Sommario

1. INTRODUZIONE ............................................................................................................................ 4 2. IL DIFFICILE PASSAGGIO DALLOLD AL NEW PUBLIC MANAGEMENT (AND GOVERNANCE) .. 8 2.1 Le aspettative di innovazione e cambiamento della pubblica amministrazione: punti cardinali del dibattito internazionale ........................................................................................................................... 8 2.2 Crisi del welfare e assetti di gestione innovativa del governo locale: la "fortuna" della soluzione non profit................................................................................................................................................. 11 2.2.1 Istituzionalizzazione del principio di sussidiariet ............................................................... 12 2.2.2 La modifica degli apparati pubblico-decisionali ................................................................ 13 2.2.3 La sussidiariet orizzontale da principio a prassi: i problemi di scelta .......................... 14 2.3 Aspettative di innovazione delle amministrazioni pubbliche: la via del quasi non profit 15 3. NUOVI PROBLEMI E SIGNIFICATI DI EFFICIENZA: I TERMINI DELLA QUESTIONE ...................... 17 3.1 LEfficienza negli studi di economia aziendale .................................................................... 17 3.1.1 Lazienda ..................................................................................................................................... 17 3.1.2 I concetti di Efficienza, Efficacia ed Economicit ................................................................. 19 3.1.3 Possibili sfere dellefficienza: tecnica, gestionale ed operativa ...................................... 20 3.2 LEfficienza negli studi di economia e gestione delle aziende e della PA ..................... 22 3.2.1 Le funzioni della PA ................................................................................................................... 22 3.2.2 Alcune peculiarit della gestione delle Amministrazioni Pubbliche ................................. 25 3.2.3 Le dimensioni di valutazione nelle amministrazioni e nei servizi pubblici ....................... 26 3.2.3.1 Il dominio delle decisioni di acquisizione e impiego delle risorse pubbliche: il nodo dellefficienza allocativa 26 3.2.3.2 Il primato dellefficacia sullefficienza .............................................................................. 28 3.2.3.3 Definizione e controllo delle differenti sfere di efficienza nella economia e gestione delle aziende di produzione di servizi pubblici ............................................................................................................. 32 3.3 Raccomandazioni e norme in favore dellefficienza ........................................................... 34 3.4 Le strategie di efficienza: un primo modello di sintesi ....................................................... 41 4. IL DOMINIO DELLE SCELTE DI EFFICIENZA PER FONDAZIONE MILANO .................................... 45 4.1 Il settore delle Fondazioni italiane: il nodo della omogeneit ......................................... 45 4.2 Evoluzione storica dellIstituto della Fondazione.................................................................. 47 4.3 Legislazione e strutture di governo delle fondazioni italiane ........................................... 49 4.4 Le fondazioni di diritto civile ................................................................................................... 50 4.5 Le Fondazioni individuate dalla prassi .................................................................................. 52 4.6 Le Fondazioni di diritto speciale ............................................................................................. 54 4.6.1 Le Fondazioni create ex novo dal legislatore ...................................................................... 54 4.6.2 Le Fondazioni derivanti dalla trasformazione di determinate categorie di enti pubblici56 4.6.3 Le Fondazioni derivanti dalla trasformazione di singoli enti pubblici ............................ 57 4.7 La Fondazione Milano: profilo istituzionale specifico ......................................................... 58 4.8 Gli elementi di complessit dettati dal modello istituzionale adottato .......................... 58 4.9 Fondazione Milano: economicit e creazione di valore in quanto azienda di produzione del Terzo settore ...................................................................................................................................................... 63 4.9.1 Il nodo delleconomicit della Fondazione in quanto azienda del Terzo settore ......... 64 4.9.2 La creazione del valore nellazienda del Terzo settore .................................................... 64 4.9.3 Elementi costitutivi della strategia e del governo aziendale ............................................ 65 2

4.9.4 Riflessi in materia di valutazione e presidio dellefficienza .............................................. 68 4.10 Fondazione Milano: Gli elementi di complessit aggiuntivi derivanti dalla sua origine pubblica................................................................................................................................................. 70 4.11 Fondazione Milano: il sistema dei vincoli decisionali specifici ........................................ 71 4.12 Oggetti e strategie di decisione possibili .......................................................................... 73 5. LEFFICIENZA IN FONDAZIONE MILANO ................................................................................... 76 5.1 Evoluzione della formula imprenditoriale ............................................................................. 76 5.1.1 Le fasi evolutive della Fondazione ......................................................................................... 76 5.2 Fase di Start up .......................................................................................................................... 78 5.2.1 Complessit, obiettivi e fasi del processo di esternalizzazione ....................................... 78 5.2.2 La definizione di una strategia possibile .............................................................................. 81 5.2.3 I primi risultati ottenuti............................................................................................................... 82 5.2.4 Il nuovo Progetto del Politecnico ............................................................................................. 85 5.2.5 Le Strategie di efficienza adottate: un quadro di sintesi .................................................. 88 5.2.5.1 Strategia di efficienza Tecnica/Produttiva ....................................................................... 91 5.2.5.2 Strategie di efficienza gestionale/allocativa.................................................................... 91 5.2.5.3 Strategie di efficienza operativa (controlli di gestione) ................................................. 92 5.3 Seconda Fase: sviluppo e incremento dellofferta (2003-2007) ..................................... 94 5.3.1 Premessa ...................................................................................................................................... 94 5.3.2 Le proposte formative............................................................................................................... 94 5.3.3 Progetti per linnovazione e la qualit .................................................................................. 96 5.3.4 Personale e Sistema di Gestione delle Competenze .......................................................... 97 5.3.5 Le Strategie di efficienza adottate: un quadro di sintesi .................................................. 97 5.3.5.1 Strategie di efficienza tecnica/produttiva ...................................................................... 100 5.3.5.2 Strategie di efficienza gestionale/allocativa.................................................................. 100 5.3.5.3 Strategie di efficienza operativa (controlli di gestione) ............................................... 102 5.4 Terza Fase: razionalizzazione e rilancio dellattivit (2007-2010).............................. 104 5.4.1 Premessa .................................................................................................................................... 104 5.4.2 Progetti per linnovazione e la qualit ................................................................................ 104 5.4.3 Verso una nuova evoluzione del profilo di business ......................................................... 106 5.4.4 Le Strategie di efficienza adottate: un quadro di sintesi ................................................ 107 5.4.5 Le scelte di efficienza produttiva (focus)............................................................................. 108 5.4.6 Le scelte di efficienza allocativa (focus).............................................................................. 110 5.4.7 Le scelte di efficienza operativa (focus).............................................................................. 114 5.4.7.1 Strategie di efficienza tecnica/produttiva ...................................................................... 121 5.4.7.2 Strategie di efficienza gestionale/allocativa.................................................................. 121 5.4.7.3 Strategie di efficienza operativa (controlli di gestione) ............................................... 122 6. CONSIDERAZIONI DI SINTESI.................................................................................................... 125 6.1 La rotta dellefficienza possibile........................................................................................... 125 6.1.1 Pareto-efficienza e trade off efficacia-efficienza ........................................................... 125 6.1.2 Benchmarking ............................................................................................................................ 127 6.1.3 Equilibrio tra struttura e obiettivi (coerenza) ...................................................................... 128 6.1.4 Accountability e rischio reputazione..................................................................................... 129 6.1.5 Orizzonte temporale ed efficientamento lungo................................................................. 130 6.1.6 Vincoli e opportunit per una (completa) Direzione e sviluppo del personale ........... 131

1. INTRODUZIONE
Indirizzi e provvedimenti legislativi si cimentano ormai da pi di un decennio nella sfida di una possibile integrazione tra principi, logiche e tutele del diritto amministrativo e possibilit di apertura a pratiche gestionali giudicate vincenti nel settore privato. Al di l di un primo entusiasmo che ha spinto il dibattito nazionale ed internazionale ad una semplice contrapposizione tra un mondo privato, dinamico e flessibile, e un mondo pubblico mastodontico, rigido e inefficiente (chiamato quindi allo studio e applicazione delle virt del primo), una pi matura osservazione delle caratteristiche e delle dimensioni di complessit istituzionale ed organizzativa delle aziende pubbliche ha saputo nel tempo riconoscere differenze e qualit di queste ultime, gettando loro il guanto della sfida: un parziale abbandono dei tratti burocratici dellorganizzazione del lavoro per assumere, appunto, quelli tipici delle imprese private, senza, per, tradire missione e natura pubblica del proprio agire. Daltra parte, limportante riforma amministrativa degli anni 90, avviene in un momento storico nel quale, su scala globale, politici, amministratori e ricercatori, andavano annunciando un invito a:

ammorbidire le fattezze fortemente burocratiche e monopolistiche amministrazioni; abbandonare gli schemi rigidi a favore della flessibilit; accantonare latteggiamento e la cultura prescrittivi; spostare il focus dagli inputs agli outputs; porre al centro delle politiche e delle strategie pubbliche il cittadino.

delle

pubbliche

A sintesi di tutto ci una espressione chiave si fa largo nel dibattito internazionale: Reinventing government. Fu proprio questo il titolo di una fortunato libro (Osborne, Gaebler, 1992) dei primi anni 90, scritto da un giornalista di nome Osborne ed un ex city manager di nome Gaebler, in cui, come gli stessi Autori con onest intellettuale non mancarono di evidenziare, non venivano introdotti concetti nuovi sulla organizzazione della pubblica amministrazione ma, pi semplicemente, si proponeva di operare una sintesi e sistematizzazione di idee che gi in quegli anni avevano trovato parziale consenso e limitata applicazione. Molti di quei suggerimenti avevano, infatti, caratterizzato il programma che il governo Thatcher deliber dopo il 1979 in Gran Bretagna. La riforma che ne scatur non ha avuto n precedenti n successori per il drastico taglio alla spesa che comport e per la radicalit dellimpatto sul pre-esistente sistema. Proprio per questo il Programma assunse il ruolo di apripista per un nuovo indirizzo politico-amministrativo, sul quale si incamminarono anche altri Stati, nella prefigurazione di ci che sarebbe poi stato chiamato uno Stato valutatore (Henkel, 1991). Il modello al quale si ispir la Thatcher, cos come quello di altri Governi - si pensi, ad esempio, alla ristrutturazione organizzativa del settore pubblico in Nuova Zelanda ed Australia - era di chiara matrice aziendale e, pi in particolare, consisteva in quellinsieme di dottrine sullamministrazione di impresa che si erano sviluppate per fronteggiare la crisi di produttivit vissuta un decennio prima dai sistemi industriali. Dottrine che facevano perno su modelli organizzativi non cos dissimili da quelli della burocrazia, ma improntati su logiche di decisione, realizzazione e controllo gi sperimentate e applicate nelle imprese.

Questo processo innovativo etichettato, appunto, come New Public Management (NMP) e diffusosi inizialmente in paesi sviluppati1 divenuto, anno dopo anno, un fenomeno mondiale, interessando il settore pubblico anche in paesi in via di sviluppo. Se da una parte, quindi, non vi dubbio che il dibattito abbia assunto ormai da anni dimensioni planetarie, dallaltra, come la letteratura pi recente sul tema non ha mancato di sottolineare (Lynn Jr, 2006) esso trova principi e modalit di applicazione differenti nei singoli contesti nazionali, coerentemente agli assetti istituzionali, organizzativi e valoriali espressi in quello specifico contesto. Elemento comune ai vari contesti forse, pi di ogni altra cosa, la reazione di movimento contro un certo modo di pensare ed intendere lorganizzazione della Pubblica Amministrazione. Il movimento del NPM, infatti, gi a partire dagli anni 80 propone allattenzione del dibattito internazionale linteresse per temi quale lorganizzazione dei processi di erogazione dei servizi, da privilegiare rispetto alla qualit e tenuta formale delle regole di comportamento tipiche dellorganizzazione burocratica del lavoro. IN questo contesto, il modello tradizionale di organizzazione e di erogazione dei servizi basato sui principi della gerarchia burocratica, centralizzazione, pianificazione e controllo diretto, avrebbe quindi dovuto lasciare spazio ad una gestione dei sevizi pubblici basata sul mercato e ad una cultura tipica delle imprese. La nuova ricetta organizzativa non per ancora chiara. Quale configurazione organizzativa potr o dovr rappresentare il nuovo ideal tipo di organizzazione pubblica, nel senso di costituire un punto di riferimento pratico con il quale confrontare le caratteristiche delle organizzazioni pubbliche attuali? Quanto e fino a che punto le caratteristiche delle organizzazione burocratica del lavoro possono e devono essere messe in discussione? E soprattutto, un volta definiti i principi ordinatori di base, quali vincoli e quali leve possono essere immaginate per traghettare il cambiamento organizzativo atteso? Domande ancora parte, certo di non facile soluzione, le cui risposte sono solo parzialmente rintracciabili in esperienze, casi o indirizzi di paesi a noi simili e vicini. Infatti, la sfida non solo complessa ma, come noto, comune a molti paesi (OECD, 2005). Su queste premesse, e con obiettivi esplorativi e non certo prescrittivi, presentiamo di seguito una analisi critica di un caso aziendale, quello della Fondazione Milano, gi Fondazione Scuole Civiche, nata da un processo di esternalizzazione e integrazione verticale nella gestione delle scuole atipiche di Milano (Civica Scuola di Musica, Scuola dArte Drammatica Paolo Grassi, Scuola delle Tecniche Cinetelevisive, Scuola Superiore per Interpreti e Traduttori), attivato nel 2000 dal Comune in risposta ad alcuni fabbisogni emersi nel corso degli anni, in particolare legati al taglio di risorse e alla crescente esigenza di controllo e formalizzazione. Il caso di per s molto interessante in quanto la Fondazione, nascendo da un percorso di esternalizzazione realizzato da una Amministrazione pubblica, eredita da questa tutta una serie di principi (ad es. il principio di equit nella realizzazione dellofferta di servizi, il principio etico nella realizzazione delle attivit) e vincoli funzionali (ad es. di coordinamento tra istituzioni e attori sociali, di informazione e comunicazione, di offerta di beni e servizi per soddisfare una domanda collettiva e individuale ecc.) che si sommano a quelli incorporati nella propria natura di azienda non profit nella fattispecie una fondazione di partecipazione che opera a servizio della collettivit, in risposta ad un fabbisogno pubblico, e la cui legittimazione collegata dunque alla quantit e qualit dei bisogni reali

1 Stati Uniti, Australia e Nuova Zelanda sono considerati i paesi leader nellimplementazione dei principi propri del New Public Management.

e percepiti che in grado di soddisfare, nonch al valore dei risultati misurato dallutilit sociale prodotta. Stando alle peculiarit istituzionali e funzionali che il caso della Fondazione Milano incarna, che di fatto inscrivono loperato della medesima allinterno di un perimetro di vincoli strategici e operativi pi o meno stringente, il presente volume si propone di tradurre il concetto di efficienza, che leconomia di azienda definisce come la capacit di impiegare le risorse in modo razionale per ottenere il massimo rendimento dei fattori impiegati, minimizzando e riducendo al minimo gli sprechi e i costi inutili, allinterno del contesto specifico di una azienda non profit di matrice pubblica. Lintento quello definire un framework di analisi dove lefficienza necessariamente esaminata anche in relazione agli altri parametri di valutazione che riguardano le realt del settore pubblico e non profit, quali: lefficacia nel raggiungimento delle finalit istituzionali perseguite; ladeguatezza delle risorse a disposizione rispetto agli obiettivi prefissati; la qualit delle risorse da acquisire e impiegare, nonch la qualit dei servizi da rendere; leconomicit complessiva da mantenere.

Il lavoro stato suddiviso in due parti distinte e complementari: nella prima vengono tracciate le traiettorie di unevoluzione (non lineare) registrabile attorno al concetto di efficienza, chiarendone i presupposti normativi, disciplinari, metodologici e applicativi; nella seconda parte, viene elaborata una prima sperimentazione su un caso esemplificativo, la Fondazione Milano, attraverso cui far emergere limiti e ambiti di reinterpretazione del principio di efficienza. In ultimo, il documento nel suo complesso fornisce elementi per riorganizzare il lavoro di quanti operano in ambito accademico e operativo interrogandosi sul senso, le valenze, le prospettive che il principio di efficienza offre alla pratica manageriale.

PARTE I RIPENSARE LEFFICIENZA: FONDAMENTI E PRINCIPI GUIDA

2. IL DIFFICILE PASSAGGIO DALLOLD AL NEW PUBLIC MANAGEMENT (AND GOVERNANCE)

2.1 Le aspettative di innovazione e cambiamento della pubblica amministrazione: punti cardinali del dibattito internazionale
Gli anni Ottanta e Novanta rappresentano dal punto di vista storico, politico ed economico, un momento di svolta decisivo in quanto in questi anni, accanto al modello tradizionale di amministrazione pubblica, si fa posto, a livello teorico e a livello pratico, un nuovo modello di gestione che getta le basi per la nascita di un vero e proprio management del settore pubblico. A livello teorico la strada del consenso per gli interventi di ridimensionamento e razionalizzazione del settore pubblico stata preparata da tre importanti teorie: 1. la teoria economica cosiddetta neo-classica (Friedman, 1980), che ha introdotto il principio della libert di scelta; 2. la public choice theory (Stigler, 1985), che ha notevolmente condizionato limpostazione manageriale della burocrazia; 3. la principal/agent theory (Vickers e Yarrow, 1988), inizialmente sviluppata per il settore privato, ha focalizzato lattenzione sullimportanza di definire meccanismi di controllo e di governo rispetto ai quali allineare gli obiettivi dei portatori di interesse. A livello pratico, come gi accennato nellintroduzione, la svolta verso un management pubblico si avuta con le riforme introdotte negli Stati Uniti e in Gran Bretagna dopo lelezione di Ronald Regan (1980) e Margaret Thatcher (1979). Questi due leader sono spesso associati ad interventi di contenimento della spesa pubblica su tre fronti (Hughes, 2003): 1. le dimensioni del governo accusato di assorbire eccessive risorse; 2. il raggio dellazione di governo considerato troppo ampio e pervasivo, che arrivava ad occuparsi di settori e attivit in cui lintervento pubblico non era necessario; 3. la mediocrit e linefficienza dei servizi pubblici, determinate principalmente da metodi di gestione del governo secondo un approccio burocratico (Borgonovi, 2009). Conseguenza di ci sono stati gli interventi di riduzione degli apparati pubblici (il cosiddetto downsizing) e di privatizzazione dove tutti i servizi che potenzialmente potevano essere erogati dal settore privato sono stati in effetti venduti o dati in gestione a fornitori privati (privatizzazione totale o contracting-out). Cambiamenti significativi non hanno per interessato solo la dimensione esterna: infatti notevoli processi di riorganizzazione hanno toccato anche la dimensione interna delle organizzazioni e le modalit di gestione dei servizi in cui si data maggiore importanza a : raggiungimento dei risultati; responsabilit personale dei manager; maggiore flessibilit delle strutture organizzative; decentramento delle responsabilit alle singole unit operative; introduzione di logiche competitive allinterno del settore pubblico; valutazione delle performance; 8

individuazione e specificazione dei risultati obiettivi; allineamento tra vertici politici e amministrativi.

Il carattere bipartisan delle riforme del settore pubblico inglese ed americano ha garantito che esse proseguissero in maniera programmata per due decenni. Queste esperienze hanno fatto da apripista a sperimentazioni analoghe in altri Paesi. Le diverse scuole di pensiero e le esperienze empiriche che si sono avvicendate hanno cos dato vita ad un vero e proprio movimento culturale rivolto alla modernizzazione della pubblica amministrazione: il NPM. 2.1.1 I paradigmi del New Public Management e della Public Governance

Con NPM, termine coniato da Hood nel 1991, deve essere inteso non un modello unitario di riferimento ma una raccolta di scuole e contributi di diversa provenienza che ha influenzato e favorito linnovazione del settore pubblico attraverso lapplicazione di criteri di conduzione manageriale e proponendo il cittadino utente al centro dellattenzione. Con il NPM la cultura delladempimento stata sostituita con quella del risultato e lorganizzazione delle aziende e delle amministrazioni pubbliche diventata pi flessibile e meno burocratica. E possibile individuare due chiavi di lettura del NPM: NPM come processo di cambiamento dei sistemi amministrativi; NPM come metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica (Public expenditure management).

Dal punto di vista delle trasformazioni dei sistemi amministrativi possibile indicare per il NPM tre fattori di specificit: 1. Pressione per il decentramento organizzativo e smembramento delle organizzazioni burocratiche: ci ha condotto ad una sempre maggiore autonomia manageriale e alla crescente responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati. 2. Introduzione di logiche competitive tra le diverse organizzazioni/agenzie pubbliche: i servizi pubblici sono stati dati in affidamento a imprese private (contracting out) o ad altri enti pubblici (contracting in) e si proceduto in direzione di un coinvolgimento sempre maggiore del settore no profit. 3. Adozione diffusa di tecniche manageriali e sistemi gestionali privatistici: le risorse sono state utilizzate in modo sempre pi razionale; sono stati adottati standard di risultati espliciti e misurabili (cash limits e cash planning); sono stati introdotti processi di negoziazione tra i diversi centri di spesa e gli organi centrali. Il NPM, invece, inteso come Public expenditure management, ha promosso la sostenibilit e lefficienza nella gestione delle risorse finanziarie degli enti pubblici. In questa direzione possibile individuare delle priorit di intervento e di cambiamento che mostrano come una individuazione e una distribuzione razionale delle risorse, unita allutilizzo di strumenti contabili e di controllo, permettano una gestione efficiente delle attivit pubbliche. Priorit di intervento secondo la logica del Public expenditure management sono: Pianificazione (policy planning); Sistemi di budget; 9

Sviluppo e miglioramento organizzativo; Implementazione dei budgets.

Il NPM, enfatizzando lutilizzo di modalit gestionali nelle PA, ha permesso al settore pubblico di aprirsi a pratiche aziendali. Management, efficienza interna e logiche di funzionamento delle singole amministrazioni pubbliche sono loggetto di riferimento di questo approccio. Tuttavia, una serie di cambiamenti significativi a livello micro e a livello macro hanno fatto s che le logiche del NPM ad un certo punto fossero inadeguate a sostenere la sempre pi crescente complessit delle decisioni di policy. Parallelamente e contemporaneamente ai processi di globalizzazione e di integrazione europea si sono innescati processi di decentramento amministrativo e di riscoperta delle entit locali e territoriali. Questa sovrapposizione di locale e globale ha fatto in modo che aumentassero progressivamente anche il numero di attori e di interessi pubblici e privati, individuali e collettivi. Si quindi resa necessaria la costruzione di modelli di relazioni interistituzionali e intergovernative al fine di costruire intorno a determinate politiche pubbliche obiettivi comuni e condivisi. In questo scenario si attua pertanto il passaggio dal NPM alla Public Governance, intesa come nuovo stile di governo, distinto dal modello gerarchico del government tradizionale. Government esercizio del potere decisionale secondo un sistema istituzionale di tipo formale, chiuso e gerarchico. Governance creare consenso intorno a determinate scelte condivise da soggetti pubblici e privati che cooperano servendosi di una struttura organizzativa sistemica, flessibile ed aperta a scambi con lambiente esterno. Nella tabella seguente si riportano le principali differenze tra Government e Governance (Cepiku, 2006).
Tabella 1 Government e Governance Government Definizione Attori Focus Struttura Funzioni Strumenti Modalit di interazione Contenuti decisionali Conseguenze verso soggetti esterni Esercizio del potere decisionale secondo il sistema istituzionale formale Numero contenuto Strutture organizzative e istituzioni Sistemi chiusi. Competenze, gerarchia Scarsa consultazione, nessuna cooperazione per attuare le politiche Formali (leggi, decreti) Autorit gerarchica, relazioni conflittuali e interazioni ostili. Comando e controllo Specifici e rigidi Obbligatorie, divieti e obblighi ad agire Governance Creare consenso intorno a determinate scelte Numero elevato, pubblici e privati Processi, politiche e outcome Sistemi aperti, partecipazione volontaria, reti e partnership Maggiore consultazione Informali (accordi, intese) Consultazione orizzontale, relazioni collaborative e consenso su norme tecnocratiche. Ruolo abilitante delle PA Indicazione di criteri per decidere e per valutare la validit delle decisioni Creare la convenienza a fare o a non fare ottenendo ladesione convinta

Con la Public Governance la Pubblica Amministrazione ha assunto un ruolo fondamentale nei processi decisionali: mentre nel NPM cera separazione tra il livello politico e livello amministrativo, con la Public Governance pur evitando sovrapposizioni di ruoli e di funzioni, la cooperazione e la collaborazione diventano una condizione irrinunciabile per la conduzione aziendale e manageriale della PA. Inoltre le pubbliche amministrazioni hanno tentato di estendere la loro attenzione a tutte le diverse aree della governance pubblica, non solo lambito del management interno secondo i precetti del NPM. 10

2.2 Crisi del welfare e assetti di gestione innovativa del governo locale: la "fortuna" della soluzione non profit
Negli ultimi decenni, nonostante i riconosciuti meriti, la maggioranza dei sistemi di welfare state hanno ampiamente mostrato la loro inadeguatezza nel far corrispondere unefficace risposta pubblica alle aspettative e alla partecipazione attiva dei cittadini, coniugando luniversalit delle prestazioni con la diversit dei bisogni, lo sviluppo economico, la coesione sociale, la crescita urbana, lequilibrio nel territorio e lemancipazione individuale. Se il tradizionale modello di welfare aveva dato vita a una configurazione del sociale incentrata sullinterazione di due sottoinsiemi, lo Stato e il mercato, dalla seconda met degli anni Settanta sono stati creati i presupposti per ricostruire una nuova idea di cittadinanza allargata, reticolare e di comunit solidale (welfare society, dello star bene), in grado di generare il cosiddetto community empowerment. diventato cos sempre pi frequente il riferimento a una pluralizzazione dei protagonisti della politica sociale, alla partecipazione di soggetti privati e aziende non profit, alla rilevanza politica della famiglia e alla trasformazione degli utenti da attori passivi in co-produttori e co-gestori dei servizi, non pi, quindi, semplici fruitori ma catalizzatori capaci di proporre e realizzare iniziative sperimentali innovative. In questo quadro dinsieme, trova giusta collocazione nel nostro paese il processo di decentramento amministrativo attuato a partire dalla riforma delle autonomie locali (L. 142/90) e dallattuazione della Legge n. 59/1997 (Bassanini I). Con esso si andato compiendo il trasferimento a Regioni ed Enti locali di numerose funzioni amministrative, assumendo il principio di sussidiariet quale criterio di riparto delle competenze in questione (L. n. 59/1997, art. 4, II c., lett. a); D.lgs. n. 112/1998, artt. 128 ss.). Ci ha avuto il significato di progressiva localizzazione del welfare sociale, le cui responsabilit politicoamministrative tendono a concentrarsi prevalentemente su due livelli di governo: la Regione e il Comune. Il processo di decentramento ancora in atto, sta quindi in Italia gradualmente ampliando e valorizzando il ruolo delle autonomie locali, estendendo non soltanto le materie di loro competenza, ma soprattutto confermando limportanza, da parte di queste, di acquisire capacit di concertazione e negoziazione, finalizzate a creare sinergie di lungo periodo tra pubblico e privato. La principale motivazione teorica a favore di nuove competenze e maggiore visibilit dei governi locali poggia sostanzialmente sulle esigenze di: adattarsi ad ambienti (territori) con domande di amministrazione tra loro sempre pi eterogenee (Putnam, Leopardi, Nanetti, 1985); ridimensionare (downsizing) le organizzazioni pubbliche centrali; avvicinare la Pubblica amministrazione al cittadino.

Accanto, dunque, al tradizionale modello bipolare, che vede nei soggetti pubblici gli unici titolari del diritto a occuparsi dei beni comuni e nei cittadini i meri amministrati (utenti, clienti, fruitori del servizio erogato), va progressivamente affermandosi una nuova modalit di amministrazione condivisa, fondata sul principio di sussidiariet orizzontale. Ne conseguita, almeno sotto il profilo delle intenzioni, lipotesi di: sostituire il rapporto tra istituzioni e cittadini, tradizionalmente di tipo verticale, gerarchico e unidirezionale, con uno multipolare, paritario e circolare, fondato sui valori della trasparenza, comunicazione, della fiducia e della collaborazione; sostituire il mero trasferimento delle risorse con una strategia caratterizzata dalla messa in comune di quelle persone e competenze in grado di affrontare insieme le questioni di una societ 11

sempre pi complessa e difficile da governare; abbandonare una visione dello Stato come garante dei bisogni essenziali della societ, per trasformarla in quella di sostenitore della capacit propulsiva di cittadini e imprese a partecipare attivamente alla vita sociale ed economica della comunit.

Questi dunque i presupposti di cessione o devoluzione di attribuzioni statali, ripartite tra Regioni ed Enti locali, nella logica di arrivare a un sistema amministrativo pi leggero, decentrato, interamente ripensato sul piano organizzativo e funzionale tanto al centro che alla periferia (Cammelli, 1998). Il nodo, ovviamente, sar capire quanto e fino a che punto le amministrazioni locali saranno in grado di interpretare compiutamente il ruolo e i compiti ad esse attribuiti, dati anche i numerosi vincoli di natura dimensionale e organizzativa connessi allelevata frammentazione del sistema italiano delle autonomie locali. A ci si aggiunga, poi, la non rara attribuzione formale di competenze spesso onerose senza unadeguata previsione a livello centrale di risorse economiche e tecniche necessarie allattuazione delle stesse. 2.2.1 Istituzionalizzazione del principio di sussidiariet Della crescente attenzione alla partecipazione di cittadini e organizzazioni private allattivit pubblica si possono rintracciare i segni anche nella produzione legislativa recente, la quale ha cercato di restituire al diritto privato numerose figure disciplinate in passato dal diritto pubblico. In particolare, a partire dalla legge delega per il conferimento delle funzioni amministrative a Regioni ed Enti locali (L. n. 59/1997), stato esplicitamente previsto che il riparto delle competenze fra Stato, Regioni ed Enti locali debba essere informato al principio della sussidiariet verticale, per la generalit delle materie di disciplina e intervento pubblico (salvo quelle espressamente riservate allo Stato). Allarticolo 4 della stessa legge, invece, viene stabilito che il conferimento di funzioni alle Regioni deve avvenire nellosservanza, fra laltro, del principio di sussidiariet (), attribuendo le responsabilit politiche anche al fine di favorire lassolvimento di funzioni e compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunit. stato cos introdotto, per la prima volta in maniera esplicita, il principio di sussidiariet orizzontale. A questo hanno fatto seguito diversi interventi legislativi di conferma e di definitivo ingresso del principio di sussidiariet, verticale e orizzontale, nellordinamento amministrativo italiano. Ci ha comportato una radicale ridefinizione dello stesso sistema di solidariet sociale in cui:

la competenza primaria attribuita al livello pi vicino al cittadino, in modo da creare contiguit e, quindi, dialogo fra amministratori e amministrati; i livelli superiori hanno competenze tassative e condizionali svolgendo un ruolo di supplenza e agiscono solo nel caso in cui si manifesti la carenza o linadeguatezza di servizio da parte del livello competente.

Individuati, quindi, i livelli istituzionali pi adatti al perseguimento dellinteresse generale attraverso lo svolgimento delle varie funzioni pubbliche, il principio di sussidiariet orizzontale ha invitato queste istituzioni a perseguire linteresse generale non pi da sole, ma assieme ai cittadini, singoli e associati. Ci ha consentito di affiancare agli organi pubblici i privati, non solo come strumenti della loro azione (attraverso istituti quali lappalto o la concessione) ma anche come soggetti attivi, consapevoli e responsabili dellerogazione dei servizi di pubblica utilit. Due sono state le dirette conseguenze:

promozione di una pi ampia partecipazione dei privati, profit e non profit, allesercizio delle funzioni pubbliche; 12

maggiore responsabilizzazione degli Enti locali nei confronti delle collettivit decentrate.

2.2.2 La modifica degli apparati pubblico-decisionali Da queste prime osservazioni agevole dedurre come, in particolare a livello di Amministrazioni territoriali, nasca il problema di porre in essere un governo allargato della societ, che veda tali amministrazioni non pi come enti monocentrici ma come realt policentriche, capaci di sfruttare appieno lautonomia ottenuta e in grado di far emergere le potenzialit e le risorse che le varie categorie di stakeholders locali possono offrire loro (Calvaruso, 2001, p. 6). In questa logica, esse vengono (o dovrebbero venire) progressivamente assunte a ruolo di policy entepreuneur (Robert, 1992) attraverso:

il sostegno alle proposte di loro gradimento; la leadership dei processi dinnovazione nella gestione del governo locale; la facilitazione e la mediazione delle coalizioni territoriali.

In ci si intravede un pieno recupero di alcune proposizioni teoriche del passato in materia di razionalit decisionale delloperatore pubblico (Simon, Smithburg, Thompson, 1964). In particolare, la necessit delle Amministrazioni locali di volgere la loro attenzione alla formazione di network locali istituzionalizzati per la definizione e limplementazione delle politiche territoriali, mette definitivamente in crisi i tradizionali apparati pubblico-decisionali, costruiti dallo Stato liberale sulla razionalit legale di stampo weberiano. Giunge quindi il momento di muovere verso processi decisionali di tipo non solo sperimentale, diretti, cio, alla produzione di politiche efficaci (orientamento al risultato e non solo al processo), ma anche di tipo conflittuale, diretti alla produzione di politiche accettabili perch risultato di intermediazioni tra interessi locali organizzati2. Occorre perci che mutino le competenze del decisore, le quali non possono pi essere esclusivamente tecniche, a causa della loro necessit di rivolgersi al sistema delle interazioni locali, alla distribuzione delle risorse tra gli attori, ai loro interessi e alle loro logiche dazione. E, anzi, possibile immaginare che decisioni e preferenze decisionali prendano forma man mano che gli attori si inoltrano nel corso dellazione. La decisione finale, pertanto operando uninversione radicale rispetto al paradigma decisionale classico (basato, come noto, sulla preferenza per lottimizzazione, come criterio base di scelta) consiste nellincontro, mediato dallintervento di fattori contingenti, tra problemi, soluzioni, partecipanti e opportunit di scelta. La sfida , dunque, quella di approdare a modelli dazione attraverso i quali la Pubblica Amministrazione possa inserirsi nei territori di intervento, legando con gli altri soggetti pubblici e privati che li partecipano, alimentando sistemi dazione variamente configurati in ordine al tipo dintervento da porre in essere. In una logica di collaborazione costruttiva e impegnata , quindi, necessario che le aziende e le Pubbliche Amministrazioni approdino a processi di elaborazione decisionale che:

non abbandonino la possibilit di analisi sistemica di strategie alternative; siano fondati sullapprendimento e sulla costruzione del consenso sociale; si relazionino con la complessit oggettiva della decisione; tengano conto del carattere non pi unitario ma plurale dei decisori (Dente, 1989).

Diventa, cos, prioritaria lacquisizione di una logica di ragionamento sistemico capace di adattare il
2

Sulla distinzione tra razionalit legale-razionale, sperimentale e conflittuale, si rinvia al lavoro di Freddi (1989).

13

processo decisionale pubblico a: a) la complessit del sottosistema di policy, determinato da: o il numero di attori (singoli o collettivi) coinvolti nel processo decisionale (Dente, 1989); o la rilevanza e la disomogeneit degli stessi (Forester 1984); b) la stringenza dei vincoli decisionali (Howlett, Ramesh 2003), determinata da: o la chiarezza/ambiguit del problema oggetto di decisione (March, Olsen, 1976); o laccessibilit e la completezza delle informazioni strumentali alle decisioni (Simon, 1947; Lindblom, 1979); o lorizzonte temporale della decisione. evidente che, affinch il processo di transizione appena accennato possa effettivamente compiersi, appare necessario un sostanziale mutamento tanto dei modelli organizzativi delle aziende e delle pubbliche amministrazioni, ancora oggi sintonizzati su situazioni decisionali (ormai superate) di tipo autoritativo, quanto dei modelli consolidati di analisi dei processi associati alla decisione nelle politiche pubbliche. 2.2.3 La sussidiariet orizzontale da principio a prassi: i problemi di scelta La progressiva espansione del principio di sussidiariet rappresenta oggi un elemento centrale nel disegno di decentramento delle funzioni statali, spingendo per un ripensamento delle strutture e dei modelli operativi della Pubblica Amministrazione: esso comporta, infatti, non solo lesaltazione della funzione degli Enti locali e in particolare del Comune, in quanto livello pi vicino al cittadino, ma anche la riallocazione delle competenze verso il basso. Questa innovazione se certamente idea affascinante sul piano teorico si presenta, di fatto, come un processo estremamente complesso da gestire, ponendo serie perplessit circa leffettiva capacit di titolarit e di esercizio delle Amministrazioni. Leffettiva applicazione del principio di sussidiariet, oltre a determinare la valorizzazione delle funzioni comunali (o degli Enti locali), trasforma i cittadini da utenti in alleati dellAmministrazione nellattivit di governo territoriale. La realizzazione piena di tale principio spinge lEnte locale a svolgere un ruolo di catalizzatore delle energie presenti nella comunit, incoraggiandone in vari modi lemersione per la cura dei beni comuni3. Tutto ci, evidentemente, richiede la creazione di un ambiente politico-sociale specifico, in cui il rapporto fra cittadino, imprese, istituzioni sociali e livelli di governo sia improntato a criteri di efficienza, flessibilit, responsabilit e trasparenza. Le ricette proposte per la creazione di una nuova cultura di governo locale sono molteplici, e nel dibattito politico si fa un uso sempre maggiore di termini come pluralismo, concorrenzialit, gestione manageriale. Si spinge, in tal modo, verso una progressiva separazione della production dalla provision del servizio (Musgrave, 1959; 1983; 1985) secondo uno schema tipico che vede laffidamento al privato (profit o non profit) della produzione del servizio, lasciando a carico del bilancio pubblico il suo finanziamento. Ne deriva un quadro articolato di interessi e opportunit, in cui lEnte locale a volte finanziatore, a volte committente di nuovi progetti e azioni. Mentre in alcuni paesi, Gran Bretagna per prima, labbandono da parte dello Stato del doppio ruolo di finanziatore e produttore, unito a forme di espressione di gradimento da parte degli utenti (attraverso,
3

Si veda in proposito il Documento base della Prima Convenzione Nazionale della Sussidiariet, discusso a Roma nel marzo 2004, da parte di Quelli del 118, Cittadinanzattiva e Forum P.A., allinterno delliniziativa LItalia della sussidiariet, Roma, 2004.

14

per esempio, il meccanismo dei voucher), ha portato alla formazione di quasi-mercati nel settore del vecchio welfare state (LeGrand, 1990), in Italia la ricerca di un maggior grado di efficienza del processo di produzione dei servizi ha finora condotto a meccanismi di contracting out in cui lAmministrazione pubblica a decidere cosa e a chi esternalizzare. Su queste premesse, gi a partire dalla met degli anni 90, a livello locale si notata una progressiva evoluzione del rapporto tra Pubbliche amministrazioni e organizzazioni profit e non profit, dove queste ultime sono state chiamate a rispondere non solo a unesigenza di risparmio, ma anche di innalzamento della qualit del servizio erogato, cos da renderlo pi vicino ai bisogni degli utenti. In questo quadro, la delega alle organizzazioni di terzo settore della soluzione dei singoli problemi ha assunto il senso proprio di una scelta organizzativa, operata dallEnte locale per ridurre la complessit informativa legata allo svolgimento di alcune azioni di governo e/o gestione. Un passo questo che, per non rischiare di condurre a frammentazione, duplicazione e sprechi, si accompagnato (forse in maniera non del tutto esaustiva) alla definizione di regole che consentissero una chiara distinzione di responsabilit e di competenze tra, appunto, Ente locale e soggetto gestore dei servizi (Ranci, Vanoli, 1994, p. 31). Negli ultimi venti anni, quindi, gli spazi del dialogo con il mondo delle aziende pubbliche, profit e non profit sono profondamente cambiati e cambieranno ancora. La diversit strutturale degli interlocutori, profit o non profit, pu essere quindi per le Amministrazioni locali sia un elemento di complessit, sia un elemento di grande opportunit a seconda che sia passivamente accettata o attivamente gestita. Limportante che lEnte locale conosca le caratteristiche gestionali delle aziende con le quali interloquisce o alle quali partecipa, delegando loro compiti e responsabilit che gli sono propri.

2.3 Aspettative di innovazione delle amministrazioni pubbliche: la via del quasi non profit
In questo quadro lo sviluppo di organizzazioni non profit nellambito dellerogazione dei servizi locali, pone laccento sulle modalit di rapporto e regolazione ad oggi esistenti tra terzo settore e Pubblica amministrazione. Se, infatti, per gran parte del secolo appena concluso, la modalit attraverso cui si sviluppato tale rapporto rifletteva un modello di welfare universalistico a dominanza pubblica e, quindi, una modalit di regolazione dei rapporti tra Stato e terzo settore tramite sostegno finanziario (dove lintervento dellistituzione pubblica si limitava allofferta di un supporto che consentisse ai soggetti privati di operare secondo il loro orientamento), nellultimo ventennio si assistito a una profonda trasformazione del quadro istituzionale esistente. In particolare, la parziale messa in discussione di una concezione paternalistica dello Stato ha agevolato il progressivo consolidamento di un modello di welfare misto, dove il coinvolgimento del terzo settore ha corrisposto allo sviluppo di pratiche concertative e meccanismi di scambio di conoscenze e risorse oltre che di consenso politico tra sfera privata e sfera pubblica. Ne derivata una configurazione mista del sistema del welfare con un assetto di tipo neo-corporativo, nel quale rimangono spesso sfumate le differenze tra terzo settore, sistema pubblico e sistema del mercato. Su queste premesse, e per i fini di analisi che in questa sede ci proponiamo, potrebbe dimostrarsi allora rilevante operare un distinguo tra settore non profit in senso stretto e un terzo settore al quale, appunto, come si dir pi avanti, appartiene sin dalla sua costituzione la Fondazione Milano. Osservando, infatti, le organizzazioni ad oggi in Italia collocate nello spazio intermedio tra pubblico e privato, troviamo soggetti economici che si caratterizzano per il fatto di essere:

formalmente costituiti, e quindi distinguibili da attivit di natura individuale; soggetti al vincolo di non distribuzione degli utili; 15

privati, ovvero istituti di diritto privato che possono anche essere emanazione (diretta o indiretta) di aziende pubbliche, purch il potere dimposizione tributaria di queste ultime non incida sulla gestione di tali organizzazioni che, quindi, devono comunque contraddistinguersi per un forte orientamento alla ricerca dei fondi necessari al perseguimento delle proprie finalit istituzionali.

Stando a queste premesse, appare chiaro come le tre caratteristiche cos individuate e intese, definiscono unarea pi vasta (Fig. 1) del non profit in senso stretto, nella misura in cui di questultimo farebbero parte solamente quelle aziende che, seppur formalmente costituite e caratterizzate dal vincolo della non distribuzione degli utili, sono private sulla base sia della natura giuridica assunta, sia per la natura del soggetto che esercita il potere di nomina degli amministratori (Barbetta, 2000, p. 131). Una caratteristica, questultima, che ovviamente non pu essere propria di quelle organizzazioni che sono diretta emanazione di Enti o Amministrazioni pubbliche.
Figura 1 - Il terzo settore in Italia

TERZO SETTORE

Es. Nuove fondazioni pubblico-privato

Non profit

Quasi -non profit

Fonte: ns elaborazione

Quanto appena accennato, assume significato nellanalisi che si andr svolgendo, non tanto per un interesse di natura classificatoria, quanto per la rilevanza che esso pu assumere dal punto di vista dellanalisi economica e gestionale. Alle aziende del quasi non profit, infatti, sono ascrivibili gran parte delle nuove tipologie fondazionali esistenti e, tra queste, anche le nuove fondazioni create dalla pubblica amministrazione per la gestione dei servizi o attivit, come nel caso appunto della Fondazione Milano. Sono aziende, queste, che assumono caratteristiche assolutamente peculiari, difficilmente riscontrabili in contesti istituzionali diversi da quello italiano e solo in parte rintracciabili nella letteratura specialistica dedicata allanalisi sia delle aziende non profit in senso stretto, sia delle aziende pubbliche tout court. A ci si aggiunga, dal punto di vista del sistema generale, che lidentificazione di unarea distinta dal non profit in senso stretto, evidenzia lesigenza di nuove forme di regolazione dei rapporti con il settore della Pubblica amministrazione, rapporti distinti, almeno in parte, da quelli riferibili alle organizzazioni non profit in senso stretto. A tal proposito, senza anticipare riflessioni e argomentazioni che verranno in seguito esposte in maniera pi compiuta, appare evidente come la regolazione pubblica di queste organizzazioni andr sviluppata (in parte ci sta gi avvenendo) attraverso strumenti diversificati, fuori da uno schema di modello ottimale, ma fortemente orientati a dotare i singoli istituti della massima flessibilit organizzativa e gestionale, coerentemente alla dinamicit e complessit dei compiti loro attribuiti. In particolare, la configurazione specifica del soggetto economico delle fondazioni che nascono dallEnte locale, annulla la possibilit di un certo automatismo circa le condizioni di efficienza e efficacia dei servizi da queste forniti. Questi ultimi, quindi, rimangono schemi di analisi e percorsi di indagine utili ai rapporti di scambio tra settore non profit in senso stretto e Pubblica Amministrazione dove, come per esempio nel campo dellassistenza sociale o della sanit, permane lo schema classico in base al quale le 16

funzioni di finanziamento restano a carico delloperatore pubblico, mentre quelle di produzione spettano ora allorganizzazione non profit. Situazioni, cio, dove lazienda del terzo settore cede, a determinate condizioni, beni e servizi che vengono acquisiti dallEnte pubblico, dando vita a una relazione di scambio definita. Qualora invece, come nel caso analizzato in questo lavoro, a una situazione di esternalizzazione funzionale, se ne venga a sostituire una di esternalizzazione strutturale ovvero di costituzione e partecipazione alla medesima istituzione (Cammelli, 2000) cambiano le premesse sulle quali deve essere esaminato il tessuto di relazioni tra i due settori e, quindi, le condizioni di efficienza e efficacia organizzativa della neo-costituita azienda di terzo settore. In particolare, le valutazioni di matrice economica, in quanto essenzialmente fondate sulla transazione come unit analitica di base, devono essere inserite in un prospettiva pi ampia (Costa, 1996) entro la quale poter analizzare variabili come la composizione e il ruolo del soggetto economico, le modalit di acquisizione delle risorse, la composizione del capitale umano, cos da meglio valutare fattori abilitanti e meccanismi di governo delle innovazioni che lambiente socio-culturale e politico-legale (Perrone, 1990) sembra loro richiedere. A ci si aggiunga, tra laltro, che in dette forme strutturali (non profit) di potenziale partenariato pubblico-privato, questultimo viene chiamato in causa non nella sua componente di privato sociale organizzato, ma come portatore di risorse finanziarie e di capacit imprenditoriali nuove. Ne deriva che le nuove istituzioni (siano esse fondazioni o altre forme di organizzazione senza scopo di lucro) potranno non avere nel proprio dna organizzativo quelle caratteristiche tecniche, operative e comportamentali tipiche delle organizzazioni non profit pure (Druker, 1992; Nutt, Backoff, 1992; McCauley, Hughes, 1993), rispetto alle quali possibile immaginare una loro maggiore adeguatezza nellaffrontare ambienti instabili e mutevoli. La diversit delle caratteristiche dei membri dellorganismo personale degli istituti in questa sede indagati, non potr non avere fondamentali implicazioni sui vincoli di progettazione organizzativa degli stessi e quindi sul dominio delle scelte strategiche attivabili. In termini pi analitici, secondo lo schema concettuale che si va proponendo, il settore del quasi non profit e in particolare il comparto delle nuove fondazioni italiane di cui anche la Fondazione Milano fa parte sarebbe il risultato di una scelta di azione organizzativa operata dallEnte locale con razionalit limitata e intenzionale di fronte al mutamento di alcuni elementi del suo ambiente transazionale e, quindi, del suo campo di azione. La delega di nuovi compiti e responsabilit agli Enti locali e lattivazione di forme di cooperazione e partnenship con altre organizzazioni del territorio (anche tramite la costituzione di fondazioni) sono dunque parte di un disegno organizzativo complessivo per gestire limpatto dellincertezza ambientale, anche conseguente alle nuove aspettative del pubblico. Unangolazione danalisi come quella proposta d spazio, ed questo il punto che si vuole evidenziare, a riflessioni e proposte che vanno oltre lanalisi (macro) della variet delle forme organizzative adottate, entrando piuttosto nel merito di strutture e meccanismi di coordinamento e controllo attraverso i quali fronteggiare efficacemente lincertezza ammessa dalle scelte tecniche e di campo anche imposte dal quadro giuridico istituzionale emergente.

3. NUOVI PROBLEMI E SIGNIFICATI DI EFFICIENZA: I TERMINI DELLA QUESTIONE

3.1 LEfficienza negli studi di economia aziendale
3.1.1 Lazienda

17

Come noto, ciascun istituto (organizzazione di persone, risorse e mezzi destinati ad uno scopo), o in senso lato organizzazione, pu essere indagato da molteplici prospettive4, tese a rappresentarne il lavoro e le risorse rispetto alle dinamiche produttive (le diverse combinazioni economiche), agli interessi e le finalit dei portatori di interesse (c.d. teoria degli stakeholder5), alla capacit di includere istanze sociali e culturali (c.d. responsabilit sociale di impresa), solo per fare alcuni esempi. Comune alle diverse prospettive appare la necessit di approfondire le condizioni di sopravvivenza dei gruppi e del lavoro svolto per il raggiungimento degli obiettivi originari delle organizzazioni; si tratta di un tema caro non soltanto agli economisti, ma anche, ad esempio, ai sociologi (nel filone di studi della c.d. ecologia organizzativa6); tra le determinanti della sopravvivenza delle organizzazioni (siano esse imprese nate con lobiettivo del profitto, amministrazioni pubbliche, organizzazioni non profit) hanno rivestito particolare rilevanza, negli studi economico-aziendali, le condizioni di impiego delle risorse (materiali e immateriali), ovvero quelle modalit che pi direttamente influenzano la sopravvivenza o il successo (economico e/o sociale, a seconda degli obiettivi originari) degli istituti. La prospettiva che in questo lavoro viene assunta a riferimento guarda con particolare attenzione alla organizzazione economica delle attivit per il perseguimento delle finalit per cui un istituto (in seguito si vedr il caso della Fondazione Milano) nasce e si sviluppa. In altre parole, viene approfondita la dimensione economica dellistituto, appunto la azienda, facendo specificamente riferimento allordine economico degli istituti (Masini, 1988; Airoldi, Brunetti, Coda, 1994), cio a quel complesso di combinazioni economiche (e loro rappresentazioni, mediante i sistemi contabili) che la gestione inevitabilmente determina, o, ancora diversamente, alla manifestazione economica di un fatto, per lappunto, aziendale. Nelle pagine seguenti, in linea con una lettura pi gergale del termine, si far riferimento allazienda come impresa, seppure recependo lindicazione bene illustrata in dottrina, ove si chiarisce che lazienda riveste un sottoinsieme degli istituti, e non implica automaticamente uno specifico finalismo degli istituti stessi (parlare di azienda, in altre parole, non significa necessariamente parlare di organizzazioni che mirano al profitto). Determinanti per la vita di unazienda sono due dimensioni strettamente interdipendenti: la durata e il valore. La durata dellazienda legata al vincolo di economicit complessiva. Leconomicit della gestione si realizza quando unazienda opera nel rispetto del principio economico ed etico della generazione, diffusione e riconoscimento di valore, ovvero nel contemporaneo raggiungimento di livelli adeguati di efficienza e di efficacia nel dare risposta a bisogni individuali e collettivi, nel tempo (Mussari, 2011). Se nel medio periodo questa condizione non si realizza lazienda diventa antieconomica e quindi antisociale perch incapace di soddisfare le necessit e quindi di generare valore. Il valore si sostanzia nelle utilit che lazienda in grado di aggiungere attraverso il processo di produzione. Il valore creato dallazienda deve diffondersi alla comunit che chiamata a riconoscerlo e ad esprimere il suo consenso, che si concretizza nei trasferimenti di risorse volontarie (pagamento di un prezzo, erogazione di una donazione, concessione di un prestito, sottoscrizione di quote di capitale) o coattive (corresponsione di tributi), indispensabili al suo funzionamento. Lattivit economica si estrinseca quindi nella generazione e diffusione nel tempo di valore; questo valore tangibilmente costituito da beni o

Per unanalisi approfondita si veda Masini (1988) e Airoldi, Brunetti, Coda (1994). Si veda a proposito il testo di riferimento: Freeman, R. Edward (1984). Strategic Management: A stakeholder approach. Boston: Pitman. 6 Si veda in proposito linfluente articolo Hannan, M.T. and J. Freeman (1977) The population ecology of organizations. American Journal of Sociology 82 (5): 929-964.; degli stessi autori (e Poulos) anche il pi recente (2007) Logics of Organization Theory: Audiences, Code, and Ecologies. Princeton: Princeton University Press.
4 5

18

servizi necessari alla collettivit. Pertanto lattivit economica pu essere ridotta alla relazione tra due fondamentali funzioni economiche7: la produzione di beni e lerogazione di servizi; il consumo di beni e lutilizzo di servizi prodotti.

La presenza di un bisogno da soddisfare attiva la produzione e giustifica il consumo8. La produzione unattivit che conduce allaumento del valore intrinseco dei beni e della loro capacit di soddisfare un set di bisogni. A seconda della diversa destinazione dei risultati dellattivit di produzione si pu distinguere tra: produzione per lo scambio di mercato, dove ci che viene prodotto (beni e/o servizi) viene ceduto sul mercato. La produzione per lo scambio di mercato si estrinseca a sua volta in: o processi produttivi dimpresa (si acquisiscono fattori produttivi da altre aziende, si combinano in processi di trasformazione fisici o spazio/temporali e si vende il risultato dellattivit di produzione beni o servizi sul mercato contro il pagamento di un prezzo); o processi produttivi patrimoniali (si sostanziano in operazioni di investimento o di conduzione di investimenti realizzati, nella contrazione e nel rimborso di debiti di finanziamento e nella concessione e riscossione di prestiti onerosi). produzione per il consumo, dove il risultato del processo produttivo non destinato allo scambio di mercato ma finalizzato ad un suo consumo interno, destinato quindi a soddisfare i bisogni dei componenti e dei membri del processo.

3.1.2 I concetti di Efficienza, Efficacia ed Economicit Sia che lazienda produca beni e servizi destinati al mercato, sia che li produca per un consumo interno, fondamentale che lazienda operi in una condizione di equilibrio. Lequilibrio funzione di una relazione tra i concetti di efficienza, efficacia ed economicit. L'efficienza la capacit di impiegare le risorse in modo razionale per ottenere il massimo rendimento dei fattori impiegati, minimizzando e riducendo al minimo gli sprechi e i costi inutili. La misura dell'efficienza si basa anche sul rapporto tra il livello di efficacia e l'utilizzo di risorse impiegate per raggiungere lobiettivo. Che si utilizzi luno o laltro punto di vista importante sottolineare che lefficienza non una dimensione formalizzata verso cui unazienda deve mirare. Unazienda infatti non pu essere efficiente in s. Lefficienza implica necessariamente la considerazione di un termine di paragone (la combinazione input e output in relazione ai propri obiettivi o alla storia aziendale, alle buone pratiche del contesto in cui si opera, a modelli teorici di riferimento), che in linea di massima possono essere: un valore programmato o assegnato: gli obiettivi aziendali prefissati o un valore assegnato allazienda da una istituzione possono fungere da metro di giudizio nella valutazione dellefficienza; uno standard: loperato aziendale in termini di efficienza pu essere comparato ad uno standard, un modello di riferimento fornito dalla prassi aziendale, dalle consuetudini economiche, sociali, istituzionali

Tra le altre funzioni economiche di unazienda si ricorda il risparmio, linvestimento, linnovazione. La parte delle risorse disponibili non utilizzate nella produzione va a formare il risparmio. Il risparmio aziendale genera autofinanziamento che si sostanzia nel trattenere una parte del valore economico generato. La naturale destinazione del risparmio linvestimento in fattori produttivi materiali e immateriali. Linvestimento non ha natura speculativa ma funzionale alla produzione e alla crescita dellazienda; in questo senso favorisce linnovazione intesa come innovazione di prodotto e innovazione di processi
7 8

19

un dato passato riferito ad un servizio/prodotto simile: la storia aziendale e i livelli di efficienza passati possono essere utile elemento di confronto; il risultato conseguito da unaltra azienda: le buone pratiche delle aziende che operano in settori simili e non possono essere un punto di riferimento.

Il giudizio di efficacia implica una valutazione qualitativa ex-post del grado di raggiungimento degli obiettivi programmati. Tali obiettivi possono essere di due tipi: Obiettivi operativi (di breve periodo); Obiettivi intermedi o finali (di medio-lungo periodo).

Da ultimo non resta che parlare delleconomicit. Leconomicit aziendale si raggiunge mediante la relazione tra le precedenti misure (efficienza ed efficacia) ed esprime la condizione di esistenza dellazienda, cio la sua capacit di perdurare nel tempo in una situazione di relativa autonomia. Leconomicit dunque esprime il livello di equilibrio aziendale che si realizza sotto il profilo economico, finanziario, patrimoniale e monetario. Ciascuno di essi esprime lattitudine da parte dellazienda a produrre (nel tempo) beni/servizi che soddisfino bisogni individuali e collettivi per un valore (riconosciuto dalla comunit) tale da coprire almeno il valore degli input utilizzati. Il concetto di economicit/equilibrio sintetizza dunque la capacit di unazienda di creare valore nel lungo periodo, utilizzando in modo efficiente le proprie risorse e raggiungendo, in modo efficace, i propri obiettivi.
Figura 2 Il paradigma di valutazione delle aziende

Fonte: ns Elaborazione

3.1.3 Possibili sfere dellefficienza: tecnica, gestionale ed operativa In economia unazienda ritenuta efficiente quando utilizza in maniera economica le risorse a propria disposizione; questo assunto generale di partenza implica due concetti fondamentali: 1) lefficienza dipende fortemente dalle risorse, dalla loro quantit e qualit; 2) il concetto e i giudizi di efficienza riguardano e coinvolgono tutte le fasi di un processo produttivo. Il rapporto tra risorse/fasi produttive/risultati rende evidente che unazienda pu raggiungere pi facilmente lefficienza quando capace di individuare delle alternative produttive in grado di generare il massimo rapporto tra mezzi impiegati (input) e risultati ottenuti (output). Un set di diverse combinazioni, di alternative, rende inoltre lazienda flessibile e in grado di gestire i rischi: essa pu cos rispondere prontamente a inconvenienti produttivi di vario tipo.

20

Lefficienza pu dipendere, allora, dal modo in cui i fattori produttivi sono utilizzati nel processo produttivo: in questo caso in economia si parla di efficienza tecnica o produttiva. Questa indica la capacit dellazienda (efficienza interna) di produrre pi unit fisiche di output dato un certo ammontare di input e una certa tecnologia o viceversa. Lefficienza pu dipendere per anche dalla capacit di combinare input e output al minimo costo dati i prezzi di mercato. In questo caso di parla di efficienza allocativa. Essa si riferisce quindi allapprovvigionamento di risorse e indica la capacit dellazienda (efficienza esterna) di ottenere pi unit di output in quanto i risparmi ottenuti sui mercati (sia nei processi di acquisto di input che di vendita di output) hanno permesso di ottenere pi risorse a parit di mezzi monetari. In letteratura9lefficienza realizzata a livello di input e di output detta anche ottimo paretiano, dal nome delleconomista italiano Vilfredo Pareto. Lottimo paretiano una condizione di equilibrio produttivo che si raggiunge quando tutti i miglioramenti paretiani possibili sono stati realizzati, ossia quando stata implementata la migliore combinazione produttiva possibile. Una volta raggiunto lottimo paretiano, vano pensare ad una qualsiasi riorganizzazione della produzione: ogni mutamento apporterebbe disequilibrio e disomogeneit nella produzione/diffusione di utilit; aumenterebbero i benefici per alcuni soggetti del processo produttivo ma inevitabilmente diminuirebbero quelli degli altri. Lefficienza, sia quella tecnica sia quella gestionale, possono essere misurate utilizzando degli indicatori. Con gli indicatori di efficienza tecnica si possono rilevare ad esempio la produttivit del lavoro o di un impianto. Unanalisi della produttivit aziendale metter in relazione nel primo caso la quantit di output ottenuti e le ore di lavoro necessarie per tale risultato; nel secondo caso la quantit di output messa in relazione alla quantit di ore di lavoro di una macchina o un impianto. Per avere una misura dellefficienza allocativa o gestionale un indicatore utile pu essere leconomicit del fattore o della risorsa; esso pu essere ottenuto rapportando il prezzo pagato sul mercato per ottenere il fattore necessario alla produzione alle ore di lavoro. Quelli riportati sono solo alcuni degli indicatori mediante i quali possibile misurare il grado di efficienza della gestione e della produzione. Quello che importante sottolineare che per effettuare un giudizio di efficienza produttiva deve essere tenuto ben presente un termine di confronto o paragone. In unazienda tale parametro pu essere un risultato produttivo ottenuto in passato dallazienda stessa o un risultato della concorrenza. Un altro termine di paragone pu essere un parametro produttivo imposto dallesterno (ad esempio dalle istituzioni) o dalla prassi produttiva di settori simili. Un giudizio di efficienza allocativa dipende, come detto, anche dalla variabile prezzo. Unazienda inefficiente in tutti i casi in cui pagher un prezzo maggiore rispetto a quelli di mercato per uno stesso ammontare di risorse. Nel cercare risorse a basso costo unazienda tenta di raggiungere lefficienza allocativa; ma questa condizione sar pienamente soddisfatta solo se si tenter di perseguire anche lefficacia del risultato. Un minor costo di input pu infatti significare anche una minore qualit degli stessi, la quale rischia di compromettere il buon esito del processo produttivo. La ricerca dellefficienza deve pertanto procedere di pari passo alla soddisfazione del criterio dellefficacia, dunque della soddisfazione dei bisogni per i quali un dato prodotto o servizio stato realizzato. Tralasciando la prospettiva da cui la si guardi, lefficienza di per s pu essere definita in almeno due modi differenti: come combinazione ottimale di input dati, soggetta ai vincoli di una determinata funzione di produzione (efficienza statica), oppure come sviluppo di prodotti, processi e capacit nuove connesse al cambiamento della funzione di produzione (efficienza dinamica).
9

Sen, A. K. "The Impossibility of a Paretian Liberal", Journal of Political Economy, n. 78, 1970, pp 152-157.

21

La distinzione tra efficienza statica ed efficienza dinamica, spesso sollevata dinanzi al famoso dilemma di Abernathy (1978) pu unorganizzazione essere a livelli massimi di efficienza (in senso statico) e al tempo stesso innovativa? nelle scienze economiche stata spesso esaminata sotto letichetta della flessibilit. La flessibilit, da questo punto di vista, pu far riferimento a due prospettive: alla capacit dellazienda di mantenere inalterata la propria produzione (stesso livello di output) in seguito al verificarsi di cambiamenti nellambiente (flessibilit di breve termine); alla capacit dellazienda di innovare (cambiare il proprio livello di output) approfittando delle opportunit offerte dal verificarsi di cambiamenti nellambiente (flessibilit di lungo termine).

Lefficienza come sopra definita, riguarda il processo produttivo nella sua essenza puramente produttiva e gestionale. Tuttavia i risultati vanno valutati anche alla luce di ulteriori variabili. I processi produttivi sono infatti condizionati da aspetti temporali (durate, ritardi, ecc.), economici (costi, prezzi, profitti, condizioni di mercato, ecc.), finanziari (movimenti di denaro, variazioni delle sue localizzazioni nelle classi di attivo e passivo patrimoniale, ecc.) oltre che da quelli tecnici (produttivit, effetti di variazioni organizzative, risultati di nuove tecniche, ecc.). E a tal proposito che si introduce il concetto di efficienza operativa che insieme alla pianificazione e alla organizzazione, rappresenta una funzione del controllo di gestione ed ingloba sia i controlli di efficienza tecnica che di efficienza allocativa sopra descritti, arrivando ad inglobare anche quello di efficacia. Da un punto di vista metodologico il controllo di efficienza operativa ha bisogno di individuare: Quale area funzionale (componente) del processo produttivo si vuole analizzare; Quali aspetti (economico, tecnico, ecc.) vogliono essere sottoposti ad analisi; Quali risorse sono impiegate; Quali le modalit con cui tali risorse vengono consumate durante il processo produttivo nellarea funzionale considerata.

Lefficienza operativa, dunque, esprimendosi attraverso le funzioni di controllo mira a valutare le performance aziendali nella sua interezza, osservando come le risorse, i processi di trasformazione e i risultati ottenuti siano stati in grado di soddisfare i bisogni, collettivi o individuali, per i quali siano stati sostenuti.

3.2 LEfficienza negli studi di economia e gestione delle aziende e della PA

3.2.1 Le funzioni della PA Diversi settori disciplinari hanno focalizzato la loro attenzione sulla pubblica amministrazione nel tentativo di analizzare compiutamente la sua essenza e il suo ruolo economico, sociale ed istituzionale. Le attivit e responsabilit che una PA chiamata a svolgere e assumersi sono vaste e complesse; le ricadute del suo operato sono di carattere economico, sociale e politico e ben si prestano a corrispondenti riflessioni e considerazioni, anche in funzione di una pi puntale definizione e analisi della economicit di gestione.

22

Lambito giuridico permette di delineare un primo livello di analisi delle funzioni della PA italiana: punto di partenza la definizione che di essa ne d la Costituzione dalla quale, pur non precisando un modello univoco di pubblica amministrazione, possibile desumerne almeno tre funzioni principali. Un secondo livello di analisi permette invece di considerare le funzioni della pubblica amministrazione secondo la prospettiva propria della teoria aziendalistica. Da questo punto di vista sono sette le funzioni principali (Fattore, 2009) proprie delle istituzioni pubbliche che evidenziano non solo il perimetro normativo dellazione pubblica, i poteri e le aree dazione, ma anche le attivit socio-economiche che connotano e caratterizzano loperato pubblico. La messa a sistema dei due livelli di lettura consente la definizione di un quadro composito delle funzioni che le amministrazioni pubbliche sono chiamate a svolgere. Per quanto riguarda la Carta Costituzionale, larticolo 97 stabilendo che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e limparzialit dellamministrazione, introduce la funzione tecnica della pubblica amministrazione, ossia quella funzione che permette al settore pubblico di adattarsi al complesso di norme, che vincola e rende conforme lattivit del settore pubblico. La pubblica amministrazione deve pertanto fare riferimento ad una serie di regole e standard che consentano di uniformare loperato pubblico. Larticolo 95 della Costituzione, al secondo comma riporta che: i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri. E chiaro dunque che la pubblica amministrazione non chiamata solo ad obbedire al principio di legalit ma deve anche attuare linee politiche. Il principio politico non per in contraddizione con quello tecnico. La funzione politica infatti subordinata alla tecnica perch gli obiettivi e gli indirizzi politici devono essere prima di tutto conformi alla legge e alla struttura amministrativa; in un secondo momento si adeguano alle scelte politiche. Larticolo 98 della Costituzione sentenzia che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione: questo principio introduce la funzione di servizio, il quale stabilisce che i dipendenti pubblici sono a servizio di tutti i soggetti associazioni, cittadini, imprese che operano nello Stato; questi sono anche chiamati al controllo della funzione di servizio. Una Pubblica Amministrazione efficiente qualora realizza una fusione armonica delle tre aree funzionali, in cui al massimo rispetto della normativa (prevalenza della funzione tecnica) corrisponde una collaborazione proficua con il potere politico in carica (funzione politica) al fine di garantire servizi in grado di soddisfare le esigenze e i bisogni della collettivit (funzione di servizio) (cfr. Tab.2). Per quanto riguarda le funzioni delle amministrazioni pubbliche si possono segnalare (Fattore, 2009): Funzioni di coordinamento tra istituzioni e attori sociali. Le istituzioni pubbliche devono favorire il dialogo interistituzionale e la cooperazione tra il settore pubblico e gli attori sociali (individui, imprese, associazioni) al fine di individuare e perseguire in maniera corretta linteresse generale; Funzioni di informazione e comunicazione. La promozione e la tutela dellinformazione contribuiscono direttamente e indirettamente alla soddisfazione dei bisogni degli individui e incidono fortemente anche sui processi decisionali; Tutela del territorio e del patrimonio naturale e umano, attuata mediante divieti, campagne di informazione e finanziamenti; in questa maniera il settore pubblico tutela il proprio patrimonio ambientale e culturale nel rispetto dellequit intergenerazionale;

23

Sistema legale generale e funzione potestativa. Riguarda la definizione di un sistema legale generale entro il quale istituzioni pubbliche e private possano operare. Il quadro giuridico regola i diritti e i doveri e delimita i campi dazione delle stesse amministrazioni pubbliche. La funzione potestativa invece lattivit volta a garantire lesistenza stessa dellente pubblico, la sua identit e il rispetto delle regole; Funzione di regolazione del sistema economico. Questa funzione pu essere considerata come una estensione della definizione del sistema legale e comprende una vasta gamma di istituzioni e strumenti atti a garantire lefficienza del sistema economico, a livello macro e a livello micro; Distribuzione e redistribuzione della ricchezza. Due sono i modelli principali che una PA pu utilizzare per distribuire risorse alla collettivit; il primo modello quello redistributivo, che si basa sullassunto che la PA preleva la ricchezza prodotta dalla comunit per svolgere una serie di funzioni tra cui la ridistribuzione della stessa ricchezza a favore di individui svantaggiati. Il secondo modello quello comunitario e si fonda sullassunto che i sistemi economici nel distribuire ricchezza producono differenze e di conseguenza inefficienze che necessitano di un intervento pubblico per essere corrette e ristabilite; Soddisfazione dei bisogni tramite offerta di beni e servizi. Le istituzioni pubbliche attraverso lerogazione di beni e servizi soddisfano i bisogni della collettivit; in questa funzione rientra il finanziamento o la produzione di beni pubblici, materiali ed immateriali, sia di natura tecnicoeconomica (beni che necessitano di unazione collettiva per la loro produzione/erogazione) sia di beni escludibili e rivali nel consumo.

Mettendo a sistema i due livelli di interpretazione si ottiene uno schema di sintesi che si propone nella tabella seguente.
Tabella 2 - Le funzioni della PA. Uno schema di sintesi

Funzione tecnica Funzioni di coordinamento istituzioni e attori sociali Funzioni di comunicazione informazione tra e

Funzione politica Tutela del territorio e patrimonio naturale e umano del

Funzione di servizio Soddisfazione dei bisogni tramite offerta di beni e servizi

Sistema legale generale e funzione potestativa Funzione di regolazione del sistema economico Distribuzione e redistribuzione della ricchezza

Fonte: ns elaborazione

Questa classificazione proposta pur mettendo in luce gli aspetti puramente operativi mediante cui si realizza lattivit pubblica, consente di ribadire quanto detto sopra, ossia che: le pubbliche amministrazioni nello svolgere le proprie funzioni devono saldamente ancorarsi ad un sistema normativo di riferimento, un perimetro di diritti e doveri; le pubbliche amministrazioni sono chiamate a soddisfare le esigenze della collettivit e non del potere politico in carica; 24

le pubbliche amministrazioni devono aprirsi alla collaborazione e alla comunicazione verticale ed orizzontale al fine di garantire la pubblica utilit e tutelare linteresse generale.

3.2.2 Alcune peculiarit della gestione delle Amministrazioni Pubbliche Alla luce di quanto appena detto, La finalit della PA si identifica con lo svolgimento di una attivit di produzione ed erogazione di servizi pubblici destinati al soddisfacimento di una serie di bisogni diffusi presso la collettivit amministrata, i quali, data la rilevanza sociale che viene loro riconosciuta, sono considerati meritevoli di particolare tutela e quindi sottratti al dominio del settore privato (Paoloni, 2006). La finalit di una PA deve essere individuata quindi nella massimizzazione del grado di soddisfacimento dei bisogni pubblici in condizioni di efficienza, economicit ed efficacia. La PA nello svolgere le sue attivit condizionata da una serie di variabili e limiti di vario ordine, economico, politico e sociale, che impongono ladozione di orientamenti gestionali differenti rispetto ad una qualsiasi organizzazione produttiva. Le principali peculiarit che distinguono le PA sono: rigidit della finalit istituzionale: definita quasi sempre dalla norma costitutiva o dallo specifico ordinamento della singola Amministrazione che di fatto limita le scelte inerenti lorientamento strategico di fondo. Analogamente gli altri vincoli legislativi imposti da altre Amministrazioni, nazionali o internazionali, condizionano fortemente gli indirizzi strategici, ossia la definizione di obiettivi e le politiche generali; eterogeneit dellattivit operativa: loggetto della gestione delle Amministrazioni pubbliche va dalla produzione ed erogazione di servizi pubblici collettivi o a domanda individuale, allemanazione di leggi e atti amministrativi, alladozione di indirizzi e programmi, alla definizione di regolamentazioni tecniche e giuridiche, alla definizione di punti di riferimento per tutti gli operatori del territorio su cui ha autorit, pubblici, privati, economici e sociali. Tale eterogeneit di attivit, spesso legata sia alla percezione dei livelli politici, sia alle istanze di un mercato con il quale bisogna misurarsi. Questi aspetti, dunque, spingono le Amministrazioni Pubbliche a costituire una serie molto variegata di Enti e strutture, ciascuno con finalit istituzionali, dimensioni e caratteristiche assai diverse che rende impossibile identificare gli elementi di comparabilit e soluzioni organizzative e legislative a valenza generale; assenza o indeterminatezza del mercato: alcune particolari tipologie di beni e servizi non hanno mercato oppure hanno un mercato non quantificabile a causa degli elevatissimi costi che la loro produzione richiede, insostenibili per una singola impresa; le PA sono pertanto chiamate a soddisfare i bisogni determinati da queste particolari classi di beni senza mercato ma fortemente richiesti dalla collettivit, che ne sostiene anche i costi; pluralit dei criteri di scelta: i processi di scelta per una PA non rispondono necessariamente ai requisiti di economicit aziendale ma sono influenzati da una serie di variabili: le incidenze storiche, la cultura dominante, la presenza di gruppi di individui portatori di determinati interessi. In particolare, la presenza di questi interessi e il loro peso, identifica la presenza o meno del senso delle istituzioni. coincidenza fra produzione ed erogazione: la maggior parte degli output di una PA sono servizi, per questo la produzione molto spesso contestuale allerogazione. Tale caratteristica implica necessariamente lassenza di un magazzino di stoccaggio; ci incide fortemente sui costi della struttura operativa che, pertanto, deve essere dimensionata anche al fine di soddisfare i picchi di domanda avanzata dai beneficiari; marginalit delle relazioni volumi-ricavi: il processo produttivo di una PA nella maggior parte dei casi non in grado di generare un ritorno di ricavi o proventi in quanto lattivit di vendita o non esiste o marginale; inoltre i proventi non sono congrui a remunerare i fattori 25

produttivi impiegati che sono spesso comuni e fissi, cio non attribuibili ad una specifica produzione ed indipendenti dal volume dellattivit svolta, oppure imposti; difficolt nella quantificazione dei benefici: confrontare lutilit erogata e consumata e lutilit prodotta da una PA estremamente complesso perch per la maggior parte dei beni/servizi erogati non c un prezzo di mercato e perch i prodotti sono difficilmente individuabili e definibili. Lutilit inoltre una componente soggettiva e ci rende impossibile una quantificazione oggettiva dei benefici. In tal senso la significativit delle analisi prodotte e che nascono dal confronto tra componenti economiche positive e componenti economiche negative viene spesso limitata o profondamente modificata; rilevanza delle garanzie pubblicistiche: lutilizzo e la gestione dei beni e delle risorse pubbliche sottoposto a vincoli giuridici e garanzie volte ad impedire il prevalere dei diritti individuali e personali su quelli collettivi e generali e luso distorto dei poteri. In particolare, la funzione direzionale della programmazione, che in tutte le aziende costituisce il principale strumento di un governo razionale delle limitate risorse a disposizione, nelle Amministrazioni pubbliche assume, al contempo, una valenza giuridica creata e imposta dal legislatore per garantire il rispetto delle istanze politiche e sociali sostenute dai legittimi rappresentanti della collettivit amministrata; inadeguatezza della gestione del personale: le modalit di selezione, addestramento, motivazione, direzione e remunerazione del personale pubblico, raramente premiano i soggetti dotati delle competenze adeguate a svolgere le funzioni operative. Si aggiunga che la formazione del personale delle PA prevalentemente di formazione giuridica e formale mentre la struttura organizzativa per la sua conformazione richiederebbe eterogeneit e flessibilit; complessit nella definizione delle strategie: pianificazione, previsione, programmazione, esecuzione, rilevazione e controllo della gestione, definizione delle strategie sono processi complessi e articolati e necessitano di un metodo specifico: solo cos le finalit sopra descritte di una PA possono essere conseguite.

3.2.3 Le dimensioni di valutazione nelle amministrazioni e nei servizi pubblici 3.2.3.1 Il dominio delle decisioni di acquisizione e impiego delle risorse pubbliche: il nodo dellefficienza allocativa

Il ruolo che la PA riveste in relazione alle dinamiche sociali ed economiche di una nazione di estrema importanza in quanto la sua esistenza e le sue attivit favoriscono lo sviluppo economico e sono funzionali alla tutela di bisogni sociali primari come giustizia, sicurezza e salute; bisogni che soddisfa attraverso la produzione ed erogazione di beni e servizi. Le risorse di cui il settore pubblico necessita sono detratte alla stessa comunit che destinataria dei prodotti/servizi. La PA preleva in base a principi tariffari e tributari prestabiliti da imprese, famiglie e individui per ridistribuire agli stessi soggetti in base a molteplici finalit e scelte politiche che vanno bilanciate tra loro: politiche per il benessere diffuso e le pari opportunit di partenza (istruzione, sanit, previdenza etc.); politiche per lo sviluppo economico (costruzione di infrastrutture, finanziamenti per la ricerca, sostegno agli investimenti delle imprese etc.); politiche per le fasce deboli della popolazione (individui non autosufficienti, disabili etc.); politiche di ordine pubblico e difesa nazionale (esercito, forze dellordine, tribunali etc.).

La gestione delle risorse pubbliche si configura come unoperazione complessa che coinvolge lintera filiera istituzionale di uno stato; le singole amministrazioni pubbliche hanno specifiche e distintive criticit decisionali in tema di programmazione economico-finanziaria, che dipendono dal livello di governo a cui 26

operano, dal modello di stato e di finanziamento in cui sono inserite e dai problemi contingenti dei territori di riferimento (Borgonovi, Fattore, Longo, 2009). Le principali decisioni nelle scelte di acquisizione e impiego delle risorse pubbliche dipendono da diversi fattori e possono essere cos schematizzate: Estensione dellintervento pubblico. Questo tipo di decisione comporta la scelta sul dimensionamento dellintervento pubblico, che pu essere estensivo o minimale. Un approccio di tipo estensivo comporta un prelievo fiscale pi elevato a parit di altri vantaggi (ad esempio lefficienza amministrativa); mentre in una prospettiva di tipo minimale i tributi - e di conseguenza i servizi pubblici - sono contenuti. Lestensione dellintervento pubblico presenta un ventaglio di scelte dallestensivo al minimale, molto ampio: la PA pu individuare dei singoli settori in cui si considera pi importante una presenza attiva dello stato e altri settori in cui si considera pi efficace il sistema di mercato. Mix di entrate. Una volta stabiliti i confini dellintervento pubblico, si pu definire il mix di finanziamento delle entrate in base ai poteri istituzionali e ai servizi che la PA in grado di erogare. Possono essere individuate diverse fonti di finanziamento: a. i trasferimenti da parte di enti sovraordinati, ossia finanziamenti provenienti da altri enti di rango superiore (ad es. UE per stato e regioni). I trasferimenti possono essere definiti nella loro dimensione secondo due finalit: possono premiare gli enti che utilizzano in modo pi efficiente ed efficace le risorse e stimolare in questo modo una emulazione e una sana competizione; possono attuare unazione di redistribuzione finalizzata a riequilibrare gli enti che operano nei contesti sociali ed economici pi difficili o svantaggiati. Le tipologie di fondi comprendono fondi indistinti, fondi a finalizzazione generale e fondi a destinazione vincolata. b. I tributi: sono suddivisi in imposte e tasse; le prime a differenza delle seconde, non sono correlate al consumo diretto di un servizio. c. Le tariffe e i prezzi: gli utilizzatori dei beni e servizi pubblici sono chiamati a pagare una tariffa o un prezzo; molto spesso i prezzi sono sussidiati ossia al di sotto del costo di produzione (es. trasporto pubblico e ticket sanitari). d. I redditi: sono il prodotto della gestione di attivit economiche di imprese pubbliche o derivano dalla gestione del patrimonio. Iniziative con obiettivi di redditivit. La PA pu decidere allinterno del proprio spazio di autonomia quali servizi hanno lobiettivo di produrre reddito e quali invece possono essere erogati accettando anche eventuali perdite. I primi hanno spinto lattore pubblico a sviluppare attivit imprenditoriali vere e proprie che producono reddito: spa e srl ad esempio che hanno come soggetto economico lamministrazione pubblica. Oppure attivit che producono reddito in funzione di settori che non hanno scopo di lucro (ad es. i servizi aggiuntivi di un museo). I secondi invece rappresentano delle attivit a valenza sociale per le quali le regole del mercato non funzionano. Risorse correnti. Successivamente alla definizione dellestensione del pubblico intervento e del mix di entrate, la singola istituzione deve decidere come allocare le risorse disponibili tra settori e programmi che hanno fini alternativi tra loro. Questo problema decisionale dipende dal fatto che le risorse sono strutturalmente insufficienti rispetto ai bisogni pubblici, pertanto vanno individuate delle priorit di intervento.

27

Indebitamento. Lindebitamento si rende necessario al fine di soddisfare i molteplici bisogni pubblici. Esso definibile come un trasferimento intergenerazionale del pagamento di oneri per finanziare lintervento pubblico al tempo attuale. Lintervento pubblico pu essere utilizzato per diversi scopi: finanziare disavanzi primari, pagare gli interessi sui debiti pregressi, finanziare nuovi investimenti al fine di aumentare il capitale umano e fisico. Dismissioni patrimoniali. Il patrimonio pubblico in molti casi estremamente vasto. Mentre in passato la logica preponderante era laccumulo passivo del patrimonio, oggi prevale anche a causa della crisi della finanzia pubblica, una logica di gestione attiva che si concretizza attraverso dismissioni, acquisizioni e nuovi investimenti. Due sono le finalit che la PA persegue in questo tipo di scelte: massimizzare la pubblica utilit e cercare di risanare i debiti pregressi. Investimenti. La sommatoria delle risorse acquisite con le varie tipologie costituisce il budget del settore pubblico per gli investimenti. Anche in questo caso la PA deve necessariamente compiere una scelta, vista lampiezza dei bisogni e delle necessit collettive. Le valutazioni sugli investimenti vengono fatte in base ai costi e benefici economici e sociali - che gli stessi investimenti comportano per la collettivit e per il settore pubblico.

Nella programmazione di bilancio le scelte dalla PA sono condizionate dal peso rilevante dei costi fissi, dal livello di indebitamento pregresso e dalla presenza di programma pluriennali da rispettare. Questo causa una certa rigidit nella allocazione delle risorse che si manifesta soprattutto nel breve periodo. Nelle amministrazioni pubbliche le decisioni in termini di politica di bilancio sono il risultato della sintesi tra allocazioni storiche e aggiustamenti marginali annuali. Questi ultimi sono pertanto un fattore estremamente qualificante per le politiche di bilancio. Anche per le politiche di bilancio bisogna tenere presenti dei sistemi di regole che intervengono nel processo decisionale: il sistema istituzionale, il sistema politico e il sistema aziendale; essi incidono notevolmente nella definizione dellatteggiamento e del modus operandi della PA; essa pu ricercare, nel rispetto dei vincoli legislativi, tre principali orientamenti: 1. una prospettiva politica orientata al breve periodo che privilegia il consenso elettorale (oppure orientate al lungo periodo ma con impatti nel breve); 2. una politica che privilegia i cittadini con un aumento delle spese correnti al fine di aumentare/migliorare i servizi; 3. un allontanamento dal posizionamento politico storico mediante un ripensamento di politiche che non privilegiano il pubblico consenso ma che possono anzi determinare malcontento e opposizioni. 3.2.3.2 Il primato dellefficacia sullefficienza

In precedenza sono state presentate le tre dimensioni (efficacia, efficienza ed economicit) attraverso cui si misura lequilibrio delle attivit in una azienda in generale, ovvero a prescindere dal suo settore di intervento e quindi, in ultima istanza, dal finalismo dellistituto. In questa sezione si propone un modello di interpretazione adattato al caso delle amministrazioni pubbliche. Anche per quanto riguarda le amministrazioni pubbliche, dove assente lobiettivo del profitto, efficienza ed efficacia sono ritenuti parametri fondamentali per garantire un impiego razionale delle risorse e la durabilit dellazione pubblica. Anche qui lefficienza si esprime attraverso il rapporto tra risorse e prodotti, cos come anche lefficacia si esprime attraverso il rapporto tra prodotti e risultati finali e descrive la capacit di soddisfare i bisogni per cui lattivit amministrativa stata concepita. Coerentemente a quanto avviene anche nel settore delle imprese private, il giudizio di efficacia implica una distinzione di responsabilit nella valutazione degli obiettivi. Esistono pertanto (Mussari, 2011): 28

Obiettivi operativi (di breve periodo): la responsabilit per la realizzazione dei quali assegnata alla struttura organizzativa ed in particolare a ruoli apicali; Obiettivi intermedi o finali (di medio-lungo periodo): la responsabilit per la realizzazione dei quali chiama in causa direttamente lorgano di governo politico.

Tuttavia bene tenere presente che a differenza di quanto generalmente si osserva nel settore delle imprese orientate al profitto, nel caso delle pubbliche amministrazioni lefficacia ha un primato logico sullefficienza, perch servizi che non rispondono ai bisogni di coloro per i quali sono stati realizzati costituiscono uno spreco di risorse, anche in caso di elevati livelli di efficienza. La continua attenzione alla spesa pubblica - forse anche supportata da un certa retorica manageriale derivante dalla diffusione anche in Italia di argomentazione e ipotesi degli studiosi New Public Management - ha di fatto portato il dibattito politico ad associare il tema della efficienza della PA esclusivamente ad un problema di taglio della spesa e quindi di riduzione dei costi e degli investimenti delle singole che al settore pubblico partecipano. Questa prospettiva, tipicamente osservabile a livello di governo centrale (osservabile nella totalit dei provvedimenti di riordino della spesa pubblica, nelle Leggi Finanziarie), ha innescato un processo di riduzione (culturale e metodologica) del problema della PA alla mera questione del risparmio, lasciando sullo sfondo una visione pi organica del problema, capace di ragionare su esigenze diverse e composite, magari anche considerando i livelli minimi (qualitativi e non solo quantitativi) dalle aziende prodotti e/o erogati. In altre parole, solo poche illuminate amministrazioni hanno saputo proporre in una stagione del risparmio a tutti i costi, mediante esternalizzazioni tout court, tagli orizzontali alla spesa pubblica, vincoli di bilancio posti direttamente sulle voci di entrata/uscita (ad es. obiettivi di riduzione delle spese del personale, di riduzione delle consulenze), una visione della spesa pubblica (e dei servizi connessi) che introduce diversi elementi innovativi, perch tesi a perseguire contemporaneamente esigenze di risparmio e qualit dei servizi. Questa prospettiva, vivacemente proposta in ambito accademico e scarsamente recepita nella prassi concreta, amplifica alcuni elementi di interesse per lanalisi in corso, e segnatamente: un passaggio dalla esternalizzazione alla responsabilizzazione: sempre pi spesso si rilevato come i fenomeni di esternalizzazione (e ancor di pi, privatizzazione) abbiano determinato un processo di deresponsabilizzazione dellente esternalizzante, nella misura in cui laffidamento a soggetti terzi (pubblici e/o privati, diversi dallente titolare del servizio) ha prodotto una potente scissione delle funzioni di programmazione ed esecuzione, aumentando i livelli di asimmetria informativa e complicando, in molti casi, il controllo della qualit dei servizi pubblici; negli ultimi anni, in controtendenza, lo sviluppo di adeguati strumenti di monitoraggio delle relazioni di servizio (ad es. mediante i contratti di servizio o i sistemi di monitoraggio e valutazione) ha permesso al soggetto titolare del servizio (soggetto esternalizzante) di orientare con maggiore precisione il lavoro dellerogatore, favorendo una progressiva ricucitura delle funzioni di programmazione ed erogazione; un passaggio dai vincoli puntuali alla gestione complessiva delle organizzazioni: i meccanismi automatici di vincolo su specifiche poste di bilancio hanno prodotto nel tempo situazioni di particolare complessit gestionale nella PA, irrigidendo le leve della buona amministrazione, e cristallizzando il management nel rispetto formale dei vincoli qualitativi (il rispetto della riduzione della spesa del personale del 2%, ad esempio); ladozione di politiche di bilancio focalizzate sui saldi di spesa, viceversa, ha favorito unitamente ad altre misure di responsabilizzazione delle persone una maggiore autonomia di programmazione dei soggetti, con maggiore variet delle soluzioni amministrative adottate;

29

un passaggio dalla quantit alla qualit della spesa: sempre pi spesso nel dibattito pubblico si registrano esigenze di maggiore precisione nei tagli e nelle misure di contenimento della spesa pubblica; tale esigenza ha condotto ad una revisione tecnica dei modelli di controllo, favorendo anche innovazioni concrete nelle metodologie di revisione del bilancio statale, oltre che nuovi meccanismi di calcolo e programmazione dei trasferimenti e dei tagli (si veda a proposito Il Libro Verde sulla Spesa Pubblica Ministero per lEconomia e le Finanze, 2007); in questo contesto la spesa (ri)trova una pi stretta aderenza alla sua natura e destinazione, il servizio pubblico e la sua qualit, che diventa parametro di giudizio per le misure da adottare in termini di efficienza collettiva.

Linsieme delle traiettorie elencate permette di marcare linsufficienza di una visione monolitica dellefficienza in PA, come mera riduzione dei costi, imponendo invece una pi precisa articolazione degli elementi di output e input. Solo attraverso la puntuale identificazione dei livelli di qualit delloutput possibile, difatti, configurare adeguati livelli di risposta organizzativa. Al di sotto di tali livelli, gli sforzi di efficientamento non soltanto risultano ininfluenti sulla performance dellorganizzazione (perch non agiscono sul bisogno fondamentale cui pure dovrebbe rispondere), ma addirittura appaiono controproducenti, perch minano leconomicit, ovvero la capacit dellorganizzazione di porre le basi per un futuro superamento delle difficolt, con maggiori (migliori) livelli di qualit dei servizi e minore impiego di fattori produttivi. infatti proprio sui risultati del servizio pubblico che deve essere posto laccento nella ricerca di adeguati livelli di efficienza. Il tema dei risultati assai complesso, perch investe molteplici questioni, di ordine sociale (perequativo), economico (distributivo) e politico-culturale (priorit di intervento). innegabile che quanto pi analitica e corretta la comprensione dei bisogni da soddisfare, tanto pi lorganizzazione in esame pu essere migliorata in senso gestionale, attraverso azioni di contenimento dei costi e aumento dei livelli di produzione. Il risultato finale del servizio pubblico (indipendentemente da chi lo eroga) pertanto intimamente connesso a due dimensioni aziendali fondamentali: efficacia ed economicit. Rispetto alla prima dimensione, in breve si potrebbe affermare che un servizio pubblico solo nella misura in cui soddisfa un bisogno collettivo; sul piano operativo, tale asserzione rimarca la necessit di affinare continuamente (perch continuamente variano e si evolvono) la capacit delle organizzazioni (pubbliche e private coinvolte nella erogazione di servizi pubblici) di individuare i bisogni per i quali quel servizio nato ed pubblicamente sostenuto; la valutazione di efficacia pertanto fondamentale, nel senso di essere il fondamento di qualsivoglia altra valutazione, proprio perch cadendo (ipoteticamente) la capacit di una organizzazione di rispondere a quei bisogni per i quali nata ( stata istituita), cade complessivamente la necessit di valutarne aspetti secondari, come il risparmio economico, linnovazione gestionale, etc.. La seconda dimensione investe la durata del servizio pubblico, che si qualifica in quanto duraturo nel tempo, perch solo nel tempo possibile costruire risposte adeguate ai bisogni collettivi da cui originano le organizzazioni (si pensi a bisogni come la qualit della vita, la salute dei cittadini, la maturazione dei giovani): senza un orizzonte temporale adeguato, qualsivoglia strategia aziendale risulta miope, perch disarticolata dal suo fine ultimo. Sul piano operativo, ci equivale a segnalare limportanza di porre le basi, quotidianamente, per il costante sviluppo del servizio (dei servizi pubblici), attraverso investimenti che puntualmente qualificano il servizio, anche attraverso innovazioni di prodotto o organizzative. In termini economici ci implica una particolare attenzione alla economicit, la capacit di una organizzazione di perdurare nel tempo, perseguendo gli obiettivi per i quali nata. Accanto alle dimensioni dellefficienza e dellefficacia, anche nella PA esiste quella della economicit, che si riferisce alla condizione di autonomia e di equilibrio economico-finanziario che una amministrazione tenuta a garantire nel tempo. 30

A differenza del modello aziendale, il paradigma dellefficienza, dellefficacia e delleconomicit in ambito pubblico si arricchisce di ulteriori principi e parametri di valutazione. Tra i primi si hanno: Il principio dellequit che sempre presente, in maniera pi o meno latente, allinterno delliniziativa pubblica tipica dei sistemi democratici: esso richiama la sostanziale parit dei cittadini come elettori, quindi come titolari di diritti e doveri. In base a questo principio si sancisce ulteriormente la differenza tra una Amministrazione pubblica e unimpresa, dove i soggetti economici si presentano con gradi di rilevanza diversi. Il principio di equit, pu avere interpretazioni profondamente diverse tra loro e alcune interpretazioni possono apparire addirittura in contrasto con il senso comune; Il principio etico, inteso come il complesso sistema di comportamenti e valori che animano la vita delle persone. La funzione pubblica, da questo punto di vista, depositaria della fiducia del pubblico. I cittadini contano sullimpegno dei funzionari ad operare per linteresse generale, dimostrando imparzialit e amministrando quotidianamente le risorse pubbliche in modo appropriato. Unequa e affidabile pubblica amministrazione ispira fiducia al pubblico e crea un clima favorevole alle imprese, contribuendo quindi al buon funzionamento dei mercati e alla crescita economica. L'etica nella pubblica amministrazione necessaria al rafforzamento della fiducia del pubblico; essa rappresenta la chiave di volta del buon governo. E a tal proposito che la dimensione etica, per decenni ritenuta connaturata alle dimensioni di attivit di una Pubblica Amministrazione, sta tornando ad essere ripensata allinterno della vita organizzata, permeando sempre pi le scelte professionali, manageriali e di governo complessivo. Da questo punto di vista il principio etico richiama di fatto quello della trasparenza.

Tra i secondi si hanno: Leconomicit nellacquisizione delle risorse/fattori produttivi che focalizza la sua attenzione sugli input utilizzati per la produzione di beni e servizi (output) da destinare agli utenti finali. Lobiettivo informativo riguarda la minimizzazione del costo per lacquisizione dei fattori produttivi ed esprime la ricerca della combinazione pi favorevole tra input e qualit del servizio offerto10. Lintroduzione di questa nuova variabile introduce il concetto di qualit e impone di rinominare leconomicit precedentemente introdotta che dora in poi chiameremo economicit complessiva; La qualit. Strettamente funzionale al parametro precedente la definizione di una soglia minima di qualit, sia in relazione agli aspetti qualificanti dei fattori produttivi (input), sia rispetto al livello dei servizi da erogare (output). Nellun caso e nellaltro, la definizione di una soglia minima di qualit serve ad orientare il comportamento del management, evitando di incentivarlo a spendere il meno possibile a scapito della qualit del servizio nel medio lungoperiodo. Emerge per che la variabile qualitativa una tipica grandezza extracontabile che richiede definizioni specifiche o tecnico-specialistiche. La misurazione della qualit direttamente collegata alle aspettative e alle percezioni del cliente e per di pi influenzata dalla tipologia stessa del servizio; Ladeguatezza, che esprime il rapporto tra obiettivi e risorse, dunque tra efficienza ed efficacia dellazione amministrativa. Il parametro delladeguatezza interviene a sostegno di quelli di efficienza e di efficacia i quali da soli non bastano a verificare se gli obiettivi prefissati sono di fatto troppo ambiziosi per le risorse che si hanno a disposizione.

10 Come si vedr in seguito questo fattore coincide di fatto con il concetto di efficienza allocativa di cui si parler nel paragrafo seguente

31

Di seguito (Fig. 3) una rappresentazione grafica del paradigma di valutazione di una amministrazione pubblica.
Figura 3 Paradigma di valutazione delle amministrazioni pubbliche

Fonte: Fonte: ns Elaborazione da Mussari (2011)

3.2.3.3

Definizione e controllo delle differenti sfere di efficienza nella economia e gestione delle aziende di produzione di servizi pubblici

Nel campo della PA, la misurazione del rendimento delle risorse, ossia della loro produttivit, comporta una valutazione dellapporto dato alla realizzazione del servizio. In altri termini, il rendimento delle risorse esprime lefficacia tecnica del processo produttivo, misurata dallattitudine a trasformare input (fattori produttivi) in output (servizi). Gli indicatori di efficienza, come gi detto, sono costruiti sia rapportando i risultati ottenuti alle risorse impiegate, sia capovolgendo il rapporto. Nel primo caso otteniamo una misura dellefficienza tecnica o produttiva, nellaltro una misura dellefficienza o allocativa. LEfficienza tecnica o produttiva si esprime mettendo a rapporto output e input (Output/Input) ed evidenzia la necessit di massimizzare loutput avendo uno stock di risorse dato. LEfficienza allocativa si esprime invece attraverso il rapporto tra input e output (Input/Output) ed la chiara manifestazione di una scelta che intende minimizzare quanto pi possibile le risorse (input) utilizzate per raggiungere un determinato risultato (output) programmato. Nel caso specifico dei servizi resi nellambito della PA, la valutazione del rendimento delle risorse (quindi la valutazione dellefficienza sotto il profilo produttivo o gestionale) spesso pu risultare complessa. Un primo problema rappresentato dal fatto che loutput non sempre univocamente misurabile a causa dellintangibilit del prodotto, la qual cosa richiederebbe lutilizzo di indicatori indiretti. Anche la misurazione delle risorse impiegate pu risultare complessa: se per quanto riguarda la misurazione delle risorse impiegate possono non esserci particolari difficolt, la complessit aumenta quando le risorse sono impiegate per produrre pi servizi. Tale livello di complessit diventa massima quando si tratta di misurare lapporto dato dalle persone, che nella produzione di servizi solitamente rappresentano il fattore produttivo pi significativo. 32

Date queste considerazioni, emerge come lefficienza non possa essere valutata in senso assoluto, ma debba essere bilanciata, considerando sia le risorse necessarie a generare il livello di variet richiesto dal cliente (che deriva dalla minore possibilit di perseguire un miglioramento nelle prestazioni attraverso la standardizzazione e serializzazione), sia i vincoli di costo minimo presenti nellerogazione di particolari tipologie di servizio. Alla luce di ci emerge che nel monitoraggio e, soprattutto, nella valutazione della efficienza devono trovare adeguata considerazione le dimensioni di efficienza, dunque il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Spostandosi, quindi, sul tema del controllo dellefficienza nella PA, sono diverse le tipologie di controllo che unamministrazione pubblica pu avviare. Ogni controllo pu e deve essere classificato in base ad alcuni parametri di riferimento: ai soggetti che effettuano i controlli, che possono essere interni ed esterni; agli oggetti del controllo, che possono essere singole operazioni, determinati organi amministrativi, specifici risultati; al momento temporale nel quale tali controlli vengono espletati; alla teleologia del controllo e quindi ai criteri assunti a base della verifica che possono riguardare il burocratico, ossia il formale rispetto delle norme amministrative e contabili, o il manageriale, ovvero riferibile alla conduzione dellazienda.

A questo ultimo proposito, vale rilevare come il controllo di tipo burocratico concepisce le attivit amministrative come un sottosistema di operazioni, decisioni e informazioni che producono dei risultati. Questo tipo di approccio si ferma ad una valutazione delle singole prestazioni, ad una verifica frammentaria e formale delle stesse, ed incurante quindi del modo in cui le risorse vengono impiegate nel processo produttivo, delle relazioni che si vengono a creare tra informazioni, decisioni e operazioni, e dei risultati complessivi finali. Il controllo burocratico, in questo senso, causa del mancato raggiungimento degli obiettivi pubblici in quanto genera uno squilibrio tra risorse e risultati; tra azioni che sono formalmente corrette ma caratterizzate da bassi livelli di efficacia nella risposta alla domanda di servizi, efficienza nellimpiego delle risorse, economicit della gestione; e azioni rispondenti ai criteri di efficacia, efficienza ed economicit ma discutibili sul piano formale (Borgonovi, 2005). Nelle PA italiane il controllo stato a lungo percepito come una ispezione autoritaria su una attivit standardizzata in grado di essere corretta solo a posteriori con lutilizzo di una sanzione. Il controllo burocratico, tradizionalmente concepito, presuppone infine una distinzione netta tra attivit politica e attivit amministrativa essendo la seconda uno strumento della prima. Questo vuol dire che gli obiettivi sono fissati dal potere politico e che lattivit amministrativa esclusivamente passiva ed esecutiva rispetto ad essi. Il controllo di tipo burocratico si limita ad una valutazione formale delle attivit e non prevede nessun tipo di valutazione. Questo sistema di conduzione e controllo della PA si rivelato ben presto inadeguato alla natura stessa dellente: una PA non pu essere un sistema produttivo standardizzato, neutrale e chiuso ma deve essere unorganizzazione flessibile, capace di dominare la complessit, interna ed esterna. Deve essere aperta allo scambio e in grado di interagire con il potere politico in modo attivo e soprattutto deve essere cosciente del proprio operato. E per questo che il controllo di tipo burocratico stato progressivamente affiancato da un nuovo modello di conduzione e di controllo della PA, di impronta manageriale. 33

Il controllo strategico-manageriale si declina in diverse forme: il controllo strategico e il controllo di gestione. Queste tipologie si configurano come processi attraverso i quali i diversi organi di indirizzo politico ed amministrativi, si assicurano che le risorse a disposizione dellorganizzazione siano impiegate in maniera efficiente ed efficace rispetto agli obiettivi strategici ed operativi prefissati. Questi processi si sviluppano attraverso una sequenza di cinque fasi: 1. la definizione degli obiettivi perseguiti; 2. la rilevazione a consuntivo dei risultati effettivamente ottenuti; 3. il confronto risultati/obiettivi e la determinazione degli eventuali scostamenti tra le due grandezze; 4. lindividuazione delle cause degli scostamenti; 5. la programmazione, e la successiva attuazione, di azioni correttive finalizzate alla eliminazione degli scostamenti e allallineamento dei risultati con gli obiettivi. Il controllo strategico-manageriale quindi quellinsieme di analisi, di valutazioni, di decisioni e di azioni idonee a migliorare continuamente la combinazione tra elementi tecnici ed elementi economici di un sistema pubblico. Il controllo strategico-manageriale considera lente pubblico come una organizzazione chiamata a rispondere a diverse esigenze: informazioni, operazioni e decisioni condizionano e sono condizionate a loro volta dalle finalit, dagli obiettivi e da una sapiente combinazione di risorse. Il controllo ex post degli obiettivi fissati ex ante pu essere effettuato con sistemi contabili o anche extracontabili, pi semplici. Gli enti hanno infatti libert decisionale nella scelta di modalit e procedure ritenute pi consone alle proprie specificit, per il controllo dellefficienza e dellefficacia. I controlli manageriali devono essere per tenuti distinti almeno sul piano teorico dalladozione o meno della contabilit economica analitica che lo strumento tecnico e contabile da utilizzare soprattutto nelle realt medio-grandi per produrre i dati utili al processo di pianificazione programmazione e controllo. In termini generali vale rilevare come Le PA, realt abituate ad agire sempre e solo in ottemperanza alla norma e a considerare corretto e quindi incontestabile ogni processo ed output fedele a tale norma, non senza difficolt si sono adeguate alle nuove logiche; in particolare il principio di responsabilit economica, connesso alla logica manageriale, ha obbligato ad un rovesciamento totale delle prassi. Responsabilit economica vuol dire valutare la gestione sulla base della qualit dei risultati e del confronto fra risultati raggiunti e risorse impiegate e tale valutazione pu tradursi anche in un giudizio negativo nonostante il rispetto delle forme e delle procedure. La responsabilit economica grava pertanto non solo sugli organi amministrativi ma anche su quelli politici che per primi definiscono strategie e indirizzi e che sono quindi chiamati ad una cooperazione reale e sostanziale con le PA. Responsabilit economica si traduce cos in responsabilit politica ed amministrativa e comunione di intenti ed obiettivi.

3.3 Raccomandazioni e norme in favore dellefficienza

3.3.1 Premessa La centralit del tema dellefficienza nelle politiche e nelle scelte economiche dei diversi Paesi testimoniata dalla tendenza a realizzare operazioni di rinnovamento profondo dei loro assetti amministrativi. Da questo punto di vista sia le raccomandazioni provenienti dalle principali Istituzioni internazionali sia, per quanto riguarda lItalia, lintervento del legislatore, hanno posto grande attenzione al problema dellimpiego delle risorse, al fine di ridurre gli sprechi mediante un loro utilizzo pi responsabile e sapiente al fine di garantire migliori risultati finali, in termini di prodotto e di servizio. Queste trasformazioni hanno ovviamente interessato in maniera profonda gli apparati normativi e gli 34

iter burocratici, completamente rivisitati anche grazie alla introduzione progressiva e massiccia dei mezzi informatici. Tuttavia essi si sono verificati ovviamente con tempi e modalit diverse nei differenti Paesi; in ogni caso per lefficientamento amministrativo si realizzato perlopi lungo due assi principali, la semplificazione normativa (revisione e conseguente eliminazione, di tutte le contraddizioni e le sovrapposizioni burocratiche che affollano i codici normativi) e la riduzione di tempi e oneri amministrativi (semplificazione operativa, di tempi e costi, al fine di agevolare e facilitare i rapporti e le comunicazioni tra territorio, istituzioni e cittadini). Di seguito si propone una rapida panoramica di come lefficienza sia stata oggetto di raccomandazioni da parte delle istituzioni internazionali come lUE o la Banca Mondiale. Allo stesso modo, verr proposta una disamina dei principali interventi normativi in favore dellefficienza promossi dal legislatore italiano a partire dagli anni 90. 3.3.2 Lefficienza nelle aspettative delle Istituzioni internazionali

Le principali raccomandazioni che, a livello internazionale, sono state promosse sul tema dellefficienza provengono in modo particolare dallUnione Europea e dalla Banca Mondiale. Per quanto riguarda lUE i due principali documenti di riferimento sui temi dellefficienza sono la Comunicazione COM(2003) 567, Il ruolo delleGovernment per il futuro dellEuropa, e la COM(2010) 2020, EUROPA 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. La prima Comunicazione individua nelle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (ITC), nuove leve per attivare cambiamenti a livello organizzativo e sviluppare nuove competenze nella PA. La Comunicazione, senza entrare direttamente nelluniverso dellefficienza tout court, ne coglie un aspetto fondamentale: quello per cui le amministrazioni pubbliche devono affrontare la sfida dellinnovazione digitale per soddisfare le aspettative sempre maggiori dei cittadini e delle imprese che chiedono servizi efficienti e di qualit elevata. La seconda Comunicazione articola invece i nuovi obiettivi11 che lEuropa si propone di raggiungere entro il 2020. Gli obiettivi ruotano attorno alla necessit di stimolare la crescita dei Paesi UE, in particolare: Una crescita intelligente, cio un'economia basata sulla conoscenza e sull'innovazione; tale ambizione riflette unesigenza specifica nel declinare le politiche e gli interventi di efficientamento verso risorse che non pregiudichino la capacit delle organizzazioni (e dei Paesi) di avviare, consolidare e diffondere conoscenze e innovazioni; Una crescita sostenibile, cio un'economia pi efficiente sotto il profilo delle risorse, pi verde e pi competitiva; in tale approccio, lefficienza coniuga istanze economiche e ambientali (nel senso pi ampio), assumendo e promuovendo una riduzione non solo dellimpiego delle risorse (efficienza in senso economico), ma anche una riduzione delle esternalit negative connesse alluso delle risorse, nonch agli effetti dannosi che luso delle risorse in eccesso pu generare; Una crescita inclusiva, cio un'economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale; su questo fronte, ne deriva una valutazione di efficienza di natura qualitativa, che non si soffermi solo sulla riduzione quantitativa dellimpiego dei fattori produttivi, bens consideri la qualit di questa riduzione, interrogandosi su chi partecipa a tale riduzione, e con quali effetti sociali.

11

Rinnovando quelli della Strategia di Lisbona

35

Alla luce di questi obiettivi il concetto di efficienza diventa una leva della crescita sostenibile dellUE nel suo complesso. Accanto ai temi dellefficienza energetica, una delle priorit emergenti del sistema globale, affiorano declinazioni specifiche dellefficienza, in particolare: efficienza dei sistemi fiscali e previdenziali; efficienza come equilibrio dei conti pubblici per offrire una maggiore qualit dei servizi. In questo ambito particolare attenzione viene rivolta alla politica in materia di appalti pubblici, alla quale si chiede di garantire un uso pi efficace dei fondi pubblici.

Per quanto riguarda le raccomandazioni della Banca Mondiale, tra i cui obiettivi c quello di elevare il livello di vita nei Paesi in via di sviluppo, incanalando verso di loro risorse finanziarie provenienti dai Paesi sviluppati, si ricorda limpegno profuso nella diffusione del concetto di good governance. La Banca, nel corso delle sue considerazioni, si sforzata di separare lambito politico dalla valutazione dagli aspetti economici; gi nel 1991 per aveva individuato che le ragioni di sottosviluppo e di malgoverno sono a volte attribuibili a deboli istituzioni, alla mancanza di un quadro giuridico adeguato, a lesivi interventi discrezionali, alla incertezza dei processi decisionali. La good governance si realizza allora attraverso una sana gestione economica congiunta ad una qualit complessiva del sistema politico e alla natura della forma di governo. La good governance per i Paesi in via di sviluppo e non una condizione e un obiettivo da raggiungere al fine di garantire un governo efficiente ed efficace. I ricercatori del World Bank Institute hanno individuato delle dimensioni per la realizzazione di una good governance, una serie di regole che creano un legittimo, efficace ed efficiente quadro per la gestione della politica pubblica. La gestione della cosa pubblica deve avvenire in maniera trasparente, partecipativa, equa e in modo responsabile. Secondo il documento redatto dalla Banca mondiale, gi nel 1992 le logiche da seguire per la corretta gestione del settore pubblico sono: 1. la necessit di dotarsi di sistemi di budgeting e controllo per una gestione efficiente delle risorse umane e finanziarie; 2. lintroduzione di norme e di strumenti capaci di responsabilizzare la dirigenza sullefficienza e lefficacia del proprio operato; 3. lintroduzione e il rafforzamento dellaccountability per il recupero della trasparenza dellazione amministrativa in modo da favorire il controllo da parte di tutti gli stakeholders. La Banca Mondiale ha individuato anche delle dimensioni politiche che favoriscono la good governance: 1. le libert civili e la stabilit politica; 2. efficacia di governo, che include la qualit del processo decisionale e del pubblico servizio; 3. il principio di legalit e il ruolo della legge, che comprendono la tutela dei diritti di propriet, lindipendenza della magistratura, e il controllo della corruzione. Solo in questo modo si pu passare da una Governance ad una good governance, sinonimo di efficacia ed efficienza di governo. Con riferimento al lavoro in analisi, una visione organica dellefficienza chiamata a confrontarsi, pertanto, non soltanto con la misurazione (per quanto fedele possa essere) dellimpiego di risorse e pi in generale dei sistemi informativi di gestione delle organizzazioni, quanto invece con una pi ampia valutazione delladeguatezza degli obiettivi e di quanto la determinazione di taluni obiettivi implichi (vincoli, addirittura) la capacit delle organizzazioni di perseguire migliori livelli di efficienza ed 36

efficacia. Le analisi condotte dalla Banca Mondiale hanno difatti permesso di chiarire che proprio il contesto politico che si concreta negli atti di indirizzo, nei contratti di regolazione dei soggetti erogatori di servizi pubblici, ad opera dei Governi, crea le condizioni: 3.3.3 per favorire le organizzazioni (pubbliche o di servizio pubblico) nella autonoma determinazione delle strategie di efficientamento; per dotare le organizzazioni (pubbliche o di servizio pubblico) degli adeguati strumenti di contrasto agli sprechi; per negoziare adeguatamente i livelli di servizio attesi rispetto alle mutevoli esigenze dei cittadini e dei fruitori dei servizi, nonch le specificit e i vincoli dellofferta. Lefficienza nel quadro normativo nazionale

Larticolo 97 della Costituzione il punto di partenza di ogni analisi che miri a tracciare un completo profilo della questione efficienza nellambito normativo nazionale. Larticolo fa riferimento infatti al principio del buon andamento che presuppone lesistenza di una forte relazione tra risorse a disposizione - e concretamente utilizzate -, fini perseguiti e risultati ottenuti. Alla clausola del buon andamento sono ancorati implicitamente i principi di efficienza, efficacia ed economicit che sono chiamati a regolare lazione amministrativa. Nonostante lattivit amministrativa sia distribuita tra i diversi livelli di governo, a livello centrale che si registrata negli ultimi dieci anni una intensa spinta al cosiddetto processo di semplificazione amministrativa. Semplificare significa introdurre elementi di chiarezza e sistematicit nellordinamento di uno stato, intervenire sulla quantit delle leggi effettuando una riduzione, ma anche contribuire alla qualit della regolazione, alla competitivit e allo sviluppo. In questo senso la semplificazione sinonimo di efficienza. Un apparato amministrativo complesso infatti limita la libert dei cittadini, scoraggia la competitivit delle imprese, ritarda i tempi di decisione e di erogazione dei servizi da parte delle amministrazioni e, soprattutto, comporta uno spreco inutile di risorse pubbliche. 3.3.3.1 Normative in favore dellefficienza tecnica (produttiva) e gestionale (allocativa)

La stagione delle riforme in favore dellefficienza in Italia si aperta, con un decennio di ritardo rispetto agli altri Paesi europei, con la Legge 241/1990 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Nota come legge sulla trasparenza amministrativa, essa ha profondamente rinnovato il rapporto tra i cittadini e la pubblica amministrazione, che da autoritario diventato paritario. Il capo IV della legge 241/90 prevede i meccanismi rivolti a tagliare i tempi di un procedimento amministrativo (semplificazione). Le dieci novit pi significative introdotte dalla legge sono: introduzione di diversi momenti e meccanismi tramite i quali il cittadino pu intervenire nellattivit della PA; il diritto per i cittadini di avere accesso agli atti della Pubblica Amministrazione e di poterne ottenere una copia; lobbligo della motivazione per i provvedimenti amministrativi; lindividuazione della figura responsabile del procedimento amministrativo e la previsione dellobbligo di comunicazione del responsabile agli interessati dal provvedimento amministrativo; lobbligo di dare comunicazione o notizia dellavvio del procedimento amministrativo da parte dellautorit amministrativa; la previsione dellesistenza degli interessi legittimi collettivi;

37

listituzione degli accordi integrativi o sostitutivi tra privati e Pubblica Amministrazione, come possibilit per sostituire provvedimenti di carattere amministrativo; listituto del silenzio assenso, per cui nei casi previsti dalla legge, il silenzio listituto del dellamministrazione assume carattere di manifestazione di volont; listituto del denuncia di inizio attivit nei casi in cui sia richiesta unautorizzazione; il meccanismo dellautocertificazione.

Lidea che i procedimenti amministrativi possano essere cos profondamente modificati, contiene implicitamente un giudizio negativo sulle leggi del settore che hanno disciplinato i procedimenti in modo complicato. Questa la ragione per cui la semplificazione dei procedimenti amministrativi avviati dalla legge 241/1990 stata poi abbinata alla delegificazione, cio il provvedimento con cui si sottrae una determinata materia alla disciplina della legge e si trasferisce alla Pubblica Amministrazione il compito di regolarla. Da questo punto di vista larticolo 20 della legge n. 59/1997 prevede una legge annuale di delegificazione avente per oggetto norme concernenti procedimenti amministrativi, la disciplina dei quali affidata alla potest regolamentare di governo e degli enti autonomi, in base a criteri fissati dalla stessa legge. La combinazione tra semplificazione e delegificazione espressa dal fatto che al disegno di legge annuale allegata una relazione sullo stato di attuazione della semplificazione dei procedimenti amministrativi. Tra i criteri cui i regolamenti di delegificazione devono essere informati vi sono: la riduzione del numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti; la soppressione di organi superflui; la costruzione di centri interservizi dove raggruppare competenze diverse ma confluenti in ununica procedura; la riduzione dei tempi del procedimento; la regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo; laccorpamento dei procedimenti che si riferiscono ad una medesima attivit; il trasferimento ai dirigenti o a organi monocratici di funzioni anche decisionali che non richiedano lesercizio in forma collegiale; la soppressione dei procedimenti che non rispondono pi agli obiettivi e alle finalit fondamentali definiti dalla legislazione di settore o che risultino in contrasto con i principi generali dellordinamento giuridico nazionale o comunitario; leliminazione dei procedimenti che comportino, per lamministrazione e i cittadini, costi pi elevati dei benefici conseguibili.

La legge 241/1990 stata successivamente rinnovata dalla legge 15/2005, dalla legge n. 80 del 2005, nonch dalla legge 69/2009 e in tempi recenti, dalla legge del 3 giugno 2010. Il tema della semplificazione amministrativa ha sposato quello della sussidiariet, con lapprovazione delle leggi 537/1993 Interventi correttivi di finanza pubblicae 59/1997 Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa (la c.d. Bassanini ), che hanno costituito un vero punto di svolta per le politiche di semplificazione, e hanno preparato il terreno alla riforma del titolo V della Costituzione. La politica di semplificazione ha continuato a definirsi in maniera sempre pi organica con le gi citate leggi annuali che hanno seguito la n. 59/97 (n. 50 del 1999; n. 340 del 2000; n. 229 del 2003 e n. 246 del 2005), con i decreti-legge 112 e 200 del 2008 e in conformit con lassetto giuridico 38

comunitario, che ha velocizzato ladeguamento delle pratiche nazionali alle prassi amministrative europee. Per soddisfare la crescente esigenza di miglioramento, nel 2006 il Governo si dotato di una cabina di regia per lindirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione con la creazione del Comitato Interministeriale che ha il compito, con il supporto dellUnit per la semplificazione di predisporre il Piano dazione per la semplificazione che definisce gli obiettivi del governo e le azioni per realizzarli. E stato, inoltre, istituito il Tavolo permanente per la semplificazione, concepito come una sede stabile di consultazione per gli stakeholders. 3.3.3.2 Normative in favore del controllo di efficienza (operativa)

Sulla spinta delle teorie del New Public Management e dellaffermarsi della nuova filosofia gestionale in PA frutto dellintroduzione di logiche manageriali e orientate al risultato che hanno soppiantato le vecchie logiche burocratiche i temi del controllo di efficienza vengono progressivamente introdotti anche allinterno delle norme dello Stato. Un primo passo avanti in questi termini si avuto con il D.lgs 286/1999 che, introducendo tre nuovi concetti, valutazione, autonomia e responsabilit, ha permesso di superare la dicotomia controllo di legittimit/controllo di merito fino a quel momento adoperata come criterio di valutazione dellattivit amministrativa: il controllo di legittimit un controllo di rispetto del diritto; il controllo di merito verifica la convenienza e lopportunit di unazione amministrativa. Lo sforzo del legislatore in questo processo di revisione stato affiancare gli strumenti di controllo tradizionali, fondamentali per garantire lequit e limparzialit delloperato della PA, a sistemi di controllo di tipo manageriale, pi moderni ed in grado di rispondere in maniera adeguata ai parametri di efficienza, economicit ed equit che un ente pubblico deve perseguire. Non c, quindi, priorit di un controllo sullaltro: controllo burocratico e controllo strategico-manageriale devono formare un sistema unico in equilibrio. E a questo titolo che il D.lgs 286/1999 introduce quattro ambiti di controllo strategicomanageriale, quali: Controllo di regolarit contributiva: teso a garantire la legittimit, regolarit e correttezza dellazione amministrativa; Controllo di gestione: teso a verificare lefficacia, lefficienza e leconomicit complessiva dellazione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati; Valutazione e controllo dei dirigenti: teso a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale; Controllo strategico: teso a verificare ladeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dellindirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi prefissati. Il decreto predispone dunque i controlli di tipo burocratico a tutela della regolarit amministrativocontabile e della correttezza e della legittimit. I controlli di tipo manageriale, effettuati a diversi livelli operativi, direzionali o strategici , sono invece volti allanalisi delleconomicit, dellefficienza e dellefficacia. Tra i quattro, il controllo di gestione, abbracciando non soltanto la sfera dellefficienza, ma anche quella dellefficacia, permette di: migliorare il rendimento dei fattori impiegati (efficienza produttiva); economizzare sullutilizzo delle risorse impiegate (efficienza allocativa); progettare sistemi di offerta calibrati sulle esigenze della collettivit (efficacia).

Uno degli ultimi interventi normativi in favore del controllo di efficienza costituito dalla Legge 15/2009 Delega al Governo finalizzata allottimizzazione della produttivit del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonch disposizioni integrative delle funzioni 39

attribuite al Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro e alla Corte dei conti. Questa vasta riforma, conosciuta come Riforma Brunetta, si inserisce in questa trattazione sullefficienza e la semplificazione amministrativa per quanto riguarda due ambiti importanti: il meccanismo delle valutazioni e la trasparenza dellattivit svolta dalla PA. Essa inoltre rafforza il tema dei controlli interni di efficienza laddove prescrive lobbligo di monitorare le performance economiche, sociali e dirigenziali della amministrazioni pubbliche. Punto di partenza della riforma stata la presentazione, nel maggio 2008, del Piano Industriale. Il Piano un documento strategico che contiene gli indirizzi sui principali interventi normativi: riforma della PA, misure di risparmio, riorganizzazione e efficienza della PA. Queste ultime due tematiche sono oggetto delle leggi 133/2008 e 69/2009 che riportano una serie di misure in proposito, in coerenza con quanto sancito dal Piano. La legge 15/2009 stata attuata da due successivi decreti legislativi: Decreto legislativo 150/2009. In vigore dal 15 novembre 2009, questo decreto ha dato attuazione ai principi fondamentali della riforma con regole sulla programmazione, la trasparenza, il controllo, la premialit, la contrattazione collettiva, la dirigenza e le sanzioni disciplinari. Il decreto ha inoltre istituito due soggetti importanti: gli Organismi indipendenti di valutazione e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche. Decreto legislativo azione collettiva 198/2009. Il decreto legislativo di attuazione dellarticolo 4 della legge 15/2009 consente ai cittadini di ottenere il sollecito ripristino dellefficienza del servizio e la trasparenza sullattivit della Pubblica Amministrazione e dei concessionari di servizi pubblici. Il ricorso pu essere proposto da singoli e da associazioni ogni qualvolta siano violati i termini e gli standard nellesercizio di una funzione pubblica o nellerogazione di un servizio pubblico.

I principali temi della Riforma Brunetta sono: Performance. Il decreto prevede lintroduzione di un ciclo generale di gestione della performance in grado di offrire alle amministrazioni miglioramenti e trasparenza; offre infine alle amministrazioni la possibilit di spostare lattenzione dalla logica dei mezzi (input) a quella dei risultati (output ed outcome). Rispetto al tema della performance le amministrazioni devono: redigere un Piano triennale di performance, nel quale elencare gli obiettivi strategici e quelli operativi, nonch le azioni specifiche di miglioramento. E previsto lobbligo di fissare obiettivi misurabili e sfidanti su varie dimensioni di performance (efficienza, customer satisfaction, modernizzazione, qualit delle relazioni con i cittadini); il cittadino posto al centro della programmazione (customer satisfaction) e della rendicontazione (trasparenza); presentare una relazione annuale sui risultati conseguiti, evidenziando gli obiettivi raggiunti e motivando gli scostamenti, il tutto nel rispetto del principio di trasparenza che implica il coinvolgimento di cittadini e stakeholders in momenti di incontro chiamati le Giornate della Trasparenza.

La valutazione delle performance viene effettuata dalla Commissione per la valutazione che predispone una graduatoria di merito e una ripartizione delle risorse che premia le PA migliori.

40

Valutazione. Il decreto legislativo introduce un nuovo sistema di valutazione che si serve di modelli e sistemi di misurazione riconosciuti e validati dalla Commissione. La amministrazioni possono in questo modo controllare e verificare il loro operato. Trasparenza. Il decreto introduce tre elementi principali: lobbligo, per le amministrazioni, di predisporre una apposita sezione sul proprio sito internet, che contiene tutte le informazioni concernenti lorganizzazione, gli andamenti gestionali, lutilizzo delle risorse per il perseguimento dei risultati, nonch lattivit di misurazione e valutazione. Questo obbligo mira a favorire forme diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte del cittadino; ladozione, per ogni amministrazione, di un Programma triennale per la trasparenza e lintegrit, da pubblicare online; la creazione, presso la Commissione per la valutazione, la trasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche, di un portale che raccoglie tutte le iniziative delle amministrazioni pubbliche nellambito dei due punti sopraelencati. Premi e Sanzioni Disciplinari. La riforma introduce la possibilit di attribuire incentivi economici e di carriera al fine di favorire limpegno sul lavoro e la meritocrazia. Al fine di scoraggiare gli sprechi, i comportamenti inefficienti e gli scarsi rendimenti, la riforma prevede lintroduzione di un sistema di sanzioni molto incisive di carattere economico e di carattere penale. E istituito un catalogo delle infrazioni al fine di garantire comportamenti e trattamenti omogenei nei casi analoghi. Dirigenza. La nuova normativa valorizza e attribuisce maggiori poteri e responsabilit ai dirigenti, sanzionabili professionalmente ed economicamente. Contrattazione collettiva. Riguardo alla contrattazione collettiva, nazionale ed integrativa, il decreto legislativo 150/2009 d vita a un processo di convergenza non solo normativo, ma anche sostanziale, con il settore privato. Le nuove disposizioni prevedono uno stretto collegamento tra retribuzione premiale, obiettivi contrattati e risultati effettivamente conseguiti. Azione collettiva. La riforma introduce uno strumento di tutela per i cittadini che favorisce il rispetto della trasparenza. Consente ai cittadini di ottenere il sollecito ripristino dellefficienza del servizio e la trasparenza sullattivit della pubblica amministrazione e dei concessionari di servizi pubblici. Il ricorso pu essere proposto da singoli e da associazioni ogni qualvolta siano violati i termini e gli standard nellesercizio di una funzione pubblica o nellerogazione di un servizio pubblico.

3.4 Le strategie di efficienza: un primo modello di sintesi

Alla luce delle ricognizioni precedentemente svolte di seguito si propone un quadro sinottico di coerenza (Tab. 2) tra gli elementi emersi dallesame del concetto di efficienza nelleconomia dazienda e nella PA e le principali evoluzioni normative italiane. Lintento quello di far emergere, rispetto ai vari livelli interpretativi del concetto di efficienza individuati, quali sono le principali traiettorie di analisi che possono guidare lesame dellefficienza (e dellefficacia) nellambito di una Amministrazione Pubblica.

41

Tabella 3 Quadro sinottico delle principali

Definizione Classica

Declinazione in PA

Principali vincoli dellefficienza nella PA12

L'efficienza la capacit di impiegare le risorse in modo razionale per ottenere il massimo rendimento dei fattori impiegati, minimizzando e riducendo al minimo gli sprechi e i costi inutili. La misura dell'efficienza si basa anche sul rapporto tra il livello di efficacia e l'utilizzo di risorse impiegate per raggiungere lobiettivo

Vincoli nella gestione delle Amministrazioni Pubbliche o rigidit della finalit istituzionale (gli obiettivi delle politiche e le scelte operative sono vincolate allorientamento strategico di fondo e agli altri vincoli legislativi imposti dal altre Amministrazioni, nazionali o internazionali) o eterogeneit dellattivit operativa o assenza o indeterminatezza del mercato o pluralit dei criteri di scelta (i processi di scelta per una PA non rispondono necessariamente ai requisiti di economicit aziendale ma sono influenzati da una serie di variabili) Efficienza produttiva, si esprime mettendo a o coincidenza fra produzione ed erogazione (forte incidenza sui costi della rapporto output e input (Output/Input) ed struttura operativa che, pertanto, deve essere dimensionata anche al fine evidenzia la necessit di massimizzare loutput di soddisfare i picchi di domanda avanzata dai beneficiari) avendo uno stock di risorse dato o marginalit delle relazioni volumi-ricavi (il processo produttivo di una PA nella maggior parte dei casi non in grado di generare un ritorno di ricavi o proventi in quanto lattivit di vendita o non esiste o marginale) o difficolt nella quantificazione dei benefici o rilevanza delle garanzie pubblicistiche (lutilizzo e la gestione dei beni e delle risorse pubbliche sottoposto a vincoli giuridici e garanzie volte ad impedire il prevalere dei diritti individuali e personali su quelli collettivi e generali e luso distorto dei poteri) o complessit nella definizione delle strategie Vincoli nella gestione delle Amministrazioni Pubbliche o inadeguatezza della gestione del personale (le modalit di selezione, addestramento, motivazione, direzione e remunerazione del personale pubblico, raramente premiano i soggetti dotati delle competenze Efficienza allocativa, si esprime attraverso il adeguate a svolgere le funzioni operative) rapporto tra input e output (Input/Output). Esso Vincoli nellacquisizione e impiego delle risorse pubbliche mette al centro dellattenzione la necessit di o Estensione dellintervento pubblico minimizzare quanto pi possibile le risorse (input) o Mix di entrate utilizzate per raggiungere un determinato risultato o Iniziative con obiettivi di redditivit (output) programmato o Risorse correnti o Indebitamento o Dismissioni patrimoniali o Investimenti Efficacia, che si esprime attraverso il rapporto tra prodotti e risultati finali e descrive la capacit di

12

ET = efficienza tecnico-produttiva; EA= efficienza allocativa.

42

soddisfare i bisogni per cui lattivit amministrativa stata concepita Qualit, quale parametro di riferimento nella produzione/erogazione del servizio. Esso funzionale a circoscrivere il margine di discrezione nellacquisizione di risorse produttive Adeguatezza, intesa come rapporto tra obiettivi e risorse, dunque tra efficienza ed efficacia dellazione amministrativa

43

PARTE II RIFORMULARE LEFFICIENZA: IL CASO DELLA FONDAZIONE MILANO

44

4. IL DOMINIO DELLE SCELTE DI EFFICIENZA PER FONDAZIONE MILANO

In questa parte del lavoro viene illustrato criticamente il caso della Fondazione Milano, una fondazione impegnata nella formazione di eccellenza, costituita dal Comune di Milano nel 2000. Nello specifico, come meglio si dir tra breve, Fondazione Milano una azienda le cui peculiarit sul piano istituzionale ed organizzative derivano in particolare da: La matrice pubblica di origine: la caratteristica origine della fondazione, nata dallaccorpamento di scuole civiche, e direttamente configurata nel suo assetto iniziale per volont dellAmministrazione municipale, ha determinato uno specifico legame con il Comune di Milano, di cui la Fondazione ha ereditato orientamento, missione, principi guida della gestione; La natura pubblica del servizio erogato: proprio la natura di ente di servizio pubblico ha determinato per la Fondazione una particolare cura del sistema dofferta, individuando gli elementi di servizio che contraddistinguono leccellenza nei vari campi di competenza e definendo, in conseguenza, di ci un modello operativo agile ed efficace; Lassetto istituzionale di tipo non profit del soggetto: lorientamento alla massima qualit del servizio erogato ha proficuamente giovato della natura non profit del soggetto istituzionale. Nello specifico, se tale assetto ha consentito di traferire coerentemente un sistema valoriale e uno specifico approccio alleccellenza da una parte, ha dallaltra inibito una certa propensione al mercato e lo sviluppo di azioni commerciali pure, precludendo talune possibili fonti di finanziamento; La natura fondazionale (di partecipazione): la natura di fondazione di partecipazione ha, inoltre, reso ineludibile (seppure sul fronte delle attese e della configurazione generale dellistituto) una necessaria poliedricit della gestione, in quanto tesa a massimizzare il valore creato nella relazione con il Comune di Milano (soggetto fondatore) e, allo stesso tempo, incline a rafforzare tutti gli elementi di natura istituzionale e gestionale che potessero favorire una crescente visibilit e apertura della fondazione verso altri potenziali soci (aderenti e sostenitori), curando costantemente la platea dei soggetti portatori di interesse, fossero essi singoli individui o imprese private.

4.1 Il settore delle Fondazioni italiane: il nodo della omogeneit

Una fondazione unorganizzazione privata che non ha lo scopo di far profitto, nel senso che ha il vincolo primario di non distribuire utili a chi labbia costituita o a chi la governi, ma che dotata di fondi propri, gestita da direttori che sono fiduciari del fondatore o dei fondatori secondo i criteri fissati dallo Statuto, ed creata per sostenere attivit sociali, educative, religiose, scientifiche e culturali, che possano contribuire al benessere o al progresso della collettivit (Ristuccia, 1996, p. 37). Essa nasce dalliniziativa di persone fisiche o giuridiche tramite atto pubblico o disposizione testamentaria, che conferiscono un patrimonio che deve essere vincolato al perseguimento di uno scopo istituzionale o comunque di pubblica utilit. Lo scopo, che esclude finalit lucrativa, si manifesta nel soddisfacimento dei bisogni (wants and needs) di una determinata categoria di soggetti, diversi da coloro che lhanno fondata. Compito principale degli amministratori della fondazione , dunque, quello di attivarsi nella maniera pi idonea al perseguimento della mission che la stessa si data, trovandosi limitati nel loro operato esclusivamente da vincoli normativi e statutari. Lattivit economica che in essa si svolge finalizzata alla conservazione, accrescimento e reintegrazione delle risorse messe a disposizione, utili per la realizzazione nel tempo degli obiettivi 45

statutari (Pulejo, 2000, pp. 100-101). In essa possono dunque rilevarsi elementi che la caratterizzano come azienda. In particolare, facendo riferimento alla classificazione proposta nel primo capitolo del presente lavoro, la Fondazione viene a configurarsi come una tipica azienda non profit di tipo erogativo nella misura in cui: a) rivolge la sua attivit a soggetti terzi rispetto a coloro che la sostengono; b) leventuale corrispettivo pagato dai terzi a fronte dei servizi resi permette di recuperare solo parzialmente il costo unitario da essa sostenuto per la sua erogazione. Per questi motivi, si tratta di aziende che: a) devono contare su un flusso sistematico di risorse provenienti dal patrimonio come reddito di questo, dalle obbligazioni certe assunte dai soggetti sostenitori o fondatori, dai ricavi di attivit accessorie anche di tipo commerciale, da donazioni in conto esercizio per specifiche iniziative; b) presentano una struttura economica essenzialmente fondata sul succedersi di proventi e spese, dove i primi rappresentano un limite invalicabile per le seconde. Ci rende particolarmente complessa la gestione dellequilibrio economico, dovendo costantemente bilanciare il grado di stabilit e prevedibilit di detti proventi, con quello di rigidit delle spese, senza scadere in uneccessiva prudenza (es. forti accantonamenti) che porterebbe a mortificare la realizzazione dei fini istituzionali; Tra le aziende non profit di tipo erogativo, infine, le fondazioni, in quanto patrimonio per uno scopo, assumono caratteristiche assolutamente peculiari poich: la gestione patrimoniale rappresenta il fulcro delle combinazioni economiche attuate dallorganizzazione ed parte integrante della sua gestione caratteristica, rappresentando la principale (o almeno una delle principali) fonte di finanziamento13; il legame tra il patrimonio disponibile e gli obiettivi perseguiti si pone in una logica inversa a quanto accade nel caso dellimpresa. Nelle fondazioni, infatti, la dotazione patrimoniale non , come in genere accade, condizionata dagli obiettivi stabiliti e dalle modalit di raggiungimento degli stessi ma, al contrario, ci che maggiormente condiziona la scelta delle finalit perseguibili la sua dimensione. Non a caso, il riconoscimento della fondazione da parte dellautorit , per legge, subordinato a un giudizio di merito circa ladeguatezza del patrimonio rispetto allo scopo perseguito; in forza della prevalenza dellaspetto patrimoniale su quello personale, la fondazione si caratterizza per una struttura di governance non democratica e stabile, dove gli organi non vengono nominati dai soci (come nel caso delle associazioni), ma sono o organi serventi del fondatore, o sovrani dellorganizzazione qualora il primo sia scomparso o non sia identificabile (si pensi al caso di fondazioni create con patrimoni pubblici come, per esempio, le fondazioni di origine bancaria). Ci inserisce le fondazioni tra quegli enti governati dal principio di autorit, come gli enti e gli istituti religiosi; trovando la sua legittimazione nella volont di un fondatore e non, come accade per esempio nelle associazioni, in unassemblea dei soci, la fondazione meno sensibile rispetto ad altre organizzazioni non profit alla revisione periodica dei propri obiettivi e alla valutazione della propria utilit sociale.

13

La possibilit che lopera di questi istituti perduri nel tempo , quindi, strettamente connessa alla capacit degli amministratori di gestire tale patrimonio in condizioni di economicit ed efficienza, preservandone o aumentandone il valore nel tempo.

46

Si propone ora una sintesi degli elementi sopra evidenziati (Tab. 4):
Tabella 4- La Fondazione classica: definizione e sintesi degli elementi caratterizzanti Criteri di classificazione Classe di appartenenza Elementi caratterizzanti (sintesi)

Settore di appartenenza

Pubblico Privato Non profit

formalmente costituita soggetta a un vincolo di non distribuzione degli utili privata e, pertanto, orientata alla ricerca di fondi necessari per il perseguimento delle proprie finalit istituzionali costituzione economica stabilit organizzativa autonomia di governo professionalit gestionale legittimazione collegata alla quantit e qualit dei bisogni reali e percepiti che in grado di soddisfare valore dei risultati misurato dallutilit sociale prodotta massimizzazione di un valore economico residuale non come parametro di successo equilibrio economico come vincolo di sopravvivenza e non come obiettivo da massimizzare particolare configurazione del soggetto economico deve necessariamente implementare unattivit di fund raising o di investimento patrimoniale struttura economica essenzialmente fondata sul succedersi di proventi e spese, dove i primi rappresentano un limite invalicabile per le seconde

Grado di aziendalizzazione

Organizzazione non profit Azienda non profit Impresa non profit

Azienda di erogazione
Tipologia aziendale (non profit)

Azienda autoproduttrice Impresa sociale

Tipologia giuridico Istituzionale

la gestione patrimoniale rappresenta il fulcro delle combinazioni economiche (base del funding) struttura di governance non democratica e stabile il legame tra il patrimonio disponibile e gli obiettivi perseguiti si pone in un logica inversa a quanto accade nel caso dellimpresa scarsa attenzione allutilit sociale prodotta

Fondazione

4.2 Evoluzione storica dellIstituto della Fondazione

Le radici pi lontane delle fondazioni, intese come istituzioni dotate di un patrimonio dedicato a uno scopo, si ritrovano fin dal Medioevo come figlie dei buoni sentimenti del cristianesimo militante, ma anche delle capacit organizzative della Chiesa e degli ideali di solidariet da essa perseguiti. A quellepoca era, infatti, convinzione che lintervento caritatevole dovesse essere giustificato dal reale stato di bisogno degli assistiti, in unottica morale in cui venivano esclusi coloro che, pur potendo lavorare, non lo facevano per incapacit o sfortuna. il pensiero liberale a erigersi per primo contro le fondazioni, in nome del principio della centralit dello Stato. A partire dal XVIII secolo le dottrine illuministiche, utilizzando la critica dellopacit della motivazione morale e delleterogenesi dei fini, mostrarono, infatti, ostilit e diffidenza nei confronti di opere e ordini religiosi che asserivano di non perseguire scopi di lucro. Vennero inoltre considerate 47

irrilevanti o addirittura dannose tutte le organizzazioni intermedie esistenti tra Stato e mercato. Emblematica, al riguardo, la voce fondazione riportata nellEncyclopdie di Diderot e DAlembert. Essa fu affidata al giovane Turgot, allora magistrato, che considerava le fondazioni unicamente come mezzo utilizzato dalla Chiesa per esercitare un potere coercitivo nei confronti dei meno abbienti, legandoli a s in forme di dipendenza assistenziale e impedendo loro di divenire cittadini liberi (Ristuccia, 1996, pp. 13-18). Il pregiudizio liberale contro le fondazioni si basava quindi su una duplice obiezione: sia verso lo scopo apparente, ritenuto non produttivo, sia nei confronti dello scopo recondito, che, secondo tale ottica, non aveva come finalit vera il favorire lo sviluppo economico e sociale. Lavversione e lostracismo da parte dei poteri pubblici nei confronti di questi enti (atteggiamento pi tardi definito come veto illuminista), uniti alla presenza di un capitalismo debole, ha certamente condizionato le possibilit di sviluppo e dintervento dellistituto fondazionale. Cosa che non avvenne in altri contesti, dove presero vita istituzioni imponenti, il cui operato ancora di rilievo ai giorni nostri14. Le differenze esistenti a livello internazionale tra le fondazioni derivano, pertanto, da sviluppi teorici specifici e dai diversi sistemi normativi che ne hanno legittimato loperato. In Francia, per esempio, limportanza data, nel corso del Settecento, allesercizio del controllo statale si accompagn alla soppressione di attivit non condotte direttamente dallo Stato. In Germania, al contrario, tali idee non si tradussero in strategie e interventi di politica pubblica, e il mondo delle fondazioni rimase quindi sostanzialmente integro, divenendo una presenza stabile nella costituzione economica e sociale. Quando in seguito alla riunificazione tedesca del 1871 il parlamento approv il Codice Civile, venne inserita una sezione speciale riguardante le fondazioni. Un dato normativo, questo, rimasto in vigore fino a oggi. Dinamiche profondamente diverse, invece, accompagnano la nascita e lo sviluppo del settore delle fondazioni nei paesi di matrice anglosassone, e in particolare negli Stati Uniti. Qui, infatti, le fondazioni ricevono un impulso crescente intorno agli inizi del Novecento con lo sviluppo del capitalismo filantropico, in unepoca di grande fiducia e di ottimismo nelle possibilit della scienza e della ragione di risolvere i problemi delluomo. Le fondazioni nascono, infatti, per occuparsi di finalit religiose, benefiche e scientifiche, per fini letterari o educativi, concedendo sovvenzioni in denaro, organizzando conferenze e pubblicando rapporti di studio. A queste istituzioni (ne stato un esempio la fondazione di John Rockfeller), era delegato il compito di trovare soluzioni scientifiche valide a questioni sociali emergenti. In questo quadro, le fondazioni assunsero addirittura il compito, per altro rilevante, di stimolare un pi penetrante ruolo delle stesse amministrazioni pubbliche nella vita della comunit nazionale. Va detto, comunque, che a una prima fase di grande autonomia, poi corrisposta lattuale tendenza a regolare e a sottoporre le fondazioni a controlli statali sistematici, rendendone sempre pi difficile la collocazione settoriale tra settore pubblico e terzo settore. questo, per altri versi, un elemento che sembra accomunare la storia delle fondazioni nei vari contesti nazionali menzionati. Ci sembra dovuto: alla natura impersonale di queste istituzioni, identificate dal patrimonio e dallo scopo piuttosto che dalle persone che la compongono e per questo assai simili nella percezione collettiva alle istituzioni pubbliche; allautonomia di gestione e allautoreferenzialit degli statuti e degli organi di governo che pongono a rischio la stessa legittimazione sociale.

Strette, quindi, tra lincudine dellassimilazione al settore pubblico e il martello della mancanza di
14

Si pensi, per esempio, a grandi fondazioni come la Rockfeller (1913), la Ford (1936), o la Wolkswagen Stiftung (1961), nate per volont di grandi magnati dellindustria. Istituzioni, certo, di tuttaltra dimensione e importanza rispetto alle pi giovani esperienze italiane (come per esempio, Fondazione Giovanni Agnelli sorta nel 1966 o il Censis, trasformato da istituto di ricerca socioeconomica a fondazione nel 1973).

48

consenso, le fondazioni hanno vita difficile, anche dove, come negli Stati Uniti, il loro terreno di coltura stato pi fertile e maggiori sono stati i frutti del loro crescere e operare. Criticit analoghe sembrano oggi presentarsi, come si gi evidenziato, per il sistema delle fondazioni italiane. questo, almeno in parte, il risultato del ricorso, ormai sempre pi frequente, a questo istituto allinterno di processi di trasformazione o di esternalizzazione delle aziende pubbliche, allo scopo di creare nuove forme di partenariato pubblico-privato, dove questultimo chiamato non solo a concorrere al finanziamento periodico di singole iniziative, ma anche a costituire, o a formare progressivamente, il patrimonio di tali organizzazioni. Osservando il sistema delle fondazioni italiane oggi, sembrano quindi configurarsi come pi frequenti, e allo stesso tempo pi complessi, due diversi scenari: a. quello delle fondazioni nate in contesti politici e sociali ben diversi dagli attuali, che devono gestire (in un arco temporale relativamente breve) il problema dellobsolescenza del modello strategico e culturale finora adottato, tentando di identificare modelli operativi alternativi, al passo con i processi di trasformazione e sviluppo in atto allinterno del settore non profit, b. quello delle fondazioni neo-costituite, cinghia di trasmissione per nuove forme di collaborazione pubblico-privato, alla ricerca di unidentit reale, al di l della semplice costituzione, spesso risultato di spinte isomorfiche (si parla ormai di moda delle fondazioni) piuttosto che di scelte razionali.

4.3 Legislazione e strutture di governo delle fondazioni italiane

La pi recente legislazione italiana fa frequentemente ricorso alla figura della fondazione. Ne deriva un panorama ricco e complesso che non sempre aiuta a far chiarezza sulle caratteristiche distintive dellistituto, ma che anzi ha da tempo suggerito un progressivo passaggio dalla tipicit alle tipologie. Su queste basi, e nella logica di analizzare gli aspetti rilevanti per il comportamento organizzativo degli istituti indagati, viene presentata una ricognizione completa e, quindi, una metodologia di classificazione delle possibili tipologie istituzionali delle fondazioni italiane. Queste sono le categorie a tal fine individuate (Tabella 5): fondazioni di diritto civile o tradizionali, ovvero istituti che trovano legittimazione e regole di funzionamento nella disciplina generale del Codice civile; nuove fondazioni individuate dalla prassi, ovvero fondazioni che, pur trovando legittimazione e regole di funzionamento nella disciplina generale del Codice civile, ne hanno interpretato in senso innovativo il contenuto, dando sostanzialmente luogo a fondazioni atipiche rispetto al modello classico (e consolidato); fondazioni di diritto speciale, perch il rinvio al Codice civile, quando c, puramente residuale (e vale per quanto non disposto dalla singola legge e in quanto compatibile).

Le fondazioni di diritto speciale sono a loro volta suddivisibili in: fondazioni create ex-novo dal legislatore; fondazioni derivanti dalla trasformazione di determinate categorie di enti pubblici; fondazioni derivanti dalla trasformazione di determinati singoli enti pubblici.

49

Tabella 5 - Il sistema delle Fondazioni Italiane Classificazione delle fondazioni in Italia Natura fondazioni di diritto civile fondazioni individuate nella prassi Tipologia fondazione tradizionale fondazioni a patrimonio progressivo Fondazione Fondazioni di Partecipazione Fondazioni di Comunit Fondazioni Universitarie (L.388/00)) Fondazioni di origine bancaria (L. 218/90) fondazioni create ex-novo dal legislatore Fondazioni costituite o partecipate dal Ministero per i beni e le attivit culturali (D.lgs.368/98) Fondazioni che gestiscono fondi pensionistici (D.lgs. 124/93) Fondazioni Casse di previdenza e assistenza (L.537/93) fondazioni derivanti dalla trasformazione di determinate categorie di enti pubblici Fondazioni Liriche (D.Lgs. 367/96) Le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) (L. 328/00) Esempi: Scuola nazionale di cinema; Istituto nazionale per il dramma antico; La Triennale di Milano; Museo della scienza e della tecnologia Denominazione

fondazioni di diritto speciale

fondazioni derivanti dalla trasformazione di singoli enti pubblici

4.4 Le fondazioni di diritto civile

La disciplina generale di riferimento in materia di fondazioni, contenuta nel Titolo II del Libro I del Codice civile dallart. 14 allart. 35, dedicati alle associazioni e alle fondazioni. Il legislatore del Codice civile ha considerato congiuntamente le figure giuridiche dellassociazione e della fondazione, entrambe espressioni di autonomia privata. Tuttavia, i due istituti si distinguono sotto molteplici aspetti. Nel primo caso, infatti, si in presenza di una persona giuridica privata costituita da un insieme di persone che si riuniscono per perseguire un preciso scopo statutario, ma che possono poi nel corso della vita dellente discutere e apportare modifiche allattivit e ai fini dellente medesimo. Nel caso della fondazione si crea, invece, una persona giuridica privata, costituita da un patrimonio rigidamente vincolato al perseguimento dello scopo statutario per tutta la sua durata e che comunque , almeno formalmente, distinta dalle persone (fisiche e giuridiche) che lhanno costituita, senza che peraltro questo impedisca di prevedere, nello statuto, forme precise di elezione degli organi tali da garantire la rappresentanza dei vari fondatori. In base al Codice Civile, la fondazione si costituisce dunque con atto pubblico redatto da un notaio o per testamento in una delle forme ammesse dal Codice stesso. Latto deve contenere la denominazione dellente, lindicazione dello scopo, del patrimonio e della sede, nonch le norme sullordinamento e lamministrazione, cos come i criteri e le modalit di erogazione dellistituto. facoltativa, invece, la previsione di norme relative alla trasformazione o allestinzione dellente e alla devoluzione del patrimonio. La fondazione, per venire a esistenza, dovr poi ottenere il riconoscimento della personalit giuridica. Il Codice, infatti, prevede esclusivamente la figura della fondazione riconosciuta come persona giuridica, senza considerare lipotesi di quella non riconosciuta, come fa invece per le associazioni. 50

Nonostante il perseguimento di uno scopo di pubblica utilit non sia imposto da alcuna norma di diritto positivo, tanto in dottrina quanto in giurisprudenza si a lungo ritenuto che tale fine costituisse un tratto caratteristico della fondazione. Partendo dal presupposto che la circolazione dei beni e lo sfruttamento delle risorse economiche debbano essere liberi, il vincolo di destinazione (di per s potenzialmente perpetuo) cui assoggettato il patrimonio della fondazione, era considerato ammissibile solo in presenza di uno scopo di pubblica utilit. Con la nuova disciplina sul riconoscimento delle persone giuridiche private (DPR 10 febbraio 2000 n. 361) il legislatore sembra aver scelto, invece, la via della liberalizzazione per quanto riguarda gli scopi perseguibili dalle persone giuridiche private. Larticolo 1, infatti, fa riferimento a uno scopo possibile e lecito, senza ulteriori specificazioni. Si desume da ci che ad assumere importanza non tanto il perseguimento di un fine di pubblica utilit, quanto quello di uno scopo di tipo super-individuale o collettivo, in considerazione anche della prassi affermatasi negli ultimi anni (Zoppini, 2001). In ogni caso, lo scopo dovr essere individuato in modo preciso dal negozio istitutivo della fondazione15, per cui non potr essere riconosciuta una fondazione che si proponga finalit eccessivamente ampie e generiche, senza neppure indicare i modi mediante i quali tali finalit possano essere concretamente realizzate. Lindicazione di norme sullordinamento e sullamministrazione pu ritenersi soddisfatta con lenunciazione nello statuto della composizione dellorgano amministrativo, delle modalit di nomina dei suoi componenti, unitamente alla precisazione degli amministratori cui conferita la rappresentanza dellente. Tuttavia, per una migliore organizzazione della fondazione, gli statuti spesso prevedono listituzione di ulteriori organi. In genere il Consiglio di Amministrazione sceglie, fra i suoi componenti, un Presidente; al quale pu spettare la rappresentanza legale della fondazione, nonch un potere di sorveglianza sul buon andamento amministrativo dellente; il Consiglio di amministrazione nomina, solitamente, un Segretario generale dotato di tutti i poteri attinenti lordinaria amministrazione, in particolare di poteri di direzione e coordinamento degli uffici della fondazione; Comitati e commissioni realizzano, inoltre, il decentramento organizzativo allinterno dellistituto. Un esempio rappresentato dai Comitati esecutivi, costituiti da membri scelti dal Consiglio di Amministrazione al suo interno per svolgere i compiti che gli sono espressamente attribuiti (come lamministrazione del patrimonio, la gestione delle entrate ordinarie e straordinarie, nonch la ripartizione delle rendite annuali del bilancio fra le diverse iniziative che costituiscono lo scopo della fondazione). Diverso il caso dei Comitati scientifici, composti da membri nominati dal Consiglio di Amministrazione tra persone distintesi nei campi di attivit intrapresi dalla fondazione, che assumono compiti di proposta e organizzazione delle iniziative e di valutazione ex post dei singoli progetti. Ormai quasi tutte le fondazioni prevedono un Collegio dei revisori dei conti con compiti di controllo sulla regolarit della gestione, avendo tale organo anche una funzione di garanzia verso lesterno riguardo alla corretta operativit dellente. sempre pi spesso possibile incontrare, nella prassi, fondazioni dotate dellorgano assembleare, normalmente caratteristico della figura dellassociazione (si veda pi avanti la cosiddetta fondazione di partecipazione). Nella prassi statutaria pi recente si , inoltre, diffuso lutilizzo del cosiddetto modello di governo duale
15

In questo senso Cass. 27 febbraio 1997, n. 1806. Cos C. Stato 15 novembre 1995, n. 2835/95.

51

recepito (come si vedr successivamente) dalla disciplina delle fondazioni di origine bancaria. Il D.Lgs. 153/99, infatti, prevede la contemporanea presenza di un organo amministrativo e di un organo di indirizzo. Lorgano di indirizzo competente in ordine alla determinazione dei programmi, delle priorit e degli obiettivi della fondazione e in merito alla verifica dei risultati, provvedendo comunque in materia di:

approvazione e modifica dello statuto e dei regolamenti interni; nomina e revoca dei componenti dellorgano di amministrazione e di controllo e determinazione dei relativi compensi; esercizio dellazione di responsabilit nei confronti dei componenti degli organi di amministrazione e di controllo; approvazione del bilancio; definizione delle linee generali della gestione patrimoniale e della politica degli investimenti; trasformazioni e fusioni.

Lorgano amministrativo ha, invece, compiti di gestione della fondazione, nonch di proposta e dimpulso alla sua attivit nellambito dei programmi, delle priorit e degli obiettivi stabiliti dallorgano dindirizzo16.

4.5 Le Fondazioni individuate dalla prassi

Come accennato sopra, ulteriori figure di fondazione sono state individuate dalla prassi. Tra queste, due sembrano essere le principali17: la Fondazione di Partecipazione e la Fondazione Comunitaria (Community Foundation).

4.5.1

La Fondazione di Partecipazione

La Fondazione di Partecipazione costituisce un modello giuridico istituzionale innovativo, che assomma le prerogative della fondazione classica e quelle dellassociazione, cos come definite dal Codice civile. Cercando unequilibrata fusione e una sintesi dellelemento personale delle associazioni e di quello patrimoniale delle fondazioni, questo istituto si propone lintento di essere vivaio di idee e iniziative (caratteristica propria dellassociazionismo), pur garantendo una certa stabilit dellorganizzazione nel tempo; a oggi considerato un modello particolarmente adatto a favorire la collaborazione tra il settore pubblico e quello privato. Lideatore della Fondazione di Partecipazione, il notaio Enrico Bellezza (Bellezza, Florian, 1998), chiarisce come, anche mutuando in parte lesperienza di altri paesi, il percorso seguito e lobiettivo mirato sia stato quello di creare un nuovo strumento giuridico (de iure condito) per attuare un efficace quadro operativo tra pubblico e privato. La Fondazione di Partecipazione, in effetti, lascia allEnte pubblico partecipante una serie di poteri strategici (indirizzo e controllo), pur nascendo come soggetto di diritto privato e quindi con (potenziali) vantaggi di natura procedurale e organizzativa. Ci premesso la Fondazione di Partecipazione si caratterizza soprattutto in quanto:
Per ci che concerne pi in generale la definizione degli organi nella prassi statutaria, cfr. Propersi, Rossi (1999, pp. 72-87). Tra queste, oltre a quelle in questa sede presentate si segnala la possibilit (sancita dal Consiglio di Stato) di riconoscere come fondazione holding o finanziaria. un ente che abbia il compito di amministrare un patrimonio le cui rendite siano assegnate da altre fondazioni per compensare iniziative meritorie nel campo umanitario, scientifico, artistico e sociale (Cons. Stato 12 dicembre 1961, n. 2186). Nello statuto previsto, infatti, che lente possa giovarsi per il raggiungimento dei suoi fini, oltre che di eventuali donazioni e devoluzioni, dei mezzi finanziari messi a sua disposizione da altra fondazione come garantito dallo statuto di questultima. Il Consiglio di Stato ha ritenuto di non poter negare allente la natura di fondazione per il solo fatto che i fondi vengano amministrati separatamente e posti a sua disposizione soltanto al momento dellerogazione.
16 17

52

costituita da patrimonio di destinazione a struttura aperta; latto costitutivo un contratto plurilaterale con comunione di scopo, che pu ricevere ladesione di altre parti oltre quelle originarie, ai sensi dellArt. 1332 del c.c.; la struttura aperta consente la variazione del numero dei contraenti senza rendere necessaria la modifica della struttura del contratto; possono fare parte di una Fondazione di Partecipazione Stato, Regioni, enti pubblici e privati, con il diritto di nominare i loro rappresentanti nel Consiglio di Amministrazione, secondo le indicazioni dello statuto redatto nel momento costitutivo; lingresso di nuove parti garantito dalla clausola di adesione, o apertura, la quale pu implicare il controllo di determinate condizioni di ammissibilit (ovviamente prima determinate nel contratto); allattivit della Fondazione possono aderire altri soggetti in qualit di Partecipanti, in quanto contribuiscono in modo determinante alla sopravvivenza dellEnte mediante il versamento di somme di denaro, prestazioni di lavoro volontario o attraverso la donazione di beni materiali e immateriali; attraverso una definita composizione di Organi viene garantita la proporzionalit tra tipologia di contributo e partecipazione allattivit; lassetto patrimoniale della Fondazione di Partecipazione costituito da un fondo patrimoniale (intangibile e comprensivo del fondo di dotazione) e da un fondo di gestione per lattivit.

Sotto il profilo della struttura di governo, la Fondazione di Partecipazione (come ovvia conseguenza di quanto appena rilevato) mostra sostanziali differenze da una fondazione classica di diritto civile, essendo generalmente previste tre distinte categorie di soci: i fondatori, gli aderenti e i sostenitori. I soci fondatori, che possono essere privati, aziende o enti finanziatori, contribuiscono, in modo sostanziale e con i mezzi necessari, agli scopi della fondazione e si riuniscono sia in Consiglio Generale che in Consiglio di Amministrazione. I soci aderenti e i soci fondatori collaborano con somme di denaro, con donazioni di beni o attraverso la prestazione di lavoro volontario. Essi partecipano al Consiglio di Amministrazione e si riuniscono nellAssemblea di Partecipazione, che fornisce parere consultivo sui bilanci e formula proposte di programmazione. Come in parte gi anticipato, quindi, oltre agli organi tradizionali del modello fondazionale (Consiglio Generale, Consiglio di Amministrazione e Collegio dei Revisori), nella fondazione di partecipazione si rileva la presenza (possibile e non obbligatoria) di ulteriori organi. Essi sono:

lOrgano di Sorveglianza, che controlla laderenza delloperato della fondazione alla legge, allo statuto e al pubblico interesse; composto solo da rappresentanti degli Enti Territoriali o di altri Enti Pubblici. Al fine di garantire il pubblico interesse pu essere presente lAdvisory Board, composto da rappresentanti nominati dagli Enti Pubblici, o anche da soli privati scelti tra persone di alta professionalit e cultura, con funzione consultiva nelle scelte strategiche e culturali della fondazione; il Comitato di Saggi; lAssemblea di Partecipazione, che svolge funzioni consultive sui bilanci e propositive sullattivit, ed formata dagli aderenti e dai sostenitori; il Collegio Arbitrale.

53

4.5.2

La Fondazione Comunitaria

Le Fondazioni comunitarie (Community foundations), nascono negli Stati Uniti allinizio del secolo scorso, come organismi che operano a vantaggio di uno specifico territorio e il cui scopo principale consiste nella distribuzione di grant a unampia platea di organizzazioni, tanto non profit quanto pubbliche, per perseguire finalit collettive e di pubblica utilit. questa una tipologia fondazionale che, nel corso degli anni, ha trovato applicazione in contesti e con finalit diversi, trovando importante diffusione in paesi quali il Canada, la Costa Rica, il Messico, lAustralia, la Nuova Zelanda, il Giappone e lEuropa, sia occidentale sia orientale, nascendo su iniziativa di associazioni di cittadini, imprenditori, istituti di credito o enti pubblici. La Fondazione di comunit, anche se ascrivibile alla categoria delle fondazioni grant making, si differenzia da queste per caratteristiche assolutamente innovative, in quanto: a. fa erogazioni non solo sulla base dei redditi ricavati dal patrimonio, ma anche attraverso la raccolta di donazioni e legati; b. d lopportunit a molti donatori, grandi e piccoli, di contribuire al miglioramento della comunit di appartenenza; c. si impegna a migliorare la qualit della vita allinterno della comunit; d. mette a disposizione della filantropia servizi e personale qualificato; e. oltre a finanziamenti diretti, pu offrire assistenza e denaro ad agenzie impegnate nel territorio su specifici bisogni. Quanto allorgano amministrativo e alla sua rappresentativit, come gi indicato, esso dovr essere composto in modo tale da garantire la rappresentanza dellintera collettivit. I consiglieri damministrazione della fondazione non devono rappresentare nessuna istituzione o interesse particolare.

4.6 Le Fondazioni di diritto speciale

4.6.1 Le Fondazioni create ex novo dal legislatore A questa categoria appartengono le Fondazioni universitarie, le Fondazioni di origine bancaria e le Fondazioni costituite o partecipate dal Ministero per i beni e le attivit culturali18. a) Le Fondazioni universitarie La legge 23 dicembre 2000 n. 388 (legge Finanziaria per il 2001) ha previsto le nuove Fondazioni universitarie, consentendo alle universit di costituire, da sole o in aggregazione con altre, degli istituti di diritto privato con il compito di svolgere attivit strumentali e di supporto alla didattica e alla ricerca, nonch di effettuare acquisti di beni e servizi alle migliori condizioni di mercato, per conto degli atenei di riferimento. Con il successivo D.P.R. 24 maggio 2001, n. 254 si poi delegata allautonomia statutaria delle singole organizzazioni la specificazione di compiti e strutture operative. Con riferimento alla configurazione dei rapporti fra fondazioni e universit, la norma, pur confermando che le fondazioni sono persone giuridiche di diritto privato senza fini di lucro e, pertanto, disciplinate
18

Tra le fondazioni create ex novo dal legislatore si segnala, inoltre, che il D.Lgs. del 21 aprile 1993 n. 124 ha previsto, allart. 4, che i fondi pensionistici complementari rispetto al sistema obbligatorio pubblico possano essere costituiti alternativamente nelle forme dellassociazione riconosciuta, non riconosciuta o della fondazione.

54

dal codice civile e dalle relative disposizioni di attuazione, dichiara che queste devono operare esclusivamente nellinteresse degli enti di riferimento, cio le universit. Ci ha ovvie conseguenze sotto il profilo dellautonomia di gestione, in quanto gli enti di riferimento esercitano, nei confronti della fondazione, le funzioni di indirizzo e di controllo sulleffettiva coerenza tra le attivit da essa svolte e linteresse degli enti medesimi. Il dato normativo distingue, infine, due tipologie generali di attivit che le fondazioni possono svolgere a favore e per conto delle universit (secondo quanto stabilito dai rispettivi statuti): (a) lacquisizione di beni e servizi alle migliori condizioni di mercato e (b) lo svolgimento di attivit strumentali e di supporto alla didattica e alla ricerca scientifica e tecnologica. Lelencazione dei compiti attribuibili alle fondazioni e degli strumenti con i quali questi possono essere svolti abbastanza ampia ed esaurisce in pratica le principali attivit sussidiarie, strumentali e di supporto ben note a quanti operano nel mondo universitario. Con riferimento ai vari soggetti partecipanti al governo di queste istituzioni, la norma definisce i criteri di partecipazione e di adesione alle fondazioni da parte di enti, amministrazioni pubbliche e soggetti privati, assicurando che la presenza nella fondazione di soggetti esterni passi comunque al vaglio e al gradimento delle stesse universit. Sono in particolare previste tre categorie di soci:

fondatori sono gli enti, le amministrazioni pubbliche e i soggetti privati, individuati dalle universit, che procedono alla costituzione della fondazione e che accettano di contribuire, nella misura indicata nello statuto, al fondo di dotazione iniziale e al fondo di gestione della fondazione stessa, mediante contributi in denaro, in attivit o in beni materiali e immateriali; partecipanti istituzionali possono essere gli enti, le amministrazioni pubbliche e i soggetti privati che, condividendo le finalit della fondazione, partecipano alla realizzazione dei suoi scopi mediante contributi in denaro annuali o pluriennali, in attivit o beni materiali e immateriali, in misura non inferiore a quella alluopo stabilita annualmente dal Consiglio di Amministrazione della fondazione; partecipanti possono essere enti, amministrazioni pubbliche e soggetti privati che contribuiscono in via non continuativa agli scopi della fondazione con mezzi e risorse in misura non inferiore a quella alluopo stabilita dal Consiglio di Amministrazione della fondazione.

Sono organi della fondazione il Presidente, il Consiglio di Amministrazione e il Collegio dei Revisori dei conti. Gli statuti, invece, possono prevedere un comitato scientifico, con compiti consultivi. b) Le Fondazioni di origine bancaria Le Fondazioni di origine bancaria derivano dalla ristrutturazione che, agli inizi degli anni 90, in attuazione della legge 30 luglio 1990 n. 218 e relativi decreti applicativi (nota come legge "Amato") ha interessato le banche pubbliche. Queste ultime hanno, infatti, conferito la loro attivit imprenditoriale ad apposite societ per azioni, mantenendo le originarie finalit filantropiche. Con la legge 23 dicembre 1998 n. 461 e il D.Lgs. 17 maggio 1999 n. 153, si ulteriormente regolamentata la materia, dichiarando che gli enti cosiddetti conferenti sono fondazioni di diritto privato con scopi di utilit sociale e di promozione dello sviluppo economico, adottando il suesposto modello duale di governo (con lorgano di indirizzo e lorgano di amministrazione) e affidando temporaneamente la funzione di vigilanza al Ministero dellEconomia e delle Finanze. Gli elementi fondanti del modello di fondazione individuato dal Legislatore sono quindi: 55

un sistema di governo duale (composta da organo di governo e organo di indirizzo); lindipendenza dei membri dellorgano di indirizzo fondata sulla norma secondo la quale essi non rappresentano i soggetti esterni che li hanno nominati n ad essi rispondono; una composizione dellorgano di indirizzo che assicuri unadeguata e qualificata rappresentanza del territorio, con particolare riguardo agli Enti locali; lapporto di personalit che per professionalit, competenza ed esperienza possano contribuire al perseguimento dei fini istituzionali, evitando che ciascuna componente abbia peso maggioritario.

c) Le Fondazioni costituite o partecipate dal Ministero per i beni e le attivit culturali. Tale figura stata prevista dal D.Lgs. n. 368 del 20 ottobre 1998, istitutivo del nuovo Ministero per i beni e le attivit culturali. La partecipazione da parte del Ministero a dette organizzazioni potr avvenire anche con il conferimento di beni culturali o di diritti duso su beni mobili o immobili di sua propriet. In tal caso, lo statuto della fondazione dovr prevedere che, nelle ipotesi di estinzione o di scioglimento, i beni culturali a essa conferiti in uso dal Ministero, tornino nella disponibilit di questultimo. Le fondazioni culturali potranno, dunque, costituire delle ipotesi concrete di cooperazione tra soggetti istituzionali ed entit private, al fine di svolgere attivit non lucrative in ambito culturale. Si tratta, sostanzialmente, di un tipo di fondazione assai simile a quella, prevista per legge, che nella prassi si usa definire di partecipazione, e nella quale al Ministero riconosciuto un effettivo ruolo di gestione e controllo. Esso, infatti, pu prendere provvedimenti come: lapprovazione di modifiche statutarie, ladozione di atti dindirizzo generale, la sospensione temporanea dei membri del Consiglio di Amministrazione, lo scioglimento dellente in presenza di gravi e ripetute irregolarit, la designazione di un componente allinterno dellorgano di controllo della fondazione. 4.6.2 Le Fondazioni derivanti dalla trasformazione di determinate categorie di enti pubblici In questa categoria19 rientrano le fondazioni originatesi in seguito alla trasformazione degli enti lirici (oggi Fondazioni Liriche) e delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB). a) Le Fondazioni Liriche Il D.Lgs. n. 367 del 1996 ha previsto la trasformazione degli enti lirici in Fondazioni di diritto privato, segnando il passaggio da un sistema in cui i fini di interesse generale in ambito musicale potevano essere perseguiti in via esclusiva dallo Stato e dagli enti pubblici, a un sistema in cui tale attivit viene svolta da organizzazioni private senza scopo di lucro. importante sottolineare che, nel modello previsto, i soggetti privati non sono relegati a ruolo di meri finanziatori dellente, ma possono prendere parte direttamente allo sviluppo della fondazione. infatti previsto che ciascun fondatore privato possa nominare un proprio rappresentante nel Consiglio di Amministrazione della fondazione, a patto che garantisca oltre ad un apporto al patrimonio, per i tre anni successivi al suo ingresso nella fondazione un apporto annuo non inferiore al dodici per cento del totale dei finanziamenti per lattivit della gestione, verificato con riferimento allanno in cui avviene il suo ingresso in fondazione. A ci si aggiunga che i privati che partecipano con capitali minori potranno designare un amministratore collettivamente.

19

Tra le fondazioni derivanti dalla trasformazione di determinate categorie di enti pubblici vanno inoltre considerate le Casse di previdenza ed assistenza. La legge del 24 dicembre 1993 n. 537 e il successivo decreto legislativo 30 giugno 1994 n. 509 hanno infatti previsto la trasformazione in associazioni e fondazioni degli enti pubblici gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza, da effettuarsi a opera dei competenti organi delle casse.

56

Sotto il profilo strettamente organizzativo (con riferimento per esempio a composizione, competenze e potere degli organi della fondazione) la regolamentazione appare eccessivamente dettagliata, lasciando pochissimo spazio allautonomia statutaria, tanto da far pensare a una privatizzazione pi formale che sostanziale. Premesso ci, si osserva che sono organi della fondazione (articoli 11-14 del d.lgs. 367/96): il Presidente, rappresentato dal Sindaco del Comune in cui la fondazione ha sede; il Consiglio di Amministrazione, cui compete la gestione della fondazione; il Sovrintendente, ovvero il funzionario onorario che con lorganizzazione non ha un rapporto di impiego, e al quale dovrebbe essere attribuita la direzione delle attivit, anche se losservazione empirica dimostra una forte eterogeneit di comportamento; il Direttore artistico che, svolgendo la propria attivit di concerto, non sembra nella norma trovare una chiarezza di ruolo; il Collegio dei Revisori, organo di controllo della fondazione.

b) Le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) Le IPAB, definite tali dalla legge Crispi del 1890, in base alla recente riforma del sistema assistenziale (legge del 7 novembre 2000 n. 328, per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) e al relativo decreto di riordino (D.Lgs. 4 maggio 2001 n. 207), sono obbligate ad assumere un nuovo profilo giuridico pubblico (quali aziende pubbliche di servizi alla persona) o privato (come associazioni o fondazioni). Larticolo 15, comma 2 del decreto indica, quindi, i casi in cui queste istituzioni devono necessariamente diventare fondazioni di diritto privato. Secondo la norma, pertanto, tali organizzazioni dovranno essere gestite con criteri imprenditoriali, informando la loro attivit a principi di efficienza, efficacia ed economicit (articolo 6), ci allo scopo di conseguire:

una maggiore elasticit gestionale dei patrimoni e del personale delle IPAB in via di trasformazione; unadeguata funzionalizzazione dei patrimoni al perseguimento delle finalit sociali di riferimento; un carattere manageriale della gestione e dei controlli, per unautentica cultura del risultato.

pertanto ipotizzabile e allo stesso tempo auspicabile che queste organizzazioni ricorrano alle pi diffuse pratiche di raccolta fondi, anche offrendo in garanzia il patrimonio immobiliare non strumentale alle attivit istituzionali o, ancora, ottenendo anticipazioni finanziarie dagli istituti bancari per realizzare in questo modo nuovi investimenti. Una trasformazione cos radicale, naturalmente, impone loro una revisione dei principali processi gestionali. Si pensi, in proposito, ai sistemi di selezione del personale (che non dovranno pi avvenire attraverso il meccanismo del concorso pubblico) o, ancora, alladozione di sistemi di controllo amministrativo-contabile, sostanzialmente diversi da quelli propri della Pubblica Amministrazione. 4.6.3 Le Fondazioni derivanti dalla trasformazione di singoli enti pubblici questo il caso in cui specifiche norme di legge hanno provveduto alla trasformazione di singoli enti pubblici in fondazioni; come accaduto, per esempio, al Centro sperimentale per la cinematografia dell Istituto nazionale per il dramma antico o, ancora, alla fondazione La Triennale di Milano. Nei casi citati, secondo il dettato statutario, la fondazione provvede ai suoi compiti tramite:

i redditi del suo patrimonio; 57

i contributi ordinari dello Stato destinati alle sue finalit; eventuali contributi straordinari dello Stato e di altri enti pubblici; eventuali proventi di gestione; eventuali contributi e assegnazioni, anche a titolo di sponsorizzazione, da parte di altri soggetti o enti pubblici o privati, italiani e stranieri; eventuali altre entrate, derivanti dallesercizio di attivit commerciali.

4.7 La Fondazione Milano: profilo istituzionale specifico

La Fondazione Milano nasce concettualmente come laccorpamento, in un unico modello organizzativo, delle quattro pi importanti scuole di arte e cultura della citt di Milano, gestite in forma diretta dal Comune: Civica Scuola di Musica, Scuola dArte Drammatica Paolo Grassi, Scuola delle Tecniche Cinetelevisive e Scuola Superiore per Interpreti e Traduttori. .La decisione da parte del Comune di Milano di esternalizzare la gestione della scuole ha portato alla necessaria creazione di una nuova struttura organizzativa; il 24 luglio del 2000 nata ufficialmente la Fondazione Scuole Civiche di Milano (oggi denominata Fondazione Milano), con una delibera del Consiglio Comunale approvata allunanimit. Il 4 agosto del 2000 stato firmato lAtto Costitutivo della Fondazione ed stata stipulata tra il Comune di Milano e la Fondazione una Convenzione di durata trentennale, per laffidamento della gestione del servizio Civiche Scuole Atipiche di Musica, Cinema, Teatro, Interpreti e Traduttori. La Convenzione un contratto di servizio in base al quale il Comune ha concesso alla Fondazione luso gratuito di tutti i beni mobili e immobili e di tutte le attrezzature, gli impianti, gli arredi di cui le scuole dispongono. Nella Convenzione sono disciplinati gli standard qualitativi ed economici della gestione delle scuole; sono definiti gli obblighi a carico della Fondazione e sono specificate le funzioni di indirizzo e controllo delle attivit riservate al Comune. La Fondazione Milano una fondazione di partecipazione. Come visto, quindi, candidata ad unire in una felice ed equilibrata sintesi, lelemento patrimoniale, proprio della fondazione classica, allelemento personale proprio di unassociazione. Come anticipato, la fondazione di partecipazione fucina di idee e creativit al pari di una realt associativa, ma come una fondazione classica in grado di garantire una stabilit organizzativa nel tempo. Rispetto alla fondazione, cos come definita nel Codice Civile, presenta due caratteristiche distintive essenziali: la partecipazione: la fondazione di partecipazione una struttura aperta che favorisce forme di collaborazione tra il settore pubblico e quello privato; la flessibilit gestionale: la fondazione di partecipazione consente ai partecipanti di determinare le politiche dellorganizzazione, senza il vincolo statuario che caratterizza la fondazione classica. Tale modello giuridico-istituzionale consente di adottare un assetto gestionale di tipo manageriale, caratterizzato da dinamicit, flessibilit ed efficienza.

4.8 Gli elementi di complessit dettati dal modello istituzionale adottato

Rispetto al modello classico di fondazione, la Fondazione Milano si muove in un contesto particolarmente complesso e vincolante sul piano strategico ed organizzativo. In termini generali, vale innanzitutto rilevare come stante levoluzione tipologica dellistituto fondazionale sia opportuna - soprattutto ai fini di una analisi pi puntale delle caratteristiche operative e gestionali una ulteriore specificazione che tenga conto della molteplicit degli assetti istituzionali e organizzativi sottesi alla forma giuridica indicata. 58

Dal quadro complessivo delle tipologie di fondazioni oggi operative in Italia, infatti, appare evidente la formazione di un nuovo settore di fondazioni, dalle sembianze del tutto originali e tra loro assai diversificate, ma comunque tutte caratterizzate da: un maggior numero di attori che, direttamente o indirettamente, partecipano allattivit delle Fondazioni, un maggior grado di eterogeneit delle ricompense che tali soggetti dovrebbero ottenere dalla loro partecipazione alla Fondazione. una diffusione sempre maggiore (per norma o per prassi) di modelli fondazionali con patrimoni a formazione progressiva e, quindi, con una diversa tipologia di contributi che i singoli soggetti apportano alla stessa.

Si determina cos una loro pi puntale articolazione che, andando oltre laspetto meramente regolamentare, dia conto: del modello operativo che sottende la loro identit di granting o operating foundations; del parziale superamento del paradigma del patrimonio per uno scopo, almeno nella sua accezione classica che in questi termini era solita individuare come caratteristiche distintive dellistituto (a) la perpetuit del legame patrimonio-scopo e (b) la congruit del patrimonio rispetto agli scopi; dellinsieme dei soggetti critici e del grado di criticit dei contributi necessari al mantenimento dellequilibrio istituzionale.

sulla base di tali obiettivi conoscitivi, che crediamo sia utile proporre una tassonomia delle fondazioni italiane che accosti alla modalit operativa (qui indicata come tecnologica20) altri due criteri di base, arrivando quindi ad un criterio complessivo di classificazione che mette a sistema: la composizione delle fonti di finanziamento; la tecnologia adottata; la composizione dei soggetti che partecipano allassetto istituzionale.

A) La composizione delle fonti di finanziamento Si fa qui riferimento a una pi generale classificazione delle organizzazioni non profit basata sulla composizione delle fonti di finanziamento, distinguendo cos organizzazioni tipicamente donative, ovvero finanziate attraverso attivit di funding (contributi e donazioni), da organizzazioni non donative, che trovano le proprie fonti di finanziamento allinterno della dinamica aziendale (attraverso la vendita di prodotti o servizi, linvestimento del patrimonio o il ricorso al mercato del credito) e che, pertanto, non svolgono attivit di raccolta fondi. Sebbene le fondazioni siano per loro natura (patrimonio per uno scopo) organizzazioni non donative, lo scenario prima delineato ha dato modo di evidenziare come ci non sia pi (o non sempre) vero: il settore delle Fondazioni italiane appare oggi composto, oltre che da fondazioni patrimonializzate, anche da organizzazioni che, operando in assenza di un patrimonio adeguato, si dedicano al reperimento di risorse o allimplementazione di attivit di tipo economico. B) Rispetto alla tecnologia adottata Qui la letteratura, come gi detto, distingue tradizionalmente tra granting foundations e operating foundations.

20 Come tale intendiamo tutti i processi di trasformazione atti a convertire risorse di input in prodotti e servizi destinati ai consumatori) (Newman, 1974, pag.176)

59

Con il primo termine vengono indicate quelle fondazioni che perseguono il proprio scopo erogando risorse finanziarie a terzi. Tale attivit comporta la destinazione di fondi sotto forma di contributi per la promozione e il sostegno di iniziative di rilevante interesse sociale. Questo comporta un serio impegno nella determinazione degli specifici criteri di selezione e delle modalit di erogazione, portandole a distinguersi da organizzazioni dedite a svolgere soltanto attivit di erogazione a pioggia. Tra queste, letteratura e prassi internazionale hanno pi recentemente distinto le cosiddette fondazioni strategic giving: sono tali quelle granting foundations che, non limitandosi alla semplice fornitura di mezzi finanziari (capital providers), si impegnano a rendere efficace lattivit finanziata, seguendo dunque un approccio attivo al grant. Ci avviene sia definendo i diversi campi problematici di azione e le prospettive di intervento pi interessanti, sia collaborando alla messa a punto degli specifici progetti finanziati, con i soggetti attuatori. Si definiscono, invece, operating quelle fondazioni che gestiscono in proprio le attivit istituzionali, producendo direttamente beni e servizi di utilit collettiva. Tra queste, il dato empirico suggerisce unulteriore distinzione per quelle fondazioni che, piuttosto che rivolgere direttamente i propri servizi alla collettivit, supportano lattivit di terze organizzazioni (agenzie, fondazioni o altre aziende non profit), direttamente attive sul territorio. Esse, in quanto sostanzialmente assimilabili a strutture di servizio/consulenza, sono generalmente caratterizzate da un elevato grado dinnovazione degli obiettivi perseguiti e delle azioni poste in essere per raggiungerli e, per questo, sembrano soggette a un maggior grado di incertezza nello svolgimento dei compiti. Definiamo tali organizzazioni come fondazioni di supporto.

C) La composizione dei soggetti che partecipano allassetto istituzionale Sotto il profilo istituzionale, le regolamentazioni di settore prima sintetizzate dimostrano di avere un importante impatto sulla dinamica/trasformazione delle combinazioni soggetti/contributi/ricompense. In particolare, mettendo infine a sistema le diverse combinazioni di contributi e soggetti che partecipano alla vita di questi istituti (Airoldi, 1993), possibile rappresentare la dinamica (o meglio la trasformazione) degli assetti istituzionali tra fondazioni classiche e le nuove fondazioni In questo quadro la Fondazione Milano si caratterizza, in quanto fondazione di partecipazione, come fondazione a con patrimonio a (eventuale) formazione progressiva, mettendo in discussione alcuni degli elementi tipici dellazienda fondazione richiamati allinizio del capitolo, e determinando in generale: un ridimensionamento dellimportanza dello stock di patrimonio iniziale, in quanto ci che pi rileva non pi, o non esclusivamente, la consistenza iniziale del patrimonio ma altri fattori come, per esempio, lidea progettuale o le variabili di contesto, in quanto condizioni effettive perch lo stesso possa realisticamente crescere nel tempo; un nuovo rapporto tra patrimonio disponibile e obiettivi perseguiti, assumendo una dinamica tipica delle aziende di produzione classicamente detta e, quindi, inversa al caso della fondazione tradizionale: per le nuove fondazioni, patrimonio (progressivo) e obiettivi si pongono in un rapporto di interdipendenza reciproca, dove le possibilit di crescita del primo sono inevitabilmente legate alla capacit del management di realizzare gli obiettivi, i quali pur nel rispetto di quanto statutariamente fissato come scopo della fondazione potranno dimostrarsi sempre pi ambiziosi in linea con il progressivo crescere della consistenza patrimoniale; una nuova attivit di gestione caratteristica, in quanto alla gestione del patrimonio tipica di una fondazione classica deve aggiungersi unattivit di pianificazione strategica della raccolta fondi; 60

una nuova e pi forte attenzione allefficacia della propria attivit perch, come conseguenza del punto sopra espresso, la significativit del ruolo da essa svolto condizione necessaria alla sopravvivenza dellistituto; una nuova logica di responsabilizzazione del socio fondatore, che non di tipo patrimonialistico, e quindi basata sul conferimento iniziale, ma di tipo continuativo, fondata cio sulla dinamica della gestione corrente.

Vale la pena, a questo punto, aggiornare il riferimento agli elementi caratterizzanti lazienda fondazione, tenendo conto del citato passaggio dalla tipicit alle tipologie (Tabella 6):
Tabella 6 - La Fondazione: definizione e sintesi degli elementi caratterizzanti Criteri di classificazione Classe di appartenenza Elementi caratterizzanti (sintesi)

Settore di appartenenza

Pubblico Privato Terzo settore

formalmente costituita soggetta ad un vincolo di non distribuzione degli utili privata e, pertanto, orientamento alla ricerca di fondi
necessari per il perseguimento delle proprie finalit istituzionali

Grado di aziendalizzazione

Organizzazione non profit Azienda non profit Impresa non profit

costituzione economica stabilit organizzativa autonomia di governo professionalit gestionale legittimazione collegata alla quantit e qualit dei bisogni reali e percepiti che in grado di soddisfare

valore dei risultati misurato dallutilit sociale prodotta massimizzazione di un valore economico residuale non come
parametro di successo

equilibrio economico come vincolo di sopravvivenza e non

come obiettivo da massimizzare

particolare configurazione del soggetto economico deve necessariamente implementare un attivit di fund
Tipologia aziendale (non profit)

Azienda di erogazione Azienda autoproduttrice Impresa sociale

raising o di investimento patrimoniale

struttura economica essenzialmente fondata sul succedersi di

proventi e spese, dove i primi rappresentano un limite invalicabile per le seconde

la gestione patrimoniale rappresenta il fulcro delle

combinazioni economiche (base del funding) Tipologia giuridico istituzionale

Fondazioni tradizionali

struttura di governance non democratica e stabile il legame tra il patrimonio disponibile e gli obiettivi
perseguiti si pone in un logica inversa a quanto accade nel caso dellimpresa

scarsa attenzione allutilit sociale prodotta

61

 limportanza dellidea progettuale piuttosto che lo stock di

patrimonio iniziale

particolare rapporto tra patrimonio disponibile e obiettivi Fondazioni nuove (es.

Fondazione Milano) perseguiti

attivit di pianificazione strategica della raccolta fondi come

attivit di gestione caratteristica

attenzione allattualit e utilit degli scopi maggior numero di attori partecipanti al governo diverse tipologie di contributi

Le conseguenze organizzative dei nuovi elementi distintivi osservati hanno, quindi, un impatto sulla natura dei compiti e sul livello dei risultati richiesti al sistema organizzativo di cui la Fondazione Milano si dovuta dotare, influendo alternativamente o contemporaneamente su (tabella 7): le caratteristiche delle persone che devono operare al suo interno (variabili individuali); linsieme delle relazioni interpersonali che si manifestano nellambito del sistema organizzativo (variabili sociali); le modalit operative di svolgimento delle attivit (variabili tecniche); le finalit istituzionali e la corrispondente struttura del soggetto economico dellazienda (variabili istituzionali).

Tabella 7 - Levoluzione dellistituto fondazionale: analisi delle caratteristiche aziendali e classificazione delle

relazioni organizzative emerse (sintesi)

Vecchie e nuove fondazioni: elementi di differenziazione Dimensioni gestionali di impatto (prioritarie non esclusive) Organizzative Tecnologiche Individuali

Istituzionali (strategiche)

Sociali

Particolare configurazione del soggetto economico Importanza dellidea progettuale Complessit della composizione di soggetti/contributi /ricompense Particolare legame tra patrimonio disponibile e obiettivi perseguiti Esigenza di fund raising come nuova attivit caratteristica Attenzione allefficacia dellattivit svolta

In particolare, partendo, dalle proposizioni appena citate, possibile giungere a una valutazione generale della complessit organizzativa di modello fondazionale in esame in funzione delle variabili di classificazione prima enunciate. Appare infatti evidente come: sotto il profilo istituzionale, le regolamentazioni di settore e la conseguente dinamica/trasformazione delle combinazioni soggetti/contributi/ricompense incide sia sulla dimensione quantitativa dei compiti da esse svolte, sia sulla pressione sui risultati che, data la natura e leterogeneit degli interessi (politici ed economici) messi in campo, non pu che vedersi incrementata; 62

sotto il profilo delle fonti di finanziamento, la necessit di dedicarsi al reperimento di risorse o allimplementazione di attivit di tipo economico, implica un aumento del numero degli elementi da considerare nellassunzione delle decisioni: le Fondazioni non patrimonializzate e finanziate da terzi hanno raramente la possibilit di prevedere e standardizzare i flussi finanziari in entrata, elemento centrale per la determinazione degli obiettivi perseguibili; i processi decisionali sono spesso caratterizzati da unincessante negoziazione tra obiettivi istituzionali perseguiti e bisogni percepiti e (quindi) vincenti sotto il profilo del funding; alla gestione della raccolta fondi, inoltre, sono necessariamente dedicate risorse e competenze specifiche con importanti conseguenze sul livello di specializzazione e divisione del lavoro; dal punto di vista delle tecniche, infine, il fatto di essere fondazione operativa implica (a differenza di quanto accade per le granting foundations) la gestione diretta delle attivit istituzionali, producendo direttamente beni e servizi di utilit collettiva anche attraverso la realizzazione interna di interi processi di produzione di beni e servizi con importanti ripercussioni sia sul profilo dincertezza dei compiti, sia sulla dimensione quantitativa degli stessi.
Figura 4 - Le dimensioni di complessit organizzativa: il posizionamento della Fondazione Milano Fondazione Milano

Ass. compost o operating Ass. sem plice non donative Fondazioni tradizionali strategic giving granting

di supporto

donative

Fonte: ns elaborazione

4.9 Fondazione Milano: economicit e creazione di valore in quanto azienda di produzione del Terzo settore
Come ormai da tempo osservato dalla dottrina economico-aziendale (Cavalieri, 1999) anche nelle aziende non profit, come nelle imprese profit, prevale largamente leconomia di produzione del servizio (che deve essere svolta con efficacia ed efficienza per non disperdere le risorse disponibili) sulla logica erogativa, che attiene esclusivamente alla modalit di cessione del prodotto. In quanto osservate come organizzazioni produttive, infatti, le aziende non profit possono essere pi facilmente accostate ad esigenze di economicit e per questo pi agevolmente invitate ad acquisire alcune delle importanti regole della produzione gi approfondite e sviluppate nellesperienza delle imprese, vale a dire di quelle organizzazioni produttive pi esposte al vaglio della competizione (Cavalieri, 1999, p118) . 63

4.9.1 Il nodo delleconomicit della Fondazione in quanto azienda del Terzo settore Come in parte gi pi sopra osservato, la dottrina aziendalistica ha da tempo superato lempasse di un concetto di economicit strettamente legato al soddisfacimento delle attese lucrative dei portatori di capitali. Essa stata piuttosto intesa come condizione di sopravvivenza e di sviluppo aziendale, assumendo per questo valore strumentale per qualsiasi fine lorganizzazione produttiva si proponga di realizzare. Tracciare e delineare il concetto di economicit aziendale, come criterio di gestione selettivo a cui si ispirano tutte le organizzazioni produttive che assurgono a qualifica di azienda, pertanto compatibile con le finalit sociali delle organizzazioni del Terzo settore, ivi inclusa la Fondazione Milano. Ci possibile in quanto: 1) leconomicit pu e deve essere giudicata, non come funzione esclusiva del profitto generato, bens in relazione alla durevole esistenza e al conveniente sviluppo della medesima, come fonte di lavoro e di ricchezza per la societ; 2) la durevole esistenza dellorganizzazione garantita (e quindi rispettata come condizione allaccesso dellorganizzazione alla categoria dazienda) nei casi in cui (Andreaus, 1996): a) lorganizzazione capace di soddisfare autonomamente le condizioni di equilibrio economico; b) lorganizzazione, pur producendo ricchezza, non riesce a raggiungere un equilibrio economico autonomo, ma trova parte delle risorse necessarie alla produzione (al di fuori di s) nella collettivit, la quale interviene direttamente attraverso liberalit, contribuzioni volontarie e volontariato in genere o, indirettamente, attraverso lente pubblico. Ci, a patto che lorganizzazione si dimostri capace di produrre valore (o ricchezza) la cui determinazione pu sfuggire (data la possibile assenza del meccanismo del mercato) ai tradizionali sistemi informativi aziendali, ma il cui beneficio deve ricadere - direttamente o indirettamente - sulla collettivit in cui lazienda opera. 3) la socialit apprezzata e valutata non esclusivamente in funzione di certi vantaggi esterni, circoscritti e immediati, che si vorrebbero con essa ottenere, ma anche ponderando attentamente i riflessi sociali, diretti e indiretti, immediati o differiti di tale comportamento, e tenendo in ogni caso presente che la non curanza delle condizioni di economicit aziendale possono generare per la societ un costo che pu andare oltre i vantaggi ottenuti nel periodo di esistenza dellazienda medesima.

4.9.2 La creazione del valore nellazienda del Terzo settore Se da un lato, accedere alla categoria di aziende produttive, pu senzaltro fungere da stimolo per un necessario processo di aziendalizzazione delle organizzazioni non profit (contrastando miti e ideologie che spesso hanno giocato da elemento frenante perch detti processi avessero luogo), dallaltro anche vero che il recupero di regole di produzione sperimentate nel settore delle organizzazioni for profit rischiano di alimentare processi imitativi poco efficaci, non curanti delle caratteristiche pi intime delle aziende non profit, ovvero di quegli elementi che le rendono uniche ed originali nella costituzione economica del paese e che certamente non si esauriscono in un semplice vincolo alla non distribuzione degli utili. Pertanto, torna utile una precisazione circa le differenti interpretazioni che il terzo settore dovrebbe dare alla categoria di azienda di produzione, rispetto a quanto finora avvenuto nel comparto delle organizzazioni orientate al profitto.

64

I motivi di questa distinzione vanno riferiti direttamente alle distinte logiche di mercato che sottostanno allattivit dellazienda operanti nei due settori. Vale notare, infatti, come la logica di mercato che sottende allattiva dellazienda di produzione, cos come comunemente intesa, faccia s che quanto viene prodotto non necessariamente legato al fatto che vi sia qualcuno che lha domandato o qualcuno che ne ha manifestato il bisogno. Per queste aziende, detto in altri termini, latto della produzione non trova la sua prima ragion dessere nel vantaggio dellutilizzatore, bens in unutilit indiretta del produttore nella misura in cui egli sia capace di vendere la cosa prodotta. Si genera cos la costruzione sociale della coppia produttore-consumatore, dove il primo interessato allutilit intesa come produzione avente valore monetario, a prescindere dalla sua utilit nel senso di uso per qualcuno. Di qui la tendenza a creare artificialmente bisogni per vendere la produzione e, quindi, la creazione di un sistema che ancora oggi non sembra pretendere di essere utile, ma che vuole innanzitutto produrre (Titmuss,1970). In questo quadro, appare evidente come una Fondazione debba necessariamente sfuggire tale logica ed invece orientarsi alla soddisfazione dei bisogni reali degli utenti, in una logica di produzione ed erogazione del servizio che presuppone un solido legame tra produttore e consumatore, secondo una configurazione del rapporto produttore-utente sostanzialmente capovolta rispetto al caso dellazienda di produzione orientata al profitto. Per le aziende del terzo settore, infatti, lutente ha il primato e il produttore mezzo di soddisfazione dei suoi bisogni. Conseguentemente, la logica di produzione dellazienda non profit, come nel caso della Fondazione in esame, non dovrebbe permettere come invece pu accadere nella classica logica di mercato listituzionalizzazione di rapporti spersonalizzati tra categorie di portatori dinteresse (produttori e consumatori), rendendo i soggetti una parte attiva (e non neutra) del processo di scambio, facendo s che ci che viene prodotto trasporti in s un legame sociale specifico e non eludibile. Il valore prodotto da una Fondazione del terzo settore deve essere quindi interpretato e valutato, in quanto contemporaneamente o alternativamente definito da: il valore di scambio, che lo rende riconoscibile per il suo equivalente quantitativo rappresentabile in denaro, nella misura in cui lazienda si rivolge al mercato; il valore duso, che lo vede legato allutilizzazione materiale e alla funzione del prodotto o servizio offerto; il valore del legame nello scambio il quale, collocandosi allopposto del valore contabile e totalmente occultato dalla teoria economica classica, esce dalla tradizionale opposizione scambio-uso, per indicare il valore del rapporto tra i soggetti posti in relazione. Esso esiste e si determina nella misura in cui il fatto produttivo e la cosa prodotta, assumono valore diverso a seconda della loro capacit di esprimere, veicolare, nutrire legami sociali.

Si addiviene cos ad unaccezione della ricchezza o del valore prodotto originale, non esclusivamente intesa in termini genericamente monetari n, quindi, come mero accrescimento del denaro o del valore di scambio dei beni di pertinenza di un determinato soggetto (punto di partenza della teoria classica di produzione e diffusione del valore). 4.9.3 Elementi costitutivi della strategia e del governo aziendale I riflessi della citata inversione di rapporto tra produzione e consumo ha evidentemente impatti diretti sotto il profilo strategico e organizzativo. Infatti, nella misura in cui sostituiscono al soddisfacimento delle attese lucrative dei portatori di capitali, il soddisfacimento delle attese della propria comunit di riferimento, le organizzazioni del Terzo settore generalmente recuperano risorse economiche da soggetti 65

che partecipano allazienda in quanto interessati al raggiungimento dello scopo istituzionale, producendo cos un sostanziale disallineamento tra i concetti di: risultati economici; produzione di valore sociale; capacit di sopravvivenza.

Mentre infatti nelle imprese orientate al profitto le tre condizioni di successo qui elencate trovano unefficace sintesi nella misurazione del risultato economico di esercizio, in quanto indicatore diretto del livello di creazione di valore, capacit di sopravvivenza ed efficienza produttiva, nel caso delle aziende non profit (data la natura delle transazioni prima evidenziata) ci pu non accadere; per queste organizzazioni, lunica correlazione ancora valida , semmai, quella tra efficienza economica e capacit di sopravvivenza. Condizioni, per, queste che una volta rispettate non garantiscono la produzione di valore sociale e quindi leffettivo raggiungimento degli scopi per cui lorganizzazione nata (Fig. 5)
Figura 5 - Il disallineamento possibile tra risultati economici, capacit di sopravvivenza e raggiungimento degli scopi di una Fondazione del Terzo settore

Fonte: Adattata da Moore, 2000 p.196

Al di l delle importanti implicazioni che tale circostanza ha sotto il profilo del controllo e della trasparenza delle aziende in oggetto (vedi pi avanti), ci che qui interessa rilevare sono le sue implicazioni dal punto di vista della gestione strategica dellorganizzazione non profit. Se, infatti, la misurazione del valore sociale prodotto non trova una stretta correlazione o corrispondenza n nellefficienza economica ottenuta, n nella capacit di sopravvivenza dellorganizzazione, allora una strategia di ricerca del successo ha necessit di individuare dimensioni di analisi originali e tra loro distinte. A tale scopo, viene di seguito proposto un modello di analisi strategica da tempo elaborato nel campo delle aziende pubbliche (Moore, 1995) e che il suo stesso Autore ha ipotizzato di estendere al settore delle aziende non profit, sostenendo una sua certa affinit con le aziende pubbliche, essendo anchesse sostanzialmente riconducibili al comune perseguimento di fini di utilit sociale e, quindi, allo svolgimento di attivit rivolte a soggetti terzi rispetto a coloro che le attivano (Morre, 2000). Secondo il modello proposto, quindi, il raggiungimento del successo (vantaggio istituzionale) dellorganizzazione non profit, risulterebbe determinato (contemporaneamente) da (Fig. 6): la creazione del valore sociale prodotto; 66

la sostenibilit operativa e amministrativa dellorganizzazione; la legittimazione e il sostegno presso lambiente di riferimento.

Figura 6 - Il triangolo strategico dellaziende del Terzo settore

Fonte: Tradotto da (Moore, 2000)

Partendo da queste dimensioni di analisi, quindi, la strategia dellorganizzazione dovr orientare le scelte al fine di (Fig. 7): raggiungere gli scopi istituzionali dichiarati; ottenere il consenso necessario per perseguire i propri obiettivi; definire strategie organizzative che rendano gli obiettivi proporzionali alle risorse umane, tecniche e finanziarie a sua disposizione.

67

Figura 7 - La strategia corporate di una azienda del Terzo settore: il rapporto mezzi-fini

Pertanto, ne deriva, la necessit di considerare i limiti di una valutazione puntuale dellefficienza; in altre parole, per quanto ampia sia la considerazione per le scelte adottate con riferimento al passato ed al futuro dellorganizzazione, la valutazione di efficienza sar comunque contingente, connessa ad una particolare conoscenza delle determinanti dei fattori di input e dei risultati di output. 4.9.4 Riflessi in materia di valutazione e presidio dellefficienza

Alla luce di quanto sin qui osservato, appare chiaro come le organizzazioni non profit, in luogo del vantaggio competitivo, sono orientate a conquistare, difendere ed accrescere un vantaggio istituzionale, inteso come capacit di garantire il simultaneo verificarsi di tre condizioni: la creazione del valore sociale prodotto; la capacit operativa aziendale; la legittimazione e sostegno presso lambiente di riferimento. Di conseguenza, anche nel caso delle aziende del Terzo settore la significativit della efficienza economica (e quindi il suo presidio) deve essere concettualizzata in maniera puntuale e differente da quanto usualmente si fa notare con riferimento alle imprese orientate al profitto. Nello specifico, come parlando in materia di governo e gestione di aziende della pubblica amministrazione, il livello di qualit dei servizi pu e deve calmierare la ricerca di adeguati livelli di efficienza della macchina organizzativa, cos nel governo e gestione di una azienda di Terzo settore, un giudizio di ottimo paretiano e quindi di condizione di equilibrio produttivo deve necessariamente includere elementi di giudizio sia rispetto alla capacit di produrre valore sociale, sia rispetto alla capacit che lazienda ha nel crescere o mantenere la legittimazione e sostegno presso lambiente di riferimento. Ci, inevitabilmente ha conseguenze importanti anche in termini di controllo di gestione, dovendo orientarsi verso il presidio integrato di tutte e tre le aree strategiche in esame (cfr. Fig. 7). Il primo elemento del triangolo focalizza lattenzione sul valore che lorganizzazione sta cercando di produrre. Se nelle imprese for profit tale valore pu essere colto anche se non esclusivamente da misure di tipo economico-finanziarie; nelle realt non profit il valore generato riguarda in generale obiettivi di 68

natura sociale come ad esempio la ricerca sulle malattie genetiche rare, lassistenza ai malati terminali, ecc. Il secondo elemento del modello costituito dalla legittimazione e supporto. Qui ci si concentra in primo luogo sui donatori (di fondi e di risorse) e sulle agenzie pubbliche che svolgono il ruolo di terzo pagante. Si tratta di soggetti che mettono a disposizione dellorganizzazione una serie di risorse finanziarie (donazioni), di tempo (volontariato), di beni, di sussidi (agenzie pubbliche). Essi non si aspettano un ritorno in termini di remunerazione economica, ma sicuramente in termini di valore sociale. Vi sono altri soggetti da prendere in considerazione in quanto contribuiscono con le loro azioni alla legittimazione e supporto dellazienda non profit. Tra essi si possono citare: i media, gli opinion leader e le agenzie di rating. Si tratta di soggetti che possono contribuire a creare entusiasmo allinterno e allesterno dellorganizzazione e di conseguenza facilitare: la raccolta fondi, il people raising, il conseguimento della leadership nella comunit di riferimento, ecc. Il terzo ed ultimo elemento del triangolo costituito dalla capacit operativa, che attiene alla valutazione della effettiva capacit dellorganizzazione di raggiungere gli obiettivi desiderati. Nel mondo non profit non bisogna prendere in considerazione solo la capacit organizzativa interna, ma anche aspetti quali il capitale umano e il livello di motivazione delle risorse umane o ancora aspetti quali lefficienza allocativa, produttiva e operativa. Occorre allargare la prospettiva ai partner esterni che intervengono nella stessa area di bisogno alle quali lorganizzazione ha indirizzato la propria attivit. In base alle considerazioni di cui sopra, di seguito una sintesi degli elementi di controllo (integrato) recentemente proposti in letteratura (Fig. 8).

Figura 8 - Le tre prospettive del modello della Social Value Scorecard

Fonte: Hinna, Monteduro, 2005, p. 176

69

4.10 Fondazione Milano: Gli elementi di complessit aggiuntivi derivanti dalla sua origine pubblica
La Fondazione Milano sin dalla sua nascita rappresenta un unicum nel panorama delle fondazioni milanesi; la sua costituzione e la sua evoluzione fanno emergere alcune peculiarit strutturali e contingenti, che qualificano una natura quasi-pubblica della organizzazione. Tra i diversi elementi che contraddistinguono la fondazione, emergono, in particolare, la dipendenza dalle risorse comunali e la sostituzione che di fatto stata operata con riferimento ad ambiti formativi/educativi prima coperti direttamente dal Comune. Si tratta di due elementi rispetto ai quali la fondazione ha intrapreso un percorso di sostanziale innovazione, sia attraverso una crescente quota di autofinanziamento, sia mediante lampliamento dellofferta didattica e formativa, nel quadro delle finalit statutarie e delle rinnovate esigenze dellAmministrazione. La natura di ente strumentale del Comune, in un ambito contraddistinto da forte specializzazione e bassi livelli di industrializzazione, determina alcuni profili di complessit del soggetto e delle attivit poste in essere; di seguito una breve descrizione. Orientamento alla massima qualit: costituisce un obiettivo costantemente perseguito dalla fondazione, a cui si conformano tutti i sistemi di gestione delle risorse, le scelte di programmazione, le analisi e le valutazioni condotte per il miglioramento continuo dei risultati della formazione/educazione. Cultura pubblicamente disponibile: la funzione di istituzione pubblica tende a privilegiare scelte di maggiore accessibilit (unitamente a criteri di selezione meritocratici e trasparenti) con riferimento alla platea dei possibili destinatari/corsisti e riguardo inoltre alle scelte di prezzo connesse alla offerta formativa erogata. Variet dellofferta culturale: in linea con la necessit di tutelare la diversit culturale, la scuola assicura una grande variet di prodotti e servizi, che definiscono un ambiente stimolante e creativo in cui contaminare i linguaggi artistici e amplificare gli effetti educativi in capo agli studenti.

Tale peculiare configurazione determina specifici vincoli o rigidit con riferimento alle tre dimensioni strategiche illustrate in precedenza (si veda supra, 4.9): in linea generale, appare chiara una forte pressione di natura istituzionale (condensata nel ruolo dellAmministrazione, ma indotta anche dallinteresse diretto dei cittadini) sul valore sociale della Fondazione, nella sua capacit di generare impatti attraverso il perseguimento della sua missione educativa; tale considerazione implica, seppure ad un livello generale (e non costante, come vedremo), un certo squilibrio di fondo circa le tre dimensioni indagate, nella misura in cui proprio lidentificazione della fondazione con la sua missione (esiste perch deve assicurare leccellenza) costituisce un vincolo particolarmente intenso alla gestione economica ed organizzativa. Ne deriva, in altre parole, unimportanza relativa ed in subordine per la ricerca di legittimazione e il conseguimento di crescenti livelli di capacit operativa, evidentemente strumentali allinnalzamento dei livelli di impatto che la fondazione genera sul territorio. Al di l di una specifica configurazione dei tre assi, essi assumono natura peculiare nel caso in esame, poich: 1. Il valore sociale multiforme e mutevole, poich incorpora esigenze educative, formative, di animazione territoriale, di supporto alloccupazione, di sostegno ai processi di integrazione sociale (soprattutto dei giovani), di innovazione e cambiamento della pubblica amministrazione; si tratta, in tutta evidenza, di ambiti che vedono i propri presupposti in esigenze mutevoli dellutenza, sia perch si tratta di percorsi formativi che in quanto tali esigono orizzonti temporali 70

di medio termine (ad es. nella valutazione del profilo occupazionale), sia perch si tratta di ambiti soggetti alle tendenze e alle metodologie che in un dato periodo sono accreditate come valide per una educazione di eccellenza; da questo insieme di considerazioni discende un vincolo molto forte circa i livelli di output (ad es. ore di formazione prodotte) e lampiezza della proposta formativa, nonch la capacit di attivare servizi di assistenza ai diplomati che massimizzano il successo al termine degli studi; 2. La legittimazione risulta assai rilevante, in virt della qualit del sistema dofferta e in ragione della capacit della fondazione di qualificarsi come soggetto autorevole anche sul piano internazionale; sul fronte della comunit milanese, infatti, si riscontra un grande legame (registrabile attraverso il successo degli spettacoli e delle iniziative della fondazione) con le persone della fondazione; sul fronte dei donatori, il rapporto negli ultimi anni mutato, favorendo linterlocuzione della fondazione sempre pi con soggetti diversi dal Comune; ci determina un vincolo nella capacit della fondazione di stabilire e mantenere proficue relazioni con la cittadinanza e con la platea dei sostenitori (anche potenziali); 3. La capacit operativa, seppure strumentale alla missione della fondazione, costituisce un ambito di particolare rilevanza, perch qualifica il sistema dofferta, creando le condizioni organizzative ed economiche per la migliore erogazione del servizio prestato, attivando nuovi spazi di ricerca e sperimentazione (ad es. con i progetti europei) e assicurando un controllo molto rigido dei fatti aziendali (con il sistema di controllo di gestione). La forte tensione derivante da crescenti costi per assicurare la qualit del sistema di offerta e la riduzione delle entrate, costituisce un vincolo di fondo per la fondazione, date peraltro le condizioni istituzionali di cui si detto (lessere una fondazione di partecipazione, si veda supra).

4.11 Fondazione Milano: il sistema dei vincoli decisionali specifici

Il rapporto tra il Comune di Milano e la Fondazione regolato in base ad una Convenzione di durata trentennale che si configura come contratto di servizio, disciplinante gli standard qualitativi ed economici della gestione delle singole Scuole. In base alla Convenzione, il Comune di Milano concede luso gratuito di tutti i beni immobili e mobili, le attrezzature, gli impianti e gli arredi, di cui dispongono le quattro scuole, mentre allAmministrazione rimase la responsabilit della gestione straordinaria di questi immobili. Sulla base di un Documento Tecnico Finanziario, che ne rappresenta parte integrante e sostanziale, invece definito il meccanismo economico di attribuzione delle risorse: 22 miliardi delle vecchie lire per lanno scolastico 2000-2001; 21,3 miliardi nel 2001-2002;18,6 miliardi nellanno scolastico 2002-2003.
Convenzione fra il Comune di Milano e la Fondazione Scuole Civiche di Milano SCM, Milano, 28 agosto 2000 (Titolo I Oggetto della Convenzione): Il Comune di Milano affida alla Fondazione di partecipazione SCUOLE CIVICHE DI MILANO- SCM la gestione del servizio Civiche Scuole Atipiche di Musica, Cinema, Teatro, Interpreti e Traduttori nonch ogni altra attivit rispondente agli obiettivi di sviluppo, integrazione e funzionalit, in riferimento alle scuole citate. [] La Fondazione si impegna a gestire il servizio affidato nel rispetto delle leggi e dei regolamenti vigenti, assicurando i pi elevati standard qualitativi e si impegna ad elaborare un progetto didattico formativo che dia esecuzione coerente alle elaborazioni degli Uffici Tecnici del Settore preposto alla gestione dei Servizi Formativi e Diritto allo Studio, al quale dovr assicurare la presenza e il contributo dei Direttori, al fine di armonizzare le politiche formative dellarea metropolitana.

Dal quarto anno in poi, considerata terminata la fase di start up, la contribuzione del Comune stata legata al co-finanziamento delle ore di formazione erogate, moltiplicate per un costo OFA (ore formazione allievo) prestabilito. Al Titolo II della Convenzione di gestione vengono, infine, indicati alcuni Obblighi a carico della Fondazione. Da una rilettura del documento di convenzione gli obiettivi assegnati sono cos sintetizzabili: 71

attivare il sistema qualit (ed ottenerne la certificazione) entro il primo anno di costituzione; presentare al Comune entro 18 mesi dalla stipula della convenzione un'analisi competitiva (benchmarking) finalizzata all'elaborazione di un piano che garantisca nei diciotto mesi successivi alla propria nascita che i servizi formativi erogati, raggiungano standard di qualit superiori alla media delle strutture esaminate nell'ambito della ricerca stessa; destinare alla gestione personale adeguato per quantit e qualit, assicurandone la formazione e l'aggiornamento professionale; creare un ufficio preposto allanalisi delle normative, alla progettazione e valorizzazione dei corsi, alla richiesta e gestione dei cofinanziamenti regionali, nazionali ed europei e, pi in generale allattivit di fund raising; massimizzare lefficienza allocativa, il miglioramento delle OFA e la valorizzazione del patrimonio; attivare efficaci strumenti di comunicazione interna ed esterna dellattivit svolta; sviluppare lattivit di ricerca, in modo particolare nel campo della didattica multimediale e della formazione a distanza.

Ad essi fanno seguito alcuni obblighi generali, quali: svolgere il servizio nei limiti e nelle modalit previste dal contratto, avendo come obiettivo il raggiungimento dellequilibrio economico finanziario; effettuare la manutenzione ordinaria di tutti gli immobili e mobili concessi in uso; provvedere a tutte le spese relative allo svolgimento del servizio; accollarsi ogni responsabilit per danni che, in relazione allespletamento del servizio o ad esso connesse, derivassero al Comune o a terzi.

A seguito della Convenzione di gestione del 2000, nel 2003 Comune e Fondazione sottoscrivono una nuova convenzione che regola i rapporti tra i due soggetti per quanto attiene lorganizzazione, la gestione e il funzionamento dei corsi musicali per amatori che si svolgono presso i vari centri di formazione (ex CEP Centri Educazione Permanente) individuati allinterno della medesima convenzione. Allinterno del documento si conviene che la Fondazione si impegna: ad attivare le attivit musicali di cui alloggetto della convenzione e a garantirne la fornitura per un valore pari al costo complessivo che lAmministrazione sosterr a fronte del trasferimento dei docenti; a non deliberare la soppressione o qualunque modifica sostanziale dei corsi senza ladozione dei provvedimenti da parte del Comune; a garantire lofferta formativa sul territorio secondo le allora attuali dimensioni, rispettando altres lo standard qualitativo.

Tra le clausole previste per il personale, la convenzione sancisce inoltre che la Fondazione, con riferimento ai docenti che il Comune le trasferir, deve inoltre impegnarsi a conservare loro tutti i diritti derivanti dal contratto collettivo nazionale di lavoro loro applicato. Linsieme delle clausole di queste convenzioni, di fatto inscrivono loperato della Fondazione entro un perimetro di vincoli che sinteticamente possono essere cos identificati: vincoli di input: si tratta di tutti quei vincoli legati allo stock di risorse che la Fondazione si trova a dover gestire (risorse finanziarie, personale, spazi, attrezzature ecc.) nellesercizio della propria missione istituzionale; 72

vincoli di output: riguardano la quantit, la qualit e ladeguatezza delle attivit e dei servizi formativi che la Fondazione chiamata ad erogare; vincoli di obiettivo: riguardano gli obiettivi specifici che la Fondazione, in virt della propria missione istituzionale e del contratto di servizio con il Comune, chiamata a realizzare.

4.12 Oggetti e strategie di decisione possibili

I paragrafi precedenti hanno permesso di evidenziare numerosi vincoli cui la Fondazione soggetta, in relazione alla natura pubblica del servizio che eroga, per via della sua appartenenza al Terzo settore, a causa delle specificit tecniche di produzione e per la peculiare configurazione organizzativa creata attorno alla missione di offrire educazione di eccellenza nei campi di intervento. Riassumendo le considerazioni principali formulate in precedenza, possibile tracciare uno spazio dei vincoli che aiuti la comprensione delleffettivo grado di libert in cui la Fondazione opera, con riferimento alle diverse dimensioni indagate. Tale spazio delimitato da 6 assi, rispetto a ciascuno dei quali possibile intravedere un grado di vincolo (intensit del vincolo); in altre parole, per ogni spicchio della torta raffigurata di seguito possibile individuare, agli estremi, una situazione in cui il margine di manovra (leve manageriali) ridottissimo o nullo (vicino al centro) ed una situazione in cui, di contro, lorganizzazione pu godere della massima flessibilit e libert21.

Figura 9 Lo spazio dei vincoli operativi e strategici

Al fine di un posizionamento della Fondazione, necessario dapprima collocare in questo spazio dei vincoli le aziende private (for profit) e pubbliche.

21

Si tratta, inevitabilmente, di vincoli la cui intensit attesa, ovvero rappresentata a partire dalle caratteristiche specifiche dei diversi assetti e dalla normativa di riferimento.

73

Figura 10 Lo spazio dei vincoli operativi e strategici: aziende private e pubbliche

Il grafico precedente permette di far emergere il diverso posizionamento delle due tipologie di azienda: infatti chiaramente illustrato il diverso grado di vincoli che, ad esempio con riferimento allazienda pubblica, sussistono con riferimento al valore sociale ed alla legittimazione, di cui si detto nelle pagine precedenti; al contrario, lazienda privata gode tipicamente di maggiore flessibilit con riferimento alle tre dimensioni dellefficienza, seppure non abbia particolari vincoli in termini di legittimazione sociale e creazione di valore (al netto di possibili strategie di corporate social responsibility). Osservando le dinamiche tipiche delle fondazioni, possiamo affermare che il posizionamento delle fondazioni del terzo settore e delle fondazioni erogatrici di servizi pubblici presenta profili interessanti, in chiave comparativa.

74

Figura 11 Lo spazio dei vincoli operativi e strategici: fondazioni del Terzo Settore e operanti nei servizi pubblici

Il grafico precedente permette di apprezzare il diverso grado di libert con riferimento alle diverse dimensioni; si rileva che in particolare le fondazioni operanti nei servizi pubblici godono generalmente di minori spazi di manovra con riferimento ai profili di efficienza e con maggiori oneri in termini di obiettivi di creazione del valore sociale e ricerca di una crescente legittimazione sociale. In ultimo, il posizionamento della Fondazione Milano permette quindi di rilevare che il caso in esame pu essere collocato, per le ragioni illustrate nella pagine precedenti, nella parte centrale del grafico, segnalando una massima incidenza dei vincoli, perch in essa si condensa la necessit di contemperare le diverse esigenze (tutte le dimensioni), con scarsissima flessibilit in termini di scelta degli obiettivi, dei mezzi, delle strategie.

75

Figura 13 Lo spazio dei vincoli operativi e strategici: Fondazione Milano

5. LEFFICIENZA IN FONDAZIONE MILANO

5.1 Evoluzione della formula imprenditoriale
5.1.1 Le fasi evolutive della Fondazione Dalla sua nascita, la storia della Fondazione racconta levoluzione di una formula imprenditoriale22 di successo che in dieci anni di attivit ha saputo evolversi e migliorarsi, adattandosi di volta in volta ai cambiamenti sociali, economici e politici del contesto in cui opera, mettendosi sulla strada delleccellenza, certificata da riconoscimenti ufficiali. Ogni anno diversi progetti, di portata locale o internazionale, hanno arricchito la sua attivit. Lofferta formativa, articolata in diversi livelli, nel complesso ha subito un accrescimento quantitativo e qualitativo notevole. Prestigiosi docenti e un concreto collegamento al mondo professionale di qualit fanno della Fondazione una istituzione didattica di primordine. Dal punto di vista dellorganizzazione interna si proceduto seguendo due principi ispiratori: semplificazione ed integrazione. Un forte interesse a tutto ci che innovazione ha condotto la Fondazione a migliorare, al passo con i tempi, la propria struttura organizzativa: sono state sperimentate ed adottate diverse tecnologie; le attivit burocratiche semplificate e dematerializzate progressivamente grazie alluso di strumenti digitali avanzati. Grande attenzione stata rivolta alla comunicazione su tutti i fronti: interna, esterna, verticale ed orizzontale. La gestione stata invece orientata sempre al risultato e alla soddisfazione degli stakeholder; in tal senso efficacia ed efficienza sono stati gli obiettivi principali perseguiti e raggiunti dalla Fondazione.
22

Da intendersi quale risultante delle scelte di fondo riguardanti (Airoldi, Brunetti, Coda, 1994) : i mercati cui indirizzata la propria offerta e, pi in generale, il sistema competitivo in cui inserita; i prodotti offerti con tutti gli elementi configuranti la offerta o sistema di prodotto dellimpresa; la struttura che consente allimpresa di presentarsi al mercato con quella certa offerta e agli attori sociali con quella certa proposta progettuale; il sistema degli attori sociali, a cui chiede contributi e consensi, con le loro aspettative nei riguardi dellimpresa e il loro potere dinfluire sulla vita della stessa; le prospettive offerte/contributi richiesti agli attori sociali;

76

Al fine di ricostruire un profilo storico e sintetico ma completo, della Fondazione, sono state individuate, per comodit di trattazione tre fasi di vita fondamentali, dove ciascuna di esse coincide con una specifica formula imprenditoriale e gestionale che espressione diretta degli obiettivi istituzionali prefissati.
Figura 14 - Le fasi di sviluppo della Fondazione

Fonte: ns elaborazione da progetto strategico BAIN

Nelle pagine seguenti ciascuna fase verr esaminata alla luce delle strategie di efficienza adottate dalla Fondazione. Lobiettivo di questo lavoro, concordemente alle osservazioni rilevate nel percorso di studio precedentemente svolto, quello di mettere in evidenza come il fare efficienza non sempre coincida esclusivamente con il taglio dei costi di produzione a parit di livelli di output prestabiliti da garantire. Piuttosto utile osservare che a seconda della prospettiva da cui la si guardi (efficienza tecnica, efficienza allocativa, efficienza operativa), lefficienza pu avere a che fare anche con la capacit di incrementare i livelli di output, di raggiungere un certo numero e una certa tipologia di obiettivi prefissati, di acquisire e implementare sistemi per il miglioramento progressivo della gestione aziendale ecc. Stando cos le cose, sar possibile osservare come nelle diverse fasi di vita e di attivit della Fondazione, siano state adottate strategie di efficientamento diverse, a seconda dei vincoli (di input, di outuput e di obiettivo) assegnati, della missione-visione istituzionale incarnata, delle opportunit percepite. Pertanto verranno messe in evidenza, per ciascun anno di attivit, le specifiche azioni che hanno prodotto significativi risultati in termini di: Efficienza tecnica/produttiva: azioni tese alla massimizzazione degli output, in particolare riferenti alle attivit didattiche della Fondazione; Efficienza gestionale/allocativa: azioni tese allefficientamento diretto (azioni per la riduzione dei costi) e indiretto delle risorse (azioni volte ad una gestione razionale e consapevole); 77

Efficienza operativa: azioni tese al raggiungimento degli obiettivi posti dal Comune di Milano nelle convenzioni di gestione. In questa sezione verranno altres indicate tutte le iniziative, non necessariamente rispondenti agli obiettivi fissati dalle convenzioni, ma volte al miglioramento della gestione complessiva della Fondazione stessa (strumenti di controllo interno).

Le principali fonti documentali da cui sono state tratte le informazioni di cui sopra provengono dai bilanci di missione che la Fondazione ha redatto negli anni. Scorrendo la storia della Fondazione si avr modo di evidenziare una evoluzione nella configurazione delle priorit strategiche (si veda supra, 4.9): nella prima fase (start up) pare esserci un orientamento specifico alla capacit operativa, attraverso una sensibile crescita del sistema dofferta; nella seconda fase, lattenzione si spostata alla massimizzazione del valore sociale creato sul campo; lultima fase, infine, si caratterizzata per una maggiore concentrazione sullefficientamento in senso stretto dellapparato organizzativo della fondazione.

5.2 Fase di Start up

5.2.1 Complessit, obiettivi e fasi del processo di esternalizzazione La decisione di procedere alla costituzione di un soggetto terzo per la gestione delle scuole atipiche del Comune di Milano fu motivata sia da fattori legati ad esigenze proprie dellAmministrazione (tra le quali la costante contrazione delle possibilit di spesa), sia dai docenti i quali, ormai da tempo, lamentavano lesigenza di una maggiore possibilit di sviluppo della loro attivit e il raggiungimento di una maggiore flessibilit operativa, non sempre compatibile con una modalit di gestione (quella in economia) che andava ormai da tempo presentando fenomeni di burocratizzazione.
Proposta di delibera n.571, seduta del Consiglio Comunale del 24 luglio 2000, Prot. Gen. 417/450/2000: Dopo unattivit di studio affidata ad esperti esterni, lAmministrazione comunale ha assunto quale obiettivo per lanno 2000 quello di trasferire ad una Fondazione di Partecipazione le civiche scuole atipiche.

Nel periodo antecedente al trasferimento delle Scuole alla Fondazione, il Comune di Milano Direzione Centrale Educazione si articolava in distinti settori: Servizi Formativi e Diritto allo Studio, Servizi Educativi e Refezione Scolastica. Tra questi, il Settore Servizi Formativi (al quale facevano riferimento le scuole civiche) si distingueva per la particolare modalit di suddivisione dei fondi, in quanto, a differenza degli altri settori dove era previsto un meccanismo legato a specifiche attivit e noto come F.A.R.C. (Fondi a render conto), nel caso dei servizi formativi il meccanismo di erogazione dei fondi risultava particolarmente complesso. Ci rendeva poco trasparente la logica di base della distribuzione delle risorse, determinando un elevato grado di conflittualit sia tra i dirigenti interni al settore, sia nei rapporti tra lAmministrazione e le Scuole, ci con particolare riferimento alle spese di funzionamento e agli incarichi professionali. Daltra parte, tra i vari istituti facenti capo al Settore Servizi Formativi e Diritto allo Studio, le quattro scuole che poi confluirono nella Fondazione si distinguevano storicamente per il fatto che i docenti impiegati erano, proprio per la validit del modello didattico, innanzitutto dei professionisti che svolgevano attivit professionale sul mercato e conciliavano tale impegno (con pi o meno successo) con quello della docenza. Questa particolarit, che in passato ne aveva giustificato una particolare autonomia organizzativa, andava nel tempo dimostrandosi via via pi incompatibile con tutta una serie di cambiamenti che erano avvenuti o stavano avvenendo nei sistemi di gestione dellEnte locale. In particolare: lintroduzione del PEG, la politica volta al taglio di risorse, la sempre crescente esigenza di controllo e formalizzazione, sembravano palesemente scontrarsi con lesigenza di scuole atipiche. Tra laltro, il potere nel tempo acquisito dai docenti/professionisti rendeva di difficile realizzazione una politica di ridimensionamento o miglior utilizzo delle risorse destinate alle singole scuole. 78

Sebbene, quindi, su queste motivazioni di base il progetto di esternalizzazione raccogliesse il consenso di tutte le parti interessate, loperazione si presentava tuttaltro che agevole nella sua effettiva implementazione. Al di l delle annose problematiche inerenti, ad esempio, lassegnazione delle risorse economiche alla nuova struttura o il trasferimento del personale, apparve subito evidente come le quattro scuole - pur se accomunate dal fatto di essere state civiche e atipiche, di operare nel settore della formazione e di avere docenti/professionisti presentavano tra loro differenze rilevanti: erano nate in epoche differenti, avevano seguito percorsi di crescita differenti e sviluppato storie e culture aziendali profondamente diverse. Ci rendeva particolarmente complessa la sfida dellintegrazione a livello funzionale e produttivo. Il passaggio delle scuole dal Comune alla Fondazione richiese quindi un approfondito studio preliminare, con una puntuale valutazione: dellimpatto economico che la costituenda Fondazione di Partecipazione avrebbe avuto sulle risorse finanziarie ed economiche del Comune; dei costi del personale docente e non docente, a tempo indeterminato, determinato e ad incarico di lavoro autonomo; delle spese di funzionamento; problemi logistici e del patrimonio; scelta del management; strumenti di garanzia dellautonomia didattica.

Sulle citate premesse, il Comune inserisce gi nel PTO (Piano Triennale degli Obiettivi) 1999-01 lobiettivo di trasformazione dellassetto istituzionale di alcune strutture formative considerate speciali, da realizzarsi entro il termine del 2000. Nel Piano vengono descritti alcuni indicatori quantitativi e qualitativi di risultato. Tra i primi cerano (1) il valore dellassetto patrimoniale da conferire in fondazione; (2) il valore delle risorse umane necessarie alla costituzione delle fondazioni; (3) il valore delle diverse partecipazioni partner al Comune. Viene invece scelto come indicatore qualitativo il grado di accettazione da parte dei lavoratori a rapporto subordinato.
Figura 15 - la strategia deliberata

Fonte: ns elaborazione

Nel PTO vennero quindi individuate le condizioni necessarie che avrebbero dovuto verificarsi affinch lobiettivo di trasformazione delle scuole cosiddette atipiche potesse raggiungersi in modo efficace ed efficiente. Tra queste, si indicavano (1) la definizione di proposte contrattuali per i lavoratori a rapporto subordinato coerente con il nuovo assetto giuridico/istituzionale; (2) la valutazione del grado di accoglimento delle proposte giuridico/contrattuali da parte dei dipendenti delle diverse scuole interessate alla trasformazione; (3) la valutazione delle risorse aggiuntive o mancanti per il completamento della trasformazione e individuazione delle modalit di reperimento. Allobiettivo di trasformazione in Fondazione delle Scuole atipiche veniva inoltre legato il sistema di incentivi dei dirigenti. Alla fine, il Settore Educazione raggiunse lobiettivo con cinque mesi di anticipo rispetto a quanto definito dal Piano Triennale degli Obiettivi (PTO), questo per poter iniziare le attivit formative come Scuole Civiche di Milano FdP fin dallinizio dellanno scolastico 2000/2001. 79

Fu questo un risultato importante, al raggiungimento del quale le associazioni sindacali contribuirono in maniera rilevante, sostenendo attivamente il progetto di esternalizzazione delle Scuole e cercando nel contempo di stabilizzare la situazione lavorativa dei precari che operavano nel settore scolastico comunale. La mediazione sindacale, infatti, favor il passaggio di tutto il personale assunto a tempo indeterminato dal Comune alla Fondazione, offrendo loro un incentivo pari a cinque mensilit (pi la liquidazione maturata). Molti dei docenti e non docenti a tempo determinato, furono inoltre assunti a tempo indeterminato. Per lo svolgimento dei suoi compiti la Fondazione ha adottato una struttura divisionale spuria, in quanto ritenuta coerente a: lelevato grado differenziazione dei sotto mercati ai quali i singoli istituti si rivolgevano (Lawrence Lorsch, 1967); ad una bassa frequenza delle relazioni di scambio tra i singoli istituti per lo svolgimento delle proprie attivit (Thompson, 1967).

In questa logica, ai Direttori delle Scuole (nominati direttamente dal Consiglio di Amministrazione) attribuita ampia autonomia decisionale nello sviluppo delle attivit primarie (Porter, 1987) del proprio istituto e, quindi, delle attivit formative, educative e artistiche da essa erogate. Alle strutture centrali stato invece demandato il compito di soddisfare il fabbisogno di integrazione (Airoldi, 1980) tra le attivit complessive della Fondazione. Ruolo chiave in questo senso assegnato al Direttore Generale il quale, nominato dal Consiglio di Amministrazione, responsabile del buon andamento amministrativo, contabile e finanziario della Fondazione ed ha il compito di delineare i programmi di lavoro e le iniziative volte al conseguimento degli scopi istituzionali. La Direzione Generale esplica le sue funzioni attraverso il coordinamento di tre aree funzionali (Area Comunicazione e Progetti, per promuovere limmagine della Fondazione allesterno e valorizzare le attivit svolte, sia centralmente che nei dipartimenti - Area della Gestione, per gli approvvigionamenti, la gestione del patrimonio, il coordinamento delle mediateche e del sistema informatico - Area dellAmministrazione, per le attivit necessarie a remunerare e gestire le risorse umane ed economiche), strumentali alla gestione dei processi di supporto allattivit dei singoli Dipartimenti. Come ulteriore meccanismo di integrazione (Decastri, 1997) , infine, si inserito il Comitato di Direzione. Composto dai Direttori di Dipartimento e dalla Direzione Generale, questo lo strumento attraverso cui sono presi in carico e fatti propri (per le parti di competenza) gli obiettivi formalizzati dal Consiglio Comunale e gli indirizzi forniti dal Consiglio di Amministrazione. Ci anche al fine di consentire la definizione di obiettivi operativi coerenti e organicamente armonizzati con i contenuti dei Progetti didattici dipartimentali approvati dal Consiglio di Amministrazione al momento della nomina del Direttore del dipartimento.

80

Figura 169 - Struttura organizzativa Fondazione SCM, anni 2000-2002

Fonte: ns elaborazione

5.2.2 La definizione di una strategia possibile Appena costituita la Fondazione, il compito da subito assunto dal Comitato di Direzione stato quello di partire dagli obiettivi e dalle dichiarazioni delle Singole Scuole (ormai dipartimenti di una unica struttura!), per definire lidentit della neo-azienda fondazione, andando ad identificarne la missione e i valori: luna avrebbe da l in poi dovuto dare il senso di marcia generale, gli altri rappresentare gli orientamenti comportamentali unificanti (Grant, 1999).
LA MISSIONE (BILANCIO DI MISSIONE, ESERCIZIO 2000-2001) Scuole Civiche di Milano FdP risponde in modo innovativo a precise esigenze professionali e culturali: svolge, a livello di eccellenza, attivit di formazione al sapere, al saper fare e saper essere, negli ambiti culturali, professionali e artistici; realizza progetti formativi e culturali in collegamento col mondo del lavoro, dellarte e delle nuove professioni; conserva, arricchisce e valorizza il suo patrimonio storico, materiale e immateriale, e lo diffonde aprendo i propri centri di documentazione ai ricercatori, agli studenti e al pubblico; sviluppa un servizio culturale-educativo rivolto alla collettivit, promuovendo e partecipando ad attivit di aggiornamento e divulgazione, in stretto collegamento con i percorsi formativi; crea conoscenza nellambito della cultura organizzativa e del non profit.

IL MANIFESTO DEI VALORI (BILANCIO DI MISSIONE, ESERCIZIO 2000-2001) Questi i valori che orientano la progettualit e contraddistinguono la proposta formativa di Scuole Civiche di Milano - FdP Stare nel cambiamento per vivere e stimolare le trasformazioni nei campi di intervento Innovare la formazione e la didattica Ricercare, definire e diffondere nuovi modelli di organizzazione e di gestione Dare valore alle conoscenze e competenze e alle risorse economiche e patrimoniali

81

Acquisire sapere dal mondo delle professioni e degli studi Crescere e far crescere attraverso il confronto delle esperienze Prestare attenzione alla qualit come ricerca continua della soddisfazione e del meglio.

A tale scopo, la Direzione Generale, nel luglio 2001, colse loccasione della predisposizione del primo bilancio di missione per invitare il Comitato Direttivo ad una riflessione approfondita sul tema. Il processo di sviluppo del documento di rendicontazione sociale innesc il desiderato processo di riformulazione dei criteri di comunicazione interna ed esterna delle proprie attivit e dei propri obiettivi.
Documento di Linee Guida alla stesura del Bilancio di Missione della Fondazione Scuole Civiche di Milano, luglio 2001: [] giunto il momento di offrire agli stakeholders unimmagine unitaria della fondazione come azienda unica e nuova e non come una rete di aziende (una fondazione pi quattro scuole). Ci implicava un ripensamento di logica, linguaggio e struttura della informazione erogata: andranno probabilmente razionalizzati, ed in parte riformulati, i molti livelli/nuclei di informazione oggi esistenti (ovvero vision, missioni, valori e linee strategiche della fondazione, missioni di ciascuna scuola).

Come la stessa Fondazione dichiarer in seguito nel Documento di Programmazione Strategica di luglio 2002, in questi primi anni di attivit al di l degli obiettivi imposti dal Comune in fase di costituzione la Fondazione Scuole Civiche di Milano invest molto nella definizione di un suo orientamento strategico di fondo e, quindi, nella esplicitazione di idee, valori e atteggiamenti entro i quali poi precisare il perch della sua azione e il come a livello di filosofia organizzativa e gestionale. In tal senso, se la Fondazione aveva definito lutilit sociale perseguita attraverso lesplicitazione di missione e settori di intervento, manifesto dei valori (oltre a linee di azione differenti per ciascun singolo Dipartimento e per lattivit dellambito di Studi e progetti), nel documento di programmazione citato, giunge alla esplicitazione delle restanti dimensioni.
Documento di Programmazione Strategica, luglio 2002: Il ruolo assunto o da assumere nel mercato Fermo restando il vincolo di mantenere un livello di qualit proporzionato alla missione e ai valori dichiarati dalla Fondazione, si intende perseguire il duplice obiettivo di: fornire un livello di formazione concorrenziale nel mercato di riferimento (con ampia utenza) rivolgersi ad un target sensibile e in grado di apprezzare una formazione specializzata. Il risultato reddituale nella formula strategica della Fondazione Scuole Civiche di Milano A tal proposito la Fondazione Scuole Civiche di Milano dichiara che: -

intende perseguire i propri obiettivi garantendo che la parte del costo ore OFA complessivamente sostenute per le attivit curricolari tradizionali sia coperto per almeno il 25% da altre entrate rispetto al cofinanziamento del Comune di Milano; le nuove attivit dovranno essere completamente autofinanziate; il valore economico attribuito dal mercato a servizi e prodotti offerti da SCM e la richiesta concreta di partnership devono rappresentare, inoltre, un parametro (indicatore) di valutazione fondamentale dellefficienza e della qualit dellattivit svolta.

Il processo di formulazione strategica sinteticamente descritto forn un quadro utile entro il quale organizzare e valutare le esigenze e gli orientamenti dei singoli dipartimenti, deliberatamente candidati allinnovazione delle attivit core. Si era inteso in questo modo bilanciare un approccio deliberato ed emergente (Mintzberg, 1987) alla definizione della strategia, cercando di facilitare (e non ostacolare) lintuito e la creativit allinterno dellorganizzazione complessiva della didattica (Grant, 1999). 5.2.3 I primi risultati ottenuti Cos come previsto in sede di costituzione, nel suo primo biennio di vita la Fondazione ha concentrato attivit ed investimenti per il raggiungimento degli obiettivi ad essa attribuiti dal Comune di Milano. Il progressivo raggiungimento degli stessi stato annualmente rendicontato nel bilancio di missione annuale. Con il 31 agosto 2003, data di chiusura del terzo anno di attivit, tutti gli obiettivi attesi sono stati raggiunti. Si riporta qui di seguito una breve sintesi delle attivit in tal senso compiute. 82

a) Certificazione qualit. A un anno dalla sua nascita e a dieci mesi dallinizio dellattivit, il 24 luglio 2001, la Fondazione ha ottenuto la certificazione UNI EN ISO 9001:2000. Nel corso dellanno 2002 e 2003, lente di certificazione DNV ha tenuto le visite ispettive di mantenimento della certificazione ISO 9001. Detta attivit si conclusa con esito positivo. b) Analisi di benchmarking. A tale scopo, gi dal primo anno la Fondazione ha sviluppato un progetto di analisi organizzativa congiunta, denominato Confronto europeo sulle best practices negli istituti di formazione, che ha coinvolto scuole ed istituti operanti nello stesso ambito (in campo nazionale e internazionale), impegnando la Fondazione in un percorso di miglioramento costante. Il progetto stato condotto secondo la metodologia delleccellenza organizzativa, comprovata a partire dal 1992 nellambito dellEFQM (European Foundation for Quality Management). Tale metodologia impiega un catalogo di criteri di valutazione che permettono il confronto e soprattutto lo scambio delle informazioni. I criteri di valutazione adottati per questo progetto sono stati personalizzati sulle esigenze specifiche dei soggetti coinvolti e hanno coperto tutte le aree e le politiche delle scuole, che incidono sui risultati e sul successo delle stesse. Nel 2002 si conclusa la prima fase del progetto (a 18 mesi dalla sua costituzione) e la FSCM ha raggiunto un rating medio superiore al 50%, conseguendo lobiettivo qualitativo posto dal Comune. Tale risultato stato confermato anche nella seconda ed ultima fase del progetto. c) Adeguamento del personale. Dal suo primo anno di attivit, la Fondazione ha definito un proprio sistema di gestione delle competenze, allo scopo di definire le necessarie figure professionali coinvolte nellattivit formativa. Coerentemente, stato previsto un piano formativo che coinvolgesse il personale della Fondazione: direttori, responsabili di area, docenti, personale degli staff amministrativi e gestionali dei dipartimenti e degli uffici centrali. Con riferimento specifico alla destinazione adeguata in termini di quantit di personale, nel suo secondo anno di attivit la Fondazione ha operato in modo che la dimensione quantitativa generale delle risorse umane impiegate e/o assunte nel corso dei primi due anni di attivit presentasse dei tratti comuni sia tra i diversi dipartimenti sia tra i dipartimenti e gli uffici centrali. In proposito si rileva: una crescita del personale assunto; una variazione positiva del numero di unit passate da un contratto di lavoro a tempo determinato ad un contratto a tempo indeterminato; una variazione positiva delle unit transitate da un livello retributivo e funzionale ad uno superiore.

d) Creazione di un ufficio tecnico per studi e progetti. Gi dal suo primo anno di attivit, SCM ha sviluppato un nucleo operativo dedicato allelaborazione di studi e progetti e tale attivit ha rappresentato - a partire dal settembre 2001 - una leva fondamentale per la ricerca delle fonti di finanziamento. A fronte di un incremento del 42% del numero di progetti, la Fondazione ha ritenuto opportuno destinare allo sviluppo di detta attivit una parte delle proprie risorse (umane e finanziarie). Ci verificabile dal confronto dei dati di bilancio degli esercizi 2000-2001 e 2001-2002, che evidenziano un aumento delle risorse destinate a tale attivit. Con riferimento ad una pi generica attivit di fund raising, nel secondo anno di attivit stata creata ununit organizzativa dedicata allo studio e allimplementazione dellattivit di raccolta fondi. Tuttavia, al di l della disposizione di alcune convenzioni, per allievi e dipendenti della Fondazione, con diverse tipologie di aziende operanti sul territorio milanese, la Fondazione ha scelto di usare come principale strumento di raccolta fondi (almeno per i primi anni di attivit) la leva dei finanziamenti su progetto. E questa una scelta operata dal gruppo dirigente allo scopo di una migliore armonizzazione del circuito 83

spese/proventi/accantonamenti dei proventi/formazione del risparmio/generazione di nuove risorse. Essendo, infatti, la complessit gestionale di detto circuito direttamente correlata al grado di stabilit e prevedibilit di detti proventi e al grado di rigidit e dimensione delle spese, si creduto che la logica di finanziamento su progetto permettesse di legare al meglio natura, dimensione e frequenza delle entrate a natura, dimensione e frequenza delle uscite, limitando lesposizione al rischio economico e permettendo cos la durabilit della fondazione nel tempo (Capaldo, 1996). e) Massimizzazione dellefficienza gestionale e miglioramento delle OFA (ore formazione allievo). Cogliendo lesperienza della pubblicazione del primo bilancio di missione (es. 2000-01), la Fondazione arrivata allimpostazione metodologica e alla definizione del sistema dei controlli interni, funzionale ai Responsabili delle diverse unit organizzative per verificare la propria attivit e il raggiungimento degli obiettivi predefiniti, innescando un costante e continuo processo di automiglioramento della gestione. In sintonia con le esigenze operative suggerite dalla sua particolare natura, la Fondazione si dotata di un sistema di monitoraggio strutturato su diverse aree di osservazione. Sotto il profilo della rendicontazione e, quindi, del monitoraggio dellattivit svolta, lultima parte dellanno 2002 ha visto una attivit di studio e sperimentazione al fine di identificare un portafoglio di indicatori di sintesi delle attivit svolte. Tali indicatori sono stati gi resi noti con i bilanci di missione 2001-2002 e 2002-03. f) Attivazione di strumenti di comunicazione interna ed esterna. La comunicazione ha assunto per SCM in questi primi anni di vita - unimportanza sempre maggiore. Pi in generale, la Fondazione ha creduto in un ampliamento e in unintegrazione delle tradizionali concezioni di comunicazione interna, di comunicazione esterna e di comunicazione di prodotto. Lampliamento e lintegrazione di cui si parla riguardano una concezione (e un investimento) di comunicazione che comprendesse e mettesse in sinergia tutte le iniziative rivolte verso linterno e verso lesterno, evidenziando la funzione strategica attribuita alla comunicazione in particolare in questa prima fase di start up. La comunicazione stata quindi vissuta prima che come funzione di supporto allimmagine e alla vendita dellofferta formativa, innanzitutto come parte integrante e consistente del funzionamento e dello sviluppo organizzativo dellazienda. Di quanto affermato ne principale testimonianza la predisposizione, sin dal suo primo anno di attivit, del gi citato sistema di rendicontazione sociale (bilancio di missione). La predisposizione e diffusione di tale strumento, infatti, ha assunto un significato rilevante nella comunicazione dellente sia verso lesterno e che allinterno; anno dopo anno, il bilancio di missione ha inteso garantire sia allinterno che allesterno dellazienda, con cifre, fatti e valori etici, la: trasparenza amministrativa, perseguita mediante la comunicazione di informazioni atte a permettere la verifica del rispetto dei vincoli economici; trasparenza gestionale, perseguita mediante la comunicazione di informazioni atte a permettere la verifica del rispetto dei vincoli dordine normativo e/o statutario; trasparenza istituzionale, perseguita mediante la comunicazione di informazioni atte a permettere il controllo delleffettivo perseguimento degli scopi istituzionali, oltre che leffettivo raggiungimento degli stessi.

g) Sviluppo di attivit di ricerca, in modo particolare nel campo della didattica multimediale e della formazione a distanza. E un obiettivo per il quale la Fondazione ha investito in particolare nel suo secondo anno di attivit. Nellesercizio economico 2001-2002, infatti, stata acquisita una piattaforma tecnologica di formazione a distanza (Campus 2002 v2.0). In una logica di progressivo inserimento della stessa stata pianificata lattivit di formazione dei docenti e lavvio a breve dei corsi di informatica (via FAD) per gli allievi. Sempre nel corso del 2002 stato istituito un servizio di e-learning centrale, a cui sono assegnate risorse umane specificamente formate, collegato a e-learning point dislocati nelle varie Scuole. 84

5.2.4 Il nuovo Progetto del Politecnico In questa prima fase di attivit si inserisce anche un momento di particolare importanza per la Fondazione che nel marzo 2002 lha portata ad aprire una nuova fase di sviluppo. Si tratta di un momento di riflessione ed elaborazione strategica che, nel luglio dello stesso anno, si tradurr nella pubblicazione del Documento di Programmazione Strategico della Fondazione. Lo spunto per lavvio di un nuovo processo di visioning arriva a seguito della pubblicazione del bilancio di missione 2001/2002. L infatti, nella sezione la Fondazione in cifre, veniva evidenziato il sostanziale raggiungimento di tutti gli obiettivi ad essa imposti dal Comune in sede di costituzione. A quel punto si proponeva lesigenza di compiere un passo ulteriore: far nascere il progetto Politecnico della Cultura delle Arti e delle Lingue come possibile e innovativo modello di sviluppo delle scuole di SCM. Con il Progetto Politecnico la Fondazione ha cominciato a muoversi in un contesto in parte differente da quello precedente, enunciando con tale progetto, la sua evoluzione da semplice esternalizzazione funzionale del Comune di Milano, dal quale aveva ricevuto diritti ed obiettivi, ad ente di formazione per professionisti dello spettacolo e della comunicazione. Con maggiore consapevolezza la Fondazione ha precisato e ridefinito la propria identit di Politecnico, presentandosi come unica realt in Italia di Performing Arts.
LA MISSIONE (BILANCIO DI MISSIONE, ESERCIZIO 2002-2003) Il Politecnico della cultura delle arti e delle lingue attraverso i suoi quattro dipartimenti forma professionisti dello spettacolo e della comunicazione. Offre conoscenze e capacit specialistiche, permette di accrescere il sapere e gli strumenti culturali e di sviluppare qualit individuali. Propone un contesto creativo che favorisce la contaminazione tra gli elementi costitutivi dei linguaggi e delle arti e lincontro con realt professionali di respiro anche internazionale. La proposta formativa, strutturata in specifici percorsi di base e di specializzazione professionale, si estende anche a coloro che intendono avvicinarsi o approfondire la conoscenza del cinema, della televisione, del teatro, della musica, della traduzione e dellinterpretazione. IL MANIFESTO DEI VALORI (BILANCIO DI MISSIONE, ESERCIZIO 2002-2003) Stare nel cambiamento per vivere e stimolare ricerca, sperimentazione e rinnovamento degli strumenti espressivi e pedagogici in relazione ad un mondo in continua trasformazione Acquisire sapere dal mondo delle professioni e degli studi, anche attraverso il confronto con altre esperienze Investire in una nuova mentalit del professionista dello spettacolo e della comunicazione che sia interdisciplinare , priva di pregiudizi, aperta ad ogni contributo sul terreno della cultura e a tutte le tensioni ideali che permeano una societ civile Favorire lo sviluppo e la crescita della consapevolezza professionale ed etica del lavoro artistico e intellettuale come investimento sul futuro della cultura e della societ Valorizzare le conoscenze e competenze dei docenti e del personale, favorendone la crescita professionale, stimolando momenti di relazione e interazione, promuovendo la visibilit del loro lavoro Prestar e particolare attenzione allapprendimento degli allievi attraverso la qualit della didattica e ladeguatezza dei servizi offerti

Nella visione della Direzione Generale (espressa attraverso il Comitato di Direzione) il nuovo progetto Politecnico ha il significato di un cambiamento radicale nellarchetipo strategico della Fondazione, imponendo una revisione anche della propria missione istituzionale e dei valori sino ad allora assunti. Il progetto si proposto come lo strumento pi adatto a garantire costante innovazione dei processi e delle attivit. Nel rispetto dei vincoli posti in fase di costituzione della Fondazione (qualit, benchmarking, OFA, pareggio di bilancio) e nel duplice obiettivo di valorizzare al meglio il patrimonio delle conoscenze e riposizionare la propria offerta formativa, con il progetto del Politecnico la Fondazione vuole divenire una struttura che mette a rete e valorizza i Dipartimenti da cui costituito. [.] Con il progetto in esame si d avvio, quindi, a una fase di trasformazione dellorganizzazione. Se il passaggio dal Comune alla Fondazione ha significato sostanzialmente avviare un processo di integrazione verticale delle singole scuole (dipartimenti) in una unica struttura, con il Politecnico ha inizio un processo di integrazione orizzontale tra dipartimenti, nella logica del sistema delle conoscenze e non pi della semplice somma 85

di esse. [] il progetto Politecnico rappresenta un nuovo cambiamento dellarchetipo strategico: se in questi primi anni di attivit la Fondazione ha dichiarato di voler stare nel cambiamento, dando vita a continui e incrementali cambiamenti allinterno dello stesso archetipo strategico (della flessibilit), oggi, attraverso il progetto Politecnico, essa d vita ad un processo di cambiamento strutturale che la colloca nellarchetipo strategico dellinnovazione. La Fondazione ha avviato, in concomitanza con la nascita del Politecnico della Cultura, un importante lavoro di revisione del proprio assetto organizzativo, in modo da poter efficacemente rispondere al crescente bisogno di integrazione che i diversi Dipartimenti richiedevano. Coerentemente alla nuova vision, la Fondazione ha avviato nel corso del 2003 un importante lavoro di revisione del proprio assetto organizzativo.
Figura 17 - verso un nuovo assetto organizzativo

Fonte: ns elaborazione

Andare verso il Politecnico avrebbe infatti significato dover gestire un fabbisogno organizzativo crescente di integrazione (Decastri, 1997) in quanto: 1. la ricerca di una messa a sistema delloperato dei singoli dipartimenti, li avrebbe posti, per molte attivit, in una situazione di interdipendenza reciproca e non pi generica, creando una pi elevata frequenza di relazione anche sul piano dellorganizzazione della didattica; 2. il nuovo archetipo strategico, andava ad innalzare il grado di innovativit (percepita) dei compiti oggetto di integrazione; 3. lannuncio del Progetto Politecnico, aveva creato non solo nel Comune (soggetto economico) ma anche negli stakeholders (interni ed esterni) unaspettativa che non poteva rischiare di essere delusa. Ci, nel vissuto degli attori del cambiamento, andava provocando una nuova e diversa pressione sui risultati.

86

Figura 18 - Dalla Fondazione al Politecnico: lincremento del fabbisogno complessivo di integrazione

Fonte: ns elaborazione

Di qui la necessit di modificare lassetto organizzativo precedente nel senso di un potenziamento degli strumenti di integrazione. Pi precisamente, allo scopo di individuare un armonico equilibrio tra le esigenze di omogeneit del Politecnico e le attese di specificit da parte dei singoli Dipartimenti, il percorso di analisi e progettazione andato a rivedere i processi organizzativi, nellambito della macro-struttura attuale, per identificare (a) le attivit da assegnare alle unit centrali comuni e ai dipartimenti e (b) il funzionamento ottimale di ciascun processo comune. In questa logica, oltre alla messa a punto di nuovi processi, sono stati rivisiti i task delle diverse aree funzionali, mentre lesigenza di aumentare la capacit elaborativa della Direzione generale ha suggerito linserimento di nuovi organi di staff.
Figura 1910 - Il potenziamento della linea gerarchica: la nuova organizzazione degli uffici centrali

Fonte: ns elaborazione

87

5.2.5 Le Strategie di efficienza adottate: un quadro di sintesi Durante i suoi primi anni di attivit, la Fondazione ha dovuto operare allinterno di vincoli operativi (di input, di output e di obiettivo) piuttosto stringenti. Essendo ancora nella fase di start up, in questo momento il tema dellefficientamento dei costi (dellefficienza allocativa secondo la nostra tassonomia) non stato, ma soprattutto non avrebbe potuto essere, al centro delle priorit strategiche della Direzione, vuoi per lassenza di uno storico cui far riferimento, vuoi per la necessit di investire nella costituzione di una struttura integrata tra i quattro Dipartimenti (di fatto precedentemente assente) e nella riorganizzazione delle attivit sia centrali sia periferiche. Volendo leggere questa fase con le tre lenti dellefficienza prima enunciate, le priorit strategiche della Fondazione sono in questa fase particolarmente rivolte al raggiungimento degli obiettivi fissati dal Comune di Milano allinterno della Convenzione di gestione. Ecco dunque che le aree di efficienza maggiormente sviluppate sono quelle riguardanti: lefficienza produttiva, dove la Fondazione si particolarmente spesa nel tentativo di massimizzare gli output della propria attivit core, la formazione. Da questo punto di vista si noti limpegno verso il raggiungimento di un monte OFA tale da rispondere alle attese del Comune, oppure nella costruzione di relazioni e nella stipula di accordi con enti e istituti di formazione nazionali e internazionali allo scopo di creare una rete di partenariato (di ricerca, di stage e tirocinio, ecc.) che agevolasse di riflesso anche il percorso formativo dei propri studenti; lefficienza operativa, dove la Fondazione ha investito le proprie risorse in due principali direzioni: o raggiungere gli obiettivi fissati dal Comune di Milano. In questa sezione rientrano tutte le attivit che hanno permesso di attivare il Sistema di Qualit (UNI EN ISO 9001:2000) e ottenerne la certificazione, di realizzare nei primi 36 mesi di attivit lanalisi di posizionamento (Benchmarking), in termini di qualit dei servizi e di costi, rispetto a strutture concorrenti sia nazionali sia internazionali, di creare un ufficio preposto allanalisi delle normative, alla progettazione e valorizzazione dei corsi, alla richiesta e gestione dei cofinanziamenti regionali, nazionali ed europei e, pi in generale allattivit di fund raising, di valorizzare il patrimonio (Progetto Mediateca, Cappella Gentilizia, ArTeA, Buma.net), di attivare efficaci strumenti di comunicazione interna ed esterna (Bilancio di Missione), di sviluppare lattivit di ricerca, in modo particolare nel campo della didattica multimediale e della formazione a distanza (Campus); o acquisire ed implementare sin da subito il pi ampio set di strumenti di direzione e di gestione aziendale. In questa sezione rientrano tutte le attivit che hanno permesso di migliorare il controllo direzionale della Fondazione. Essi riguardano, nella fattispecie, lulteriore sviluppo del sistema di accountability attraverso lidentificazione di un set di indicatori di performance, la definizione dellOrientamento Strategico di Fondo, lattivazione e implementazione di un Sistema di Gestione delle Competenze al fine di rispondere al fabbisogno formativo delle unit di personale interno e migliorare progressivamente, in un ottica di medio periodo, la loro capacit di rispondere alla crescente complessit organizzativa e gestionale che la Fondazione comporta, limitando di fatto il ricorso a figure di supporto esterno.

In questo quadro, Lanalisi di Benchmark (Ricerca e confronto sulle best practices) realizzata nei primi 3 anni di attivit della Fondazione che, oltre ad assolvere alla funzione di strumento di rendicontazione economico-qualitativa nei confronti del Comune di Milano, suo socio fondatore, ha permesso di costituire un framework (quadro metodologico) di valutazione per il miglioramento organizzativo continuo, sia nei 4 dipartimenti di SCM, sia presso le scuole partner del panel. Esso ha richiesto ad SCM di misurarsi 88

scientificamente con altri competitor nazionali e internazionali (la scelta dei criteri, degli indicatori e delle modalit di valutazione utilizzati sono stati fortemente ispirati alla metodologia EFQM che si integrata con il Sistema di Gestione Qualit di SCM.), allo scopo di verificare punti di forza e aree di miglioramento possibili e, inoltre: sviluppare la collaborazione, intesa come la reciprocit di tutti i soggetti coinvolti, per rafforzarne la posizione competitiva; sviluppare la sistematicit, perch da un approccio perdurante nel tempo deriva la misurazione delle performance e lidentificazione delle best practices; condivisione e scambio, soprattutto, di conoscenze e di capacit progettuali.

Oltre alla promozione di unanalisi della qualit globale delle strutture concorrenti, il progetto ha promosso innovazione e modelli di eccellenza: un vantaggio competitivo essenziale per creare valore per il Cliente/Allievo. Esso ha prodotto, inoltre, alcuni benefici tangibili, quali: accesso ad informazioni altrimenti difficilmente reperibili, acquisizione di conoscenze che hanno consentito ai partecipanti di intervenire per semplificare i processi, e in generale una pi consapevole diffusione degli approcci di Total Quality Management. La Ricerca ha implicato tra laltro: una valutazione sistematica delle attivit legate alla gestione dei Processi e dei Risultati scaturiti dallinsieme delle attivit gestionali lindividuazione di trend nelle principali aree di performance una valutazione basata su dati e fatti che ha permesso di far individuare opportunit di miglioramento in modo strutturato e condiviso dai partner lo scambio e il trasferimento interorganizzativo di esperienze di best practices allinterno del gruppo di benchmarking la condivisione delle valutazioni relative alle performance organizzative proposte dalla consulenza

Per completezza di esposizione, di seguito se ne ripropongono le principali fasi e i principali risultati: La prima fase stata avviata al momento della nascita di Fondazione Scuole Civiche di Milano nellagosto del 2000 ed consistita nella definizione della metodologia, dei criteri su cui si sarebbe basato il confronto tra le scuole e nella ricerca, condotta congiuntamente al Comune di Milano, dei partner per il confronto. In una prima Convention, tenutasi nel mese di luglio del 2001, a cui hanno partecipato i rappresentanti (direttori e personale direttivo) di tutti i partner del progetto, stato validato il Catalogo dei criteri di valutazione proposto da SCM. E stato inoltre deciso di indirizzare la ricerca del primo anno sui Risultati conseguiti dalle scuole e di estenderla nel secondo anno sulle tematiche inerenti la gestione dei processi, in particolare la gestione dei processi legati alla didattica. In coerenza con le linee guida diffuse nellambito della prima Convention, nei mesi tra settembre e dicembre del 2001 i 4 dipartimenti di SCM e gli 8 partner esteri e italiani hanno raccolto i dati e le informazioni riguardanti i Risultati ottenuti dai loro Istituti. Con lausilio della consulenza esterna, sono state successivamente effettuate "visite di valutazione" presso tutte le scuole partecipanti al progetto, finalizzate allanalisi della documentazione e dei dati raccolti. Di seguito, per ciascuna scuola partecipante al progetto stata redatta una relazione di valutazione riportante i principali punti di forza e aree di miglioramento. In base alle informazioni contenute in tali documenti sono state elaborate 89

relazioni comparative sulle 4 tipologie di scuola. Queste hanno costituito la parte principale della relazione sullindagine di comparazione del febbraio 2002. Nella seconda Convention del luglio 2002 i partner hanno convalidato il percorso sino ad allora intrapreso e messo a punto i criteri di valutazione per lestensione della ricerca alla gestione dei Processi. Nei mesi tra settembre e novembre del 2002, analogamente a quanto gi avvenuto nellanno precedente, i partner hanno raccolto i dati e le informazioni inerenti il criterio in questione. Gli elementi emersi da tale attivit costituiscono la base su cui stata svolta, nellambito dellormai consolidata prassi delle "visite di valutazione", lanalisi dei punti di forza e delle aree di miglioramento di ciascuna scuola. Nellambito della terza Convention, tenutasi per tipologie di scuola in 4 momenti diversi, nei mesi di novembre e dicembre 2002, i partner hanno valutato gli elementi emersi dal confronto e congiuntamente individuato approcci utili per il miglioramento dei processi e dellorganizzazione delle scuole. Nei primi mesi del 2003 si svolto laggiornamento della prima fase dellindagine riguardanti i Risultati (Criteri 6-9) ottenuti dalle scuole. Il confronto stato operato sui parametri con i quali i partner hanno comunicato i trend e i principali cambiamenti riscontrati durante i 12 mesi trascorsi. In base ai contenuti aggiuntivi emersi da tali documenti sono stati redatti i Rapporti sulla 2 edizione del confronto sulle Best Practices (Criteri 6 9).

Al termine dei 36 mesi del percorso di ricerca risultato che SCM si posizionata di 2 punti, pari al 5,4%, sopra la media del panel dei partner di progetto. In particolare, per quanto riguarda gli indicatori di performance SCM risultata tra gli Istituti del panel che nel periodo 2000/2003 hanno stabilito e raggiunto obiettivi significativi in termini di performance (OFA, numero degli iscritti). SCM risultata lunico partner del panel che, nella definizione degli obiettivi ha potuto avvalersi, tra gli altri elementi, dei risultati di 2 anni consecutivi di ricerca riguardanti i Fabbisogni del mercato e gli Esiti professionali dei diplomati, in modo tale da assicurare la massima rispondenza degli obiettivi prefissati ai requisiti della potenziale utenza. Rispetto alla struttura dei costi (conto economico), SCM disponeva del quadro informativo pi articolato e rispondente ai bisogni del tipo di istituzione formativa preso in esame. I dati al riguardo erano rilevati con sistematicit per il terzo anno consecutivo e risultavano essere, con la temporanea eccezione della Scuola di Teatro durante il 2001/02, in larga misura in linea con gli obiettivi prefissati. Vale la pena annotare che la disponibilit contestuale delle informazioni aveva permesso di intraprendere immediate azioni correttive di fronte allo scostamento dei costi verificatosi durante lanno 2001/02 nella scuola di teatro.

90

5.2.5.1
N/A

Strategia di efficienza Tecnica/Produttiva

2000-2001 2001-2002 Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.163.156 ore. 2002-2003 Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.373.277 ore. Accordi. La Fondazione in questo anno stringe accordi di partenariato con lUniversit degli Studi di Milano, con la Facolt di Scienze della Formazione dellUniversit Bicocca, con lUniversit Cattolica, con lUniversit Bocconi per lufficio stage e tirocini, con lUniversit di Castellanza per i progetti IFTS; con il Conservatorio Giuseppe Verdi, con il Politecnico degli Studi, per la realizzazione del Master in Movie Design, con lUfficio Scolastico Regionale per la Lombardia, con la Regione Lombardia (Direzione Generale Culture, Identit e Autonomie della Lombardia), con lAssessorato al Turismo del Comune di Milano, con la Fondazione Politeama di Catanzaro, Assolombarda, Boeringher Ingelheim, IBM, Servizi Interbancari CartaS, Ascon, e Telefono Donna. Sistema di Gestione delle Competenze. La Fondazione nellanno 2003-2004 ha svolto attivit formative rivolte al proprio personale per 1938 ore.

5.2.5.2
N/A

Strategie di efficienza gestionale/allocativa

2000-2001 2001-2002 Riorganizzazione funzionale. In concomitanza con la nascita del Politecnico della Cultura stato svolto un importante lavoro di revisione dellassetto organizzativo, in modo da poter efficacemente rispondere al crescente bisogno di integrazione che i diversi Dipartimenti richiedevano. Allo scopo di individuare un armonico equilibrio tra le esigenze di omogeneit del Politecnico e le attese di specificit da parte dei singoli Dipartimenti, il percorso di analisi e progettazione andato a rivedere i processi organizzativi per identificare le attivit da assegnare alle unit centrali comuni e ai Dipartimenti e il funzionamento ottimale di ciascun processo comune 2002-2003

91

5.2.5.3

Strategie di efficienza operativa (controlli di gestione)

2000-2001 2001-2002 Scuole Civiche di Milano sviluppa un nucleo operativo dedicato allelaborazione di studi e progetti Benchmarking. Nel 2002 si conclusa la prima fase del progetto (a 18 mesi dalla sua costituzione) e la Fondazione Scuole Civiche di Milano ha raggiunto un rating medio superiore al 50%, conseguendo lobiettivo qualitativo posto dal Comune Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Accountability. Identificazione di un portafoglio di indicatori di sintesi delle attivit svolte da utilizzare come leva di auto miglioramento Fundraising. Creazione di ununit organizzativa dedicata allo studio e allimplementazione dellattivit di raccolta fondi Definizione Orientamento Strategico di Fondo. La Fondazione, dopo aver esplicitato idee, valori e atteggiamenti entro i quali precisare il perch della sua azione e il come, a livello di filosofia organizzativa e gestionale, arriva a definire: 1) Il ruolo assunto o da assumere nel mercato; 2) Il risultato reddituale nella formula strategica della Fondazione Scuole Civiche di Milano Formazione. Adempiendo ai vincoli della Convenzione di Gestione la Fondazione ha investito in particolare, nel suo secondo anno di attivit, nel campo della didattica multimediale e della formazione a distanza. Allo scopo stata: acquisita una piattaforma tecnologica di formazione a distanza (Campus 2002 v2.0); pianificata lattivit di formazione dei docenti e lavvio dei corsi di informatica per gli allievi; istituito un servizio di e-learning centrale, collegato a e-learning point dislocati nelle varie Scuole Persone. Con riferimento specifico alla destinazione adeguata in termini di quantit di personale, citata dalla Convenzione di Gestione, nel suo secondo anno di attivit la Fondazione ha operato in modo che la dimensione quantitativa generale delle risorse umane impiegate e/o assunte nel corso dei primi due anni di attivit presentasse dei tratti comuni sia tra i diversi dipartimenti sia tra i 2002-2003 Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Sistema di Gestione delle Competenze. Alla luce delle nuove priorit strategiche ed in funzione del nuovo assetto organizzativo emerso con il progetto del Politecnico, la Fondazione si impegnata nella implementazione del sistema delle competenze Valorizzazione del patrimonio. Progetto Mediateca. Il progetto aveva lobiettivo di ottimizzare la funzionalit delle risorse documentali e di valorizzarne lincidenza positiva e lampio potenziale Valorizzazione del patrimonio. Progetto Cappella Gentilizia. Il progetto prevedeva il recupero della Cappella Gentilizia appartenente al plesso di Villa Simonetta. Valorizzazione del patrimonio. Progetto ArTeA: Archivio del Teatro e dellAttore. Il progetto consisteva in un intervento di conservazione, valorizzazione e riordino dellArchivio del Teatro e dellAttore della Scuola dArte Drammatica Paolo Grassi. Valorizzazione del patrimonio. Progetto Buma.net. Il progetto intendeva valorizzare la Collezione di marionette e burattini conservata presso la Scuola dArte Drammatica Paolo Grassi, che costituisce un patrimonio di elevatissimo valore storico ed economico.

Benchmarking. La Fondazione ha sviluppato un progetto di analisi organizzativa congiunta, denominato Confronto europeo sulle best practices negli istituti di formazione, che ha coinvolto scuole ed istituti operanti nello stesso ambito (in campo nazionale e internazionale), impegnandosi cos in un percorso di miglioramento e confronto costanti Metodologia EFQM (European Foundation for Quality Management) Sistema Gestione Qualit. Fondazione si concentrata sullattivazione del Sistema Qualit e a un anno dalla sua nascita e a dieci mesi dallinizio dellattivit, il 24 luglio 2001, ha ottenuto la certificazione UNI EN ISO 9001:2000 Sistema di Gestione delle Competenze. La Fondazione ha definito nel primo anno di attivit un proprio sistema di gestione delle competenze, allo scopo di delineare le necessarie figure professionali coinvolte nellattivit formativa Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Valorizzazione del patrimonio23. Progetto Mediateca. Il progetto aveva lobiettivo di ottimizzare la funzionalit delle risorse documentali e di valorizzarne lincidenza positiva e lampio potenzialeValorizzazione del patrimonio. Progetto Cappella Gentilizia. Il progetto prevedeva il recupero della Cappella Gentilizia appartenente al plesso di Villa Simonetta Valorizzazione del patrimonio. Progetto ArTeA: Archivio del Teatro e dellAttore. Il progetto consisteva in un intervento di conservazione, valorizzazione e riordino dellArchivio del Teatro e dellAttore della Scuola dArte Drammatica Paolo Grassi Valorizzazione del patrimonio. Progetto Buma.net. Il progetto intendeva valorizzare la Collezione di marionette e burattini conservata presso la Scuola dArte Drammatica Paolo Grassi, che costituisce un patrimonio di elevatissimo valore storico ed economic

23

In adempimento degli obiettivi fissati nella Convenzione (2000) valido per tutti i progetti di valorizzazione del patrimonio

92

dipartimenti e gli uffici centrali. In proposito si rileva: una crescita del personale assunto; una variazione positiva del numero di unit passate da un contratto di lavoro a tempo determinato ad un contratto a tempo indeterminato; una variazione positiva delle unit transitate da un livello retributivo e funzionale ad uno superiore Valorizzazione del patrimonio. Progetto Mediateca. Il progetto ha lobiettivo di ottimizzare la funzionalit delle risorse documentali e di valorizzarne lincidenza positiva e lampio potenziale. Valorizzazione del patrimonio. Progetto Cappella Gentilizia. Il progetto prevede il recupero e la ricostruzione dellimmobile della Cappella Gentilizia appartenente al plesso di Villa Simonetta. Valorizzazione del patrimonio. Progetto ArTeA: Archivio del Teatro e dellAttore. Il progetto consiste in un intervento di conservazione, valorizzazione e riordino dellArchivio del Te a t ro e dellAttore della Scuola dArt e Drammatica Paolo Grassi. Valorizzazione del patrimonio. Progetto Buma.net. Il progetto intende valorizzare la Collezione di marionette e burattini conservata presso la Scuola dArt e Drammatica Paolo Grassi, che costituisce un patrimonio di elevatissimo valore storico ed economico.

93

5.3 Seconda Fase: sviluppo e incremento dellofferta (2003-2007)

5.3.1 Premessa Come previsto in sede di costituzione, nel primo biennio di vita la Fondazione ha concentrato attivit ed investimenti per il pieno raggiungimento degli obiettivi ad essa attribuiti dal Comune di Milano, raggiunti gi nella prima met del 2003. In conseguenza di questo risultato il Comune di Milano, con una nuova Convenzione datata 29 luglio 2003, trasferisce a SCM i corsi musicali degli ex-CEP (Centri Educazione Permanente), con il relativo personale docente. Parallelamente il Comune di Milano fissa nuovi obiettivi per la Fondazione, da raggiungere nel biennio 2003-2005: migliorare e sviluppare lofferta formativa nellambito dellattivit dei Dipartimenti, arrivando a erogare fino a 1.250.000 OFA allanno (e comunque non meno di 1.077.000); mantenere il pareggio di bilancio; acquisire ulteriori risorse economiche attraverso progetti afferenti allattivit dei Dipartimenti.

Per quanto riguarda le ore OFA erogate, nel periodo considerato, esse sono state aumentate progressivamente (fatta eccezione per lanno 2004-2005) nel rispetto di quanto stabilito dalla Convenzione. Va considerato che questo aumento stato condotto in maniera inversamente proporzionale al costo allievo che si ridotto significativamente. Dimostrazione questa di una ottima gestione in grado di coniugare economicit a qualit. A partire dal 2003 SCM si impegnata a perseguire una sempre maggiore specificit e coerenza nellofferta formativa dei singoli Dipartimenti, avviandosi a completare il proprio percorso evolutivo attraverso una maggiore integrazione e costante comunicazione tra i quattro Dipartimenti, operando la trasformazione da scuole a Politecnico della Cultura delle Arti e delle Lingue, evolvendosi profondamente da semplice esternalizzazione funzionale del Comune di Milano a ente di formazione unico per professionisti dello spettacolo e della comunicazione. Rispetto alla prima fase di vita, la Fondazione in questi anni inizia a muoversi in un contesto almeno in parte differente da quello precedente. La consapevolezza di questa nuova identit conduce la Fondazione a precisare i nuclei informativi della Visione e larticolazione della proposta formativa istituzionale che, come Politecnico della Cultura delle Arti e delle Lingue, si presenta come unica realt in Italia di Performing Arts.
LA VISIONE (BILANCIO DI MISSIONE, ESERCIZIO 2003-2004) nostra convinzione che il professionista dello spettacolo e della comunicazione deve essere pienamente consapevole del proprio potenziale di relazione e della propria responsabilit sociale nel fare e proporre cultura.

5.3.2 Le proposte formative Dallanno 2003 la proposta formativa diventata sempre pi corposa. Con il passaggio alla fase Politecnico, lofferta formativa dal 2003-2004 al 2004-2005 infatti passata da pi di 50 corsi a quasi 170, articolati su cinque differenti livelli, dai corsi base ai corsi di alta specializzazione. Questa estensione cos importante e repentina si spiega anche con ladozione definitiva, nellambito del Dipartimento di Musica degli ex-CEP di musica, ora denominati CEM (Centri di Educazione Musicale). Questo primo passo preludeva ad una definitiva transizione didattica e amministrativa dei CEM presso SCM, che si realizzato, come detto, nellesercizio 2003/2004. Dal mese di luglio 2003, infatti, i 24 docenti dei CEM sono divenuti dipendenti di SCM, e le attivit dei Centri sono state convogliate e inserite allinterno della proposta formativa e della direzione didattica del dipartimento di Musica. I cinque livelli in cui le attivit di SCM possono essere classificati in questa fase di vita sono: 94

Formazione introduttiva, con lobiettivo di avvicinare o introdurre ai settori istituzionali, facendo acquisire conoscenze propedeutiche o approfondimenti successivi. Si articola in: Corsi propedeutici, quali quelli rivolti allinfanzia Corsi di formazione permanente, quali quelli rivolti alla cittadinanza Attivit strutturate di orientamento, rivolte a coloro i quali, con o senza titolo, intendono avvicinarsi per la prima volta alle conoscenze e abilit richieste dal settore. Formazione curricolare, con lobiettivo di proporre in forma strutturata e aggiornata lofferta formativa in ambito musicale pre-universitario. Si articola in: Triennio di corsi curricolari inferiori dove, unitamente allo sviluppo delle competenze tecniche, liter formativo prevede lapprofondimento delle materie teoriche, storiche e di insieme, oltre ad esperienze di ascolto guidato del repertorio storico Quadriennio di corsi curricolari medi che rappresentano la prosecuzione naturale dei corsi precedenti, un consolidamento della tecnica e delle competenze interpretative, nonch lapprofondimento ulteriore delle discipline essenziali a formare una personalit musicale completa. Lattivit performativa solistica, dinsieme e orchestrale, diviene pratica quotidiana. La soglia di uscita per questa fascia formativa rappresentata dallesame di ammissione al Triennio di Diploma Accademico di Conservatorio. Formazione di primo livello, con lobiettivo di fornire gli strumenti di base per affrontare la professione. Nel caso dei Dipartimenti di Musica e Lingue tende a modellarsi sui percorsi universitari di primo livello. rivolta a coloro i quali intendono conseguire una formazione che li possa inserire direttamente nel mondo del lavoro e della professione. Formazione di secondo livello Ha lobiettivo di approfondire e sviluppare competenze acquisite nei percorsi di primo livello o ad essi comunque assimilabili. Nel caso dei Dipartimenti di Musica e Lingue si modella sui percorsi universitari di secondo livello. rivolta a coloro i quali intendono finalizzare la propria formazione al raggiungimento di una posizione lavorativa di alto livello professionale e creativo. Alta formazione, costituita da percorsi formativi, anche modulari, di livelli di approfondimento diversi che si sostanziano in Master, Laboratori, Seminari.

Rientrano a pieno titolo tra le attivit formative le iniziative che in questa seconda fase di vita, SCM ha attivato per una particolare categoria di stakeholder: gli ex allievi. La Fondazione ha avviato un sistema di indagine sugli ex studenti delle Scuole per verificare le percentuali di inserimento nel mondo professionale; i dati raccolti, tutti estremamente positivi, hanno consentito a SCM di valutare ex post lefficacia della sua offerta formativa; inoltre il coinvolgimento in focus group di ex allievi ha permesso allente di migliorare costantemente le prestazioni didattiche sulla base dei suggerimenti e delle esperienze raccolte. In questa seconda fase, superato il bisogno di individuare e costruire una identit personale e rafforzare lassetto interno, la Fondazione ha consolidato il proprio sistema di relazioni con significative istituzioni della formazione e della cultura a livello comunale, regionale, nazionale ed internazione, dando pieno adempimento a partenariati istituzionali e affiancando allofferta formativa tradizionale, opportunit innovative di istruzione. Grazie ad accordi e convenzioni con i partners (enti, universit e associazioni italiane ed estere) sono stati realizzati eventi di grande impatto culturale e progetti interdisciplinari, stages, tirocini, visite di studio e progetti di aggiornamento. Una delle iniziative progettuali pi interessanti, a conferma della volont di SCM di muoversi in direzione di una formazione sempre pi trasversale ed interdisciplinare, sono i Venerd del Politecnico, avviati nellanno 2004/2005. Si trattava di una serie di incontri programmati con lo scopo di consentire agli studenti dei quattro Dipartimenti della Fondazione di seguire insieme alcune lezioni tenute da docenti delle diverse scuole, per fornire loro sollecitazioni e conoscenze in ambiti che, pur non essendo tutti inseriti nella formazione curricolare di ognuno dei singoli Dipartimenti, possono costituire un arricchimento. 95

Tra le attivit degne di menzione spiccato sicuramente il Convegno sul multilinguismo (anno 20052006), organizzato dal Dipartimento di Lingue, il quale nello stesso periodo indicato tra le migliori scuole interpreti a livello mondiale e tale riconoscimento ha consentito alla Fondazione di stipulare una convenzione di stage con il Parlamento Europeo. Nel passaggio dal 2003 al 2007 le attivit della Fondazione da puntuali diventano sempre pi compiute e nellultimo biennio della fase considerata si pu parlare di programmi pi che di progetti, perch obiettivo di SCM era quello di intraprendere attivit di respiro interdisciplinare ed interdipartimentale in grado di svilupparsi in un arco temporale pi lungo del semplice anno accademico. I programmi consentono una pianificazione pluriennale che a fronte di finanziamenti pi impegnativi, consentono di raggiungere anche traguardi formativi pi rilevanti e prestigiosi. 5.3.3 Progetti per linnovazione e la qualit La Fondazione ad aprile 2005 ottiene lattestazione per il Livello 1 Impegno verso lEccellenza (Committed to Excellence), il primo dei cinque livelli di partecipazione al sistema dei Premi Qualit in ambito EFQM. Successivamente si candida a partecipare al secondo livello di eccellenza Riconoscimento di Eccellenza (Recognised for Excellence), con lobiettivo generale di estendere leccellenza a tutti i livelli dellorganizzazione, dal livello centrale ai dipartimenti e le strutture periferiche. Sempre in tema di qualit importante segnalare come, nellesercizio 2006/2007, Scuole Civiche di Milano si sia presentata pienamente conforme agli obiettivi della Direttiva Per una pubblica amministrazione di qualit del Ministro per le Riforme e le innovazioni nella Pubblica Amministrazione, attraverso il richiamo e lattenzione alla qualit e al miglioramento continuo, il ricorso allautovalutazione della prestazione organizzativa quale punto di partenza dei percorsi di miglioramento una prospettiva di sviluppo della politica per la qualit capace di indicare percorsi puntuali e traguardi di sistema condivisi. Anche per quanto riguarda il tema della rendicontazione sociale la Fondazione in questo periodo ha compiuto importanti passi avanti. Nella fattispecie, onde evitare il rischio di autoreferenzialit, ha avviato una fase di social evaluation del proprio processo di rendicontazione sociale, mediante il coinvolgimento di un panel di esperti. Questo processo ha permesso di evidenziare lopportunit di rivedere le modalit di narrazione dei bilanci (che dal 2005 sono stati pensati e strutturati per stakeholder e non pi per attivit), nonch il coinvolgimento degli stakeholders nel processo di rendicontazione. E a questo punto che essi diventano veri e propri strumenti di gestione della Fondazione, assumendo, oltre che la valenza di mezzo di comunicazione e di rendicontazione, anche il valore di supporto alle decisioni. Tale processo di adeguamento e trasformazione stato realizzato, sotto il profilo metodologico, mediante limpiego di due modelli che a livello internazionale standardizzano il processo di social and ethical accountability, lAccountAbility 1000 (AA1000) e la Copenhagen Charter. Sforzo importante in direzione di un miglioramento della gestione complessiva della Fondazione , in questa fase, ulteriormente riassumibile in almeno tre aree di intervento: Evoluzione del servizio e-learning. Lattivit del servizio e-learning della Fondazione Scuole Civiche di Milano, dal giugno 2005, si articolata lungo tre direttrici: o erogazione della formazione (tra cui: Corsi di base per i neoassunti; corsi specialistici per docenti e progettisti; ECDL per gli allievi di tutti i Dipartimenti);

96

o progettazione dambienti e corsi (per le Scuole paritarie del Comune di Milano con i progetti di recupero e sostegno; per la DC6 del Comune di Milano con il progetto di Didattica Museale; per le case vacanza del Comune di Milano per il progetto Scuola Natura); o ricerca (laboratori). Razionalizzazione delle risorse attraverso un progetto di Location Management: coerentemente alla nuova vision e allattenzione rivolta alla soddisfazione degli stakeholders, la Fondazione ha intrapreso una intensa attivit di Location Management con lobiettivo di procedere in maniera parallela alla soddisfazione delle necessit e delle esigenze del personale e degli allievi e al perseguimento dei propri obiettivi statutari. Nel 2005 sono, pertanto, state intraprese diverse attivit per ripartire competenze e responsabilit, adeguare lorganizzazione delle strutture centrali e dei dipartimenti alle mutate esigenze didattiche, ma anche per monitorare i rischi strutturali delle diverse sedi e avviare tempestivamente azioni di prevenzione e manutenzione. Sviluppo dei sistemi di Information e Communication Technology: in direzione di una maggior efficienza organizzativa e gestionale, notevoli investimenti sono stati fatti al fine di semplificare la gestione, lorganizzazione e la comunicazione dei dipartimenti della Fondazione. I processi di informatizzazione hanno coinvolto tutto il sistema di SCM, nella fattispecie: o sono stati acquistati software e hardware per scopi didattici e non; o stato ultimato e potenziato, in ottica paperless, il Sistema di Gestione informatizzato della Formazione (SIGEF) per consentire iscrizioni e pagamenti on line; o si passati, grazie alladozione della piattaforma DocWay, alla completa informatizzazione del sistema di classificazione dei documenti e degli archivi. 5.3.4 Personale e Sistema di Gestione delle Competenze I numeri desumibili dai bilanci di missione rendono evidente il salto qualitativo e quantitativo della Fondazione. Nel periodo 2001agosto 2006 il personale dipendente di SCM aumenta complessivamente di 27 unit, passando da 183 a 210 unit, e raggiungendo cos una dimensione di struttura sostanzialmente adeguata allo svolgimento delle attivit che chiamata a compiere. Nel dettaglio dal 2001 al 2005 il personale non docente passa da 52 unit passa a 59; mentre il personale docente, composto da professionisti e professori di comprovata fama, passa da 131 unit a 156. Nellanno 2003-2004 la Fondazione ha svolto attivit formative per il proprio personale pari a 1.884 ore che sono diventate 3.495 nel biennio successivo. Grazie alla valutazione delle singole competenze, alle indicazioni dei piani formativi e alle proposte degli stessi docenti, nel 2004/2005 c stata unintensa attivit di aggiornamento e formazione, sia con interventi mirati alla realt dei vari Dipartimenti, che con incontri su tematiche trasversali, che hanno coinvolto tutto il personale. E nellanno 2005-2006 la formazione stata ancora una volta raddoppiata con ben 7.348 ore di formazione erogate ma soprattutto essa ha coinvolto, cos come nellanno 2006/2007 il 100% dei dipendenti, tra docenti e non docenti. Questo incisivo investimento in formazione pu essere spiegato dalla necessit di supportare il salto tecnologico quantitativamente importante che in questa fase ha condotto la Fondazione ad una sempre crescente dematerializzazione dei processi, coerentemente alle operazioni di semplificazione organizzativa intraprese. 5.3.5 Le Strategie di efficienza adottate: un quadro di sintesi In questa seconda fase di vita la Fondazione, soprattutto grazie alla spinta del progetto Politecnico, ha visto ampliare di netto le dimensioni e le prospettive qualitative delle proprie attivit core (il numero e la tipologia dei corsi on e offline), anche grazie ai risultati delle attivit realizzate negli anni precedenti, alcune delle quali (il Benchmarking, il Sistema di Gestione delle Competenze, ecc.) erano ancora in corso di realizzazione. 97

Per quanto riguarda le attivit realizzate in favore dellefficienza produttiva (che come si ricorda si riferisce alla capacit di massimizzare gli output data una certa quantit di risorse), la Fondazione annovera: limpegno ad ampliare lo spettro delle collaborazioni e degli accordi con istituti nazionali ed internazionali; il progressivo aumento del numero dei corsi; il progressivo aumento delle ore di formazione per il personale mediante il progetto del Sistema di Gestione delle Competenze.

A differenza di quanto accaduto nella precedente fase di attivit (Start Up), in questa le attivit della Fondazione cominciano ad essere rivolte anche allimplementazione di strategie di efficienza allocativa (che come si ricorda si riferisce alla capacit di minimizzare gli input data una certa quantit di output da erogare) che nella fattispecie si traducono: nella progressiva minimizzazione del costo diretto per allievo; nello sviluppo di sistemi di Information e Communication Technology volte allautomazione delle procedure di iscrizione degli studenti e alla conseguente semplificazione del lavoro di front office del personale; nella riprogettazione dei sistemi di gestione e trattamento dei documenti, con la finalit di rendere sicuro e veloce il lavoro di archiviazione, ricerca e gestione dei documenti.

Da ultimo, per quanto riguarda lefficienza operativa, continua il lavoro della Fondazione verso il raggiungimento degli obiettivi fissati dal Comune e la strutturazione di un sistema di controllo di direzione efficace ed efficiente. In questa sezione gli sforzi e i risultati pi interessanti riguardano: limpegno a mantenere il monte ore OFA al di sopra di 1.250.000 ore (e comunque non meno di 1.077.000); le attivit connesse al progetto di Benchmarking (EFQM). Concluso il progetto di benchmarking (2003), SCM ha proseguito il suo percorso verso leccellenza, con lacquisizione nel 2003 del Livello 1 Impegno verso leccellenza - Committed to excellence, con lobiettivo di comprendere e valutare il proprio livello di prestazioni e stabilire le priorit di miglioramento (da maggio 2004 ad aprile 2005). Propedeutica allacquisizione del Livello 1 di eccellenza stata lautovalutazione, mediante questionario semplificato (basato sui 9 criteri del modello), dalla quale emersa lidentificazione dei punti di forza e delle aree critiche, con lavvio di tre azioni di miglioramento in risposta ai risultati dellautovalutazione: il progetto interdipartimentale I venerd del Politecnico (seminari, masterclass, convegni e concerti finalizzati alla valorizzazione della contaminazione e delle trasversalit delle quattro Scuole); la revisione del processo di analisi della soddisfazione degli allievi (Sistema Gestione Qualit/ISO), al fine di meglio precisare modalit e strumenti per la misurazione e lanalisi degli aspetti didattici e di quelli di supporto/servizio; il calcolo dei costi per corso, per individuare singole specificit economiche ai fini di ottimizzare lefficienza gestionale. La validazione mediante evidenze raccolte dai valutatori esterni, ha concluso questa prima fase nellaprile del 2005; le attivit connesse allAccountability, dove oltre alla realizzazione del Bilancio di Missione annuale, la Fondazione ha avviato un processo di social evaluation onde verificare, mediante il coinvolgimento di esperti e personalit autorevoli (metodologia del panel di esperti), il livello di significativit del proprio percorso di rendicontazione e, di conseguenza, le aree di miglioramento da affrontare. In questa modo il Bilancio di Missione, e in generale tutto il processo di rendicontazione, diventa per la Fondazione ben pi che un documento di resoconto e di comunicazione interna ed esterna. Diventa un vero e proprio strumento di coinvolgimento, dialogo e misurazione delle attese degli stakeholders; 98

le attivit connesse al sistema di gestione delle competenze, dove soprattutto in corrispondenza del biennio 2005 e 2006, stato avviato un complesso sistema di revisione delle aree di competenza di tutto il personale della Fondazione allo scopo di allinearle ai cambiamenti organizzativi verificatisi; le attivit connesse alla valorizzazione del patrimonio (avanzamenti dei progetti Mediateca, Cappella Gentilizia, ArTeA e Buma.net); le attivit connesse alla valutazione della efficacia formativa attraverso indagini compiute sugli ex allievi delle scuole.

99

5.3.5.1

Strategie di efficienza tecnica/produttiva

2003-2004 2004-2005 Sistema di Gestione delle Competenze. La Fondazione nellanno 2003-2004 ha svolto attivit formative rivolte al proprio personale per 3.495 ore, coinvolgendo il 93% dei dipendenti Offerta formativa di 170 corsi organizzati su 5 livelli 2005-2006 Accordi. In linea con quanto fatto anche negli anni precedenti, si dato grande impulso ad accordi con altri enti, universit e associazioni italiane ed estere (in Austria, Belgio, Francia, Germania, Olanda, Portogallo, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Spagna, Svizzera) per stages, tirocini, visite di studio e progetti di aggiornamento Sistema di Gestione delle Competenze. La Fondazione nellanno 2003-2004 ha svolto attivit formative rivolte al proprio personale per 7.348 ore, coinvolgendo il 100% dei dipendenti. 2006-2007

Accordi. Stipula accordi con lUniversit Marc Bloch di Strasburgo Institut de Traducteurs dInterpretes et de Relations Internationales (ITI-RI). La Fondazione, per il tramite del suo Dipartimento di Lingue, ha attivato, oltre al tradizionale corso di specializzazione per interpreti, anche il corso di specializzazione per traduttori. Accordi. Stipula con lUfficio Scolastico Regionale per la Lombardia per la firma di un Protocollo dintesa che impegna i due enti ad operare congiuntamente, attraverso specifici progetti dedicati, sui temi dellorientamento, degli stage, dellobbligo formativo, dellistruzione e formazione tecnica superiore e dellintegrazione dei curricula scolastici. Accordi. Stipula di una Convenzione Quadro di Cooperazione scientifica e didattica con il Dipartimento di Epistemologia ed Ermeneutica della Formazione dellUniversit Bicocca. Sistema di Gestione delle Competenze. La Fondazione nellanno 2003-2004 ha svolto attivit formative rivolte al proprio personale per 1884 ore.

5.3.5.2

Strategie di efficienza gestionale/allocativa

Costo Allievo. Dal 2004 al 2005 il costo allievo si ridotto del 1,89% Sviluppo sistemi di Information e Communication Technology. Il Sistema di Gestione informatizzato della Formazione (SIGEF) ad esempio, stato completato per la funzionalit delle iscrizioni e del pagamento on-line. Location Management. E cresciuta in questa fase anche lattenzione della Fondazione per la customer satisfaction degli utenti. Lattivit di Location Management intrapresa dalla Fondazione ha avuto lobiettivo di mantenere costantemente adeguate le proposte e gli obiettivi fissati alle necessit e alle esigenze di personale e degli allievi, cercando di monitorare ed armonizzare le proposte formative alle attivit dei singoli Revisione flussi documentali e de materializzazione. La reingegnerizzazione dei flussi documentali si inquadra nel progetto di pi ampio respiro di semplificazione organizzativa e di dematerializzazione. Tra i risultati raggiunti si possono sottolineare i seguenti: 1) la dematerializzazione della gestione dei cedolini paga e dei documenti relativi alle relazioni con il personale dipendente; 2) la

Costo Allievo. Dal 2001 al 2004 il costo allievo si ridotto del 3,75%

100

Dipartimenti. Le azioni svolte nel 2005/2006 sotto questo profilo sono state: ladeguamento organizzativo con assegnazione di compiti e responsabilit; la stesura del documento di valutazione iniziale dello stato di location management; ladozione dello strumento della check list per fissare le iniziali attivit, controllarne lesecuzione, svolgere la formazione degli operatori; la stesura della procedura di esecuzione.

dematerializzazione delle richieste di ferie e permessi; 3) il decentramento delle operazioni di inserimento delle richieste dacquisto e la dematerializzazione del flusso di autorizzazione degli ordini; 4) la dematerializzazione dei flussi cartacei dei fax, con lattivazione della gestione dei fax via rete, che consente larrivo degli stessi direttamente nelle caselle e-mail dei destinatari, sia in arrivo sia in partenza. Location Management. Il processo di adeguamento logistico/strutturale e organizzativo proseguito integrando ulteriormente gli interventi di natura tecnica e gestionale con le richieste provenienti dai diversi documenti di valutazione dei rischi di ogni sede. Lintegrazione e il monitoraggio sono stati supportati dallutilizzo di apposite check list. Il processo di integrazione e di monitoraggio specifico in ogni sede ha condotto ad una migliore programmazione degli interventi di manutenzione, unitamente alla definizione di un capitolato di attivit ordinarie di manutenzioni annuali. Questo ha consentito di affidarei: lattivit di manutenzione ad ununica azienda specializzata, raggiungendo obiettivi di razionalizzazione ed economicit degli interventi. Efficientamento degli strumenti di progettazione corsi di formazione. Sono stati consolidati e migliorati gli applicativi per le iscrizioni ai corsi, al fine di sviluppare e organizzare le procedure di pagamento on-line, attivate con le iscrizioni della.a. 2006/2007. Razionalizzazione documentazione. Progetto Docway.

101

5.3.5.3

Strategie di efficienza operativa (controlli di gestione)

2003-2004 2004-2005 Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.299.576 ore. Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Accountability. Onde evitare il rischio dellautoreferenzialit nellatto di rendere conto agli stakeholder dei risultati conseguiti attraverso la propria attivit, nel corso del 2004-2005 la Fondazione ha avviato un processo di auditing esterno ed indipendente. Un social audit appunto (certificazione sociale del Bilancio di Missione) un processo che vede come attori, protagonisti e giudici, gli stessi stakeholder interessati alla attivit della Fondazione. Benchmarking. La Fondazione ad aprile 2005, perseguendo il suo cammino verso lEccellenza European Foundation for Quality Management (EFQM), ha ottenuto lattestazione per il Livello 1 Impegno verso lEccellenza (Committed to Excellence). Obiettivo: consolidare e sviluppare la cultura della qualit nella gestione dei progetti interni. Dopo unautovalutazione organizzativa iniziale con un questionario basato sui 9 criteri del Modello EFQM, sono state individuate le aree di miglioramento e le priorit dellorganizzazione, impostando un piano di miglioramento. 2005-2006 Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.363.264 ore. Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Accountability. Per migliorare la comunicazione dei contenuti del Bilancio di Missione e offrire una rendicontazione chiara ed esaustiva ai destinatari (gli allievi del Politecnico, le risorse umane, il Comune di Milano e i partner istituzionali e progettuali), a partire dal 2005 il documento stato strutturato per stakeholder e non pi per attivit. 2006-2007 Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.375.510 ore. Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Benchmarking. SCM ha completato le attivit per la candidatura al Livello 2 Riconoscimento di eccellenza (Recognised for Excellence). progetto, avviato subito dopo lacquisizione, nellaprile 2005, del Livello 1 Impegno verso leccellenza (Committed to Excellence). Il progetto ha consentito di: 1) ancorare in modo duraturo nellente la cultura e le metodologie del miglioramento sistematico sperimentate negli anni precedenti; 2) diffondere la cultura delleccellenza in tutta lorganizzazione, coinvolgendo lintero personale nelle attivit di miglioramento individuate; 3) dal punto di vista operativo, si proseguito nella gestione delle azioni di miglioramento in base alle priorit dellorganizzazione, sia a livello centrale sia a livello dei singoli dipartimenti. Benchmarking. Le attivit di miglioramento hanno, inoltre, consentito il raggiungimento di importanti risultati intermedi, quali: 1) consolidamento della cultura delleccellenza, maturata nellambito del progetto di Benchmarking nel periodo 2000 - 2003; 2) ancoraggio, in modo duraturo, della cultura e delle metodologie del miglioramento sistematico, sperimentate durante il periodo della. a. 2004 - 2005, nellambito del progetto Impegno verso lEccellenza; 3) integrazione degli approcci di Total Quality Management con quelli del sistema di gestione per la qualit ISO 9001 (soprattutto per quanto attiene le azioni di miglioramento); 4) diffusione delleccellenza in tutta lorganizzazione, coinvolgendo lintero personale nelle attivit di

Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.357.743 ore Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Valorizzazione del patrimonio. Progetto Mediateca. Il progetto ha avuto lobiettivo di ottimizzare la funzionalit delle risorse documentali e di valorizzarne lincidenza positiva e lampio potenziale Valorizzazione del patrimonio. Progetto Cappella Gentilizia. Il progetto prevedeva il recupero e la ricostruzione dellimmobile della Cappella Gentilizia appartenente al plesso di Villa Simonetta. Sono stati realizzati gli interventi di recupero funzionale della parte di edificio esistente, che hanno consentito lapertura e lavvio dei servizi della sezione musicale della mediateca SCM. Valorizzazione del patrimonio. Progetto ArTeA: Archivio del Teatro e dellAttore. Il progetto consiste in un intervento di conservazione, valorizzazione e riordino dellArchivio del Teatro e dellAttore della Scuola dArt e Drammatica Paolo Grassi. La Direzione Generale Culture, Identit e Autonomie della Lombardia aveva disposto, per il 2003, un finanziamento di 15.500 euro per la catalogazione e linserimento dei materiali, audiovisivi e sonori dellarchivio, nellindice del sistema SBN. Valorizzazione del patrimonio. Progetto Buma.net. Il progetto intende valorizzare la Collezione di marionette e burattini conservata presso la Scuola dArte Drammatica Paolo Grassi, che costituisce un

Valutazioni sullefficacia formativa ex

allievi. La Fondazione ha avviato un sistema di indagine sugli ex studenti delle Scuole per verificare le percentuali di inserimento nel mondo professionale. I dati raccolti, da SWG nellestate del 2004, testimoniano che a un anno dal termine degli studi pi del 75% dei diplomati - esclusi gli ex-allievi dei corsi serali - ha un impiego pertinente al proprio percorso formativo, mentre solo il 13% completamente inattivo. Sistema di gestione delle competenze. Nellanno 2005/2006 la Fondazione ha riesaminato il processo delle competenze per ottimizzarne i risultati e per allinearli con i cambiamenti organizzativi operati. In questa logica, stato riesaminato sia lambito delle competenze da valutare sia quello delle figure professionali soggette alla valutazione. La revisione delle aree di competenza ha portato ad una loro articolazione in termini di: 1) conoscenze; 2) capacit (intellettuali, manageriali,

102

patrimonio di elevatissimo valore storico ed economico. Il progetto ha avuto ladesione della Fondazione Cariplo che ha disposto un finanziamento di euro 72.718. La Regione Lombardia, Direzione Generale Culture, Identit, Autonomie della Regione Lombardia ha approvato il progetto pluriennale di catalogazione e la campagna di documentazione fotografica per linserimento dellintera collezione nel Sistema Regionale dei Beni Culturali, SIRBEC, disponendo, per il 2003 e il 2004, un finanziamento di 15.000 e 20.600 euro.

relazionali); 3) comportamenti organizzativi. A conclusione di unapprofondita attivit la Fondazione si apprestava, con linizio del 2006/2007, ad attuare la valutazione delle competenze secondo nuove logiche e a predisporre il piano delle attivit formative anche in relazione ai risultati di tale valutazione. Le attivit formative rivolte ai docenti sono state individuate attraverso focus group ai quali hanno partecipato i direttori dei Dipartimenti e diversi docenti. Benchmarking. Scuole Civiche di Milano si candidata al premio EFQM /AICQ Riconoscimento di Eccellenza (Recognised for Excellence) che rappresenta il secondo dei cinque livelli di partecipazione al sistema dei Premi Qualit in ambito EFQM. Acquisito, infatti, nel mese di aprile 2005 il primo livello con il CTE (Committed to Excellence), lobiettivo del nuovo progetto stato di estendere lEccellenza a tutta lorganizzazione.

autovalutazione secondo lo schema EFQM e nelle attivit di miglioramento che sono scaturite dalle stesse (in tal senso, importante segnalare la condivisione tra i dipartimenti di buone prassi ai fini di superare le performance operative correnti); 5) empowerment (responsabilizzazione), mediante lattribuzione ai partecipanti alle azioni di miglioramento delle competenze, conoscenze e informazioni necessarie per consentire loro di mettere in atto le iniziative finalizzate a produrre i risultati previsti in modo efficace ed efficiente. Sistema di Gestione delle Competenze. SCM ha proceduto allanalisi delle competenze per meglio identificare i fabbisogni formativi del personale la cui attivit ha impatto sulla didattica (docenti, responsabili dellorganizzazione del dipartimento, addetti alle segreterie studenti, etc). La valutazione stata fatta dai diretti superiori in base ad apposite schede che hanno consentito di verificare: conoscenze; capacit (intellettuali, manageriali, relazionali); comportamenti organizzativi.

103

5.4 Terza Fase: razionalizzazione e rilancio dellattivit (2007-2010)

5.4.1 Premessa Gli anni che vanno dal 2007 al 2010 vedono innanzitutto una completa revisione della struttura dellofferta formativa che stata adeguata ai cambiamenti istituzionali nazionali, con lintroduzione di nuovi criteri di valutazione e dei crediti formativi. In secondo luogo lattivit della Fondazione, pur svolgendosi nel rispetto degli obiettivi identificati dal Piano Generale di Sviluppo del Comune, ha dovuto fare i conti con la contrazione delle risorse e dei fondi disponibili soprattutto per la parte proveniente dal Comune di Milano il cui contributo di 11.940.929 del 2006/2007 (pari a 1.250.000 OFA) andato progressivamente riducendosi negli anni fino ad arrivare nel 2009/2010 a 10.797.086 (pari a 1.077.000 OFA). Ci nonostante, limpegno della Fondazione verso il miglioramento progressivo della propria offerta formativa e della propria capacit di gestire lazienda in maniera efficiente ed efficace continuato sui sentieri tracciati dai progetti avviati negli anni precedenti. Questi elementi iscrivono la fase che va dal 2007 al 2010 in un percorso di evoluzione caratterizzato da una profonda razionalizzazione della propria struttura e dal continuo rilancio delle proprie attivit. 5.4.2 Progetti per linnovazione e la qualit A dicembre 2007, la Fondazione ottiene il Riconoscimento di eccellenza (Recognised for Excellence), secondo livello del percorso previsto dallo standard EFQM, che ha consentito di ancorare in modo duraturo nellente la cultura e le metodologie del miglioramento sistematico, sperimentate negli anni precedenti, nonch diffondere la cultura delleccellenza in tutta lorganizzazione, coinvolgendo lintero personale nelle attivit di miglioramento individuate. Sempre nellambito delle attivit relative dellEFQM stata predisposta unulteriore azione di miglioramento: il Benchmarking internazionale della gestione delle scuole delle arti e delle lingue, unattivit di studio e analisi per la definizione di un set di informazioni di natura anagrafica (database), al fine di analizzare nello specifico le pi importanti dimensioni gestionali di alcune organizzazioni e comprendere metodologie e strumenti operativi da poter applicare nellambito dellattivit di Scuole Civiche di Milano. Anche per quanto riguarda i servizi e-learning la Fondazione proseguita sulla strada battuta negli anni precedenti, qualificando ulteriormente lofferta: accanto ai servizi normalmente realizzati a proprio uso e consumo (erogazione della formazione, progetti per i dipartimenti, progettazione di ambienti e corsi) nel periodo di riferimento la Fondazione ha esplorato un nuovo filone di servizi, quello di progettazione di ambienti per soggetti terzi. Nel periodo considerato continuata lattenzione della Fondazione per limplementazione delle tecnologie informatiche, verso la razionalizzazione e snellimento delle procedure di gestione e catalogazione delle informazioni e verso la riorganizzazione e gestione degli spazi (Location Management). Per quanto riguarda il primo ambito, stato completato il Sistema di Gestione informatizzato della Formazione (SIGEF) ed stato sviluppato ulteriormente il sistema di analisi multidimensionale (MIS AG) ai fini di esplicitare la descrizione delle voci che alimentano i conti. Sul fronte della revisione dei flussi documentali e della dematerializzazione, sono state realizzate le analisi di dettaglio per il definitivo trasferimento delle informazioni dal sistema documentale precedente (Docway) al nuovo sistema OPTIMO. Infine proseguito il progetto di adeguamento logistico/strutturale e organizzativo, co una 104

ulteriore integrazione degli interventi di natura tecnica e gestionale con le richieste provenienti dai diversi documenti di valutazione dei rischi di ogni sede. Questo processo di integrazione e di monitoraggio specifico ha condotto ad una migliore programmazione degli interventi di manutenzione, unitamente alla definizione di un capitolato di manutenzioni ordinarie annuali. Ci ha permesso di affidare lattivit di manutenzione ad ununica azienda specializzata, raggiungendo obiettivi di razionalizzazione ed economicit degli interventi. A partire dal 2006, da quando il Comune di Milano ha approvato il Piano Generale di Sviluppo, la Fondazione ha altres iniziato a monitorare il livello di aderenza delle proprie attivit e dei propri obiettivi a quelli del Piano e alla mission dellAssessorato di riferimento, applicando un modello di valutazione della propria offerta formativa, secondo indici di: coerenza (applicazione di otto parametri apprendimento permanente, certificazione, coerenza, competenza, occupabilit, orientamento, sussidiariet, trasparenza che consentono di pesare il valore delle proposte e dei progetti entro un quadro di coerenza con gli indirizzi dellAmministrazione Comunale); valutazione strategica (misura se unattivit si colloca come corso: di eccellenza; per fasce deboli e disagio; con un modello di riferimento unico; appartenente ad un settore strategico per lAssessorato).

Il monitoraggio effettuato, ha permesso di far emergere gli elementi ritenuti pi interessanti per la revisione progressiva dellofferta formativa della Fondazione. Tra i momenti pi interessanti del percorso di razionalizzazione, ma soprattutto di rilancio delle attivit, vi sicuramente quello che ha portato la Fondazione, nel corso del 2008-2009 a individuare un proprio piano di obiettivi futuri da raggiungere. Tutti gli obiettivi selezionati, coprono trasversalmente le diverse aree di attivit, nonch il modello gestionale e riguardano: lofferta formativa, in particolare linnalzamento della qualit e dellinnovativit, il miglioramento del posizionamento competitivo, il lancio nel mercato internazionale; lautofinanziamento, tra cui il miglioramento dellaccesso alle fonti di finanziamento pubbliche e private - europee, nazionali, regionali e locali, laumento della sostenibilit economica dellofferta formativa; lattrazione dei talenti, in particolare il potenziamento del brand e la personalizzazione delle risposte alle aspettative degli allievi; il miglioramento organizzativo, dato dal potenziamento e miglioramento delle infrastrutture, dallo sviluppo di un sistema di processi trasversali, dallaumento del benessere organizzativo24.

Nellambito di questi obiettivi, interessante stato il passo in avanti che ha portato la Fondazione a intraprendere nel 2010 una riflessione sulla propria immagine (branding identity) alla luce del cammino fatto nei primi dieci anni di vita e delle proprie linee strategiche di evoluzione.

In coerenza con la filosofia dellEccellenza organizzativa EFQM, nel 2007 e nel 2009 la Fondazione ha realizzato, tramite questionari, unindagine sul Clima aziendale, chiedendo al suo personale di esprimere giudizi relativi a una serie di teoriche Best Practice che nel loro insieme, se realizzate al 100%, costituiscono unipotetico quadro aziendale ideale. A tale scopo sono state predisposte due versioni personalizzate di questionari, somministrate sia ai docenti che ai non docenti.

24

105

5.4.3 Verso una nuova evoluzione del profilo di business Con la ridefinizione del profilo di identit visiva della Fondazione non si senzaltro esaurito il cammino verso il cambiamento e levoluzione delle attivit della medesima, soprattutto alla luce degli obiettivi stabiliti nel piano. Nei primi mesi del 2011 la Fondazione ha lanciato una nuova sfida futura, contenuta nella Relazione Previsionale Programmatica (2011-2012-2013) del Comune di Milano, riguardante la definizione di un nuovo modello organizzativo. Nella relazione si legge che: proseguir il processo di razionalizzazione delle attuali attivit formative al fine di realizzare un nuovo modello di gestione dei centri di formazione comunali con l'obiettivo di porli nelle condizioni operative migliori per affrontare le sfide alle quali sono chiamati a rispondere e per qualificare sempre pi lofferta per la riqualificazione e linserimento professionale. Con lavvio del percorso di miglioramento gestionale ed efficientamento della Fondazione SCM il processo di razionalizzazione nella sua completa estensione. La Fondazione SCM deve continuare il suo percorso iniziato nellanno 2010 attraverso azioni di auto sostenibilit, di riprogettazione dellofferta formativa, di ottimizzazione dei livelli di efficienza, di massimizzazione delle sinergie interne, di focalizzazione dellofferta formativa per livelli con specifici obiettivi di conto economico e differenti mix di finanziamento pubblico-mercato, perfezionando e rivedendo il sistema di riconoscimento economico alla Fondazione in ore OFA al fine di liberare risorse da reinvestire nelle azioni di sostegno alle politiche attive per il lavoro e loccupazione. Parallelamente, adeguando il contratto di servizio comprensivo dei CEM, si avvier il percorso di razionalizzazione che Comune e Fondazione Scuole Civiche affronteranno insieme e si valuter altres l'integrazione dellofferta formativa di Lingue, Liuteria, Informatica e Ottici. Lipotesi di evoluzione del modello di business, in altre parole risponde ad una logica ben precisa: quella di configurarsi sempre pi come un Istituto davanguardia, unico sotto il profilo del contenuto didattico, che come si evince dal modello rappresentato di seguito mira a trasformare una organizzazione per dipartimento ad una organizzazione per livello di formazione, dove prevale una logica di gestione trasversale per livello formativo.
Figura 11 - evoluzione del modello di business

Fonte: Fondazione Milano

106

Si evince dunque, che il modello di sviluppo ipotizzato dalla Fondazione mira a generare benefici ad ampio spettro, sia allinterno che allesterno della stessa. Tra i benefici ipotizzati, la flessibilit e una capacit maggiore di rispondere alle esigenze del mercato, una migliore e pi chiara identificazione e gestione degli obiettivi, una migliore capacit di attrazione dei talenti. 5.4.4 Le Strategie di efficienza adottate: un quadro di sintesi Le dinamiche della Fondazione descritte in precedenza hanno prodotto riflessi anche sulle diverse strategie di efficienza messe in atto per raggiungere gli obiettivi e rispondere alle necessit contingenti della progressiva riduzione di risorse a disposizione messe in evidenza dalla tabella seguente dove, confrontando i dati relativi allannualit 2006-07 con quelli del periodo 2009-10, emerge una sostanziale diminuzione di quasi tutte le voci di entrata connesse a contributi civici (soprattutto contributo OFA e pogetti commissionati), complessivamente passati da circa 13,4 ML di euro a circa 12,1 ML di euro (oltre il 9% di contrazione, pari a 1.251.860).
Tabella 8 - contributi comunali, anni 2006-2010 (valori assoluti) ANNO 2006-07 OFA Riconosciute Contributo del Comune OFA Contributo del Comune per CEM Progetti per Comune Civica orchestra di fiati FINANZIAMENTI DA COMUNE 1.250.000 11.940.929 846.510 443.807 146.107 13.377.354 ANNO 2007-08 1.176.835 11.444.314 887.791 459.458 131.030 12.922.594 ANNO 2008-09 1.077.000 10.637.524 878.319 342.281 112.356 11.970.479 ANNO 2009-10 1.077.000 10.797.086 938.575 256.897 132.935 12.125.494

Fonte: Fondazione Milano

Seppure con temporanei (lievi) incrementi rispetto ad alcune voci (ad es. i progetti, il cui importo cresciuto nel 2007-08 o il contributo per i CEM, che rimborsando il costo del personale risente degli aumenti contrattuali), i dati testimoniano di una rilevante riduzione delle voci di entrata nel periodo considerato.
grafico 21 - Contributi del Comune di Milano (valori assoluti) 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 Contributo del Comune OFA Contributo del Comune CEM Progetti per Comune Civica orchestra di fiati

Fonte: Fondazione Milano

Relativamente al solo contributo OFA, se consideriamo le mancate entrate per la Fondazione per ogni anno rispetto al finanziamento del 2006-07 osserviamo che dal 2006-07 al 2009-10 la Fondazione ha dovuto far fronte a minori entrate per quasi tre milioni di euro.
Tabella 9 - Riduzione contributo OFA 2006-2010 (valori assoluti ANNO 2006-07 Riduzione del contributo OFA rispetto al 2006/2007 TOTALE 0 ANNO 2007-08 -496.615 -2.943.862 ANNO 2008-09 -1.303.405 ANNO 2009-10 -1.143.842

Fonte: Fondazione Milano

107

A fronte di questa situazione, e in un quadro connotato da numerosi vincoli di gestione (CCNL e relativi rinnovi; spazi da utilizzare; rigidit del sistema dellofferta, ancorato alle determinazioni statutarie), la Direzione ha tuttavia proceduto attraverso modalit di intervento che preservassero la qualit dei corsi, seppure con costi minori. Tali interventi hanno coinvolto, in linea generale, i seguenti ambiti: 1. economie di scala, attraverso la saturazione della capacit produttiva, in due direzioni, quantitativa e qualitativa; sul fronte quantitativo, si registra laumento dei corsi da 170 (a.a. 2006/2007) a 190 (a.a. 2009/2010), con un notevole incremento dei corsi a totale copertura costi; sul versante qualitativo, si rileva la riduzione del numero di studenti per corso, passando da un rapporto di circa 21 studenti/corso a circa 18 studenti/corso, favorendo cos un miglior rapporto discenti/docente. Laumento del numero di corsi testimonia linteressante richiesta del mercato, oltre che la capacit della fondazione di accrescere i propri livelli di offerta, nonostante i sensibili interventi sul fronte della efficienza gestionale. Laumento dei corsi ha prodotto un aumento del numero di iscritti, registrato negli ultimi anni, con un conseguente significativo abbassamento del costo allievo, con un risparmio di circa 528 euro per allievo, nel confronto tra 2008-2009 e 2009-10; 2. aggiornamento delle competenze, attraverso una costante politica di formazione e aggiornamento del personale docente e amministrativo, si sono innalzati i livelli di qualit dellofferta formativa (consentendo un generale miglioramento dellofferta didattica e lattivazione ad esempio di nuovi corsi, come quelli estivi) e si potuto far leva su innovazioni tecnologiche a supporto soprattutto dellapparato amministrativo, oltre che ridurre il peso delle consulenze esterne; 3. riorganizzazione delle risorse sia fisiche che umane, attraverso unattenta politica di gestione degli spazi e dei servizi di consulenza, unitamente alla valorizzazione delle competenze interne, stato ridotto sensibilmente il peso delle spese di funzionamento. Dal punto di vista delle strategie di efficienza adottate dunque possibile enucleare diverse sfere di attivit in cui, di fatto, la Fondazione ha avuto la possibilit di operare con ampi margini di successo.

5.4.5 Le scelte di efficienza produttiva (focus) Con riferimento alle strategie di efficienza produttiva si osserva come la Fondazione abbia mantenuto costante la tensione alla costruzione di partnership e collaborazioni con istituzioni nazionali e internazionali affini, e con i diversi assessorati (settore Spettacolo-Turismo; Direzione Area Pianificazione e Controlli Comune di Milano; Settore Politiche della Salute; Direzione Centrale Turismo, Marketing Territoriale e Identit; Direzione Centrale Ricerca Innovazione Capitale Umano) del Comune di Milano, nonch allampliamento dellofferta formativa (portando il numero dei corsi a 190), compresa quella rivolta al personale docente e non docente. Rispetto a questi ultimi, infatti, la Fondazione, grazie ad una serie di strumenti (analisi dei fabbisogni formativi) che le hanno permesso di mappare i fabbisogni formativi interni, ha messo in atto, a partire dal 2008, un piano di formazione in grado di affrontare le principali richieste provenienti dai suoi dipendenti. In particolare le hanno permesso di strutturare unofferta formativa strutturata in percorsi, quali: percorsi formativi per il personale docente; percorsi formativi per il personale non docente; percorsi formativi trasversali (quando i programmi riguardano pi Aree contemporaneamente); percorsi formativi per il personale di nuova assunzione.

108

Si osserva inoltre una politica di crescente relazione con il mercato, che ha determinato un sensibile incremento degli introiti da iscrizioni, passate da 1,7 ML di euro a 2,2 ML di euro nel periodo in esame. Nel complesso, le entrate proprie (al netto dellutilizzo dei fondi) sono cresciute, passando da 2,6 ML di euro a circa 2,8 ML di euro, nel periodo 2006-10. Anche con riferimento alla diversificazione dei committenti, la crescita dei progetti provenienti da enti diversi dal Comune testimonia di una proficua relazione con il mercato e di adeguate politiche di fundraising, oltre che di una reputazione ampiamente riconosciuta nel contesto regionale lombardo.
Tabella 10 - Entrate proprie, anni 2006-2010 (valori assoluti) Iscrizioni Progetti altri Utilizzo fondi Affitti, quote soci e plusvalenze ENTRATE PROPRIE ANNO 2006-07 1.704.409 209.846 350.000 770.866 3.035.120 ANNO 2007-08 1.849.796 506.017 813.622 297.039 3.466.474 ANNO 2008-09 1.923.274 311.899 0 281.509 2.516.682 ANNO 2009-10 2.250.816 399.022 0 232.486 2.882.325

Fonte: Fondazione Milano

Il quadro di contrazione dei contributi comunali ha determinato lesigenza di ottenere maggiori livelli di efficienza con riferimento alluso delle risorse disponibili, preservando il ruolo e le peculiarit costitutive della Fondazione. La dinamica degli investimenti, da questo punto di vista, costituisce un punto fondamentale di indagine, che illustra chiaramente levoluzione seguita dalla Fondazione negli ultimi 5 anni. In particolare, il passaggio da circa 560.000 euro di investimenti (anno 2006-2007) a 408.000 (2009-10) evidenzia, a parit anzi con crescita dei livelli di output (il gi citato numero di corsi), una grande capacit degli investimenti di produrre rendite positive per gli anni successivi. In altre parole, una riduzione negli investimenti, e ancor di pi, nei costi (di cui si dir in seguito) stata possibile, solo grazie ad una accorta politica di investimenti, tesa a privilegiare il rapido ritorno in termini di strumenti, conoscenze e visibilit (reputazione) della Fondazione, tale da rendere progressivamente meno necessari gli investimenti stessi.
Tabella 11 - Spese per investimenti, anni 2006-2010 (valori assoluti) Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali Totale ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 224.437 277.464 130.260 114.727 39.169 42.573 25.882 7.265 62.556 194.087 54.038 27.658 90.350 112.369 23.851 28.378 0 714 4.318 111.293 143.031 559.544 164.225 791.432 61.806 300.155 118.908 408.229

Fonte: Fondazione Milano

Il grafico seguente permette di rilevare inoltre la crescita dellArea Progetti: si tratta di un investimento tipicamente produttivo, perch relativo ad aree di sviluppo della fondazione e di potenziamento della sua missione statutaria; al contempo tali investimenti sono tipicamente stati interamente coperti da fonti finanziarie terze, pesando solo marginalmente sui bilanci della Fondazione.

109

grafico 12 - Investimenti della Fondazione (valori assoluti) 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali

Fonte: Fondazione Milano

Appare emblematico, della dinamica degli investimenti il caso delle spese di comunicazione, che registrano un sensibile calo, passando da 283.861 euro nel 2006-07 a 109.615 euro nel 2009-10, con una riduzione di oltre il 60% della spesa. Questa dinamica evidenzia, a parit (anzi crescita) dei risultati di gestione complessivi, una notevole efficacia delle scelte di investimento, testimoniata anche dalla progressiva e sensibile riduzione della voce nellinsieme dei costi di investimento: la spesa per comunicazione passata, infatti, dal 50% (dato 2006-07) a circa il 25% (dato 2009-10) degli investimenti complessivi.

5.4.6 Le scelte di efficienza allocativa (focus) Sul fronte dellefficientamento in senso stretto, stato dato avvio ad una serie di interventi di razionalizzazione e riduzione dei costi di funzionamento; tra questi, oltre ai tradizionali interventi della c.d. location management (sistemi di sicurezza e prevenzione dei rischi), vale rimarcare laggiornamento del Sistema di Gestione informatizzato della Formazione (SIGEF), adeguato in seguito al reengineering del Processo di progettazione e sviluppo dei nuovi servizi formativi. A novembre 2008 entrato in funzione il sistema OPTIMO per il protocollo, e sono stati nello stesso anno migliorati i sistemi di gestione delle informazioni, segnando un deciso passaggio dal cartaceo al digitale (Sistema Paghe web, installazione e uso del VOIP, Microsoft Share Point). Con riferimento al personale, per via delle rigidit tipiche di questa voce di costo e in considerazione del personale soprattutto giovane della Fondazione, non stato possibile registrare alcun abbattimento di costo, quanto invece un aumento della produttivit, come si avuto modo di rilevare in precedenza. Il costo del personale ha segnato una crescita di quasi il 10% nel periodo considerato, come evidenziato nella tabella seguente.
Tabella 12 - Spese per il Personale, 2006-2010 (valori assoluti) Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 888.715 987.074 995.221 1.007.715 1.358.672 1.466.177 1.461.316 1.485.653 3.405.491 3.498.001 3.238.619 3.418.385 1.073.146 1.150.256 1.104.089 1.141.731 131.776 105.964 127.806 142.822 1.040.277 1.126.050 1.002.937 1.327.611

Fonte: Fondazione Milano

Il grafico seguente permette di evidenziare che, tale rigidit peraltro assoggettata alle specificit dellofferta didattica, con maggiori costi per il personale del Dipartimento Musica. 110

grafico 22 - Spese per il personale (valori assoluti)

4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0

ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10

Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali

Fonte: Fondazione Milano

I trend relativi ai costi del personale sono pertanto stabili, anche per la natura stessa di questi tipi di costi, notoriamente fissi e poco comprimibili. Questi costi risentono delle variazioni relative alle nuove assunzioni che sono andate a sostituire le cessazioni avvenute, alle aspettative, maternit e alle dinamiche legate agli accantonamenti per rinnovi contrattuali. In generale, per le spese relative al personale vale lo stesso andamento (anche se meno accentuato) dei costi totali e cio una flessione tra il 2007-08 e 2008-09 per poi tornare nel 2009-2010 ai valori del 2006-07. I risparmi maggiori sono quelli che si sono prodotti tra il 2007-08 e 2008-09 sugli Uffici Centrali per 123.113 (-10,93%) e su Musica per 259.382 (-7,42%). Con riferimento ai servizi, vale puntualizzare, in linea con quanto anticipato, che sono stati registrati notevoli risparmi, nel periodo 2006-2010 soprattutto con riferimento alle spese per consulenze.
Tabella 13 - Spese per Servizi, 2006-2010 (valori assoluti) Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali Totale ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 453.389 486.730 436.468 472.528 704.402 622.402 591.995 593.053 904.419 908.487 777.972 749.804 534.575 708.611 756.425 615.964 328.009 336.019 524.812 379.408 629.447 3.554.241 824.712 3.886.960 456.086 3.543.758 522.404 3.333.162

Fonte: Fondazione Milano

Il dato pi significativo riguarda certamente gli uffici centrali, dove, come emerge dal grafico successivo, sono stati realizzati i risparmi pi significativi.

111

grafico 23 - Spese per Servizi (valori assoluti) 1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali

Fonte: Fondazione Milano

Allinterno della voce dei servizi vale rimarcare che la crescita generale dei costi in parte attribuibile allArea Progetti, la cui copertura tuttavia assicurata da fonti extra-ordinarie, come programmi europei di notevole prestigio. Lacquisizione di servizi di consulenza la categoria di costi su cui in questi anni si concentrato il maggiore efficientamento, ad opera soprattutto degli Uffici Centrali. Dalla tabella e dal grafico si vede che tra il 2007-08 e 2008-09 gli Uffici Centrali hanno ridotto la propria spesa su questa voce per un importo pari a 368.626 (-44,7%). Osservando la dinamica generale (al netto dellArea Progetti) si evidenzia che la prima fase tra il 2006-07 e 2007-08 vede un aumento della spesa, anche perch nel 2007-08, la riduzione del contributo da parte del Comune arrivata in corso danno rendendo difficili riorganizzazioni. Gli aumenti maggiori hanno riguardato Teatro per 174.036 (+32,56%) e gli Uffici Centrali per 195.265 (+31,02%). Tra il 2007-08 e 2008-09 ad eccezione del Teatro che aumenta la propria spesa di 47.814 (+6,75%) gli altri Dipartimenti e gli Uffici Centrali riducono questa voce di spesa. La riduzione maggiore quella gi indicata degli Uffici Centrali seguiti da Musica per 130.515 (-14,37%), Cinema per 50.262 (-10,33%) e Lingue per 30.407 (-4,89%). In generale, anche il passaggio dal 2008-09 al 2009-10 vede la continuazione di questo trend di risparmi per i Dipartimenti (anche se pi contenuti) con Teatro (-140.460, -18,57%) e Musica (-28.169, -3,62%), mentre Lingue rimane costante e Cinema aumenta la propria spesa per 36.060, riportandola ai livelli del 2006-07. Gli Uffici Centrali, infine, pur aumentando la propria spesa di 66.318 (+14,54%) restano ben al di sotto dei livelli del 2006-07 per un valore pari a 107.043 (-17,01%). Confrontando, infatti, gli ultimi livelli di spesa rispetto al 2006-07 vediamo che oltre agli Uffici Centrali, hanno ridotto la propria spesa, anche Musica per 154.616 (-17,1%) e Lingue per 111.349 (-15,81%). Riguardo alle spese di funzionamento, vale sottolineare il grande sforzo di contrazione dei costi, passati da 633.304 euro nel 2006-07 a 235.286 euro nel 2009-2010, come evidenziato dalla tabella successiva.
Tabella 14 - Spese di Funzionamento, 2006-2010 (valori assoluti) Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali Totale ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 131.606 136.479 128.614 106.958 185.323 163.639 203.777 83.575 547.212 530.469 475.400 444.656 137.068 202.870 159.131 125.790 130.928 191.911 86.459 269.584 633.304 1.765.441 345.709 1.571.076 232.002 1.285.382 235.286 1.265.850

112

Fonte: Fondazione Milano

Il grafico successivo permette di apprezzare il forte calo delle spese con riferimento agli uffici centrali.
grafico 24 - Spese di Funzionamento (valori assoluti) 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10

Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali

Fonte: Fondazione Milano

Come per le spese relative a servizi, ad eccezione dellArea Progetti i cui andamenti di spesa sono determinati dal volume dei progetti realizzati, i Dipartimenti e gli Uffici Centrali hanno andamenti abbastanza simili che differiscono anche qui per intensit. Nel passaggio tra il 2006-07 e il 2007-08 gli Uffici Centrali recuperano risorse per 287.595 (-45,41%), Lingue per 21.684 (-11,7%) e Musica per 16.744 (-3,06%), il Cinema rimane costante mentre la spesa del Teatro aumenta di 65.803 (+48,01%). Nel periodo successivo, tra il 2007-08 e il 2008-09 continuano questi trend di risparmi, gli Uffici Centrali riducono di ulteriori 113.707 (-32,89%), seguiti da Musica con 55.069 (-10,38%), Teatro per 43.739 (-21.56%) e Cinema con 7.865 (-5,76%), solo Lingue aumenta la propria spesa di 40.138 (+24,53%). Infine tra il 2008-09 e il 2009-10 gli Uffici Centrali stabilizzano la propria spesa dopo due anni di grandi riduzioni, mentre i Dipartimenti continuano trend positivi, con Lingue che riduce di 120.202 (-58,99%), Teatro di 33.341 (-20,95%), e Cinema di 21.656 (-16,84%). Mettendo a confronto i risultati raggiunti nel 2009-10 possiamo vedere che rispetto al 2006-07, a parte il Teatro che rimasto costante, si sono raggiunti ottimi risultati di riduzione delle spese di funzionamento: il risultato migliore quello prodotto dagli Uffici Centrali, che hanno ridotto le spese di funzionamento di 398.018 (-62,85%), seguiti da Lingue e Musica (circa 100.000 risparmiati da ognuno) e Cinema, che ha ridotto di 24.648 (-18,73%). Infine, per quanto concerne i service esterni, le utenze e le manutenzioni possibile individuare dei trend comuni tra Dipartimenti ed Uffici Centrali, a quanto visto per le spese di funzionamento.
Tabella 15 - Spese per servizi esterni, utenze e manutenzioni, 2006-2010 (valori assoluti) SERVICE ESTERNI UTENZE E MANUTENZIONI Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali Totale ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 197.188 173.498 189.545 179.830 157.335 157.936 136.422 123.400 384.882 359.367 234.029 268.507 386.526 402.407 330.674 316.658 16.885 15.124 15.308 15.919 260.337 1.403.153 237.409 1.345.741 139.859 1.045.838 174.462 1.078.776

Fonte: Fondazione Milano

113

Anche per le spese relative ai service esterni, utenze e manutenzioni, infatti, tra il 2006-07 e il 2007-08 esattamente come per le spese di funzionamento, ad eccezione del Teatro che aumenta di 15.881 (+4,11%), sia gli Uffici Centrali che gli altri Dipartimenti riducono la propria spesa e nel dettaglio: Uffici Centrali per 22.928 (-8,81%), Cinema per 23.690 (-12,01%) e Musica per 25.515 (-6,63%). Nel secondo periodo tra il 2007-08 e il 2008-09, ad eccezione del Cinema che aumenta la propria spesa per 16.048 (+9,25%), continuano gli efficientamenti delle Lingue per 21.513 (-13,62%), del Teatro per 71.733 (-17,83%), degli Uffici Centrali per 97.551 (-41,09%) e della Musica per 125.338 (34,88%). Infine nellultimo periodo dopo i grandi risparmi, tra il 2008-09 e il 2009-10 assistiamo ad una lieve crescita di questi costi per Musica ed Uffici Centrali (circa 34.000 per entrambi) mentre riescono ancora ad efficientare: Cinema per 9.715 (-5,13%), Lingue per 13.023 (-9,55%) e anche Teatro per 14.016 (-4,24%). Guardando complessivamente i livelli di spesa del 2009-10 e mettendoli a confronto con quelli del 2006-07 osserviamo che anche su questa voce ci sono stati efficientementi concreti per tutti i centri di costo: da parte di Cinema per 17.358 (-8,8%), di Lingue per 33.935 (21,57%), di Teatro per 69.868 (-18,08%), degli Uffici Centrali per 85.875 (-32,99%), e della Musica per 116.375 (-30,24%).
grafico 25 Spese di servizi esterni, utenze e manutenzioni (valori assoluti) 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 ANNO 2006-07 ANNO 2007-08 ANNO 2008-09 ANNO 2009-10 Cinema Lingue Musica Teatro Progetti Uffici Centrali

Fonte: Fondazione Milano

5.4.7 Le scelte di efficienza operativa (focus) In ultimo, con riferimento alle strategie di efficienza operativa, volte cio al raggiungimento degli obiettivi prefissati e/o alla creazione di strumenti di gestione e di direzione aziendale si nota come la Fondazione abbia, in questo periodo, operato sia in continuit con i progetti iniziati negli anni addietro, sia aprendo nuovi percorsi. Per quanto riguarda i progetti gi avviati, in particolare va ricordato lottenimento, come gi detto, del livello 2 Riconoscimento di eccellenza EFQM (Recognised for Excellence, 2007), basato sullutilizzo del modello completo con i nove criteri e tutti i 32 sottocriteri. Si proceduto con lidentificazione dei punti di forza e delle aree di miglioramento e limplementazione di progetti di miglioramento. Lelaborazione del Documento di Partecipazione e soprattutto la redazione, nel dicembre 2007, da parte del team di valutatori, di un rapporto con le raccomandazioni per gli ulteriori miglioramenti sono stati decisivi per avviare una serie di attivit propedeutiche alla candidatura ai premi qualit. A questo si aggiunga il percorso di conoscenza avviato nel 2009 (dati 2008), relativa allanalisi di posizionamento internazionale della Fondazione rispetto a un nucleo di 22 scuole di arte, lingue e 114

cinema, localizzate soprattutto in Europa. Il campione stato poi ristretto ai fini di una analisi competitiva, volta a comprendere il posizionamento della Fondazione nel contesto europeo, rispetto ad alcune variabili significative (vedi fig. 16).
Figura 12 - Le scuole coinvolte nellanalisi di benchmarking competitivo (anno 2009)

Fonte: Fondazione Milano

I dati elaborati nel corso dellanalisi hanno permesso di rilevare una ottima capacit di inserimento lavorativo degli ex-allievi della Fondazione, con risultati anche oltre la media delle scuole di eccellenza coinvolte nellanalisi.
grafico 26 - Posizionamento competitivo della Fondazione rispetto alle scuole di eccellenza europee (anno 2009) : occupati nel settore dopo 5 anni
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Fonte: Fondazione Milano

115

Sempre in soluzione di continuit con quanto attuato negli anni precedenti, la Fondazione anche in questa fase ha realizzato ben due indagini (nel 2008 e nel 2010) sugli esiti occupazionali degli ex allievi a distanza di 1, 2 e 5 anni dal termine degli studi. Da entrambe le indagini emerge complessivamente come le Scuole della Fondazione siano in grado di favorire la collocazione nel mondo del lavoro da parte di coloro che ne hanno seguito i corsi. Stando alla ricerca del 2008, la condizione occupazionale degli ex allievi vede una situazione in cui si va da un minimo di quasi 7 ex studenti su 10 occupati tra i diplomati ad un anno, agli 8 occupati tra i diplomati a due anni, a oltre i 9 occupati tra i diplomati a cinque anni. Nel tempo si osserva, dunque, una progressione del dato relativo a lavoratori, che parte da un buon risultato gi dopo un anno dal titolo. Rimangono nella condizione di studenti poco pi di un ex allievo su dieci, quasi esclusivamente tra i diplomati del 2006 e 2007 e prevalentemente nella scuola di lingue e di musica. Lavorano in particolare gli ex allievi della scuola di cinema e gli specializzati in traduzione. La quota di inoccupati, invece, diminuisce nel tempo arrivando ad annullarsi tra i diplomati di 5 anni prima; tra chi ha conseguito il suo titolo in tempi pi recenti, la distribuzione degli inoccupati abbastanza omogenea tra le diverse scuole. Anche dalla ricerca del 2010 emerge un dato analogo: per quanto riguarda gli ex allievi del 2005, circa l87,1% (in lieve prevalenza nel Dipartimento di Lingue) risulta occupato. Coloro che dichiarano di non aver mai lavorato dal termine degli studi, sono pari al 2,3%, dato questo che permette di affermare che quasi la totalit dei diplomati a cinque anni ha o ha avuto unoccupazione dopo il corso. Per gli ex allievi del 2008, il 78,1% degli ex allievi (in prevalenza della Scuola di Cinema) ad essere occupato. Coloro che dichiarano di non aver mai lavorato dal termine degli studi sono pari al 7,8%, dato questo che permette di affermare che meno di un soggetto su dieci dei diplomati a due anni non ha mai avuto unoccupazione dopo il corso. Infine, per quanto riguarda gli ex allievi del 2009, circa il 61,3% di loro (in prevalenza della Scuola di Cinema) risulta occupato al momento della ricerca. Coloro che dichiarano di non aver mai lavorato dal termine degli studi sono pari al 12,2%. In generale le due indagini mostrano come gli ex allievi si sentano complessivamente soddisfatti degli insegnamenti ricevuti, che vengono considerati spendibili una volta entrati nel mondo del lavoro. E possibile, tuttavia, individuare alcune aree di intervento e conseguentemente azioni migliorative che le Scuole potrebbero mettere in pratica per favorire ulteriormente i propri diplomati, in particolare: per quanto riguarda lorganizzazione un incremento delle ore teoriche e pratiche del corso, il miglioramento delle attrezzature tecniche; un aumento delle attivit relative ai corsi di informatica e di inglese; per il Job placamento, la creazione di contatti con aziende ed enti, lorganizzazione di un numero maggiore di stage e tirocini, la costruzione di un database di indirizzi di aziende e enti.

Altrettanto interessanti sono i nuovi percorsi di miglioramento gestionale e di autovalutazione attivati nel corso del periodo in oggetto, durante il quale la Fondazione ha rivolto parte della sua attenzione al miglioramento continuo (nellottica del cammino verso leccellenza) dellefficacia e dellefficienza nellespletamento delle proprie funzioni di controllo e pianificazione. Lo sforzo compiuto stato adeguatamente ripartito tra le varie aree di attivit. Rispetto ai precedenti anni, nel periodo considerato si rileva una grande attenzione verso il rafforzamento della propria identit, verso la qualit e la sicurezza nella gestione dei processi aziendali, verso la rilevazione delle opinioni e delle attese dei principali stakeholder della Fondazione. Per quanto riguarda la qualit e la sicurezza nella gestione dei processi aziendali vanno ricordati: 116

ladeguamento della norma UNI EN ISO 9001 del 2000 allo standard aggiornato al 2008; la valutazione di risk assessment. Tale valutazione avvenuta allinterno del percorso progettuale di adeguamento al Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231 "Disciplina della responsabilit amministrativa delle persone giuridiche, delle societ e delle associazioni anche prive di personalit giuridica, a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300" (in seguito Decreto). Con tale Decreto stato introdotto nellordinamento della Fondazione, a carico delle persone giuridiche, un regime di responsabilit amministrativa (equiparabile sostanzialmente alla responsabilit penale), che va ad aggiungersi alla responsabilit della persona fisica che ha materialmente commesso fatti illeciti e che mira a coinvolgere, nella punizione degli stessi, gli enti che abbiano tratto vantaggio o nel cui interesse siano stati commessi i reati. Allinterno di questo percorso di adeguamento, particolare importanza assume la valutazione di risk assessment che ha riguardato la mappatura dei processi a rischio, ossia analisi del contesto organizzativo per evidenziare dove - in quale area/settore di attivit e secondo quali modalit si possono verificare eventi pregiudizievoli. I processi analizzati hanno riguardato: 1) la gestione dei docenti; 2) lapprovvigionamento di beni, servizi e lavori; 3) Approvvigionamenti piccola cassa; 4) Erogazione finanziamenti pubblici; 5) Ciclo Attivo; 6) Redazione Bilancio Consuntivo; 7) Diritti dautore. Rispetto a ciascun ambito, la valutazione ha identificato un elenco di rischi potenziali connessi, le procedure e i sistemi di controllo attivi e, infine, le azioni di prevenzione da porre in essere.

Per ci che concerne il personale interno della Fondazione, sono stati messi in campo diversi strumenti di rilevazione delle attese e dei fabbisogni. Attraverso questi strumenti la Fondazione ha avuto la possibilit di realizzare successivi interventi di miglioramento. Le azioni pi importanti hanno riguardato: lesame del clima aziendale, cio la valutazione delle opinioni dei dipendenti (docenti e non) in relazione a determinati parametri di ricerca; lanalisi dei fabbisogni formativi; laudit delle politiche di conciliazione lavoro-famiglia.

Le indagini di clima aziendale, in perfetta coerenza con la filosofia dellEccellenza organizzativa EFQM adottata sin dal 2001, sono state effettuate per la prima volta nel 2007 e, successivamente, nel 2009. La metodologia intrapresa ha visto la somministrazione di due diverse tipologie di questionari (uno per il personale docente, uno per il personale non docente), attraverso i quali si chiesto di esprimere giudizi relativi a una serie di teoriche Best Practice che nel loro insieme, se realizzate al 100%, costituiscono unipotetico quadro aziendale ideale. Nellelaborazione delle domande sono stati coinvolti componenti del personale allo scopo di favorire la loro partecipazione alla fase di erogazione. La redemption dellindagine per il primo anno stata del 92% e nel secondo del 76%. Mettendo a confronto le due indagini svolte, si osserva che nel 2009 la soddisfazione globale (tutti i dipendenti) registra un leggero miglioramento, nellordine del 3-4%, rispetto a due anni prima (da una media di 2,24 a 2,31 punti su una scala da 1 a 4). In generale si rileva, poi, che la soddisfazione globale dei docenti pi alta di quella dei non docenti e in questa si rileva anche un miglioramento pi sensibile.

117

grafico 7- Soddisfazione globale per categorie e sedi

2,5 2,45 2,4 2,35 2,3 2,25 2,2 2,15 2,1 2,05 2 1,95

2007 2009

Prendendo ad esame i dati disaggregati per area, invece, lindagine mostra come tutte le aree registrino comunque miglioramenti pi o meno accentuati rispetto al 2007.
grafico 8 - Soddisfazione di tutti i dipendenti per Aree

3,00 2,50 2,00 2007 1,50 1,00 2009

Laspetto pi interessante di ambedue le indagini che, hanno permesso di isolare, a seconda dei picchi di risposta si individuano le principali aree di miglioramento, sia per quanto riguarda le risposte date dal personale docente (dove si evidenzia la necessit di una migliore comunicazione interna, di corsi di formazione/aggiornamento in funzione dei diversi ruoli professionali esistenti, di un miglior assetto degli obiettivi didattici, di una migliore restituzione dei feedback sugli obiettivi raggiunti) sia per quanto riguarda quello non docente (dove si evidenzia la necessit di corsi di formazione/aggiornamento in funzione dei diversi ruoli professionali esistenti, di un sistema di programmazione e pianificazione degli eventi stabile, di essere presi in considerazione rispetto agli obiettivi di avanzamento professionale ecc.).

118

Lindagine sui fabbisogni formativi del personale si inserisce nel modello di gestione delle competenze, rappresentando un tassello fondamentale di: Analisi delle competenze del personale Valutazione delle principali carenze Definizione operativa di un piano di formazione continua

Nel biennio considerato sono state condotte ben tre analisi, di diverso livello, ciascuna delle quali ha condotto ad una serie di valutazioni e, di conseguenza, ad elaborare una strategia di risposta. Le analisi nella fattispecie sono state: analisi autovalutativa (luglio - settembre 2007), dove sono stati somministrati questionari con i quali veniva richiesto a ciascuno di esprimere una propria opinione sullutilit e sul proprio grado di preparazione rispetto a un ampio insieme di conoscenze e capacit richieste dal loro ruolo. Lanalisi stata condotta rispetto alle due categorie di soggetti: docenti (122 questionari) e non docenti (60 questionari); analisi valutativa di II livello (dicembre 2007 gennaio 2008), dove stata coinvolta solo per la categoria dei non docenti (60 soggetti). Ai loro diversi responsabili (8) stato chiesto di esprimere, mediante la compilazione di un nuovo questionario, una loro valutazione (c.d. di II livello) rispetto al grado di preparazione e allutilit di una determinata conoscenza dei loro rispettivi dipendenti; interviste individuali (gennaio 2008), condotte ai responsabili (8) del personale non docente e ai direttori (4) dei dipartimenti, relativamente ai fabbisogni formativi del personale docente.

Sulla base delle risultanze dellanalisi dei fabbisogni formativi, la Fondazione ha avuto lopportunit di programmare un piano di formazione e aggiornamento del personale per gli anni 2008, 2009 e 2010. Lanalisi dei fabbisogni ha, da questo punto di vista, fornito indicazioni per gestire a lungo termine la programmazione della formazione sia per il personale docente che per il personale non docente (che dal punto di vista della trattazione sin qui eseguita colloca questa tipologia di attivit nellambito dellefficienza tecnica/produttiva). Da ultimo, quale ulteriore aspetto per quanto riguarda la spinta e lattenzione della Fondazione alle politiche del personale, va ricordato l'Audit Lavoro & Famiglia realizzato nel 2009. Laudit rappresenta uno strumento di management per le organizzazioni che intendono mettere in atto concrete politiche di conciliazione tra lavoro e famiglia. Si tratta di uno standard volontario che prevede la possibilit di ottenere un riconoscimento di parte terza attraverso un processo di certificazione. LAudit viene implementato da auditori e valutatori appositamente formati e accreditati. Alla conclusione di una prima fase di autovalutazione organizzativa e di pianificazione, viene rilasciato il certificato di base che attesta la qualit delle politiche rivolte ai propri collaboratori e riconosce lidoneit delle azioni di miglioramento individuate al riguardo. Il processo si conclude dopo tre anni con il certificato finale e una visita in loco da parte del valutatore di parte terza durante la quale sono esaminati i risultati ottenuti in tema di conciliazione. Questo strumento: consente di integrare le politiche per la conciliazione nella generale politica del personale; utilizza la metodologia tipica del miglioramento continuo; rappresenta una piattaforma in base alla quale dialogare in modo strutturato con le rappresentanze del personale; 119

una risposta al Criterio 8 Responsabilit sociale, spesso scarsamente coperto dalle organizzazioni partecipanti ai Premi CAF/EFQM.

Il piano di attuazione dellaudit stato strutturato per ambito di analisi e obiettivi, di cui se ne riporta una sintesi (vedi tabella seguente):
Tabella 16 Audit: ambiti e obiettivi di miglioramento

Ambiti Orario di lavoro Contenuti lavoro e processi di

Obiettivi Conoscenza dei regolamenti Orari per la conciliazione Informazione durante e dopo il periodo di assenza per maternit o altri motivi di famiglia Riunioni in orari conciliabili Momenti di ricreazione Ancoraggio della conciliazione nel SGQ Telelavoro Luogo per pasti Comunicazione Misurare lefficacia della politica per la conciliazione Accompagnamento al rientro da maternit o malattie Convenzioni per il personale dipendente

Luogo di lavoro

Politica di informazione e di comunicazione Competenza dirigenziale Sviluppo del personale Componenti della retribuzione e prestazioni in denaro Servizi di supporto alla famiglia Modello di rilevazione dei dati

Da individuare Analisi demografica

120

5.4.7.1

Strategie di efficienza tecnica/produttiva

2007-2008 2008-2009 Offerta formativa. FM ha proposto quasi 190 corsi articolati in: Corsi curricolari (corsi di base di primo e secondo livello); Formazione permanente (corsi introduttivi e di approfondimento); Formazione per professionisti; Progetti interdipartimentali: laboratori linguistici per gli studenti di musica, cinema e teatro; seminari e incontri su temi mirati; lingua e civilt italiana per studenti stranieri. Accordi. Stipula accordi con diversi Assessorati del Comune di Milano: Settore Spettacolo Turismo; Settore Politiche del Lavoro; Settore Servizi Funebri; Settore Zona 3. Accordi. Stipula 24 tra partnership e convenzioni nazionali e internazionali. Tra queste: Accademia delle Belle Arti di Brera; Teatro Out-Off; Milano Classica; Fondazione la Biennale di Venezia; Fondazione Don Gnocchi. Piano di formazione del personale docente e non docente articolato secondo quattro traiettorie: percorsi formativi per il personale docente percorsi formativi per il personale non docente percorsi formativi trasversali (quando i programmi riguardano pi Aree contemporaneamente) percorsi formativi per il personale di nuova assunzione 2009-2010 Offerta formativa. FM ha riorganizzato lofferta formativa sulla base di tre livelli formativi trasversali alle scuole; stata compiuta lintegrazione dellofferta formativa Scuole di Cinema e Teatro, valorizzando il riconoscimento universitario prossimo della Paolo Grassi. Accordi. Stipula accordi con diversi Assessorati del Comune di Milano: Settore Spettacolo- Turismo; Direzione Area Pianificazione e Controlli Comune di Milano; Settore Politiche della Salute; Settore Zona 3; Settore Servizi Funebri; Direzione Centrale Turismo, Marketing Territoriale e Identit; Direzione Centrale Ricerca Innovazione Capitale Umano. Accordi. Riconferma di accordi con enti e istituzioni nazionali ed internazionali per la realizzazione di stage, eventi, progetti. I progetti possono essere cos classificati: Progetti Unione Europea; Progetti Fondo Sociale Europeo; Progetti finanziati da Fondazioni bancarie e Pubblica Amministrazione. Piano di formazione del personale docente e non docente articolato secondo quattro traiettorie: percorsi formativi per il personale docente percorsi formativi per il personale non docente percorsi formativi trasversali (quando i programmi riguardano pi Aree contemporaneamente) percorsi formativi per il personale di nuova assunzione

Offerta formativa. FM ha proposto quasi 170 corsi articolati in: 1) Corsi curricolari (corsi di base di primo e secondo livello); 2) Formazione permanente (corsi introduttivi e di approfondimento); 3) Formazione per professionisti Accordi. Stipula accordi con diversi Assessorati del Comune di Milano: 1) Settore Identit Territoriale e Marketing; Settore Spettacolo Turismo; Direzione Centrale Qualit, Servizi al Cittadino, Semplificazione - Settore Servizi Funebri Accordi. Stipula 24 tra accordi e partnership nazionali ed internazionali. Tra queste: Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia; Universit di Milano Bicocca; Milano Accademie; Milano Accademia di Formazione - FdP ; Trinity College London; Accademia di Belgrado; Kodak; Yamaha Music Italia spa; Politecnico di Milano.

5.4.7.2

Strategie di efficienza gestionale/allocativa

2007-2008 2008-2009 Realizzazione Segreteria Iscrizioni Unica per tutti i dipartimenti Efficientamento nella struttura dei costi per i servizi di consulenza Efficientamento nella struttura di funzionamento Efficientamento nella struttura dei costi per service e manutenzioni Efficientamento nella struttura dei costi per investimenti 2009-2010 Efficientamento nella struttura dei costi per i servizi di consulenza Efficientamento nella struttura di funzionamento

Efficientamento delle strutture di condivisione delle informazioni. Nel corso del 2007 la Fondazione ha sperimentato e poi approvato lutilizzo delle piattaforme Sharepoint, OCS, CRM Efficientamento delle strutture di condivisione delle informazioni. Sempre in ottica di potenziare la collaborazione e la conoscenza delle relazioni della Fondazione con i vari stakeholder stato avviato un progetto per la gestione dei contatti e delle iniziative di

121

comunicazione che prevede la costituzione di un database integrato di tutti i soggetti in contatto con la Fondazione e la tracciatura delle relazioni con gli stessi. Location Management. Nel 2007/2008 il processo di adeguamento logistico/strutturale e organizzativo proseguito integrando ulteriormente gli interventi di natura tecnica e gestionale con le richieste provenienti dai diversi documenti di valutazione dei rischi di ogni sede. Lintegrazione e il monitoraggio sono stati supportati dallutilizzo di apposite check list. Il processo di integrazione e di monitoraggio specifico in ogni sede ha condotto ad una migliore programmazione degli interventi di manutenzione, unitamente alla definizione di un capitolato di attivit ordinarie di manutenzioni annuali. Questo ha consentito di affidare lattivit di manutenzione ad ununica azienda specializzata, raggiungendo obiettivi di razionalizzazione ed economicit degli interventi.

Efficientamento delle strutture di condivisione delle informazioni. Nel corso del 2008 la Fondazione ha implementato lutilizzo delle piattaforme Sharepoint, OCS, CRM

5.4.7.3

Strategie di efficienza operativa (controlli di gestione)

2007-2008 2008-2009 Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.161.740 ore Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Sistema di Gestione della Qualit. Lanno 2008/2009 si caratterizza per ladozione da parte di Scuole Civiche di un Sistema Gestione Qualit che si ancora ai risultati eccellenti e ai riconoscimenti conseguiti in precedenza. Il progetto, che era stato avviato nel 2005 subito dopo lacquisizione del Livello 1 Impegno verso leccellenza (Committed to Excellence), ha consentito negli anni una diffusione capillare in tutta lorganizzazione della cultura delleccellenza e della qualit. Benchmarking. Nellanno 2008/2009 stata predisposta una importante azione di miglioramento: benchmarking internazionale della gestione delle scuole delle arti e delle lingue; unattivit di studio e analisi per la definizione di un set di informazioni di natura anagrafica (database), al fine di analizzare nello specifico le pi importanti dimensioni gestionali di alcune organizzazioni e comprendere 2009-2010 Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.165.567 ore Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Risk Assessment. La Fondazione dopo lanalisi preliminare con la Direzione Generale e la formazione iniziale dei soggetti interessati, ha svolto il processo di risk assessment: identificazione dei rischi, ossia analisi del contesto organizzativo per evidenziare dove, in quale area/settore di attivit, e secondo quali modalit si possono verificare eventi pregiudizievoli; progettazione del sistema di controllo: disposizioni organizzative, procedure e processi per la minimizzazione del rischio (il Consiglio di indirizzo a dicembre 2009 ha approvato il Modello ed il corrispondente Codice di Comportamento e ha costituito lOrganismo di Vigilanza che ha cominciato ad operare contestualmente). Marchio 100% energia verde. Inoltre, sempre a livello di miglioramento gestionale, da segnalare la concessione del marchio 100% energia verde ad alcune delle sedi della

Ore OFA. La Fondazione ha sviluppato iniziative formative per un totale di 1.176.835 ore Accountability. Realizzazione del Bilancio di Missione Benchmarking. Nellanno 2007 la Fondazione ha completato le attivit per la candidatura al Livello 2 Riconoscimento di eccellenza (Recognised for Excellence) e a dicembre ha ottenuto la relativa attestazione. Sviluppo sistemi di Information e Communication Tecnology. Nellanno 2007/2008 il Sistema di Gestione informatizzato della Formazione (SIGEF) stato completato per la funzionalit delle iscrizioni e del pagamento on-line. Revisione flussi documentali e de materializzazione. Realizzazione del progetto di Archiviazione Ottica Sostitutiva Conservazione Sostitutiva, gi individuato al termine del precedente esercizio. Collaboration. Sempre in ottica di gestione paperless stato avviato un importante progetto per il supporto alla collaborazione del personale. Esso prevede la gestione

122

collaborativa nella produzione e condivisione dei documenti digitali prodotti a vario titolo in SCM, estendendo la gestione dei flussi non solo agli scambi ufficiali (coperti dal sistema di conservazione sostitutiva) ma a tutte le fasi preliminari. In questa ottica si attivata lintroduzione di una piattaforma integrata di collaborazione che prevede luso di strumenti quali calendari condivisi, messaggistica istantanea, conferenze video da postazioni PC e video conferenza via Voip. Lobiettivo quello di favorire gli scambi tra dipendenti e collaboratori dislocati nelle diverse sedi senza obbligo di spostamenti. Indagine di clima aziendale

metodologie e strumenti operativi da poter applicare nellambito dellattivit di Scuole Civiche di Milano. Questa analisi competitiva rivela diversi punti di forza relativamente a: 1) rapporto studenti/professori molto basso, ad indicare la qualit degli interventi formativi; 2) buon livello di flessibilit organizzativa, in termini di docenti collaboratori sul totale dei docenti; 3) costo medio per studente inferiore alla media; 4) ridotti tassi di abbandono; 5) buon livello di studenti che terminano in corso gli studi; 6) ottimi livelli occupazionali a 5 anni dal termine degli studi. Autovalutazione Formazione. Scuole Civiche ha realizzato, per il secondo anno consecutivo, unattivit di esame della propria offerta formativa al fine di verificarne laderenza rispetto al Piano Generale di Sviluppo del Comune di Milano 2006-2011 e alla mission dellAssessorato di riferimento, applicando un modello di valutazione, secondo indici di: 1) coerenza (applicazione di otto parametri apprendimento permanente, certificazione, coerenza, competenza, occupabilit, orientamento, sussidiariet, trasparenza - che consentono di pesare il valore delle proposte e dei progetti entro un quadro di coerenza con gli indirizzi dellAmministrazione Comunale); 2) valutazione strategica (misura se unattivit/corso si colloca come corso: di eccellenza; per fasce deboli e disagio; con un modello di riferimento unico; appartenente ad un settore strategico per lAssessorato). Gli output degli indici e le relative valutazioni economiche hanno definito una struttura di riferimento per la revisione dellofferta formativa per lanno 2009/2010. Accountability. La volont da parte di Fondazione Milano di condividere con i suoi portatori di interesse le proprie scelte strategiche ed operative continua ad essere uno dei momenti pi importanti di crescita e miglioramento; limplementazione del sistema dascolto ascoltaMI ha visto la partecipazione attiva di dipendenti interni, docenti e collaboratori esterni. In una prima rilevazione stato chiesto agli stakeholder (309 volontari) un personale giudizio sulla nuova immagine e sulla sua nuova identit, oltre ad un piccolo sforzo creativo riguardante possibili strumenti ed idee per comunicare le attivit delle Scuole. Definizione del Piano degli Obiettivi: 1) Offerta formativa (innalzamento della qualit e dellinnovativit, miglioramento

Fondazione, in vista dellattivazione di diversi momenti di riflessione e dialogo sul tema della preservazione delle risorse naturali non rinnovabili. Sistema di Gestione della Qualit. Dal punto di vista della certificazione di qualit, Fondazione Milano gi nel 2001 aveva conseguito l UNI EN ISO 9001. Nel periodo febbraiogiugno 2010, ha realizzato le attivit richieste (gap analysys, integrazione e revisione processi, revisione Manuale, informazione/comunicazione, audit interni ed esterni) per ladeguamento alla nuova norma UNI EN ISO 9001:2008

Ridefinizione

della corporate identity. La Fondazione nel corso del 2010 ha avviato un percorso di riposizionamento, ridefinendo nel concreto la propria identit, quale pilastro nello scenario delle scuole di formazione deccellenza.

Indagine sugli esiti occupazionali degli allievi a 1, 2 e 5 anni

dal termine degli studi.

Audit delle politiche di conciliazione lavoro-famiglia

123

del posizionamento competitivo, lancio nel mercato internazionale); 2) Autofinanziamento (miglioramento dellaccesso alle fonti di finanziamento pubbliche e private europee, nazionali, regionali e locali, aumento della sostenibilit economica dellofferta formativa); 3) Attrazione Talenti (potenziamento del brand, personalizzazione delle risposte alle aspettative degli allievi); 4) Miglioramento Organizzativo (potenziamento e miglioramento delle infrastrutture, sviluppo di un sistema di processi trasversali, aumento del benessere organizzativo Indagine sugli esiti occupazionali degli allievi a 1, 2 e 5 anni dal termine degli studi. Indagine di clima aziendale analisi dei fabbisogni formativi

124

6. CONSIDERAZIONI DI SINTESI
6.1 La rotta dellefficienza possibile
Lanalisi condotta ha permesso di evidenziare, lungo il processo di revisione teorico-metodologica, e ancora di pi, attraverso losservazione del caso di studio la Fondazione Scuole Civiche (Fondazione Milano) diversi profili dellefficienza, diverse valenze che essa assume secondo la natura degli accadimenti, le finalit perseguite, i vincoli alla gestione, le condizioni ambientali e i necessari aggiornamenti tecnici. La rilettura della storia della Fondazione ha permesso, poi, di sottolineare quanto levoluzione delle attese (interne, del management, ed esterne, dellAmministrazione Comunale) rimoduli necessariamente lattenzione a talune dimensioni dellefficienza, in favore o a scapito di altre. Sul piano generale, questo mutamento (registrato nelle tre fasi di vita della Fondazione) segnala una limitazione generale del concetto di efficienza: lidea, cio, che essa sia un riferimento stabile e duraturo, quando invece si manifesta chiaramente come principio guida generale, ma la cui influenza concreta si misura (e si valuta) con parametri e unit di misura sempre diversi, anche nel medesimo orizzonte temporale. Unefficienza multiforme e dinamica , pertanto, condizione ineludibile per interpretare i dati aziendali e per sostenere quella capacit di orientamento dellorganizzazione senza la quale, ogni rappresentazione numerica (perfino sofisticata in termini quantitativi) rischia di assumere il carattere monolitico della misurazione perfetta, eppure insufficiente a rappresentare la dinamica profonda di una realt organizzativa, quella cio che spiega puntualmente (rendendole esplicite) le ragioni del successo e fornisce elementi per migliorare costantemente le performance istituzionali, per le quali stata costituita e sostenuta. Di fronte alla numerosit di elementi emersi nel corso dello studio, opportuno adesso richiamare lattenzione su specifiche risultanze, capaci a nostro avviso di delineare (nei limiti del presente studio) talune interessanti traiettorie di reinterpretazione del senso dellefficienza. 6.1.1 Pareto-efficienza e trade off efficacia-efficienza La Fondazione ha attraversato tre fasi distinte e complementari, nelle quali ha raggiunto diversi livelli di equilibrio, tra entrate e uscite (costi e investimenti); dati i livelli di output richiesti (OFA), le modalit di esecuzione (ispirate ai pi alti livelli di specializzazione degli insegnamenti), le necessit di servizi di supporto (le attivit degli uffici centrali per il controllo, lo sviluppo e la gestione dellattivit didattica) e i vincoli di risorse da utilizzare, le scelte della Direzione sono state focalizzate su configurazioni (diverse per ciascuna fase, come si avuto modo di illustrare nelle pagine precedenti) contraddistinte da: 1. determinazione di un assetto di costi e investimenti strettamente legato agli obiettivi didattici, con livelli di altissima coerenza tra le scelte operate sul fronte degli investimenti (ad es. i progetti per linternazionalizzazione delle Scuole e degli studenti) e gli obiettivi di crescita degli allievi, evidenziati dagli eccellenti risultati sul fronte del profilo occupazionale (oltre che della soddisfazione personale dei ragazzi). Lallineamento tra scelte strategiche (obiettivi) e scelte di struttura organizzativa ha portato la Fondazione a individuare nel tempo una serie di punti di equilibrio diversi, che costituiscono insieme un pattern decisionale, adattativo delle sempre diverse condizioni in cui tali scelte sono state prese. Ciascun insieme di scelte rappresenta in altre parole un punto di ottimo in cui la Fondazione riuscita a incidere positivamente sia su efficienza sia su efficacia; 2. La coraggiosa assunzione di costi fissi per assicurare la qualit della didattica: consapevoli del fatto che una didattica di qualit richiede (al pari delle migliori scuole europee25 e in linea con
25

Si veda supra, lanalisi di benchmarking elaborata con riferimento al panorama europeo

125

le esigenze di qualit espresse nelle certificazioni conseguite) una dotazione stabile di docenti, su cui investire nel tempo energie e risorse (aggiornamenti professionali, scambi con altre scuole), la Fondazione ha costituito e sviluppato professionalmente un gruppo di risorse umane di alto profilo e costruito una struttura centrale di supporto in grado di assicurare unelevata qualit dei servizi collaterali alla didattica. Il risultato di questa impostazione e delle misure adottate nel tempo (di cui allanalisi delle pagine precedenti), consiste in un assetto che, al di l di modifiche temporanee e marginali organizzativamente strutturato con modalit che, ad oggi, non permettono modifiche nella struttura dei costi, se non pregiudicando la qualit della didattica. In altre parole, le interdipendenze esistenti tra le diverse soluzioni organizzative adottate per fare fronte alle sempre pi mutevoli condizioni ambientali, che da un punto di vista strategico la Fondazione ha dovuto realizzare, hanno costituito e costituiscono un punto di forza di assoluto rilievo. In particolare, si sottolinea come il luogo di tale integrazione sia rappresentato dalle strutture centrali, le quali nel tempo, si sono via via assunte il ruolo di meccanismo di coordinamento della differenziazione che le diverse anime funzionali e/o di prodotto manifestavano. Una risposta di accentramento e di leverage in termine di economie di scala e di scopo che ha consentito di presidiare con velocit e flessibilit, ma al tempo stesso in una logica efficiente, le richieste che provenivano dallesterno. A titolo esemplificativo (si veda supra, 5.4.4 Efficienza Allocativa per maggiori dettagli) la contrazione registrata nel tempo sulle strutture centrali non ha investito le attivit dellArea Progetti, che rappresenta una delle aree di maggiore sviluppo (i cui costi sono compensati dallo stesso successo delle candidature26), capace di attivare risorse supplementari a copertura anche di spese ordinarie. La riduzione di questa voce di costo, per rimanere nellesempio, comporterebbe la rimozione di una reale opportunit di sviluppo e di efficienza (futura, ma altamente probabile), a fronte di un beneficio (risparmio) immediato minimo (si tratta infatti precipuamente di lavoro intellettuale), e priverebbe al contempo la Fondazione di una importante leva di crescita. Larea progettazione costituisce, infatti, costituisce anche il campo di sperimentazione di progetti innovativi (su scala anche europea), senza i quali la stessa reputazione della Fondazione pu risultarne indebolita. Un ulteriore esempio pu essere rappresentato dal servizio di Controllo di Gestione e Reporting; si tratta di unattivit che fornisce un contributo poco visibile, nella misura in cui non incide apparentemente sulla qualit della didattica; pur tuttavia, il beneficio che tale attivit genera, sia attraverso il controllo di possibili sprechi (che non verificandosi, non posso essere fino in fondo stimati), sia attraverso la capacit di liberare risorse (soprattutto in termini di tempo/lavoro delle segreterie sia infine mediante il supporto ai processi di qualit che aggiunge valore rilevantissimo alla Fondazione. In sostanza, posto che lassetto attuale evidenzia oggettivi elementi di efficienza (costo medio diretto per studente, costo medio complessivo per studente) in linea con le scuole di eccellenza europee27, ad oggi la Fondazione attraversa una situazione di c.d. pareto efficienza: in altre parole, appare evidente che la scelta di effettuare ulteriori risparmi contrasta con lobiettivo di assicurare la massima qualit dellinsegnamento nei diversi ambiti di intervento. Se infatti, la qualit della fondazione perseguita con alti livelli di successo (oggettivi, come linserimento lavorativo) e soggettivo (come la soddisfazione degli allievi), e lefficienza attraverso misure di intervento gestionale, interventi di ulteriore efficientamento rischiano di alterare lequilibrio attualmente raggiunto.

Vale ribadire che la progettazione finanziata ha, per definizione, performance a marginalit crescente: il successo, in altre parole, cresce al crescere degli investimenti e del tempo dedicato come dimostrato dallosservazione empirica di organizzazioni operanti nel settore. 27 Benchmarking 2009, si veda supra.
26

126

Eventuali misure di ulteriore riduzione dei costi dovranno essere pertanto accompagnate da una revisione del modello di funzionamento sul fronte degli obiettivi da perseguire (ampiezza e qualit del sistema dofferta; professionalit del personale di supporto, livello di internazionalizzazione della Fondazione), esplicitando e controllando i livelli di discordanza (divaricazione) tra i due principi di efficienza ed efficacia. Si tratta di un problema, un dilemma, che ha gi avuto specifica trattazione in letteratura, e che nel caso in esame richiama lurgenza di una riflessione consapevole circa i limiti dellefficienza tout court (in termini analitici il tema stato affrontato in Spann, 197728; Silkman and Young, 198229; De Borger and Kerstens,199630). 6.1.2 Benchmarking Un secondo aspetto di rilievo concerne il punto di riferimento della valutazione di efficienza. infatti notoriamente complesso assumere un'unica prospettiva per misurare e valutare lefficienza31. Le pagine precedenti hanno introdotto molteplici prospettive attraverso cui guardare al fenomeno della riduzione dei costi, allaumento dei livelli produttivi, al compimento della missione istituzionale della Fondazione. Si tratta di elementi che, unitamente alla variet dei soggetti portatori di interesse (c.d. stakeholder), suggeriscono riflessioni mirate circa il tema del riferimento (benchmark) da assumere nelle valutazioni di efficienza della Fondazione. Semplificando, si potrebbe affermare che la Fondazione presenta quattro categorie di stakeholder primari: allievi, Comune di Milano, personale interno, collettivit. Limitandoci a queste quattro categorie di portatori di interesse possibile giungere ad un quadro composito, in cui la valutazione di efficienza risulta assai complessa, perch ancorata ad obiettivi non necessariamente collimanti. La rilevanza il tratto che segna la complessit del fenomeno: per gli allievi, la cui percezione si limita alla lezione o al corso seguito, lapparato tecnico-organizzativo pu risultare oscuro e superfluo (non strettamente connesso al servizio principale); per il personale dipendente (o meglio parte di esso) una certa configurazione dei corsi pu apparire sovradimensionata rispetto alle esigenze del mercato; per lAmministrazione Comunale limpatto sul territorio pu apparire insufficiente rispetto al supporto economico dato; per la collettivit, linvestimento complessivo nella cultura pu apparire non prioritario, rispetto ad investimenti alternativi. Posto che non sar mai possibile giungere ad un modello di efficienza onnicomprensivo, il caso ha messo in luce che possibile giungere a valutazioni diverse a seconda del punto di osservazione adottato. Valutazione temporale: losservazione comparativa tra terza e prima fase ha messo in luce il profondo percorso di efficientamento condotto dalla Fondazione, sia con la sensibile riduzione degli investimenti (ad esclusione dei progetti), dei service, della manutenzione, sia con lintroduzione di innovazioni tecnologiche (ad es. di gestione dei flussi informativi), che hanno rapidamente migliorato la produttivit del lavoro, liberando energie da dedicare a servizi allutenza; il confronto tra i due periodi, tuttavia, rende urgente una considerazione circa la dipendenza delle scelte tra i periodi stessi. In altre parole, lanalisi segnala che lefficientamento condotto nella terza fase di vita della Fondazione stato possibile proprio alla luce dei precedenti investimenti condotti nella prima fase; la valutazione di efficienza pertanto impone di osservare lungo larco dei 10 anni lintero insieme di
28 Spann, R (1977) Public versus private provision of governmental services, in T. Borcherding (ed.), Budgets and bureaucrats: The sources of government growth, pp. 71-89, Durham: Duke University Press. 29 Silkman, R. and Young, D.R. (1982), X-Efficiency and state formula grants, National Tax Journal, vol. 35, n 3, pp. 383-397. 30 De Borger, B. e Kerstens, K. (1996), Cost efficiency of Belgian local governments: A comparative analysis of FDH, DEA, and econometric approaches, Regional Science and Urban Economics, vol. 26, 2, pp. 145-170. 31 Geels, FW (2002) Technological transitions as evolutionary reconfiguration processes: A multi-level perspective and a case-study, Research Policy, Volume 31, Number 8, pp. 1257-1274(18).

127

interventi svolti. Questa osservazione permette di cogliere, ad esempio, un investimento a marginalit decrescente per la comunicazione; pu affermarsi, che tale dinamica giustificabile a fronte di una marginalit crescente della visibilit, della notoriet e della reputazione della Fondazione, che hanno reso possibile a parit di risultati un decremento dei costi connessi. Valutazione comparativa interna: la verifica analitica dellevoluzione dei diversi Dipartimenti potrebbe alimentare considerazioni circa la maggiore efficienza di alcuni (in questo caso, efficienza relativa); tale circostanza tuttavia difficile da verificare nel suo complesso, perch se da una parte possibile confrontare le performance e le dinamiche di costo delle scuole, al contempo, proprio le specificit di ciascun servizio impongono una valutazione puntuale degli elementi in gioco. Con riferimento ai costi del personale, ad esempio, losservazione comparativa ha messo in luce un differente livello di efficientamento per la sezione Musica; ma tale dinamica pare ampiamente giustificata dalla natura del servizio erogato, peraltro in linea con le migliori scuole europee (ad es. con riferimento al costo medio diretto per allievo32). Un ulteriore elemento di riflessione pu essere costituito dal confronto tra aree core ed aree di supporto: anche in questo caso una valutazione di efficienza comparativa dovrebbe analiticamente discernere il contributo specifico che le attivit di supporto forniscono agli elementi di qualit e quantit della didattica, anche attraverso lattivazione di relazioni e la cura delle dimensioni amministrative, che incidono profondamente sulla qualit degli insegnamenti, e la percezione degli allievi e della comunit di riferimento. Valutazioni comparativa esterna: tra le pi affermate pratiche comparative diffuse negli ultimi anni, si segnala limportanza, anche per gli scopi del presente lavoro, delle analisi di posizionamento (analisi c.d. competitive, perch tese a verificare la posizione di un soggetto rispetto ad altri, considerati di riferimento33). La Fondazione ha testimoniato eccellenti risultati nel confronto con le migliori scuole europee (assimilabili per rilevanza, tipologie di corsi offerti, qualit delleducazione fornita)34; le analisi, di cui si sono riportati parzialmente i risultati, hanno testimoniato un posizionamento medio-alto, con riferimento sia ad elementi economici della gestione (costi medi per allievo), sia riguardo alla performance (posizionamento lavorativo degli ex allievi), sia infine riguardo ai processi di sviluppo dellorganizzazione (innovazione tecnica e tecnologica, qualit dei processi e dellorganizzazione, relazioni con il territorio, sostegno a processi partecipativi mediante internet, per fare solo alcuni esempi). In tale contesto, potranno nel tempo essere sviluppati e raffinati strumenti e modalit di raffronto tra strutture diverse (seppure simili), in modo da favorire lindividuazione di parametri condivisi di efficienza.

6.1.3 Equilibrio tra struttura e obiettivi (coerenza) Un punto di estremo interesse concerne il complessivo assetto della Fondazione, derivante dalloriginale modello di avvio e sviluppo, in cui per inclusione sono state incorporate realt di eccellenza precedentemente distinte, in unorganizzazione unitaria e multiforme. Tale assetto, sotto il profilo economico, ha assunto una direzione omogenea, ed ha da subito giustificato (legittimato) la sua presenza attraverso unopera di armonizzazione e sviluppo comune delle scuole, attraverso una politica comune di fundraising, di gestione del personale, di innovazione
Fonte: Benchmarking 2009. Tali analisi possono avere ad oggetto dimensioni di gestione (costi, modalit di realizzazione dei servizi) oppure livelli di performance (livello di successo, performance economica, culturale e sociale). 34 Benchmark internazionale delle scuole delle arti e delle lingue, aprile 2009.
32 33

128

tecnologica, di relazione con il territorio, di proiezione internazionale. La variet riscontrabile nelle strategie della Fondazione di fatto il frutto di un modello unitario ed eterogeneo, che ha inteso salvaguardare le specificit delle diverse discipline, senza pregiudicare il raggiungimento di un modello di funzionamento omogeno. In questo contesto, pertanto, la Fondazione nata per offrire un servizio superiore alla semplice riorganizzazione tecnica delle scuole; in tale intento essa ha assunto una struttura tipica da servizio pubblico, mirante a obiettivi di medio-lungo termine (con effetti anche nellimmediato, come pi volte testimoniato dal successo dei corsi attivati), connessi alla missione didattica ed educativa, alla creazione di progetti sociali e di animazione territoriale, che hanno coinvolto attivamente anche un pubblico estraneo ai tradizionali corsi di formazione, incoraggiando la partecipazione di soggetti marginalizzati e affermando principi e pratiche di collaborazione, che hanno mescolato creativit, attrattivit del territorio milanese e promozione dellindividuo. Un modello di funzionamento che ha irrobustito una capacit progettuale di servizio pubblico, tesa alla sperimentazione di nuove forme espressive e partecipative, capace di stimolare altri operatori culturali e aggregare forze sociali innovative. Sul piano organizzativo, ci ha determinato una forte pressione sulla qualit del servizio (educativo, formativo, sociale, culturale), con conseguente strutturazione per conseguire nel tempo massimi risultati anche sul piano internazionale. Chiaramente, una visione di medio-lungo termine conduce con s un limite oggettivo: limpossibilit di cambiare assetti e procedure con estrema flessibilit; nonostante le modifiche e le sensibili innovazioni introdotte (sul piano organizzativo, dei processi, degli obiettivi operativi) la Fondazione non pu contare su una struttura totalmente flessibile di risorse umane (che minerebbe il senso stesso di investimento nella qualit dei docenti e, di conseguenza, degli allievi), non pu disinvestire il proprio impegno da aree (come il sostengo allattrazione di talenti stranieri) che sono sicuramente poco profittevoli, ma rispondono alla missione istituzionale, incontrando il sostegno della cittadinanza (e colmando spesso un vuoto sul territorio milanese). Una politica di gestione della Fondazione che fosse orientata al breve termine, rischierebbe non solo di compromettere la buona gestione economica dellistituzione, ma incrinerebbe (forse definitivamente) il suo stesso significato e si imporrebbe la necessit di una radicale trasformazione, nella impossibilit di farvi fronte, a vincoli dati (per i vincoli si veda supra, 4.11). 6.1.4 Accountability e rischio reputazione La Fondazione, come testimoniato dalle pagine precedenti, ha condotto un grande sforzo di adeguamento ai pi elevati standard in termini di rendicontazione e trasparenza della gestione; tale impegno stato rivolto sia al miglioramento dei flussi informativi, sia alla comunicazione dei risultati raggiunti, ad esempio attraverso i bilanci sociali redatti annualmente. Tale formula, contraddistinta dalla precisione dei dati pubblicati (mediante un efficace sistema di controllo di gestione), dalla tempestivit delle informazioni rese al pubblico circa le politiche, le azioni e i risultati prodotti, ha determinato nel tempo la nascita e lo sviluppo di una relazione positiva con la comunit di riferimento, aggiornata circa il ruolo, i progetti e gli esiti cui la Fondazione giunta, di anno in anno. La scelta di procedere ad una relazione trasparente con il pubblico (cittadini, potenziali investitori, enti locali, altre scuole, potenziali allievi) ha rafforzato nel tempo la visibilit e la reputazione della Fondazione, che con riferimento agli ambiti di intervento ritenuta sinonimo di qualit e seriet. La ricerca di crescenti livelli di efficienza richiede, pertanto, uno specifico approfondimento circa limpatto che la riduzione di elementi rilevanti per lofferta culturale delle Scuole avrebbe sul pubblico di 129

riferimento; purtroppo, tale constatazione, richiede anche una verifica su un orizzonte temporale adeguato, che inevitabilmente complica i termini della valutazione. In altre parole, proprio la trasparenza che contraddistingue il rapporto tra la Fondazione e il suo contesto pu costituire lenzima che accelera eventuali effetti di perdita di credibilit e reputazione, nelleventualit di riduzioni e risparmi che incidono (anche solo nelle attese del pubblico) sulla qualit dellofferta o sulla capacit di continuare ad assicurare gli elevati livelli di servizio raggiunti. Il tema della reputazione costituisce, come gi richiamato nelle pagine precedenti, un aspetto qualificante della cosiddetta legittimazione sociale (nei confronti anche del Comune Fondatore), che faticosamente la Fondazione ha guadagnato nel corso della sua vita istituzionale. Appare legittimo sospettare che una riduzione (risparmio) dei costi che incidono sulla qualit dellofferta, possa minare le basi di tale legittimazione, innalzando rapidamente il costo necessario a recuperare tale rapporto, sia attraverso una revisione del modello di funzionamento sia attraverso nuove modalit di relazione con il pubblico. 6.1.5 Orizzonte temporale ed efficientamento lungo Dallanalisi delle azioni poste in essere negli anni emerso, inoltre, un fronte di particolare interesse per rafforzare lefficienza organizzativa della Fondazione: si tratta delle innovazioni tecnologiche a supporto della gestione, della relazione con lutenza (piattaforme online) e con la comunit (community, strumenti web 2.0). Ad oggi infatti, pur risultando apparentemente marginali nel quadro dei costi della Fondazione, si tratta di ambiti di sviluppo dai risultati parzialmente imprevedibili e che pure possono condurre a numerosi risparmi (come gi registrato sul fronte della gestione dei flussi informativi, nelle pagine precedenti), ad esempio nel costo di gestione degli utenti, nei costi di mantenimento della relazione con gli allievi (potenziali, attuali, passati), nella possibilit di attivare iniziative con altri partner (magari lontani geograficamente) e minimizzare i costi logistici, comunque connessi alla necessit di spostamenti. Tale ambito, che la Fondazione presidia attraverso molteplici iniziative, in comune con altri istituti impegnati nel settore culturale e sociale, permetter con buona probabilit di sostenere ulteriori processi di efficientamento, che apriranno nuovi scenari circa le modalit di interpretazione dei fatti aziendali. Inoltre, laspetto qualificante di tali processi innovativi risiede nella capacit di ampliare la base di pubblico di riferimento, innescando e rafforzando processi partecipativi a basso costo (appunto attraverso internet), e innalzando cos i livelli di adesione (razionale ed emotiva) alle iniziative e alle proposte della Fondazione. Le opportunit, in parte gi esplorate, di questa nuova fase vanno nella direzione di favorire la comprensione del mercato, ottenere pi rapidamente legittimazione presso pubblici diversi (i cui profili sono sempre pi tracciabili online), integrare processi esogeni (ad es. in relazione alla Pubblica Amministrazione) con processi interni (ad es. il controllo di gestione), assicurando una crescente capacit inclusiva verso istanze ed esigenze ad oggi difficili da individuare e gestire. Tutto ci implica, tuttavia, la specificazione di un orizzonte temporale adeguato per valutare limpatto sullefficienza organizzativa del sistema; solo attraverso unattenta analisi delle azioni e degli effetti (anche intermedi), indotti dallimpiego di nuove modalit di interazione (online), che sar possibile desumere un (nuovo) modello adeguato di misurazione dellefficienza, capace di contemperare esigenze di maggiore apertura democratica con istanze di contenimento di costi (sul punto si veda linteressante lavoro di Vetter e Kersting, 200335).

35 Vetter A., e Kersting N., (2003), Democracy versus efficiency? Comparing local government reforms across Europe, in Vetter Reforming local government in Europe, leske + budrich.

130

Inoltre, si rileva che una eventuale discontinuit amministrativa richieder un piano dettagliato di obiettivi a medio-lungo termine, mediante i quali sia possibile riformulare un piano di efficienza coerente con il nuovo assetto, in linea con le esigenze dei processi lunghi attivati dalla Fondazione, in coerenza con le (nuove) attese dei soggetti sostenitori. 6.1.6 Vincoli e opportunit per una (completa) Direzione e sviluppo del personale Consapevole della natura e della complessit del proprio mandato istituzionale e dei vincoli strategici sopra puntualmente descritti, la Fondazione ha messo in atto un modello di sviluppo strategico ed organizzativo sostenibile, muovendo anche dalla intenzionalit degli attori coinvolti e, quindi, dal senso che essi pian piano attribuivano al progetto di cambiamento. Le scelte organizzative e in particolare il sistema di gestione del personale hanno finora presidiato con successo un problema di coerenza ed equilibrio dinamico tra i due elementi, inserendo le risorse umane in maniera costitutiva e non solo strumentale nel processo di innovazione e miglioramento delle performance aziendali. Ci significa mettere le persone nella condizione di: assumere comportamenti organizzativi funzionali alle attese di cambiamento; trovare una coerente collocazione nelle nuove configurazioni organizzative, sviluppare e rigenerare competenze coerenti alle attese.

Come testimonia la ricerca fabbisogni formativi del personale e le indagini di clima condotte, ci ha imposto lincorporazione, allinterno dellattivit progettuale, di fattori quali le visioni, le mappe cognitive, le credenze, i valori ecc. dei soggetti coinvolti, cercando di cogliere e gestire i costrutti sociali, culturali e politici attivati, o attivabili, dagli stessi soggetti che a vario titolo hanno partecipato alle iniziative. In estrema sintesi, quindi, la Fondazione Milano sembra finora aver ben gestito un problema della coerenza evolutiva delle risorse, ponendo al centro delle proprie strategie la continuit degli interventi di formazione del personale lo dimostra - le risorse umane di cui lazienda dispone. Una strategia, questa, apparentemente scontata, ma che acquista particolare rilevanza se pensata in relazione a un sistema di aziende (quelle del settore pubblico e del terzo settore) che, oltre a soffrire di una forma particolarmente rigida del mercato del lavoro, interno ed esterno, storicamente presentano proprio sul piano della gestione del personale una carenza di strategie, prassi e strumenti di gestione. Daltra parte, e la prima sezione del documento ha voluto evidenziarlo, ogni strategia di miglioramento della performance nelle aziende e nelle Pubbliche Amministrazioni, sebbene abilitato e teoricamente imposta dal disegno istituzionale, funzione delle modalit e capacit di conduzione della stessa e, quindi, delle risorse umane tecniche e finanziarie di cui la singola azienda dispone. In questo quadro, a formula imprenditoriale data, possibile sostenere che sul piano dellefficienza allocativa e produttiva del complesso delle risorse umane, la Fondazione con difficolt potrebbe esplorare nuovi margini di miglioramento, salvo: una modificazione dellattuale portafolio di prodotti/servizi/mercati con possibilit di sfruttamento di competenze core ormai consolidate nel sistema organizzativo della Fondazione; una modificazione dei margini di manovra in tema di politiche di pianificazione, assunzione, carriera e retribuzione del personale, cercando di costituire nuove forme di relazione individuoorganizzazione, definitivamente separandosi da logiche di relazione che oggi non possono non risentire di una matrice di origine pubblica.

131