da raggiungere per il 2011 sono più limitati rispetto a
quelli dell’anno precedente.
correnti (c. 118). Per essi, in deroga al limite del
(14) Cfr. Servizio del bilancio del Senato, XVI legislatura, A.S.
20 per cento, di cui all’art. 76 del d.l. n. 112/2008, 2464: Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e plu-
convertito in legge, n. 133/2008, sono consentite riennale dello Stato (legge di stabilità 2011), novembre 2010,
assunzioni per effetto del turn-over che permettano dossier n. 90, 59-60
l’esercizio delle funzioni fondamentali previste dalla (15) Commentata in questa Rivista, 2009, 8. Sulle funzioni locali,
cfr. G. D’Auria, Funzioni amministrative e autonomia finanziaria
legge n. 42/2009, art. 21, c. 3, lett. b) (15). delle regioni e degli enti locali, in Foro it., 2001, c. 212 ss.
Infine, va segnalata la disposizione di cui al c. 123. (16) Si veda il commento di A. Villa, in questo fascicolo, infra, p.
Questa impedisce a regioni ed enti locali di delibe- 394.

Norme
Finanza pubblica
portare in detrazione le risorse statali e le spese so- gere i dati inviati. La vicenda prospettata si è verifi-
stenute per la realizzazione dell’Expo 2015. Anche cata. Il ruolo del Ministero, anche per effetto del
il comune dell’Aquila, come accennato, potrà vincolo europeo (19)e, oggi, delle vicende finanzia-
escludere dal saldo rilevante per il Patto, gli investi- rie internazionali, si è progressivamente rafforzato. E,
menti in conto capitale deliberati entro il 31 di- un anno fa, con la legge n. 196/2009 (20), il potere
cembre 2010. Infine, Roma, in relazione alla sua del Ministero di acquisire e gestire le informazioni fi-
specificità (c. 112), concorderà con il Ministro del- nanziarie è stato ulteriormente accresciuto, con l’im-
l’economia, entro il 31 dicembre di ogni anno, le posizione, alle amministrazioni centrali e periferiche,
modalità e l’entità del proprio concorso alla realiz- del trasferimento di un consistente gruppo di dati
zazione degli obiettivi di finanza pubblica. (riguardanti i bilanci, le variazioni di bilancio e i
conti consuntivi) a una banca dati, istituita presso il
L’acquisizione di conoscenze Ministero stesso che ne è titolare, consentendogli
Attenzione particolare va riservata alle disposizioni l’esercizio dei poteri di valutazione, monitoraggio e
che investono la trasmissione di informazioni dagli controllo (art. 13, c. 1). A queste informazioni, le
enti che costituiscono la pubblica amministrazione Camere possono accedere direttamente (art. 6) o le
al Ministero dell’economia (c. 109). Secondo la possono consultare dopo il trasferimento da parte
legge di stabilità, giustamente, le informazioni fi- del governo o su richiesta (art. 17, c. 3 e c. 5).
nanziarie degli enti sottoposti al controllo, sono La tendenza a trasferire dati direttamente al Ministe-
considerate funzionali all’attività di monitoraggio, ro dell’economia, bypassando il Parlamento, è prose-
esercitata dal Ministero dell’economia sui saldi de- guita con la legge di stabilità. Con il comma l15 del-
gli enti (17). In particolare, la trasmissione dei dati la legge, è previsto, infatti, che le informazioni siano
obbedisce a un duplice fine. In primo luogo, con- ‘‘messe a disposizione’’ del Parlamento, dell’Anci, e
sente l’acquisizione di informazioni per il monito- dell’Upi, ‘‘secondo modalità e contenuti’’ individuati
raggio degli adempimenti relativi al Patto interno ‘‘tramite apposite convenzioni’’. Non, quindi, di di-
e, in secondo luogo, è strumentale per assicurarsi le ritto. Quanto ai destinatari degli obblighi di trasferi-
conoscenze utili alla determinazione degli indirizzi mento, con i commi 109 e 110 si prevede una coin-
della finanza pubblica. La mancata trasmissione dei cidenza tra gli enti destinatari degli obblighi del Pat-
dati da parte degli enti è stata sanzionata severa- to e quelli tenuti a fornire, semestralmente, al Mini-
mente dal legislatore, essendo equiparata a un ina- stero, informazioni riguardanti i risultati della gestio-
dempimento del Patto. ne finanziaria, in base alla competenza mista. E le
Da notare che la disciplina delle informazioni era modalità di questo trasferimento saranno definite da
stata disciplinata, trent’anni fa, con la legge n. 468/ un decreto del Ministero (c. 109).
1978 (abrogata nel 2009), sotto il profilo che il pre- In merito alle nuove regole, sotto un profilo forma-
supposto dell’esercizio del controllo, attribuito con le, si può notare che, con i recenti provvedimenti,
la legge al Parlamento, era costituito dalla conoscen- le Camere non sono più le prime destinatarie delle
za dell’attività da controllare. E, in vista del control- informazioni, com’era in passato - potendovi acce-
lo e della programmazione della spesa, il Parlamento dere ‘‘secondo modalità e contenuti’’ individuati
aveva già richiesto all’amministrazione centrale e ‘‘tramite apposite convenzioni’’. Anche se, sotto il
periferica la conoscenza trimestrale delle giacenze di profilo sostanziale, restano le perplessità sulle capa-
cassa, cui si aggiungevano le informazioni minute, cità del Parlamento di utilizzare i dati per guidare le
frequenti e le documentazioni precise. Si riteneva, deliberazioni finanziarie. Considerato il carattere di-
infatti, che il Parlamento avrebbe acquistato mag- saggregato che, soprattutto i bilanci degli enti loca-
giori capacità e responsabilità, per effetto delle cono- li, presentano, si deve osservare che, con i recenti
scenze che gli sarebbero pervenute a seguito della
legge n. 468/1978. Peraltro, già a quel tempo, si du- Note:
bitava che il Parlamento, privo allora di uffici ade- (17) Sul profilo dei controlli, cfr. G. D’Auria, I controlli, in (a cura
guati, avrebbe potuto trarre un reale vantaggio da di) S. Cassese, Trattato di diritto amministrativo, Diritto ammini-
strativo generale, tomo secondo, Milano, 2004, 1343 ss.
queste informazioni (18) e ci si domandava se il
(18) Cfr. R. Perez, La riforma del bilancio dello Stato e la legge
flusso delle informazioni, che doveva ‘‘passare’’ per n. 468/1978, in Riv. trim. dir. pubbl., 1978, n. 1, 236 ss.
l’Amministrazione finanziaria ed essere poi trasferito (19) Cfr. G. Carli, Cinquant’anni di vita italiana, Bari, Laterza,
alle Camere, non avrebbe finito con il rafforzare il 1993.
ruolo del Ministero del tesoro, l’unico capace di leg- (20) Commentata in questa Rivista, 2010, 7, 669-688.

Norme
Finanza pubblica
provvedimenti, e da ultimo con la legge di stabilità, Note:

si sta ricostituendo un monopolio delle informazio- (21) Il Ministero esercitava, una direzione dell’amministrazione
ni finanziarie in capo al Ministero dell’economia, utilizzando la normativa di controllo, facendo un uso distorto del-
monopolio che, in passato, aveva funzionato a dan- le procedure di spesa. Cfr. S. Cassese, Finanza pubblica e dire-
zione dell’Amministrazione , in Pol. dir., 1973, n. 1. Cfr. R. Pe-
no del Parlamento (21) e degli amministrati e che rez, Le procedure finanziarie dello Stato, Milano, Angeli, 1978.
era stato smantellato alla fine degli anni Settan- (22) Cfr. R. Perez, La riforma del bilancio dello Stato,cit.
ta (22). Prima di quella data, infatti, la spesa pub- (23) F. Caffè, La ‘‘vischiosità delle procedure’’ nella spesa pub-
blica era ‘‘guidata’’ dal Ministro e dal direttore ge- blica e le esigenze attuali della politica economica, in Ministero
nerale del tesoro, gli unici ad avere accesso alle in- del tesoro, Ragioneria generale dello Stato, Saggi in onore del
centenario della Ragioneria generale dello Stato 1869-1969, Ro-
formazioni sulle giacenze di cassa (23). ma, Istituto poligrafico dello Stato,1969, 129 ss.
Le regioni e il patto interno di stabilità

di Alessandra Villa
Con la legge di stabilità per il triennio 2011-2013, la prima ad essere emanata dopo l’entrata in vigore della
nuova legge di contabilità, si perpetua la prassi legislativa che affida all’intervento straordinario ‘‘d’estate’’
una consistente parte della manovra finanziaria, ancora una volta concentrata sul controllo della spesa attra-
verso il taglio dei trasferimenti statali e la definizione di tetti alla spesa. In quest’ottica, le norme sul Patto
contraddicono la ratio ispiratrice del federalismo fiscale che poggia sui principi di autonomia, responsabiliz-
zazione, autosufficienza finanziaria.
Gli obiettivi del Patto di stabilità interno Trova, dunque, conferma per il triennio 2011-
per le regioni 2013, con qualche modifica, la disciplina concer-
nente la rimodulazione a cura delle regioni delle re-
La legge di stabilità ha un impatto per certi versi
gole per gli enti locali compresi nel proprio territo-
innovativo sulla disciplina del Patto. Conferma l’o-
rio, fermo restando l’obiettivo complessivamente
biettivo di saldo con riferimento alle spese finali determinato.
ma, a differenza del Patto precedente, pone un dop- La rimodulazione dei Patti locali è solo eventuale e
pio obiettivo. Il primo espresso in termini di com- può innescarsi attraverso due meccanismi (il Patto
petenza, il secondo di cassa. Ancora, calcola l’o- regionale verticale e il Patto regionale orizzontale).
biettivo di bilancio con riferimento alla media del Con il Patto verticale, le regioni autorizzano il peg-
triennio 2007-2009 che riduce sulla base di specifi- gioramento del saldo degli enti locali del proprio
che percentuali (c. 126) (1). territorio, attraverso un aumento dei pagamenti in
Gli effetti complessivi perseguiti dal Patto di stabilità conto capitale, compensato dalla riduzione di pari
in termini di indebitamento netto e di fabbisogno so- importo dell’obiettivo regionale di cassa o di com-
no di 4.500 mln di euro per l’anno 2011 e di 5.500 petenza. Invece, con il Patto orizzontale, le regioni
mln di euro per ciascuno degli anni 2012 e 2013. operano compensazioni tra gli obiettivi di province
Con il nuovo Patto, la regione diventa l’unico in- e comuni, fermo restando il rispetto degli obiettivi
terlocutore istituzionale nei confronti del Ministero complessivi (2). Restano salve le disposizioni statali
dell’economia e delle finanze e il solo soggetto re-
sponsabile per il rispetto delle norme in materia di Note:
Patto. Il Patto regionale si basa sulla determinazio- (1) Per l’anno 2011 del 12, 3% (competenza) e 13,6% (cassa);
ne di un unico obiettivo programmatico territoriale per l’anno 2012 del 14,6% (competenza) e 16,3% (cassa); per
l’anno 2013 del 15,5% (competenza) e 17,2% (cassa).
dato dalla sommatoria degli obiettivi fissati per i
(2) Nell’attuale configurazione del Patto possono distinguersi
singoli comuni, per le diverse province e per la stes- quattro fasi. La prima consta nella determinazione del salvo
sa regione. L’impatto quantitativo della manovra obiettivo (inteso come percentuale della spesa media) (c. 88).
annuale, definito dalle norme nazionali, non può Con la seconda si perviene al saldo obiettivo al netto dei trasfe-
rimenti di cui al d.l. n. 78/2010 (c. 91). Con la terza, attraverso
essere modificato. Ciò che può essere diversificato è l’applicazione del fattore di correzione, si giunge alla determina-
il contributo richiesto agli enti attraverso modalità zione del saldo obiettivo finale. In questa fase gli enti che a se-
guito dell’applicazione del nuovo metodo di calcolo, riscontrano
di compensazione. (segue)

Norme
Finanza pubblica
in tema di monitoraggio e quelle sanzionatorie (cc. li europei e, dall’altro, il decentramento dei poteri
138-143). di entrata e di spesa, richiede (richiederebbe) la lo-
Il Patto regionale esclude dal proprio computo: le ro partecipazione alla definizione dei documenti
spese per la sanità (3); quelle per la concessione di programmatici. Su questo punto la legge sul federa-
crediti; quelle per interventi cofinanziati dall’Unio- lismo fiscale (l. n. 42) e la legge di contabilità (l. n.
ne europea (con esclusione delle quote di finanzia- 196) individuano un coinvolgimento differente. La
mento statale e regionale); quelle relative ai beni l. n. 196 prevede l’espressione di un parere della
trasferiti in attuazione delle disposizioni inerenti il Conferenza permanente per il coordinamento della
federalismo demaniale (4); i pagamenti effettuati in finanza pubblica sulla Decisione di finanza pubblica
favore degli enti locali a valere sui residui passivi di e sulla sua nota di aggiornamento. Diversamente, la
parte corrente a fronte di corrispondenti residui at- l. n. 42 riconosce alla Conferenza permanente un
tivi degli enti locali; le spese concernenti i censi- ruolo più ampio. Stabilisce, infatti, «il concorso alla
menti Istat nei limiti delle risorse trasferite dall’Isti- definizione degli obiettivi per comparto anche in
tuto medesimo (5). relazione ai livelli di pressione fiscale e di indebita-
Per quanto concerne le regioni a statuto speciale, mento» (art. 5).
trova conferma la disciplina che vede, da un lato, il Invece, il congelamento dell’uso della leva fiscale
loro assoggettamento agli obiettivi di finanza pub- che contraddistingue l’architettura del Patto di sta-
blica, dall’altro, l’intesa con il Ministero dell’econo- bilità nelle versioni che si sono via, via succedute
mia per la definizione delle modalità di concorso al
raggiungimento degli obiettivi di bilancio (6). A Note:
differenza del precedente Patto, trovano quantifica- (segue nota 2)
zione nella stessa legge di stabilità gli obiettivi di un obiettivo peggiore (maggiore) rispetto a quello ottenuto appli-
bilancio (7). cando le regole della legislazione previgente, lo migliorano (ridu-
cono) per un importo pari alla metà della distanza fra l’obiettivo
Il mancato raggiungimento degli obiettivi comporta ‘‘nuovo’’ e l’obiettivo ‘‘vecchio’’ (c. 92). La quarta ed ultima fase
l’applicazione di una serie di misure sanzionatorie (eventuale) si innesca attraverso il meccanismo del Patto regio-
che constano nel divieto di impegno delle spese di nale ‘‘verticale’’ e ‘‘orizzontale ‘‘ (cc. 138-143).
parte corrente in misura superiore all’importo annua- (3) Al di fuori del Patto di stabilità interno e con riferimento ai ta-
gli alle regioni operati dal d.l. n. 78, la legge di stabilità incre-
le medio degli impegni effettuati nell’ultimo trien- menta il livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale
nio; di indebitamento per il finanziamento delle spe- «di 347,5 milioni di euro per l’anno 2011, per far fronte al mag-
se di investimento (8); di assunzione del personale. gior finanziamento concordato con le regioni, ai sensi della cita-
ta intesa, limitatamente ai primi cinque mesi dell’anno 2011» (c.
Al sistema sanzionatorio sopra descritto, devono ag- 49). Se non interverranno ulteriori provvedimenti di copertura,
giungersi ulteriori misure introdotte, per le sole re- ne consegue che a partire dal 1 giugno 2011, le regioni dovran-
no fare fronte con propri fondi alla differenza.
gioni e province autonomie, dal d.l. n. 78/2010: è,
(4) Per un commento alle regole sul Patto di stabilità interno
infatti, previsto, in caso di mancato rispetto del contenute nel d.l. n. 78/2010, si veda R. Perez, La stabilizzazio-
Patto, il versamento nel bilancio dello Stato di un ne finanziaria, in questa Rivista, 2010, 11, 1195.
importo corrispondente allo scostamento tra il risul- (5) Si tratta dei censimenti previsti dall’art. 50, c. 3, d.l. n. 78/
tato e l’obiettivo prefissato (9). 2010.
Nel complesso, la legge di stabilità 2011-2013 con- (6) Per la regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di
Trento e di Bolzano la disciplina del Patto, recentemente modifi-
ferma l’attribuzione in capo al Patto di specifici cata, prevede che gli obiettivi di bilancio siano calcolati con rife-
obiettivi. Si tratta del risanamento dei bilanci in rimento al saldo programmatico calcolato in termini di compe-
deficit; del concorso degli enti territoriali alla realiz- tenza mista (l. n. 191/2009, legge finanziaria per il 2010, art. 2,
cc. 106-125).
zazione degli obiettivi di finanza pubblica; del con-
(7) Pari a 500 milioni di euro per il 2011, 1.000 milioni di euro
tenimento della pressione fiscale. per il 2012 e 2013.
Il complesso di questi obiettivi conferma la scelta, (8) I mutui e prestiti obbligazionari con istituzioni creditizie o fi-
operata nel corso degli anni, di concentrare le rego- nanziarie per il finanziamento degli investimenti devono essere
le del Patto sul lato della spesa. Da qui il perpetuar- corredati di apposita attestazione, da cui risulti il conseguimento
degli obiettivi del Patto di stabilità interno per l’anno precedente.
si di alcune caratteristiche estrinseche del Patto. Si In assenza della predetta attestazione, l’istituto finanziatore o
tratta del carattere stringente dei coefficienti di spe- l’intermediario finanziario non può procedere al finanziamento o
sa, della rinuncia alla disciplina della leva fiscale. al collocamento del prestito.
Delle regole concernenti il primo aspetto si è già (9) Il d.l. n. 78 fissa modalità e tempi del versamento delle som-
me e prevede, in caso di mancato versamento, il recupero delle
detto (10). Qui si aggiunge che, da un lato, il coin- somme dovute sulle giacenze depositate nei conti aperti presso
volgimento degli enti locali nel perseguimento de- la tesoreria statale.
gli obiettivi di finanza pubblica derivanti dai vinco- (10) Si veda il paragrafo precedente e nello specifico la nota 1).

Norme
Finanza pubblica
trova, da ultimo, conferma nella legge di stabilità Il ricorso al taglio alla spesa e la definizione di limi-
laddove stabilisce «la sospensione del potere delle ti all’indebitamento (cui è ricorso da ultimo il d.l.
regioni e degli enti locali di deliberare aumenti dei n. 78/2010) recepiti in toto dalla legge di stabilità
tributi, delle addizionali, delle aliquote, fatta ecce- mortificano l’approccio al tema voluto dalla nuova
zione per gli aumenti relativi alla tassa sui rifiuti so- legge di contabilità che sancisce «il perseguimento
lidi urbani» (c. 138). Disposizione, corretta dal de- degli obiettivi di finanza pubblica sulla base dei
creto sul federalismo fiscale municipale di recente princı̀pi fondamentali dell’armonizzazione dei bilan-
approvato che riconosce ai comuni la cedolare sec- ci pubblici e del coordinamento della finanza pub-
ca sugli affitti, l’imposta di soggiorno, la comparte- blica» (11). Anche la disposizione contenuta al c.
cipazione all’Iva (entrata nel testo finale a sostituire 23 della legge di stabilità che pone in capo alla so-
le addizionali Irpef ipotizzata in un primo momen- cietà - chiamata ad elaborare studi di settore ed
to), l’imposta di scopo. ogni altra attività di studio e di ricerca in materia
In attesa dei decreti delegati in tema di federalismo tributaria - la predisposizione di metodologie e l’ela-
fiscale, le prerogative e le modalità impositive pro- borazione di dati per la definizione dei fabbisogni
poste dalla l. n. 10/2011 vanno, in assenza di un delle funzioni e dei costi standard dei servizi, appare
quadro complessivo di coordinamento della finanza isolata in un quadro normativo incentrato su prin-
pubblica e del sistema tributario, estremamente di- cı̀pi non troppo lontani da quelli che hanno carat-
versificandosi. Approccio incoerente, ulteriormente terizzato le manovre di finanza pubblica del passato.
aggravato dalla possibilità delle Regioni di interve-
nire direttamente a rimodulare gli obiettivi del Pat-
to, con effetti amplificativi dell’attività impositiva Nota:
degli enti locali già di per sé eterogenea. (11) Art. 1, c. 1.

Norme
Novità in sintesi
Rassegna
della normativa statale
a cura di Umberto G. Zingales
Ambiente
Decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 257
«Attuazione della direttiva 2008/101/Ce che modifica la direttiva 2003/87/Ce al fine di includere le attività di trasporto
aereo nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissioni dei gas a effetto serra»
in G.U. 4 febbraio 2011, n. 28
Il decreto apporta modifiche al decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 216 (recante attuazione delle direttive 2003/87 e
2004/101/Ce in materia di scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, con riferimento ai mec-
canismi di progetto del Protocollo di Kyoto), al fine di recepire nell’ordinamento interno la direttiva 2008/101/Ce secon-
do i criteri previsti dalla legge 4 giugno 2010, n. 96 (legge comunitaria 2009). La citata direttiva, con l’obiettivo di dimi-
nuire le emissioni di CO2 derivanti dalle attività di trasporto aereo, ha incluso il settore aeronautico all’interno del siste-
ma comunitario di scambio di quote di emissione (Emission Trading System - Ets). Tale sistema, in sintesi, prevede
una soglia di tolleranza alla quantità di emissioni consentite per ciascun operatore, consentendo ai soggetti che si atte-
stano al di sotto della soglia assegnata di cedere la loro quota parte non utilizzata ad altro soggetto che, invece, non è
in grado di mantenersi nei limiti. È confermata l’attribuzione di Autorità nazionale competente al Comitato per la gestio-
ne della direttiva 2003/87/Ce, già operata in via di urgenza dall’art. 4, c.2, del d.l. n. 135/2009, prevedendosi alcune mo-
difiche sostanzialmente finalizzate ad introdurre tra i relativi compiti anche le attività concernenti il trasporto aereo.
Lavoratori transfrontalieri nel settore ferroviario

Decreto legislativo 23 dicembre 2010, n. 264
«Attuazione della direttiva 2005/47/Ce del Consiglio, del 18 luglio 2005, concernente l’accordo tra la Comunità delle fer-
rovie europee (Cer) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (Etf) su taluni aspetti delle condizioni di lavoro
dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera nel settore ferroviario»
Il decreto, emanato sulla base della delega conferita dalla legge 4 giugno 2010, n. 96 (legge comunitaria 2009), dà
attuazione alla direttiva 2005/47/Ce regolamentando, in modo uniforme su tutto il territorio nazionale e nel pieno ri-
spetto del ruolo della autonomia negoziale collettiva, taluni aspetti dell’orario di lavoro dei lavoratori mobili delle fer-
rovie addetti a servizi di interoperabilità transfrontaliera effettuati da imprese ferroviarie. La richiamata direttiva, a
sua volta, recepisce l’accordo tra la Comunità delle ferrovie europee (Cer) e la Federazione europea dei lavoratori
dei trasporti (Etf), che intende garantire un’adeguata protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori del setto-
re, senza per questo pregiudicare la necessaria flessibilità nella gestione delle imprese di trasporti ferroviari, nella
prospettiva di uno spazio ferroviario europeo integrato. L’esigenza di fissare ambito comunitario alcune regole co-
muni (riposo giornaliero e settimanale, pause, tempo di guida), relative alle tutele minime da assicurare al personale
in questione, è rinvenibile nella finalità di proteggere la salute dei lavoratori e di garantire un traffico transfrontaliero
sicuro, allo scopo di prevenire la concorrenza sleale e il rischio di dumping sociale in ambito europeo (evitando una
concorrenza che faccia leva sulla differenza delle condizioni lavorative). È previsto che i contratti collettivi nazionali
possono mantenere o introdurre disposizioni più favorevoli di quelle previste dal decreto. Si segnala, infine, che il
provvedimento ha anche lo scopo di porre fine alla procedura di infrazione n. 2008/0678, avviata dalla Commissione
europea per la mancata attuazione della direttiva entro il termine del 27 luglio 2008. La procedura si è conclusa con
la presentazione, da parte della Commissione, del ricorso per inadempimento (ex art. 258 Tfue), attualmente pen-
dente davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea (Causa C-291/10 - Commissione/Repubblica italiana).
Milleproroghe
Legge 26 febbraio 2011, n. 10
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previ-
sti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie»
in G.U. 26 febbraio 2011, n. 47, suppl. ord. n. 53/L
Converte in legge, con modificazioni, il d.l. n. 225/2010 (c.d. ‘‘milleproroghe’’), il cui testo, all’esito degli inter-
venti in sede di conversione, reca adesso disposizioni di contenuto eterogeneo, che incidono su svariati settori

Norme
Novità in sintesi
dell’ordinamento e che non sono sempre rispondenti alla finalità di prorogare o differire termini previsti dalla leg-
ge o di prolungare l’applicazione di discipline transitorie. Tra le numerose novità apportate al provvedimento,
composto di quattro articoli e quasi 200 commi (rispetto ai 25 iniziali), si segnalano le disposizioni in tema di:
conferimento agli enti territoriali della regione Campania - nelle more della completa attuazione delle disposizioni
di carattere finanziario in materia di ciclo di gestione dei rifiuti - del potere di deliberare aumenti dei tributi, delle
addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote, al fine di coprire i costi del ciclo di gestione dei
rifiuti anche in assenza della dichiarazione dello stato di emergenza e anche in deroga alle vigenti disposizioni,
sino all’attuazione del federalismo fiscale; differimento al 18 gennaio 2012 dell’applicazione alle federazioni spor-
tive ‘‘iscritte al Coni’’ delle disposizioni in materia di riduzione dei costi degli apparati amministrativi contenute
nell’art. 6 del d.l. n. 78/2010; sottoposizione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti dei provve-
dimenti commissariali per l’attuazione degli interventi conseguenti alla dichiarazione stato di emergenza; istitu-
zione, per il giorno 6 aprile, della giornata della memoria per le vittime del terremoto in Abruzzo, nonché degli al-
tri eventi sismici e delle calamità naturali che hanno colpito l’Italia, con la precisazione che tale giornata non co-
stituisce festività ai fini lavorativi; istituzione, per l’accesso a pagamento nelle sale cinematografiche, ad esclu-
sione di quelle delle comunità ecclesiali o religiose, di un contributo speciale a carico dello spettatore pari a 1
euro, da versare all’entrata del bilancio dello Stato; acquisto, da parte di Poste italiane, di partecipazioni, anche
di controllo, nel capitale di banche, al fine di entrare nel capitale della Banca del mezzogiorno s.p.a., ed esercizio
di attività di bancoposta; attuazione dei princı̀pi di contenimento della spesa di cui al d.l. n. 78/2010 da parte del-
la Banca d’Italia, con previsione che autorizza l’Istituto di Via Nazionale, qualora non si raggiunga un accordo con
le organizzazioni sindacali ‘‘in tempo utile’’, a provvedere sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla
successiva eventuale sottoscrizione dell’accordo stesso; invio, presso le rappresentanze diplomatiche e gli uffici
consolari, di funzionari della Polizia di Stato e ufficiali dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finan-
za in qualità di esperti per la sicurezza, al fine di completare l’azione di contrasto della criminalità organizzata e
di tutte le condotte illecite, anche transnazionali, ad essa riconducibili, nonché al fine di incrementare la coope-
razione internazionale di polizia, anche in attuazione degli impegni derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unio-
ne europea ovvero in esecuzione degli accordi di collaborazione con i Paesi interessati; proroga di dodici mesi
della data a partire dalla quale acquisteranno efficacia le disposizioni sul procedimento di mediazione di cui al-
l’art. 5, c. 1, del d.lgs. n. 28/2010, limitatamente alle controversie in materia di condominio e di risarcimento del
danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti; patto di stabilità interno; reviviscenza di alcune disposizio-
ni abrogate nell’ambito del procedimento ’’taglia-leggi’’; interpretazione dell’art. 2935 c.c., per quanto riguarda la
decorrenza della prescrizione dei diritti derivanti dall’annotazione in conto, con riferimento alle operazioni banca-
rie regolate in conto corrente; sistema di tassazione degli organismi di investimento collettivo del risparmio; pre-
sentazione alle Camere, da parte del Ministro dell’economia e delle finanze (ex art. 12, c. 7, della l. n. 196/
2009), della Relazione generale sulla situazione economica del Paese (entro il 30 settembre, anziché entro il me-
se di aprile di ogni anno).
Si segnala, poi, che in materia di limiti antitrust all’incrocio tra stampa e televisioni è confermata la proroga, fino al
31 marzo 2011 (ulteriormente prorogabile, con d.P.C.M., fino al 31 dicembre 2011), del divieto, per i soggetti eser-
centi attività televisiva in ambito nazionale tramite più di una rete, di acquisire partecipazioni in imprese editrici di
giornali quotidiani o partecipare alla costituzione di nuove imprese editrici di giornali quotidiani.
Sono state infine stralciate - anche per tener conto della lettera inviata dal Presidente della Repubblica ai Presidenti
delle Camere e al Presidente del Consiglio, con la quale si è richiamata l’attenzione sull’ampiezza e sulla eterogenei-
tà delle modifiche apportate nel corso del procedimento di conversione al testo originario del decreto-legge - alcune
norme approvate in prima lettura al Senato, tra le quali si segnalano le disposizioni in materia di: sospensione delle
demolizioni derivanti da sentenza penale di taluni immobili nella regione Campania; graduatorie del personale docen-
te della scuola; riorganizzazione, controllo contabile e personale della Consob; non applicazione della restituzione o
della retrocessione in favore dei proprietari degli immobili acquisiti al patrimonio di Roma capitale; numero di consi-
glieri e assessori nei comuni con più di un milione di abitanti.
Pagamenti transfrontalieri
Decreto legislativo 21 gennaio 2011, n. 3
«Disposizioni sanzionatorie per le violazioni del Regolamento (Ce) n. 924/2009 relativo ai pagamenti transfrontalieri nel-
la Comunità»
Con questo decreto si introducono sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni del Regolamento (Ce) n. 924/
2009 del 16 settembre 2009, del Parlamento europeo e del Consiglio, che ha come obiettivo quello di contenere i
costi per i servizi di pagamento transfrontaliero, imponendo - tra l’altro - l’identità di tariffe rispetto ai pagamenti na-
zionali. Si individua la Banca d’Italia quale autorità competente per garantire il rispetto della normativa, anche ai fini
dell’irrogazione delle sanzioni. Sono altresı̀ previste disposizioni sulle procedure di reclamo (esposti alla Banca d’Ita-
lia) e sui ricorsi stragiudiziali per la risoluzione delle controversie. È abrogata la previgente disciplina recata dal decre-
to legislativo 24 giugno 2004, n. 180, che costituiva attuazione del Regolamento (Ce) n. 2560/2001 del 19 dicembre
2001 (a sua volta abrogato dal Regolamento n. 924/2009).

Norme
Novità in sintesi
Parlamento europeo
Legge 14 gennaio 2011, n. 2
«Ratifica ed esecuzione del Protocollo che modifica il Protocollo sulle disposizioni transitorie allegato al Trattato sull’U-
nione europea, al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea del-
l’energia atomica, fatto a Bruxelles il 23 giugno 2010. Procedura per l’assegnazione del seggio supplementare spettan-
te all’Italia nel Parlamento europeo»
Questa legge ratifica il Protocollo sulle disposizioni transitorie allegato al Trattato sull’Unione europea, al Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica, come mo-
dificato il 23 giugno 2010, nel senso di prevedere l’incremento temporaneo di 18 seggi del Parlamento europeo
(con conseguente aumento provvisorio del numero totale dei relativi seggi, da 736 a 754), uno dei quali attribuito al-
l’Italia. Il protocollo stabilisce che spetta agli Stati membri designare i membri supplementari, secondo le rispettive
legislazioni nazionali ed a condizione che siano stati eletti a suffragio universale diretto, indicando tre possibili opzio-
ni: a) elezioni ad hoc; b) designazione sulla base dei risultati delle ultime elezioni per il Parlamento europeo; c) nomi-
na da parte del parlamento nazionale, al proprio interno, secondo la procedura fissata da ciascuno degli Stati membri
interessati. Con la legge in esame si prevede che il seggio supplementare spettante all’Italia sia assegnato median-
te l’utilizzazione dei risultati delle ultime elezioni per il Parlamento europeo (svoltesi il 6 ed il 7 giugno 2009). All’esito
della procedura per l’assegnazione del seggio, l’Ufficio elettorale nazionale presso la Corte suprema di cassazione,
con comunicato pubblicato in G.U. del 18 febbraio 2011, n. 40, ha reso noto che è stato proclamato eletto Gino Tre-
materra (lista Udc).
Prodotti alimentari
Legge 3 febbraio 2011, n. 4
«Disposizioni in materia di etichettatura e di qualità dei prodotti alimentari»
La legge ha l’obiettivo di promuovere il valore dei prodotti alimentari, prevedendo norme sulla loro qualità e traccia-
bilità nonché ampliando le informazioni a garanzia del consumatore. Sono tra l’altro previste disposizioni per: il raffor-
zamento della tutela e della competitività dei prodotti a denominazione protetta (si segnala l’istituzione del ‘‘Sistema
di qualità nazionale di produzione integrata’’, finalizzato a garantire una qualità del prodotto finale significativamente
superiore alle norme commerciali correnti); la salvaguardia e la valorizzazione delle produzioni italiane di qualità; l’ob-
bligo di etichettatura dei prodotti alimentari (è integrata la disciplina di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 109/1992, con l’obbli-
go di riportare anche l’indicazione del luogo di origine o di provenienza e dell’eventuale utilizzazione di ingredienti in
cui vi sia presenza di organismi geneticamente modificati in qualunque fase della catena alimentare); la rilevazione
della produzione di latte di bufala.
Unità d’Italia
Decreto-legge 22 febbraio 2011, n. 5
«Disposizioni per la festa nazionale del 17 marzo 2011»
L’ art. 7-bis del decreto legge 30 aprile 2010, n. 64, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 giugno 2010, n.
100, ha dichiarato festa nazionale il giorno 17 marzo 2011, ricorrenza del 1508 anniversario della proclamazione del-
l’Unità d’Italia. Ora, con il decreto in esame, il Governo interviene per assicurare la dovuta solennità e la massima
partecipazione dei cittadini, dichiarando il 17 marzo 2011 giorno festivo a tutti gli effetti civili, senza peraltro che ne
derivino nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e a carico delle imprese private. A tale ultimo riguardo, è pre-
visto che, per il solo anno 2011, gli effetti economici e gli istituti giuridici e contrattuali previsti per la festività sop-
pressa del 4 novembre non si applicano a tale ricorrenza ma, in sostituzione, alla festa nazionale del 17 marzo 2011.

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Giurisprudenza
Procedimento amministrativo
Provvedimenti amministrativi
Il dovere di motivazione discorsiva

degli atti amministrativi
Corte Costituzionale, sentenza 10 novembre 2010, n. 310 - Pres. Amirante - Rel. Criscuolo
L’obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi è diretto a realizzare la conoscibilità, e quindi la traspa-

renza, dell’azione amministrativa. Esso è radicato negli artt. 97 e 113 Cost., in quanto, da un lato, costituisce
corollario dei principi di buon andamento e d’imparzialità dell’amministrazione e, dall’altro, consente al desti-
natario del provvedimento, che ritenga lesa una propria situazione giuridica, di far valere la relativa tutela giu-
risdizionale.
L’esigenza di conoscibilità dell’azione amministrativa, anch’essa intrinseca ai principi di buon andamento e
d’imparzialità, si realizza proprio attraverso la motivazione, in quanto strumento volto ad esternare le ragioni
e il procedimento logico seguiti dall’autorità amministrativa. Il tutto in presenza di provvedimenti non soltanto
a carattere discrezionale, ma anche dotati di indubbia lesività per le situazioni giuridiche del soggetto che ne è
destinatario.
ORIENTAMENTI
Giurisprudenza Corte Cost., 23 giugno 1956, n. 2; Corte Cost., 19 dicembre 1973, n. 177; Corte Cost., 22 novembre
2000, n. 256; Corte Cost., 6 dicembre 2004, n. 379.
Dottrina B.G. Mattarella, Il declino della motivazione, in questa Rivista, 2007, 6, 618 ss.; M. Ramajoli, Lo statu-
to del provvedimento amministrativo a vent’anni dall’approvazione della l. n. 241/1990, in Dir. proc.
amm., 2010, 459 ss.; A. Romano Tassone, Motivazione (dir. amm.), in S. Cassese (a cura di), Diziona-
rio di diritto pubblico, Milano, 2006, 3741 ss.
Omissis.
Il commento
di Antonio Cassatella
Nel commento si osserva come la sentenza della Corte muova da una precisa ricostruzione teorica della
motivazione, enfatizzando la sua funzione ‘‘garantistica’’ a tutela del destinatario di un atto lesivo. Ciò com-
porta una valorizzazione della c.d. motivazione discorsiva, o ‘‘estrinseco-formale’’, del provvedimento. Non
si tratta di una scelta neutrale e priva di conseguenze rispetto alla disciplina del fenomeno e dei suoi corolla-
ri applicativi, posto che da differenti ricostruzioni concettuali della motivazione discendono tanto una diversa
interpretazione del diritto positivo, quanto una diversa soluzione delle concrete problematiche sottoposte al
giudice amministrativo.
Il caso Il provvedimento non risultava motivato, poiché la

La Direzione provinciale del lavoro di Genova, do- stessa disposizione di legge escludeva l’applicazione
po un’ispezione presso una pizzeria al taglio, accer- della l. n. 241/1990, e delle connesse garanzie pro-
tava l’impiego di due fattorini non registrati sulle cedimentali, per tale tipologia di provvedimenti.
scritture contabili o su altra documentazione obbli- La ditta impugnava il provvedimento e ne lamenta-
gatoria dell’impresa. Veniva quindi disposta la so- va l’eccesso di potere per difetto di motivazione ed
spensione dell’attività imprenditoriale a sensi del- errata valutazione dei presupposti: dalle risultanze
l’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008. documentali in possesso della Direzione provinciale

Giurisprudenza
emergeva, infatti, come i due fattorini non fossero riconosciuto la necessità di motivare tutte le deci-
lavoratori subordinati, ma semplici collaboratori sioni lesive di posizioni giuridiche soggettive.
autonomi ed occasionali utilizzati per la consegna L’art. 3 della l. n. 241/1990 ribadisce e codifica
delle pizze da asporto, non sussistendo le ragioni questi principi, posti a garanzia del destinatario del-
per l’emanazione del provvedimento sospensivo l’atto e della stessa imparzialità dell’azione ammini-
previsto dal decreto contro il c.d. ‘‘lavoro nero’’. strativa.
Dopo aver sospeso in sede cautelare l’esecuzione Ne deriva l’incostituzionalità di disposizioni speciali
del provvedimento impugnato, il Tar Liguria solle- che, in deroga alla l. n. 241/1990, esonerano deter-
vava d’ufficio la questione di legittimità dell’art. 14 minate categorie di atti dal dovere di motivazione,
del d.lgs. n. 81/2008, nella parte in cui esonerava la come nel caso dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008;
Direzione dal dovere di motivare la sospensione. eventuali esigenze di efficacia dell’azione ammini-
In ordine alla rilevanza della questione, il giudice a strativa, pur se poste a tutela di uno specifico inte-
quo sottolineava come alla parte ricorrente venisse resse pubblico, non sono comunque idonee a giusti-
impedito di prospettare il vizio di violazione di leg- ficare l’eccezione ai predetti principi.
ge per difetto di motivazione, limitando la cognizio- Sono questi, in sintesi, gli argomenti della Corte.
ne di tutti i vizi dell’atto impugnato, in violazione Vale la pena di soffermarsi su di essi e sull’impatto
degli artt. 24 e 113 Cost.; a conclusioni analoghe si che la sentenza in commento può avere sulla com-
sarebbe giunti, secondo il giudice a quo, anche se si plessiva ricostruzione della disciplina della motiva-
fosse qualificato il difetto di motivazione come sin- zione degli atti amministrativi (1).
tomo di eccesso di potere, posto che, anche in tal Sono note, nelle loro linee generali, le ambivalenti
caso, si impediva una piena cognizione dei vizi del- qualificazioni giuridiche di un istituto che non ha
la decisione, violando le medesime disposizioni co- mai avuto un’univoca sistemazione concettuale ed
stituzionali. una nitida disciplina positiva: non è mai stato chia-
In ordine alla fondatezza della questione, si riteneva ro, in particolare, se il concetto giuridico di motiva-
che il dovere di motivazione fosse espressivo di un zione riguardi la complessiva ragionevolezza della
principio generale, fondato, oltre che sull’esigenza decisione, e dunque la motivazione intesa in senso
di un controllo giurisdizionale dell’azione ammini- ‘‘materiale-intrinseco’’, o si riferisca, parimenti, al
strativa a sensi degli artt. 24 e 113 Cost., sui princi- discorso giustificativo posto a sostegno della deci-
pi di imparzialità e buon andamento dell’agire am- sione, e dunque alla motivazione intesa in senso
ministrativo stabiliti dall’art. 97 Cost., nella parte ‘‘formale-estrinseco’’; non sono mai stati netti i rap-
in cui si dovrebbero sempre chiarire le ragioni sot- porti fra i due fenomeni, che pur coesistono, né le
tese al bilanciamento di interessi proprio di ogni conseguenze giuridiche delle possibili discrasie fra
scelta discrezionale. Il dovere di motivazione costi- motivazione materiale e motivazione formale; ne è
tuiva, inoltre, un principio del patrimonio costitu-
zionale comune ai Paesi membri dell’Unione Euro- Nota:
pea, anche alla luce delle recenti disposizioni del
(1) Senza pretese esaustive, cfr. almeno C.M. Iaccarino, Studi
Trattato di Lisbona. sulla motivazione con speciale riguardo agli atti amministrativi,
Da ciò derivava l’inderogabilità delle disposizioni Roma, 1933; M.S. Giannini, Motivazione dell’atto amministrati-
vo, in Enciclopedia del diritto, XVII, Milano, 1977, 257 ss.; A. Ro-
dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e l’incostituzionalità mano Tassone, Motivazione dei provvedimenti amministrativi e
della legge speciale. sindacato di legittimità, Milano, 1987; V. Mazzarelli, Motivazione
dell’atto amministrativo, in Enciclopedia giuridica Treccani, XX,
Roma, 1989. Dopo l’entrata in vigore della l. n. 241/1990, cfr.
La ‘‘dimensione costituzionale’’ della per tutti G. Corso, Motivazione dell’atto amministrativo, in Enci-
motivazione discorsiva clopedia del diritto, agg. V, Milano, 2001, 775 ss.; I.M. Marino,
Giudice amministrativo, motivazione degli atti e ‘‘potere’’, in
La Corte ha ritenuto fondata la questione sollevata Studi in onore di Giorgio Berti, II, Napoli, 2005, 1489 ss.; A. Ro-
dal Tar Liguria. mano Tassone, Motivazione (dir. amm.), in S. Cassese (a cura
di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006, 3741 ss.; R. Scar-
La motivazione del provvedimento consente di ren- ciglia, La motivazione dell’atto amministrativo, Milano, 1999.
dere trasparenti e conoscibili le valutazioni dell’am- Per recenti osservazioni critiche sul destino della motivazione
ministrazione, agevolando il loro controllo giurisdi- nei vent’anni successivi all’entrata in vigore della l. n. 241/1990
cfr. M. Ramajoli, Lo statuto del provvedimento amministrativo a
zionale da parte del giudice amministrativo a sensi vent’anni dall’approvazione della l. n. 241/1990, ovvero del nes-
degli artt. 24, 97 e 113 Cost.; ciò in piena continui- so di strumentalità triangolare tra procedimento, atto e proces-
so, in Dir. proc. amm., 2010, 459 ss., ed in particolare 466 ss.;
tà con l’orientamento della prevalente giurispru- ma già, seppur in differenti termini, B.G. Mattarella, Il declino
denza amministrativa, che, da tempo risalente, ha della motivazione, in questa Rivista, 2007, 6, 618 ss..

Giurisprudenza
derivata l’incerta collocazione sistematica fra gli ni dalla legge n. 241 del 1990), in Dir. amm., 2000, 181 ss.; A.
Pubusa, Note sulle tendenze dell’eccesso di potere alla luce del-
elementi dell’atto o fra i possibili fattori condizio- la legge 7 agosto 1990, in Studi in onore di Vittorio Ottaviano,
nanti l’esercizio della funzione amministrativa (2). Milano, 1993, 1095 ss.; ma già E. Cannada Bartoli, L’inapplicabi-
Queste ambiguità sono rimaste irrisolte anche dopo lità degli atti amministrativi, Milano, 1950, 166 ss..
l’entrata in vigore della l. n. 241/1990, all’interno (5) Su difetto di motivazione ed annullabilità del provvedimento,
cfr. già A. Romano Tassone, Contributo sul tema dell’irregolarità
della quale l’art. 3 si pone come ‘‘disposizione di degli atti amministrativi, Torino, 1993, 102, nonché F. Trimarchi
principio’’ che, al pari di quanto avviene per analo- Banfi, Illegittimità ed annullabilità del provvedimento ammini-
strativo, in Dir. proc. amm., 2003, 409 ss; successivamente al-
ghe disposizioni processuali, dà per assunto il con- l’entrata in vigore della l. 15/2005 ed all’introduzione dell’art. 21
cetto giuridico di motivazione. Da ciò sembra essere octies, comma 2, della l. n. 241/1990, cfr. l’ampio studio rico-
discesa anche la ciclica tendenza ad enfatizzare o ri- struttivo di S. Civitarese Matteucci, La forma presa sul serio.
Formalismo pratico, azione amministrativa ed illegalità utile, To-
dimensionare l’importanza dell’istituto, ponendo rino, 2006, specie 310 ss.. Per profili di dettaglio, anche in rap-
l’accento ora sulla sua funzione garantistica, ora sul- porto alla possibilità di motivare il provvedimento in corso di
causa, cfr., tra gli altri, anche prima delle riforme del 2005, G.
la sua irrilevanza ai fini del sindacato giurisdizionale Tropea, La motivazione c.d. ‘‘successiva’’ tra attività di sanatoria
sugli atti amministrativi (3). e giudizio amministrativo, in Dir. amm., 2003, 531 ss.; D. De Ca-
La ravvisata ambivalenza non ha rilievo puramente rolis, L’art. 21-octies comma 2, della l. 241/1990: la clamorosa
rivoluzione silenziosa...ma non troppo, in Corr. merito, 2006,
teorico o concettuale, se solo si considerano i mol- 417 ss.; A. Meale, Dalla prevalenza del rispetto delle forme alla
teplici corollari derivabili dalle diverse ricostruzioni effettività di tutela del’interesse legittimo, in Urb. e app., 2008,
60 ss.; M. Occhiena, Il divieto di integrazione in giudizio della
possibili, che danno luogo a problematiche pun- motivazione e il dovere di comunicazione di avvio dei procedi-
tualmente registrate in giurisprudenza e dottrina: menti ad iniziativa di parte: argini a contenimento del sostanziali-
basti qui rinviare alle vicende relative alla qualifica- smo, in Foro amm. - Tar, 2003, 522 ss.. In giurisprudenza, affer-
mano la rilevanza ‘‘formale’’ del difetto di motivazione, tra gli al-
zione del difetto di motivazione come sintomo del- tri, Cons. Stato, sez. VI, 8 giugno 2010, n. 3642; Tar Lombardia,
l’eccesso di potere o come di violazione di leg- Milano, sez. II, 11 novembre 2009, n. 4999; Tar Campania, Na-
poli, sez. VIII, 11 giugno 2009, n. 3201; Tar Puglia, Bari, sez. III,
ge (4), alla possibilità di ricomprendere la motiva- 15 aprile 2009, n. 868; la negano, Tar Calabria, Catanzaro, sez.
zione insufficiente fra i vizi ‘‘formali’’ del provvedi- II, 1 luglio 2009, n. 680; Cons. Stato, sez. IV, 28 maggio 2009,
mento (5), al rapporto fra conoscenza della motiva- n. 3336.
zione e decorrenza del termine a ricorrere (6), alla (6) Cfr. B.G. Mattarella, Il declino, cit., passim; sulle medesime
vicende cfr. anche L. Ferrara, Motivazione e impugnabilità degli
sufficienza della motivazione ed alla possibilità di atti amministrativi, in Foro amm. - Tar, 2008, 1193 ss.. Si tratta,
motivare gli atti in forma implicita, come nel caso tuttavia, di una problematica individuata in dottrina da tempo ri-
salente: cfr. E. Cannada Bartoli, Decorrenza dei termini e possi-
dei giudizi espressi con voto numerico (7). bilità di conoscenza dei vizi, in Foro amm., 1961, 1085 ss.; A.
Le soluzioni dei vari problemi sembrano dipendere, M. Sandulli, Il giudizio davanti al Consiglio di Stato e ai giudici
a ben vedere, dal ruolo che si attribuisce alla moti- sott’ordinati, Napoli, 1963, 242.
vazione nell’ambito dell’esercizio del potere, e, per (7) Per una sintesi ragionata dei vari orientamenti cfr. B.G. Mat-
tarella, Il provvedimento, in A. Sandulli (a cura di), Diritto ammi-
mezzo di esso, alla stessa concezione teorico-genera- nistrativo applicato, Milano, 2005, 183 ss., nonché M. Bombar-
delli, La motivazione dei giudizi espressi con voto numerico, in
questa Rivista, 2010, 5, 505 ss.; L. Ieva, Sulla obbligatorietà del-
Note: la motivazione delle valutazioni tecniche espresse dalle comms-
sioni giudicatrici sulle prove d’esame nei concorsi pubblici, in
(2) Cfr. B.G. Mattarella, Il declino, cit., specie 620 ss.; per un
Foro Amm. - CdS, 2003, 1684 ss.; A. Romano Tassone, Il Consi-
sintetico ma efficace riepilogo delle varie posizioni dottrinali e
glio di Stato muta indirizzo circa le valutazioni concorsuali, in
giurisprudenziali cfr. anche M. Ragusa, Motivi e motivazione,
questa Rivista, 2003 cit., 815 ss.. In giurisprudenza, la sufficien-
forma e formalismo: minimum motivo del provvedimento e mi-
nimum cognitorio del giudizio amministrativo di legittimità, in za del voto numerico ai fini della motivazione è riconosciuta, fra
Riv. giur. edilizia, 2009, 1544 ss.. gli altri, da Tar Puglia, Bari, sez. II, 4 giugno 2010, n. 2243; Tar
Sicilia, Catania, sez. II, 12 febbraio 2010, n. 191; Tar Campania,
(3) Per una disamina critica del fenomeno, condotto alla luce Napoli, sez. VIII, 14 gennaio 2010, n. 115; Tar Sicilia, Palermo,
delle tendenze giurisprudenziali in atto fra anni ’60 e ’70 dello sez. II, 17 novembre 2009, n. 1794; Tar Emilia-Romagna, Par-
scorso secolo, cfr. soprattutto M.S. Giannini, Motivazione, cit., ma, sez. I, 17 novembre 2009, n. 767; Tar Liguria, sez. II, 21ot-
specie 266 ss., cui si deve la nota - e talora malintesa - espres- tobre 2009, n. 2938; Cons. Stato, sez. IV, 16 ottobre 2009, n.
sione della ‘‘dequotazione’’ della motivazione: lo stesso A. sot- 634; Cons. Stato, sez. IV, 9 settembre 2009, n. 5410; opposto
tolineava, infatti, come la segnalata irrilevanza dell’istituto do- l’orientamento di Tar Puglia, Lecce, sez. I, 23 agosto 2010, n.
vesse essere colta nella mera prospettiva del sindacato del giu- 1861; Cons. Stato, sez. V, 1 settembre 2009, n. 5145; Tar Vene-
dice, se propenso a ricostruire le intere tappe di formazione del to, sez. I, 27 dicembre 2006, n. 4260; Tar Veneto, sez. I, 12 di-
provvedimento senza conferire eccessiva rilevanza probatoria o cembre 2006, n. 4014. Per una tesi mediana, secondo la quale
indiziaria alla sua parte motiva, tenendo sempre ferma la dimen- il voto numerico non è sufficiente se non è correlato a parametri
sione garantistica, ed essenzialmente pre-processuale, della decisionali che limitano la discrezionalità dell’organo o della
motivazione. commissione giudicante, cfr. invece Cons. Stato Sez. V, 1 set-
(4) Cfr., fra gli altri, A. Andreani, Idee per un saggio sulla motiva- tembre 2009, n. 5145; Cons. Stato, sez. V, 5 novembre 2009, n.
zione obbligatoria dei provvedimenti amministrativi, in Dir. proc. 6872; Trga Trentino-Alto Adige, Trento, 15 dicembre 2008, n.
amm., 1993, 1 ss.; G. Bergonzini, Difetto di motivazione del 314; Cons. Stato, sez. IV, 27 marzo 2008, n. 1250; Tar Calabria,
provvedimento amministrativo ed eccesso di potere (a dieci an- Catanzaro, sez. II, 3 ottobre 2006, n. 1095.

Giurisprudenza
le di motivazione cui aderisce, di volta in volta, il mente in rilievo nell’ambito del sindacato di ecces-
singolo interprete: qualificando la motivazione co- so di potere, nella giurisprudenza costituzionale le
me enunciato discorsivo-formale posto ad essenziale controversie hanno ad oggetto la sospetta incostitu-
tutela del destinatario dell’atto, anziché come giu- zionalità di leggi attributive di poteri amministrati-
stificazione materiale della decisione, variano tanto vi, quando non stabiliscono espressamente il dovere
la struttura giuridica dell’istituto quanto le singole di motivare i singoli provvedimenti, o, come in
conseguenze applicative su cui si dividono dottrina questo caso, quando introducono un’espressa dero-
e giurisprudenza (8). ga alle previsioni dell’art. 3 della l. n. 241/1990.
È indubbio che cosı̀ sia avvenuto nel caso di specie, Tutte le sentenze della Corte intervenute nel corso
dove il giudice a quo ha impostato tutta la q.l.c. dei decenni hanno negato l’esistenza delle lacune o
muovendo dalla (presupposta) natura ‘‘garantistica’’ antinomie di volta in volta prospettate dal giudice
del dovere di motivazione discorsiva, enfatizzando
a quo o dalle parti, chiarendo come il dovere di
la necessità di una motivazione formale del provve-
motivazione, benché non riconosciuto espressa-
dimento ad espressa tutela del destinatario dell’atto
lesivo: seguendo, cosı̀, le risalenti impostazioni teo- mente dalla legge, possa ricavarsi, in via interpreta-
riche di Roehrssen, Miele e Mortati, che già nei tiva, ora dall’art. 24 Cost. (13), ora da esigenze di
primi anni ’40 del secolo scorso prospettarono - pur tutela dei diritti fondamentali dell’individuo aventi
con accenti diversi - l’esistenza di un generale do- rilevanza costituzionale (14), ora da principi gene-
vere di motivare gli atti amministrativi, reso indi- rali sull’attività amministrativa impliciti nell’ordi-
spensabile dalla necessità di un’adeguata tutela giu- namento (15), ora da ulteriori principi di rango co-
risdizionale del destinatario della decisione lesi- stituzionale riferibili a rapporti intersoggettivi, come
va (9). la leale cooperazione fra Stato e Regioni (16), e, da
A conclusioni diverse si sarebbe probabilmente ultimo, per effetto dei fenomeni di integrazione so-
giunti se il giudice, valorizzando una ricostruzione vranazionale, da principi costituzionali comuni alle
sostanzialistica dell’istituto, già individuata all’inizio
del secolo scorso da Autori come Forti e Cam- Note:
meo (10), e, nei decenni successivi, soprattutto da (8) Per una sintesi, cfr. M. Ragusa, Motivi e motivazione, cit.,
Giannini e Piras (11), avesse verificato la sussisten- passim.
za degli effettivi presupposti della decisione e della (9) Cfr. G. Roehrssen, Note sulla motivazione degli atti ammini-
sua complessiva ragionevolezza, giungendo even- strativi, in Riv. dir. pubbl., 1941, 110 ss, G. Miele, L’obbligo di
motivazione negli atti amministrativi, in Foro It., 1941 ora in
tualmente ad accertare l’eccesso di potere del prov- Scritti giuridici, Milano, 1987, 329 ss.; Id., Il requisito di motiva-
vedimento impugnato per l’obiettiva assenza dei re- zione negli atti amministrativi, in Foro amm., 1945, ivi, cit., 457
ss.; C. Mortati, Obbligo di motivazione e sufficienza della moti-
quisiti che giustificavano la sospensione dell’attivi- vazione degli atti amministrativi, in Giur. It., 1943, III, ss..
tà, nei limiti di quanto fosse emerso dal fascicolo in (10) Cfr. U. Forti, I controlli dell’amministrazione comunale, in
possesso della Direzione provinciale del lavoro: tesi, Trattato Orlando, II, Milano, 1915, 718 ss. F. Cammeo, La moti-
questa, implicitamente fatta propria dalla stessa par- vazione dei licenziamenti dei segretari comunali per fine periodo
di prova, in Giur. it., 1921, 21 ss.
te ricorrente, che oltre a lamentare il difetto di mo-
(11) Cfr. M.S. Giannini, Motivazione, cit., 265 ss.; A. Piras, Inte-
tivazione della decisione, chiariva come i due fatto- resse legittimo e giudizio amministrativo, Milano, 1962, II, spe-
rini non fossero suoi dipendenti, ma semplici colla- cie 439 ss.
boratori occasionali, non sussistendo dunque, in (12) Per un’analisi della giurisprudenza costituzionale sull’attività
ipotesi, i presupposti per sospendere l’attività a sen- amministrativa e sui principi del procedimento, cfr. P. Lazzara,
L’azione amministrativa ed il procedimento in cinquant’anni di
si dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008. giurisprudenza costituzionale, in G. Della Cananea, M. Dugato (a
Tralasciando le possibili alternative teoriche entro cura di), Diritto amministrativo e Corte Costituzionale, Napoli,
le quali potrebbe essere inquadrato il fenomeno, 2006, 387 ss., specie 425 ss..
sembra in questa sede opportuno limitare l’indagine (13) Cfr. Corte Cost., 23 giugno 1956, n. 2; Corte Cost., 19 di-
cembre 1973, n. 177; Corte Cost., 22 novembre 2000, n. 256;
ai concetti elaborati dalla Corte, identificandone i Corte Cost., 23 marzo 2007, n. 103; Corte Cost., 23 marzo
tratti caratteristici e rapportandoli alle conseguenze 2007, n. 104.
che possono derivare dalla sentenza in esame (12). (14) Cfr. Corte Cost., 25 luglio 1996, n. 311.
La posizione della Corte risulta significativa anche (15) Cfr. Corte Cost. 23 giugno 1956, n. 2; Corte Cost., 23 mag-
perché impone di considerare il fenomeno da una gio 1961, n. 26; Corte Cost., 12 marzo 1965, n. 12; Corte Cost.,
19 dicembre 1973, n. 177; Corte Cost., 27 luglio 1989, n. 459;
visuale diversa da quella che usualmente offerta Corte Cost., 22 novembre 2000, n. 556.
dalla giurisprudenza amministrativa. (16) Cfr. Corte Cost., 21 aprile 1993, n. 204; Corte Cost., 31
Mentre, per quest’ultima, il fenomeno viene solita- marzo 1994, n. 116; Corte Cost., 25 luglio 1994, n. 338.

Giurisprudenza
tradizioni giuridiche degli Stati membri dell’Unione mite la motivazione possono verificare il grado di
Europea (17). aderenza delle singole decisioni all’indirizzo politi-
Si è trattato, nella maggior parte dei casi, di senten- co-amministrativo di riferimento (22).
ze interpretative di rigetto, dove si è chiarito come È di intuitiva evidenza come tali argomentazioni
il potere amministrativo conferito di volta in volta siano caratterizzate da un certo grado di astrattezza,
dalla legge debba essere esercitato, nel rispetto dei senza peraltro risolvere le fondamentali ambiguità
segnalati principi, mediante l’adozione di decisioni da cui prendono le mosse le varie problematiche
motivate. Sarebbe dunque compito del giudice a inerenti al fenomeno.
quo verificare la legittimità delle singole decisioni, A ben vedere, nell’imporre che il potere ammini-
laddove la motivazione manchi o risulti insufficien- strativo vada esercitato nel rispetto della legalità so-
te (18). stanziale, mediante l’adozione di decisioni motiva-
Due sembrano i tratti salienti di questa giurispru- te, non si fa che ribadire un principio-base dello
denza: la Corte sembra definire il dovere di motiva- Stato di diritto, lasciando contemporaneamente al
zione muovendo da una ricostruzione della sua
struttura e del suo rapporto rispetto al potere ammi-
Note:
nistrativo, prima ancora che dall’individuazione
(17) Cfr. Corte Cost., 17 marzo 2006, n. 104.Cfr. B.G. Mattarel-
delle sue possibili funzioni; tale dovere sembra con- la, Il rilievo costituzionale del principio di pubblicità, in questa Ri-
naturato all’esigenza di porre dei limiti all’esercizio vista, 2007, 2, 169 ss. .
del potere amministrativo nell’ambito dello Stato (18) Corte Cost. 31 marzo 1994, n. 116, riconosciuta in via prin-
(costituzionale) di diritto, e rappresenta l’indispen- cipale la violazione del dovere di motivare l’atto politico impu-
gnato dalle Regioni, ne disponeva, invece, l’annullamento.
sabile corollario del principio di legalità sostanziale
(19) Sul principio di legalità dell’azione amministrativa e sulle
dell’azione amministrativa, che costituisce la giusti- sue trasformazioni, cfr., tra gli altri e senza alcuna pretesa esau-
ficazione ultima del dovere di motivare (19). stiva, V. Angiolini, Il diritto dell’individuo (regole senza autorità),
in Studi in onore di Giorgio Berti, I, Napoli, 2005, 99 ss.; S. Co-
Richiamando una nota concettuologia, ed adattan- gnetti, Profili sostanziali della legalità amministrativa, Milano,
dola alla giurisprudenza costituzionale, il dovere di 1993; A. Romano, Amministrazione, principio di legalità e ordi-
motivazione parrebbe quindi assimilabile ad una namenti giuridici, in Dir. Amm., 1999, 111 ss.; AA.VV., Il princi-
pio di legalità nel diritto amministrativo che cambia. Atti del LIII
sorta di ‘‘metanorma d’azione’’ implicita nell’ordi- Convegno di Studi di Scienza dell’Amministrazione, Milano,
namento, cui le varie amministrazioni devono ne- 2008; F.G. Scoca, Attività amministrativa, in Enciclopedia del di-
cessariamente conformarsi nell’esercizio delle mol- ritto, agg. VI, Milano, 2002, 85 ss.. Per una rilettura critica del
principio, in rapporto alle trasformazioni del diritto amministrati-
teplici potestà - discrezionali e no - attribuite dalle vo a cavallo degli ultimi decenni, cfr. S. Cassese, Alla ricerca del
varie norme primarie (20). Sacro Graal. A proposito della rivista Diritto Pubblico, in Riv.
trim. dir. pubbl., 1995, 789 ss.; Id., Le basi costituzionali del dirit-
A propria volta, la predetta metanorma sarebbe to amministrativo, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto
funzionale alla tutela di una pluralità di interessi di- amministrativo, I, Milano, 2000, 198 ss. Con specifico riferimen-
somogenei e riferibili a diverse categorie di sogget- to al rapporto fra legalità sostanziale e motivazione, cfr. I. M.
Marino, Giudice amministrativo, cit., 1489 ss.
ti (21): mediante la motivazione sarebbe soddisfat-
(20) Si fa richiamo alla nota distinzione fra norme di relazione e
to l’interesse del destinatario a valutare la possibile norme di azione originariamente prospettata da E. Guicciardi, La
illegittimità della condotta dell’amministrazione, in giustizia amministrativa, Padova, 1942, 6 ss., e successivamen-
vista della sua contestazione giurisdizionale; analoga te riesaminata da G. Falcon, Norme di relazione e norme d’azio-
ne (tradizione e vicende della giustizia amministrativa nella dot-
protezione sarebbe assicurata all’interesse obiettivo trina di Enrico Guicciardi), in Diritto e Società, 1974, 379 ss.; più
alla conformità a diritto dell’azione amministrativa, recentemente cfr, anche F. Volpe, Norme di relazione, norme
a vantaggio, oltre che dello stesso destinatario del- d’azione e sistema italiano di giustizia amministrativa, Padova,
2004. Lo stesso Guicciardi, ivi, 10, definiva le norme sulla moti-
l’atto, di soggetti terzi titolari di un interesse alla vazione dei provvedimenti come norme d’azione. Nella prospet-
conoscenza ed alla contestazione della decisione, tiva della Corte Costituzionale, si utilizza il concetto di meta-nor-
ma sia nell’accezione meta-positiva dell’obbligo, sia nell’accezio-
fra cui potrebbero essere ricomprese anche altre am- ne tecnica, per cui il dovere di motivazione sembrerebbe tradur-
ministrazioni portatrici di interessi in conflitto con si in un dovere di concretizzazione del potere previsto dalla nor-
quello dell’amministrazione agente; troverebbe ido- ma primaria nel rispetto di uno standard decisionale minimo,
che impone di prendere decisioni motivate, e, dunque, almeno
nea tutela l’interesse della stessa amministrazione non manifestamente arbitrarie.
agente, poiché una decisione correttamente moti- (21) A. Romano Tassone, Motivazione dei provvedimenti ammi-
vata potrebbe risultare difficilmente contestabile in nistrativi, cit., 24 ss.; R. Scarciglia, La motivazione, cit., 33 ss..
un eventuale giudizio, aumentando il proprio livel- (22) Per una recente e persuasiva rivisitazione della polifunzio-
lo di stabilità; non ultimo, verrebbe protetto anche nalità della motivazione, nella chiave di lettura offerta dall’analisi
economica del diritto pubblico, cfr. G. Napolitano, Il controllo
l’interesse degli organismi politici o degli organi di sulla pubblica amministrazione, in G. Napolitano, M. Abrescia,
vertice delle varie amministrazioni, che anche tra- Analisi economica del diritto pubblico, Bologna, 2009, 249 ss..

Giurisprudenza
giudice amministrativo il compito di valutare, in dei possibili mezzi per dimostrare le carenze della
concreto, l’effettiva sussistenza della motivazione: motivazione materiale della decisione; il fatto che
senza dire se la motivazione vada preferibilmente le carenze della motivazione materiale possano esse-
intesa in senso materiale o in senso discorsivo, o in re appurate anche a prescindere dalla motivazione
ambedue i sensi, e se i vizi di un’eventuale motiva- formale non è sufficiente a ritenere irrilevante la se-
zione discorsiva si traducano necessariamente in vi- conda, posto che le dinamiche del sindacato di le-
zi della decisione, e viceversa. gittimità non possono riverberarsi in un’interpreta-
Questa giurisprudenza ha finito cosı̀ per legittimare zione restrittiva delle garanzie previste, a monte,
tanto l’orientamento teorico-giurisprudenziale che dall’art. 3 della l. n. 241/1990, che impone all’am-
valorizza un sindacato sostanziale dell’agire ammini- ministrazione il rispetto di canoni di imparzialità ta-
strativo, a prescindere dalle giustificazioni discorsive li da rendere manifeste, conoscibili e contestabili le
fornite dall’amministrazione, le cui carenze risulta- ragioni sottese a determinate scelte.
no del tutto secondarie nella definizione giudizio
della controversia; ma essa giustifica anche l’orien- Dai ‘‘principi’’ alle ‘‘regole’’: l’orientamento
tamento che valorizza un controllo estrinseco e for- della Corte e gli orientamenti dei giudici
male essenzialmente fondato sulla motivazione di- amministrativi
scorsiva, medium linguistico che costituisce il dia-
Enucleati i principi affermati dalla Corte, sembra
framma fra sindacato di legittimità e merito dell’a-
zione amministrativa discrezionale. opportuno vagliare le loro possibili implicazioni
Su questo sfondo, va sottolineata la discontinuità nella definizione delle ‘‘regole’’ in cui si concretizza
della sentenza in commento rispetto ai consolidati la disciplina giuridica del fenomeno.
orientamenti della Corte: si dichiara espressamen- Una prima serie di implicazioni riguarda i limiti po-
te l’illegittimità costituzionale di una legge che sti alla disciplina legislativa della materia.
contiene una deroga alla l. n. 241/1990 e si re- La concezione ‘‘garantistica’’ della motivazione pro-
spingono le argomentazioni difensive dell’Avvo- spettata nella sentenza sembra innanzitutto restrin-
catura di Stato, secondo la quale il d.lgs. 81/2008 gere la discrezionalità del legislatore statale, impe-
esonera la Direzione del Lavoro dal solo dovere di dendogli di derogare ai principi dell’art. 3 della l. n.
motivazione discorsiva, ma non certo dal dovere 241/1990 mediante l’individuazione di casi in cui la
di motivazione materiale dell’atto, sufficiente a motivazione discorsiva non sia necessaria, o sia rite-
garantire la compatibilità della norma con gli artt. nuta implicita nella decisione presa in concreto,
24, 97 e 113 Cost.. dando cosı̀ prevalenza alla sola motivazione mate-
Per la Corte, l’interpretazione conforme a costitu- riale dell’atto.
zione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e delle leggi L’interesse alla motivazione discorsiva dell’atto
speciali impone dunque di adottare decisioni mo- sembra prevalere, secondo la Corte, su ogni interes-
tivate in termini discorsivi, senza peraltro esclude- se contrario, non ultimi l’efficienza ed efficacia del-
re che esse debbano essere materialmente giustifi- l’azione amministrativa cui si appellava l’Avvocatu-
cate. ra di Stato per giustificare le previsioni dell’art. 14
La distinzione sembra dipendere dal fatto che i del d.lgs. n. 81/2008: il legislatore non potrebbe
due fenomeni operano su due piani distinti e dalla quindi stabilire dei limiti alla motivazione dell’atto
particolare interpretazione ‘‘funzionalistica’’ dell’i- per la tutela del buon andamento o del ‘‘risultato’’
stituto praticata dalla Corte: la motivazione dell’azione amministrativa, risultando sempre pre-
estrinseca ha rilevanza essenzialmente pre-proces- valenti, su di essi, le esigenze di imparzialità e ga-
suale, in quanto espressiva di un’esigenza di auto- ranzia sottese all’obbligo di motivazione.
noma comprensione del significato dell’agire am- Le medesime limitazioni sembrano operare anche
ministrativo - sulla base della quale impostare le nei confronti del legislatore regionale, che, pur
eventuali censure di legittimità nei confronti della competente a dettare una disciplina specifica in
decisione assunta come lesiva - mentre la motiva- materia, non potrebbe introdurre particolari limita-
zione intrinseca potrà essere rilevante nell’ambito zioni alla motivazione discorsiva per il combinato
del processo ritualmente instaurato, consentendo disposto fra artt. 3 e 29, c. 2, della l. n. 241/1990,
al giudice di valutare la conformità dell’atto ai pa- che impone il rispetto del sistema costituzionale e
rametri normativi ed ai principi giuridici di riferi- delle garanzie verso l’amministrazione, fra le quali
mento. andrebbe ricompreso il diritto del cittadino alla
In sintesi, la motivazione formale costituisce uno preventiva conoscenza delle ragioni sottese ad un

Giurisprudenza
atto potenzialmente lesivo di diritti ed interessi in- Parrebbe, in definitiva, che l’omessa o insufficiente
dividuali (23). motivazione degli atti amministrativi non possa es-
Non potrebbe ritenersi ammissibile, in quest’ottica,
una legge regionale che, limitando l’ambito di ap-
plicazione della motivazione discorsiva a favore di Note:
una motivazione in re ipsa, o, ancora, circoscriven- (23) Sul punto, pur in termini dubitativi, cfr. G. Morbidelli, In te-
ma di art. 29 l. 241/1990 e di principi generali del diritto ammini-
do il dovere di motivazione a determinate categorie strativo, in www.giustamm.it (2010), propenso a riconoscere,
di atti, finisca per menomare le esigenze di tutela ex art. 29, c. 2, la natura costituzionale del dovere di motivazio-
del cittadino e rendere più difficoltoso l’esercizio ne, da declinarsi tuttavia in senso ‘‘debole’’ a fronte delle nume-
rose eccezioni previste ex lege ed in giurisprudenza: eccezioni
del diritto di difesa stabilito dagli artt. 24 e 113 che, a fronte della sentenza in commento, potrebbero ritenersi
Cost.. potenzialmente incostituzionali, salvo che la Corte non individui
Resterebbe quindi riservata al legislatore regionale eventuali principi di pari rilevanza costituzionale, da soli idonei a
giustificare la deroga all’obbligo di motivazione. Sull’art. 29 della
la facoltà di imporre ulteriori limiti all’esercizio del- l. n. 241/1990 in rapporto alla potestà normativa regionale cfr.
la funzione amministrativa, stabilendo, ad esempio, anche M.A. Sandulli, A. Celotto, L. n. 241/1990 e competenze
regionali: un nodo di Gordio, in www.federalismi.it (2005), che
l’onere di motivazione rafforzata di decisioni discre- ricomprendono l’art. 3 della l. n. 241/1990 fra le norme di princi-
zionali, o caratterizzate da intrinseca politicità come pio inderogabili da parte delle leggi regionali a sensi dell’art. 29,
gli atti di alta amministrazione, o estendendo gli c. 2, della stessa legge, in termini non dissimili da quelli pro-
spettati dalla Corte Costituzionale nella sentenza in commento;
standards di tutela accordati dall’art. 3 della l. n. diversamente, cfr. invece A. Romano Tassone, L. n. 241/1990 e
241/1990 anche nei confronti di ulteriori categorie competenze regionali, in www.federalismi.it (2006), secondo il
di atti, come gli atti amministrativi generali o, in quale la motivazione sarebbe solo uno dei possibili strumenti at-
traverso il quale il cittadino può conoscere e comprendere le ra-
ipotesi, anche gli atti regolamentari, rafforzando gioni sottese ad una determinata decisione, negando quindi che
l’imparzialità e la trasparenza dell’agire amministra- sia espressione di un ‘‘principio’’ intangibile. Più recentemente,
anche alla luce delle modifiche apportate dalla l. 69/2009 all’art.
tivo a sensi dell’art. 97 Cost. (24). 29 della l. n. 241/1990 cfr. anche le osservazioni di B.G. Matta-
Ulteriori implicazioni riguardano l’interpretazione rella, I procedimenti delle Regioni e degli enti locali, in questa
giurisprudenziale e la più ampia ricostruzione teori- Rivista, 2009, 1139 ss.; A. Sandulli, Il procedimento amministra-
tivo e la teoria del Big Rip, in questa Rivista, 2009, 1133 ss.
ca del fenomeno.
(24) In tal senso sembrano orientate sia la dottrina che la prassi
La Corte sembra imporre l’abbandono di interpreta- legislativa, con l’avallo della giurisprudenza costituzionale: con ri-
zioni ‘‘sostanzialistiche’’ dell’istituto, avendo risolto ferimento alla motivazione degli atti amministrativi generali cfr.
in premessa le problematiche relative al significato M. Cocconi, L’obbligo di motivazione degli atti amministrativi
generali, in Riv. trim. dir. pubbl., 2009, 707 ss.; con riferimento
tecnico-giuridico della motivazione, nel senso di ri- alle più ampie problematiche inerenti alla motivazione degli atti
tenere indispensabile che la motivazione materiale normativi cfr. invece A. Valastro, Partecipazione, politiche pub-
dell’atto sia accompagnata dalla sua motivazione di- bliche, diritti, in Id., a cura di, Le regole della democrazia parteci-
pativa. Itinerari per la costruzione di un metodo di governo, Na-
scorsiva. poli, 2010, 37.
Tutto ciò con intuibili conseguenze pratiche. (25) Ammettono l’integrazione postuma della motivazione, nella
Se si eleva il dovere di motivazione discorsiva a logica del giudizio ‘‘sul rapporto’’, Tar Molise, sez. I, 21 ottobre
2009, n. 683; Tar Campania, Napoli, sez. VII, 19 febbraio 2009,
principio dell’ordinamento, sembrano ridursi gli n. 960; Tar Campania, Napoli, sez. IV, 20 novembre 2006, n.
spazi per la qualificazione del difetto di motivazione 9983; Tar Abruzzo, Pescara, 14 aprile 2005, n. 185; Tar Campa-
come ‘‘vizio formale’’ a sensi dell’art. 21-octies della nia Salerno, Sez. I, 4 maggio 2005, n. 760. Contra: Cons. Stato,
sez. V, 17 settembre 2010, n. 6934; Cons. Stato, Sez. IV, 27
l. n. 241/1990, tendenzialmente irrilevante se è maggio 2010, n. 3377; Cons. Stato, Sez. IV, 28 maggio 2009, n.
possibile ricostruire in giudizio la giustificazione ma- 3336.
teriale dell’atto; allo stesso modo, si restringono le (26) Cfr., soprattutto in materia urbanistica, di trasferimento di
possibilità di integrare la motivazione in corso di personale militare, atti di alta amministrazione, Cons. Stato, sez.
IV, 15 settembre 2010, n. 6886; Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio
causa, giustificando ‘‘ora per allora’’ la decisione as- 2010, n. 2545; Cons. Stato, sez. V, 27 aprile 2010, n. 2357;
sunta in concreto (25); né potrebbero sostenersi, Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2010, n. 1734; Cons. Stato, sez.
V, 21 gennaio 2009, n. 280; Tar Lazio, Roma, sez. I, 19 novem-
più in generale, gli orientamenti giurisprudenziali bre 2008, n. 10415; Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2008, n.
tesi a ridimensionare il dovere di motivazione a 2190; Tar Veneto, sez. I, 12 maggio 2008, n. 1341; Tar Toscana,
fronte delle peculiarità del potere esercitato, negan- sez. III, 6 novembre 2007, n. 3591.
done la rilevanza giuridica per atti caratterizzati da (27) Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 agosto 2010, n. 5905; Cons.
Stato, sez. IV, 6 luglio 2010, n. 4331; Tar Campania, Salerno,
un’ampia discrezionalità (26), o, all’opposto, per at- sez. II, 3 giugno 2010, n. 8210; Tar Campania, Napoli, sez. II, 8
ti il cui contenuto possa essere comunque compren- gennaio 2010, n. 19; Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 23 giugno
sibile da parte del destinatario mediante un’autono- 2009, n. 658; Cons. Stato, sez. VI, 19 giugno 2009, n. 4080; Tar
Campania, Napoli, sez. II, 8 maggio 2009, n. 2478; Tar Lazio,
ma ricostruzione della sequenza procedimentale che Roma, sez. I ter, 3 febbraio 2009, n. 993; Cons. Stato, sez. VI,
precede la decisione (27). 29 dicembre 2008, n. 6588

Giurisprudenza
sere compensata dalla più ampia analisi dell’iter senza incidere sul diritto di difesa della parte ricor-
procedimentale sotteso ad una determinata decisio- rente, come invece emerge dall’ordinanza di rimes-
ne (28), cosicché il dovere di motivare non potreb- sione: concentrando il giudizio sui presupposti della
be coincidere con il dovere di adottare una decisio- sospensione dell’attività imprenditoriale, e sull’an
ne ragionevole, ma con un più incisivo dovere di del potere esercitato, pienamente conoscibili in
clare loqui gravante su un pubblico potere imparzia- quanto acquisiti agli atti del procedimento ammini-
le (29). strativo, sarebbe stato possibile accogliere le do-
Si tratta di conclusioni logicamente autosufficienti, glianze del ricorrente appurando se l’amministrazio-
che, tuttavia, non superano in maniera definitiva le ne avesse, in concreto, il potere di imporre la san-
obiezioni che la dottrina ha sempre opposto alle ri- zione comminata alla pizzeria (33).
costruzioni tese ad enfatizzare la stretta correlazione Del resto, la stessa difesa della ricorrente aveva
fra dovere di motivazione ed esercizio del diritto di contestato l’eccesso di potere dell’atto per errata va-
difesa: a ben vedere, infatti, anche tali ricostruzioni lutazione dei presupposti di legge, non avendo la
fanno riverberare sul piano delle garanzie sostanziali Direzione considerato che i fattorini fossero sempli-
riflessioni maturate in rapporto alla tutela proces- ci collaboratori occasionali della ditta, e non si fos-
suale di diritti ed interessi legittimi. se riscontrata l’ipotesi di ‘‘lavoro nero’’, che avrebbe
Anche nei confronti di tali ricostruzioni si può dun- semmai giustificato, sul piano sostanziale, la sospen-
que obiettare la tendenza a ricavare la disciplina so- sione dell’attività a sensi dell’art. 14 del d.lgs. n.
stanziale della motivazione da regole processuali, evi- 81/2008.
denziando come la motivazione discorsiva possa sol-
tanto agevolare il sindacato di eccesso di potere, sen- Note:
za essere, per questo, l’unico mezzo attraverso cui si (28) Cfr., recentemente, Cons. Stato, sez. IV, 23 agosto 2010,
può contestare la legittimità della decisione, tanto n. 5905; Cons. Stato, sez. IV, 3 agosto 2010, n. 5165; Cons. Sta-
più se questa dipende dalla effettiva violazione di to, sez. IV, 6 luglio 2010, n. 4331.
standards di ragionevolezza e proporzionalità ricava- (29) Sull’esistenza di un dovere di clare loqui: Cons. Stato, sez.
VI, 6 settembre 2010, n. 6463; Cons. Stato, sez. VI, 21 aprile
bili dal contesto decisionale in cui è maturata la 2010, n. 2222; Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 17 novembre 2008,
scelta, anziché dalla rappresentazione verbale di n. 10327; Cons. Stato, sez. V, 19 febbraio 2007, n. 830. Contra:
eventi e percorsi argomentativi in cui finisce per so- Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2008, n. 494; Cons. Stato sez.
VI, 25 febbraio 2003, n. 1054.
stanziarsi la motivazione discorsiva dell’atto (30).
(30) Per una sintesi del dibattito teorico, cfr. R. Scarciglia, La
Le conclusioni della Corte scontano, in definitiva, motivazione, cit., 46 ss. In origine, il problema fu nettamente av-
gli stessi limiti dell’interpretazione ‘‘funzionalistica’’ vertito da E. Presutti, I limiti del sindacato di legittimità, Milano,
dell’istituto prospettata nell’ordinanza di rimessio- 1911, 129 ss.
ne, svolta nell’ottica prevalente della tutela del de- (31) Cfr., sempre per una sintesi del dibattito, A. Romano Tas-
sone, Motivazione dei provvedimenti, cit., 24 s..
stinatario dell’atto, senza cogliere le sfumature con-
(32) Cfr. M.S. Giannini, Motivazione, cit., passim; Id., Diritto am-
nesse alla sua natura polifunzionale, da sempre rico- ministrativo, II, Milano, 1993, 260 ss., specie 262, chiarendo co-
nosciuta in dottrina (31): non si intende affermare me la motivazione conservi rilevanza in fatto, come indicazione
dell’itinerario conoscitivo e valutativo percorso dall’autorità per
che l’interpretazione praticata dalla Corte, sia, in adottare il provvedimento, senza che rilevi tuttavia la sua suffi-
astratto, scorretta o inammissibile, quanto sottoli- cienza, concentrandosi il sindacato di legittimità sull’esistenza di
neare le implicazioni che la scelta della ‘‘funzione validi motivi a sostegno dell’atto.
prevalente’’ attribuita ad un determinato fenomeno (33) Non sembra condivisibile, in particolare, l’affermazione - del
giudice a quo - per cui la mancanza di motivazione per espressa
giuridico determina nella sua complessiva ricostru- previsione di legge avrebbe determinato una ‘‘aporia del siste-
zione e nell’individuazione dei suoi corollari appli- ma’’, impedendo di prospettare il vizio di eccesso di potere: il vi-
cativi. zio sembrerebbe, infatti, prospettabile anche senza ricorrere alla
motivazione dell’atto, qualora la possibile erroneità della decisio-
A riprova di ciò, si consideri come gli esiti della ne emerga, come nel caso di specie, dalle risultanze dell’istrut-
controversia sarebbero stati parzialmente diversi se toria o dal più ampio contesto decisionale in cui è stato emanato
il giudice di prime cure, e la stessa Corte, avessero il provvedimento contestato. Una possibile aporia sussisterebbe
unicamente in rapporto alle previsioni dell’art. 113 Cost., nella
interpretato lo stesso art. 3 della l. n. 241/1990 in parte in cui verrebbe impedito al ricorrente di ottenere l’annulla-
termini ‘‘sostanzialistici’’, procedendo ad una diretta mento dell’atto per semplice difetto di motivazione, qualificando
il vizio non come ‘‘sintomo’’ di eccesso di potere, ma come
verifica dei presupposti della decisione, come emer- autonoma ipotesi di violazione di legge: ma in questi termini, la
genti dalla documentazione in possesso della stessa q.l.c. poteva essere rilevante solo nel caso in cui il ricorrente
Direzione provinciale (32). avesse impugnato l’atto censurando la sola mancanza di moti-
vazione, ed avesse parallelamente prospettato, nello stesso ri-
In quest’ultima prospettiva, la q.l.c. sollevata dal corso, la sospetta incostituzionalità dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/
Tar Liguria sarebbe stata probabilmente irrilevante, 2008.

Giurisprudenza
Il tema del contendere non riguardava, in questa modo da agevolare la sua eventuale impugnazione:
diversa chiave di lettura, la motivazione della sola motivazione discorsiva costituirebbe cosı̀ un indi-
spensione, quanto l’esistenza dei presupposti di eser- spensabile nesso di collegamento fra procedimento
cizio del potere amministrativo: sempre rifacendosi e processo, nei termini proposti originariamente da
alla concettuologia tradizionale, si chiedeva al giu- Mortati e ribaditi soprattutto da Nigro, in una serie
dice di accertare l’esatta interpretazione della nor- di contributi antecedenti al suo impegno nella
ma di relazione ricavabile dall’art. 14 del d.lgs. n. Commissione che avrebbe elaborato la futura l. n.
81/2008 (intesa come norma attributiva del pote- 241/1990 (36).
re), e non tanto il rispetto della ‘‘metanorma’’ d’a- In questi termini, l’esistenza di una motivazione di-
zione palesemente derogata dal legislatore. scorsiva sarebbe condizione necessaria, anche se non
Sembra, in sintesi, che un diverso inquadramento sempre sufficiente, ai fini della prospettazione di un
concettuale del fenomeno avrebbe potuto incidere ricorso con effettive possibilità di accoglimento, spe-
sulla stessa rilevanza della q.l.c., portando ad esclu- cie se l’oggetto della controversia riguarda valutazio-
dere la sussistenza del c.d. ‘‘nesso di strumentalità ni discrezionali della pubblica amministrazione, sin-
necessaria’’ indispensabile per adire la Corte, dato tetizzate nella motivazione a sostegno dell’atto.
che il giudizio a quo poteva essere definito nel meri- Ci si può tuttavia chiedere se la regola cosı̀ fissata sia
to senza prospettare l’incostituzionalità dell’art. 14 inderogabile, o se non sussistano casi in cui la moti-
del d.lgs. n. 81/2008 (34). vazione discorsiva possa essere omessa, senza per
questo incidere sul diritto di difesa del destinatario
Dovere di motivazione discorsiva e dell’atto e senza limitare il sindacato di legittimità
‘‘dequotazione’’ della motivazione del giudice: si tratta, in altri termini, di isolare i casi
in cui la ‘‘dequotazione’’ della motivazione risulti
Si è già osservato come la sentenza in commento,
compatibile con la concezione garantistica dell’isti-
nell’elevare a principio costituzionale il dovere di
tuto e con l’orientamento della stessa Corte Costitu-
motivazione discorsiva dell’atto, abbia quantomeno zionale, senza quindi violare l’art. 3 della l. n. 241/
parificato la motivazione formale del provvedimen- 1990, anche nella sua interpretazione più rigorosa.
to a quella materiale, ritenendole entrambe indi- Se si prendono le mosse dalla giurisprudenza ammi-
spensabili ai fini della legittimità della decisione. nistrativa, può notarsi come la motivazione discor-
Non si tratta, tuttavia, di una sentenza del tutto riso- siva sia ritenuta pacificamente superflua nell’ipotesi
lutiva di tutte le risalenti questioni giuridiche relative
alla c.d. ‘‘dequotazione’’ della motivazione discorsiva,
Note:
ovvero della sua tendenziale irrilevanza nell’ambito
di un sindacato di legittimità dell’atto amministrativo (34) Sull’irrilevanza di simili questioni, anche sollevate dalle parti,
incentrato sul rispetto dei parametri normativi o dei Corte Cost. (ord.), 22 luglio 2005, n. 318. Corte cost., 25 luglio
2001, n. 291; Corte cost. 19 giugno 1973, n. 90. Nella giurispru-
principi giuridici generali che guidano l’esercizio del- denza amministrativa, cfr. Tar Sicilia, Catania, sez. II, 16 giugno
la funzione amministrativa, e, dunque, sulla motiva- 2010, n. 2317; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 24 novembre
2009, n. 5132; Cons. Stato, sez. VI, 25 agosto 2009, n. 5058.
zione materiale della decisione (35). Come chiarito, tra gli altri, da Tar Lombardia Milano Sez. III, 28
La pronuncia non si sofferma, infatti, sul rapporto luglio 2009, n. 4477 la q.l.c. prospettata in via incidentale sareb-
fra i due fenomeni, lasciando alla giurisprudenza be rilevante se costituisce «una vera e propria questione pregiu-
diziale, ponendosi come un antecedente logico-giuridico neces-
amministrativa il compito di verificare se il difetto sario per la decisione della causa pendente»: circostanza che,
di motivazione formale sia da solo sufficiente a probabilmente, non sussisteva nel caso di specie, posto che la
motivazione del provvedimento non costituisce il presupposto
comportare l’annullamento dell’atto, o se, pur a logico-giuridico del sindacato di eccesso di potere, come invece
fronte di una motivazione discorsiva plausibile, il parrebbe dedursi dall’ordinanza del Tar Liguria.
giudice debba valutare la sussistenza degli effettivi (35) Cfr. M.S. Giannini, Motivazione, cit. 265 ss.; A. Romano
presupposti della decisione, concentrando l’indagi- Tassone, Motivazione dei provvedimenti, cit., 19 ss.; recente-
mente, in senso critico rispetto al fenomeno, cfr. G. Corso, Mo-
ne sull’interpretazione della legge attributiva del tivazione, cit., 775; M. Ramajoli, Lo statuto del provvedimento,
potere di agire o sulla ponderazione discrezionale cit., 465 ss..
compiuta in concreto dall’amministrazione. (36) Cfr. M. Nigro, In tema di repressione di abusi edilizi: discre-
Senza avviare in questa sede l’analisi di problemati- zionalità e problemi eccentrici di tutela giurisdizionale, in Foro
it., 1966, ora in Scritti giuridici, I, Milano, 1996, 653 ss.; Id., Pro-
che che meriterebbero ben altro approfondimento, cesso amministrativo e motivi di ricorso, in Foro it., 1975, ivi, II,
sembra sufficiente osservare, nella prospettiva della 1116 ss.; Id., Procedimento amministrativo e tutela giurisdizio-
nale contro la pubblica amministrazione (il problema di una leg-
Corte, come l’art. 3 della l. n. 241/1990 imponga di ge generale sul procedimento amministrativo), in Riv. dir. proc.,
motivare in termini discorsivi ogni decisione, in 1980, ivi, II, 1429 ss..

Giurisprudenza
in cui non possa sorgere alcun dubbio in ordine alla Note:

necessità di una determinata scelta, né da parte del-
(37) Si tratta, peraltro, di casi rispetto ai quali è di per sé sporadi-
l’autore dell’atto, né da parte di un destinatario suf- ca l’insorgenza di controversie, dove gli eventuali contrasti ven-
ficientemente avveduto, che potrà comunque cen- gono intuibilmente risolti in fase pre-processuale, mediante
chiarimenti informali fra l’autore della decisione ed i destinatari
surare il provvedimento lesivo dei propri diritti ed dell’atto. Le ipotesi sono affini a quelle che per A. Romano Tas-
interessi (37). sone, Motivazione dei provvedimenti, cit., 317 ss., riguardano
decisioni vincolate fondate su parametri vincolati (ed, al netto di
Il fenomeno può essere inquadrato secondo tre cri- problemi epistemologici, tendenzialmente ‘‘obiettivi’’), rispetto
teri alternativi. ai quali è pienamente ammissibile un sindacato diretto del giudi-
Una prima spiegazione, di ordine prettamente sostan- ce amministrativo, con la conseguente irrilevanza della motiva-
zione, e dei suoi vizi, nell’ambito del sindacato di legittimità. Nul-
ziale, può discendere dall’autoevidenza del fatto giuri- la toglie, tuttavia, che analoghe vicende possano riguardare de-
dico posto a fondamento della decisione, comprensi- cisioni più complesse, in cui i parametri di valutazione non sono
necessariamente vincolati, ma in cui la conclusione cui si può
bile dal destinatario dell’atto senza la necessità di ri- giungere in concreto appaia univoca.
correre a spiegazioni verbali ed al sostegno di una (38) Si consideri, a fini puramente esemplificativi, l’omessa moti-
motivazione discorsiva che ne delucidi il contenuto: vazione del verbale di contravvenzione o di rimozione di un auto-
vettura per divieto di sosta su strisce pedonali. Per ipotesi simila-
sarebbe infatti la stessa decisione a manifestare obiet- ri, a fini meramente esemplificativi, cfr. Cass. civ., sez. II, 26 aprile
tivamente l’intervenuta qualificazione giuridica di un 2005, n. 8686; Trib. Roma, sez. XIII, 4 dicembre 2008. La vicenda
fatto, come frequentemente avviene rispetto ad atti sembra del tutto analoga a quella disciplinata dall’art. 115 c.p.c.,
che consente al giudice di basare le proprie decisioni sul fatto no-
vincolati o a certi atti tecnico-discrezionali (38). torio, senza che vi sia il bisogno di fornire specifica motivazione
In quest’ottica, l’art. 3 della l. n. 241/1990 andreb- discorsiva sulla sussistenza del fatto stesso: la giurisprudenza ri-
tiene, infatti, che l’obbligo di motivazione non si estenda alla ne-
be interpretato nel senso di riferire la motivazione a cessità di dimostrare l’esistenza del fatto notorio, che si deve da-
tutte le circostanze di fatto e di diritto sottese alla re per presupposto in quanto conoscibile da parte dell’uomo di
media cultura: cfr. Cass. civ., sez. I, 18 maggio 2007, n. 11643;
decisione, meno quelle autoevidenti e, come tali, Cass. civ., sez. III, 18 aprile 2007, n. 9244; Cass. civ., sez. un., 7
insuscettibili di spiegazione (39). dicembre 2006, n. 26182; Cass. civ., sez. III, 14 luglio 2004, n.
Non vi sarebbe, in questo caso, alcuna menomazio- 13073; Cass. civ., sez. II, 18 marzo 2004, n. 5493; Cass. civ., sez.
II, 19 aprile 2001, n. 5809; Cass. civ., sez. II, 6 agosto 1999, n.
ne del diritto di difesa del destinatario dell’atto, po- 8481; Cass. civ., sez. II, 10 agosto 1998, n. 7822; Cass. civ., sez.
sto nella condizione di individuare autonomamente II, 11 febbraio 1987, n. 1492; a contrariis, cfr. anche Cass. civ., 25
gennaio 1978, n. 317, laddove si precisa come non sia possibile
le ragioni giuridiche della decisione sulla base di basare una decisione sul mero fatto notorio, laddove siano neces-
un’agevole attività interpretativa che, a sensi dei sarie valutazioni ulteriori.
principi ermeneutici ricavabili dagli artt. 1362 ss. (39) In tal senso disponeva, probabilmente, anche il testo origi-
nario della futura l. n. 241/1990, per il quale la motivazione non
c.c., non necessita dell’ausilio offerto dalla motiva- sarebbe stata necessaria «se per la semplicità dell’atto le ragio-
zione del provvedimento (40). ni della decisione sono implicite» (corsivo mio). Per una rivaluta-
Una seconda spiegazione, di ordine sostanziale e zione della versione originaria dell’art. 3 della l. n. 241/1990, cfr.
B.G. Mattarella, Il declino, cit., 622.
processuale, può discendere dall’inammissibilità del-
(40) Sui legami fra motivazione ed interpretazione, a partire da
la contestazione giurisdizionale del difetto di moti- M.S. Giannini, L’interpretazione dell’atto amministrativo e la teo-
vazione da parte di chi sia perfettamente in grado ria generale dell’interpretazione, Milano, 1939, specie 316 ss.,
cfr. anche S. Vasta, Alcune riflessioni sull’interpretazione nel di-
di comprendere le ragioni della decisione, sia essa ritto amministrativo, in Dir. amm., 2009, 473 ss..
vincolata o discrezionale, avendo contribuito in (41) Si consideri il caso di chi chieda l’esonero da una determina-
maniera decisiva alla sua formazione (41). ta prestazione sulla base di presupposti di fatto o di diritto non
La vicenda presenta delle affinità con l’exceptio doli corrispondenti a quelli previsti dalla legge e contesti l’opposta de-
cisione ritenendola immotivata Cfr. Tar Piemonte, sez. I, 20 giu-
generalis, applicabile, secondo parte della giurispru- gno 2006, n. 2610; Cons. Stato, sez. IV, 9 ottobre 2002, n. 5349.
denza e della dottrina, anche nel processo ammini- (42) Cfr. C. Cacciavillani, Il ruolo dell’eccezione di dolo generale
strativo, determinando una paralisi della censura di nel diritto amministrativo, in L. Garofalo, a cura di, L’eccezione
difetto di motivazione prospettata da chi è già condi dolo generale. Applicazioni giurisprudenziale e teoriche dottri-
nali, Padova, 2006, 395 ss., la quale sottolinea i legami dell’ec-
sapevole dei motivi della decisione, avendo integra- cezione con il principio generale di buona fede oggettiva nei rap-
to con la propria condotta i presupposti di fatto che porti fra amministrazione e cittadino; P. Patrito, Exceptio doli ge-
neralis e diritto amministrativo, in Resp. civ. e prev., 2010, 1546
giustificano una determinata scelta (42). ss.. Sulla valenza generale del divieto di venire contra factum
Sarebbe violato, in questo caso, il principio generale proprium, ritenuto applicabile anche nell’ambito del processo
per cui non si ritiene meritevole di tutela giurisdizio- amministrativo, cfr. recentemente Cons. Stato, sez. VI, 21 set-
tembre 2010, n. 6990 Tar Campania Salerno Sez. II, 19 luglio
nale il venire contra factum proprium, come potrebbe 2007, n. 860; Tar Lazio, Roma, sez. I, 1 febbraio 2007, n. 764;
avvenire nel caso di chi pretenda l’annullamento Tar Campania, Napoli, sez. VI, 24 febbraio 2004, n. 238. Per una
ricognizione della giurisprudenza, cfr. L. Bernardi, Exceptio doli
dell’atto per un difetto di motivazione discorsiva ri- generali e diritto amministrativo, sempre in L. Garofalo, a cura
feribile a circostanze già conosciute, o conoscibili, di, L’eccezione di dolo, 425 ss. .

Giurisprudenza
con l’ordinaria diligenza, in quanto riferibili ad una del destinatario erano ingenerati, e non certo fuga-
condotta della stessa parte ricorrente (43). ti, dal laconico dispositivo dell’atto.
Pur a fronte della palese violazione dell’art. 3 della L’irrilevanza della motivazione potrebbe invece spie-
l. n. 241/1990, non potrebbe affermarsi, in questa garsi dal punto di vista dell’excpetio doli, nel caso in
ipotesi, l’esistenza di un diritto di difesa che si cui si ritenga che l’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 fosse
estenda sino al punto di ottenere l’annullamento effettivamente applicabile anche nei confronti dei
dell’atto immotivato, né si potrebbero ritenere con collaboratori occasionali dell’impresa, e che la posi-
ciò menomate le garanzie stabilite dagli artt. 24, 97 zione del ricorrente non fosse meritevole di tutela per
e 113 Cost., a fronte del versari in re illicita della aver egli stesso dato luogo alla situazione contra legem
parte ricorrente (44). che aveva giustificato la sospensione dell’attività.
Una terza spiegazione, in cui coesistono sempre ar- Seguendo questa linea argomentativa, si arriverebbe
gomentazioni di ordine sostanziale e processuale, pertanto ad affermare l’irrilevanza del difetto di moti-
può valorizzare il combinato disposto fra l’art. 3 e vazione in tutti i casi in cui non sussista un diritto di
l’art. 21-octies, c. 2, della l. n. 241/1990, qualifican- difesa giuridicamente rilevante nei confronti dell’am-
do il difetto di motivazione discorsiva come sempli- ministrazione, a riprova del fatto che una lettura
ce vizio ‘‘formale’’ o procedimentale dell’azione am- ‘‘funzionalistica’’ del fenomeno, appiattita su pur me-
ministrativa, qualora si provi in giudizio la sua ini- ritevoli sue finalità garantistiche, non risolve i proble-
doneità ad incidere sul contenuto dell’atto ed a tra- mi ricostruttivi dell’istituto, ma li sposta sul piano più
dursi in un vizio della decisione. generale, e non meno complesso, dell’estensione del-
Per quanto basata, a differenza delle precedenti alla tutela del privato nei confronti dei pubblici poteri.
ternative, su espresse previsioni di legge, questa
L’istituto assume cosı̀ i caratteri di un contenitore
spiegazione sembra difficilmente compatibile con il
di problemi, se non quelli del vaso di Pandora.
diritto di difesa del destinatario dell’atto e con la
stessa concezione garantistica dell’istituto prospetta-
ta dalla Corte, correlando l’irrilevanza del vizio alle Note:
argomentazioni difensive dell’amministrazione, an- (43) Cfr. Cass. civ., sez. I, 7 marzo 2007, n. 5273, con nota di T.
ziché all’obiettività del fatto o della condotta pre- Della Massara, L’eccezione di dolo generale nel pensiero attuale
della Corte Suprema, in Riv. dir. civ., 2008, 223 ss.. Di rara appli-
processuale della parte ricorrente, come invece av- cazione giurisprudenziale da parte dei giudici amministrativi, il
viene nelle ipotesi precedentemente individuate. principio, nell’accezione della exceptio doli generalis seu praesen-
Ciò, al netto dei numerosi dubbi che, in dottrina tis (distinta da quella specialis o seu preteriti, cui fa invece riferi-
mento l’art. 1442 c.c.), è stato riconosciuto applicabile anche nel
ed in parte della giurisprudenza, sono stati avanzati processo amministrativo, nei termini per cui il venire contra fac-
in ordine all’applicabilità dell’art. 21-octies, c. 2, tum proprium determina, una volta eccepito dalla parte resistente
della l. n. 241/1990 ai vizi della motivazione (45). o dal controinteressato, la declaratoria di inammissibilità del moti-
vo di ricorso per carenza di meritevolezza dell’interesse ad agire.
Nessuna di queste spiegazioni può ritenersi preva-
lente sull’altra, e non è escluso che esse possano (44) Ritiene che l’exceptio doli generalis abbia riflessi sostanzia-
li, determinando la reiezione della domanda per infondatezza nel
coesistere, giustificando, alla luce delle caratteristi- merito, riconducibile a circostanze tali da escludere l’esistenza
che della specifica controversia e della condotta di una situazione giuridica soggettiva meritevole di tutela, C.
delle parti, le possibili argomentazioni a sostegno Cacciavillani, Il ruolo dell’eccezione, cit., 415.
della ‘‘dequotazione’’ della motivazione discorsiva, (45) Sulla possibilità di inquadrare anche questo fenomeno alla lu-
ce della exceptio doli generalis cfr., puntualmente, C. Cacciavilla-
senza collegarla a specifiche concezioni del potere ni, Il ruolo dell’eccezione, cit., 417 ss., la quale propone tuttavia di
giurisdizionale e dell’estensione del sindacato del separare le problematiche applicative dell’art. 21-octies da quelle
giudice amministrativo (46). inerenti all’eccezione di dolo, che, espressiva della naturalis aequi-
tas, troverebbe applicazione in contesti non disciplinati dalla leg-
Andando a concludere, ci si può chiedere se tali rilie- ge; a riprova della possibilità di spiegare il fenomeno della ‘‘de-
vi potessero comportare un differente inquadramento quotazione’’ della motivazione anche negando la natura mera-
della controversia pendente innanzi al Tar Liguria, mente formale del vizio. Per una lettura critica dell’art. 21-octies
della l. n. 241/1990, cfr. D. U. Galetta, L’art. 21-octies della novel-
‘‘dequotando’’ l’omessa motivazione della sospensione lata legge sul procedimento amministrativo nelle prime applicazio-
dell’attività imprenditoriale a vizio privo di rilievo ni giurisprudenziali: un’interpretazione riduttiva delle garanzie pro-
per le esigenze di difesa della ditta ricorrente. cedimentali contraria alla Costituzione e al diritto comunitario, in
www.giustamm.it (2005); F. Fracchia, M. Occhiena, Teoria dell’in-
Scartando, per le ravvisate criticità, l’applicazione validità dell’atto amministrativo e art. 21-octies, l. 241/1990: quan-
dell’art. 21-octies, non sembra che il criterio dell’au- do il legislatore non può e non deve, in www.giustamm.it. (2005).
toevidenza del fatto possa essere utilmente invocato Per un ulteriore inquadramento del fenomeno cfr. anche S. Civita-
rese Matteucci, La forma presa sul serio, cit., passim.
nel caso di specie, posto che la res controversa ri-
(46) Concezioni, che, invece, erano alla base della nota ricostru-
guardava la stessa qualificazione giuridica dei fatti zione del fenomeno formulata da M.S. Giannini, Motivazione,
contestati e la possibilità di assimilare i ‘‘collabora- cit., passim; in questa prospettiva, la riflessione dell’A. in argo-
tori occasionali’’ impiegati presso la ditta ricorrente mento costituisce uno degli approdi delle concezioni espresse
in M.S. Giannini, A. Piras, Giurisdizione amministrativa e giurisdi-
ai lavoratori ‘‘subordinati’’ cui faceva riferimento la zione ordinaria nei confronti della pubblica amministrazione, in
norma attributiva del potere: i dubbi interpretativi Enciclopedia del diritto, XIX, Milano, 1970, 229 ss.

Giurisprudenza
Società partecipate
Tutela della concorrenza
Società strumentali
e tutela della concorrenza
Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 10 settembre 2010, n. 6527 - Pres. Baccarini - Est. Cerreto
Ad una società informatica partecipata al 100% da una società strumentale delle Camere di commercio italiane
si applica il divieto di cui all’art. 13 del decreto legge n. 223 del 2006 (c.d. ‘‘Bersani uno’’, convertito in legge n.
248 del 2006). Le amministrazioni pubbliche locali, e quindi anche le Camere di commercio, possono impiegare
propri capitali per costituire società al fine di ottenere l’affidamento di servizi di utilità generale, concorrendo
liberamente in una gara ad evidenza pubblica. Tuttavia tale iniziativa non può essere perseguita mediante la
costituzione di una società partecipata al 100 % da una loro società strumentale, perché in tal modo verrebbe
ad essere eluso, sia pure indirettamente, il divieto di svolgere attività diverse da quelle espressamente consen-
tite ai soggetti che godono del beneficio del minimo garantito.
ORIENTAMENTI
Giurisprudenza Conforme: Cons. Stato, sez. V, 16 novembre 2010, n. 8069; Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2010, n.
1651; Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2010, n. 1282; Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1037;
Cons. Stato, sez. VI, 7 ottobre 2008, n. 4829.
Difforme: Tar Lazio - Roma, sez. II, 5 gennaio 2010, n. 36; Tar Lazio - Roma, sez. III-ter, 6 novembre
2009, n. 10891; Tar Piemonte - Torino, sez. I, 21 luglio 2009, n. 2074 (poi riformata dalla sentenza);
Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2009, n. 4346 (per un’interpretazione restrittiva dell’art. 13 d.l. n. 223/
2006)
Dottrina C. Contessa, Ancora sul divieto di attività extra moenia delle società degli enti locali: verso una nuova
nozione di strumentalità ?, in Urb. e app., 2010, 459 ss.; D. Florenzano, Le società delle amministra-
zioni regionali e locali: l’art. 13 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, Padova, 2008; G. Caia, Norme per la ridu-
zione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza, in www.giustam-
m.it.
Omissis.
Il commento
di Sandro Mento
Le limitazioni operative che l’art. 13 del decreto-legge n. 223/2006 sancisce per le società regionali e locali
a capitale interamente pubblico o misto, che hanno carattere strumentale, riguardano l’obbligo di operare
esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti, senza poter svolgere prestazioni in favore di altri sog-
getti pubblici o privati (né in affidamento diretto né con gara), e il divieto di partecipare ad altre società o enti
operanti nel territorio nazionale. Il problema affrontato nella sentenza in esame riguarda il controverso tema
dell’estensione del contenuto precettivo dell’art. 13 cit. anche alle società c.d. di terzo grado (e cioè alle so-
cietà partecipate da altre società in mani pubbliche regionali e locali), qualora queste siano partecipate (o co-
stituite) da società strumentali, anche per lo svolgimento di attività non strumentali agli enti di riferimento.
I fatti dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali

La sentenza chiarisce che le società a capitale inte- per la produzione di beni e servizi strumentali all’at-
ramente pubblico o misto, costituite o partecipate tività di tali enti, devono operare solo con questi

Giurisprudenza
ultimi e non possono svolgere prestazioni in favore nomico e sociale, per il contenimento e la raziona-
di altri soggetti pubblici o privati (in affidamento lizzazione della spesa pubblica, nonché interventi
diretto oppure tramite gara) né partecipare ad altre in materia di entrate e di contrasto all’evasione fi-
società operanti nel territorio nazionale (1). scale» (3), mira a salvaguardare (almeno in linea
La decisione rappresenta, quanto meno nei limiti di teorica) il c.d. ‘‘ libero gioco della concorrenza’’ at-
cui si dirà, il punto di arrivo di un articolato per- traverso l’eliminazione di posizioni di privilegio per
corso dottrinale e giurisprudenziale, che, sin dal-
l’entrata in vigore dell’art. 13, l. n. 223/2006, ha Note:
indagato il tema della possibile estensione del di- (1) Sul punto, per tutti, A. Di Leo, Le società di secondo e terzo
vieto ivi codificato (testualmente riferito soltanto grado nel decreto Bersani, in questa Rivista, 2010, 8, 788 ss.;
alle società strumentali direttamente costituite o M. Mensi, Le società strumentali: alcune riflessioni sull’art. 13
della legge Bersani. Una nuova pubblica amministrazione: aspet-
partecipate da enti locali e territoriali) alle società ti problematici e prospettive di riforma dell’attività contrattuale,
di ‘‘secondo e terzo grado’’. Nello specifico la deci- a cura di C. Franchini e F. Tedeschini, Torino, 2009, 346 ss. Sul
sione del Consiglio di Stato ha accolto l’appello rapporto art. 13 cit. società miste si legga invece M. Clarich, So-
cietà di mercato e quasi-amministrazioni, in Dir. amm., 2009,
presentato da una società (A. s.p.a.) attiva nel set- 262 ss. e D. Casalini, Oltre la tutela della concorrenza: le forme
tore delle tecnologie di sicurezza Itc avverso la sen- giuridiche nazionali di esercizio dell’impresa pubblica, in questa
Rivista, 2009, 9, 969 ss. Si v. anche la recente sentenza Cons.
tenza del Tar Piemonte - Torino, sez. I, n. 2074/ Stato, sez. V, 11 gennaio 2011, n. 77, in www.dirittodeiservizi-
2009. La vicenda ha preso avvio da un ricorso pre- pubblici.it, la quale, sempre in materia di società ‘‘miste’’, ha
sentato dalla citata azienda nei confronti degli atti stabilito che «...mentre i divieti e gli obblighi imposti dal 18 e 28
comma del predetto art. 13 (con la sanzione prevista dal succes-
di una gara indetta dal Csi-Piemonte (Consorzio sivo 48 comma della nullità dei contratti stipulati in violazione di
per il sistema informativo piemontese) per l’affida- detti divieti e di detti obblighi) trovano una ben ragionevole giu-
stificazione per le società c.d. strumentali, non altrettanto ragio-
mento del servizio di rilascio di certificati digitali (e nevole né fondata (sopratutto in base alla ‘‘ratio’’ della predetta
forniture accessorie) destinato agli atenei della re- norma) appare l’applicazione della stessa anche per quelle so-
gione e vinta dalla società Infocert s.p.a. (società cietà c.d. ‘‘miste’’ (partecipate da soggetti pubblici e privati)
che, pur non avendo un oggetto sociale esclusivo circoscritto
partecipata interamente da Infocamere s.c.p.a., a come tale alla sola operatività con gli enti costituenti o parteci-
sua volta società consortile delle Camere di com- panti o affidanti (e quindi svolgendo sia servizi pubblici locali, sia
altri servizi e forniture di beni a favore degli enti pubblici e privati
mercio italiane). partecipanti nonché a favore di altri enti o loro società o aziende
Il giudice di prime cure, se da un lato ha ricono- pubbliche e private), operano comunque nel pieno rispetto delle
sciuto che, sotto il profilo soggettivo, il riferimento regole di concorrenza imposte dal mercato ed altresı̀ nel pieno
rispetto delle regole previste per le procedure di affidamento
alle amministrazioni locali (di cui al comma 1 del- dei contratti pubblici». In merito si v. pure Cons. Stato, sez. V,
l’art. 13, d.l. n. 223/2006) doveva interpretarsi in 12 giugno 2009, n. 3752, in www.giustizia-amministrativa.it. e
chiave estensiva includendovi anche gli enti locali Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3766, in www.dirittodei-
servizipubblici.it.
non territoriali come le Camere di commercio, non
(2) Si riportano gli altri commi in cui è suddiviso l’art. 13 cit. «[...]
ha poi ritenuto operante il divieto di cui all’art. 13 2. Le società di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusi-
cit. nei riguardi di Infocert e ha rigettato il ricorso vo e non possono agire in violazione delle regole di cui al com-
ma 1. 3. Al fine di assicurare l’effettività delle precedenti dispo-
di A. Questo perché Infocert, società nata dallo sizioni, le società di cui al comma 1 cessano entro quarantadue
scorporo del ramo d’azienda di Infocamere dedicato mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attivi-
alle attività di sicurezza informatica (e relativa com- tà non consentite. A tale fine possono cedere, nel rispetto delle
procedure ad evidenza pubblica, le attività non consentite a terzi
mercializzazione), non avrebbe avuto carattere stru- ovvero scorporarle, anche costituendo una separata società. I
mentale, e quindi ad essa il divieto non sarebbe ap- contratti relativi alle attività non cedute o scorporate ai sensi del
periodo precedente perdono efficacia alla scadenza del termine
plicabile. indicato nel primo periodo del presente comma. 4. I contratti
conclusi, dopo la data di entrata in vigore del presente decreto,
Il dato normativo e le società di ‘‘secondo e in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli. Resta-
no validi, fatte salve le prescrizioni di cui al comma 3, i contratti
terzo grado’’ conclusi dopo la data di entrata in vigore del presente decreto,
ma in esito a procedure di aggiudicazione bandite prima della
Come si è detto, l’art. 13 d.l. n. 223/2006 stabilisce predetta data».
un divieto sostanziale per le società strumentali del- (3) Per un commento generale alla riorganizzazione in forma pri-
le regioni e degli enti locali di svolgere prestazioni vatistica dell’esercizio delle funzioni pubbliche si legga Il siste-
in favore di altri soggetti pubblici o privati e di parma amministrativo italiano, a cura di L. Torchia, Bologna, 2009,
34 ss.; F. Battini, Le società partecipate dagli enti locali, in que-
tecipare ad altre società (o enti) aventi sede nel ter- sta Rivista, 2008, 2, 209. Corte cost., 1 agosto 2008, n. 326, in
ritorio nazionale (2). Foro amm.-CDS, 2008, 2013, ha dichiarato infondata la questio-
La norma, non a caso inserita in un provvedimento ne di legittimità costituzionale dell’art. 13, in quanto le disposi-
zioni contenute nella norma «...sono riconducibili alla competen-
intitolato «Disposizioni urgenti per il rilancio eco- (segue)

Giurisprudenza
le società strumentali degli enti pubblici, in ragione terata dall’accesso di soggetti con posizioni di privilegio in deter-
minati mercati. Esse, dunque, non sono irragionevoli, né spro-
della loro stretta contiguità con questi ultimi, a sca- porzionate rispetto alle esigenze indicate». In merito si legga il
pito degli operatori privati (4). Come è stato chia- commento di G. D’Auria, Responsabilità dell’amministrazione e
ramente evidenziato dalla giurisprudenza ammini- responsabilità del funzionario, in Foro amm.-CdS, 2008, 3479.
strativa, l’art. 13 cit. ha definito il suo ambito di (4) Si v. Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2008, n. 946, in Foro
amm.-CdS, 2008, 800 ss. Tar Piemonte - Torino, sez. I, 21 luglio
applicazione «...non secondo il titolo giuridico in 2009, n. 2074 ha chiarito che «...il privilegio economico non ne-
base al quale le società operano, ma in relazione al- cessariamente si concretizza nel contributo o sussidio diretto o
l’oggetto sociale di queste ultime» (5). Il substrato nell’agevolazione fiscale o contributiva, ma anche garantendo
una posizione di mercato avvantaggiata rispetto alle altre impre-
teorico-dogmatico della norma si fonda sulla distin- se. Anche in questo senso, il privilegio non necessariamente si
zione tra attività amministrativa in forma privatisti- realizza introducendo limiti e condizioni alla partecipazione delle
imprese concorrenti, ma anche, e in maniera più sofisticata, ga-
ca e attività d’impresa di enti pubblici (6). rantendo all’impresa una partecipazione certa al mercato cui ap-
Nel primo caso vi è attività di natura finale o stru- partiene, garantendo, in sostanza, l’acquisizione sicura di con-
mentale posta in essere da soggetti che operano per tratti il cui provento sia in grado di coprire, se non tutte, la mag-
gior parte delle spese generali; in sintesi: un minimo garantito
conto di una pubblica amministrazione (in genere (ecco il senso delle limitazioni ad operare sul mercato di impre-
attraverso il modulo delle esternalizzazioni) (7). se strumentali agli enti costituenti). Non è necessario che ciò
Nel secondo caso vi è erogazione di servizi rivolta determini profitto, purché l’impresa derivi da tali contratti quanto
è sufficiente a garantire e mantenere l’apparato aziendale. In
al pubblico (consumatori oppure utenti) in regime una tale situazione, è fin troppo evidente che ogni ulteriore ac-
di concorrenza con altri imprenditori (8). Entram- quisizione contrattuale potrà avvenire offrendo sul mercato con-
dizioni concorrenziali, poiché l’impresa non deve imputare al
be le attività possono essere svolte tramite il modu- nuovo contratto anche la parte di costi generali già coperta, ma
lo societario, ma a condizioni diverse (si pensi alle solo il costo diretto di produzione. Gli ulteriori contratti, sostan-
procedure di affidamento e al regime di proprietà zialmente, diventano più che marginali e permettono o la realiz-
zazione di un profitto maggiore rispetto all’ordinaria economia
del capitale) (9). Ciò al fine di evitare che un ope- aziendale del settore, ovvero di offrire sul mercato prezzi innatu-
ratore, il quale svolga attività amministrativa (ex ralmente più bassi, perché non gravati dall’ammortamento delle
art. 13 cit.), eserciti, allo stesso tempo, pure un’atti- spese generali. Nell’uno o nell’altro caso, il meccanismo del mi-
nimo garantito altera la par condicio delle imprese in maniera
vità d’impresa beneficiando, in quanto ‘‘parte’’ della ancora più grave perché con riflessi anche sul mercato dei con-
pubblica amministrazione, di asimmetrie informati- tratti privati. L’impresa beneficiaria di questa sorta di minimo ga-
rantito, infatti, è competitiva non solo nelle gare pubbliche, ma
ve in grado di alterare la par condicio con gli altri anche rispetto ai committenti privati, sicché, in definitiva, un tale
operatori e di eludere sostanzialmente il rischio sistema diviene in sé assai più pericoloso e distorcente di una
d’impresa. Sebbene siano titolari della libertà di ini- semplice elusione del sistema delle gare. Potenzialmente ciò in-
duce ed incoraggia il capitalismo di Stato e conduce alla espul-
ziativa economica (art. 41 Cost.), gli enti territoria- sione delle imprese private marginali».
li devono tenere ben distinta l’attività amministra- (5) Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2010, n. 1282, in questa Rivista
tiva - specie se svolta in forma societaria - dalle al- 2010, 5, 529.
tre aree di intervento (come i servizi pubblici) per (6) Su tali profili si rinvia alla monografia di G. Napolitano, Pubbli-
evitare che il soggetto (la società) titolare di compi- co e privato nel diritto amministrativo, Milano, 2003.
ti amministrativi abbia una posizione di privilegio (7) Sul tema L’esternalizzazione delle gestioni amministrative
nelle pubbliche amministrazioni, a cura di L. Fiorentino e B.G.
sul mercato. Sul concetto di strumentalità, invece, Mattarella, Santarcangelo di Romagna, 2007.
la giurisprudenza ha precisato che questa si sostan- (8) Sul tema, da ultimo, D. Agus, I servizi pubblici locali e la con-
zia nello svolgimento di un’attività rivolta agli stessi correnza, in questa Rivista, 2010, 5, 464. Sulla disciplina dei ser-
enti promotori o comunque azionisti della società; vizi pubblici locali di rilevanza economica si legga pure la recente
sentenza della Corte cost., 17 novembre 2010, n. 325, in
l’azienda strumentale, in altre parole, opera essen- www.dirittodeiservizipubblici.it relativa alla disciplina dell’art. 23-
zialmente con detti enti e non per il pubblico (10). bis, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112.
In tale quadro si è inserito il dibattito sulle società (9) In proposito si v. proprio la disciplina dell’art. 23-bis d.l. n.
112/2008 e il d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168.
(10) Si v. Cons. Stato, sez. V, n. 1282/2010, cit., che cita Cons.
Note: Stato, sez. V, 7 luglio 2009, n. 4346, in Foro amm.-CDS, 2009,
(segue nota 3) 1727 e Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3766, in Foro
amm.-CdS, 2009, 1481. Tar Lazio - Roma, sez. II, 5 giugno
za legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile, in quan- 2007, n. 5192, in Foro amm.-Tar, 2007, 2051 ha specificato che
to volte a definire i confini tra l’attività amministrativa e l’attività possono definirsi strumentali all’attività di un ente pubblico tutti
d’impresa, soggetta alle regole del mercato, e alla competenza quei beni e servizi erogati da società a supporto di funzioni am-
legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza, es- ministrative di natura pubblicistica di cui resta titolare l’ente di ri-
sendo volte a eliminare distorsioni della concorrenza stessa. In ferimento e con i quali lo stesso ente provvede al perseguimen-
particolare, le previsioni in base alle quali le società in questione to dei suoi fini istituzionali. Riguardo, invece, il requisito dell’og-
non possono operare per soggetti diversi dagli enti territoriali so- getto sociale esclusivo si v. la sentenza Cons. Stato (Ad. plen.),
ci o affidanti, imponendo di fatto una separazione societaria, e 3 marzo 2008, n. 1, in questa Rivista, 2008, 11, 1119, la quale
obbligandole ad avere un oggetto sociale esclusivo, mirano ad ha stabilito che l’oggetto sociale esclusivo di cui all’art. 13, com-
assicurare la parità nella competizione, che potrebbe essere al- (segue)

Giurisprudenza
di secondo e, soprattutto, di terzo grado (11). Le volto dall’art. 13, comma 1 del d.l. n. 223 del 2006
società di secondo grado, invero, non presentano alle società ‘‘a capitale interamente pubblico o mi-
particolari profili problematici agli effetti della di- sto, costituite o partecipate dalle amministrazioni
sciplina qui esaminata. Se hanno carattere strumen- pubbliche regionali e locali’’: il richiamo del legisla-
tale, queste ricadono automaticamente nel divieto tore al capitale sociale ed alla figura della costitu-
ex art. 13 cit. essendo, dette società, costituite (e zione e della partecipazione evoca la necessità che
partecipate) direttamente dagli enti pubblici. l’ente locale sia socio, come tale titolare di una par-
Viceversa più articolato è il dibattito sulle società
tecipazione al capitale sociale». Ciò posto il Colle-
di terzo grado, e cioè, sulle società costituite o par-
tecipate da altre società (il cui capitale è, in genere,
Note:
in mani pubbliche) per soddisfare esigenze (spesso)
non strumentali alle amministrazioni di riferimento. (segue nota 10)
Premesso che sull’argomento si sono confrontate ma 1 e 2 d.l. n. 223/2006 non deve essere inteso come divieto
una tesi estensiva (12) e una restrittiva (13), di re- delle società cosiddette «multiutilities», ma rafforza la regola
dell’esclusività evitando che dopo l’affidamento la società possa
cente i giudici amministrativi (e la maggioranza fare altro. Sul punto Tar Sardegna - Cagliari, sez. I, 11 luglio
della dottrina) hanno attribuito maggior credito al- 2008, n. 1371, in Foro amm.-Tar, 2008, 2251, ha evidenziato
che le società miste, le quali hanno per oggetto la gestione dei
la prima (14). Questa ritiene applicabile pure alle servizi pubblici locali, pur non rientrando in via diretta nell’ambito
società di terzo grado il divieto ex art. 13 cit. per ra- di applicazione del secondo comma dell’art. 13 d.l. n. 223/2006,
gioni di natura interpretativa e teleologica. Il crite- devono avere oggetto sociale esclusivo. Se, infatti, sono assog-
gettate a tale prescrizione le società di cui al comma 1 dell’art.
rio di interpretazione letterale della norma fa rite- 13 cit., ossia le società che svolgono attività di produzione di be-
nere che la stessa si applichi anche alle società indi- ni e servizi strumentali, le quali pertanto non possono compren-
rettamente partecipate. dere nel loro oggetto sociale lo svolgimento di servizi pubblici
locali, ne deriva, secondo il Giudice, che anche le società miste,
Infatti la locuzione ‘‘o partecipate’’, contenuta nel le quali intendano dedicarsi alla gestione di questi ultimi, devono
testo della norma, comprenderebbe pure l’ipotesi prevedere quale loro oggetto sociale esclusivo la gestione dei
servizi pubblici locali. Pertanto, ha proseguito il Tar Sardegna,
che la presenza del soggetto pubblico sia, oltre che «...alle procedure di gara pubbliche (indette da soggetti diversi
diretta, mediata da una partecipazione all’interno dagli enti costituenti o partecipanti o affidanti) non possono par-
dello stesso gruppo societario (ma riconducibile, co- tecipare né le società miste che hanno come oggetto sociale
(esclusivo) i servizi strumentali né le società miste che hanno
munque, all’ente pubblico). Altro argomento in fa- come oggetto sociale sia servizi strumentali che servizi pubblici
vore di tale indirizzo è quello, appunto, teleologico, locali, in quanto le società in questione per il fatto della presen-
za di soggetti pubblici nella struttura della partecipazione socie-
secondo cui la ratio della norma sarebbe di evitare taria, sono in grado di provocare quelle ‘‘alterazioni o distorsioni
che la partecipazione indiretta dell’ente nella socie- della concorrenza e del mercato e di (alterare) la parità degli
tà rappresenti lo strumento per eludere facilmente operatori’’, che le norme di cui all’art. 13, commi 1 e 2, intendo-
no evitare». Una tesi analoga a quella del Tar Sardegna è
il divieto in questione e porre, di conseguenza, in espressa dal Tar Lombardia - Milano, sez. I, 11 gennaio 2010, n.
crisi la tutela dei valori sottesi alla regola (15). 8, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
Sul punto si è espressa pure la Corte costituzionale, (11) Sul tema si rinvia a P. Pacifico, Le partecipazioni societarie
indirette nel quadro dell’art. 13 del d.l. 223 del 2006, c.d. Bersa-
la quale, nella sentenza n. 326/2008, ha chiarito ni, in Foro amm.-CdS, 2009, 1913.
che il divieto di detenere partecipazioni in altre so- (12) Si v. ad esempio TAR Lombardia - Milano, sez. I, 31 gen-
cietà (o enti) è volto a evitare che le società stru- naio 2007, n. 140, in questa Rivista, 2007, 5, 534.
mentali svolgano indirettamente, tramite partecipa- (13) Invero non sono numerose le sentenze che hanno avallato
zioni o loro articolazioni, le attività precluse. A la tesi restrittiva. Tra queste, recentemente, si cfr. Tar Liguria -
Genova, sez. II, 9 gennaio 2009, n. 39, in Foro amm.-Tar 2009,
queste, pertanto, non è vietato di possedere qualsia- 52.
si partecipazione, o di aderire a qualunque ente, ma (14) Oltre alle sentenze già citate nelle note precedenti si v. la
solo di detenere partecipazioni in soggetti che ope- sentenza Cons. Stato, sez. VI, 7 ottobre 2008, n. 4829, tra le pri-
rano in settori preclusi alle società stesse. me ad aver affrontato, sebbene in maniera non compiuta, il pro-
blema dell’applicazione dell’art. 13 cit. alle società di terzo grado
(in www.dirittodeiservizipubblici.it). Per la dottrina, invece, si v.
L’indirizzo restrittivo M. Cammelli, M. Dugato, Le società degli enti territoriali alla lu-
ce dell’art. 13 del d.l. n. 223/2006, in Studi in tema di società a
Fermo restando quanto si è appena osservato, anco- partecipazione pubblica, Torino, 2008, 347 ss. Si v. pure le con-
ra di recente è possibile rinvenire l’espressione del- siderazioni di B. Mameli, L’in-house tra regola ed eccezione, in
Riv. resp. civ. e prev., 2010, 1949 ss.
l’indirizzo restrittivo nell’interpretazione del divieto
(15) Su tali profili V. Ricciuto, in Una nuova pubblica amministra-
di cui all’art. 13 cit. In proposito il Tar Lazio - Ro- zione: aspetti problematici e prospettive di riforma, a cura di C.
ma, sez. II, 5 gennaio 2010, n. 36 (16) ha eviden- Franchini e F. Tedeschini, Torino, 2009, 44.
ziato che «...il divieto invocato dalla ricorrente è ri- (16) La sentenza è reperibile in Urb. e app., 2010, 459.

Giurisprudenza
gio non ha ritenuto «...di accedere al postulato che legazione interorganica con l’ente pubblico di riferi-
la disposizione debba ritenersi estesa alle forme di mento) con sostanziale vanificazione della regola,
partecipazione indiretta o mediata, e, indi, anche che pertanto resterebbe priva di effettività.
alle società c.d. di terzo grado, ipotesi qui ricorren-
te». Le ragioni poste a base dell’interpretazione so- Il precedente giurisprudenziale riferito a
no, secondo il Tar, sistematiche e teleologiche. Infocamere - Infocert
Sotto il primo profilo, si ritiene significativa la cir- La pronuncia del Consiglio di Stato in esame non
costanza che «...l’art. 13, comma 1, diversamente è l’unica ad aver analizzato - nella prospettiva del-
da altre fattispecie normative (tra cui l’art. 90, l’art. 13 cit. - il rapporto tra Infocamere e Infocert.
comma 8 del codice dei contratti), non ha fatto ri- Infatti la sentenza del Consiglio di Stato n. 1037/
ferimento alle figure del controllo e del collega- 2010 si è già occupata dei rapporti tra queste due
mento societario ex art. 2359 c.c., locuzione idonea aziende e la norma in questione (17).
a ricomprendere nello specchio applicativo anche Nella sentenza i giudici amministrativi hanno, in-
le società di terza generazione». nanzitutto, posto in risalto il legame tra i due sog-
Sotto il profilo teleologico, poi, «...l’effettività del getti (insito nella partecipazione societaria di Info-
divieto di cui al comma 1 [dell’art. 13 cit.] è efficace-
camere in Infocert).
mente assicurata, alla fine del periodo transitorio
Per dimostrare l’estraneità di Infocert da ogni atti-
previsto (e indipendentemente dall’apprezzamento
vità strumentale nei confronti di Infocamere (e me-
della durata temporale di questo), anche mediante
diatamente nei riguardi delle Camere di commer-
lo ‘‘scorporo’’ delle attività non consentite, ovvero
cio), parte appellante ha cercato di fare leva sul da-
mediante la costituzione di una ‘‘separata società’’,
to (societario) dello scorporo mediante costituzione
cui riservare le attività rivolte al mercato». Dunque,
di una diversa società per la gestione delle attività
secondo il giudice, la separazione delle società (e dei
non consentite alla società strumentale (come pre-
rispettivi bilanci) operanti sul mercato con soggetti
visto dal c. 3 dell’art. 13 cit.). Tuttavia il Consiglio
terzi rispetto a quelle direttamente partecipate dagli
di Stato ha chiarito che se fosse ammessa la costitu-
enti locali (e fornitrici di beni e servizi strumentali
zione del nuovo organismo societario ad opera della
agli stessi) sembrerebbe costituire una sufficiente ga-
società strumentale scorporante mediante impiego
ranzia di non distorsione della concorrenza, in quan-
del proprio capitale «...risulterebbe palesemente
to il capitale apportato dagli enti locali non afflui-
violato il divieto imposto alle società strumentali di
rebbe direttamente nel capitale di rischio delle im-
partecipare ad altre società ed enti, sancito dal
prese operanti in regime di concorrenza.
comma 1 dell’art. 13». L’apparente antinomia, ha
La tesi del Tar Lazio, pur suggestiva, non convince.
proseguito il giudice, è superabile interpretando la
L’impostazione appare discutibile sotto diversi punti
di vista. Innanzitutto, se si guarda al puro dato let- norma che prevede lo scorporo nell’unico senso lo-
terale, si può rilevare come il divieto per le società gicamente coerente con gli obblighi di dismissione,
strumentali di partecipare ad altre società (qualun- e cioè, come volta a promuovere un’operazione
que) o enti aventi sede nel territorio nazionale sia che, nella creazione dell’organismo destinato a ge-
espressamente stabilito dall’art. 13 cit. Pertanto, a stire le attività dismesse, non comporti l’intervento
voler interpretare rigorosamente il testo della dispo- finanziario dell’ente strumentale (evidentemente
sizione, le società strumentali non potrebbero assu- anche in misura residuale).
mere alcuna partecipazione in altri soggetti. Ciò è Queste considerazioni hanno, infine, portato il Con-
tanto più vero se si considera che, come stabilito siglio di Stato a concludere che Infocert, nelle vicen-
dal c. 2 dell’art. 13 cit., tali società devono (o do- da in esame, non era legittimata a partecipare ad una
vrebbero) avere un oggetto sociale esclusivo e, gara bandita dalla Regione Toscana stante l’operati-
quindi, la vocazione ad operare solo in un dato vità nei suoi confronti del divieto ex art. 13 cit.
contesto (o ambito). In secondo luogo, a parte il
dato letterale (e quello sistematico), la tesi del Tar I profili di interesse della sentenza in esame
non considera che il vincolo posto dalla norma spe- La sentenza in esame aggiunge un ulteriore tassello
ciale, se riferito solo alle partecipazioni dirette (del- al quadro delineato. In particolare il Consiglio di
le amministrazioni pubbliche regionali e locali), sa-
rebbe facilmente aggirabile tramite partecipazioni Nota:
societarie mediate (come nel caso di specie, in cui (17) Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1037, in Foro
la società di terzo grado è di fatto in rapporto di de- amm.-CdS, 2010, 390.

Giurisprudenza
Stato sottolinea che, al fine di far venire meno il ne del divieto codificato nella norma in esame alle
divieto dell’art. 13 cit., lo scorporo delle attività società di terzo grado, il nodo che le recenti deci-
non consentite alla società strumentale deve dare sioni giurisdizionali non hanno ancora risolto - e
origine a un organismo effettivamente separato, che influenza ogni indagine in merito alla portata
autonomo e indipendente da questa. Il giudice sem- dell’art. 13 d.l. n. 223/2006 - è quello relativo al-
bra quindi lasciare margini di operatività alle socie- l’applicazione del divieto alle società con diverse
tà che risultino indirettamente partecipate dalle vocazioni (e cioè a quelle che, pure a capitale mi-
amministrazioni regionali e locali, purché queste sto, svolgono attività sia strumentali sia di produ-
siano - effettivamente - autonome e indipendenti zione di beni e servizi destinati al pubblico). Pre-
dalle società (strumentali) che le partecipano. messo che, alla luce del dato letterale della norma,
La pronuncia del Collegio, si noti, sembra spostare non potrebbero (più) operare società di questo tipo
l’attenzione sul dato societario (ex art. 2359 c.c.) (le società strumentali devono avere oggetto sociale
lasciando sullo sfondo il profilo della strumentalità, esclusivo: si v. c. 2 art. 13 cit.), ancora di recente
che, tuttavia, costituisce il fulcro intorno al quale la giurisprudenza amministrativa sembra fornire am-
ruota la disciplina della norma in esame (e ciò di- pie giustificazioni a tali ibridi, che creano incertezze
versamente da quanto rileva dalla citata sentenza sul raggio di azione del precetto. Ad esempio, Cons.
del Consiglio di Stato n. 1037/2010, in cui il giudi- Stato, sez. V, n. 77/2011 (19) ha stabilito che men-
ce non sembra aver lasciato spazi, di seguito allo tre i divieti e gli obblighi imposti dai comma 1 e 2
scorporo, a nessun intervento finanziario della so- dell’art. 13 cit. trovano una «...ragionevole giustifi-
cietà strumentale nell’organismo di terzo grado). cazione per le società c.d. strumentali, non altret-
Dalla lettura della sentenza sembrerebbe risultare, tanto ragionevole né fondata (sopratutto in base al-
dunque, ammissibile la partecipazione (minoritaria la ‘‘ratio’’ della predetta norma) appare l’applicazio-
e non di controllo) di una società strumentale in ne della stessa anche per quelle società c.d. ‘‘miste’’
un’altra (di terzo grado) chiamata anch’essa a svol- (partecipate da soggetti pubblici e privati) che, pur
gere (magari soltanto in via residuale) attività stru- non avendo un oggetto sociale esclusivo circoscrit-
mentale alla pubblica amministrazione. Tuttavia to come tale alla sola operatività con gli enti costi-
questa impostazione non sembra coerente con tuenti o partecipanti o affidanti (e quindi svolgen-
quanto stabilito, successivamente, sempre dalla stes- do sia servizi pubblici locali, sia altri servizi e forni-
sa sezione del Consiglio di Stato (sentenza n. 8069/ ture di beni a favore degli enti pubblici e privati
2010) (18), secondo cui «...è solo la specifica mis- partecipanti nonché a favore di altri enti o loro so-
sione strumentale della società rispetto all’ente che cietà o aziende pubbliche e private), operano co-
l’ha costituita ovvero la partecipa a giustificare il munque nel pieno rispetto delle regole di concor-
divieto legislativo di operare per altri soggetti pub- renza imposte dal mercato ed altresı̀ nel pieno ri-
blici o privati». Il presupposto «...per l’applicazione spetto delle regole previste per le procedure di affi-
delle norma (anche nei confronti di società c.d. di damento dei contratti pubblici».
terza generazione) è che la società [di secondo gra- Come si può notare, il fatto di operare non violan-
do] costituita o posseduta dall’ente locale svolga do la concorrenza (e le norme in materia di gare)
servizi strumentali per gli enti locali». Di conse- non solleva tali società dall’obbligo di rispettare il
guenza le preclusioni per le società strumentali si divieto di cui al c. 2 dell’art. 13 cit., la cui essenza
devono ritenere estese pure «...alle società da que- è di impedire alla radice una commistione tra atti-
ste costituite (anche per attività non strumentali), vità che il legislatore (con una valutazione ex ante
per non consentire l’elusione della norma che si e a prescindere dai singoli casi concreti) ha qualifi-
realizzerebbe se si ritenesse possibile lo scorporo ad cato comunque dannosa per la concorrenza.
altra società partecipata delle attività per le quali
non è consentito l’accesso al mercato». Come si
può notare, in quest’ultima decisione, il giudice am-
ministrativo valorizza il dato strumentale a scapito
di quello societario, con conseguente estensione del
divieto ex art. 13 cit. a qualunque società di terzo
grado (anche se mista e a vocazione non strumenta- Note:
le) partecipata da una società strumentale. (18) Cons. Stato, sez. V, 16 novembre 2010, n. 8069, in
Si può svolgere una considerazione conclusiva. A www.giustamm.it.
prescindere dalle diverse opinioni circa l’applicazio- (19) Si v. nota 1 che precede.

Osservatorio
Corte di giustizia Ue
Osservatorio della Corte

di giustizia e del Tribunale
dell’Unione europea
a cura di Edoardo Chiti
e Susanna Screpanti @ Il testo integrale delle decisioni segnalate è consultabile
su: www.curia.europa.eu
UNIONE EUROPEA LIBERA PRESTAZIONE DI SERVIZI

Tribunale dell’Unione europea, sentenza 17 febbraio
COMUNICAZIONI ELETTRONICHE 2011, cause T-385/07, T-55/08 e T-68/08 - Giud. rel. N.J.
Forwood - Fédération internationale de football associa-
Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 17 feb- tion (FIFA) e l’Union des associations européennes de
braio 2011, causa C-16/10 - Giud. rel. K. Lenaerts - Avv. footaball (UEFA) contro Commissione europea
gen. J. Mazák - The Number Ltd, Conduit Enterprises
Ltd. contro Office of Communications (Ofcom), British Uno Stato membro può vietare, a talune condizioni, la
Telecommunications plc (BT). trasmissione in esclusiva degli incontri del campionato
di calcio del mondo e d’Europa su una televisione a pa-
L’autorità nazionale può imporre all’impresa che forni- gamento.
sce il servizio universale solo gli obblighi specifici previ-
In base alla normativa europea sull’esercizio dell’attività di
sti dalla normativa europea, collegati al servizio destina-
trasmissione televisiva, il Belgio e il Regno Unito redigevano
to agli utenti finali.
un elenco degli eventi di particolare rilevanza per le rispetti-
L’Ofcom, autorità inglese di regolamentazione delle comu- ve società civili. In questi elenchi, il Belgio inseriva tutti gli in-
nicazioni elettroniche, obbligava l’impresa nazionale forni- contri della fase finale della Coppa del mondo, mentre il Re-
trice del servizio universale a mettere a disposizione la gno Unito l’insieme degli incontri della fase finale della Cop-
banca dati di tutti gli abbonati di telefonia fissa ad altri for- pa del mondo e d’Europa. Ciò consentiva ai due Stati mem-
nitori di servizi di consultazione e di elenchi abbonati. L’au- bri di vietare la trasmissione in esclusiva di tali eventi su una
torità pubblica imponeva, dunque, ad un unico operatore televisione a pagamento. Gli elenchi nazionali venivano invia-
un obbligo di servizio universale a livello di commercio al- ti alla Commissione europea che ne dichiarava la compatibili-
l’ingrosso, da rendere a condizioni eque, oggettive, orien- tà con il diritto dell’Unione, sebbene tali misure costituissero
tate ai costi e non discriminatorie. Due operatori del setto- una limitazione della libertà di prestazione dei servizi e di sta-
re contestavano di fronte all’Ofcom gli importi richiesti per bilimento delle emittenti televisive.
La decisione europea veniva impugnata dalla Fifa e dalla Ue-
usufruire della banca dati. Nel 2008, l’autorità pubblica de-
fa, due organizzazioni che traggono la maggior parte dei loro
cideva che l’impresa designata per il servizio universale
proventi dalla vendita dei diritti di trasmissione televisiva del-
non era obbligata a fornire l’accesso alla banca dati a con-
le competizioni calcistiche. Tali associazioni contestavano, in
dizioni regolamentate. Tale decisione veniva impugnata e
particolare, l’inclusione della totalità degli incontri calcistici
annullata in primo grado, mentre il giudice di secondo gra-
negli elenchi nazionali.
do rinviava alla Corte di giustizia la questione della compa- Il Tribunale, investito della questione, rileva, anzitutto, l’am-
tibilità con il diritto dell’Unione di un obbligo, derivante dal pio potere discrezionale degli Stati di individuare gli eventi
regime nazionale di servizio universale, imposto ad un uni- da considerare di particolare rilevanza ai fini dell’attività di
co operatore a livello di mercato all’ingrosso, a prescinde- trasmissione televisiva. Ciascuno Stato può decidere, dun-
re dl servizio reso gli utenti finali. que, d’includere nell’elenco nazionale la totalità degli eventi
La Corte di giustizia stabilisce, in via pregiudiziale, che uno calcistici. La restrizione della libertà di prestazione dei servizi
Stato membro può imporre ad un’impresa designata per la e di stabilimento è, inoltre, giustificata dal diritto all’informa-
fornitura del servizio universale solo gli obblighi specifica- zione e dalla necessità di assicurare l’accesso libero del pub-
mente previsti dalla direttiva «servizio universale». Tali obbli- blico su una televisione non a pagamento. Il Tribunale con-
ghi, inoltre, devono essere collegati alla fornitura o ad ele- stata, infine, che la decisione della Commissione non azzera
menti del servizio, che l’impresa designata rende diretta- il valore commerciale dei diritti di trasmissione della Fifa e
mente agli utenti finali. Nel caso di specie, l’obbligo di servi- Uefa, per cui le misure nazionali non violano il principio di
zio universale imposto ad un singolo fornitore di mettere a proporzionalità.
disposizione la banca dati agli altri operatori a livello di mer-
cato all’ingrosso non garantisce che i dati sugli abbonati sia-
no messi a disposizione di tutti gli utenti finali ad un prezzo
abbordabile. Pertanto, tale obbligo è incompatibile con la
normativa europea sul servizio universale in materia di co-
municazioni elettroniche.

Osservatorio
Corte costituzionale
Osservatorio
della Corte costituzionale
a cura di Pina Carluccio
e Renato Finocchi Ghersi @ Il testo integrale delle sentenze è consultabile su:
www.cortecostituzionale.it, sezione Le Pronunce
APPALTI PUBBLICI esclusivamente allo Stato, in quanto essa disciplina un set-

tore, quello del collaudo e della verifica di regolarità dell’ese-
cuzione dei contratti di lavori, forniture e servizi, che rientra
ORDINAMENTO CIVILE E LIMITI ALLA COMPETENZA specificamente nella suddetta competenza legislativa. E ciò
REGIONALE NELLA DISCIPLINA DEGLI APPALTI indipendentemente dalla conformità o meno della normativa
regionale alla sopravvenuta disciplina regolamentare adotta-
Corte costituzionale, sentenza 11 febbraio 2011, n. 53 - ta dallo Stato con il citato d.P.R. n. 207 del 2011.
Pres. De Siervo - Red. Quaranta
L’art. 8, c. 1, lett. r), della legge della Regione Lombardia
5 febbraio 2010, n. 7 («Interventi normativi per l’attua-
SANITÀ
zione della programmazione regionale e di modifica ed
integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordi- MISURE DI STABILIZZAZIONE REGIONALI
namentale 2010»), nella parte in cui ha sostituito l’art. E LIMITI IMPOSTI DAI PRINCIPI DI COORDINAMENTO
20, c. 3, della precedente legge regionale 19 maggio
DELLA FINANZA PUBBLICA, DEL PUBBLICO CONCORSO
1997, n. 14 («Collegato 2007, in materia di acquisizione
di forniture e servizi») è illegittimo per violazione del pa- E DELL’AUTONOMIA DELLE UNIVERSITÀ
rametro costituzionale dell’ordinamento civile, di cui al-
Corte costituzionale, sentenza 23 febbraio 2011, n. 68 -
l’art. 117, c. 2, lett. l), Cost.
Pres. De Siervo - Red.Cassese
La norma impugnata - in relazione agli appalti di importo infe-
Sono costituzionalmente illegittimi: a) gli artt. 2, quanto
riore alle soglie di cui all’art. 28, c. 1, lettere a) e b), decreto
ai commi 1, 2 e 4 del sostituito art. 4 della legge della
legislativo 12 aprile 2006, n. 163 - prevede che per determi-
Regione Puglia 23 dicembre 2008, n. 45 («Norme in ma-
nate forniture di beni prodotti in serie e di servizi a carattere
periodico, o di natura intellettuale, il collaudo e la verifica di teria sanitaria»), 13, 15, 16, comma 3, 17, 18, 19, comma
conformità possano essere sostituiti da un attestato di rego- 8, 20, 21, commi 1, 4, 5 e 6, e 26 della legge della Regio-
lare esecuzione rilasciato dal responsabile unico del procedi- ne Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 («Norme urgenti in ma-
mento ovvero dal dirigente della struttura destinataria della teria di sanità e servizi sociali»); b) gli artt. 16, commi 1
fornitura del servizio. e 2, 19, comma 1, 22, comma 1, 24, commi 1 e 3, della
La Corte osserva che la giurisprudenza costituzionale è co- legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, nella parte in
stante nel ritenere che, nel settore degli appalti pubblici, la cui non escludono il personale delle aziende ospedalie-
fase che ha inizio con la stipulazione del contratto e prose- ro-universitarie o, comunque, non prevedono un rinvio a
gue con l’attuazione del rapporto negoziale è disciplinata da protocolli di intesa tra università ed enti ospedalieri, né
norme che devono essere ascritte all’ambito materiale del- alcuna forma d’intesa con il rettore; nonché l’art. 30 del-
l’ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato. la legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, quanto al
Ciò in quanto, in tale fase, l’amministrazione si pone in una comma 1 del sostituito art. 25 della legge della Regione
posizione di tendenziale parità con la controparte ed agisce Puglia 3 agosto 2007, n. 25 («Assestamento e seconda
non nell’esercizio di poteri amministrativi, bensı̀ nell’eserci- variazione al bilancio di previsione per l’esercizio finan-
zio della propria autonomia negoziale (ex multis, sent. n. 401 ziario 2007»), limitatamente alle parole «a tempo inde-
del 2007). Al riguardo, l’art. 120, c. 1, del d.lgs. n. 163 del terminato», e quanto al comma 4 del medesimo art. 25,
2006 ha stabilito che «per i contratti relativi a servizi e forni- nella parte in cui prevede la stabilizzazione di personale
ture il regolamento determina le modalità di verifica della della precedente impresa o società affidataria dell’appal-
conformità delle prestazioni eseguite a quelle pattuite con
to, senza alcuna forma selettiva.
criteri semplificati per quelli di importo inferiore alla soglia
comunitaria». Il c. 2, a sua volta, estende tale disciplina al L’art. 2, c. 1 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010
settore dei lavori, prevedendo che per i relativi contratti «il (con il quale viene sostituito l’art. 4 della legge della Regione
regolamento disciplina il collaudo con modalità ordinarie e Puglia 23 dicembre 2008, n. 45), prevede che il personale
semplificate, in conformità a quanto previsto dal presente appartenente alla dirigenza medica del Servizio sanitario re-
codice». La legge regionale ora impugnata, seppure appro- gionale (Ssr), in servizio da almeno cinque anni in un posto
vata in epoca precedente alla emanazione del regolamento di disciplina diversa da quella per la quale è stato assunto, è
(adottato con decreto del Presidente della Repubblica 5 otto- inquadrato, a domanda, nella disciplina nella quale ha eserci-
bre 2010, n. 207) è costituzionalmente illegittima per inva- tato le funzioni, qualora in possesso di determinati requisiti.
sione dell’ambito materiale dell’ordinamento civile riservato La Corte dichiara la norma illegittima richiamando le argo-

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Corte costituzionale
mentazioni della sentenza n. 150 del 2010, relativa alla nor- In riferimento all’art. 26 della legge impugnata, la Corte affer-
mativa sostituita, in quanto l’espressione usata non rappre- ma che tale disposizione, prevedendo l’incremento e l’inte-
senta una ipotesi diversa da quella dichiarata illegittima con grazione del trattamento economico dei dirigenti sanitari
la citata sentenza. Inoltre, l’art. 117, terzo comma, Cost., è comporta una maggiore spesa priva di copertura finanziaria,
violato anche con riguardo alla materia del coordinamento con conseguente violazione dell’art. 81 Cost.. La norma re-
della finanza pubblica, in quanto la norma censurata prevede gionale viola anche il principio di riduzione dei trattamenti
l’assunzione di personale in violazione dei principi fondamen- economici, ricavabile dall’art. 61, comma 14, del decreto-leg-
tali stabiliti dalla legislazione statale. Dall’accoglimento di ge 12 luglio 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008,
queste censure discende anche l’illegittimità costituzionale n. 133.
dei commi 2 e 4 del medesimo art. 4 impugnato, perché Infine, l’art. 30 della legge pugliese, che sostituisce integral-
contengono norme applicative o strumentali al citato c. 1. mente l’art. 25 della legge della Regione Puglia 3 agosto
Con riferimento all’art. 13, la Corte osserva che la disposizio- 2007, n. 25 riguardante l’utilizzo del personale di imprese ap-
ne, facendo ricorso all’istituto della mobilità, prevede la «ruo- paltatrici e società strumentali, dispone che la Regione, gli
lizzazione» di personale «già titolare di contratto ovvero di in- enti, le aziende e le società strumentali della Regione debba-
carico a tempo indeterminato» presso enti del servizio sani- no prevedere nei bandi di gara, negli avvisi e, in ogni caso,
tario nazionale, trasformando rapporti di lavoro a tempo de- nelle condizioni di contratto per l’affidamento di servizi «l’as-
terminato oppure rapporti di lavoro non di ruolo a tempo in- sunzione a tempo indeterminato del personale già utilizzato
determinato in rapporti di lavoro di ruolo a tempo indetermi- dalla precedente impresa o società affidataria dell’appalto
nato. Ne discende la violazione dell’art. 97 Cost., perché la nonché la garanzia delle condizioni economiche e contrattua-
disposizione censurata non prevede il pubblico concorso per li già in essere, ove più favorevoli» (c. 1 dell’art. 25 cit.). La
l’inquadramento, e dell’art. 117, secondo comma, lett. l), Corte rileva che le disposizioni impugnate introducono uno
Cost., in materia di ordinamento civile, perché la norma con- strumento diverso dalla ‘‘clausola sociale’’, in quanto non si
cerne l’istituto della mobilità, disciplinato dai contratti colletti- limitano a prevedere il mantenimento in servizio di personale
vi di lavoro. già assunto, ma stabiliscono in modo automatico e genera-
Anche l’art. 15 della legge regionale è illegittimo in quanto lizzato l’«assunzione a tempo indeterminato» del personale
prevede la stabilizzazione di personale alle dipendenze delle già «utilizzato» dalla precedente impresa o società affidataria
pubbliche amministrazioni senza fornire indicazioni circa la dell’appalto. In tal modo, le norme censurate impongono alle
sussistenza dei requisiti per poter ammettere deroghe al nuove imprese o società affidatarie dell’appalto l’«assunzio-
principio del concorso pubblico (sentenze nn. 267 e 195 del ne a tempo indeterminato», anziché l’«utilizzo», del persona-
2010; 293 del 2009; 67 del 2011) con conseguente violazio- le della precedente impresa o società affidataria, ed esten-
ne degli artt. 3, 51 e 97 Cost. La norma, inoltre, dispone una dono quest’obbligo anche alle società a partecipazione pub-
stabilizzazione di personale che richiede una revisione della blica totale o di controllo senza prevedere alcuna procedura
dotazione organica: in tal modo, viola i limiti di spesa fissati selettiva, ed in violazione del principio di imparzialità (sent. n.
per il personale sanitario dall’art. 2, c. 71, della legge n. 191 267 del 2010) e delle norme interposte dettate dall’art. 18
del 2009, e con essi anche i principi fondamentali in materia del decreto-legge n. 112 del 2008, come modificato dall’art.
di coordinamento della finanza pubblica e l’obbligo di coper- 19, c. 1, del decreto-legge n. 78 del 2009. È pertanto dichia-
tura finanziaria, di cui all’art. 81 Cost., che trova applicazione rata l’illegittimità costituzionale dell’art. 30, quanto al c. 1 del
sostituito art. 25 della legge Regione Puglia n. 25 del 2007,
anche per le norme regionali (sentenze nn. 100 del 2010,
limitatamente alle parole «a tempo indeterminato», e quanto
386 e 213 del 2008).
al c. 4 del medesimo art. 25, nella parte in cui prevede la
Sono anche fondate le censure riguardanti gli artt. 16, com-
stabilizzazione di personale della precedente impresa o so-
mi 1 e 2, 19, comma 1, 22, comma 1, e 24, commi 1 e 3,
cietà affidataria dell’appalto, senza alcuna forma selettiva.
della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010. A prescindere
da qualsiasi valutazione sulla legittimità costituzionale della
riserva di posti contemplata dagli artt. 16, commi 1 e 2, e
19, comma 1, della legge regionale (non oggetto di impugna-
zione), le disposizioni censurate - che prevedono interventi
vari per il reclutamento e la formazione del personale in mo-
bilità - si riferiscono anche al personale delle aziende ospe-
daliero-universitarie. Ne discende la violazione dell’autono-
mia delle università (art. 33 Cost.), nella parte in cui le norme
impugnate non escludono il personale delle aziende ospeda-
liero-universitarie o, comunque, non prevedono un rinvio a
protocolli di intesa tra università ed enti ospedalieri, né alcu-
na forma d’intesa con il rettore (sentenza n. 233 del 2006).
Gli artt. 16, c. 3, 17, 18, 19, c. 8, e 20 della legge regionale,
poi, introducono misure di stabilizzazione del personale sani-
tario, in assenza di pubblico concorso, in violazione degli artt.
3, 51 e 97 Cost., nonché dell’art. 117, c. 3, Cost., con riferi-
mento alla materia del coordinamento della finanza pubblica:
infatti, le disposizioni censurate ampliano «il novero dei po-
tenziali interessati alla stabilizzazione cosı̀ come definito»
dalla normativa statale (sentenza n. 179 del 2010). Analoghe
considerazioni sono svolte ai fine di dichiarare l’illegittimità
dell’art. 21, commi 1, 4, 5 e 6, della stessa legge regionale
riguardante il personale sanitario degli istituti penitenziari.

Osservatorio
Corte di Cassazione
Osservatorio
della Corte di Cassazione
a cura di Manuela Limentani e Manuela Veronelli
GIURISDIZIONE RESPONSABILITÀ PER DANNI

Corte di Cassazione, sez. un., sentenza 9 febbraio 2011,
PROCESSO n. 3165 - Pres. Triola - Rel. Salvago
Corte di Cassazione, sez. un., sentenza 14 febbraio 2011, Spetta al giudice ordinario la responsabilità per danni
n. 3567 - Pres. Vittoria, Est. Felicetti cagionati all’amministrazione comunale dal progettista
dell’opera.
Il giudice d’appello non può tener conto ne’ esaminare
d’ufficio un’eccezione tardivamente proposta Il comune di M. chiedeva al Tribunale di Trani la condanna
della soc. M., appaltatrice dei lavori di costruzione del nuovo
Il Comune X con citazione del 12 marzo 1998 ha convenuto mercato ortofrutticolo all’ingrosso, nonché dell’arch. F., qua-
dinanzi al tribunale di Lanciano il sig. D.D.C. deducendo di le progettista dell’opera, al risarcimento dei danni subiti per i
essere divenuto proprietario, per effetto di usucapione, di al- gravi difetti di progettazione e costruzione. Tali difetti aveva-
cuni terreni già di proprietà del convenuto e trasformati in no reso l’immobile inutilizzabile ed erano stati necessari ulte-
una strada ad uso pubblico. Ha chiesto poi che venisse ac- riori interventi al fine di eliminare i vizi di maggior rilievo di
certato il proprio diritto dominicale su di essi. cui era affetta la struttura.
Il convenuto si è costituito deducendo che il Comune si era Il F. ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordina-
immesso nel possesso di quei terreni in forza di due ordi- rio, ritenendo che la giurisdizione appartenesse alla Corte
nanze di occupazione d’urgenza e che non era trascorso il dei Conti, ai sensi dell’art. 52, r.d. n. 1214/1934, e successi-
termine ventennale prescritto per l’usucapione. Ha dedotto ve modifiche. Ha dunque proposto regolamento di giurisdi-
inoltre l’illegittimità dell’occupazione, avvenuta sulla base di zione.
una dichiarazione di pubblica utilità implicita nella delibera di Le Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato che l’invo-
approvazione di un Peep che non conteneva l’indicazione cato art. 52 del r.d. 1214 individua, anzitutto, i soggetti tute-
del termine iniziale e finale per la realizzazione delle opere e lati dall’istituzione della responsabilità amministrativa che in
lo svolgimento della procedura di espropriazione. Ha dedotto virtù di essa sono soltanto lo Stato ed ogni altro ente pubbli-
infine che, come tale, essa doveva ritenersi giuridicamente co. Per questa ragione la più qualificata dottrina e la giuri-
inesistente ed ha chiesto, pertanto, in via riconvenzionale, la sprudenza, onde individuare l’ambito di estensione della giu-
condanna al risarcimento dei danni per l’illegittima irreversi- risdizione della Corte dei Conti in relazione alla posizione del-
bile trasformazione dei terreni, rinunziando a chiederne la re- l’autore responsabile del danno erariale, si sono avvalse an-
stituzione. zitutto del criterio c.d. dell’appartenenza. Cioè dell’essere il
Il tribunale ha rigettato sia la domanda principale, per non es- soggetto parte integrante e costitutiva di una p.a. soprattutto
in virtù di un rapporto organico, o di pubblico impiego. Tale
sere trascorso il termine per l’usucapione, sia quella ricon-
rapporto è configurabile tutte le volte in cui il soggetto, ben-
venzionale stante la prescrizione del credito.
ché estraneo alla Pubblica Amministrazione, venga investito,
L’attrice denuncia la violazione dell’art. 37 c.p.c., art. 25
anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di
Cost. e del d.lgs. n. 80 del 1998, artt. 33, 34 e 35, in relazio-
una determinata attività in favore della medesima Pubblica
ne alla carenza di giurisdizione del giudice ordinario e alla
Amministrazione. In particolare, tale soggetto si inserisce,
giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla do- nell’organizzazione assumendo particolari vincoli ed obblighi
manda riconvenzionale relativa al risarcimento per occupa- funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze ge-
zione illegittima da qualificarsi come occupazione acquisitiva. nerali, cui l’attività medesima, nel suo complesso, è preordi-
La Cassazione dichiara il motivo inammissibile. La Corte nata. In questa categoria, con riferimento alla responsabilità
d’appello ha ritenuto tardivamente dedotta la questione di per danni cagionati nell’esecuzione dell’incarico attribuito
giurisdizione perché prospettata solo con la memoria di repli- dall’ente pubblico, è stato perciò sistematicamente incluso
ca, ma l’ha esaminata d’ufficio dichiarandola non fondata. La anche il direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera
Suprema Corte ha riaffermato il principio per il quale la pos- pubblica, appaltata da un’amministrazione comunale. Ciò in
sibilità di rilevare ed eccepire il difetto di giurisdizione deve considerazione dei compiti e delle funzioni che gli sono de-
tenere conto dei principi costituzionali di economia proces- voluti, che comportano l’esercizio di poteri autoritativi nei
suale e di ragionevole durata del processo. Di conseguenza, confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di agen-
nel caso in cui la relativa eccezione sia proposta nelle note te, in quanto funzionalmente e temporaneamente inserito
di replica alla comparsa conclusionale avversaria nel giudizio nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione
di secondo grado, essa va ritenuta tardivamente proposta. che gli ha conferito l’incarico, quale organo tecnico e straor-
Infatti, in questo caso si sarà già formato il giudicato implici- dinario della stessa.
to sulla giurisdizione, con la conseguenza che il giudice d’ap- Nel caso di specie però il comune di M. pur avendo riferito
pello non può tenerne conto e non può esaminarla d’ufficio. degli asseriti errori commessi dall’arch. F. durante la direzio-

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Corte di Cassazione
ne dei lavori affidati in appalto alla coop. M. ha escluso chiedendo nel merito il rigetto dell’appello ed in rito la decla-
espressamente di richiedere l’accertamento della responsa- ratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in
bilità del professionista in tale qualità. Si e’ riservato poi di favore del giudice ordinario.
sollecitare al riguardo la Corte dei Conti e farla valere ove ne A parere della Corte, tuttavia, le opere di urbanizzazione so-
ricorrano le condizioni, per il recupero di tutti i danni arrecati no state iniziate in una situazione di occupazione legittima
all’erario. Ha invece dichiarato più volte di avere agito in que- ed in conseguenza delle sentenze del Tar del 1999 sono sta-
sto giudizio soltanto nei confronti della società appaltatrice e te concluse in una situazione da ritenersi illegittima. Ciò in
del F., quale tecnico incaricato del comune della progettazio- conseguenza dell’effetto retroattivo delle pronunce di annul-
ne dell’opera. lamento di delibere di proroga dei termini e dei provvedi-
Anche in queste fattispecie, dunque, secondo la Cassazio- menti espropriativi. La realizzazione di dette opere costitui-
ne, il criterio distintivo fra la giurisdizione ordinaria e quella sce, pertanto, un comportamento, che va ricondotto all’eser-
contabile è da ricercare nei parametri normativi di riferimen- cizio, anche se illegittimo, di un pubblico potere. L’azione ri-
to cui è soggetta l’attività demandata al privato e non nel ca- sarcitoria è stata promossa dinanzi al Tar dopo il 10 agosto
rattere prodromico di quella di progettazione rispetto a fasi 2000, data di entrata in vigore del d.lgs. n. 80 del 1998, in
successive e solo eventuali, quali quelle attinenti all’esecu- virtù del quale, le azioni risarcitorie per vicende di occupazio-
zione dei lavori ed alla relativa direzione. Di conseguenza, ne appropriativa, dovute a comportamenti riconducibili all’e-
spetta al giudice ordinario la responsabilità per danni cagio- sercizio, ancorché illegittimo, del pubblico potere, rientrano
nati all’amministrazione comunale dal progettista dell’opera. nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice ammini-
strativo. La Corte ha poi evidenziato l’impossibilità di giunge-
re ad una diversa conclusione qualora l’azione risarcitoria,
RISARCIMENTO DEL DANNO come avvenuto nel caso di specie, sia stata proposta in un
Corte di Cassazione, sez. un., sentenza 12 gennaio 2011, momento successivo rispetto a quello in cui si è chiesto
n. 509 - Pres. ff. Vittoria - Rel. Fioretti l’annullamento di atti del procedimento espropriativo ritenuti
illegittimi. Infatti, la scelta di un momento successivo per
Gli artt. 34 e 35 del d.lgs. n. 80/1998 non richiedono una proporre il risarcimento del danno è del tutto irrilevante, in
situazione di contestualità fra sindacato di legittimità e quanto il d.lgs. n. 80/98, artt. 34 e 35 non richiedono una si-
cognizione degli effetti di ordine patrimoniale per la de- tuazione di contestualità fra sindacato di legittimità e cogni-
voluzione della controversia alla giurisdizione ammini- zione degli effetti di ordine patrimoniale per la devoluzione
strativa. della controversia alla giurisdizione amministrativa (cfr. sez.
un. n. 2689/2007).
Con ricorso dinanzi al Tar Sardegna G.G.A. F.G., G.G.P.M.F., La Corte ha dunque accolto il ricorso, cassato la sentenza
G. G.A.C.M., G.G.G., G.G.S., B.G.; B.V., B.O., I.D., L.G.M., impugnata e dichiarato la giurisdizione del giudice ammini-
L. A.M. esponevano di essere comproprietari di alcune aree strativo.
occupate d’urgenza dal Comune X per la realizzazione delle
opere di urbanizzazione del rione Y sulla base di progetti ap-
provati, con efficacia ex lege di dichiarazione di pubblica utili-
tà, con deliberazione della Giunta Municipale di N. dello stes-
so anno 1991, che fissavano quale ultimo termine per il
compimento delle espropriazioni al 31 dicembre 1995. Tali
termini erano stati prorogati e rifissati, dapprima con del. 12
dicembre 1995, al 31 ottobre 1996 e, poi con due del. 21
agosto 1996, al 20 novembre 1996. Le aree erano state defi-
nitivamente espropriate con due decreti del Presidente della
Giunta Regionale Sarda dell’11 ottobre 1996, quindi entro i
termini cosı̀ prorogati e rifissati.
Tali ricorrenti impugnavano detti provvedimenti, chiedendo-
ne l’annullamento.
Il Tar, con sentenze n. 590/1999 e n. 591/1999 del 12 mag-
gio 1999, annullava sia le tre delibere comunali di proroga e
rifissazione dei termini, sia i due decreti di definitiva espro-
priazione.
I predetti ricorrenti, passate in giudicato tali sentenze, con ri-
corso al Tar Sardegna, assumendo che l’espropriazione, co-
me anche l’ultimazione delle opere di urbanizzazione, fosse-
ro intervenuti dopo il compimento del termine di occupazio-
ne legittima, chiedevano la rifusione integrale dei danni con-
seguenti all’annullamento dei provvedimenti summenziona-
ti.
Il Tar senza pronunciarsi esplicitamente sulla giurisdizione,
con sentenza del 2005, accoglieva l’azione risarcitoria, liqui-
dando, però, il danno nei limiti previsti dalla l. n. 662/1996,
art. 3, c. 65 ritenendo che l’irreversibile trasformazione delle
aree occupate si fosse verificata entro l’originario termine di
compimento delle espropriazioni del 31 dicembre 1995.
Tale sentenza veniva impugnata dai ricorrenti dinanzi al Con-
siglio di Stato. Il Comune di omissis resisteva in giudizio,

Osservatorio
Consiglio di Stato
Osservatorio delle decisioni

del Consiglio di Stato
a cura di Luigi Carbone e Renata Vicario (*)
CONCORRENZA E MERCATI 25 citati, limitando la libertà di scelta del comportamento del

consumatore.
PRATICA COMMERCIALE SCORRETTA

E DILIGENZA PROFESSIONALE CONTRATTI PUBBLICI
Consiglio di Stato, sez. VI, 31 gennaio 2011, n. 720 - Pres.
Maruotti - Est. Giovagnoli MOTIVAZIONE DELL’AFFIDAMENTO DIRETTO
DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI
In materia di pratiche commerciali, il rispetto della nor-
mativa di settore non esonera il professionista dal porre Consiglio di Stato, sez. V, 8 febbraio 2011, n. 854 - Pres.
in essere quei comportamenti ulteriori che discendono Trovato - Est. Amicuzzi
comunque dall’applicazione del più generale principio di
L’art. 113, c. 5, d.lgs. n. 267/2000 prevede modalità alter-
diligenza professionale, a cui si ispira la disciplina a tute-
native di gestione dei servizi pubblici locali, tra cui quel-
la del consumatore. Un comportamento commerciale
la di conferire il servizio a società a capitale interamente
scorretto, pertanto, può essere sanzionato anche in
pubblico. La scelta di tale forma di gestione da parte
mancanza di violazione di una specifica disposizione
dell’amministrazione non necessita di un’apposita ed
volta a regolamentare il settore. approfondita motivazione, ma si deve dimostrare sia la
La società Enel s.p.a. ricorre al Tar Lazio avverso il provvedi- sussistenza dei presupposti richiesti, sia la convenienza
mento sanzionatorio disposto dall’Autorità Garante della rispetto all’affidamento a soggetti terzi. In difetto, tale
Concorrenza e del Mercato per aver posto in essere alcune scelta sarebbe immotivata e contraria al principio di
condotte aggressive ai sensi degli artt. 24 e 25 del d.lgs. n. buona amministrazione.
206/2005 (Codice del consumo).
Il Tar Liguria accoglie parzialmente il ricorso proposto da una
Il giudice di prime cure respinge il ricorso con sentenza con-
società avverso il provvedimento del comune di Ceriale (SV)
fermata dal Consiglio di Stato. La VI Sezione ricorda che, in
che ha disposto l’affidamento diretto ad un’impresa, intera-
materia di pratiche commerciali, i professionisti sono tenuti
mente a capitale pubblico e già gestore di altri servizi, del
a rispettare un canone di diligenza tale da consentire al con-
servizio di distribuzione dell’acqua irrigua. Il giudice di prime
sumatore di determinarsi consapevolmente in un mercato cure, però, respinge sia la domanda di declaratoria di nullità
concorrenziale. Tale nozione di ‘‘diligenza professionale’’, ex o inefficacia del contratto di servizio, sia la pretesa risarcito-
art. 18, c. 1, lett. h), ha rilievo specifico nella disciplina delle ria della ricorrente.
pratiche commerciali scorrette e si differenzia rispetto alla Dello stesso avviso il Consiglio di Stato, che osserva che la
nozione civilistica nell’adempimento delle obbligazioni e di disposizione di uno statuto comunale che impone, per l’affi-
colpa nell’illecito aquiliano. damento di un servizio di rilevanza economica, di effettuare
Il Collegio ritiene che il rispetto della normativa di settore da una valutazione comparativa tra le diverse forme di gestione
parte del professionista, come nel caso di specie, non lo previste dalla legge non deve essere interpretata nel senso
esoneri dal porre in essere quei comportamenti ulteriori che che tale obbligo sussisterebbe solo con riguardo alle modali-
discendono dall’applicazione del principio generale di buona tà di gestione non in house, ma con riguardo a qualsiasi tipo-
fede, a cui si ispira la disciplina a tutela del consumatore. Un logia di gestione. Letta in questo senso, tale disposizione è
comportamento commerciale scorretto, pertanto, può esse- in linea con il principio generale di buona amministrazione,
re sanzionato pur in mancanza della violazione di una specifiche impone la scelta più consona agli interessi dell’ammini-
ca disposizione volta a regolamentare il settore. Si esclude, strazione tra diverse opportunità. La V Sezione ricorda che
al riguardo, che la delibera Aeeg n. 229/01 esoneri il profes- l’art. 113, c. 5, d.lgs. n. 267/2000 prevede modalità alternati-
sionista dal porre in essere gli ulteriori accorgimenti che, ve di gestione dei servizi pubblici locali, tra cui quella di con-
sebbene non espressamente prescritti, derivano dal canone ferire il servizio a società a capitale interamente pubblico. La
generale di diligenza professionale. scelta di tale forma di gestione è sempre consentita alla sola
Nel caso di specie, la ricorrente, pur a fronte di puntuali re- condizione che sussistano i requisiti indicati nella lett. c) del-
clami da parte del consumatore sull’entità degli addebiti, lo stesso comma citato. Al riguardo, non è necessaria un’ap-
non ha sospeso, nelle more della verifica tecnica, le proce- posita ed approfondita motivazione, ma deve essere dimo-
dure esecutive per la riscossione, che espongono l’utente,
in caso di mancato pagamento, al rischio del distacco della
fornitura. Tale comportamento corrisponde al paradigma di Nota:
‘‘coercizione’’ o di ‘‘indebito condizionamento’’, ex artt. 24 e (*) Con la collaborazione di Monica Cappelletti e Federica Cattani.

Osservatorio
Consiglio di Stato
strata sia la sussistenza dei presupposti richiesti, sia la con- ESCLUSIONE DA UNA GARA PER GRAVE NEGLIGENZA
venienza rispetto all’affidamento a soggetti terzi. Negli atti
O INADEMPIMENTO CONTRATTUALE
adottati dal Consiglio comunale, la relazione introduttiva ed il
conseguente dibattito dell’organo consiliare non possono in- Consiglio di Stato, sez. V, 21 gennaio 2011, n. 409 - Pres.
tegrare la motivazione dello stesso provvedimento, come Trovato - Est. Amicuzzi
nel caso di specie. Questi, infatti, esprimono gli orientamenti
personali dei singoli componenti e sono inidonei a dare con- L’esclusione da una gara per grave negligenza, malafede
tezza delle scelte amministrative adottate. o inadempimento nell’esecuzione di un precedente con-
tratto trova fondamento nel pregiudizio arrecato alla fi-
ducia che la stazione appaltante ripone nel soggetto cui
COLLEGAMENTO SOSTANZIALE TRA IMPRESE decide di affidare l’appalto. L’amministrazione ha un
Consiglio di Stato, sez. V, 28 gennaio 2011, n. 673 - Pres. ampio spazio discrezionale nella valutazione circa la
Giaccardi - Est. Pozzi sussistenza del requisito dell’affidabilità, purché fornisca
prova dell’inadempimento e della relativa incidenza sul
L’art. 34, c. 2, d.lgs n. 163/2010 (ora trasfuso con modifi- venir meno dell’elemento fiduciario.
che nell’art. 38 lett. m, del Codice) delinea una soluzione
sostanziale del collegamento tra imprese per l’esclusio- In una gara di appalto indetta dal comune di Altamura, è
ne dalla gara d’appalto. A tal fine, l’amministrazione de- comminata un’esclusione ai sensi dell’art. 38, c. 1, lett. f),
ve procedere ad un progressivo accertamento verifican- d.lgs. n. 163/2006, per avere la concorrente dato causa alla
risoluzione per grave inadempimento di un precedente con-
do l’esistenza delle situazioni ex art. 2359 c.c. e, poi, sul-
tratto d’appalto. Il Tar Puglia, adito dall’impresa esclusa, re-
la base di elementi univoci, l’appartenenza ad un unico
spinge il ricorso, ritenendo legittima e adeguatamente moti-
centro decisionale delle offerte. Tale prova deve valuta- vata la valutazione dell’amministrazione.
re, innanzitutto ab externo, sulla base di elementi strut- Dello stesso avviso il Consiglio di Stato, che precisa come
turali o funzionali degli assetti societari, l’esistenza di l’art. 38 citato, nel precludere la partecipazione alle gare
tale centro, e, in secondo luogo, il contenuto delle stes- d’appalto alle imprese che abbiano che abbiano commesso
se offerte. «grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle presta-
zioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara»
Un’impresa ricorre al Tar Lazio avverso l’esclusione dalla
ovvero «errore grave nell’esercizio della loro attività profes-
procedura di gara disposta da Anas s.p.a. per presunto colle-
sionale» fa evidente riferimento a situazioni di carattere sog-
gamento con un’altra società partecipante alla stessa proce-
gettivo che abbiano l’attitudine a riverberarsi sul rapporto fi-
dura. Il giudice di prime cure respinge il ricorso con decisio-
duciario al fine dell’attribuzione di nuovi incarichi. Non aven-
ne confermata in appello.
do la norma funzione sanzionatoria, ma essendo essa volta
Il Consiglio di Stato ricorda come l’art. 34, c. 2, d.lgs n. 163/
a salvaguardare l’affidabilità delle future commesse, non è ri-
2006 (ora abrogato e trasfuso con modificazioni all’art. 38, levante la gravità oggettiva dell’inadempimento nell’ambito
lett. m) dello stesso decreto) aggiunge alle ipotesi di collega- del rapporto contrattuale in cui esso si è manifestato, ma è
mento tra imprese ex art. 2359 c.c. anche quella relativa alle sufficiente che, con qualsiasi mezzo di prova, l’amministra-
offerte imputabili ad un unico centro decisionale sulla base zione dia atto del comportamento inadempiente, fornendone
di elementi univoci. La disposizione preferisce una soluzione una ragionevole valutazione -peraltro connotata da ampia di-
sostanziale e non formale del collegamento tra società e screzionalità - sulla sua incidenza sul requisito dell’affidabilità
consente l’esclusione dalle gare d’appalto dei concorrenti dell’impresa. Il Collegio ribadisce infine - come ormai condi-
che siano tra loro in rapporto di effettivo controllo quando viso in giurisprudenza - che l’esclusione dalla gara non pre-
l’amministrazione rilevi elementi significativi rivelatori di tale suppone alcun accertamento giudiziale del comportamento
situazione (Sez. V, n. 5923/2010 in questa Rivista 2010, 11). di grave negligenza o malafede, com’è invece previsto in al-
Il Collegio aggiunge che la stazione appaltante, al fine di tre ipotesi contemplate nell’art. 38. Nel caso di specie, la se-
escludere tale collegamento, deve procedere al seguente zione ritiene sufficiente il richiamo per relationem all’atto
progressivo accertamento: a) sussistenza di situazioni ex art. con cui, nel precedente rapporto contrattuale, l’amministra-
2359 c.c.; b) ove tale indagine dia esito negativo, verifica, zione aveva provveduto alla risoluzione per grave inadempi-
sulla base di univoci elementi, se le diverse offerte siano im- mento dell’appaltatore.
putabili ad un unico centro decisionale. Tale riprova, a sua
volta, verte su un duplice oggetto, anch’esso di carattere
progressivo: in primo luogo, verificare preventivamente e ab
RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA DELLA QUESTIONE
externo, sulla base di elementi strutturali o funzionali ricavati DELL’ORDINE DI ESAME DEI RICORSI,
dagli assetti societari e personali, se esista, anche presunti- DELLA LEGITTIMAZIONE A IMPUGNARE IL BANDO
vamente, un unico centro decisionale; in secondo luogo, E DELL’AMMISSIBILITÀ DI MODIFICHE ALLA COMPAGINE
ove non si raggiunga tale convinzione, procedere ad un’ulte-
riore valutazione del contenuto delle offerte, dal quale possa ORGANIZZATIVA IN CORSO DI GARA
evincersi l’esistenza dell’unicità soggettiva sostanziale. Consiglio di Stato, sez. VI, ordinanza 18 gennaio 2011, n.
Contrariamente ad altra giurisprudenza, la V Sezione ritiene 351 - Pres. Coraggio - Est. De Nictolis
possibile far riferimento a valutazioni di carattere strutturale
delle compagini societarie per individuare la situazione di col- La VI Sezione rimette all’Adunanza Plenaria tre questio-
legamento sostanziale (Sez. V, n. 3637/2010), sia per il teno- ni controverse: l’ordine di esame dei ricorsi principali ed
re letterale della norma, che richiede un’analisi preventiva di incidentali, nel caso di gara di appalto, sostenendo, con-
tipo soggettivo, sia perché è richiesto un esame del conte- trariamente dal pacifico orientamento giurisprudenziale,
nuto delle offerte. la necessaria precedenza dell’esame di quello incidenta-

Osservatorio
Consiglio di Stato
le; la legittimazione all’impugnazione del bando non li- che determinati gli oneri concessori relativi alla struttu-
mitatamente ai partecipanti alla gara; l’inammissibilità ra originaria).
di modifiche alla compagine organizzativa dell’impresa
Il titolare di un ristorante ricorre al Tar Campania avverso l’or-
concorrente in corso di gara.
dinanza sindacale del comune di V. E. di ripristino dello stato
La VI Sezione rimette all’esame dell’Adunanza plenaria tre dei luoghi, a seguito della realizzazione di opere in difformità
questioni che possono dar luogo a contrasti giurisprudenzia- dai titoli assentiti nella struttura posseduta dal ricorrente. Il
li. In primo luogo, quella relativa all’ordine di esame dei ricor- giudice di prime cure annulla il provvedimento, accogliendo
si principali ed incidentali, nel caso di contenzioso su gare di sul punto il ricorso nella parte in cui con sentenza conferma-
appalto. Il Collegio ricorda l’orientamento della Plenaria, se- ta in sede di appello.
condo la quale la scelta del giudice sull’ordine di trattazione Il Consiglio di Stato ricorda il costante orientamento giuri-
dei ricorsi non può avere effetto sull’esito della controversia, sprudenziale, secondo il quale con l’entrata in vigore della l.
in quanto sia il ricorrente principale che quello incidentale n. 10/1977 non è più sostenibile che il rilascio del parere del-
hanno l’interesse strumentale all’indizione di un’ulteriore ga- la commissione edilizia comunale e la sua comunicazione
ra, tutelato solo con una pronuncia su entrambi i risorsi (Ad. equivalgono al rilascio della concessione edilizia comunale
plen. n. 11/2008). Diversamente la VI Sezione mette in di- (Sez. IV, n. 3608/2005). L’amministrazione, però, può rila-
scussione il principio di par condicio dei partecipanti e la sciare un provvedimento implicito di sanatoria degli abusi
qualificazione dell’interesse alla rinnovazione della gara co- edilizi, come nel caso di specie. Tale istituto si configura
me interesse legittimo. Si ritiene, infatti, che tale interesse quando la pubblica amministrazione, pur non adottando for-
sia privo dei caratteri di attualità e di concretezza, dal mo- malmente l’atto, ne determina univocamente i contenuti so-
mento che non vi è un obbligo della stazione appaltante di stanziali attraverso un comportamento conseguente ovvero
pubblicare un nuovo bando, a seguito dell’annullamento di determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fa-
una gara. L’unico interesse tutelabile sarebbe, quindi, quello si istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ri-
alla vittoria nella gara e non alla rinnovazione della stessa. condotto altro volere che quello equivalente al contenuto del
Pertanto, sembra più corretto affermare la necessaria prece- provvedimento formale corrispondente. Nel caso di specie,
denza dell’esame del ricorso incidentale. l’ordinanza è tesa a sanare una concessione edilizia rilasciata
La seconda questione riguarda la legittimazione all’impugna- per implicito. In tal senso orientano da un lato l’assenza di
zione del bando di un’impresa partecipante alla gara. Si am- un rilascio di un provvedimento espresso, dall’altro la prefi-
mette, infatti, l’impugnazione immediata delle sole clausole gurata quantificazione degli oneri concessori, il cui pagamen-
escludenti e l’impugnabilità degli altri profili del bando a pro- to è univocamente connesso al rilascio della concessione
cedimento concluso (Ad. plen. n. 1/2003). La VI Sezione ri- edilizia. Tale provvedimento, però, è illegittimo dal momento
tiene, invece, alla stregua del principio di buona fede, che che la struttura è stata realizzata su suolo del demanio marit-
debba essere tutelato l’affidamento non solo dei privati nei timo e atteso che la normativa sul condono edilizio esclude
confronti della p.a., ma anche quello dell’amministrazione espressamente le opere in tal modo localizzate (ex art. 32,
nei confronti dei privati, riconoscendo la legittimazione al ri- d.l. n. 269/2003, conv. dalla l. n. 326/2003). Un ulteriore pro-
corso contro il bando per le ‘‘imprese di settore’’ che abbia- filo di illegittimità nella fattispecie, infine, è ravvisabile nell’a-
no i requisiti necessari di partecipazione. ver supportato il rilasciato dell’ordinanza impugnata con alcu-
All’Adunanza viene rimessa, infine, una terza questione ni pareri ed autorizzazioni paesistiche, che specificatamente
avente ad oggetto l’ammissibilità di modifiche in corso di ga- hanno riguardato una struttura precaria ("in legno’’).
ra della figura soggettiva del concorrente. Ad avviso del Col-
legio, gli aggiustamenti o redistribuzioni dei requisiti modifi- DETERMINAZIONE PROVVISORIA DELL’INDENNITÀ
cativi rispetto alla domanda di partecipazione, anche se af-
DI ESPROPRIAZIONE
fermati con diverse sfumature dalla giurisprudenza, non so-
no ammissibili, poiché costruiscono elementi essenziali e Consiglio di Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676 - Pres.
una loro variazione lederebbe sia la par condicio dei concor- Giaccardi - Est. Greco
renti, sia le esigenze di celerità della gara.
La determinazione provvisoria dell’indennità di espro-
priazione ha il valore di una mera proposta irrevocabile,
EDILIZIA ED URBANISTICA alla quale deve seguire il negozio di cessione volontaria
ovvero l’adozione di un decreto di esproprio.
A seguito alla declaratoria di incostituzionalità dell’arti-
PROVVEDIMENTO IMPLICITO IN SANATORIA colo 43 del d.P.R. n. 327/2001 è venuto meno il dovere
DI ABUSO EDILIZIO della pubblica amministrazione di adottare provvedi-
menti di c.d. acquisizione coattiva sanante, ma non
Consiglio di Stato, sez. IV, 7 febbraio 2011, n. 813 - Pres. quello di risarcire il danno cagionato all’occupazione si-
De Felice - Est. Aureli ne titulo.
Il provvedimento implicito di sanatoria degli abusi edilizi Il Tar Campania accoglie la richiesta di risarcimento del dan-
si configura quando l’amministrazione, pur non adottan- no cagionato dall’illegittima occupazione di un suolo di pro-
do formalmente l’atto concessorio, ne determina univo- prietà di alcuni privati per la realizzazione di un programma di
camente i contenuti sostanziali attraverso un comporta- edilizia residenziale agevolata, ritenendo nulla la proroga del
mento conseguente ovvero determinandosi in una dire- termine indicato nella dichiarazione di pubblica utilità entro il
zione cui non può essere ricondotto altro volere che quale il Comune di A. avrebbe dovuto provvedere alla forma-
quello equivalente al contenuto del provvedimento for- le adozione di un decreto di esproprio.
male corrispondente (nel caso di specie, col provvedi- Il Consiglio di Stato conferma in parte la decisione di prime
mento sanzionatorio per abuso edilizio erano stati an- cure. La IV Sezione, in via preliminare, precisa che, diversa-

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Consiglio di Stato
mente da quanto statuito dal primo giudice, la proroga del creto adottato) non consente di evitare l’annullamento del-
termine di conclusione dei lavori adottata dopo la scadenza l’atto. Infatti, il provvedimento in questione non è atto vin-
dello stesso non è affetta da nullità per difetto assoluto di at- colato rispetto all’accertamento dell’insussistenza di un
tribuzione, ma è da ritenersi annullabile, poiché integra gli rapporto di lavoro, dovendo tale elemento essere valutato
estremi di una carenza di potere in concreto. Il Collegio os- alla luce delle sopravvenienze rispetto al momento della ri-
serva, inoltre, che la determinazione provvisoria dell’indenni- chiesta (onde il rapporto di lavoro sopravvenuto rileva ai fini
tà di espropriazione condivisa dall’espropriando, ai sensi del- del rilascio del permesso): al riguardo, l’interessato può for-
l’art. 20 del d.P.R. n. 327/2001, costituisce soltanto il prodro- nire gli opportuni chiarimenti e deve essere quindi coinvol-
mo di una possibile cessione volontaria del bene, assumen- to mediante preavviso di rigetto.
do il valore giuridico di una mera proposta irrevocabile alla
quale deve seguire, a pena di efficacia della stessa, il nego-
zio di cessione volontaria ovvero l’adozione di un decreto di PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
esproprio (Cass. civ., sez. I, n. 6968/2002). La IV Sezione ri-
tiene che, con riferimento alla procedura di cui all’art. 43 del
d.P.R. citato, la sopravvenuta declaratoria di incostituzionali- DICHIARAZIONE DELLO STATO DI EMERGENZA:
tà della norma (Corte cost. n. 293/2010) abbia privato di ef- DISCREZIONALITÀ E REITERAZIONE DEL PROVVEDIMENTO
fetto la decisione di primo grado nella parte in cui ordina alla
p.a. di adottare un provvedimento di c.d. acquisizione coatti- Consiglio di Stato, sez. VI, 28 gennaio 2011, n. 654 - Pres.
va sanante, fermo restando, però, il dovere di risarcire il dan- Severini - Est. Giovagnoli
no cagionato dall’occupazione illegittima, tanto più qualora i La dichiarazione dello stato di emergenza, ex art. 5, l. n.
proprietari abbiano chiesto solo il risarcimento per equivalen- 225/1992, presuppone l’esistenza di uno stato di fatto
te, come nel caso di specie. Il Comune, infatti, dovrà stipula-
dal quale derivi un pericolo non fronteggiabile adegua-
re un accordo transattivo per trasferire definitivamente l’im-
tamente e tempestivamente con misure ordinarie ed è
mobile, non potendosi attribuire alla rinuncia alla restituito in
espressione di un’ampia discrezionalità. La valutazione
integrum alcun effetto abdicativo della proprietà a favore del-
dei relativi presupposti è sindacabile, in sede giurisdizio-
l’amministrazione.
nale, solo in caso di evidente arbitrarietà ed irragionevo-
lezza.
Il provvedimento emergenziale può essere reiterato ol-
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO tre il termine fintanto che perduri la situazione di perico-
lo. Il nuovo atto necessita di istruttoria e di motivazione
PREAVVISO DI RIGETTO DEL PERMESSO DI SOGGIORNO di minore ampiezza.
Consiglio di Stato, sez. VI, 17 gennaio 2011, n. 256 - Pres. Il Tar Veneto accoglie i ricorsi proposti da alcune imprese
ff Buonvino - Est. Pannone operatrici nel settore nautico avverso i provvedimenti dichia-
rativi dello stato di emergenza in relazione al traffico acqueo
Il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno non è lagunare nella città di Venezia.
un atto vincolato in seguito all’accertamento dell’inesi- Di diverso avviso il Consiglio di Stato che osserva preliminar-
stenza del rapporto di lavoro al momento della richie- mente come le ordinanze di necessità ed urgenza impugna-
sta, in quanto - ai sensi dell’art. 5, c. 5, d.lgs. n. 286/1998 te risultano essere state ‘‘sanate’’ dalla previsione contenuta
- l’amministrazione deve prendere in considerazione le nell’art. 1-ter, d.l. n. 15/2003 (convertito dalla l. n. 62/2003),
sopravvenienze, rispetto alle quali l’interessato può for- che ha confermato tali provvedimenti.
nire gli opportuni chiarimenti. Tale provvedimento, Il Collegio ritiene che il fenomeno del moto ondoso, provo-
adottato senza il preavviso di rigetto, in violazione del- cato dalle imbarcazioni e che mina la staticità degli edifici
l’art. 10-bis della l. n. 241/1990, è illegittimo. del centro storico veneziano, rientri tra gli ‘‘altri eventi’’,
equiparabili a quelli calamitosi o catastrofici, dell’art. 2, l. n.
Il Tar Campania respinge il ricorso proposto da un sogget- 225/1992. Tale situazione deve essere fronteggiata con
to avverso il provvedimento di diniego di rilascio del per- mezzi e poteri più efficaci di quelli ordinari, legittimando la
messo di soggiorno per mancato invio del preavviso di ri- dichiarazione dello stato di emergenza (ex art. 5, legge
getto, ex art. 10-bis, l. n. 241/1990, rilevando il contenuto cit.). La VI Sezione ricorda che tale dichiarazione è espres-
sostanzialmente vincolato dell’atto, ai sensi dell’art 21-oc- sione di amplissima potestà discrezionale e richiede l’effet-
ties. tiva esistenza di una situazione, dalla quale derivi pericolo
Di diverso avviso il Consiglio di Stato, che ricorda che la di- per l’integrità di persone, cose, beni o per l’ambiente (Sez.
sposizione, introdotta per garantire un contraddittorio pro- IV, n. 2361/2000). Non si richiede, infatti, che la situazione
cedimentale sulle ragioni ostative all’accoglimento dell’i- sia nuova ed imprevedibile, ma solo che sussista la neces-
stanza, è applicabile, ad eccezione di quelli espressamente sità ed urgenza attuale di intervenire a difesa di interessi
esclusi, a tutti i procedimenti ad iniziativa di parte, tra cui il da tutelare, per un pericolo non fronteggiabile adeguata-
rinnovo del permesso di soggiorno. Il Collegio poi, dopo mente e tempestivamente con le misure ordinarie (Sez. V,
aver chiarito l’art. 21-octies, c. 2 non può essere utilizzato nn. 1585/1998, 6624/2002). Pertanto, la valutazione di tali
dall’amministrazione nell’esercizio del potere amministrati- presupposti è ampiamente discrezionale ed è sindacabile,
vo ma solo invocato in via processuale, afferma che, nel in sede giurisdizionale, solo in caso di evidente arbitrarietà
caso di specie la disposizione - nel suo primo periodo (che ed irragionevolezza. Il Collegio sostiene, poi, che il Governo
richiede la contestuale presenza di tre elementi: violazione può legittimamente reiterare, oltre il termine, i provvedi-
di norme sul procedimento o sulla forma degli atti; natura menti emergenziali. Il potere ex art. 5, infatti, non si estin-
vincolata del provvedimento; l’essere palese che il conte- gue per decorrenza del termine, ma perdura fintanto che
nuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in con- sussiste la situazione emergenziale. Tale reiterazione è un

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Consiglio di Stato
nuovo atto dichiarativo dello stato di emergenza che, in ca- PUBBLICO IMPIEGO
so di permanenza della situazione di fatto precedentemen-
te accertata, necessita di istruttoria e di una motivazione di
minore ampiezza, potendo il nuovo provvedimento benefi- RISOLUBILITÀ DEL RAPPORTO DI LAVORO DEI RICERCATORI
ciare della attività precedentemente svolta. UNIVERISTARI AI SENSI DELL’ART. 14,
COMMA 35 NOVIES DEL D.L. N. 78 DEL 2009
DINIEGO DI ISTANZA DI EMERSIONE DAL LAVORO Consiglio di Stato, sez. VI, 27 dicembre 2010, n. 9439 -
IRREGOLARE IN PRESENZA DI REATO DI CLANDESTINITÀ: Pres. ff ed Est. Buonvino
RIMESSIONE ALLA PLENARIA
L’art. 72, c. 7 e 11, del d.l. n. 112/2008, come modificato
Consiglio di Stato, sez. VI, ordinanza 19 gennaio 2011, n. dall’art. 14, c. 35-novies del d.l. n. 78/2009, prevede la
381 - Pres. Coraggio - Est. Meschino possibilità per l’amministrazione di risolvere unilateral-
mente il rapporto di lavoro al compimento del quarante-
Va rimessa all’Adunanza Plenaria la questione della le- simo anno di anzianità contributiva si applica all’intero
gittimità del diniego dell’istanza di emersione dal lavoro personale delle pubbliche amministrazioni, contrattua-
irregolare, ai sensi dell’art. 1-ter, c. 13, d.l. n. 78/2009, lizzato e non, con l’esclusione solo delle categorie tassa-
ove il lavoratore abbia riportato una condanna penale tivamente indicate (magistrati, professori universitari e
per il reato di clandestinità (ex art. 14, c. 5-ter, t.u. n. medici). L’esclusione non comprende i ricercatori e ai
286/1998), essendo dubbio in giurisprudenza se tale rea- professori aggregati, categorie diverse e ben delineate
to rientri tra quelli indicati negli artt. 380 e 381 c.p.p. normativamente da quella di professore universitario.
La VI Sezione rimette all’Adunanza plenaria del Consiglio di Il Tar Marche respinge il ricorso proposto da un ricercatore
Stato la questione relativa alla legittimità del diniego dell’i- universitario, con un incarico di professore aggregato, avver-
stanza di emersione dal lavoro irregolare, ai sensi dell’art. 1- so la delibera del Senato Accademico dell’Università Politec-
ter, c. 13, d.l. n. 78/2009, a favore del lavoratore straniero nica delle Marche, che aveva disposto la risoluzione del rap-
che ha riportato una condanna penale per il reato di clande- porto di lavoro, con preavviso di sei mesi, dei ricercatori con
stinità (ex art. 14, c. 5-ter, t.u. n. 286/1998), essendo dubbio 40 anni di anzianità contributiva, in applicazione dell’art. 72,
in giurisprudenza se tale reato rientri tra quelli indicati negli c. 7 e 11, del d.l. n. 112/2008, come modificato dall’art. 14,
c. 35-novies del d.l. n. 78/2009.
artt. 380 e 381 c.p.p.
Il Consiglio di Stato, nel confermare la legittimità della risolu-
Il Collegio ricorda che l’art. 1-ter citato inibisce la regolarizza-
zione (salvo, come si vedrà, l’aspetto relativo alla sua decor-
zione del lavoratore che risulta condannato, anche con sen-
renza), osserva, preliminarmente, che la norma citata preve-
tenza non definitiva, per uno dei reati previsti dagli artt. 380 de la possibilità di risolvere unilateralmente il rapporto di la-
e 381 c.p.p. e che il reato previsto all’art. 14, c. 5-ter com- voro al compimento del quarantesimo anno di anzianità con-
porta l’arresto obbligatorio ma una sanzione edittale non in- tributiva, ad esclusione di alcune categorie (magistrati, pro-
feriore nel massimo a quattro anni. fessori universitari e medici). La disposizione è, pertanto, ap-
A fronte di tale quadro normativo, il remittente evidenzia plicabile a tutto il personale appartenente al pubblico impie-
due orientamenti. Un primo orientamento, in forza di una in- go, indipendentemente dal carattere contrattualizzato che lo
terpretazione restrittiva doverosa in materia penale, ritiene lega all’amministrazione e le esclusioni previste hanno carat-
che questo reato non rientri né tra quelli dell’art. 380 c.p.p., tere tassativo. La VI Sezione afferma, inoltre, che la catego-
in ragione del minimo edittale, inferiore a quello ivi previsto, ria dei professori universitari non può ricomprendere quella
né tra quelli dell’art. 381 c.p.p., essendo per tale reato previ- dei ricercatori, trattandosi di due qualifiche diverse e ben de-
sto l’arresto obbligatorio e non facoltativo (Sez. VI, ord. n. lineate normativamente (ex art. 1, d.P.R. n. 382/1980).
4066/2010). Un altro orientamento, invece, sostiene che ciò Quanto ai professori aggregati, questa non è un’autonoma
che rileva nel richiamo operato dal legislatore nelle disposi- categoria, ma un titolo attribuito, limitatamente al periodo
zioni in esame, non è la circostanza afferente l’arresto (facol- del corso da svolgere, ai ricercatori. Il Collegio annulla il prov-
tativo o obbligatorio), ma il fatto che si tratti di un reato per il vedimento impugnato, in parziale accoglimento del ricorso,
quale la pena edittale è stabilita in misura superiore, nel nella sola parte in cui il collocamento a riposo è disposto in
massimo, a tre anni (Sez. VI, n. 7209/2010), con conseguen- una data anteriore a quella della cessazione dell’anno acca-
te ascrivibilità del reato alle fattispecie previste dall’art. 381 demico (31 ottobre), al fine di assicurare la necessaria conti-
ai fini della regolarizzazione. nuità didattica.
Ad avviso della VI Sezione, entrambe le interpretazioni non
sono pienamente convincenti. Gli artt. 380 e 381 c.p.p., in-
fatti, hanno ad oggetto la disciplina, rispettivamente, dell’ar-
resto obbligatorio e di quello facoltativo, individuando, con
criteri diversi tra loro (entità della pena, tipologia), i reati cui
si applicano gli istituti. Se ne dovrebbe concludere, pertanto,
che ciò che è essenziale negli articoli è l’assoggettabilità del
presunto autore degli illeciti penali all’arresto rispettivamente
obbligatorio o facoltativo. Tale ricostruzione esegetica, diver-
sa da quella presupposta dai due orientamenti considerati,
porterebbe all’ascrizione del reato in questione in quelli di
cui all’art. 380 c.p., con conseguente legittimità del provvedi-
mento contestato nel caso di specie.

Osservatorio
Tribunali amministrativi regionali
Osservatorio dei Tribunali

amministrativi regionali
a cura di Giulia Ferrari
@ Il testo integrale delle sentenze è consultabile su:
www.giustizia-amministrativa.it, sezione Tar
APPALTI PUBBLICI nanziaria utilizzando il fatturato realizzato mediante l’esecu-

zione di subappalti.
CRITERI DI INTERPRETAZIONE DELLE CLAUSOLE AMBIGUE POLIZZA FIDEIUSSORIA E IMPRESE AUSILIARIE

DEL BANDO DI GARA
T.A.R. Veneto, sez. I, 10 gennaio 2011, n. 12 - Pres. Borea
T.A.R. Lazio, sez. III, 11 gennaio 2011, n. 85 - Pres. Lundi- - Est. Rocco
ni - Est. Altavista
In mancanza di espressa previsione della lex specialis di
L’art. 1369 c.c., nella parte in cui detta i criteri ai quali fa- gara pubblica la polizza fideiussoria rilasciata a titolo di
re riferimento in sede di interpretazione di clausole con- cauzione provvisoria dall’impresa partecipante non deve
trattuali di significato ambiguo, è applicabile anche alle essere necessariamente intestata anche alle imprese da
clausole dei bandi di gara pubblica, il cui testo letterale essa indicate come ausiliarie nella domanda di parteci-
giustifichi interpretazioni diverse. pazione.
Un’impresa impugna innanzi al Tar il provvedimento con il Un’impresa, partecipante ad una gara pubblica indetta per
quale la stazione appaltante l’ha esclusa dalla gara indetta l’aggiudicazione di un appalto servizi, impugna il provvedi-
mento di aggiudicazione dello stesso. Deduce, fra l’altro,
per l’aggiudicazione di un appalto servizi per aver inserito nel
che la polizza fideiussoria, depositata dall’aggiudicataria a ti-
fatturato minimo, richiesto come requisito di ammissione,
tolo di cauzione provvisoria, non prevedeva fra i soggetti ga-
non solo il corrispettivo ottenuto nella qualità di aggiudicata- rantiti anche le imprese indicate come ausiliarie nella do-
ria di appalti pubblici, ma anche il ricavato di subappalti otte- manda di partecipazione alla gara. Il Tar rigetta il ricorso. Pre-
nuti nelle relative gare. Sostiene che la clausola, alla quale la mette, in punto di fatto, che il disciplinare di gara prevedeva
stazione appaltante ha fatto riferimento nel disporre la sua solo per le associazioni temporanee di imprese e per i con-
esclusione e l’incameramento della cauzione provvisoria, sorzi l’obbligo di intestare la polizza fideiussoria a tutte le im-
non prevede con la necessaria chiarezza alcun limite nella prese raggruppate o consorziate, ponendolo a carico dell’im-
determinazione del fatturato. Il Tar accoglie il ricorso. Pre- presa con ruolo di capo gruppo mandataria. Nessuna dispo-
mette che in presenza di una clausola ambigua, come è ef- sizione, quindi, menzionava un obbligo di inclusione nell’inte-
fettivamente quella che si legge nel bando di gara e nei chia- stazione della cauzione provvisoria anche delle imprese ausi-
rimenti portati al suo esame, la stazione appaltante è tenuta liarie. Aggiunge, questa volta in punto di diritto, che un obbli-
a far riferimento ai criteri interpretativi sia generali che a go al riguardo non può farsi neppure discendere dall’art. 49
quelli, specifici, relativi alle gare pubbliche. Fra i primi rientra del Codice dei contratti pubblici, posto che detta norma, do-
quello di cui all’art. 1369 c.c. che, in materia di interpretazio- po aver previsto un regime di responsabilità solidale tra l’im-
presa avvalente e quella ausiliaria, dispone che il contratto di
ne dei contratti, prevede che le clausole che possano avere
appalto è comunque eseguito dall’impresa avvalente, a no-
più significati devono, nel dubbio, essere intese nel senso me della quale è rilasciato il certificato di esecuzione del ser-
più conveniente alla natura e all’oggetto del contratto. Ad av- vizio oggetto dell’appalto. Data la premessa, da essa il Tribu-
viso del Tribunale detta norma è sicuramente applicabile an- nale deduce che se lo stesso legislatore individua nell’impre-
che alle clausole del bando di gara pubblica. atteso che que- sa avvalente l’unico soggetto titolare del contratto di appal-
st’ultimo deve essere inteso come dichiarazione negoziale e to, è illogico affermare che l’onere cauzionale deve gravare
va interpretato secondo le consuete regole sancite dal codi- anche su di un soggetto ulteriore e diverso, in ordine al qua-
ce civile in materia di ermeneusi dei contratti, prima fra tutte le rileva solo il rapporto interno con l’avvalente, ferma re-
quella che assegna rilevanza alla buona fede del contraente stando la responsabilità solidale ex lege dell’ausiliario nei
(Cons. Stato 8 luglio 2010, n. 44379). Per quanto invece at- confronti dell’Amministrazione aggiudicatrice.
tiene ai criteri specifici delle gare pubbliche, ha valore priori-
tario quello che, purché non configgente con il principio di
parità fra i concorrenti, assicura la massima partecipazione ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ
alla procedura selettiva, conduca cioè ad una interpretazione
che favorisca, piuttosto che restringere, la platea dei possibi-
ATTI AMMINISTRATIVI ADOTTATI PRIMA DELLA DECLARATORIA
li concorrenti, ponendo ostacoli alla loro partecipazione
(Cons. Stato, sez. V,12 ottobre 2010, n. 7403). Infine, venen- DI INCOSTITUZIONALITÀ DELLA LEGGE APPLICATA
do al merito della causa, il Tribunale osserva che in mancan-
T.A.R. Piemonte, sez. I, 14 gennaio 2011 n. 21 - Pres.
za di una contraria clausola del bando, di significato chiaro
Bianchi - Est. Goso
ed univoco, non esiste ragione giuridica che possa impedire
all’impresa di provare il requisito della capacità economico-fi- Le sentenze della Corte costituzionale, che dichiarano

Osservatorio
l’illegittimità di norme di legge, non travolgono di per sé toria proposta con un ricorso per l’ottemperanza a sen-
gli atti amministrativi, in precedenza emessi, che di tali tenza con ancora passata in giudicata, con riferimento
norme hanno fatto applicazione; di conseguenza la sen- ai danni riguardanti periodi precedenti il giudicato.
tenza della Corte costituzionale 8 ottobre 2010, n. 293 -
Il Tar, chiamato a pronunciare su una istanza risarcitoria pro-
che ha dichiarato incostituzionale, per eccesso di dele-
posta con un ricorso per l’ottemperanza ad una sua senten-
ga, l’art. 43 del Testo unico dell’espropriazione approva-
za, richiama una recente decisione del Consiglio di Stato
to d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, recante la disciplina dell’i- (sez. V, 23 novembre 2010 n. 8142, per la quale dopo l’en-
stituto della c.d. acquisizione sanante - non ha effetti trata in vigore del Codice del processo amministrativo non è
sull’atto amministrativo che, essendo stato adottato pri- più applicabile il principio giurisprudenziale per il quale in se-
ma della sentenza del giudice delle leggi, aveva fatto ap- de di ottemperanza era possibile formulare richiesta di risar-
plicazione di detta norma. cimento, ma solo per i danni verificatisi in seguito alla forma-
Nel pervenire a tale conclusione il Tar ha fatto corretta e di- zione del giudicato e a causa del ritardo nella esecuzione
chiarata applicazione di principi già enunciati mezzo secolo della pronuncia, mentre il risarcimento dei danni riferibili al
fa dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la deci- periodo precedente al giudicato doveva essere richiesto con
sione 8 aprile 1963, n. 8, nella quale affermava l’inesistenza, un giudizio cognitorio da proporsi davanti al giudice di primo
tra la legge e l’atto amministrativo, di un rapporto di conse- grado. Ai sensi dell’art. 112, c. 4, di detto codice deve ora ri-
quenzialità analogo a quello esistente tra l’atto preparatorio tenersi ammessa la proposizione, nel giudizio di ottemperan-
e l’atto finale d’un procedimento amministrativo, dove la ca- za, di una azione risarcitoria anche per i danni riguardanti pe-
ducazione del primo travolge il secondo, atteso che l’atto riodi precedenti al giudicato, ma contenuta nei limiti tempo-
amministrativo è manifestazione di autonomia del potere rali e sostanziali dettati dal precedente art. 30 e, in tal caso,
esecutivo ed ha perciò una vita ed una individualità sue pro- il giudizio si svolge nelle forme, nei modi e nei termini del
prie, con la conseguenza che non viene travolto dalla cessa- processo ordinario.’’ Osserva il Tribunale che in effetti si trat-
zione dell’efficacia della legge. Osserva il Tribunale che la ta di un’azione risarcitoria formulata in pendenza di un pro-
giurisprudenza successiva ha confermato la conclusione del- cesso che solo in senso lato può definirsi di ‘‘ottemperanza’’
l’Adunanza plenaria, ma ha ulteriormente precisato che, in li- in base alla rubrica del Titolo I del Libro IV del codice del pro-
nea di principio, la dichiarazione di incostituzionalità della leg- cesso amministrativo ed alla rubrica dell’art. 112 c.p.a., ma
ge attributiva di un potere amministrativo non rende di per che in senso stretto è diretto alla mera esecuzione di una
sé nulli i provvedimenti che ne hanno fatto applicazione, do- sentenza del Tar non sospesa e quindi non ancora passata
vendo invece detti provvedimenti essere considerati affetti in giudicato. Si tratta quindi non di vera e propria ‘‘ottempe-
da illegittimità derivata e sopravvenuta (Cons. Stato, sez. VI, ranza’’ in senso tecnico, bensı̀ di esecuzione di una senten-
9 giugno 2006, n. 3458). Ragionano in termini di illegittimità za di primo grado nell’ambito del quale il giudice amministra-
derivata, comunque, anche le più recenti pronunce del giudi- tivo adito si limita ad esercitare i poteri inerenti al giudizio di
ce amministrativo d’appello (Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile ottemperanza al giudicato, ed [in tal senso disponeva origi-
2010, n. 2102 e 18 giugno 2009, n. 4002), con le quali si è nariamente l’art. 33, ultimo comma, legge 6 dicembre 1971,
affermato che la sopravvenuta dichiarazione di illegittimità n. 1034, come novellato sul punto dalla legge 21 luglio
costituzionale della norma disciplinante il potere di adozione 2000, n. 205. Del resto, aggiunge il Tribunale, lo stesso art.
di un provvedimento oggetto di gravame giurisdizionale
112 c.p.a. contempla una disciplina unitaria del giudizio di ot-
comporta l’illegittimità derivata dell’atto stesso ove l’interes-
temperanza applicabile anche alla esecuzione delle sentenze
sato abbia censurato la norma di che trattasi, ancorché non
amministrative di primo grado non sospese, sancendo nel
sotto il profilo della poi dichiarata incostituzionalità. Alla luce
contempo (commi 3 e 4) il principio in virtù del quale in pen-
di questi orientamenti giurisprudenziali, il Tribunale ha disat-
teso la tesi del ricorrente di nullità dell’atto da lui impugnato, denza di detto giudizio è comunque esperibile l’azione risar-
recante acquisizione sanante al patrimonio comunale di un citoria.
terreno espropriato con provvedimento poi annullato dal giu-
dice amministrativo ma già utilizzato per l’attuazione di un ESECUZIONE DEL GIUDICATO DA PARTE DELL’AMMINISTRA-
piano di edilizia. La tesi svolta è che la declaratoria di incosti-
ZIONE DOPO LA NOMINA DEL COMMISSARIO AD ACTA
tuzionalità della disposizione normativa attributiva del potere
esercitato nella fattispecie non esplicava di per sé un simile T.A.R. Milano, sez. I, 10 gennaio 2011, n. 10 - Pres. Ma-
effetto, né al fine del decidere erano utilizzabili i profili di ille- riuzzo - Est. Simonetti
gittimità derivata e sopravvenuta dell’atto medesimo, non
avendo il ricorrente proposto censure direttamente riferibili Nel caso di nomina del commissario ad acta per l’esecu-
alla norma stessa, ma solo all’applicazione che di essa era zione del giudicato, l’Amministrazione rimane ancora ti-
stata fatta dall’Amministrazione resistente. tolare del potere di provvedere anche dopo la scadenza
del termine assegnatole dal giudice, ma non dopo l’inse-
diamento del commissario e la redazione del verbale
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA della sua immissione nelle funzioni amministrative che
gli sono state assegnate.
ISTANZA RISARCITORIA PROPOSTA NEL GIUDIZIO La questione sottoposta al giudizio del Tar verte essenzial-
DI OTTEMPERANZA A SENTENZA NON ANCORA mente sui poteri che residuano all’Amministrazione dopo la
nomina del commissario ad acta e, in particolare, dopo che
PASSATA IN GIUDICATO quest’ultimo ha già cominciato a dare esecuzione al giudica-
T.A.R. Bari, sez. II, 10 gennaio 2011 n. 19 - Pres. Urbano- to. Nella fattispecie in esame - nella quale si trattava di dare
Est. Cocomile. ottemperanza ad una sentenza di annullamento mediante
l’indizione e la conclusione di una nuova procedura di gara,
Ai sensi dell’art. 112 c.p.a. è ammissibile l’istanza risarci- emendata dai vizi a suo tempo riscontrati - il commissario

Osservatorio
nominato aveva avviato la nuova selezione, ma poi aveva la- ne, termine che, ove non rispettato, implica la tardività del
sciato al Comune il compito di adottare tutti i conseguenti deposito e l’impossibità di tener conto, al fine del decidere,
atti successivi: dalla nomina della commissione giudicatrice delle eventuali nuove osservazioni dal depositante.. Esclude
sino all’aggiudicazione del servizio dopo la valutazione delle che nel caso al suo esame possa trovare applicazione la di-
offerte dei concorrenti. Con riferimento a questa situazione sposizione transitoria dettata dall’art. 2, parte IV, dello stesso
di fatto il ricorrente aveva dedotto la radicale nullità degli atti Codice, per il quale il previgente termine di 10 giorni può es-
compiuti dall’Amministrazione comunale, dopo la nomina sere applicato per i termini che ‘‘sono in corso’’ alla data di
del Commissario ad acta e dopo il suo insediamento, per di- entrata in vigore del codice. Dal chiaro testo della succitata
fetto assoluto di attribuzione. Ad avviso del Tribunale la que- norma il Tribunale fa discendere, come conseguenza obbli-
stione da definire si lega, più in generale, alla controversa gata, che, nel caso in cui il termine del vecchio rito per il de-
natura giuridica del Commissario ad acta ed ai suoi rapporti posito delle memorie difensive, pari a dieci giorni liberi ante-
con l’organo giurisdizionale che lo ha nominato. Si tratta di cedenti l’udienza, non sia ‘‘in corso’’ (ossia, pendente) alla
problematica che deve intendersi ormai superata dopo l’en- data di entrata in vigore del nuovo codice (16 settembre
trata in vigore del Codice del processo amministrativo, che 2010), viene meno il presupposto di diritto che consente
all’art. 21 lo ha qualificato organo ausiliario del giudice ammi- l’applicabilità del regime processuale previgente, atteso che
nistrativo, recependo l’orientamento progressivamente con- non è la data dell’atto di fissazione dell’udienza pubblica, ma
solidatosi dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 75 la condizione di pendenza del termine, a determinare l’appli-
del 1977, con la quale è stata superata la sua pregressa ca- cazione del vecchio regime processuale. Esclude infine di
talogazione come organo straordinario della pubblica Ammi- poter riconoscere al ricorrente l’errore scusabile, atteso che
nistrazione. Peraltro il Tribunale dichiara di non ignorare che, i termini processuali per il deposito delle memorie d’udienza
in merito alla dibattuta questione se l’Amministrazione con- sono chiari, non possono determinare dubbi interpretativi, e
servi o meno il potere di provvedere anche dopo la nomina soprattutto nel caso in esame erano da tempo vigenti alla
del Commissario ad acta, si registrano allo stato indirizzi giu- data fissata per l’udienza di discussione sicché il ricorrente
risprudenziali di segno diverso. Ma dichiara di aderire all’o- avrebbe ben potuto prendere conoscenza delle nuove nor-
rientamento giurisprudenziale che esclude tale possibilità. A me e agevolmente disporre, per completare le proprie dife-
suo avviso ammettere che l’Amministrazione già soccom- se, dei tempi tecnici da esse stabiliti.
bente in un primo giudizio possa, dopo un’inerzia ingiustifica-
tamente protrattasi per oltre un anno, riappropriarsi dei pro-
pri poteri, dopo l’insediamento del commissario e dopo che SANITÀ PUBBLICA
questi aveva adottato i primi atti necessari a dar corso all’ot-
temperanza, è contrario al principio di effettività della tutela
giurisdizionale, a prescindere dal fatto se tale intervento tar-
ACCESSO ALLE TECNICHE DI INTERRUZIONE VOLONTARIA
divo possa essere stato preordinato ad eludere la statuizione DELLA GRAVIDANZA
giudiziaria. In conclusione ritiene il Tribunale che, quanto me-
T.A.R. Milano, sez. III, 29 dicembre 2010, n. 7735- Pres.
no dopo l’insediamento del Commissario e sino all’esauri-
Giordano - Est. Cozzi
mento dei suoi compiti di ausiliario del giudice, l’Amministra-
zione non ha il potere di provvedere e, da tale momento, gli Sono illegittime le linee-guida dettate dalla Regione
atti essa eventualmente posti in essere sono da considerarsi Lombardia per l’applicazione della legge 22 maggio
nulli per difetto assoluto di attribuzione a norma dell’art. 21 1978, n. 194, nella parte in cui, in contrasto con la regola
septies, legge 7 agosto 1990, n. 241. fissata da detta legge in ordine alla competenza esclusi-
va del medico del Servizio ostetrico- ginecologico ad ac-
TERMINE PER IL DEPOSITO DELLE MEMORIE NEL CODICE certare le condizioni per l’accesso alle tecniche abortive,
DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO ne condiziona la decisione alla previa acquisizione, se-
condo i casi, del parere favorevole di psicologi-psichiatri
T.A.R. Catania, sez. I, 14 gennaio 2011 n. 57 - Pres. (f.f.) e di altri specialisti.
Schillaci - Est. Bruno
La premessa dalla quale è partito il Tar, nel pronunciare sul
Nel processo amministrativo la memoria depositata ol- ricorso proposto da alcuni medici per l’annullamento delle
tre il termine, fissato in trenta giorni liberi antecedenti ‘‘Linee guida’’ adottate dalla Regione Lombardia per l’appli-
l’udienza di discussione dall’art. 73 c.p.a., deve conside- cazione della legge 22 maggio 1978, n. 194, è che le dispo-
rarsi tardiva e, per l’effetto, non utilizzabile dal Collegio sizioni contenute in detta legge, che individuano le condizio-
giudicante ai fini della decisione che è chiamato ad assu- ni per l’accesso alle tecniche di interruzione volontaria della
mere. gravidanza e che disciplinano le procedure per l’accertamen-
to di quelle condizioni, sono riconducibili all’art. 117, lett. m),
In un processo avente ad oggetto il diniego di rilascio del Cost. e quindi a materie riservate alla competenza legislativa
permesso di costruire in sanatoria di abuso edilizio, il ricor- esclusiva dello Stato. Aggiunge che detta conclusione è av-
rente pochi giorni prima della data già fissata per l’udienza di valorata dal rilievo che sarebbe illogico permettere che una
discussione deposita una memoria ad integrazione delle ar- materia tanto sensibile, qual è quella afferente all’interruzio-
gomentazioni già svolte nell’atto introduttivo a difesa delle ne volontaria della gravidanza - che involge scelte di fondo ri-
proprie ragioni. Il Tar adito dichiara la tardività del deposito e guardanti valori essenziali quali ‘‘vita’’ e ‘‘salute’’ - possa es-
l’impossibilità di utilizzare al fine del decidere l’atto difensivo sere disciplinata in modo diverso sul territorio nazionale, la-
con richiamo alla nuova disciplina dettata in materia dall’art. sciando che le Regioni individuino, ciascuna per il proprio
73 c.p.a. Osserva che quest’ ultimo ha previsto che le me- territorio, le condizioni per l’accesso alle tecniche abortive e,
morie difensive devono essere depositate dagli interessati con la definizione delle procedure, il grado di attendibilità de-
almeno trenta giorni liberi antecedenti l’udienza di trattazio- gli accertamenti di dette condizioni. Passando quindi al raf-

Osservatorio
fronto fra disciplina statale e Linee guida regionali, ravvisa approvata nei termini e nel contenuto di cui si è detto, è fuo-
un evidente, illegittimo contrasto di queste ultime rispetto al- ri di ogni logica e deve quindi considerarsi nulla la clausola
la normativa primaria nella parte in cui, disattendendo la re- dell’accordo che imponeva, per il futuro, obblighi alla Regio-
gola da questa fissata in ordine alla competenza esclusiva ne. Afferma e documenta che n questo senso è anche la
del medico del Servizio ostetrico ginecologico a verificare giurisprudenza del giudice amministrativo, di primo grado
l’esistenza delle condizioni che giustificano il ricorso alle tec- (Tar Lazio, sez. III quater, 4 dicembre 2009, n. 125359) e di
niche abortive, gli impongono di acquisire il previo parere appello (Cons. Stato, sez. VI, 19 novembre 2009, n. 7236),
dello psicologo-pisichiatra in presenza di gravi motivi psichi- per la quale spetta ad un atto autoritativo e vincolante di pro-
ci, di altre specialisti in presenza di un grave pericolo per la grammazione regionale, e non già ad una fase concordata e
salute della donna e, comunque, sempre con la collaborazio- convenzionale, la fissazione del tetto massimo annuale di
ne di altro ginecologo nella stesura e nella firma della relazio- spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola Istituzio-
ne con la quale attesta l’esistenza delle condizioni per l’interne o per gruppi di Istituzioni, nonché la determinazione dei
vento. preventivi annuali delle prestazioni. Aggiunge, peraltro, che
questo non significa che la ricorrente, ove ritenga di essere
DETERMINAZIONE DELL’AGGREGATO PROVINCIALE DI SPESA stata danneggiata dall’impegno incautamente assunto dalla
controparte e sul quale aveva fatto legittimo affidamento, ri-
PER L’ASSISTENZA OSPEDALIERA PRESTATA DA STRUTTURE nunciando ad un contenzioso pendente, non disponga di
PRIVATE ACCREDITATE strumenti giuridici a tutela delle proprie ragioni, ma si tratta
di strumenti utilizzabili in altra sede giudiziaria, certamente
T.A.R. Lazio, sez. III-quater, 21 gennaio 2011 n. 668 - non contro la Regione del tutto estranea all’accordo bonario
Pres. Riggio - Est. Ferrari e a condizione che riesca a dimostrare la sua buona fede nel
La Regione, nel determinare l’aggregato di spesa ospe- chiedere ed ottenere dalla controparte un impegno per il fu-
daliera da assegnare a ciascuna Provincia, assumendo turo che, sulla base di principi di comune conoscenza, que-
sta non poteva certamente assumere.
come base di calcolo quello autoritativamente fissato
per l’anno precedente, non è tenuto ad assumere come
base di computo quello concordato in via di accordo bo-
nario fra l’Asl competente e una struttura sanitaria pri- UNIVERSITÀ
vata.
Una casa di cura privata, accredita con il Servizio sanitario COMPETENZA A DISCIPLINARE L’ACCESSO A CORSI
nazionale, impugna innanzi al Tar il provvedimento con il DI STUDIO UNIVERSITARIO A NUMERO CHIUSO
quale la Regione, nel determinare per un determinato anno
l’aggregato di spesa per la spedalità privata nella provincia si- T.A.R. Lazio, sez. III, 30 dicembre 2010 n. 290101- Pres.
ciliana nella quale essa opera, e di conseguenza il budget ad Speranza - Est. Restaino
essa spettante, ha assunto come base di calcolo quello fis- In un sistema di diritto positivo, in cui l’accesso a deter-
sato con provvedimento regionale per l’anno precedente, e minati corsi universitari avviene in regime di program-
non quello determinato in melius a seguito di accordo bona- mazione a livello nazionale ai sensi della legge 2 agosto
rio intervenuto fra essa e l’Asl competente, previa rinuncia 1999, n. 264, non può negarsi l’esistenza di un potere
da parte sua ad un contenzioso in atto; aggiunge che in sede
programmatorio da parte dei competenti organi statali
di transazione era stato convenuto, con apposita clausola,
che la somma concordata sarebbe stata assunta come base Un aspirante studente della Facoltà di medicina e chirurgia,
di calcolo dell’aggregato provinciale anche per gli anni suc- che ha sostenuto i test per l’ammissione al relativo corso di
cessivi. Il Tribunale rigetta il ricorso. Premesso che la deter- laurea senza però collocarsi in posizione utile in graduatoria,
minazione degli aggregati di spesa provinciali rientra nella impugna innanzi al Tar il decreto ministeriale con il quale so-
competenza esclusiva della Regione, afferma che è contra- no stati fissati le modalità e i contenuto delle prove di am-
rio a principi fondamentali di diritto il solo supporre che due missione. Ne denuncia l’illegittimità in quanto invasivo delle
soggetti possano assumere in via pattizia impegni vincolanti prerogative garantite agli Atenei dalla legge 9 maggio 1989,
per un soggetto terzo, sostituendosi ad esso nell’adottare n. 168, in attuazione di quanto previsto dall’art. 33 Cost. Il
determinazioni che sono di sua esclusiva competenza. Nella Tribunale rigetta il ricorso. Premette che le prerogative, che
Regione siciliana, ai sensi dell’art. 28, c. 6, l.r. 26 marzo il ricorrente assume essere stata violate, sono dirette a con-
2002, n. 2, spetta alla Regione, e solo ad essa, determinare sentire l’esplicazione delle attività che si svolgono nelle Uni-
il budget annuale complessivo della spesa sanitaria, provve- versità in virtù delle loro istituzionali attribuzioni, in regime di
dere alla sua ripartizione fra le strutture sanitarie operanti autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziario-
nella Regione, emanare le direttive di cui all’art. 8-quinquies, contabile e regolamentare e devono ritenersi riconosciute
c. 1, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. Alle Asl per le stesse istituzionali finalità inerenti alla loro giuridica
spetta solo provvedere alla contrattazione con le strutture configurazione di Centri in cui, tra l’altro, si impartiscono gli
sanitarie accreditate e con le loro organizzazioni di categoria insegnamenti (corsi universitari) di livello superiore per il rila-
in ordine al valore massimo delle prestazioni erogabili e al scio di determinati titoli di studio (laurea, laurea specialistica,
corrispettivo dovuto a fronte dell’attività concordata. Segue diploma di specializzazione, dottorato di ricerca e ogni altro
da ciò che la pretesa della ricorrente di ritenere la Regione titolo previsto dalla legge). Osserva, peraltro, che in un siste-
vincolata a tener conto, nel momento in cui fissava l’importo ma di diritto positivo, in cui l’accesso a determinati corsi uni-
dell’aggregato provinciale di spesa, del budget concordato in versitari (laurea in medicina e chirurgia, in medicina veterina-
via pattizia e per un determinato anno fra una Asl e una ria, in odontoiatria e protesi dentaria, etc.) avviene in regime
struttura sanitaria privata, a conclusione di una transazione di programmazione a livello nazionale ai sensi della legge 2
da essa non previamente autorizzata né successivamente agosto 1999, n. 264, non può negarsi in assoluto l’esistenza

Osservatorio
di un potere programmatorio da parte dei competenti organi una puntuale ricostruzione della propria carriera universitaria
statali senza che, per ciò solo, risulti lesa l’autonomia degli e non offrendo all’Università un’indicazione dettagliata ed
Atenei, la quale d’altronde viene dalla stessa Costituzione ri- esaustiva in ordine agli esami e ai crediti formativi di cui
conosciuta nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. Aggiun- chiedere il riconoscimento e la convalida, aveva certamente
ge, con riferimento alla richiesta del ricorrente di un interven- concorso a determinare non solo le deliberazioni parziali che
to del giudice amministrativo volto all’eliminazione delle ille- si sono susseguite, ma anche il ritardo con cui l’Amministra-
gittimità denunciate, che le scelte ponderative compiute in zione era pervenuta alla deliberazione complessiva. Aggiun-
sede di programmazione del numero degli studenti da am- ge, questa volta in punto di diritto, che il diritto al risarcimen-
mettere alle iscrizioni ai corsi di medicina e chirurgia sono to del danno derivante dal ritardo con il quale l’Amministra-
sindacabili da parte di detto giudice solo in presenza di mazione ha provveduto spetta solo ove i soggetti interessati ab-
croscopici e manifesti errori, ovvero di evidenti travisamenti biano reagito all’inerzia impugnando il silenzio-rifiuto dalla
di fatti, che siano sintomaticamente indicativi di travisamenti
stessa serbato sulla loro istanza; solo in caso di persistente
dei presupposti, ovvero di scelte che rilevano una loro intrin-
inerzia a seguito di questa procedura può infatti configurarsi
seca illogicità. Ma in ogni caso incombe sul ricorrente l’one-
la lesione al bene della vita, risarcibile, alla stregua dei cano-
re di addurre elementi puntuali e specifici in ordine alle situa-
ni di correttezza e buona fede, nello svolgimento del rappor-
zioni che consentono in concreto l’ingresso al sindacato del
giudice amministrativo. Onere che nel caso in esame non è to qualificato e differenziato tra soggetto pubblico e privato.
stato affatto adempiuto. Alla base di questa conclusione è ad avviso del Tribunale la
considerazione che in questo caso ciò che si risarcisce non
è una aspettativa all’agere legittimo dell’Amministrazione,
RISARCIMENTO PER DANNO DA RITARDO bensı̀ il mancato conseguimento del bene della vita cui si
T.A.R. Milano, sez. I, 12 gennaio 2011, n. 35 - Pres. Ma- ambiva al momento della proposizione dell’istanza. Aggiun-
riuzzo - Est. Marzano ge, richiamando giurisprudenza in termini del giudice ammi-
nistrativo (Tar Milano, sez. IV, 18 ottobre 2010, n. 6989; Tar
Il diritto al risarcimento del danno derivante dal ritardo Lazio, sez. I, 22 settembre 2010, n. 32382) che infatti l’art.
con il quale l’Università degli studi ha provveduto sull’i- 2043 c.c. subordina il risarcimento alla produzione di un dan-
stanza del privato spetta solo ove il soggetto interessano ingiusto causalmente generato da una condotta illecita,
to abbia reagito all’inerzia impugnando il silenzio-rifiuto nel caso di specie da individuarsi nell’asserito ritardo, impu-
Una studentessa ricorre al Tar per il riconoscimento del suo tabile all’Amministrazione a titolo di dolo o colpa Nella fatti-
diritto al risarcimento per i danni che assume di aver subito specie in esame, invero, da una parte era mancata ogni rea-
in conseguenza del ritardo con il quale l’Università degli stu- zione da parte della studentessa al ritardo con le modalità in-
di, alla quale è iscritta, ha provveduto a convalidare, con sin- nanzi indicate; d’altra parte, rispetto alle istanze da essa pe-
gole determinazioni succedutesi nel tempo e ai fini del com- riodicamente formulate, non era configurabile alcun ritardo
pletamento degli studi necessari per. il rilascio del diploma, i ingiustificabile, tenuto anche conto della complessità degli
numerosi esami da lei sostenuti presso altra Università. Il accertamenti e delle verifiche che l’Amministrazione univer-
Tribunale rigetta il ricorso. Osserva innanzi tutto in punto di sitaria è tenuta a compiere sulle istanze di convalida di esa-
fatto che la studentessa, non effettuando tempestivamente mi sostenuti in altro plesso universitario.

Osservatorio
Corte dei conti
Osservatorio
della Corte dei conti
a cura di Francesco Battini
@ Il testo integrale della documentazione è consultabile
su: www.cortedeiconti.it
CONTROLLI di bilancio nell’intero settore pubblico, ma ai quali era affida-

ta in via esclusiva la funzione di controllo collaborativo sulla
gestione delle autonomie. Fra le ‘‘ulteriori forme di collabora-
QUESTIONI DI MASSIMA IN MATERIA DI ATTIVITÀ zione’’ previste dalla legge stessa, trovava posto la ricordata
CONSULTIVA DELLE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO
funzione consultiva da esplicare in materia di contabilità pub-
blica.
Corte dei conti, sez. riunite in sede di controllo, delibera- Un parallelismo rigoroso, in altre parole, era stato dalla legge
zioni 16 dicembre 2010-25 gennaio 2011 n. 3/2011; 17 di- n. 131 istituito tra Sezioni centrali della Corte, ausiliarie del
cembre 2010-25 gennaio 2011, n. 6/2011; 16 dicembre Parlamento nazionale, e Sezioni regionali, ausiliarie in via
2010-7 febbraio 2011, n. 7/2011; 16 dicembre 2010-7 feb- esclusiva dei parlamenti regionali, provinciali e comunali; pa-
braio 2011, n. 8/2011 rallelismo che trovava conferma e compimento nella facoltà
concessa alle autonomie di designare due esperti, equiparati
L’attribuzione alle Sezioni riunite della Corte della fun- temporaneamente ai Magistrati, presso ciascuna Sezione re-
zione di risolvere questioni di massima in materia di at- gionale competente per territorio.
tività consultiva svolta dalle Sezioni regionali di control- Da tale concezione s’era solo in parte discostata una modifi-
lo assicura unitarietà ad attività svolta dalla Corte per il ca conseguenzialmente apportata dalla Corte al regolamento
coordinamento della finanza pubblica, ma costituisce delle funzioni di controllo, che affidava il coordinamento del-
deroga al precedente assetto istituzionale di cui alla leg- l’attività delle Sezioni regionali, nei limiti in cui tale attività si
ge di attuazione costituzionale n. 131 del 2003, secondo presti ad essere coordinata, ad una Sezione centrale (Sezio-
cui il controllo e le altre attività collaborative riguardanti ne delle autonomie) che tuttavia, non a caso, era definita
il mondo delle autonomie dovevano esclusivamente es- ‘‘espressione’’ delle Sezioni regionali.
sere svolte dalle Sezioni regionali. Ora, con ogni evidenza, il parallelismo istituito dalla legge di
attuazione costituzionale è stato spazzato via, almeno per
Premessa. L’art. 17, c. 31, del d.l. n. 78/2009 (legge n. 102), quanto riguarda la funzione consultiva, perché il coordina-
ha attribuito alle Sezioni riunite della Corte dei conti, al dimento in parola non soltanto è stato trasferito ad una strut-
chiarato fine di garantire coerenza all’unitaria attività svolta tura centrale non espressiva delle Sezioni regionali, ma è
dalla Corte in materia di coordinamento della finanza pubbli- stato trasferito alle Sezioni riunite in sede di controllo, orga-
ca, la funzione di risolvere questioni di massima di particola- no la cui attività da sempre fornisce concretezza al rapporto
re rilevanza ovvero di dettare orientamenti di carattere gene- di ausiliarietà che lega la Corte al Parlamento nazionale. Non
rale su questioni risolte in maniera difforme da Sezioni regio- risulta, per ora, che il mondo delle autonomie abbia dato so-
nali di controllo. L’unitarietà di indirizzo perseguita riguarda verchia importanza all’accaduto, cosı̀ come non aveva in
in particolare l’attività consultiva che la legge n. 131 del passato suscitato proteste l’abrogazione, poi rientrata, della
2003 ha in via esclusiva affidato alle Sezioni regionali di con- disposizione che consente alle autonomie di designare due
trollo della Corte, alle quali compete adottare pareri in mate- esperti in ciascuno dei collegi magistratuali dislocati sul terri-
ria di contabilità pubblica ed a richiesta delle autonomie re- torio. Scarsa fortuna aveva ed ha avuto, d’altra parte, il rico-
gionali e territoriali. noscimento stesso di tale facoltà, dal momento che i costi
Come era facile prevedere, le Sezioni regionali, soprattutto relativi sono posti a carico della finanza regionale.
alcune di esse, hanno fatto ampio ricorso al nuovo istituto, In via di interpretazione o di applicazione della nuova legge,
tanto che le Sezioni riunite, secondo la Relazione del Presi- la Corte ha regolamentato in maniera complessa le modalità
dente della Corte in sede di inaugurazione dell’anno giudizia- di rimessione delle pronunce, prevedendo una delibazione
rio, hanno nel 2010 adottato 15 pronunce di tale tipo, di alcu- preliminare della Sezione regionale sull’ammissibilità dei
ne delle quali si tratteggerà il contenuto. quesiti ed una sua formale delibera di rimessione, un decre-
Al di là di ogni possibile discussione sui rapporti tra effettiva to del Presidente della Corte per l’eventuale convocazione
cogenza delle deliberazioni di massima e fisiologica autono- delle Sezioni riunite (il Presidente può dissentire sulla parti-
mia valutativa di un collegio magistratuale, il risultato dell’o- colare importanza della questione di massima rimessa), la
perazione si presta ad essere valutato anche sotto profili di- pronuncia infine delle Sezioni riunite, il tutto entro termini fis-
versi da quelli della coerenza ‘‘giurisprudenziale’’ perseguita sati dalla Corte. Il conseguente allungamento dei tempi è il
dal legislatore del 2009. La legge n. 131 del 2003, di attua- prezzo della maggiore attendibilità dei suggerimenti cosı̀ for-
zione della riforma costituzionale del 2001, aveva infatti in- niti dalla Corte, fermo restando che essi, quali espressioni di
trodotto importanti novità in materia di controlli esterni sul- attività consultiva, comunque non vincolano le responsabili
l’attività delle autonomie regionali e locali, costruendo una scelte del soggetto autonomo richiedente.
rete territoriale di uffici di controllo (le Sezioni regionali) che È probabile, in conclusione, che un giudizio più approfondito
faceva capo alla Corte dei conti, quale garante degli equilibri sulla compatibilità e sulla concreta utilità del nuovo strumen-

Osservatorio
Corte dei conti
to, che ha di fatto espropriato l’analoga funzione di coordina- mediante programmi comunitari o da privati, del limite (20%
mento esplicabile dalla Sezione centrale delle autonomie, della spesa sostenuta nel 2009) fissato dal decreto legge n.
potrà essere espresso solo tra qualche tempo. 78/2010 (legge n. 122). Le Sezioni riunite hanno premesso
Deliberazione n. 3/2011. I quesiti rimessi riguardavano l’ap- che la ratio del limite è quella di valorizzare il momento della
plicabilità anche ai comuni non soggetti al patto di stabilità programmazione della spesa e che assumere a riferimento il
interno dei vincoli assunzionali stabiliti dall’accavallarsi di al- dato di cassa del 2009 introdurrebbe aleatorietà e potrebbe
cune norme non facilmente interpretabili. Le Sezioni riunite non essere funzionale alle sottese esigenze di contenimento
hanno preliminarmente richiamato la propria deliberazione n. della spesa. Il concetto di ‘‘spesa sostenuta nell’anno
1/2011 (in questa Rivista, 2011, 3, 290) e ritenuto che i vin- 2009’’, pertanto, deve riferirsi alla spesa programmata per la
coli stessi, in quanto dichiaratamente espressivi di principi di suddetta annualità.
coordinamento della finanza pubblica, danno luogo a proble- Con riferimento alla composizione della spesa per studi e
mi applicativi che integrano la nozione di contabilità pubblica consulenze è poi da ritenere che debbano escludersi dal
(nel cui ambito è consentito alla Corte esprimere pareri). computo gli oneri coperti mediante finanziamenti aggiuntivi
Sono poi pervenute alla conclusione che, per gli enti locali e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati. Diver-
non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, per- samente si finirebbe con l’impedire le spese per studi o con-
mane la specifica disciplina disposta dall’art. 1, c.562 della l. sulenze, seppur integralmente finanziate da soggetti estra-
n. 296/2006, ivi compreso il peculiare vincolo assunzionale, nei all’ente locale e il tetto di spesa non avrebbe la funzione
per cui la novella recata dall’art. 14, c. 9, del d.l. n. 78/2010, di conseguire dei risparmi sul bilancio del singolo ente.
convertito, con modificazioni, dalla l. n. 122/2010 si applica li- Deliberazione n. 8/2011. l quesito riguardava la sopravvi-
mitatamente al generale vincolo relativo all’incidenza delle venza, dopo le restrizioni apportate dal d.l. n. 78 del 2010 in
spese di personale su quelle correnti. materia di missioni dei pubblici dipendenti, della facoltà di
Ha aggiunto la pronuncia che può rinvenirsi un tendenziale utilizzo del mezzo proprio. Secondo una Sezione regionale
principio dell’ordinamento inteso a rilevare unitariamente le della Corte, in particolare, la sopravvivenza dell’art. 9 della l.
voci contabili riferite alla spesa per il personale tra ente loca- n. 417/1978 comporterebbe che, ove l’uso del mezzo pro-
le e soggetto a vario titolo partecipato a fini di rendere più prio da parte del dipendente costituisca lo strumento per ga-
trasparente la gestione delle risorse e di evitare possibili elu- rantire un più efficace ed economico perseguimento dell’in-
sioni delle disposizioni di contenimento della spesa, principio teresse pubblico, le amministrazioni, previo rilascio di un’at-
da declinare in coerenza ai parametri normativi specifica- tenta e responsabile autorizzazione, possano ancora avvaler-
mente definiti e nel rispetto delle disposizioni vincolistiche si dell’istituto. La Sezione remittente, viceversa, aveva mani-
previste. festato un’interpretazione diversa, ritenendo che la sopravvi-
Deliberazione n. 6/2011. Il quesito riguardava la possibilità venza dell’art. 9 della l. n. 417/1978 ammetterebbe l’autoriz-
per l’ente locale di determinare il saldo finanziario rilevante zazione all’uso del mezzo proprio da parte del dipendente ai
ai fini del patto di stabilità interno decurtando dal totale dei soli fini della copertura assicurativa e senza alcun diritto al
pagamenti effettuati nel corso dell’anno di riferimento tutti rimborso delle spese per carburante e per pedaggi autostra-
quelli relativi ai lavori indifferibili aventi carattere di necessità dali.
e urgenza, o almeno quelli previsti con ordinanze di necessi- Le Sezioni riunite hanno fatto propria la seconda e più rigoro-
tà ed urgenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, an- sa interpretazione, assumendo che in caso contrario non vi
che se non posti a carico dello Stato ma della Regione, della sarebbero state innovazioni da parte della nuova disciplina.
Provincia o dello stesso ente locale, ovvero di scomputare Hanno poi rilevato che in senso conforme alla interpretazio-
unicamente quelli pari all’importo del contributo assegnato ne privilegiata si è anche mossa la circolare della Ragioneria
dallo Stato. Generale dello Stato del 22 ottobre 2010, n. 36, secondo cui
Hanno premesso le Sezioni riunite che la disciplina del Patto «le disposizioni in esame non si applicano al personale adibi-
di stabilità interno è applicativa di principi diretti a favorire il to a funzioni ispettive...nonché, avuto riguardo alla natura
rispetto degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione dell’attività svolta, dei soggetti impegnati nello svolgimento
europea ed è pertanto norma di stretta interpretazione che di funzioni istituzionali relative a compiti di verifica e control-
definisce in modo univoco quali siano le voci che devono es- li», mentre per il personale impegnato in funzioni diverse
sere utilizzate per effettuare il calcolo dell’obbiettivo che cia- «l’autorizzazione è finalizzata esclusivamente alla copertura
scun ente locale deve raggiungere, sia in relazione alla spe- assicurativa dovuta dall’amministrazione in base alle vigenti
sa corrente che a quella relativa agli investimenti, preveden- disposizioni in materia, esclusa ogni possibilità di rimborso
do, altresı̀, alcune specifiche eccezioni. delle spese per l’utilizzo del mezzo proprio».
La rigidità del meccanismo della competenza mista ha com-
portato e comporta tuttora per alcuni enti locali problemi LE GESTIONE DELL’INPDAP NEL 2009
che, in parte, sono stati affrontati dal legislatore nell’ambito
della disciplina introdotta per il triennio 2011 - 2013. Tuttavia, Corte dei conti, sez. controllo enti, determinazione 21-23
la disciplina normativa applicabile nell’esercizio 2010 è netta dicembre 2010, n. 120/2010
nel definire le modalità di calcolo e le esclusioni, con la con-
seguenza che la spesa pagata da un ente locale per spese Il crescente squilibrio strutturale tra le entrate contribu-
in conto capitale effettuate con risorse proprie, anche se ri- tive e le uscite per prestazioni istituzionali, pari a 5.570
conducibile ad un evento esterno quale una calamità natura- milioni di euro nel 2009 ed accresciutosi nel 2010, secon-
le in relazione alla quale sia stata emanata un’Ordinanza di do dati di pre-consuntivo, sino a 7.386 milioni, ha trasci-
protezione civile, deve essere conteggiata ai fini del raggiun- nato il valore negativo del saldo economico di esercizio
gimento degli obiettivi del Patto. da (–) 5.194 milioni di euro nel 2009, a (–) 8.315 milioni di
Deliberazione n. 7/2011. Il quesito riguardava l’individuazio- euro nel 2010. Premesso che lo squilibrio stesso é legato
ne del parametro di riferimento (cassa o competenza) e l’ap- a fattori esogeni (limitazioni del turn over nel pubblico
plicabilità anche alle spese per studi e consulenze finanziate impiego ed invecchiamento della popolazione), ritiene la

Osservatorio
Corte dei conti
Corte che limitati effetti di contenimento possono atten- gliorano i dati positivi del 2007, grazie alla crescita dei
dersi dalla pur auspicabile diminuzione delle spese di volumi di produzione ed al contenimento dei costi, con
funzionamento, attesa la loro modesta incidenza, e da un utile netto passato dai 9,1 milioni di euro del 2007 ai
una eventuale crescita dei proventi del patrimonio im- 25,5 milioni nel 2008 e ai 39,2 milioni del 2009. La Corte
mobiliare. osserva peraltro che per una società interamente parte-
cipata dallo Stato ed i cui ricavi derivano per oltre il 95%
La Relazione al Parlamento approvata con la determinazione
da attività svolte in favore dell’amministrazione finan-
n. 120 riguarda i risultati della gestione Inpdap nel 2009, ma
tiene conto delle prospettive e degli eventi istituzionali veri- ziaria, obiettivo della gestione non può essere la massi-
ficatisi nel 2010. Essa precisa, anzitutto, che il crescente mizzazione dell’utile, dovendo semmai la società mirare
squilibrio strutturale tra le entrate contributive e le uscite ad un risultato equilibrato, che garantisca risorse per gli
per prestazioni istituzionali, pari a 5.570 milioni di euro nel investimenti e consenta anche di retrocedere al Mef i
2009 ed accresciutosi nel 2010, secondo dati di pre-consun- vantaggi derivanti da una maggiore efficienza della ge-
tivo, sino a 7.386 milioni, ha trascinato il valore negativo del stione.
saldo economico di esercizio da (–) 5.194 milioni di euro nel
La Relazione al Parlamento approvata con la determinazione
2009, a (–) 8.315 milioni di euro nel 2010.
n. 83 riguarda la gestione della Sogei nel biennio 2008- 2009
Il risultato finanziario di competenza, nonostante anticipazio-
e premette che lo statuto della società, dal 2002 posseduta
ni statali per 5.627 milioni nel 2009 e 6.300 milioni nel
al 100% dal Ministero dell’economia e delle finanze (Mef),
2010, si attesta anch’esso su valori negativi (- 794 milioni
con diritti dell’azionista esercitati dal Dipartimento del tesoro
nel 2009, ma - 2.218 milioni nel 2010), con correlativa dimi-
(quello delle finanze conserva la competenza in materia di in-
nuzione (da 5.545 milioni a 3.327) dell’avanzo di amministra-
dirizzi generali), ne fissa l’oggetto prevalente della sua attivi-
zione a fine esercizio.
tà nella prestazione di servizi strumentali all’esercizio delle
Secondo le previsioni formulate per il 2011, l’avanzo di am-
funzioni pubbliche attribuite al Mef ed alle Agenzie fiscali. La
ministrazione risulta destinato a ridursi ulteriormente, sino a
Società può inoltre svolgere, nel rispetto della normativa vi-
1.294 milioni di euro (la Corte ne prevede l’azzeramento nel
gente, ogni attività di natura informatica per conto di pubbli-
2012), e supererebbero il valore negativo di 10 miliardi di eu-
che amministrazioni, di società a partecipazione pubblica, di
ro sia il risultato economico d’esercizio che lo squilibrio tra
istituzioni internazionali e sovranazionali, di amministrazioni
entrate e prestazioni istituzionali.
pubbliche estere.
Al netto delle anticipazioni statali, l’ammontare del disavanzo
Nella sostanza, ad avviso della Corte, Sogei rappresenta il
finanziario del 2009 risulta pari a 6.420 milioni di euro e per
partner tecnologico dell’amministrazione finanziaria, con ca-
l’88,3% deriva dall’area pensionistica, nell’ambito della quale
pacità di gestione di progetti complessi nell’interazione tra
la lievitazione delle uscite (quasi 57 miliardi nel 2009) è so-
normativa tributaria e contribuenti e nella traduzione di nor-
prattutto effetto, oltre che dell’accresciuto numero delle pre-
me in sistemi di software. In quanto depositaria dell’anagra-
stazioni (2.690.513 soggetti), del maggiore ammontare me-
fe, Sogei svolge inoltre un’azione di supporto sia alle valuta-
dio annuo delle pensioni vigenti in larga misura dovuto alla
zioni degli impatti delle manovre fiscali e della normativa, sia
perequazione automatica. Un consistente (ma forse transito-
alla elaborazione delle politiche da perseguire in materia. Ac-
rio) decremento si è per contro registrato nel 2009 nel setto-
canto all’attività svolta al servizio del Mef, che costituisce il
re previdenza (Tfs, Tfr e Assicurazione sociale Vita). In consi-
core business della Società e la quota ancora assolutamente
derazione di tali risultati e previsioni, la Corte torna a sottoli-
preponderante del suo bilancio, si sono andate sviluppando
neare il carattere strutturale dello squilibrio fra entrate e spe-
negli anni recenti una serie di attività collaterali, che potreb-
se istituzionali, legato a fattori esogeni che sono identificabili
nelle politiche limitative del turn over nel pubblico impiego, bero conoscere ulteriore impulso nel prossimo futuro.
che incide sulla platea degli iscritti, nonché nella evoluzione La gestione di Sogei si è svolta nel biennio 2008-2009 sotto
del numero e della durata dei trattamenti erogati, in funzione il regime del contratto di servizi quadro (Csq) stipulato con il
del tasso di invecchiamento della popolazione. Limitati effet- Mef e relativo al periodo 2006/2011, nonché dell’atto ag-
ti di contenimento possono pertanto attendersi dalla pur au- giuntivo stipulato, al termine di un tormentato iter di bench-
spicabile diminuzione delle spese di funzionamento, attesa marking e con sensibile ritardo, il 15 luglio 2009. All’atto ag-
la loro modesta incidenza, e da una eventuale crescita dei giuntivo, che introduce importanti novità, tra le quali il pro-
proventi del patrimonio immobiliare. gressivo superamento della logica del rimborso e la fissazio-
Relativamente alle innovazioni recate dal d.l. n. 78/2010, la ne dell’importo massimo di 987 milioni di euro per le attività
Corte osserva che la riforma della governance introdotta per triennali individuate nei singoli contratti esecutivi, ha fatto
gli enti previdenziali non giova alla eliminazione delle ‘‘zone seguito la stipula di quest’ultimi con tutte le strutture orga-
grigie’’ di incerto confine tra le competenze del Civ e quelle nizzative dell’amministrazione finanziaria, validi sino al termi-
dell’ex Consiglio di amministrazione, e che creano ulteriori ne di validità del Csq, in vista della cui scadenza la Corte rac-
problemi sia la eliminazione del secondo organo collegiale, comanda il tempestivo avvio delle trattative.
con trasferimento dei relativi poteri al Presidente dell’Ente, I risultati economici dei due esercizi esaminati mostrano che
sia la maggiore incertezza cosı̀ creata, nonostante prese di i principali indicatori (valore aggiunto, Mol, risultato operati-
posizione dal parte del Ministero vigilante, nella ripartizione vo) confermano o migliorano i dati positivi del 2007, grazie
di compiti tra il Presidente stesso e il Direttore generale. alla crescita dei volumi di produzione ed al contenimento dei
costi, con un utile netto passato dai 9,1 milioni di euro del
2007 ai 25,5 milioni nel 2008 e ai 39,2 milioni del 2009. La
LA GESTIONE SOGEI NEL 2008-2009 Corte reitera al riguardo l’osservazione, peraltro, secondo cui
Corte dei conti, sez. controllo enti, determinazione 9 -10 per una società come Sogei, interamente partecipata dallo
novembre 2010, n. 83/2010 Stato ed i cui ricavi derivano per oltre il 95% da attività svol-
te in favore dell’amministrazione finanziaria, obiettivo della
I risultati economici dei due esercizi confermano o mi- gestione non può essere la massimizzazione dell’utile, do-

Osservatorio
Corte dei conti
vendo semmai la società mirare ad un risultato equilibrato, vanti da una maggiore efficienza della gestione. Ed a tale ri-
che garantosca risorse per gli investimenti utili a mantenere guardo la Corte evidenzia come, tra utili di esercizio ed impo-
la propria infrastruttura tecnologica a livelli di eccellenza e ste sul reddito, Sogei abbia versato al bilancio dello Stato
senza ricorrere ad onerosi indebitamenti, ma che nel con- 45,3 milioni di euro nel 2008 e 63,2 milioni nel 2009, pari - ri-
tempo consenta anche di retrocedere al Mef i vantaggi deri- spettivamente - al 13,2% ed al 17,5% del fatturato.
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febbraio 2004 n. 46) art. 1, comma 1, DCB Milano Milanofiori

Osservatorio
Autorità indipendenti
Osservatorio
delle Autorità indipendenti
Osservatorio della Commissione indipedente dalle amministrazioni. La Commissione ha inoltre messo a
per la valutazione, la trasparenza e l’ntegrità disposizione un’analisi delle esperienze nazionali e interna-
delle amministrazioni pubbliche (Civit) zionali.
Nella delibera n. 104/2010, sono stati forniti ulteriori indirizzi
a cura di Chiara Di Seri e Elisa D’Alterio con riferimento alle modalità e ai tempi di definizione ed
adozione del Sistema, nonché al relativo processo di perfe-
zionamento.
I documenti relativi al Sistema di misurazione e valutazione
PERSONALE devono contenere indicazioni in ordine alle caratteristiche di-
stintive dell’organizzazione (struttura organizzativa e perso-
nale in organico), alla metodologia che si intende adottare ai
NOMINA DEGLI ORGANISMI INDIPENDENTI DI VALUTAZIONE fini della misurazione e valutazione della performance, alle
Civit - Delibera 16 febbraio 2010, n. 4 procedure di conciliazione, alle modalità di raccordo e inte-
Civit - Delibera 29 settembre 2010, n. 107 grazione con i sistemi di controllo esistenti e con i documen-
ti di programmazione finanziaria e di bilancio.
La Commissione ha definito i requisiti per la nomina dei In merito alla valutazione della performance individuale, con
componenti degli Organismi indipendenti di valutazione particolare riferimento alla graduatoria prevista dall’art. 19
(Oiv) che, nell’ambito di ciascuna amministrazione, han- del d.lgs. n. 150/2009, la Commissione, con delibera n. 111/
no sostituito i Servizi di controllo interno a decorrere 2010, ha espresso l’avviso che le amministrazioni devono
dal 30 aprile 2010. procedere alla definizione dei Sistemi indipendentemente
Con delibera n. 4/2010, la Commissione ha individuato i re- dall’adeguamento della contrattazione collettiva integrativa
quisiti dei componenti degli Oiv in relazione a tre aree: area vigente alle disposizioni del Titolo III del d.lgs. n. 150/2009
delle conoscenze; area delle esperienze; area delle capacità e, comunque, dalla operatività dell’art. 19 a seguito del bloc-
intellettuali, manageriali, relazionali del candidato. co dei rinnovi contrattuali e del congelamento delle risorse
Con riferimento al requisito dell’indipendenza, la Commissio- destinate al trattamento accessorio previsti dal d.l. n. 78/
ne ha evidenziato la necessità che gli Organismi siano posti 2010.
al di fuori dell’apparato amministrativo in senso stretto e, co- All’esito dell’esame della documentazione trasmessa dalle
munque, in stretto collegamento con l’organo di indirizzo po- amministrazioni, la Commissione, nella delibera n. 114/2010,
litico, ancorché non collocati negli uffici di diretta collabora- ha evidenziato una situazione molto variegata, riconducibile,
zione. da un lato, al diverso livello di complessità delle strutture or-
Dal punto di vista procedurale, è stato richiesto alle ammini- ganizzative delle amministrazioni interessate e, dall’altro, al
strazioni di trasmettere i curricula dei candidati e una relazio- diverso grado di maturità nell’esperienza pregressa sui temi
ne illustrativa del percorso seguito nella scelta dei compo- trattati.
nenti, ai fini dell’acquisizione del parere prescritto dall’art.
14, c. 3, del d.lgs. n. 150/2009. PIANO DELLA PERFORMANCE
Con delibera n. 107/2010, la Commissione ha successiva-
mente riconosciuto che la regola dell’esclusività del rapporto Civit - Delibera 28 ottobre 2010, n. 112
può essere motivatamente derogata in caso di più incarichi
in enti pubblici nazionali di ridotte dimensioni che trattano La Commissione ha definito la struttura e la modalità di
problematiche affini. redazione del Piano della performance.
Con delibera n. 112/2010, la Commissione ha indicato i con-
SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE tenuti del Piano della performance, documento programma-
DELLA PERFORMANCE tico triennale che le amministrazioni sono tenute ad adottare
entro il 31 gennaio di ogni anno.
Civit - Delibera 29 luglio 2010, n. 89 Il Piano deve indicare gli indirizzi, gli obiettivi e gli indicatori
Civit - Delibera 2 settembre 2010, n. 104 per la misurazione e la valutazione della performance del-
Civit - Delibera 22 ottobre 2010, n. 111 l’amministrazione, in coerenza con il ciclo della programma-
Civit - Delibera 10 novembre 2010, n. 114 zione finanziaria e con quanto indicato nel Sistema di misura-
zione e valutazione.
La Commissione ha formulato indirizzi in materia di pa-
La Commissione evidenzia che il Piano deve consentire di
rametri e modelli di riferimento del Sistema di misura-
individuare le aspettative dei portatori di interesse (stakehol-
zione e valutazione della performance.
der), favorire una effettiva accountability e trasparenza, ren-
La delibera n. 89/2010 contiene indicazioni sui requisiti mini- dere più efficaci i meccanismi di comunicazione interna ed
mi dei Sistemi di misurazione e valutazione della performan- esterna, migliorare il coordinamento tra le diverse funzioni e
ce organizzativa e sulle metodologie più diffuse adottabili strutture organizzative.

Osservatorio
STANDARD DI QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI allegato un esempio di struttura della Sezione ‘‘Trasparenza,
valutazione e merito’’ da inserire nei siti istituzionali.
Civit - Delibera 13 gennaio 2010, n. 1
Civit - Delibera 24 giugno 2010, n. 88 Commissione nazionale per le società e la borsa
Civit - Delibera 28 ottobre 2010, n. 113
a cura di Emanuela Rotolo
La Commissione ha elaborato le Linee guida per la defi-
nizione degli standard di qualità dei servizi pubblici, in
esecuzione delle previsioni del d.lgs. n. 198/2009 in ma- MERCATO MOBILIARE
teria di class action.
Con delibera n. 1/2010, la Commissione, alla luce dell’art. 28 OPA E PROMOZIONE DI PROGETTI A VALENZA SOCIALE
del d.lgs. n. 150/2009, ha stabilito che le amministrazioni, in
sede di prima applicazione della riforma, possono fare riferi- Consob - Comunicazione 10 dicembre 2010, n. DEM/
mento ai termini fissati da leggi o regolamenti, nonché a 10101143
quanto previsto dalle Carte dei servizi e da ulteriori provvedi- La promozione su internet di iniziative finalizzate alla
menti, ai fini dell’attuazione della disciplina degli standard di
raccolta di denaro a favore di progetti a valenza sociale
qualità dei servizi pubblici.
costituisce un’offerta al pubblico, salva l’ipotesi, da veri-
La delibera n. 88/2010, invece, contiene le Linee guida per
la definizione dei suddetti standard, secondo quanto previsto ficarsi caso per caso, in cui ricorra l’esenzione prevista
dall’art. 1 del d.lgs. n. 198/2009, in materia di class action dall’art. 34-ter, c. 1, lett. h) Reg. Consob n. 11971/1999.
nel settore pubblico. Tale normativa prevede, tra le varie ipo- La Commissione si è pronunciata in merito a un quesito, po-
tesi, che il ricorso a tale rimedio possa essere subordinato sto da una banca, avente a oggetto l’applicabilità della disci-
alla violazione degli standard che le amministrazioni devono plina in materia di offerta al pubblico alla promozione su in-
elaborare e adottare con appositi atti. A tal fine, le Linee gui- ternet di iniziative finalizzate alla raccolta di denaro a favore
da offrono una serie di indicazioni sul percorso metodologico di progetti a valenza sociale di organizzazioni del c.d. Terzo
per l’individuazione degli standard, proponendo un’articola- Settore (di seguito più brevemente le ‘‘Onp’’).
zione in varie fasi corrispondenti alla definizione di una In particolare, viene prospettata al pubblico la possibilità di
‘‘mappa dei servizi’’, all’individuazione e allo sviluppo delle contribuire alla realizzazione di progetti a valore sociale sia
dimensioni della qualità (accessibilità, tempestività, traspa- con donazioni che con prestiti in denaro, attraverso la stipu-
renza, efficacia), alla successiva elaborazione degli indicatori lazione, in quest’ultimo caso, di un contratto di mutuo tra in-
e dei relativi standard all’interno delle singole dimensioni. vestitori e onp. La banca apre, inoltre, una linea di credito
Con delibera n. 113/2010, la Commissione ha chiarito che tale
che svolge la funzione di garanzia per il rimborso dei prestiti.
disciplina trova applicazione anche nei confronti degli enti del
La Commissione ritiene di dover qualificare l’ipotesi descritta
Servizio sanitario nazionale, i quali, nelle more della definizione
come offerta al pubblico, potendo il contratto di mutuo, nego-
degli standard o nel caso della loro mancata adozione tempe-
ziabile alla stregua dei prodotti finanziari, ricondursi a un inve-
stiva, devono rispettare i tempi di conclusione dei procedimen-
stimento di natura finanziaria, mentre è qualificabile come mo-
ti stabiliti da leggi o regolamenti, nonché gli obblighi e gli stan-
tivo soggettivo del contratto la scelta del sostenitore di inve-
dard contenuti in Carte di servizi o provvedimenti analoghi.
stire in un progetto di natura etica o sociale. L’applicabilità del-
l’esenzione di cui all’art. 34-ter, c. 1, lett. h) del Reg. Consob
TRASPARENZA E INTEGRITÀ n. 11971/1999, può essere riconosciuta caso per caso se, ol-
tre all’assenza di scopi di lucro, l’oggetto sociale coincide co-
Civit - Delibera 25 febbraio 2010, n. 6 - Delibera 14 otto-
munque con quello di una Onlus. Non opera, invece, l’esen-
bre 2010 n. 105
zione di cui all’art. 34-ter, c. l, lett. c) del Regolamento Emit-
La Commissione ha definito le Linee guida ai fini della tenti, dovendosi escludere che la Banca in questione svolga
redazione del Programma triennale per la trasparenza e nell’operazione prospettata il ruolo dell’offerente.
l’integrità da parte delle pubbliche amministrazioni.
Con delibera n. 6/2010, la Commissione ha richiesto alle am- OPERAZIONI CON PARTI CORRELATE E TRASPARENZA
ministrazioni una serie di dati sullo stato di attuazione delle Consob - Comunicazione 15 novembre 2010, n. DEM/
disposizioni vigenti in materia di trasparenza in vista della re- 10094530
dazione delle ‘‘Linee guida per la predisposizione del Pro-
gramma triennale per la trasparenza e l’integrità’’, contenute Le procedure previste dall’art. 4 del Regolamento, adot-
nella successiva delibera n. 105/2010. Tale documento indi- tato con delibera n. 17221 del 12 marzo 2010 e s.m., re-
ca, innanzi tutto, i contenuti della nuova nozione di traspa- cante disposizioni in materia di operazioni con parti cor-
renza introdotta dal d.lgs. n. 150/2009, delineando i rapporti relate, devono essere informate al rispetto del principio
soprattutto con le discipline del ciclo di gestione della perfor- di trasparenza.
mance e della protezione dei dati personali. In secondo luo-
go, le Linee guida descrivono la struttura del Programma, in- La Commissione ha fornito alcuni chiarimenti in merito al-
dividuandone le sezioni principali, dedicate alla selezione dei l’approvazione delle procedure previste dall’articolo 4 del Re-
dati da pubblicare sui siti web istituzionali, alle modalità tec- golamento recante disposizioni in materia di operazioni con
niche della pubblicazione on line, alle iniziative in materia di parti correlate (delibera n. 17221 del 12 marzo 2010 e s.m.).
trasparenza, ai termini e alle risorse da impiegare, ai collega- Le società italiane con azioni quotate in mercati regolamen-
menti con il Piano della performance, ai modi di coinvolgi- tati italiani o di altri paesi dell’Unione Europea e con azioni
mento degli stakeholder, alla disciplina della posta elettroni- diffuse fra il pubblico in misura rilevante sono tenute ad
ca certificata, alle c.d. ‘‘giornate della trasparenza’’. Infine, è adottare le procedure di cui al predetto art. 4 e a renderle

Osservatorio
pubbliche nel proprio sito internet, fermo restando l’obbligo di un servizio fuori sede di raccolta di dati e informazioni
di pubblicità nella relazione annuale sulla gestione. nonché di elaborazione di idee di marketing non è com-
Ad avviso dell’Autorità, in relazione all’approvazione della patibile con quella di promotore finanziario.
procedura, che richiede il parere favorevole di un comitato
composto esclusivamente da amministratori indipendenti o, La Commissione si è pronunciata in merito alla compatibilità
per le società che adottano il sistema di amministrazione e tra l’attività di promotore finanziario e quella di consulenza
controllo dualistico, da consiglieri di gestione o consiglieri di avente ad oggetto la prestazione di un servizio di raccolta di
sorveglianza indipendenti, è opportuno garantire al mercato dati e informazioni nonché di elaborazione di idee di marke-
la massima trasparenza circa l’eventuale espressione di voti ting, riguardante un comparto di Oicr gestito da un interme-
contrari ovvero l’eventuale esistenza di astensioni, nonché diario estero, estraneo al gruppo dell’impresa preponente, e
in merito alle relative motivazioni. distribuito in Italia esclusivamente dalla stessa impresa pre-
Il comunicato diramato dalla società dovrà quindi contenere ponente.
Al riguardo, la Consob osserva che la locuzione ‘‘collaborato-
una serie di informazioni, come l’approvazione in presenza
re’’ impiegata dall’art. 106, lett. b), del RI, per la sua ampia
di voti o pareri contrari o astensioni, con l’indicazione dei no-
portata semantica e per la sua collocazione accanto alle figu-
minativi e del ruolo dei consiglieri che li abbiano espressi,
re del dipendente e dell’amministratore, comprende qualsia-
nonché delle motivazioni.
si forma di cooperazione nell’attività del soggetto abilitato,
ovvero tanto i rapporti di agenzia, quanto i rapporti di manda-
ESENZIONE CD. ‘‘DA SALVATAGGIO’’ to e di prestazione d’opera, purché abbiano come contropar-
te un soggetto abilitato.
Consob - Comunicazione 11 novembre 2010, n. DEM/
Affinché sia configurabile il divieto è altresı̀ necessario che
10093538 la collaborazione prestata a favore di un intermediario estra-
I presupposti di applicabilità dell’esenzione cd. ‘‘da sal- neo al gruppo di appartenenza del promotore interferisca o
vataggio’’ sono: lo stato di crisi della società quotata; il possa interferire con l’esercizio dell’attività di promotore.
superamento della soglia rilevante compiuto attraverso Nel caso di specie, l’attività di consulenza deve ascriversi
la sottoscrizione di un aumento di capitale; il piano di ri- nell’ampia categoria dei rapporti di ‘‘collaborazione’’ vietati.
strutturazione del debito comunicato alla Consob e al Da un lato, infatti, le prestazioni richieste al promotore atter-
rebbero alle informazioni raccolte presso i clienti dell’impre-
mercato.
sa preponente, distributore degli Oicr; dall’altra, le ‘‘idee di
La Commissione si è pronunciata in ordine a un quesito rela- marketing’’ elaborate dal promotore sarebbero rivolte a raf-
tivo alla sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’e- forzare l’offerta commerciale e la posizione di mercato di un
senzione c.d. da salvataggio dall’obbligo di offerta pubblica soggetto abilitato distinto dall’intermediario preponente ed
di acquisto, di cui all’art. 106, c. 5, lett. a) del Tuf e all’art. estraneo al suo gruppo.
49, c. 1, lett. b), del Regolamento Emittenti ad un’operazione
di ricapitalizzazione e ristrutturazione del debito di una socie-
tà, in concordato preventivo, le cui azioni sono state sospe-
se dalla quotazione sul Mta.
Dopo aver enunciato i presupposti di applicabilità dell’esen-
zione cd. ‘‘da salvataggio’’ (lo stato di crisi della società quo-
tata; il superamento della soglia rilevante compiuto attraver-
so la sottoscrizione di un aumento di capitale; il piano di ri-
strutturazione del debito comunicato alla Consob e al merca-
to), la Consob, in primo luogo, desume la ricorrenza dello
stato di crisi dalla situazione di tensione gestionale, confer-
mata dall’intervenuta omologazione della proposta di concor-
dato preventivo.
In secondo luogo, il superamento della soglia rilevante ai fini
dell’obbligo di Opa, di cui all’art. 106 del Tuf, consegue
esclusivamente alla sottoscrizione dell’aumento di capitale.
Con riferimento, infine, al piano di ristrutturazione del debito
comunicato alla Consob e al mercato, si osserva che il nuo-
vo piano di concordato preventivo consente una modifica
sostanzialmente migliorativa della posizione debitoria della
Società: tale circostanza è compatibile con la mancata appli-
cazione della disciplina sull’Opa in favore di tutti gli azionisti
della Società medesima.
Resta, comunque, esclusa ogni valutazione da parte della
Consob in merito all’idoneità del piano presentato a conse-
guire in concreto gli obiettivi di risanamento prefissati.
PROMOTORI FINANZIARI E ATTIVITÀ DI CONSULENZA

Consob - Comunicazione 20 ottobre 2010, n. DIN/
10085658
L’attività di consulenza avente a oggetto la prestazione

Documenti
Pubblica amministrazione
La disciplina della trasparenza nella ‘‘Riforma Brunetta’’
Il Programma triennale
per la trasparenza e l’integrità
Delibera della Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle
amministrazioni pubbliche (Civit), 14 ottobre 2010, n. 105.
«Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (articolo 13, comma
6, lettera e, decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150)».
Omissis.
Il commento
di Elisa D’Alterio
Ai sensi dell’articolo 13, c. 6, lett. e), del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, la Commissione indi-
pendente per la valutazione la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit) ha adottato un
documento contenente le Linee guida volte a indirizzare le amministrazioni nella redazione del ‘‘Programma
triennale per la trasparenza e l’integrità’’. Trattasi di un nuovo adempimento, previsto nel più generale qua-
dro normativo della ‘‘Riforma Brunetta’’, che le amministrazioni sono state chiamate ad ottemperare, per la
prima volta, entro il 31 gennaio 2011. Nell’ambito del ‘‘Ciclo di gestione della performance’’, regolato sem-
pre dal citato decreto, l’adozione del Programma costituisce una fase fondamentale, finalizzata alla diffusio-
ne verso l’esterno dei contenuti dei documenti sulla performance delle amministrazioni e di una lunga serie
di altri dati oggetto di pubblicazione on line.
Il quadro normativo: ‘‘un vecchio Note:

contenitore per nuovi contenuti’’ (1) Sul principio di trasparenza, si v. la voce di P. Tanda, Trasparen-
za (principio di), in Dig. Disc. Pubb, Aggiornamento, Torino, 2008,
La trasparenza costituisce uno degli ambiti di inter- 886 ss. In questa sede, sono peraltro approfondite le differenze
vento della Civit (istituita dall’art. 13 del d.lgs. 27 tra la definizione di trasparenza e quella di pubblicità. Approfondi-
menti interessanti riguardano anche le nozioni di segretezza e oc-
ottobre 2009, n. 150, nell’ambito della c.d. ‘‘rifor- cultamento. Si v., inoltre, M. Clarich, Trasparenza e protezione dei
ma Brunetta’’). Il principale riferimento normativo dati personali nell’azione amministrativa, in Forum amministrativo
Tar, 2004, 3894. Più datati sono i contributi di A. Police, Trasparen-
è costituito dall’art. 11 del citato decreto, ove la za e formazione graduale delle decisioni amministrative, in Diritto
trasparenza è intesa come ‘‘accessibilità totale’’ ed è amministrativo, 1996, 229 e di R. Villata, La trasparenza nell’azione
amministrativa, in Diritto processuale amministrativo, 1987, 528.
ricondotta ai ‘‘livelli essenziali delle prestazioni’’, ex
(2) Sul punto, si v. F. Patroni Griffi, Un contributo alla trasparen-
art. 117, c. 2, lett. m), della Costituzione. za dell’azione amministrativa: partecipazione procedimentale e
Si tratta di una nozione (1) ben diversa da quella accesso agli atti (Legge 7-8-1990, n. 241), in DPrA, 1992, 57 ss.
Si noti che al principio di trasparenza sono stati ricondotti i prin-
degli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto cipali istituti della legge n. 241/1990: obbligo di motivazione del
1990, n. 241 (2), ove, infatti, la trasparenza è inte- provvedimento, comunicazione dell’avvio del procedimento,
partecipazione dei privati, ecc.
sa nei semplici termini di accesso ai documenti am-
(3) Nella formulazione originaria dell’articolo 22 della legge n.
ministrativi, la cui operatività risulta condizionata 241/1990, l’ambito di applicazione del diritto di accesso era più
dalla sussistenza di un «interesse diretto, attuale e ampio, poiché era sufficiente la prova della sussistenza di una
‘‘situazione giuridicamente rilevante’’. La previsione di una ‘‘si-
concreto», nonché dal collegamento con una «situazione giuridicamente tutelata’’ è stata introdotta con la legge
tuazione giuridicamente tutelata» (3). L’accessibili- 11 febbraio 2005, n. 15.

Documenti
tà totale presuppone, diversamente, l’accesso da dal diritto di accesso in forza di specifici regolamen-
parte dell’intera collettività a tutte le ‘‘informazioni ti governativi (9). In questa prospettiva, sono evi-
pubbliche’’ (‘‘open to all’’), senza oneri di motiva- denti alcuni echi dell’impostazione espressa dalla
zione o il rispetto di particolari vincoli e procedure Commissione Nigro all’indomani dell’adozione del-
(ad esempio, per quanto attiene alla richiesta, alla la legge n. 241/1990 (10). Il meccanismo origina-
motivazione, alla legittimazione, ai termini per la riamente proposto ai fini della limitazione del dirit-
domanda, ecc.). Si tratta di una disciplina ispirata to di accesso si doveva basare, infatti, esclusiva-
all’idea dell’‘‘open government’’ (espressione usata mente su una concezione oggettiva del segreto, tale
negli Usa con riferimento a quattro normative degli
anni Sessanta - Settanta in materia di trasparen-
Note:
za) (4), in piena contrapposizione con il vecchio
regime del segreto di ufficio (5). In altre parole, è (4) Foia del 1966, Federal Advisory Committee Act del 1972,
Privacy Act del 1974, Government in the Sunshine Act del
una forma di ‘‘trasparenza orizzontale’’ (6). Il valore 1976.
che sottende l’intera disciplina è quello della ‘‘free- (5) Il regime del segreto di ufficio era esteso a tutti gli atti della
dom of information’’, garantita attraverso l’accessi- pubblica amministrazione, ad esclusione delle ipotesi previste
bilità totale ai dati in possesso delle amministrazio- dalla legge. La legge n. 241/1990 ribalta, quindi, tale meccani-
smo, prevedendo, al contrario, l’accesso a tutti i documenti am-
ni pubbliche. Tale libertà nell’ordinamento italiano ministrativi, ad esclusione dei casi indicati dalla legge (art. 24).
non riceve una specifica tutela: come si legge nella (6) Sulla nozione di trasparenza si ricorda la distinzione tra le di-
delibera n. 105/2010 della Civit, «una tale discipli- mensioni verticale e orizzontale. La prima sarebbe «funzionale
na è idonea a radicare, se non sempre un diritto in ad un’amministrazione pubblica strutturata gerarchicamente, in
cui l’autorità superiore deve sempre essere in condizione di po-
senso tecnico, una posizione qualificata e diffusa in ter verificare l’attività dei sottoposti, mentre gli amministrati non
capo a ciascun cittadino, rispetto all’azione delle devono essere portati a conoscenza di quanto deciso dall’autori-
tà». La seconda «costituisce uno dei principali risultati del pro-
pubbliche amministrazioni» (7). cesso di modernizzazione della p.a., per effetto del quale si de-
Le differenze tra le due discipline sono, dunque, ri- termina un positivo avvicinamento del cittadino alla macchina
conducibili ad almeno quattro aspetti principali. burocratica, ponendo il destinatario degli atti non più su un pia-
no subordinato rispetto all’ente, ma in condizione di sostanziale
La prima differenza ha un carattere molto generale parità e, quindi, in una situazione tale da poter controllare l’ope-
e attiene alla natura dell’accesso: da una parte, la rato della pubblica amministrazione (...)». Cosı̀, P. Tanda, Traspa-
disciplina della legge sul procedimento amministra- renza (principio di), cit., 888.
tivo prevede una forma di accesso soggettivamente (7) Si nota, comunque, che la giurisprudenza della Corte costitu-
zionale tende a collegare il principio generale di trasparenza agli
‘‘qualificato’’ e oggettivamente circoscritto ai dati artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione.
contenuti in uno specifico documento amministra- (8) Si tratta della legge di conversione del decreto legge 15 gen-
tivo, nella disponibilità di una determinata ammi- naio 1991, n. 8, recante nuove misure in materia di sequestri di
nistrazione; dall’altra, il decreto n. 150/2009 defini- persona a scopo di estorsione e per la protezione di coloro che
collaborano con la giustizia.
sce la trasparenza come una forma di accesso gene-
(9) Nella delibera n. 105/2010 si precisa che « (...) se nessun
ralizzato, tale da «favorire forme diffuse di controllo dubbio, infatti, può sussistere circa la riferibilità anche alla disci-
del rispetto dei principi di buon andamento e im- plina della trasparenza dei casi di esclusione, finalizzata alla sal-
vaguardia di interessi generali propri dello Stato (sicurezza inter-
parzialità» (art. 11, c. 1). Tale distinzione tra le due na ed esterna, politica valutaria e monetaria, ecc.), le altre ipote-
discipline si traduce in un vero e proprio contrasto si di esclusione, previste dalla stessa legge (ad esempio, la for-
se si considera quanto disposto dall’art. 24, c. 3, mazione degli atti generali) o in via regolamentare (ad esempio,
la riservatezza delle persone con riferimento all’interesse pro-
della legge n. 241/1990, ove è stabilito che «non fessionale o finanziario), devono essere considerati alla luce del-
sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad la disciplina legislativa in materia di trasparenza e devono essere
un controllo generalizzato dell’operato delle pubbli- tali da non attenuare o addirittura vanificare la portata precettiva
della stessa. Esemplificando, la protezione dell’interesse alla ri-
che amministrazioni». Il regime dell’accesso ai do- servatezza finanziaria e professionale deve essere raccordata,
cumenti amministrativi risulterebbe, quindi, incom- sia pure nel rispetto del principio di proporzionalità, al dovere so-
patibile con forme di accesso volte a consentire for- pra descritto di rendere pubblici tutti i dati inerenti allo svolgi-
mento della prestazione lavorativa di chi sia addetto a una fun-
me di controllo diffuso. zione pubblica e, quindi, i dati concernenti i compensi da questi
Naturalmente, anche nell’accesso generalizzato ope- percepiti (e non anche, per esempio, la generale situazione pa-
trimoniale familiare o personale) o la valutazione delle prestazio-
rano alcuni limiti, che corrispondono alle indica- ni rese da questi soggetti nell’ambito del processo di misurazio-
zioni dell’art. 24 della legge n. 241/1990: si tratta ne e valutazione delle pubbliche amministrazioni e dei suoi
dei documenti coperti da segreto di Stato, degli atti agenti».
di procedimenti della legge 15 marzo 1991, n. (10) Per alcuni approfondimenti, si v. R. Tomei (a cura di), La
nuova disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi. Com-
82 (8), degli atti di procedimenti selettivi conte- mento alla legge n. 241/1990 e al d.P.R. n. 184 del 2006, Pado-
nenti dati psicoattitudinali, dei documenti esclusi va, 2007.

Documenti
da impedire l’accesso a una serie specifica di infor- disciplina della trasparenza e gli ambiti dell’integri-
mazioni, a prescindere dai caratteri della richiesta e tà, nonché della misurazione e valutazione delle
del richiedente. Tuttavia, a tale meccanismo, tra- performance, fosse già, in parte, evidente in alcuni
dottosi nelle disposizioni di cui al citato art. 24, si è documenti adottati negli anni Novanta. Ad esem-
affiancata l’ulteriore previsione della sussistenza di pio, nel ‘‘Rapporto Cassese’’ sulla lotta alla corru-
una «situazione giuridicamente rilevante» (regime zione adottato nel 1996 dal Comitato di studio sul-
aggravato con la riforma del 2005) (11), introdu- la prevenzione della corruzione, istituito presso la
cendo, pertanto, rigorosi requisiti di legittimazione Camera dei deputati, il riferimento alla trasparenza
soggettiva ai fini dell’accesso, che limitano forte- emergeva nell’analisi volta all’identificazione dei
mente l’operatività di un tale istituto. La disciplina fattori di corruzione e all’individuazione dei rimedi
dell’art. 11 del d.lgs. n. 150/2009 recupera, quindi, applicabili. Legami tra trasparenza e disciplina del-
l’originaria impostazione, eliminando limitazioni l’integrità caratterizzavano anche il ‘‘Rapporto Mi-
soggettive all’accesso e riconoscendo un impedi- nervini’’, elaborato dalla Commissione di studio,
mento soltanto in corrispondenza degli ambiti og- istituita con il d.P.C.M. del 18 ottobre 1996 presso
gettivi indicati dall’art. 24 e dalle norme in materia il Dipartimento della funzione pubblica (16). Persi-
di protezione dei dati personali (12). no il decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, col-
Una seconda differenza riguarda gli strumenti del- lega i programmi di trasparenza alla prevenzione dei
l’accesso. Nell’accesso ai documenti amministrativi fenomeni di corruzione, anche se con riferimento
è necessaria la presentazione di un’apposita richie- alla realtà delle aziende e delle imprese priva-
sta motivata, mentre ai sensi dell’art. 11, c. 1, del
te (17).
d.lgs. n. 150/2009 l’accesso avviene «anche attra-
Per quanto attiene alla performance, la trasparenza
verso lo strumento della pubblicazione sui siti isti-
tuzionali delle amministrazioni pubbliche (...)». È
evidente, quindi, come l’accessibilità totale presup- Note:
ponga il ricorso alle tecnologie informatiche ai fini (11) Si v. supra.
dell’esercizio dell’accesso (13). In questo senso, la (12) Sulla protezione dei dati personali, la delibera n. 105/2010
più datata disciplina dell’applicazione delle Informa- specifica che «(...) per quanto riguarda i dati sensibili (articolo 4,
comma 1, lettera d), del Codice) e i dati che prevedono implica-
tion and Communication Technologies (Ict) nelle zioni consimili (è, ad esempio, il caso dei dati inerenti a soggetti
pubbliche amministrazioni (si v., in particolare, il che si trovano in situazioni economiche disagiate o dei dati ri-
guardanti soggetti appartenenti a categorie protette cui sono de-
decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ‘‘Codice stinate agevolazioni e titoli di preferenza), il contemperamento
dell’amministrazione digitale’’) (14) costituisce una può essere realizzato mediante specifiche modalità di protezio-
fase intermedia dell’evoluzione della disciplina della ne, quali la profilazione in forma anonima dei dati o l’inaccessibi-
lità ai dati stessi da parte dei motori di ricerca, fermo restando
trasparenza, avendo consentito, attraverso la digita- comunque il generale divieto di pubblicare i dati idonei a rivelare
lizzazione, il trasferimento su supporto telematico di lo stato di salute dei singoli interessati (articoli 22, comma 8;
una serie numerosa di dati e informazioni (si v., in 65, comma 5; 68, comma 3, del Codice)».
particolare, gli obblighi di pubblicazione on line di (13) Si noti, comunque, che l’accesso ai sensi dell’articolo 11
del d.lgs. n. 150/2009 può avvenire anche in altre forme, come,
cui all’art. 54 del citato decreto), in questo modo ad esempio, lo svolgimento delle ‘‘iniziative’’ di cui al c. 2 dello
accessibili a tutti gli utenti (15). stesso articolo, l’organizzazione di ‘‘giornate della trasparenza’’,
il funzionamento della posta elettronica certificata.
Un terzo aspetto è riconducibile al tipo di interesse
sotteso alle due discipline. L’accesso ai documenti (14) Attualmente, si v. il decreto legislativo 30 dicembre 2010,
n. 235, che ha riformato il testo del Codice.
amministrativi tende a soddisfare un interesse pura-
(15) Sul punto si ricordano anche precedenti interventi normati-
mente individuale, tanto che lo stesso legislatore, vi, come quello costituito dal d.lgs. n. 39 del 12 febbraio 1993 di
all’articolo 22, c. 1, lett. b, della l. n. 241/1990, ri- attuazione della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, con cui è
stato conferito al Governo il potere di effettuare la revisione del-
chiede che lo stesso sia «diretto, concreto e attua- la normativa in materia, ai fini del completamento del processo
le». La nuova disciplina della trasparenza, nelle for- di informatizzazione e del più razionale utilizzo dei sistemi infor-
me di accessibilità totale, persegue, al contrario, fi- mativi automatizzati. Con tale provvedimento è stata, peraltro,
istituita l’Agenzia per l’informatica nella Pubblica Amministrazio-
nalità di interesse generale, quali una migliore effi- ne - Aipa.
cacia ed efficienza dell’azione amministrativa, una (16) Per una ricostruzione, si v. B. Mattarella, Le regole dell’one-
più forte responsabilizzazione delle amministrazioni, stà. Etica, politica, amministrazione, Bologna, 2007, 22 ss.
la prevenzione di fenomeni di corruzione, la misu- (17) Il decreto fa riferimento all’adozione di modelli di gestione,
razione e valutazione delle performance organizzativa controllo e organizzazione, che prevedono una ‘‘mappatura’’ del-
le aree a rischio corruzione. Questo meccanismo implica, quin-
e individuale. di, una maggiore trasparenza della struttura funzionale all’appli-
È interessante notare come il collegamento tra la cazione di misure di prevenzione degli illeciti.

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era considerata, già nella stessa ‘‘riforma Cassese’’, costituito dalla delibera n. 88/2010, adottata dalla
come uno strumento atto all’affermazione di un’am- Civit in esecuzione dell’articolo 1, c. 1, del citato
ministrazione di risultato, la cui attività risultasse, decreto. Tale disposizione normativa condiziona,
pertanto, misurabile e valutabile in termini oggetti- infatti, l’operatività del rimedio giurisdizionale a
vi e quantitativi (18). In questa prospettiva, deve una serie di presupposti, tra i quali la «violazione di
essere considerato anche il successivo sviluppo delle standard qualitativi ed economici (...)» dei servizi
citate tecnologie Ict, volte a rendere l’azione ammi- pubblici, definiti dalle stesse pubbliche amministra-
nistrativa, allo stesso tempo, più trasparente (con zioni «coerentemente con le linee guida definite
particolare riferimento alle procedure di acquisto dalla Commissione per la valutazione, trasparenza e
dei beni e servizi, c.d. ‘‘e-procurement’’) ed efficien- l’integrità delle amministrazioni pubbliche (...)».
te (si pensi allo snellimento dei procedimenti). Tali linee guida sono contenute nella citata delibe-
Un’ultima differenza riguarda il sistema di enforce- ra n. 88/2010, ove, ai fini dell’elaborazione degli
ment delle due discipline. Mentre contro il diniego standard, è indicato alle amministrazioni un artico-
di accesso ai documenti amministrativi è possibile lato percorso metodologico, che prevede la creazio-
ricorrere al giudice amministrativo o, diversamente, ne di parametri in ordine a quattro dimensioni
in via stragiudiziale, al difensore civico per gli atti principali: accessibilità, tempestività, trasparenza,
di amministrazioni regionali o locali, o alla Com- efficacia. Gli standard di trasparenza sono quindi
missione per l’accesso ai documenti amministrativi importanti indici di qualità dei servizi pubblici, la
per gli atti delle amministrazioni centrali (art. 25, cui violazione, da parte delle amministrazioni che
legge n. 241/1990), lo stesso apparato di rimedi erogano il servizio, consente l’attivazione dell’azio-
non risulta applicabile alle ipotesi di violazione de- ne collettiva. Questo meccanismo è, tuttavia, par-
gli obblighi di trasparenza previsti dal d.lgs. n. 150/ zialmente ‘‘congelato’’: l’art. 7 dello stesso decreto
2009. Al riguardo, tale decreto non fornisce chiare condiziona la ‘‘concreta applicazione’’ del rimedio
indicazioni in merito ai rimedi applicabili nei casi all’adozione di uno o più decreti del Presidente del
di violazione. Il c. 9 dell’art. 11 si limita a prevede- Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per
re un regime sanzionatorio per la mancata adozione la pubblica amministrazione e l’innovazione, di
e realizzazione del Programma o per il mancato as- concerto con il Ministro dell’economia e delle fi-
solvimento degli obblighi di pubblicazione previsti nanze e di concerto, per quanto di competenza,
dalla medesima norma, stabilendo il «divieto di con gli altri ministri interessati. Nonostante tali
erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti previsioni sembrerebbero rendere tale rimedio uno
preposti agli uffici coinvolti». Tuttavia, questo strumento toothless, le amministrazioni sono comun-
meccanismo sanzionatorio, nonostante possa rap- que tenute nel frattempo all’elaborazione degli stan-
presentare un efficace strumento di enforcement, dard, secondo quanto previsto dalla delibera n. 88/
non costituisce un rimedio alla stregua dei mezzi 2010.
previsti dal citato art. 25 della legge sul procedi- La serie di differenze dimostra chiaramente la di-
mento amministrativo. Quali forme di garanzia so- stinzione netta tra la disciplina della trasparenza as-
no, pertanto, riconosciute al cittadino che intenda sociata all’accesso ai documenti amministrativi e la
far valere la violazione degli obblighi di trasparenza nuova configurazione della trasparenza affermata
dell’amministrazione? Stando ai contenuti del d.lgs. con la ‘‘riforma Brunetta’’. Nonostante entrambe le
n. 150/2009, si dovrebbe rispondere nel senso del- discipline siano ancora collegate indistintamente
l’inesistenza di apposite misure. Escludendo che alla definizione di trasparenza, è bene rimarcare la
l’attività di monitoraggio, riconosciuta in capo alla differenza profonda tra i due assetti, che si esprime
‘‘Sezione per la trasparenza e l’integrità’’ della Civit,
in termini sia formali, sia sostanziali (se non addi-
possa rappresentare un effettivo rimedio (19), non
rittura ‘‘ontologici’’). In altri termini, l’istituto del-
esiste, infatti, alcuna disposizione del d.lgs. n. 150/
l’accesso ai documenti amministrativi attua una for-
2009 dedicata alla previsione di rimedi in ordine
ma di trasparenza ‘‘del e nel procedimento’’; l’acces-
all’inosservanza degli obblighi di trasparenza disci-
plinati dalla normativa. Una lettura sistematica del-
la riforma consente, tuttavia, di scorgere un colle- Note:
gamento tra la disciplina della trasparenza e la di- (18) Per approfondimenti, si rinvia a S. Cassese, L’ideale di una
buona amministrazione. Il principio del merito e la stabilità degli
sciplina della c.d. ‘‘class action’’ di cui al decreto le- impiegati, Napoli, Editoriale scientifica, 2007, passim e a B. Mat-
gislativo 20 dicembre 2009, n. 198. Si tratta di un tarella, Le regole dell’onestà, cit., 22 ss.
legame non immediato, il cui anello principale è (19) Sul punto, si v. infra.

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sibilità totale corrisponde, invece, a un modello di del 2003 (c.d. Convenzione di Merida), ratificata
trasparenza ‘‘oltre il procedimento’’ (20). dall’ordinamento italiano con la legge 3 agosto
Per alcuni studiosi il d.lgs. n. 150/2009 avrebbe se- 2009, n. 116. In questa sede, la trasparenza è rego-
gnato un’importante trasformazione della pubblica lata in modo strumentale alla lotta contro la corru-
amministrazione, che da ‘‘casa senza finestre’’ sareb- zione nelle pubbliche amministrazioni. La Conven-
be divenuta, dapprima, una ‘‘casa con i vetri oscu- zione stabilisce il rispetto della trasparenza in meri-
rati’’ (l. n. 241/1990) e, con la citata riforma, una to alla selezione, remunerazione, formazione dei
‘‘casa di vetro’’ (21). La verità è che la visione di funzionari pubblici, ma anche al finanziamento dei
trasparenza nei termini di accessibilità totale si era mandati pubblici elettivi (art. 7); prevede l’adozio-
affermata da tempo nell’ordinamento, soprattutto ne di un Codice di condotta dei pubblici ufficiali
in corrispondenza della previsione di una serie di (art. 8), nonché di misure che garantiscano la tra-
obblighi di pubblicazione on line, stabiliti da alcune sparenza in materia di appalti pubblici e gestione
norme già a partire dagli inizi del 2000 (22). Inol- delle finanze pubbliche (art. 9). Più specifici sono
tre, sia a livello internazionale, sia in alcuni ordina- gli articoli 10 e 13, rispettivamente, sull’accessibili-
menti stranieri, la trasparenza è sempre stata intesa tà al pubblico delle informazioni detenute dalle am-
nella forma di accesso generalizzato a tutte le infor- ministrazioni e sulla partecipazione dei privati ai
mazioni pubbliche, nell’ambito del più ampio para- procedimenti amministrativi.
digma dell’‘‘open government’’ (23). Questo dato Sempre in ambito Onu, meritano particolare atten-
rende evidente come l’affermazione del principio zione anche gli studi della ‘‘UN Committee of Ex-
della trasparenza nell’ordinamento italiano abbia perts on Public Administration’’, che, in un report
sofferto, per molti anni, di una vera e propria ‘‘stor- dell’aprile 2010, evidenziano la necessità che gli
tura’’, risalente a quella deviazione originaria che la Stati si ispirino al paradigma dell’‘‘open govern-
legge n. 241/1990 ha subı̀to rispetto ai propositi ment’’. Tale paradigma deve tradursi nella capacità
della Commissione Nigro. In questo senso, la disci- di «(i) national statistical offices to produce reliable
plina della trasparenza presenta le forme di un vec- data, (ii) independent supreme audit institutions
chio contenitore, nel quale sono stati inseriti nel
tempo diversi e nuovi contenuti.
Note:
Moniti internazionali e suggestioni (20) C’è chi, comunque, ritiene che la c.d. ‘‘trasparenza elettro-
nica’’ non possa non comprendere anche il diritto di accesso. Si
d’oltreoceano v. P. Tanda, Trasparenza (principio di), cit., 899.
Lo sviluppo di una ‘‘cultura della trasparenza e del- (21) La definizione è di Filippo Turati (Atti del Parlamento italiano
Camera dei deputati, sess. 1904-1908, 22962). Sul punto, si ri-
l’integrità’’ nel settore pubblico prende le mosse da cordi, in particolare, A. Sandulli, La casa dai vetri oscurati: i nuo-
studi e programmi elaborati in sede internaziona- vi ostacoli all’accesso ai documenti, in questa Rivista, 2007, 6,
669.
le (24), volti alla promozione degli interessi della
(22) Si pensi alla pubblicazione dei dati su sovvenzioni, contribu-
società civile e della lotta contro la corruzione nella ti, crediti, sussidi e benefici di natura economica elargiti a privati
pubblica amministrazione (25). da parte delle amministrazioni, attraverso l’accesso in via tele-
A livello globale, esistono, ad esempio, alcuni orga- matica agli albi dei beneficiari di tali provvidenze, previsti dagli
articoli 1 e 2 del d.P.R. n. 118 del 2000.
nismi non governativi, come ‘‘Trasparency Interna-
(23) Si v. amplius il successivo paragrafo.
tional’(che si articola in una serie di sedi dislocate
(24) Si ricordano, inoltre, alcune importanti convenzioni volte a
in vari Stati) (26), che si occupano della promozio- garantire il principio di trasparenza, come, in modo particolare,
ne dei principi di trasparenza e integrità nel settore la Convenzione di Aarhus sull’accesso all’informazione, sulla
pubblico, elaborando appositi standard, misure, me- partecipazione del pubblico al processo decisionale e sull’acces-
so alla giustizia in materia ambientale.
todologie. Ad esempio, la stessa ‘‘Trasparency In-
(25) L’espressione ‘‘culture of integrity’’ è usata, per la prima
ternational’ha elaborato alcune metodologie di mi- volta, nel documento‘‘Government at a Glance - G&G’’ del
surazione della corruzione nella pubblica ammini- 2009, nella parte dedicata alla prevenzione della corruzione nelle
pubbliche amministrazioni. I primi studi ed esperimenti sull’ado-
strazione, utilizzabili come modelli da parte degli zione di programmi di ‘‘accessibilità totale’’ sono, comunque, ri-
ordinamenti nazionali (si v. il ‘‘Corruption Percep- conducibili al settore privato. Uno strumento principale è il ‘‘so-
tions Index’’, il ‘‘Bribe Payers Index’’, il ‘‘Global cial reporting’’, che consiste nella pubblicazione/comunicazione
all’esterno di dati relativi al core business dell’impresa, tra i quali
Corruption Barometer’’) (27). quelli di rilievo ambientale.
Sul piano delle norme internazionali, il principio (26) Per approfondimenti, si v. http://www.transparency.it/.
della trasparenza è considerato, innanzi tutto, nel- (27) Tra i più recenti studi di ‘‘Trasparency International’’, si se-
l’ambito della Convenzione Onu sulla corruzione gnala il ‘‘Global Corruption Report’’ del dicembre 2010.

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(SAIs) to promote accountability, (iii) ombudsmen I moniti e le indicazioni dell’ordinamento interna-

to censure due process; and (iv) public service zionale sono stati recepiti in modo abbastanza
charter to censure monitoring of performan- esemplare dagli Stati Uniti. Già a partire dagli anni
ce» (28). Sessanta, l’ordinamento statunitense aveva adottato
Importanti indicazioni sono, altresı̀, contenute in il ‘‘Freedom of Informaction Act - Foia’’ (1966), af-
alcune raccomandazioni dell’Ocse (29). In partico- fermando sin dal principio una disciplina della tra-
lare, il problema della trasparenza è oggetto della sparenza nei termini di accessibilità totale. Al 1978
raccomandazione ‘‘for Enhanced Access and More risale, invece, l’adozione dell’‘‘Ethics in Govern-
Effective Use of Public Sector Information’’ ment Act’’, ove, in rapporto alla disciplina dell’in-
[C(2008)36], ove è elencata una serie di principi e tegrità nel settore pubblico, sono previste norme sia
nozioni basilari che dovrebbero ispirare le discipline repressive, sia preventive. La prevenzione si basa
nazionali (openess, quality, competition, ecc.). Le principalmente sulla financial disclosure (trasparenza
raccomandazioni ‘‘on Principles for Transparency degli interessi economici), secondo cui tutti i fun-
and Integrity in Lobbying’’ (2010) e ‘‘on Enhan- zionari pubblici - compresi il Presidente, il Vicepre-
cing Integrity in Public Procurement’’ (2008) defi- sidente, i membri del Congresso e i giudici - devo-
niscono, invece, la nozione di integrità in rapporto no presentare dichiarazioni relative alla propria si-
a settori specifici e particolarmente sensibili a rischi tuazione patrimoniale e reddituale. La violazione
di corruzione (30). delle norme espone a un’azione civile e all’irroga-
Il documento, adottato in sede Ocse, intitolato zione di multe. Le dichiarazioni sono accessibili a
‘‘Government at a Glance - G&G’’ del 2009, dedi- tutti i cittadini e sono, inoltre, oggetto di uno spe-
ca un’apposita sezione al problema dell’integrità, af- cifico controllo, da parte di autorità pubbliche, vol-
fermando che una tale nozione è riferibile alla «ap- to a individuare situazioni di violazione o incompa-
plication of values, principles and norms in the dai- tibilità.
ly operations of public sector organisations» (31). Con il governo Obama, è stata adottata l’Open Go-
Lo scopo è quello di individuare situazioni di ‘‘con- vernment Iniziative, che si basa sull’accessibilità on li-
flict of interests’’, attraverso attività di ‘‘disclosure’’. ne dell’intero patrimonio conoscitivo del Federal
A questo fine gli Stati membri prevedono misure
Register 2.0, secondo le indicazioni della direttiva
atte a garantire il ‘‘whistle-blowing’’. Tale pratica,
che è stata oggetto di particolare attenzione da par-
te del Gruppo dei Garanti europei in relazione al Note:
problema della tutela dei dati personali (32), consi- (28) Trad. it. «(1) produrre dati attendibili da parte degli uffici na-
zionali di statistica, (2) di promuovere forme di ‘‘accountability’’
ste nell’adozione di sistemi e procedure di segnala- da parte di organismi indipendenti di ultimo controllo, (3) di assi-
zione di presunti illeciti (soprattutto in materia curare il ‘‘due process’’ da parte di ‘‘ombudsmen’’ e (4) di ga-
contabile), riconducibili a fenomeni di corruzione o rantire il monitoraggio della performance attraverso l’adozione
della carta dei servizi pubblici». In sede Onu, si v. anche il più
frode, ascrivibili a soggetti operanti a vario titolo datato ‘‘International Code of Conduct for Public Officials’’.
nelle amministrazioni, stante la previsione di misu- (29) Oltre alle raccomandazioni si segnala anche la convenzione
re a protezione degli autori (in buona fede) della se- dell’Ocse sulla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle tran-
sazioni internazionali.
gnalazione (si v. anche l’art. 33 della Convenzione
(30) Un recente studio dell’Ocse è dedicato all’esame dei profili
Onu). applicativi della ‘‘Riforma Brunetta’’ nell’ordinamento italiano:
Infine, nell’ambito del Consiglio d’Europa, è stato ‘‘Modernising the Public Administration - A Study on Italy‘‘
costituito un apposito ‘‘Gruppo di Stati contro la (2010).
corruzione’’ (Greco), ove sono adottate raccoman- (31) Trad. it. «applicazione di valori, principi e norme nelle attivi-
tà ordinarie degli organismi pubblici». Tale documento parla,
dazioni in materia di anticorruzione, come quella inoltre, di ‘‘culture of integrity’’, che «requires coherent efforts
relativa all’adozione di un Piano nazionale anticor- to update standards, provide guidance, and monitor and enforce
ruzione, al quale peraltro si fa riferimento nel dise- them in daily practice» (trad. it. «richiede il costante impegno di
aggiornare i dati, dare indirizzi, controllare e attuare gli standard
gno di legge italiano «recante disposizioni per la nella pratica di tutti i giorni»).
prevenzione e la repressione della corruzione e del- (32) Si v., ad esempio, la Segnalazione al Parlamento e al Gover-
l’illegalità nella pubblica amministrazione» (artico- no in merito all’applicazione dell’art. 154, c. 1, lett. f, del Codice
lo 1) (33). Queste previsioni sono chiaramente col- sulla protezione dei dati personali, del 10 dicembre 2009.
legate alla disciplina della trasparenza nella misura (33) Ddl. Senato n. 2156 (4 maggio 2010), ‘‘Disposizioni per la
prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nel-
in cui la stessa costituisce uno strumento indispen- la pubblica amministrazione’’.
sabile ai fini dell’adozione di politiche di prevenzio- (34) Nell’ambito del Consiglio d’Europa, si v. anche le conven-
ne (34). zioni (penali e civili) contro la corruzione (1999).

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presidenziale dell’8 dicembre 2009. Questo sistema l’ambito del Programma triennale per la trasparenza
prevede la costituzione di gruppi e organismi incari- e l’integrità sono specificate le modalità, i tempi di
cati di investigare, rielaborare e semplificare l’acces- attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di ve-
so a tali informazioni (si v., ad esempio, l’attività rifica dell’efficacia delle iniziative di cui al c. 2». Si
del Center for Information Technology di Princeton o tratta, comunque, di indicazioni di forma, che nulla
di altri istituti, che hanno creato programmi infor- rivelano in ordine al contenuto sostanziale del do-
matici finalizzati alla visualizzazione ed elaborazione cumento.
dei dati del Federal Register). Tale iniziativa si ag- Questa assenza di istruzioni è stata critica non tanto
giunge, peraltro, al precedente programma ‘‘eFoia’’, per le amministrazioni, quanto per la Civit, chia-
che prevede che le informazioni ritenute di interes- mata a procedere all’elaborazione delle Linee guida.
se generale siano rese disponibili in appositi spazi Le criticità emerse in principio erano, pertanto, ab-
informatici (c.d. ‘‘electronic reading rooms’’). bastanza numerose: quali sono gli strumenti attra-
La citata direttiva del 2009 contiene, peraltro, ap- verso i quali si attua la trasparenza? Quali sono i da-
posite linee guida per la redazione, da parte delle ti dei quali si deve assicurare l’accessibilità totale?
pubbliche amministrazioni statunitensi (departments Quali sono i soggetti competenti in ordine all’at-
e agencies), di un ‘‘Open Government Plan’’, assi- tuazione del Programma? Quali sono i limiti all’ap-
milabile, per molti aspetti, al Programma triennale plicazione di una tale disciplina? Quali sono i rap-
per la trasparenza e l’integrità, introdotto nell’ordi- porti con i precedenti obblighi di trasparenza previ-
namento italiano dal d.lgs. n. 150/2009 (35). Non sti dalle normative ancora vigenti? Questi sono solo
è, pertanto, del tutto peregrino ritenere che la pre- alcuni dei numerosi problemi passati all’esame della
visione di un tale documento risenta dell’influenza Civit nell’elaborazione della delibera n. 105/2010.
del modello americano. Un primo passo è stato quello della ricostruzione
del quadro normativo in materia di trasparenza. Po-
Le linee guida della Civit e i caratteri del sto che, infatti, la ‘‘riforma Brunetta’’ (si v. l’art. 4,
Programma triennale per la trasparenza e c. 9, e l’art. 7, c. 2, lett. p della legge delega 4 marzo
l’integrità 2009, n. 15) non aveva determinato l’abrogazione
Ai sensi del c. 6, lett. e), dell’art. 13 del d.lgs. n. delle previgenti disposizioni contenenti obblighi di
150/2009, la Civit «adotta le linee guida per la pre- trasparenza, è stato necessario considerare il conte-
disposizione del Programma triennale per la traspa- nuto dell’art. 11 unitamente a tali norme. Tra le di-
renza e l’integrità di cui all’art. 11, comma 8, lettera sposizioni più rilevanti vi sono quelle della legge 18
a», attualmente contenute nella delibera n. 105/ giugno 2009, n. 69, sulle retribuzioni dei dirigenti e
2010. Il c. 2 dell’art. 11 del d.lgs. n. 150/2009 pre- sui tassi di assenza e di maggiore presenza del perso-
vede che: «ogni amministrazione, sentite le associa- nale; alcune disposizioni del decreto legge 25 giu-
zioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei con- gno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto
sumatori e degli utenti, adotta un Programma trien- 2008, n. 133, di modifica dell’art. 53 del decreto le-
nale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare gislativo 30 marzo 2001, n. 165, sugli incarichi re-
annualmente, che indica le iniziative per garantire: tribuiti a dipendenti pubblici, collaborazioni e con-
a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla sulenze esterne (si v. l’istituzione della ‘‘Anagrafe
base delle linee guida elaborate dalla Commissione di delle prestazioni’’); alcune norme della legge 24 di-
cui all’articolo 13; b) la legalità e lo sviluppo della cembre 2007, n. 244 - Legge finanziaria per il
cultura dell’integrità». Ai sensi, quindi, di tali nor- 2008, nonché della legge 27 dicembre 2006, n. 296
me, l’obbligo principale che incombe in capo alle - Legge finanziaria per il 2007; l’art. 54 del d.lgs. n.
amministrazioni in materia di trasparenza è quello 82/2005 - Codice dell’amministrazione digitale; il
dell’adozione di un Programma triennale, la cui re- d.P.R. 7 aprile 2000, n. 118, sulla pubblicazione dei
dazione è sottoposta all’attività di indirizzo della Ci- dati relativi a sovvenzioni e finanziamenti pubblici;
vit. alcune disposizioni del Testo unico sull’ordinamen-
A parte queste previsioni, il legislatore non ha for- to degli enti locali, in materia di accessibilità agli
nito indicazioni specifiche in ordine al contenuto atti delle amministrazioni locali, nonché di pubbli-
del Programma, lasciando che fosse la Civit, in sede
di elaborazione delle Linee guida, a stabilire gli Nota:
strumenti e i contenuti di tale documento. Solo il (35) La documentazione è accessibile su http://www.opm.gov/
c. 7 dell’art. 11 stabilisce espressamente che «nel- open/OpenGovernmentPlans.aspx.

Documenti
cazione delle deliberazioni, per citare solo alcuni Ambito di applicazione e requisiti di forma
esempi. Le amministrazioni tenute all’adozione del Pro-
Tutte queste norme riportano, complessivamente, i gramma triennale sono tutte le amministrazioni del-
dati sottoposti ad obblighi di pubblicazione/comu- lo Stato, comprese le agenzie di cui al decreto legi-
nicazione, i soggetti le cui informazioni devono es- slativo 30 luglio 1999, n. 300 e gli enti pubblici na-
sere pubblicate, le eventuali e relative sanzioni in zionali. L’applicazione della disciplina agli enti lo-
caso di inadempimento. cali è soggetta, invece, ai limiti di cui all’articolo
La ricostruzione del quadro normativo può essere 16 dello stesso decreto, che prevede l’applicazione
completata con il riferimento sia ad alcune circolari diretta soltanto dei principi generali della materia e
del Dipartimento della funzione pubblica, nelle di alcuni obblighi di pubblicazione, stabiliti dal c. 1
quali sono riportate interpretazioni di disposizioni dell’art. 11, lasciando che per altre previsioni gli
in materia di trasparenza, sia alla delibera n. 6/2010 enti territoriali possano procedere nelle forme di un
della stessa Civit. Ad esempio, le circolari 3 e 5 del ‘‘adeguamento’’, alla luce delle intese siglate dalla
2009 del Dipartimento della funzione pubblica ri- Commissione con l’Anci, l’Upi e la Conferenza
guardano l’applicazione dell’art. 21 della legge n. delle regioni e delle province autonome (art. 13, c.
69/2009 e indicano alcuni limiti in merito all’indi- 2) (36).
viduazione dei dati oggetto di pubblicazione on line La struttura del Programma deve articolarsi in al-
e dei soggetti le cui informazioni devono essere meno otto sezioni dedicate, rispettivamente, all’in-
pubblicate. La circolare n. 1/2010 attiene, invece, dividuazione e regolazione dei dati da pubblicare,
all’interpretazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 150/ alla descrizione delle modalità di pubblicazione on
2009, della disciplina dell’‘‘Anagrafe delle prestazio- line dei dati, alla descrizione delle iniziative, alla de-
ni’’ e della Consoc. finizione dei requisiti di forma, alla disciplina dei
La delibera n. 6/2010 è il primo atto adottato dalla collegamenti con il Piano della performance, alla
Civit in materia di trasparenza (‘‘Prime linee di in- descrizione del processo di coinvolgimento degli
tervento per la trasparenza e l’integrità’’). Dopo stakeholder, alla posta elettronica certificata, alle
una breve premessa sul valore generale della traspa- giornate della trasparenza.
renza, la delibera indica i compiti della Civit in Con riferimento ai requisiti di forma, il Programma
questo settore: l’istituzione della Sezione per la tra- deve, innanzi tutto, contenere indicazioni in ordine
sparenza e l’integrità; l’elaborazione delle Linee gui- alla struttura della sezione del sito istituzionale de-
da; la verifica dell’adozione del Programma trienna- dicata alla pubblicazione dei dati, osservando i pa-
le da parte delle amministrazioni; la vigilanza sul ri- rametri dettati dalle linee guida della Civit, che a
spetto degli obblighi di trasparenza in coordina- loro volta rinviano, con riferimento specifico agli
mento con gli organismi indipendenti di valutazio- accorgimenti tecnico-informatici, a quanto descrit-
ne; la garanzia della trasparenza dei sistemi di valu- to nelle linee guida adottate da DigitPA nel luglio
tazione e dei risultati; favorire la cultura della tra- 2010 (37). Un particolare rilievo assumono le pre-
sparenza anche attraverso strumenti di prevenzione visioni sulla pubblicazione on line dello stesso Pro-
e di lotta alla corruzione; assicurare la disponibilità gramma triennale: l’inserimento sul sito web deve,
dei dati ad associazioni di consumatori, centri di ri- infatti, avvenire attraverso la predisposizione di un
cerca e ogni altro osservatore qualificato. Sono, formato aperto e standardizzato, rispetto al quale gli
inoltre, indicati gli obblighi di trasparenza previsti utenti possano verificare il raggiungimento degli
dall’art. 11 del d.lgs. n. 150/2009 e le istituzioni obiettivi di trasparenza, stabiliti dallo stesso Pro-
con le quali instaurare un coordinamento. In questa gramma, da parte dell’amministrazione. In questo
sede, la Civit ha richiesto alle amministrazioni la senso, il collegamento tra la disciplina della traspa-
comunicazione di una serie di dati in merito all’isti- renza e l’esercizio di forme di controllo diffuso è
tuzione della sezione ‘‘Trasparenza, valutazione e piuttosto evidente.
merito’’ sui propri siti web istituzionali e di infor-
L’adozione del Programma deve avvenire entro il
mazioni sullo svolgimento di attività strumentali al-
l’attuazione della disciplina sulla trasparenza.
La delibera n. 6/2010 ha costituito, quindi, un im- Note:
portante presupposto ai fini dell’adozione della suc- (36) Allo stato, la Commissione ha siglato intese con l’Anci (deli-
bera n. 76/2010) e con l’Upi (delibera n. 81/2010).
cessiva delibera n. 105/2010, registrando lo stato
(37) ‘‘Linee guida per i siti web della PA - art. 4 della Direttiva 8/
dell’arte sull’applicazione degli obblighi di traspa- 09 del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazio-
renza da parte delle amministrazioni. ne’’, su www.innovazionepa.gov.it.

Documenti
31 gennaio di ogni anno, contestualmente alla rezionali. A sostegno di un tale obiettivo di condivi-
dazione del Piano della performance (art. 10, d.lgs. sione è necessario, altresı̀, che le strutture di call
n. 150/2009) (38). Il collegamento tra i due docu- center, uffici stampa, o gli uffici per le relazioni con
menti risiede nel legame tra la disciplina della tra- il pubblico svolgano funzioni di raccordo con la
sparenza e l’attività di misurazione e valutazione collettività. L’Organismo indipendente di valutazio-
della performance. Il Piano è il documento conte- ne (Oiv), attraverso il supporto della struttura tec-
nente gli obiettivi strategici che ogni amministra- nica permanente, è chiamato, invece, a svolgere
zione è tenuta a definire ogni anno, in corrispon- un’attività di impulso e attestazione dell’adozione
denza con le previsioni di bilancio e finanzia- del Programma. In tutto questo meccanismo non è,
rie (39). Nelle amministrazioni ministeriali tale do- tuttavia, prevista alcuna figura responsabile in ordi-
cumento incorpora la direttiva annuale del Mini- ne al processo di attuazione di un siffatto documen-
stro, di cui all’art. 9 del decreto legislativo 30 luglio to. Il paradosso emerge, pertanto, in relazione alla
1999, n. 286. Tra gli obiettivi strategici vi sono previsione di cui al c. 9 dell’art. 11 del d.lgs. n.
chiaramente anche quelli di trasparenza, il cui rag- 150/2009, che stabilisce un divieto di erogazione
giungimento nei termini di misurazione e valutazio- della retribuzione di risultato al dirigente responsa-
ne delle performance individuale e organizzativa è bile in ordine alla mancata adozione e attuazione
valutato sulla base dei parametri previsti da un ulte- del Programma: alla previsione di un tale regime
riore documento definito ‘‘Sistema di misurazione e sanzionatorio non corrisponde, infatti, l’individua-
valutazione della performance’’ (articoli 7, 8 e 9 del zione specifica della figura responsabile o referente,
d.lgs. n. 150/2009) (40). Si tratta, nel complesso, che dovrà essere, quindi, definita, nell’ambito dello
di documenti riconducibili a diverse fasi del ‘‘Ciclo stesso Programma, su scelta dell’organo di indirizzo
di gestione della performance’’ (art. 4, d.lgs. n. 150/ politico amministrativo. Peraltro, l’individuazione
2009): il Piano della performance riassume, infatti, di una tale figura risponderebbe anche a un’esigenza
le fasi della elaborazione delle strategie, della pro- di accountability interna.
grammazione e della formulazione del budget; il Si-
stema di misurazione e valutazione è, invece, ricon- Strumenti e dati rilevanti
ducibile alle successive fasi della misurazione e della
valutazione delle performance organizzativa e indivi- Il principale strumento attraverso cui trova attua-
duale; la fase di rendicontazione e reporting è legata zione la disciplina della trasparenza, e che deve es-
all’adozione della Relazione sulla performance (41); sere oggetto di regolazione nell’ambito del Program-
infine, il Programma triennale per la trasparenza e ma triennale, è la pubblicazione dei dati sui siti isti-
l’integrità assicura la comunicazione verso l’esterno tuzionali delle amministrazioni. L’accessibilità tota-
dei risultati dell’intero meccanismo. In altri termi- le altro non è, infatti, che l’accesso telematico alle
ni, è possibile, quindi, ritenere che la disciplina del- informazioni pubbliche (c.d. ‘‘website ope-
la trasparenza apra e chiuda il Ciclo di gestione del- ness’’) (42). Tuttavia, il c. 1 dell’art. 11 del d.lgs.
la performance. n. 150/2009 precisa che l’accessibilità si attua «an-
Nel Programma possono essere definiti obiettivi di
durata annuale e triennale, oltre alla individuazione Note:
delle risorse dedicate all’attuazione del processo, dei (38) Si v. la delibera della Civit n. 112/2010.
mezzi di promozione e diffusione del documento, (39) Si v., in particolare, la disciplina di cui alla legge 31 dicem-
degli strumenti di monitoraggio. bre 2009, n. 196 e la previsione delle ‘‘note integrative’’, che
La definizione delle strutture competenti in ordine hanno preso il posto delle note preliminari e contengono gli
obiettivi strategici volti poi a confluire nel Piano della performan-
all’attuazione dell’intero meccanismo costituisce ce.
uno degli aspetti più complessi. Sul punto, emerge, (40) Sull’adozione del Sistema di misurazione e valutazione della
infatti, un singolare paradosso. Il decreto n. 150/ performance, si segnalano le delibere della Commissione n. 89
2009 stabilisce che l’elaborazione del Programma e 104/2010 in materia di performance organizzativa e n. 114/
2010 in materia di performance individuale.
debba avvenire da parte dell’organo di indirizzo po-
(41) Si v. l’art. 10, c. 2, lett. b, del d.lgs. n. 150/2009.
litico amministrativo (art. 15), a seguito del parere
(42) Alcuni studiosi ritengono che la ‘‘website openess’’ si pos-
delle associazioni rappresentate nel Consiglio nazio- sa considerare uno degli indici di valutazione della ‘‘Government
nale dei consumatori e degli utenti. Questa attività Accountability’’. Cosı̀, E.W. Welch e W. Wong, Global Informa-
di consultazione rappresenta un significativo mezzo tion Technology Pressure and Government Accountability: the
Mediating Effect of Domestic Context on Website Openness,
di coinvolgimento degli stakeholder, in linea con i in Journal of Public Administration Research and Theory, vol.
generali moniti provenienti dagli ambienti interna- 11, n. 4, 2001.

Documenti
che» attraverso lo strumento della pubblicazione, Tali categorie di dati sono, quindi, ricavate da una
presupponendo, in questo modo, ulteriori strumen- lettura congiunta dell’articolo 11, c. 8, del d.lgs. n.
ti. Tra questi, rileva, ad esempio, l’obbligo di comu- 150/2009 con una serie di altre norme contenenti
nicazione delle informazioni al Dipartimento della obblighi di trasparenza. Certamente, il citato artico-
funzione pubblica, che gestisce apposite banche da- lo 11 apporta alcune rilevanti novità rispetto alle
ti (ad esempio, la citata Anagrafe delle prestazioni, precedenti previsioni normative. Ad esempio, tale
la Gedap, la Consoc). Altri obblighi di trasparenza norma fa riferimento alla pubblicazione di dati di
sono, poi, l’attuazione degli adempimenti relativi nuovi soggetti, precedentemente sottratti da obbli-
alla ‘‘posta elettronica certificata - Pec’’ (art. 11, c. ghi di pubblicazione, come i «titolari di posizioni
5) (43) e la presentazione del Piano e della Rela- organizzative» (44) e i «soggetti che rivestono inca-
zione sulla performance alle associazioni di consuma- richi di indirizzo politico amministrativo». In se-
tori e utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osser- condo luogo, l’articolo 11 considera anche gli «in-
vatore qualificato, nell’ambito di ‘‘giornate della carichi non retribuiti» sia dei dipendenti, sia dei
trasparenza’’ (art. 11, c. 6). Più generale è la previ- soggetti privati (collaboratori - consulenti). La nor-
sione dell’adozione di apposite ‘‘iniziative’’ volte a ma fa, inoltre, espresso riferimento alla pubblicazio-
garantire ‘‘un adeguato livello di trasparenza’’, non- ne delle «componenti variabili e di quelle legate al-
ché ‘‘la legalità e lo sviluppo della cultura dell’inte- la valutazione di risultato» delle retribuzioni dei di-
grità’’. Il Programma triennale deve, pertanto, con- rigenti, introducendo importanti precisazioni in or-
templare anche la disciplina di queste ulteriori mi- dine a tale obbligo di pubblicazione. Sono presi in
sure, nonostante sia evidente il loro valore accesso- considerazione, peraltro, i dati sui ‘‘premi’’. Un’ulti-
rio rispetto allo strumento principale della pubbli- ma novità attiene alla previsione di un apposito re-
cazione on line. gime sanzionatorio (che consiste, come evidenziato,
Come anticipato, il problema più rilevante attiene nel divieto di erogazione della retribuzione di risul-
all’individuazione dei dati sottoposti all’obbligo di tato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti), nel
pubblicazione. Una tale identificazione deve avve- caso di mancata adozione e realizzazione del Pro-
nire nel rispetto di due diverse esigenze: da un lato, gramma triennale o di mancato assolvimento degli
quella di osservare il dettato normativo e, quindi, il obblighi di pubblicazione di cui ai c. 5 e 8.
lungo novero di obblighi di trasparenza previsti dal- Queste nuove previsioni presentano, comunque, al-
le leggi; dall’altro, quella di razionalizzare la quanti- cuni profili problematici. Ad esempio, alcune per-
tà di informazioni da pubblicare, considerando so- plessità riguardano l’estensione della definizione di
prattutto i dati dei quali ‘‘serve’’ la pubblicazione. «coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico
Una pubblicazione in massa di dati e informazioni
amministrativo» a particolari figure, come quelle
potrebbe, del resto, provocare un effetto inverso al-
dei sindaci o degli assessori nelle amministrazioni
la trasparenza, producendo una forma di ‘‘opacità
locali, o dei Capi di Gabinetto o degli addetti agli
per confusione’’.
uffici di staff e di diretta collaborazione nelle ammi-
Queste due esigenze hanno orientato la selezione
nistrazioni ministeriali.
delle categorie di dati indicate nella delibera n.
Altro problema emerge in ordine alla pubblicazione
105/2010 della Civit. Si tratta di un elenco piutto-
degli emolumenti dei dirigenti per incarichi istitu-
sto dettagliato, che le amministrazioni pubbliche
zionali ed extraistituzionali: la circolare n. 5/2009
sono tenute a prendere in considerazione nella re-
dazione del proprio Programma triennale e, conse- del Dipartimento della funzione pubblica esclude,
guentemente, nella predisposizione del sito web isti-
tuzionale. Le categorie di dati oggetto di pubblica- Note:
zione sono: lo stesso Programma triennale, il Piano (43) La posta elettronica certificata consiste in una e-mail che
e la Relazione sulla performance; i dati informativi garantisce ora e data di spedizione e ricezione, nonché la prove-
nienza della comunicazione. La trasmissione dei documenti at-
sull’organizzazione e sui procedimenti; i dati infor- traverso tale strumento può avere il valore di notificazione per
mativi relativi al personale (compresi, ad esempio, mezzo della posta.
anche i dati su incarichi e consulenze); i dati sulla (44) Con riferimento ai ‘‘titolari di posizioni organizzative’’, si ri-
corda che tali figure sono state previste per la prima volta nel-
gestione economico-finanziaria dei servizi pubblici; l’ambito della contrattazione collettiva nazionale e, più esatta-
i dati sulla gestione dei pagamenti; i dati relativi al- mente, nel Ccnl del 31 marzo 1999, che ha istituito l’area delle
le buone prassi; i dati su sovvenzioni, contributi, posizioni organizzative quale insieme delle posizioni di lavoro ca-
ratterizzate da assunzione diretta di elevata responsabilità di pro-
crediti, sussidi e benefici di natura economica; i da- dotto e di risultato per lo svolgimento di una serie di funzioni
ti sul public procurement. (art. 8).

Documenti
sulla base dell’art. 21 della l. n. 69/2009, la pubbli- Il difficile rapporto tra tutela della riservatezza e ri-
cazione di dati relativi a «incarichi specifici (...) corso agli strumenti elettronici/telematici è, ad
quali, ad esempio, la partecipazione a comitati e esempio, oggetto di specifica attenzione a livello
commissioni, o lo svolgimento di attività di docen- europeo, ove al riguardo sono state adottate alcune
za»; tuttavia, nell’art. 11 del decreto n. 150/2009 normative, come la direttiva 2002/58/Ce sul tratta-
non si fa alcun riferimento a queste eccezioni. mento dei dati personali e la tutela della vita priva-
Ulteriori problemi riguardano, infine, anche i carat- ta nel settore delle comunicazioni elettroniche. Il
teri degli altri strumenti della trasparenza. Ad esem- legislatore europeo mostra, in generale, una partico-
pio, per quanto riguarda la previsione di ‘‘iniziati- lare sensibilità al rispetto delle garanzie di privacy,
ve’’, il c. 2 dell’art. 11 non offre significativi chiari- temperando il regime dell’accessibilità telematica
menti in ordine ai loro contenuti. Sulla base della con il principio di proporzionalità. Anche l’ordina-
prassi e dello studio di alcune esperienze straniere, mento statunitense, nell’ambito dell’‘‘Open Go-
ove tale disciplina è ormai attuata da tempo, è rica- vernment Plan’’, evidenzia la necessità di un ade-
vabile che tali iniziative debbano avere carattere guato uso delle tecnologie informatiche, nel rispet-
autonomo, lasciando che ogni amministrazione pos- to dei limiti e delle garanzie previste in materia di
sa esercitare un certo grado di discrezionalità. Le protezione dei dati personali, di riservatezza, di sicu-
iniziative dovrebbero tenere conto di quattro confi- rezza nazionale.
gurazioni della trasparenza, riassumibili nella traspa- A livello statale, il dettato dell’articolo 1 del d.lgs.
renza sui risultati, sulle procedure, sui processi deci- n. 196/2003 consente, invece, un’ampia (forse an-
sionali, sulla partecipazione. Per quanto attiene al che eccessiva) libertà nella pubblicazione di infor-
riferimento alla ‘‘legalità e alla cultura dell’integri- mazioni relative alle pubbliche amministrazioni, di-
tà’’, previsto sempre dalla citata norma, è possibile sponendo che «(...) le notizie concernenti lo svolgi-
sostenere che lo stesso sia riconducibile, ad esem- mento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad
pio, all’adozione di codici di condotta, ad azioni di una funzione pubblica e la relativa valutazione non
sensibilizzazione, ad attività di formazione sulla lea- sono oggetto di protezione della riservatezza perso-
dership etica, ecc., secondo un sistema non molto nale». Secondo l’interpretazione della delibera n.
lontano da quello dei modelli di organizzazione, ge- 105/2010 della Civit, le informazioni di cui è ri-
stione e controllo delle aziende private, di cui al ci- chiesta la pubblicazione on line, in rapporto alla di-
tato d.lgs. n. 231/2001. sciplina del Programma triennale, ricadono tutte
sotto l’‘‘ombrello’’ predisposto da tale disposizione
Alcune criticità normativa. Nonostante l’attuale formulazione della
L’attuazione della disciplina del Programma trien- norma sia piuttosto critica, tanto da suscitare alcu-
nale per la trasparenza e l’integrità presenta alcuni ne reazioni e proposte di modifica (46), il riferi-
profili critici. In particolare, è possibile evidenziare mento al principio di proporzionalità nei successivi
almeno cinque questioni. articoli 3 e 11 del Codice consente una lettura più
Un primo problema attiene al conflitto tra alcuni temperata del meccanismo. I dati pubblicati e le
diritti in gioco. In particolare, rileva il rapporto tra modalità di pubblicazione devono, infatti, risultare
l’accessibilità totale e la tutela dei dati personali «pertinenti e non eccedenti rispetto alle finalità in-
prevista dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. dicate dalla legge», come stabilito nella citata deli-
196 (‘‘Codice in materia di protezione dei dati per- bera, che richiama espressamente il criterio di pro-
sonali’’). Si tratta di una relazione ancora più deli- porzionalità. Nel caso di dati sensibili, come quelli
cata di quella riconducibile alla disciplina dell’ac-
cesso ai documenti amministrativi, ove già erano Note:
emerse numerose criticità, risolte dalla giurispru-
(45) Per approfondimenti, si v. B.G. Mattarella, Il procedimento,
denza con il ricorso al criterio del ‘‘bilanciamen- in Diritto amministrativo applicato, a cura di A. Sandulli, vol. 2
to’’ (45). La pubblicazione on line di determinati del Corso di diritto amministrativo, diretto da S. Cassese, Mila-
no, 2005, 152 ss.
dati, come quelli informativi relativi al personale
delle pubbliche amministrazioni (si pensi ai dati (46) Si segnala il ddl. Senato N. 1167-B/bis-A, che all’art. 14 pro-
pone l’inserimento di un comma 3 bis all’art. 19 del Codice in
sulle retribuzioni, sugli incarichi, ecc.), tende, infat- materia di protezione dei dati personali, ove è semplicemente
ti, a interferire in modo ancora più forte con il regi- prevista una formulazione più ‘‘soft’’ della norma, che stabilisce,
in via generale, l’accessibilità alle notizie concernenti lo svolgi-
me della tutela della privacy, posta la maggiore mento delle prestazioni di chiunque sia addetto a una funzione
estensione dell’accesso. pubblica e la relativa valutazione.

Documenti
di soggetti in situazioni economiche disagiate o ap- siffatto novero di principi e regole nella misura in
partenenti a categorie protette, la delibera suggeri- cui il loro adempimento è volto alla rilevazione di
sce il ricorso a strumenti di profilazione in forma ipotesi di maladministration e alla loro consequenzia-
anonima, fatti salvi i divieti generali di pubblicazio- le eliminazione». Il collegamento risulterebbe, co-
ne di dati sensibili o sensibilissimi. munque, critico qualora vengano presi in conside-
L’accessibilità totale può entrare, peraltro, in con- razione i profili penalistici dell’integrità, riconduci-
flitto anche con interessi di carattere generale come bili alle misure di repressione degli illeciti nelle am-
la sicurezza o l’ordine pubblico, qualora la cono- ministrazioni: la trasparenza costituisce, infatti, una
scenza diffusa di determinate informazioni possa in- misura di natura amministrativa, che opera esclusi-
cidere su determinati profili di rilievo politico o vamente secondo fini di prevenzione (e non di re-
economico (47). In questo caso, si tratta di un dif- pressione).
ficile bilanciamento, caratterizzato dalla contrappo- L’incerta definizione dei rapporti tra i due ambiti
sizione tra valori assoluti e fondamentali, quali produce, peraltro, forme di sovrapposizione. Innanzi
quelli della democrazia e della sicurezza pubbli- tutto, è ancora aperto il problema del riparto di
ca (48). competenze tra la Civit e il Servizio anticorruzione
Un secondo profilo critico riguarda il rapporto tra e trasparenza (Saet) in seno al Dipartimento della
la disciplina della trasparenza e la nozione di inte- funzione pubblica. Quest’ultimo ufficio, che sulla
grità. Tra questi due ambiti è possibile riconoscere base di specifiche previsioni normative (51) ha ere-
una forma di unione o, al contrario, di distinzione ditato le funzioni dell’«Alto Commissario per la
o, persino, di sovrapposizione. Con riferimento agli prevenzione e il contrasto della corruzione e delle
elementi di unione, il collegamento tra le due disci- altre forme di illecito all’interno della Pubblica
pline è, senza dubbio, di tipo funzionale, posto che Amministrazione», è titolare delle funzioni di pre-
i programmi di trasparenza, nei termini di accessibi- venzione e lotta alla corruzione nel settore pubbli-
lità totale, sono serventi agli obiettivi di integrità e co, definite dalla Convenzione di Merida, ratificata
prevenzione della corruzione nel settore pubbli- dalla legge n. 116/2009. Tuttavia, non è chiaro il
co (49). Questo profilo spiegherebbe come mai la suo specifico ambito di intervento in materia di in-
stessa Civit debba occuparsi, a livello istituzionale, tegrità rispetto alle funzioni riconosciute alla Civit
di entrambi gli ambiti e come mai il Programma sulla base del d.lgs. n. 150/2009; inoltre, è piuttosto
triennale sia dedicato sia alla trasparenza, sia all’indubbio che un tale ufficio abbia la natura di ‘‘auto-
tegrità. Tale ‘‘legame funzionale’’ emerge, peraltro, rità nazionale anticorruzione’’ e presenti quei carat-
anche nella Convenzione di Merida, ove esistono teri di autonomia e indipendenza richiesti a livello
numerosi riferimenti agli obiettivi di trasparenza in internazionale (si v. l’art. 6 della citata Convenzio-
rapporto all’attività di prevenzione della corruzione. ne, nonché l’art. 6 della legge di ratifica).
Lo stesso legame caratterizza del resto anche i pro-
grammi adottati nell’ordinamento statunitense, ol- Note:
tre ad essere evidenziato nelle numerose raccoman-
(47) Un esempio (abbastanza estremo) è quello del noto caso
dazioni dell’Ocse a livello internazionale. della pubblicazione di dati, piuttosto delicati dal punto di vista
Tuttavia, possono essere riconosciuti anche ele- politico ed economico, da parte di Wikileaks.
menti di distinzione. Ad esempio, la disciplina del- (48) Con riferimento al collegamento tra democrazia e traspa-
l’integrità potrebbe essere associata non necessaria- renza è stato notato che «(...) il tasso di democrazia di un ordina-
mento, che si fonda sulla cosiddetta società dell’informazione,
mente all’ambito dell’anticorruzione, ma a quello non può che dipendere dalla quota di informazioni che circolano
più generale dell’etica pubblica, al quale è ricondot- al suo interno e, quindi, dal grado di trasparenza del relativo si-
stema giuridico». P. Tanda, Trasparenza (principio di), cit., 887.
ta la disciplina dei codici di comportamento dei di- Si noti, inoltre, che la ‘‘Dichiarazione sul diritto di accesso all’in-
pendenti pubblici, dei procedimenti disciplinari, formazione’’ allegata al Trattato di Maastricht evidenzia che «la
ecc (50). In questo senso, il collegamento con la trasparenza del processo decisionale rafforz(a) il carattere demo-
cratico delle istituzioni, nonché la fiducia del pubblico nei con-
trasparenza potrebbe apparire meno evidente, alme- fronti dell’amministrazione».
no dal punto di vista funzionale. È anche vero che (49) «La mancanza di trasparenza costituisce il più delle volte
la stessa delibera della Civit n. 105/2010 prevede la terreno di coltura dove possono verificarsi attività illegittime o
pubblicazione on line dei codici di condotta e rico- addirittura illecite: non a caso Kant affermava che ‘‘tutte le azio-
ni relative al diritto di altri uomini, la cui massima non è suscetti-
nosce un legame tra la materia della trasparenza e bile di pubblicità, sono ingiuste’’». Cosı̀, P. Tanda, Trasparenza
l’insieme dei principi e delle norme di comporta- (principio di), cit., 891.
mento corretto in seno alle amministrazioni: infatti, (50) Si rinvia a B. Mattarella, Le regole dell’onestà, cit., passim.
«gli obblighi di trasparenza risultano correlati a un (51) Si tratta del d.l. n. 112/2008, convertito in l. n. 133/2008.

Documenti
Altra possibile forma di sovrapposizione attiene ai menti delle regioni e degli enti locali si applicano
contenuti, da una parte, del Programma triennale le disposizioni vigenti (...)».
e, dall’altra, del ‘‘Piano di azione’’, allo stato disci- Pertanto, risulterebbero ‘‘direttamente’’ applicabili
plinato ancora dall’art. 1 del ddl. n. 2156 recante a regioni ed enti locali solo i c. 1 e 3 dell’art. 11,
‘‘Disposizioni per la prevenzione e la repressione che fanno riferimento, rispettivamente, alla defini-
della corruzione e dell’illegalità nella pubblica am- zione della trasparenza nei termini di accessibilità
ministrazione’’, ove è previsto, inoltre, un più gene- totale (anche attraverso lo strumento della pubbli-
rale ‘‘Piano nazionale anticorruzione’’. Nonostante cazione di una serie di dati) e alla garanzia della
il Piano di azione dovrà contenere misure stretta- massima trasparenza in ogni fase del Ciclo di gestio-
mente riconducibili alla prevenzione di illeciti nel- ne della performance. Agli altri commi dell’articolo,
l’amministrazione (procedure di selezione, rotazione tra i quali il c. 2 sull’adozione del Programma trien-
dei dipendenti, ecc.), sembra piuttosto evidente co- nale, non si fa alcun riferimento, nei termini né di
me tra queste misure assuma un peso significativo applicazione diretta, né di adeguamento.
anche lo strumento della pubblicazione on line. Anche l’art. 74, sull’ambito generale di applicazio-
Non è un caso, infatti, che il successivo articolo 2 ne del decreto, non fornisce alcuna indicazione, an-
del ddl sia dedicato alla disciplina della trasparenza, zi contribuisce a gettare ulteriori ombre (52). Tale
elencando una serie di obblighi di pubblicazione. norma, infatti, distingue tra le disposizioni del de-
Una tale disciplina tende a sovrapporsi in modo creto che obbligano le regioni e gli enti locali in
piuttosto evidente con quella del Programma trien- quanto «rientrano nella potestà legislativa esclusiva
nale: l’ordinamento prevedrebbe, infatti, due distin- dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. l e
ti documenti volti, in misura più o meno parziale, m» (materie dell’ordinamento civile e penale, non-
all’individuazione dei dati oggetto di pubblicazione ché livelli essenziali delle prestazioni da garantire
sul sito istituzionale. Sembrerebbe, invece, più op- nel territorio nazionale) (c. 1) e quelle che si appli-
portuno stabilire che il Programma triennale, essen- cano alle regioni e agli enti locali in quanto «nor-
do per definizione dedicato alla disciplina sia della me di diretta attuazione dell’art. 97 Cost.» e quindi
trasparenza, sia dell’integrità, contenga, oltre alle ‘‘principi generali dell’ordinamento’’, cui le regioni
misure strettamente riconducibili alla disciplina e gli enti locali sono tenuti ad attenersi (c. 2). Nel-
della trasparenza, anche quelle volte a prevenire e la prima categoria di norme rientrano, su espressa
«fronteggiare» il rischio di corruzione e di illeciti previsione, i commi 1 e 3 dell’art. 11 (53), non
nell’amministrazione. In questo modo, si eviterebbe menzionando, in alcun modo, i restanti commi
la prefigurata sovrapposizione e si tenderebbe a una (che non risultato citati nemmeno nel c. 2).
maggiore razionalizzazione della disciplina. Un’interpretazione letterale degli articoli 16 e 74
Una terza criticità attiene all’ambito di applicazione tenderebbe, pertanto, ad escludere che regioni ed
dell’art. 11 del d.lgs. n. 150/2009. Il c. 2 di tale arti- enti locali (nonché le amministrazioni del Servizio
colo prevede che l’adozione del Programma debba sanitario nazionale) siano tenuti ad adottare il Pro-
avvenire da parte di ‘‘ogni amministrazione’’. Men- gramma triennale: che bisogno aveva, infatti, il le-
tre non c’è alcun dubbio circa l’applicazione della gislatore di stabilire tali limiti sull’ambito di attua-
disciplina alle amministrazioni dello Stato e agli en- zione, se la normativa avesse avuto applicazione ge-
ti pubblici nazionali, alcune perplessità riguardano nerale? Perché fare espresso riferimento ai soli com-
l’applicabilità della stessa alle regioni e agli enti lo- mi 1 e 3? Perché non menzionare i restanti commi
cali. L’art. 16 del decreto, che disciplina l’attuazio- dell’art. 11 nella parte sull’adeguamento?
ne del titolo II agli enti territoriali e alle ammini- Tuttavia, è possibile giungere a una conclusione
strazioni del Servizio sanitario nazionale, precisa opposta qualora si tenti un’interpretazione sistema-
tica. Il c. 1 dell’art. 11 stabilisce che la disciplina
che «negli ordinamenti delle regioni, anche per
della trasparenza rientra nei livelli essenziali delle
quanto concerne i propri enti e le amministrazioni
prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche
del Servizio sanitario nazionale, e degli enti locali
trovano diretta applicazione le disposizioni dell’arti-
colo 11, commi 1 e 3. Le regioni e gli enti locali Note:
adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti (52) Sul punto, G. D’Auria, Il nuovo sistema delle fonti: legge e
contratto collettivo, Stato e autonomie territoriali, in questa Rivi-
negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1. sta, 2010, 1, 9-10.
Nelle more dell’adeguamento di cui al comma 2, da (53) Insieme ad altre norme: articoli da 28 a 30, da 33 a 36, 54,
attuarsi entro il 31 dicembre 2010, negli ordina- 57, 61, 62 c. 1, 64, 65, 66, 68, 69 e 73 c. 1 e 3.

Documenti
ai sensi dell’art. 117, c. 2, lett. m, della Costituzio- l’Oiv «è responsabile della corretta applicazione
ne; pertanto, una tale disciplina deve essere garan- delle linee guida, delle metodologie e degli stru-
tita, in modo tendenzialmente uniforme, su tutto il menti predisposti dalla Commissione di cui all’art.
territorio nazionale (si v. la circolare del Diparti- 13»; più specifica è la lett. g, che stabilisce che
mento della funzione pubblica, n. 1/2010). Peraltro, l’Oiv «promuove e attesta l’assolvimento degli ob-
molti obblighi di pubblicazione, previsti dalle nor- blighi relativi alla trasparenza e all’integrità di cui
mative previgenti, riguardano espressamente anche al presente titolo». Da questa norma sembra rica-
regioni ed enti locali (ad esempio, gli obblighi di varsi che all’Organismo spetti, quindi, una funzione
cui alla legge n. 69/2009 o quelli sui benefici eco- di controllo. Il successivo art. 15, al c. 2, lett. d, af-
nomici, ecc.). Inoltre, l’art. 2 del decreto n. 150/ fida, invece, all’organo di indirizzo politico ammini-
2009 individua come ambito generale di applicazio- strativo la definizione del Programma, nonché gli
ne «le amministrazioni pubbliche il cui rapporto di eventuali aggiornamenti annuali. Pertanto, la fun-
lavoro è disciplinato dall’art. 2, c. 2 del d.lgs. n. zione di controllo dell’Oiv in materia di trasparenza
165/2001» (ove sono compresi regioni ed enti loca- è espletata, innanzi tutto, nei confronti dell’adem-
li). pimento da parte dell’organo di vertice dell’adozio-
Alla conclusione dell’applicabilità della disciplina ne del Programma. Tuttavia, non è chiaro se l’Or-
del Programma triennale agli enti territoriali giun- ganismo possa influire sul processo di elaborazione
gono anche coloro che riconoscono nel c. 1 del- di tale documento e sulla sua efficacia. Il suo con-
l’art. 11 l’affermazione di un principio generale del- tributo sarebbe, in realtà, molto importante al fine
la trasparenza, rispetto al quale i commi successivi di un coordinamento dell’adozione del Programma
sarebbero una mera estrinsecazione (54). Infine, con i contenuti dei documenti sulla performance.
un’interpretazione ‘‘mediana’’ afferma che il princi- Peraltro, l’Oiv è l’organismo deputato a gestire i
pio di trasparenza trova certamente applicazione contatti con la Civit: sarebbe quindi utile (e logi-
nei confronti di regioni ed enti locali; tuttavia, una co) ammetterne l’intervento in ordine a eventuali
tale applicazione non si tradurrebbe nell’obbligo di problemi interpretativi o applicativi delle Linee
adozione del Programma triennale: le amministra- guida.
zioni regionali e locali potranno, infatti, in virtù Un ultimo profilo critico riguarda i poteri della Ci-
della propria autonomia, adottare una regolazione vit in ordine ai casi di inosservanza degli obblighi
ad hoc degli obblighi di trasparenza (con eguale o di trasparenza da parte delle pubbliche amministra-
diversa denominazione), che potrà ispirarsi alle Li- zioni. Come si legge nella delibera n. 105/2010, la
nee guida della Civit. Civit dispone sia di un potere di controllo, basato
Il quadro è reso ancora più complesso dalle previ- su un’attività di supporto degli organismi indipen-
sioni dell’ultima parte del c. 3 del citato articolo denti di valutazione, sia di un potere di segnalazio-
16, ove è previsto che «decorso il termine fissato ne all’organo di indirizzo politico-amministrativo
per l’adeguamento si applicano le disposizioni pre- dell’amministrazione inadempiente, nonché allo
viste nel presente Titolo fino all’emanazione della stesso Ministro per la pubblica amministrazione e
disciplina regionale e locale». Tale rinvio generale l’innovazione. Inoltre, i risultati dei rilievi possono
alle previsioni contenute genericamente ‘‘nel Tito- essere pubblicati sul sito istituzionale della Civit e
lo’’ lascia pensare che la scadenza del termine del resi noti nella Relazione annuale rivolta al Ministro
31 dicembre consenta l’applicazione diretta agli en- per l’attuazione del Programma di governo, prevista
ti territoriali di tutti gli articoli del titolo II, com-
dall’art. 13, c. 9, del d.lgs. n. 150/2009. Tuttavia, si
presa, quindi, la previsione del Programma trienna-
tratta di poteri deboli, certamente non paragonabili
le. Un’interpretazione più restrittiva limiterebbe,
ai più rigidi poteri sanzionatori e di intervento delle
invece, il rinvio ai soli articoli del titolo II menzio-
nati espressamente nell’art. 16, c. 2. Si tratta, all’e-
videnza, di un’ulteriore imprecisione della legge, Note:
che aggiunge non poche criticità al più esteso pro- (54) Si esprime in questo senso la circolare n. 1/2010 del Dipar-
timento della funzione pubblica, soprattutto in ordine all’applica-
blema dell’applicazione della Riforma a livello re- bilità del c. 8 dell’art. 11.
gionale e locale (55). (55) Si v., sul punto, la delibera n. 6/2011 della Civit, che sostie-
Un quarto profilo critico attiene al ruolo degli Or- ne un’interpretazione restrittiva della norma. Si noti, peraltro,
ganismi indipendenti di valutazione (Oiv). Quali che l’art. 74 esclude, invece, in modo espresso, dall’ambito di
applicazione del decreto la Presidenza del Consiglio, a cui la di-
sono le loro competenze in materia di trasparenza? sciplina si applica secondo specifiche modalità stabilite in appo-
Sul punto, l’art. 14, alla lett. f del c. 4, afferma che siti D.p.c.m.

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autorità indipendenti. Posto che la Civit è stata me di accessibilità totale, come ampiamente evi-
considerata un’autorità indipendente a tutti gli ef- denziato, non rappresenta niente di nuovo: tutta-
fetti (56), sarebbe, pertanto, auspicabile il ricono- via, lo sforzo di sistematizzazione e riordino della
scimento in capo alla stessa di poteri più incisivi. materia, la previsione di un regime sanzionatorio,
l’obbligo dell’adozione di un apposito documento,
Conclusioni il ruolo della Civit, costituiscono elementi innova-
È ancora presto per poter valutare i risultati dell’ap- tivi non trascurabili e che potrebbero ‘‘fare la diffe-
plicazione della disciplina della trasparenza intro- renza’’ rispetto al passato. In particolare, l’esistenza
di un apposito organismo deputato allo svolgimento
dotta dal d.lgs. n. 150/2009 nelle pubbliche ammi-
di attività di indirizzo, supporto e monitoraggio in
nistrazioni. Solo poche amministrazioni hanno, in-
merito all’attuazione della Riforma costituisce un
fatti, proceduto tempestivamente all’elaborazione
importante strumento di guida e di dialogo con le
del Programma; inoltre, i recenti termini di attua-
amministrazioni. Del resto, anche altri ordinamenti
zione della disciplina non consentono ancora la
hanno organismi simili alla Civit e registrano risul-
raccolta di dati significativi. È vero anche che mol-
tati significativi (59). In un tale quadro, la speranza
te amministrazioni hanno già adempiuto da tempo
è quindi quella che ‘‘non si butti il bambino insie-
a vari obblighi di pubblicazione on line, sulla base me all’acqua sporca’’.
delle precedenti normative. Tuttavia, si tratta di
adempimenti parziali e, soprattutto, non conformi,
in molti casi, a modalità standardizzate e di facile
lettura, dettate, invece, dalla delibera n. 105/
2010 (57).
Allo stato, è, comunque, possibile evidenziare i
‘‘malumori’’ emersi nelle pubbliche amministrazioni
in ordine all’adozione della delibera in esame, che,
avendo riepilogato tutti gli obblighi di pubblicazio-
ne on line, finora dispersi in varie e frammentate
normative, ha reso evidente il significativo ammon-
tare di oneri incombenti in capo alle amministra-
zioni. L’impatto con una tale mole di adempimenti
ha fatto sorgere perplessità in ordine alla ragionevo-
lezza di una tale disciplina, soprattutto in rapporto
agli obiettivi di semplificazione e snellimento del-
l’azione amministrativa. Peraltro, la previsione del
regime sanzionatorio, di cui al c. 9 dell’art. 11 del Note:
d.lgs. n. 150/2009, che prevede ripercussioni sulla (56) Parere del Consiglio di Stato, sez. I, n. 01081, 22 marzo
retribuzione di risultato dei dirigenti degli uffici 2010.
coinvolti, costituisce un ulteriore motivo di malu- (57) I dati già pubblicati riguardano, principalmente, l’organi-
more, posto che il processo di attuazione del Pro- gramma, informazioni sui dirigenti, tassi di assenza del persona-
le, codici di comportamento, incarichi.
gramma triennale potrebbe trovare impedimenti
(58) Con riferimento specifico al controllo di gestione, previsto
non necessariamente riconducibili all’operato o al dall’art. 4 del d.lgs. n. 286/1999, si nota che pochissime ammini-
controllo delle figure dirigenziali. strazioni hanno proceduto all’istituzione di apposite strutture ai
fini dell’esercizio di questa forma di controllo: alcuni esempi ri-
È anche vero che una buona dose di ‘‘malessere’’ guardano l’esperienza del Ministero dell’economia e delle finan-
deriva dalla scarsa capacità di ‘‘digestione’’, da parte ze, ove, a livello dipartimentale, sono stati costituiti specifici uffi-
delle amministrazioni pubbliche, dei più generali ci di controllo di gestione (si tratta, ad esempio, della Ragioneria
generale dello Stato e del Dipartimento delle finanze). La previ-
contenuti della ‘‘Riforma Brunetta’’. Il fallimento sione di strutture per il controllo di gestione è, invece, più diffu-
del precedente sistema del controllo di gestione, sa presso gli enti pubblici nazionali (come nei casi dell’Inps e
dell’Inail).
previsto dal d.lgs. n. 286/1999, nonché dell’adozio-
ne delle carte dei servizi, costituisce un ulteriore (59) Si v., ad esempio, l’‘‘Audit Commission’’ in Gran Bretagna
(http://www.audit-commission.gov.uk/Pages/default.aspx). At-
motivo di sconforto rispetto alla riuscita di una tale tualmente, il governo Cameron, nonostante i risultati positivi re-
riforma, che, nella sostanza, ripropone alcuni aspet- gistrati dai dati sulla performance delle amministrazioni locali, ha
disposto la soppressione della ‘‘Audit Commission’’ e un gene-
ti di quelle discipline (58). rale taglio delle risorse destinate all’intero meccanismo dei con-
Anche la configurazione della trasparenza nelle for- trolli.

Rubriche
Libri
Segnalazioni e recensioni
Cass R. Sunstein, Il diritto della paura. Oltre il prin- ministrativa generale, Cedam, Padova, 2010, p.
cipio di precauzione, Il Mulino, Bologna, 2010, p. 262, E 24
312, E 28 La partecipazione, che nei procedimenti individuali è la più
Le vicissitudini politiche e sociali che agitano l’area nordafri- piena espressione del principio del giusto procedimento, ha
cana, cosı̀ come le terribili conseguenze del sisma giappone- assunto un rilievo preponderante anche nell’attività ammini-
se, rendono straordinariamente attuale questo volume, tra- strativa generale. Quest’ultima, che da un lato è caratterizza-
duzione italiana della versione originale del 2005. La temati- ta da un’elevata discrezionalità e dall’altro tocca interessi col-
ca della paura, intesa come il sentimento diffuso e talvolta lettivi, talvolta di rilievo costituzionale, si allontana dal para-
incontrollato percepito dalla società e legato ad un rischio digma dell’attività meramente esecutiva. In essa, l’acquisi-
potenziale, viene attentamente analizzata dal punto di vista zione degli interessi nella fase istruttoria costituisce l’essen-
delle dinamiche di sviluppo e dei possibili rimedi. L’esposi- za della decisione amministrativa, cosicché la partecipazio-
zione della collettività agli effetti non sempre benefici del ne, oltre ad assumere rilievo sostanziale, è uno strumento
progresso, della politica, dell’economia e della natura com- indispensabile anche per il soddisfacimento di istanze demo-
porta delle reazioni, che i governi occidentali e la legislazione cratiche.
comunitaria cercano di controllare ricorrendo sovente al prin- Il volume è dedicato all’analisi di tre settori particolarmente
cipio di precauzione, inteso come l’insieme di strumenti cau- significativi: la pianificazione urbanistica generale, la regola-
telativi approntati verso possibili pericoli e minacce diretti al- zione ambientale e la regolazione economico finanziaria. Se
le strutture sociali. Il suo utilizzo, però, è soggetto a distor- nel primo caso la partecipazione ha una funzione consolidata
sioni, che lo allontanano dalla iniziale funzione di risposta ad e ha assunto ormai valenza generale, il diritto dell’ambiente
una legittima domanda sociale di protezione, per asservirlo rappresenta oggi un laboratorio dal ruolo più marcatamente
agli scopi non sempre nobili della politica o degli affari: le propulsivo, per il quale sono stati determinanti il diritto euro-
giustificazioni statunitensi alla guerra preventiva in Iraq ne peo e il diritto internazionale pattizio. Modalità di partecipa-
sarebbero un esempio. zione innovative ed articolate si sono sviluppate pure nei
Il testo tratta in maniera trasversale di differenti temi: dal ri- procedimenti regolati dalle autorità indipendenti, sotto l’in-
scaldamento globale all’ingegneria genetica e al nucleare, fluenza del diritto comunitario e dei suoi principi.
dalla biodiversità alle trasfusioni ematiche e alla sicurezza ali- Nei procedimenti volti all’adozione di atti amministrativi ge-
mentare, dalla clonazione al crimine e al terrorismo interna- nerali, infatti, le specifiche finalità perseguite e la particolare
zionale, anche utilizzando statistiche e reports ufficiali. In es- complessità e accuratezza dell’istruttoria rendono le tradizio-
so si evidenziano le contraddizioni connesse al principio di nali forme di partecipazione ispirate ad una logica di tipo di-
precauzione e alla sua applicazione concreta, in particolare fensivo inadeguate per garantire una sufficiente emersione
laddove lo si consideri unicamente come un imperativo da degli interessi coinvolti. Al tempo stesso, l’esigenza di rag-
cui far discendere una regolamentazione aggressiva delle giungere un equilibrio tra istanze partecipative e buon anda-
istanze sociali, non commisurata a rischi la cui verificazione mento dell’amministrazione, qui particolarmente sentita, ma
appare improbabile. Unita all’abuso del principio di precau- anche più difficile da soddisfare, può scontrarsi con l’intensi-
zione, l’assenza di prove certe di pericolosità di un determi- tà delle garanzie partecipative previste. Al riguardo, l’a. met-
nato fenomeno aumenta di molto la probabilità di effetti se- te in luce la rilevanza dell’obbligo di motivazione che, se
condari negativi. Si pensi alla generazione di nuovi rischi le- esteso ai procedimenti diretti all’emanazione di atti a conte-
gati alle misure precauzionali adottate o agli elevati costi da nuto generale, può contribuire a rafforzare l’effettività della
sostenere per implementarle, o di violazione dei principi de- partecipazione, accrescendo la trasparenza dell’agire ammi-
mocratici, si pensi qui alle scelte unilaterali dell’esecutivo nistrativo.
per l’adozione di misure urgenti marcatamente selettive lad- Attraverso un’attenta analisi dei settori considerati, arricchita
dove dettate dalla sola condizione di pericolo presunto. da frequenti riferimenti alle esperienze straniere e alle solu-
Il volume è articolato in due parti. Nella prima vengono indi- zioni adottate in ambito regionale, il volume individua i carat-
cati i problemi connessi alla percezione del rischio sia da par- teri peculiari e ricorrenti della partecipazione all’attività ammi-
te della collettività sia da parte dei singoli, affrontando il ruo- nistrativa generale e, per ciascun settore esaminato, ne rico-
lo delle democrazie nei processi di gestione della paura, le struisce il fondamento, la struttura e i limiti, valutandone la
implicazioni connesse all’utilizzo del principio di precauzione, coerenza con le finalità perseguite. (Eleonora Cavalieri)
le dinamiche cognitive umane nelle situazioni di pericolo ed
il loro contributo alla diffusione di un ‘‘panico del rischio’’. Alessandro Natalini, Capacity Building. Come far
Nella seconda vengono prospettate delle possibili soluzioni
passare le riforme degli altri, Carocci, Roma, 2010,
a questi problemi, attraverso l’interpretazione restrittiva del
principio di precauzione, l’utilizzo ragionato dell’analisi costi-
p. 167, E 17,30
benefici, l’adozione di correttivi pubblici e privati ai meccani- Quali dinamiche guidano i sempre più diffusi processi di ca-
smi decisionali dei singoli e l’apporto ‘‘di bilanciamento’’ del- pacity building? Per mezzo di quali meccanismi uno Stato o
le corti nel processo di riduzione dei rischi determinati dal- un sistema regolatore ultrastatale riescono ad esercitare,
l’eccesso di paura. (Patrizio Rubechini) dall’esterno, un’influenza su un altro ordinamento, al fine di
rafforzarne la capacità istituzionale e amministrativa? La ri-
Monica Cocconi, La partecipazione all’attività am- sposta offerta da questo volume è articolata. Attraverso l’e-

Rubriche
Libri
same di una decina di studi di caso, l’indagine mostra come Negli ultimi anni l’impatto economico della domanda da par-
il modo in cui si realizza il capacity building sia influenzato da te delle pubbliche amministrazioni di beni e servizi necessari
alcune fattori: il rapporto tra il soggetto esterno e quello in- per il soddisfacimento dei bisogni della collettività ha rag-
terno, il grado di attivazione dei change agents, le caratteri- giunto dimensioni considerevoli. Tra il 1995 e il 2003 la di-
stiche della capacità che si intende costruire, la rilevanza e la mensione economica europea del mercato dei contratti pub-
credibilità degli incentivi, la distanza tra gli obiettivi dell’inter- blici ha superato il 16% del Pil. La stima complessiva per il
vento e la situazione di partenza del soggetto interno. Que- solo 2003 è stata di 1525 miliardi di Euro. Nello stesso anno
ste variabili, peraltro, tendono a dare luogo a percorsi tipici, il volume italiano è stato stimato a 159 miliardi di Euro, corri-
che presentano tre diversi «strati» di cambiamento, rappre- spondenti al 12,3% del Pil. La consistenza del volume di af-
sentati dall’introduzione di nuove norme, dalla loro attuazio- fari legati al perfezionamento dei contratti pubblici si riflette
ne e dalla loro internalizzazione all’interno delle amministra- sulla complessità della disciplina. L’emanazione del Codice
zioni pubbliche. Lo studio apre una interessante linea di ri- dei contratti pubblici è finalizzata, anzitutto, ad accorpare in
cerca sui rimedi alle «crisi per incapacità», ma si rivela pre- un testo unitario la disciplina dei contratti di lavori, servizi e
zioso anche per le istituzioni che progettano interventi ope- forniture stipulati dalle pubbliche amministrazioni italiane (ag-
rativi di capacity building. Esso presenta, anzitutto, le nozioni giornandola rispetto al contenuto delle direttive comunitarie
essenziali e la rilevanza e i limiti degli studi di riferimento. Di- in vigore). L’intento del legislatore è altresı̀ quello di stabiliz-
scute, quindi, le variabili che determinano il modo in cui si zare la disciplina (in passato oggetto di ripetuti interventi nor-
realizza il capacity building e l’ipotesi in cui l’influenza del mativi estemporanei).
soggetto esterno il trasferimento di modelli e conoscenze. Il commentario che si segnala affianca all’analisi di dettaglio
Ricostruisce, infine, i percorsi più frequenti e i meccanismi delle disposizioni in materia di public procurement un inqua-
che li determinano. (Edoardo Chiti) dramento generale della disciplina. L’analisi procede per ca-
tegorie omogenee (principi e disposizioni comuni, riparto di
Giuseppe Vegas, Il nuovo bilancio pubblico, Il Muli- competenze tra Stato e Regioni, organi istituzionali, ecc.).
L’inquadramento generale, invece, è affidato ad alcuni con-
no, Bologna, 2010, p. 242, E 20
tribuiti generali che, nel precedere l’analisi delle norme, svi-
Le importanti riforme legislative che stanno interessando in luppano l’analisi delle singole materie secondo i parametri
questi anni la contabilità pubblica (v. la l. 196/2009) impongo- della teoria economica. Altri contributi scientifici, poi, appro-
no di dedicare rinnovata attenzione agli strumenti utilizzati fondiscono aspetti specifici, ad esempio quelli tributari e pe-
per esprimere le decisioni in tema di allocazione delle scelte nali. (Gianluca Sgueo)
pubbliche e per determinare livello e distribuzione della spe-
sa pubblica. In particolare - nelle intenzioni del legislatore - Gianmario Palliggiano, Umberto G. Zingales, Il
un ruolo centrale dovrebbe essere assunto dal bilancio, che codice del nuovo processo amministrativo. Prima
diventerebbe lo strumento necessario per assicurare la coe- lettura sistematica del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104,
renza tra programmi e strutture amministrative e per rende- Ipsoa, Milano, 2010, p. 318, E 30
re la gestione della spesa pubblica maggiormente flessibile
e orientata ai risultati, piuttosto che la semplice trasposizio- Il volume costituisce una delle prime tempestive analisi della
ne in dati contabili della spesa storica. struttura e dei contenuti del recente codice del processo
Il volume illustra chiaramente questi mutamenti, non con- amministrativo. Attraverso la puntuale disamina dell’articola-
centrandosi esclusivamente sulla disciplina legislativa attua- to, l’opera guida il lettore nelle prime riflessioni sul nuovo
le, ma offrendo un completo quadro ricostruttivo del bilancio strumento che è oggi a disposizione degli operatori del dirit-
e delle sue funzioni. Dopo aver brevemente evidenziato l’an- to, sia utilizzando frequenti rinvii in nota alla giurisprudenza
damento del bilancio nella storia repubblicana, viene illustra- rilevante sia offrendo all’occorrenza al lettore delle brevi sin-
to il quadro di riferimento costituzionale, dedicando attenzio- tesi degli istituti giuridici di volta in volta trattati. Il testo è or-
ne anche alle disposizioni in materia fiscale. L’analisi delle ganizzato seguendo fedelmente la ripartizione degli argo-
funzioni del bilancio viene condotta ponendo in risalto sia i menti adottata dal codice stesso, agevolandone cosı̀ la con-
condizionamenti imposti dal livello europeo che le possibili sultazione, con l’aggiunta di un’utile appendice in cui trovano
influenze derivanti dal federalismo fiscale. L’esame della leg- spazio la riproduzione del decreto legislativo commentato e
ge del bilancio e della legge di stabilità e del rapporto inter- una pratica tabella di comparazione tra le nuove disposizioni
corrente tra potere esecutivo e potere legislativo nel proce- e le corrispondenti norme oggi abrogate.
dimento di approvazione di tali atti pone in evidenza le rile- Si tratta di uno strumento dedicato principalmente a chi vive
vanti modifiche operate dalle ultime riforme legislative, met- dall’interno il diritto amministrativo in maniera professionale
tendo in evidenza come la nuova struttura - più trasparente - e necessita di un agile mezzo per prendere confidenza con
del bilancio, articolata in missioni e programmi, sia volta ad le novità procedurali, ma che, per la scrittura snella e di im-
ispirare un rinnovato principio di responsabilità nella gestione mediata comprensione, può anche ben rappresentare un va-
delle risorse pubbliche. Tracciando delle possibili linee evolu- lido aiuto per tutti coloro che hanno l’esigenza o la curiosità
tive, l’a. considera le novità legislative introdotte nell’ordina- di conoscere gli sviluppi di una materia in costante evoluzio-
mento come il massimo risultato innovativo possibile a Co- ne. (Patrizio Rubechini)
stituzione invariata: ulteriori sviluppi verso una maggiore re-
sponsabilizzazione dell’attività amministrativa attraverso il
controllo della spesa potrebbero raggiungersi con una più in-
cisiva riforma costituzionale. (Francesco G. Albisinni)
Marcello Clarich (a cura di), Commentario al Codi-

ce dei contratti pubblici, Giappichelli, Torino, 2010,
p. 1220, E 110

Opinioni
Diritto amministrativo
Diritto militare
Il codice dell’ordinamento
militare (*)
di Bernardo Giorgio Mattarella
L’emanazione del codice dell’ordinamento militare consente di proporre alcune considerazioni sulla codifica-
zione e altre sul diritto militare. Dal primo punto di vista, l’emanazione del codice è un’opera certamente
meritoria, che mostra che il riordino normativo è possibile, ma anche che in Italia le iniziative di codificazione
sono estemporanee e dipendono dalla buona volontà di singoli uffici e funzionari. Dal secondo punto di vi-
sta, il codice mostra l’evoluzione del diritto militare, ancora molto speciale ma aperto alla penetrazione dei
principi del diritto amministrativo.
L’importanza del codice dell’ordinamento seguita aumentano se si considera che il codice non
militare per la codificazione si limita a riprodurre le disposizioni previgenti, ma
L’attività di riordino normativo, che nell’ultimo le adegua alla giurisprudenza costituzionale e ai
quindicennio ha prodotto una ventina di buoni co- principi della disciplina internazionale e comunita-
dici e testi unici (1), negli ultimi anni ha rallentato ria - innovazioni certamente positive, ma non deci-
notevolmente, ma non si è fermata del tutto. Tra i se dal Parlamento - e che, come segnalato dall’Uffi-
migliori frutti recenti, vi è il codice dell’ordinamen- cio studi del Senato, vi è stata la ‘‘legificazione’’ di
to militare (2), che per quantità di norme codifica- alcune norme regolamentari.
te è veramente una realizzazione importante: esso Dunque, il codice dell’ordinamento militare è stato
sostituisce ben 1242 leggi, mentre il Testo unico emanato nel 2010 in assenza di una norma di legge
delle disposizioni regolamentari in materia (3), che lo prevedesse specificamente e sulla base di
emanato contemporaneamente, sostituisce 390 re- principi e criteri direttivi risalenti al 1997 (5). È un
golamenti. Dunque, una parte rilevante delle uso alquanto disinvolto della delega legislativa (6),
21.691 leggi, che risultavano in vigore nel 2009, ma in questo caso il risultato è indubbiamente posi-
viene abrogata non perché non più utile, ma per- tivo: per l’ordinamento militare, e solo per esso, il
ché consolidata in un unico testo normativo.
A dimostrazione del necessario collegamento tra
Note:
sfoltimento e riordino, il codice è stato emanato
(*) Relazione al convegno su ‘‘Il taglia-leggi nel dicastero difesa.
sulla base della delega legislativa contenuta nella Il codice ed il testo unico dell’ordinamento militare’’, organizzato
disciplina del ‘‘taglia-leggi’’: questa contemplava dall’Università di Roma Tor Vergata - Facoltà di economia, Ro-
non solo l’abrogazione delle leggi non più utili, ma ma, 15 dicembre 2010.
anche il riassetto di quelle residue (4). In effetti, il (1) Per un quadro aggiornato, C. Meoli, La codificazione di setto-
codice in questione è stato l’unica operazione di re. Modelli, casi, problemi, Napoli, 2010.
riordino operata sulla base di questa delega. Essa (2) Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66.
consentiva, in teoria, di riordinare tutta la legisla- (3) D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90.
zione vigente, ciò che era ovviamente impossibile (4) Art. 14, c. 15, legge n. 246/2005.
in pochi anni. Va anche osservato che la legittimi- (5) Il c. 15 appena citato, infatti, rinvia ai principi e criteri direttivi
tà costituzionale di una delega cosı̀ ampia e vaga contenuti nell’art. 20, legge n. 59 del 1997, originariamente det-
tati non come criteri di delega legislativa, ma come criteri di
non è scontata: l’art. 76 della Costituzione, nel di- semplificazione di procedimenti amministrativi, da operarsi con
sciplinare la delega legislativa, prevede che essa ab- regolamenti amministrativi.
bia ‘‘oggetti definiti’’ e vuole che ogni intervento (6) Che, peraltro, ha qualche precedente, come il Testo unico
legislativo del governo abbia a monte la definizio- dell’edilizia (decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380), che è stato emanato sulla base di una delega che
ne, da parte del Parlamento, dei relativi principi e contemplava l’urbanistica e singoli procedimenti in materia edili-
criteri direttivi. I dubbi sulla correttezza della prassi (segue)

Opinioni
taglia-leggi non è consistito solo nell’uccisione di la codificazione, in assenza di un ufficio centrale

leggi già morte, ma anche nel consolidamento di che programmi e coordini i relativi lavori, è un’atti-
leggi vive e quotidianamente applicate. vità estemporanea, affidata appunto alla buona vo-
La delega in questione consentiva di riordinare lontà di funzionari solerti: molto diversa è l’espe-
qualsiasi settore della normazione, ma l’occasione è rienza francese (10). La vicenda mostra, infine, che
stata colta solo per il settore dell’ordinamento mili- quando si codifica, gli errori sono sempre possibi-
tare. Ci sono almeno due ragioni per le quali ciò è li (11) e i nodi della legislazione vengono al petti-
avvenuto. La prima è l’intraprendenza dell’Ufficio ne: come mostrato dalla difficoltà di risolvere i pro-
legislativo del Ministero della difesa, che - mostran- blemi di confine e anche dall’imbarazzo in cui il co-
dosi all’altezza della propria illustre tradizione - ha dificatore può trovarsi, a fronte di norme di epoca
preso l’iniziativa della codificazione: ha costituito precostituzionale, mai abrogate ma - come osservato
un comitato scientifico e lo ha assistito nell’elabo- nella Relazione introduttiva al progetto di codice -
razione del codice. La seconda è la particolarità del- in evidente contrasto con la Costituzione o con il
la materia delle forze armate, che rientra nella pote- diritto internazionale.
stà legislativa esclusiva dello Stato, con la conse-
guenza che allo Stato appartiene anche la potestà L’importanza della codificazione
regolamentare in materia (che, come è noto, appar- per il diritto militare
tiene invece alle regioni nelle materie in cui esse
La codificazione, poi, consente di valutare lo stato
hanno potestà legislativa, anche solo concorren-
del diritto militare e della disciplina delle forze ar-
te (7)): è per questo che, in questo caso, lo Stato
mate, che viene finalmente offerta in buon ordine
ha potuto emanare anche un testo unico regola-
mentare (8). Di conseguenza, codificare il diritto
militare è relativamente facile, non solo per l’omo- Note:
geneità della pur abbondante materia, ma anche (segue nota 6)
perché non vi sono grandi problemi di confine tra zia: al riguardo, B.G. Mattarella, Il testo unico come riordino nor-
disciplina statale e disciplina regionale. mativo, in La disciplina pubblica dell’attività edilizia e la sua codi-
Il processo di elaborazione del codice mostra che, in ficazione, Atti del V convegno nazionale dell’Associazione italia-
na di Diritto Urbanistico, a cura di E. Ferrari, Milano, 2002,. 197.
Italia, per il riordino normativo bisogna fare un
grande affidamento sul Consiglio di Stato: sia per (7) Ar. 117, c. 6, Cost.: norma che impedisce ormai, nella mag-
gior parte delle materie, l’emanazione di codici e testi unici ‘‘mi-
l’apporto di singoli suoi componenti (come quelli sti’’, cioè aventi una parte legislativa e una regolamentare.
che, su incarico del Ministero della difesa, hanno (8) I problemi, peraltro, non mancano per via dell’intersezione
pazientemente redatto questo codice); sia per l’atten- tra diverse materie: si pensi ai problemi posti dalle norme rego-
to controllo da esso operato in sede consultiva sui lamentari in materia di sicurezza del lavoro (materia di potestà
legislativa concorrente).
progetti di codice, che consentono di correggerne
molti difetti. Vi è ormai una ricca giurisprudenza del (9) Soprattutto a partire dal parere dell’Adunanza generale 25 ot-
tobre 2004, n. 10548, relativo al codice della proprietà industria-
Consiglio di Stato sulla codificazione (9), che è le, commentato da chi scrive in questa Rivista, 2005, 1, 73.
un’ottima guida per i codificatori. Ma questa espe- (10) Per la quale si rinvia a B.G. Mattarella, La codificazione del
rienza conferma anche che, oltre all’apporto di giuri- diritto: riflessioni sull’esperienza francese contemporanea, in
sti esperti come i consiglieri di Stato, è necessario Riv. trim. dir. pubb., 1993, 1035.
anche quello delle singole amministrazioni, che co- (11) E anche gli abusi. Al riguardo, si può segnalare la polemica
nata a seguito dell’abrogazione, da parte del codice in commen-
noscono la disciplina di settore meglio di chiunque to, del decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43, concernente
altro. L’esperienza mostra poi che, nella codificazio- il divieto di associazioni di carattere militare. Abrogazione ovvia-
ne, è ormai marginale il ruolo della Presidenza del mente viziata per lo meno da eccesso di delega, della quale
hanno beneficiato esponenti dello stesso partito politico del Mi-
Consiglio, che in altre fasi - anche recenti - ha avu- nistro della semplificazione normativa, imputati del relativo rea-
to invece un ruolo centrale: le sue strutture sono at- to. Un comunicato stampa del Ministero della difesa ha afferma-
tualmente troppo impegnate a tagliare, per occuparsi to l’erroneità dell’abrogazione e ha sottolineato di aver suggerito
di riordinare. È marginale anche il ruolo del Parla- invano la correzione dell’errore materiale. Di ‘‘evidente errore
materiale’’, che avrebbe potuto essere corretto se non si fosse
mento (il che acuisce il problema di ordine costitu- opposto l’ufficio legislativo del Ministro per la semplificazione
zionale, sopra menzionato) e anche quello dei pro- normativa, ha parlato anche il Presidente del Comitato scientifi-
fessori universitari, che potrebbero impegnarsi nei la- co che ha elaborato il codice, il quale ha precisato che l’abroga-
zione non era stata proposta da alcun componente del Comita-
vori di codificazione e a volte lo hanno fatto. to. A seguito di questa vicenda è stata presentata alla Camera
La vicenda del codice dell’ordinamento militare una mozione per il ritiro delle deleghe al Ministro della semplifi-
mostra poi, da un lato, che con un po’ di buona vocazione normativa, respinta dalla maggioranza. Sulla vicenda, V.
Pupo, L’abrogazione del decreto legislativo che vieta le associa-
lontà si possono elaborare in poco tempo codici im- zioni di carattere militare, in Consulta Online, www.giurcost.it, 7
pegnativi, liberandosi di tante leggi. Dall’altro, che dicembre 2010.

Opinioni
e diventa, quindi, accessibile anche ai non esperti è la persistenza, in questa amministrazione, della ge-
del settore. rarchia come principio organizzativo fondamenta-
Va innanzitutto osservato che l’uso del termine ‘‘or- le (17), che risulta anche dalla sistematica del codice
dinamento’’, nel titolo del codice, non può certo es- e dal modo in cui sono definite le competenze dei
sere inteso nel senso che quello militare costituisce vari organi, a partire dal Ministro della difesa. I con-
un ordinamento giuridico, autonomo rispetto a quel- tinui riferimenti a soggetti e processi europei e inter-
lo statale: se cosı̀ fosse, si farebbe un passo indietro di nazionali, poi, mostrano l’accentuata internazionaliz-
parecchi decenni e si tornerebbe a una situazione di zazione dell’amministrazione militare (18).
parziale sottrazione delle forze armate al diritto della Infine, il codice restituisce l’immagine di un diritto
Repubblica, di loro impermeabilità agli stessi principi ancora molto speciale, caratterizzato da frequenti
costituzionali. Già Vittorio Bachelet, in un impor- deroghe rispetto alle regole del diritto amministrati-
tante scritto degli anni Sessanta (12), aveva aperto vo generale. Si tratta, tuttavia, di deroghe che si in-
la strada al superamento di questa concezione. Il ter- quadrano ormai nel normale regime di regole ed ec-
mine ‘‘ordinamento’’ è invece da intendere nel senso cezioni, proprio dell’ordinamento generale, e non
di organizzazione, di sistema ordinato. più di indizi di separazione o di radicale diversità.
Ciò è confermato dall’impianto e dal contenuto del La stessa codificazione è un aspetto del processo di
codice, che è essenzialmente un codice dell’organiz- apertura e scioglimento del diritto militare nell’or-
zazione delle forze armate: dei nove libri, in cui esso dinamento giuridico dello Stato: la disciplina relati-
si articola, cinque sono dedicati al personale, gli al- va alle forze armate è concentrata in un atto legisla-
tri all’organizzazione, ai beni e alla finanza. Ben di- tivo della Repubblica.
versa è la sistematica del Code de la défense in vigo- Rimangono, naturalmente, regole derogatorie, anzi
re in Francia dal 2004 (13), articolato in cinque gran parte del contenuto del codice può essere letto
parti, di cui le prime due dedicate ai principi gene- come disciplina derogatoria rispetto a quella del di-
rali e ai ‘‘regimi giuridici della difesa’’, cioè a gruppi ritto amministrativo. Alcune di queste eccezioni
di funzioni. Evidente è anche la differenza con gli appaiono ormai fuori luogo nella loro assolutez-
altri due codici ‘‘di ministero’’ presenti nel nostro za (19) e mostrano che la penetrazione dei principi
ordinamento: quello dei beni culturali e del paesag- generali del diritto amministrativo nell’amministra-
gio (14), le cui partizioni sono dedicate alle funzio- zione militare non è ancora compiuta. Ma si tratta
ni di tutela dei beni culturali e di quelli paesaggisti- pur sempre di eccezioni (20) legittimamente poste
ci; e quello dell’ambiente, le cui partizioni sono de- dalla legge, secondo i principi dell’ordinamento.
dicate alle varie categorie di beni e di rischi di in- Nel complesso, il codice mostra che il diritto milita-
quinamento. Mentre questi codici sono innanzitut- re, che ha dato tanti concetti al diritto amministrati-
to testi sulle funzioni, quello dell’ordinamento mili- vo generale, ne sta oggi recependo le conquiste.
tare è innanzitutto un testo sulla struttura.
Dunque, quello dell’ordinamento militare è un co-
dice che parla molto di strutture e poco di funzioni. Note:
Ciò può dipendere dalla peculiarità delle forze ar- (12) Disciplina militare e ordinamento giuridico statale, Milano,
1962.
mate: dopo tutto, è importante che esse ci siano e
(13) Emanato con ordinanza n. 2004-1374 del 20 dicembre
siano ben organizzate, anche quanto non operano. 2004.
Può dipendere anche dall’incertezza del confine tra (14) Il citato decreto legislativo n. 42 del 2004.
la materia della difesa e quella della pubblica sicu- (15) Operato con decreto legislativo 26 ottobre 2010, n. 204.
rezza, per esempio in materia di armi. In ogni caso, (16) Per un ulteriore esempio, si v. il Regolamento per il riordino
vi è tutta una parte della disciplina inerente alla di- del Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per
fesa che rimane al di fuori del codice, come dimo- le munizioni commerciali, emanato con decreto del Presidente
della Repubblica 29 ottobre 2010: materia a sua volta estranea
strato dal recente recepimento della ‘‘direttiva ar- al codice.
mi’’ (15), che interviene su testi normativi diversi (17) Si v., in particolare, l’art. 626.
dal codice, lasciati in vita da esso (16). La codifica- (18) Recentemente messa in evidenza da E. Chiti, L’amministra-
zione del diritto militare è solo parziale. zione militare, Milano, 2007.
Per quanto riguarda i caratteri del diritto militare, (19) Si v., per es., l’art. 1349, c. 3, a norma del quale agli ordini
che il codice mette in evidenza, quello più evidente militari non si applicano i capi I, III e IV della legge n. 241 del
1990: norma che, peraltro, recepisce una altrettanto discutibile
è l’estrema complessità organizzativa delle forze arma- giurisprudenza amministrativa.
te, che risulta dalla dimensione del testo (ben mag- (20) Rispetto alla regola che, per quanto riguarda la legge n.
giore del citato Code francese). Non meno evidente 241, è affermata dall’art. 1, c. 6 del codice.

Indici
INDICE DEGLI AUTORI Tribunale dell’Unione europea

17 febbraio 2011, cause T-385/07, T-55/08, T-68/08 418
Brancasi Antonio Corte costituzionale
La finanza ................................................... 371 10 novembre 2010, n. 310 ............................... 401
Carloni Enrico 11 febbraio 2011, n. 53 ................................... 419
L’organizzazione della didattica e della ricerca ........ 366 23 febbraio 2011, n. 68 ................................... 419
Cassatella Antonio Corte di Cassazione
Il dovere di motivazione discorsiva degli atti ammini- 12 gennaio 2011, n. 509, sez. un. ...................... 422
strativi ....................................................... 401
9 febbraio 2011, n. 3165, sez. un. ...................... 421
D’Alterio Elisa 14 febbraio 2011, n. 3567, sez. un. .................... 421
Il programma triennale per la trasparenza e l’integrità 440
Consiglio di Stato - decisioni
Di Nitto Tommaso 10 settembre 2010, n. 6527, sez. V .................... 412
Il gioco ....................................................... 386 27 dicembre 2010, n. 9439, sez. VI .................... 427
Marzuoli Carlo 17 gennaio 2011, n. 256, sez. VI ........................ 426
Lo stato giuridico e il reclutamento: innovazioni ne- 18 gennaio 2011, n. 351, sez. VI, ord. ................. 424
cessarie, ma sufficienti? .................................. 360 19 gennaio 2011, n. 381, sez. VI, ord. ................. 427
Mattarella B. Giorgio 21 gennaio 2011, n. 409, sez. V ........................ 424
Il codice dell’ordinamento militare ...................... 457 28 gennaio 2011, n. 673, sez. V ........................ 424
Mento Sandro 28 gennaio 2011, n. 676, sez. IV ........................ 425
Società strumentali e tutela della concorrenza ....... 412 28 gennaio 2011, n. 654, sez. VI ........................ 426
31 gennaio 2011, n. 720, sez. VI ........................ 423
Merloni Francesco
7 febbraio 2011, n. 813, sez. IV ......................... 425
La nuova governance ..................................... 353
8 febbraio 2011, n. 854, sez. V .......................... 423
Natalini Alessandro
Tribunali amministrativi
La valutazione .............................................. 376
29 dicembre 2010, n. 7735, sez. III, Tar Milano ...... 430
Perez Rita 30 dicembre 2010, n. 290101, sez. III, Tar Lazio ..... 431
Il debutto della legge ...................................... 382 10 gennaio 2011, n. 10, sez. I, Tar Milano ............ 429
Gli enti locali territoriali e il patto interno di stabilità . 390 10 gennaio 2011, n. 19, sez. I, Tar Bari ................ 429
Salvini Livia 10 gennaio 2011, n. 12, sez. I, Tar Veneto ............ 428
La lotta all’evasione fiscale .............................. 383 11 gennaio 2011, n. 85, sez. III, Tar Lazio ............. 428
Villa Alessandra 12 gennaio 2011, n. 35, sez. I, Tar Milano ............ 432
Il finanziamento dell’università .......................... 385 14 gennaio 2011, n. 21, sez. I, Tar Piemonte ......... 428
Le regioni e il patto interno di stabilità ................. 394 14 gennaio 2011, n. 57, sez. I, Tar Catania ........... 428
21 gennaio 20110, n. 668, sez. III-quater, Tar Lazio . 431
INDICE CRONOLOGICO Corte dei conti
DEI PROVVEDIMENTI 9 - 10 novembre 2010, n. 83/2010, sez. controllo en-
ti, determinazione ......................................... 435
Norme 21 - 23 dicembre, n. 120/2010, sez. controllo enti,
determinazione ............................................ 434
Normativa statale 25 gennaio 2011, n. 3 e n. 6, sez. riunite in sede di
D.lgs. 23 dicembre 2010, n. 264 ........................ 397 controllo, audizione del Presidente ..................... 433
D.lgs. 30 dicembre 2010, n. 257 ........................ 397 7 febbraio 2010, n. 7 e n. 8, sez. riunite in sede di
Legge 14 gennaio 2011, n. 2 ............................ 399 controllo, deliberazioni .................................... 433
D.Lgs. 21 gennaio 2011, n. 3 ............................ 398
Prassi
Legge 3 febbraio 2011, n. 4 ............................. 399
D.L. 22 febbraio 2011, n. 5 .............................. 399 Civit
Legge 26 febbraio 2011, n. 10 .......................... 397 13 gennaio 2010, n. 1, delibera ......................... 438
25 febbraio 2010, n. 6, delibera ......................... 438
Giurisprudenza 24 giugno 2010, n. 88, delibera ......................... 438
Corte di giustizia Ue 29 luglio 2010, n. 89, delibera ........................... 437
17 febbraio 2011, causa C-16/10 ....................... 418 2 settembre 2010, n. 4, delibera ........................ 437

Indici
29 settembre 2010, 107, delibera ...................... 437 Diritto amministrativo

14 ottobre 2010, n. 105, delibera ................... 438, 440 Il codice dell’ordinamento militare, di Bernardo Gior-
22 ottobre 2010, n. 111, delibera ....................... 437 gio Mattarella .............................................. 457
28 ottobre 2010, n. 112, delibera ....................... 437
Ediliza ed urbanistica
28 ottobre 2010, n. 113, delibera ....................... 438
Provvedimento implicito in sanatoria di abuso edili-
10 novembre 2010, n. 114, delibera ................... 437 zio - Osservatorio CdS (decisioni) ....................... 425
16 febbraio 2011, n. 4, delibera ......................... 437 Determinazione provvisoria dell’indennità di espro-
Consob priazione - Osservatorio CdS (decisioni) ............... 425
20 ottobre 2010, n. DIN/10085658, comunicazione . 439 Atti amministrativi adottati prima della declaratoria di
incostituzionalità della legge applicata - Osservatorio
11 novembre 2010, n. DEM/10093538, comunica- Tar ........................................................... 428
zione ......................................................... 438
15 novembre 2010, n. DEM/10094530, comunica- Finanza pubblica
zione ......................................................... 438 Gli enti locali territoriali e il patto interno di stabilità
10 dicembre 2010, n. DEM/10101143, comunicazio- (legge 13 dicembre 2010, n. 220), commento di Rita
ne ............................................................ 438 Perez ........................................................ 390
Il debutto della legge (legge 13 dicembre 2010, n.
220), commento di Rita Perez ........................... 382
Il finanziamento delle università (legge 13 dicembre
INDICE ANALITICO 2010, n. 220), commento di Alessandra Villa ......... 385
Il gioco (legge 13 dicembre 2010, n. 220), commen-
Appalti pubblici to di Tommaso Di Nitto .................................. 386
v. Contratti pubblici La lotta all’evasione fiscale (legge 13 dicembre
2010, n. 220), commento di Livia Salvini .............. 383
Contratti pubblici Le regioni e il patto interno di stabilità (legge 13 di-
Collegamento sostanziale tra imprese - Osservatorio cembre 2010, n. 220), commento di Alessandra Vil-
CdS (decisioni) ............................................. 424 la ............................................................. 394
Criteri di interpretazione delle clausole ambigue del
bando di gara - Osservatorio Tar ........................ 428 Giurisdizione
Esclusione da una gara per grave negligenza o ina- Processo - Osservatorio Corte di cassazione ......... 421
dempimento contrattuale - Osservatorio CdS (deci- Responsabilità per danni - Osservatorio Corte di cas-
sioni) ......................................................... 424 sazione ...................................................... 421
Polizza fideiussoria e imprese ausiliarie - Osservato- Risarcimento del danno - Osservatorio Corte di cas-
rio Tar ........................................................ 428 sazione ...................................................... 422
Motivazione dell’affidamento diretto dei servizi pub-
blici locali - Osservatorio CdS (decisioni) ............... 423 Giustizia amministrativa
Ordinamento civile e limiti alla competenza regiona- Esecuzione del giudicato da parte dell’amministra-
le nella disciplina degli appalti - Osservatorio Corte zione dopo la nomina del commissario ad acta - Os-
costituzionale ............................................... 419 servatorio Tar .............................................. 429
Istanza risarcitoria proposta nel giudizio di ottempe-
Rimessione all’adunanza plenaria della questione
ranza a sentenza non ancora passata in giudicato -
dell’ordine di esame dei ricorsi, della legittimazione
a impugnare il bando e dell’ammissibilità di modifi-
Osservatorio Tar ........................................... 429
che alla compagine organizzativa in corso di gara - Termine per il deposito delle memorie nel codice
Osservatorio CdS (decisioni) ............................. 424 del processo amministrativo - Osservatorio Tar ...... 430
Concorrenza e mercato Mercato mobiliare

Pratica commerciale scorretta e diligenza professio- Esenzione cd. ‘‘da salvataggio’’ Osservatorio - Auto-
nale - Osservatorio CdS (decisioni) ..................... 423 rità indipendenti ............................................ 439
Opa e promozione di progetti a valenza sociale -Os-
Controlli servatorio Autorità indipendenti ......................... 438
Le gestione dell’Inpdap nel 2009 - Osservatorio Cor- Operazioni con parti correlate e trasparenza -Osser-
te dei conti .................................................. 434 vatorio Autorità indipendenti ............................. 438
La gestione Sogei nel 2008-2009 - Osservatorio Cor- Promotori finanziari e attività di consulenza - Osser-
te dei conti .................................................. 435 vatorio Autorità indipendenti ............................. 439
Questioni di massima in materia di attività consultiva
delle sezioni regionali di controllo - Osservatorio Cor- Personale
te dei conti .................................................. 433 v. Pubblico impiego

Indici
Pubblico impiego La finanza (legge 30 dicembre 2010, n. 240), com-

Il programma triennale per la trasparenza e l’integrità mento di Antonio Brancasi ............................... 371
(delibera Civit 14 ottobre 2010, n. 105), commento La nuova governance (legge 30 dicembre 2010, n.
di Elisa D’Alterio ........................................... 440 240), commento di Francesco Merloni ............... 353
Nomina degli organismi indipendenti di valutazione - L’organizzazione della didattica e della ricerca (legge
Osservatorio Autorità indipendenti ..................... 437 30 dicembre 2010, n. 240), commento di Enrico Car-
loni ........................................................... 366
Risolubilità del rapporto di lavoro dei ricercatori uni-
veristari ai sensi dell’art. 14, c. 35 novies del d.l. 78 La valutazione (legge 30 dicembre 2010, n. 240),
del 2009 - Osservatorio CdS (decisioni) ................ 427 commento di Alessandro Natalini ...................... 376
Piano della performance - Osservatorio Autorità indi- Lo stato giuridico e il reclutamento: innovazioni ne-
cessarie, ma sufficienti? (legge 30 dicembre 2010,
pendenti ..................................................... 437
n. 240), commento di Carlo Marzuoli .................. 360
Sistema di misurazione e valutazione della perfor-
Risarcimento per danno da ritardo - Osservatorio
mance - Osservatorio Autorità indipendenti ........... 437
Tar ........................................................... 432
Standard di Qualità dei servizi pubblici - Osservatorio
Autorità indipendenti ...................................... 438
Trasparenza e integrità - Osservatorio Autorità indi-
pendenti ..................................................... 438
Preavviso di rigetto del permesso di soggiorno - Os-
servatorio CdS (decisioni) ................................ 426
Provvedimento amministrativo
Dichiarazione dello stato di emergenza: discrezionali-
tà e reiterazione del provvedimento - Osservatorio
CdS (decisioni) ............................................. 426
Diniego di istanza di emersione dal lavoro irregolare
in presenza di reato di clandestinità: rimessione alla
plenaria - Osservatorio CdS (decisioni) ................. 427
Il dovere di motivazione discorsiva degli atti ammini-
strativi (Corte Costituzionale, 10 novembre 2010, n.
310), commento di Antonio Cassatella ................ 401
Sanità
Accesso alle tecniche di interruzione volontaria della
gravidanza - Osservatorio Tar ............................ 430
Determinazione dell’aggregato provinciale di spesa
per l’assistenza ospedaliera prestata da strutture pri-
vate accreditate - Osservatorio Tar ..................... 431
Misure di stabilizzazione regionali e limiti imposti dai
principi di coordinamento della finanza pubblica, del
pubblico concorso e dell’autonomia delle università -
Osservatorio Corte costituzionale ....................... 419
Società strumentali e tutela della concorrenza (Con-
siglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2010, n. 6527),
commento di Sandro Mento ............................. 412
Unione europea
Comunicazioni elettroniche - Osservatorio Corte di
giustizia e Tribunale Ue ................................... 418
Libera prestazione di servizi - Osservatorio Corte di
giustizia e Tribunale Ue ................................... 418
Università
Competenza a disciplinare l’accesso a corsi di studio
universitario a numero chiuso - Osservatorio Tar .... 431

Giornale Dir - Amm 4-2011 La Riforma Dell'universita

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Giornale di diritto amministrativo

CORTE DI GIUSTIZIA E TRIBUNALE DELL’UNIONE EUROPEA

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352 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

La riforma universitaria individua i limiti entro i quali si esercita il «diritto

Giornale di diritto amministrativo 4/2011 353

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358 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Giornale di diritto amministrativo 4/2011 359

Lo stato giuridico e il reclutamento: innovazioni necessarie,

Introduzione esaurimento dei ricercatori a tempo indeterminato

360 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Giornale di diritto amministrativo 4/2011 361

362 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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364 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Giornale di diritto amministrativo 4/2011 365

L’organizzazione della didattica e della ricerca

Premessa prio modello di autonomia (e che invero si erano

366 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Giornale di diritto amministrativo 4/2011 367

368 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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372 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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374 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Giornale di diritto amministrativo 4/2011 375

Premessa smissione dei dati che alimentano il sistema di valu-

376 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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378 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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380 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Giornale di diritto amministrativo 4/2011 381

La legge di stabilità per il 2011

Il debutto della legge

382 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

La lotta all’evasione fiscale

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384 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Il finanziamento delle università

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388 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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Gli enti locali territoriali e il patto interno di stabilità

390 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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392 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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provvedimenti, e da ultimo con la legge di stabilità, Note:

Le regioni e il patto interno di stabilità

394 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

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396 Giornale di diritto amministrativo 4/2011

Lavoratori transfrontalieri nel settore ferroviario

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