t8/01/2010 N.01383/2009 REG.RTC.

N.00019/2010 REG.SEN.
N.01383/2009 REG.RTC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribtrnale Amrninisttativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integra ztorrt,

sul ricorso numero di registro generale 1,383 del 2009, proposto da:

Associazione Integraztone Culturale, Ahmed Akrim, Yassine Ahabi,

rappresentatt e difesi dall'aw. Massimo Gilardoni, con domicilio eletto
presso il medesimo in Brescia, via Vittorio Emanuele II, 109;

contfo
Comune dt Trenzafio, rappresentato e difeso dall'ar,'v. Alessandro Asaro,
con domicilio eletto presso il medesimo in Brescia, via Moretto, 31

(Fax=030 /2897175);

e con I'intetvento di
ad opponendum:

Sezione F.I.D.C. Cossirano, Associazione Dilettantistica Polisportiva

Trenzanese, rappresentati e difesi dall'aw. Elisa Plutino, con domicilio

eletto presso la stessa in Brescia)\,1a4. Moro 13;

per

g i u stiz i a - a m m i n i strativa. i t/ ... / 20100001... u11,

t8/01"/2010 N.01383/2009 REG.RTC.

a) I' annullamento previa sospensione dell' effi cacia,

dell'ordinanza del Sindaco 5.12.2009, n. 312/10477, che disciplinale

riunioni pubbliche o in luoghi aperti al pubblico di associazioni, comitati
o enti che perseguano scopi culturali, religiosi o politici, limitatamente
agli obblighi imposti al punto 2letterc d), e),fl;

b) I'accertamento della violazione del diritto alf identità culturale e del

diritto di riunirsi liberamente e senza armi in luogo aperto al pubblico,
facendo uso della propria lingua;

.) il risarcimento del danno non patrimoniale (compreso il danno

esistenziale);

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto I'atto di costiruzrone in giudizio di Comune diTrenz^no;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella c^mera di consiglio del giorno 14 gennato 2010 il dott.
Giorgio Calderoni e uditi per le p^rt7 i difensori come specificato nel
verbale;

Ar,'visate le stesse pzrtl ai sensi dell'art. 2I decimo cofiÍna della legge n.

1034 /7 l,introdotto dalla legge n. 205 / 2000;

Considerato che sussistono i presupposti per una definizione immedtata

e in fotma semplificata della presente conttoversia, aIIa stregua delle
s eguenti consider azrorrr:

A. L'ORDINAbJZA SINDACALE, IMPUGNATA.

L'ordinanza 5 dicembre 2009, n. 31,2 del Sindaco del Comune di
Trenzano rec come oggetto:
"disciplina delle riunioni pubbliche o in luoghi aperti al pubblico da
pafie di Associaztortr, comitati, o enti che persegualìo scopi culturali,

g i u stizi a - a m m i n i strativa.i t / ... / 20L000OL.. 2/11

1.8lOL/2010 N.01383/2009 REG.RTC.

religiosi o politici. Disposi ztofi congiunte in tema di ordine pubblico e

di pubblica sicurezz^" .

Dopo aver richiamato v^rre disposizioni (del T.U.L.P.S., il D.L. n.

9372008 convertito nella legge n. 125 del 20A8; il Deceto Ministro
dell'Interno 5 agosto 2008), il Sindaco impone (punto 2) una serie di
obblighi alle "associaztont di cui sopra", tra cui, in particolate
"d) i promotori di una riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico
devono darne awiso almeno cinque groni prima allîutorità locale
di pubblica sicwrezza;
e) chi promuove o dirige f:unzrorrt" cerimonie o pratiche religiose aperte
al pubblico fuori dar luoghi destinati al culto deve dare preawiso almeno

trenta giorni prima della data fiss^t^ per lo svolgimento alla (nedesima)
Autorità;
f) tutte le riunioni devono essere tenute in lingua Ltahana".
La vtolazione delle disposizioni di cui all'ordinanzaviene, altresì, punita
con la sanzione amminisffattva di euro 500,00.
I ricorrenti impugnano, limitatamente alle lettere soprariportate,
I'ordinanza e propongono, altresì, le ulteriori domande in epigrafe.
B. IN RITO

b.l. in punto di giurisdi{one

I dubbi a\ nguardo prospett^t1 fin dal decreto presidenztale prowisorio
4.1.2010, n. 1 (e su cui hanno dibattuto le difese scritte e orali delleparti
costituite) vanno confermatt e naffermati in questa sede, con riferimento
ad una delle tre domande proposte dai ricorrenti con la presente azlone,
e precisamente a quella (riportata sub "b" in epigrafe) di accertamento
della violazione del diritto alf identità culturale e del diritto di riunirsi.

Detta domanda è supportata dalle prime quattro censure in ordine

cronologico dedotte in ricorso e tutte fondate sul richiamo (diretto o
intermediato da disposizioni legislative primarie) alle norme
giustizia-amministrativa.it/.../2010000L... 3/11
18/01_/2010 N.01383/2009 REG.RTC.

firterî^zronali in materia di diritti dell'uomo (pdmo motivo) owero a

norme costituzionali intetne (attt. 2, 6,8,17,1,9 e gli ulteriori menzionati

a\I'art.2 del T.U. sull'immigraiztoîe n.286/98: i successivi tre motivi).
Si ttatta, con ogni ettdenza. di norme poste ditettameîte a tuteladi
didtti soggettivi fondamentali e perfetti (ibertà di dunione, libertà
religiosa, libertà di manifestazione del pensiero), di talché la controversia

sulla loro violazione o meno rientra nella giurisdizione del Giudice

ordinario: questo Giudice non può, dunque, conoscere della domanda di
accettamento de qaa.

A diversa conclusione occorre, invece, giungere per le residue censure,

con cui si contestatl catttvo esercizio della funzione amministtattva sotto

il rispettivo profilo dell'incompetenza ad assumere il pror''vedimento che

ne è esplicazione (quinto e sesto motivo) e della vtolazrane di norme di

relzzrone (quelle poste dallo Statuto del Comune di Trcnzano: settimo

motivo): non solo infatti vengono, qui, formalmente dedotu tipici vizi di
legittimità dell'atto amministrativo, ma la posizione fatta valere in
giudizio dat ricorrenti è quella di chi rivendica il corretto esercizio
dell' azrane amministrativa, cioè propriamente di interes se legittimo.
Limitatamente a queste censure e aIIa relattva domanda annullamento
(ca)'
(sub in epigrafe) dell'ordin^rrza sindacale 5.1,2.2009, sussiste,

pertanto, la giurisdizione del Giudice amministrativo, peraltro indicato,

dalla stessa ordinanza, quale autorità giurisdizionale cui ricorrere.

b.2 su / contraddittorio.

Il Comurìe e le AssociazrotTt intervenute ad opponendum eccepiscono,

oltre al già visto difetto di giurisdizione, anche f inammissibilità del

ricorso per omessa notifica ad almeno un controinteressato.

L'ecceztone va disattesa in quanto l'atto impugnato ha carattete generale
e secondo la giurisprudenza del Consiglio di stato, (.ft. sez. IV, 4

q i ustizia-a mministrativa.itl.../20100001-,.. 4/t7

18/ot/2010 N.01383/2009 REG.RTC.

dicembre 2008, n. 5962):

- "pt, defni{one, latto generale non rigwarda specifci destinatari, che sia apriori
the a posteriori non sono indiaiduahilf';

- in quanto "/afgwra di corutrointeressato in senso forma/z, pecw/iare de/processo

amminisîratiuo, ricorre so/tanto ruel m.ro in rui /atto sul quale è nchieslo il confrollo

giurisdiryonale di legittimità si riferisce direltamente e immediatamente a sogetti,

singolarmente indiaiduabili, i quali, per ffift0 dellatto, abbiano fu1Q acquistato,

una posi{on e giuri di ca di uantagio" ;

- cioè "qwel/attuale ffitto uarutagioso, uruiaoco e qaalifcato, che ne connota la

posi(one quak controinteressatr" siccome portatore "di un interesse analogo e

conîrario a quello che legittima k posi{one delricorrente" (Consiglio di stato,

sez. VI, 20 aprrle 2009 , n. 237 8) .
b.3 su //'interuento "ad apponen dum ".

Nel corso della discussione orale svoltasi all'odierna Camera di

Consiglio, la difesa dei ricorrenti ha, inoltre, eccepito I'inammissibilità
delf intervento ad opponendum dtspiegato da alcune Associazioni sotto il
profilo della mancata produzione della previa dehbenzione associativa
in tal, senso: al riguardo, la difesa della associazioni intervenute ha

dichiarato verbale Ia esistenza di tale espressa manifestazlafle di

^
volontà, la cui materiale produzione è stata, tuttavia, ostacolata dalla
ristrettez za dei tempi dell'incidente cautelare.

Tenuto conto della specialità e rapidità del presente rito immediato,

nonché della loro posizione meramente adesiva ad una delle parti
necessarie del ptocesso, il Collegio non tawisa ragioni per disporre
I'estromissione dal giudizio delle suddette Associazioni.

C. NEL ME,RITO

c.1. Sulla direttiua 26 gennaio 2009 del Ministro delllnterno per k nanifesta{oni
nei centri urbani e nel/e aree sensibi/i.

Con il quinto motivo, i ricorrenti deducono Ia violazione della

g i ustizia-amministrativa.it/.../20100007... s/11
18/0r/20t0 N.01383/2009 REG.RIC.

meÍazroî t^ Direttiva 26.1.2A09, nell'assunto che tale atto attribuisca

esclusivamente al Prefetto il potere di emanare appositi prowedimenti
"p., vietare la possibilità di riunirsi in determinati luoghi pubblici".

La censura è fondata.

Invero, la stessa direttiva precisa nella propria premessa che"il dirifto

costitu{onalmente garantito di riunirsi e manifestare liberamente in laogo pabblico

costituisce espressione fondamenta/e de/la uita demoratica e czme tale ua preseruato e

tutelato"

Ne consegue che ogni hmitazrone di tale diritto (per ragioni di sicurezza

e per la difesa di diritti pariordinati, quale quello di circol azrone e di
salvaguardia del patrimonio artistico) deve essere considerata
eccezionale, sia con riferimento aglt spazi da sottrane all'esercizio di tale

diritto (centri urbani e aree c.d. "sensibili": rispettivi punti 2 e 3 della

Direttiva), sia con riferimento at soggetti pubblici che siffatte limitazioni
possono imporre.

Ebbene al quarto e ultimo punto della Direttiva, il Ministro dell'Interno

invita espressamente i (soli) Prefetti a stabilire regole (d'intesa con i
Sindaci e sentito il Comitato prov. le per I'ordine e la sicurezz^ pubblica)
per sottrarre alcune aree alle manifestazrofi e prevedere forme di

g taîzra e regole per lo svolgimento delle stesse; e conclusivamente,

afferma che "tali determina{oni (da condiuidere il più possibik con h forry

politiche e soriali) troaeranno fo*o in un @posito prouuedimento del Prefetto'

ini{aln ente anche in fonz a sperim entale" .

Stante tl. carattere eccezionale di queste disposizioni, esse non possono

che essere interpretate restrittivamente, così dovendosi concludere per
l'esclusiva competenza del Prefetto (pur nella necessaria intesa con i
Sindaci) ad assume{e prowedimenti di regolameîtaztaîe delle
manifest^ztont in luogo pubblico.

giustizia-amministrativa.itl.../20100001... 6/Ll
LglOL/2010 N.01383/2009 REG.RIC.

Ne consegue che laddove il Sindaco di Trenzano ha, invece, adottato una

espressa disciplina delle riunioni in luogo pubblico nel ptoprio Comune
ha illegittimamente proweduto in materia di esclusiva competerrza e
sp ettanz a del Prefetto.

c2. sall'art.54 del7.U. n.267/200 e sulD.M.Interno 5 agosto 2008.

Con il successivo sesto motivo, i ricorrenti deducono analogo vizio di

incompetenza del Sindaco, quanto a\la regolamentaztone del diritto di
riunirsi in luoghi aperti al pubblico, con riferimento al menzionato art.
54 T.U.E,.L. (come novellato dalla legge n. 125/20A8, c.d."pacchetto
sicurezza") e al successivo D.M. applicativo 5 agosto 2008.

Anche questa censura è fondata.

I e 4 di detto art. 54 indicano le funzioni (accresciute)
Infatti, i commi
del Sindaco quale Ufficiale del Governo e il successivo cornma 4 bis
stabilisce che "con dereto del Miruistro dellintemo è disciplinato lambito di
applicaQone delle disposiryoni di cui ai commi 'l e 4 anche con riferimento alh

defni{oni relatiue a//a innlwmità pubblica e a//a sicureTVz wrbanà'.

Orbene, dopo aver fornito, all'att. L, talt definizioni, al successivo art. 2 tI

I)ecreto stabilisce che "ai sensi di quanto dirposto dalfart. l, il sindaco
interuiene per preuenire e conlrastare;

o) lt situa{oni urbarue di degrado o di isolameruto che fauoristono /insorgere di

fenomerui criminosi, quali l0 spacao di stupefacenti, h sfuttamento della

prostituryone, laccattonagio czn impiego di minori e disabili e i fenonerui di
uiolenqa legati anche allabuso di ahool;

b) lt situaryoni in cui si uerifcano comportamenti quali il danneggiamento al

patnmonio pubblico e priuato o che ne impediscono la faibilita' e deterruinano lo

scadimento de//a qualita' urbana;

4 lincuria, il degrado e loccupaQone abusiua di inmobili tali da fauorire le

situa{oni indicate ai punti a) e b);

d) k sitwa{oni che costituiscono intralcio a//a pubblica aiabilita' o che alterano il
giustizia-amministrativa.il/.../2010000l... 7 /L1'
L8/Or/20L0 N.01383/2009 REG.RIC.

decoro urbano, in particolare quelk di abwsivismr czmmerciale e di illecita

occwpa{one di suolo pubblico;

e) i nmportamenti che, come la prostitu{one su strada o /accattonagio mo/esto,

possono ffirudere /a pubblica decenqa anche per k modalita' con cwi si manifestano,
zauerr turbano grauemente il libero utili7go dtSl, tpory pubblici o kfrui{one cai
sono destinati o che rendono dffico/toso o perzcolnso /accesso ad ess/'.

Al riguardo, chiamata a dirimere (anche) un conflitto di attribuzione

sollevato dalla Provincia dtBolzano in ordine al più volte citato decreto
del Ministro dell'interno 5 agosto 2008, Ia Corte Costituzionale ha

espressamente affermato (sentenza 1 luglio 2AA9,n.196, capo 10.2) che:

- "il decreto del Ministro dellintemo ha ad ogelto esclwsiaamente la tutela della

sicureqVz pubblica, intesa come altiuità di preuen{zne e repressione dei reati: non
solo la titola{one del decreto lege n. 92 del 2008 si riferisce alla <sicureqTa

pubblica>, ffia, nelle premesse al decreto ministeriale og:tto delpresente giudi{0, si

fa espresso riferinento, come fondamento giuridin dello stesso, a/ secondo cnmm*,

lettera h), dellart. 1'17 Cost., il quale, secondo k giwnrprudenqa di qaesta Corte,

attiene appwnto alla preuen{one dei reati e alla tutela dei primari interessi pubblici

sui quali si rege lordinata e ciaile conuiuenqa nella comunità na{onale (sentenry n.

237 e n. 222 del 2006, n. 383 del 2005). Lo stesso dereto, poi, sempre nelle

premesse, esclude espressamente dal propno ambito di nferimento la poli{a

am m i n i s trati aa lo ca /d' ;

J'pertanto, i poteri esercitabili dai Sindaci, ai sensi dei commi / e 4 dellart 54 del
d.lgr. n. 267 del 2000, non possono che €.rsere quelli fnaliTTati a//a attiaità di

preuen{one e repressione dei reati e non i poteri concernenti lo sualgimento di

fun{oni di poli{a amministratiaa nelle naterie di competenqa delle Regioni e delk

Prouince autonome";

- "cnFnunque, il rispetto del confne nei aari casi ed ambiti Pot à essere ogeÍto di

controlli g1unsdi{onali ad opera delgiudice cnmune o di questa stessa Corte in sede

g i u stizi a - a m m i n i strativa. t I ... / 20100007...

i
1.8/07/2010 N.0L383/2009 REG.RIC.

di conflitto fru glt entf' .

Ne consegue che i poteri attribuiti ai Sindaci sono, ancorz- una volta,

esclusivamente quelli di prevenzione e repressione dei reati nei casi
espressamente indicati dalle lettera da a) ad E dell'art. 2 del decreto

(spaccio di stupefacenti, esercizio e sfruttamento della prostituzione,

vtolenza legata ad abuso di alcool, danneggiamenti del patrimonio
pubblico, ecc.), mentre non è arrunessa alcunainterpretazione estensiva
di detta elencaztone, perìa 1o "sconfinamento" del Sindaco dai poteri così
attribuitigli.
La disciplina delle riunioni in luogo aperto al pubblico esula da siffatta
elencaztone e ambito oggettivo, cosicché il prowedimento del Sindaco di
Ttenzano risulta, anche sotto questo profilo, affetto da incomp eteflza.
e3. sulk settima e u/tima censura.

In considerazlone della nafrrrr- assorbente del rilevato \7zro di

incompetenza, tale da determinate ex -re l'annullamento dell'ordinanza
sindacale nella p^rte impugnata, può prescindersi dall'esamittare la
settima e ultima censura divtolazione delle norme statutarie del Comune

di Trenzano.
D. SULTA DOMANDA RISARCITORIA.
La consequenztale domanda di risarcimento del danno (non
patrimoniale) non può, invece, trovare accoglimento, tenuto conto che
lîssociazione ricorrente risulta costituita tn data successiva a quella di
emànazrone dell'Otdinanza sindacale controversa e, in ogni caso, della

immediatezza temporale con cui la presente pronuncia ne ha eliminato

dal mondo giuridico la concreta operatività, così da assicuraîe rttTa futela
reintegratorta pienamente satisfattiva, salva la sussistenza di specifici
danni "inteftempotah" che, tutta\'ra, rlon sono stati dedotti e neppure

prospettati nel corso dell'odierna discussione orale.

E,. SULLE, SPE,SE.
giustizia-amministrativa.il/.../20!0OOO1-... 9/Lt
L8lOL/2010 N.01383/2009 REG.RTC.

Le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le part:.,

tenuto conto del solo pa:rztilc accoglimento delle domande attore e della
novità della questione úattata.
Tuttavia, il contributo unificato, anticipato da parte ricorrente nella
misura di € 500,00 (euro cinquecento), va posto caÍ1co del Comune di
^
Trenzano, ai sensi dell'art. L3, comma 6 bis D. Lgs. 115/2002..

P.Q.M.

il Tribunale Amministtativo Regionale della Lombardia, Sezione

seconda di Brescia, definitivamente prorìunciando, così decide:

1) ACCOGLIE, la domanda annullatoria proposta dai ricorenti e, per

l'effetto, annulla l'ordinanza sisdacale in epigrafe nella p^rte impugnata
(cd)),(ce)'
(e cioè limitatamente alle prescrizioni di cui allelettere e "f'del
punto 2);
2) DICHIARA INAMMISSIBILE, per difetto di giurisdizione, la
domanda di accertamento sub b) in epigrafe;

3) RESPII{GE, la domanda di risarcimento del danno;

4) COMPENTSA le spese di lite tra futte le parti in causa;

5) CONDANNA il Comune di Trenzano del solo

^l pagamento
contributo unificato, ai sensi e nella misura di cui in motivaztorLe.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrattva.
Così deciso in Brescia nella c metz- di consiglio del giorno 14 gennaio
2010 con I'intervento dei Magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente, Estensore

Stefano Tenca, Primo Referendario

Francesco Gambato Spisani, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LOIlL
L8/01/20L0 N.01383/2009 REG.RIC.

DEPOSITATA IN SE,GRE,TE,RIA
n $/or/2oro
(Art. 55, L. 27 / 4/1.982, n. 186)

IL SEGRETARIO

fi./tr