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Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'unione europea (Università degli Studi di Torino)

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Diritto dell’Unione Europea


1. L’Unione europea e il suo diritto
La nozione di Unione europea
Non è facile definire la nozione di Unione europea, perché essa non può essere assimilata né alle
organizzazioni internazionali né a un’unione di Stati. Nessuno dei testi approvati infatti definisce
precisamente la nozione di Unione europea, anche se questo termine poteva essere adottato da tutti i
membri, i problemi sorgevano principalmente per quello che riguarda le diverse concezioni di
integrazione. L’Unione europea non è federale ma quella attuale è sicuramente più federale delle
precedenti Comunità, però non si è data una precisa definizione, anche perché non è chiaro il
percorso che si vorrà seguire. È abbastanza chiaro che essa non vorrà seguire un preciso percorso e
non vuole creare uno Stato federale. Il processo di sviluppo infatti è instabile proprio per le esigenze
contrapposte degli Stati da un lato e dell’Unione dall’altra, anche perché non si è scelto nessun
modello. Questo ha permesso una certa continuità tra le varie istituzioni che hanno caratterizzato
questo sviluppo.

Il diritto dell’Unione europea


All’inizio lo studio del diritto della Comunità europee si risolveva nello studio dei trattati relativi ad
esse, oggi invece le Comunità si sono fuse insieme nell’organo che è chiamato Unione, in questo
modo il diritto dell’Unione europea si è ampliato notevolmente includendo sia gli sviluppi
qualitativi che quelli quantitativi. Esso comprende tutti gli aspetti giuridico-istituzionali dell’Unione
e tutti gli strumenti giuridici volte all’integrazione europea.

La sua autonomia
Il diritto dell’Unione europea ha faticato molto per affermare la propria autonomia e identità, perché
inizialmente esso era considerato semplicemente come una branca del diritto internazionale,
successivamente però venne a differenziarsi da esso per via delle peculiarità che andava assumendo.
L’Unione infatti è molto più simile a uno Stato che a una organizzazione internazionale e si fonda
su principi di diritto interno, infatti ha la tendenza a interferire con gli ordinamenti degli Stati e ad
attribuire diritti e doveri ai cittadini senza passare dalle istituzioni dei loro Stati. Il collegamento con
il diritto internazionale è rimasto perché l’Unione opera sempre attraverso dei trattati, ma il diritto
dell’Unione europea si è trovato a dover affermare la loro autonomia anche nei confronti del diritto
dei singoli Stati. Spesso però esso è un mix di diritto nazionale ed europeo, perché punta alla
conformazione degli ordinamenti di tutti gli Stati membri. Alcuni infatti ritengono che esso vada
letto alla luce dei principi dello Stato cui si riferisce, ma questa prospettiva è infondata, perché in
realtà è il diritto dell’Unione europea ad attrarre una certa materia nella propria orbita, quindi la
disciplina per tutta la sua vigenza rimane condizionata dai principi dell’Unione. Si deve quindi
parlare di europeizzazione del diritto nazionale. Questo conferma l’esistenza del diritto dell’Unione
europea come una disciplina autonoma.

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Lo studio della materia. Fonti di riformazione. Rinvio


Per lungo tempo la dottrina italiana non ha prestato molta attenzione al diritto dell’Unione Europea,
anche se ultimamente si è avuta una inversione di tendenza, quindi anche lo studio della materia ne
è risultato agevolato. Le principali fonti di cognizione del diritto dell’Unione europea sono la
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e la Raccolta della giurisprudenza, ma in realtà le raccolte
di documenti sono molto più numerose grazie all’attività dell’Ufficio delle pubblicazioni
dell’Unione europea, in aggiunta al materiale prodotto dai singoli Stati. Questo crea una notevole
confusione, che fortunatamente è agevolata dalla tecnologia e dall’impegno della dottrina che
produce testi didattici e scientifici aggiornati.

2. Origini e sviluppi del processo di integrazione europea


Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto unico europeo
In Unione europea dopo la Seconda guerra mondiale si fa strada l’idea della necessità di una
maggiore cooperazione tra gli Stati, infatti vi è il fiorire di questo tipo di iniziative es. NATO che si
contrapponevano al blocco sovietico. L’idea era stata delineata in primis dal “Manifesto di
Ventotene per un’Europa libera e unita” di Altiero Spinelli, Ernesto Rossi e Eugenio Colorni, ma
venne reiterata da Schumann nella Dichiarazione del 9 maggio 1950, che riconosce la gradualità
del procedimento e l’unificazione della produzione franco-tedesca del carbone e dell’acciaio. Nel
1952 entra in vigore il Trattato istitutivo della Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio tra
Italia, Germania, Francia, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi. Nel 1957 gli stessi Stati firmano i
trattati istitutivi della Comunità economica europea e della Comunità europea per l’energia
atomica. Attraverso questi tre organi si voleva creare un mercato comune basato sulla libera
circolazione di persone, merci, servizi e capitali. A questo fine vennero adottate delle politiche
comuni.
In tutte e tre le Comunità erano presenti quattro istituzioni principali, due come organi di governo e
due come organi di controllo. Nella CECA, però, l’organo dotato di potere esecutivo e normativo
era l’Alta autorità, indipendente dai governi, mentre il Consiglio speciale dei Ministri degli Stati
membri agiva come intermediario tra l’Alta autorità e i governi dei singoli Stati. Nella CEE e nella
CEEA, invece, il centro di gravità era dato dal Consiglio, mentre la Commissione godeva di un
potere di indirizzo politico, infatti queste due Comunità erano meno “sovranazionali” della CECA.
Esse seguirono però la tendenza a unificare i propri organi, infatti già nei Trattati di Roma si parla
di “istituzioni comuni”, cioè il Parlamento europeo, la Corte di giustizia e il Comitato economico e
sociale. Nel 1965 vennero quindi istituiti un Consiglio e una Commissione unici, nel 1975 venne
istituita poi un’unica Corte dei Conti.
Nel 1979 vi furono le prime elezioni per il Parlamento europeo e la prima operazione significativa
è data dall’Atto unico europeo del 1986, il quale:
- Stabilisce la regola di maggioranza per le deliberazioni del Consiglio
- Si introduce una prima forma di cooperazione nella politica estera con i vertici semestrali
- Viene riconosciuto un ruolo più incisivo al Parlamento europeo

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Il Trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione europea


Uno sviluppo più significativo si ha nel 1992 con la firma del Trattato di Maastricht, il Trattato
sull’Unione Europea (TUE), il quale muta l’assetto del 1957 collocando le istituzioni nel quadro
dell’Unione europea, accanto alla quale operano due nuovi settori di cooperazioni, la Politica estera
e di sicurezza comune (PESC) e la Giustizia e Affari interni (GAI), governati dalle stesse istituzioni
dell’Unione sulla base di procedure diverse, nasce quindi l’immagine dei tre pilastri. Il sistema però
mantiene la sua identità originale e viene rafforzato nei contenuti, perché la Comunità non si occupa
più solamente delle materie economiche, infatti viene inserita la nozione di cittadinanza
dell’Unione europea e si ampliano le competenze dell’Unione, inoltre vengono modificati dei
meccanismi di funzionamento, introducendo ad es. la procedura di codecisione, inoltre viene
creata l’Unione economica e monetaria in vista della moneta unica.
Nel 1997 viene firmato il Trattato di Amsterdam, il quale fonda i principi di libertà, democrazia,
rispetto dei diritti universali e delle libertà fondamentali come base del TUE e la possibilità del
Consiglio di sanzionarne la violazione. Inoltre i trattati vengono semplificati e parte del GAI viene
assorbita nel TCE, inoltre vengono previste le cooperazioni rafforzate tra gli Stati, a causa del
grande aumento del numero degli Stati, facendo sentire l’influenza sull’efficienza delle istituzioni e
sulla visione del futuro dell’Unione.

L’allargamento e il cammino verso il Trattato di Lisbona


L’allargamento diventa quindi una delle priorità dell’ordinamento dell’Unione, soprattutto dopo la
dissoluzione dell’URSS, quindi si pone il problema di adattare i meccanismi di funzionamento
dell’Unione ai possibili nuovi Stati. Nel 2001 viene firmato il Trattato di Nizza, ma esso interviene
solo sulla composizione di alcuni organi come la Commissione, quindi si pongono le basi per
un’ulteriore revisione. In quest’ottica nel 2004 a Roma viene firmato il Trattato che adotta una
Costituzione per l’Europa, che aveva l’obiettivo di rimpiazzare i Trattati esistenti e assorbire tutti
i pilastri in uno solo. L’entrata in vigore di questo Trattato però viene bloccata da due referendum
negativi in Francia e nei Paesi Bassi, quindi dopo due anni il processo viene abbandonato.
Nel 2007 viene quindi firmato il Trattato di Lisbona, che rischia di essere bloccato di nuovo da un
referendum in Irlanda, ma dopo le rassicurazioni degli altri Stati entra in vigore nel 2009.

Dall’attuazione del Trattato di Lisbona al referendum britannico sulla Brexit


Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona vengono subito iniziati i lavori per la sua
attuazione, ma con la crisi finanziaria del 2008 alcuni Stati come la Grecia vengono colpiti
duramente e l’Unione è costretta a modificare la propria agenda di lavoro. Inoltre si pone il
problema dell’immigrazione crescente verso l’Unione ed entra a far parte dell’agenda in modo
ancora più rilevante rispetto alla crisi economica. Molti Stati quindi iniziano a mettere in
discussione alcuni principi fondamentali dell’Unione, come la libera circolazione di persone, fino a
sfociare in sentimenti euroscettici che hanno portato, ad es., alla c.d. Brexit quando altri Stati stanno
richiedendo l’ingresso.

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3. Profili generali
Struttura e contenuti dei trattati istitutivi dopo Lisbona
Il Trattato di Lisbona ha portato a un risultato simile a quello del Trattato del 2004, modificando
semplicemente i nomi delle varie istituzioni. Esso ha anche incorporato nelle funzioni dell’Unione
le strutture dell’Euratom, a questo si è arrivati con la revisione dei Trattati sull’Unione europea e
istitutivo della Comunità europea emendando i singoli articoli. I due trattati sono quindi diventati
TUE e TFUE, il primo sulla struttura e il secondo sulle competenze dell’Unione e sul loro esercizio.
I due Trattati si riferiscono entrambi all’Unione europea, che ha assorbito le Comunità precedenti, e
sono interdipendenti. Il TUE enuncia gli obiettivi generali, i valori comuni agli Stati membri, il
principio di democrazia. Anche la PESC è inclusa nel TUE, ma per un certo numero di altre
materie il TUE si limita a enunciare gli obiettivi e a lasciare la completa regolazione al TFUE, il
quale enuncia i principi generali del funzionamento dell’Unione e poi regola tutta una serie di
materie, sia interne che esterne (ad eccezione della PESC, regolata dal TUE per mantenere la sua
caratteristica di disciplina specifica).

L’architettura dell’Unione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo


Il Trattato di Lisbona ha avuto il merito di semplificare il sistema giuridico che ha governato il
processo di integrazione europea, da sempre caratterizzato da incertezza a causa delle tendenze
diverse portate dagli Stati che sono succeduti ai fondatori. Con il sopravvenire dell’Unione, infatti,
ci si basava ancora su tre istituzioni: la CE, la CEEA e l’UE, che in realtà andava a ricomprendere
le prime due e gli altri due pilastri, ma questo modifica il funzionamento del sistema fino a fargli
perdere di omogeneità. Nei due settori del TUE, infatti, si utilizzava il metodo intergovernativo,
che dipendeva fortemente dalla volontà degli Stati membri, che si basava sull’unanimità e su atti
privi di efficacia diretta. Nel settore delle Comunità, invece, si utilizzava il metodo comunitario,
che si basava anche su interessi diversi da quelli degli Stati, da questo provenivano delle norme che
potevano essere applicate direttamente negli Stati e che erano soggette al controllo da parte della
Corte. Nonostante le apparenze il sistema era già caratterizzato dall’unitarietà prima dei Trattati di
Lisbona, come previsto dagli stessi Trattati, inoltre i principi erano unici, e così la procedura di
adesione e il bilancio. Lo stesso ha fatto la Corte di giustizia, connotando la giurisprudenza come
unica e così l’interpretazione dei trattati, che deve essere fatta alla luce degli altri due.
Questa unitarietà sostanziale con il Trattato di Lisbona diventa unità formale, perché l’organismo
rimane esclusivamente l’Unione europea, che si basa su due trattati i quali però operano
congiuntamente. Anche la PESC diventa uno dei settori in cui si esplicano le competenze
dell’Unione. Rimane comunque il metodo intergovernativo, ad esempio nell’ambito della PESC.
Questo metodo può servire per “preparare il terreno” in vista dell’attrazione della materia nelle
competenze dell’Unione (es. Trattato di Schengen).

Caratteri generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea


Il venir meno della Comunità europea ha fatto venire anche il gergo ad essa collegato, ma il suo
sistema giuridico è diventato il sistema dell’Unione. Questo fa in modo che anche all’Unione
europea si possa applicare quanto stabilito dalla Corte di giustizia nella sent. 26/1962, per cui i
Trattati istituiscono un’organizzazione nuova che dispone della sovranità alla quale hanno
rinunciato gli Stati e che riconosce anche i cittadini degli Stati membri come soggetti. Inoltre il

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diritto dell’Unione gode di autorità da poter essere fatto valere all’interno degli Stati e da poter
prevalere sul diritto nazionale. Da tutto questo emerge la soggettività europea dei cittadini, che
possono applicare direttamente il diritto dell’Unione, inoltre possono accedere direttamente alla
Corte di Giustizia e ai Tribunali, i quali giudicano anche sull’operato delle istituzioni. I giudici della
Corte di Giustizia garantiscono inoltre l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione, perché
l’applicazione differente penalizzerebbe l’efficacia diretta dello stesso.
È previsto, inoltre, il divieto per gli Stati di farsi giustizia da sé, quindi per l’inadempimento degli
obblighi intervengono direttamente le istituzioni dell’Unione, mentre nelle forme di cooperazione
tra Stati è possibile usare la reciprocità.
Questa conformazione dell’Unione però non fa connotare la stessa come uno Stato, perché gli Stati
continuano a godere della propria autonomia e ad operare all’interno del sistema come soggetti,
infatti sono essi ad essere responsabili e nel caso di antinomie con il diritto europeo il diritto
nazionale non può essere cancellato. Gli Stati sono inoltre funzionali alla coercizione
sull’applicazione del diritto.

Il ruolo degli Stati membri. L’acquisto e le vicende dello status di membro


Fin dalle origini il processo è volto all’integrazione di altri Stati oltre ai fondatori. Per l’adesione
l’art. 49 TUE prevede come necessario il rispetto e la promozione dei valori dell’Unione di cui
all’art. 2 TUE. Oltre a questo, i requisiti per l’adesione sono:
- Essere uno Stato nel senso del diritto internazionale
- Appartenenza all’Europa: è sufficiente anche solo una parte del territorio dello Stato in quello
dell’Europa, es. Turchia, se vi sono dei fattori storico-culturali che lo confermino.
- Rispondenza a una serie di requisiti politici: criteri di democrazia e di rispetto dei diritti
fondamentali della persona umana, il Consiglio europeo ha stabilito la necessità di una stabilità
istituzionale che garantisca il rispetto di quei principi e diritti.
Il Consiglio europeo ha stabilito anche degli altri criteri di valutazione per l’ingresso nell’Unione, i
c.d. criteri di Copenaghen:
 Condizione giuridica: capacità di assumere e far fronte al complesso di obblighi connessi
all’appartenenza all’Unione (c.d. acquis).
 Condizione economica: esistenza nello Stato candidato di un’economia di mercato funzionante
e basata sulla libera concorrenza.
Il soddisfacimento delle caratteristiche viene valutato dal Consiglio, che chiede alla Commissione
di formulare un parere e al Parlamento di approvare la candidatura. Superata questa fase si aprono i
negoziati e l’adeguamento dell’ordinamento dello Stato all’acquis dell’Unione. Il Trattato di
Adesione è firmato tra il candidato e tutti gli Stati membri ed entra in vigore con la ratifica da parte
di tutti gli Stati. Lo Stato diventa quindi a tutti gli effetti un membro dell’Unione europea e viene
integrato nel sistema giuridico e istituzionale. I diritti di uno Stato membro possono essere limitati
solo in caso di violazione dell’art. 2 TUE dalla stessa Unione. La violazione va prima accertata con
una maggioranza qualificata del Consiglio da prendere su proposta di almeno 1/3 dei membri della
Commissione o del Parlamento o con approvazione di quest’ultimo, può seguire la decisione di
persistenza delle violazioni all’unanimità del Consiglio europeo e infine quella di sospendere i
diritti derivanti dallo status di membro (ma non gli obblighi) con una decisione di nuovo a
maggioranza qualificata. Il fatto che questa procedura sia così gravosa ha spinto il Consiglio e la

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Commissione a ricorrere a dei meccanismi preliminari di dialogo strutturato con lo Stato in


questione e di invio di raccomandazioni e pareri.
Dopo i Trattati di Lisbona è previsto anche un recesso dall’Unione, come previsto dalla
Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati. Oggi è prevista all’art. 50 TUE, la cui prima fase
comprende un recesso negoziato, per definire le modalità e i futuri rapporti tra lo Stato e l’Unione.
Dopo due anni, però, il recesso diventa effettivo anche senza la conclusione dell’accordo, questo
termine può comunque, previo accordo con lo Stato interessato, prorogare questo termine di altri
due anni per le evidenti difficoltà di recesso da un sistema complesso come quello dell’Unione. Non
è possibile richiedere il recesso per solo una parte dei Trattati, questo sarebbe possibile solo con
una loro eventuale modifica.

Segue: L’applicazione differenziata del diritto dell’Unione agli Stati membri. In particolare, la
cooperazione rafforzata
Il sistema dell’Unione è un sistema rigoroso di applicazione generale e uniformazione del diritto,
ma i Trattati possono prevedere delle deroghe a questo principio, sebbene transitorie, soprattutto
nel caso dei nuovi membri. Sono però previsti altri tipi di deroghe anche non necessariamente
temporanee:
 Territoriale: è esclusa l’applicazione integrale dei Trattati ad alcune isole di proprietà del
Regno Unito o della Danimarca contigue alle coste o ai territori lontani dall’Europa ma parte di
uno Stato membro.
 Spazio di libertà, sicurezza e giustizia: si applica per intero ad alcuni Stati ma non a tutti,
perché alcuni es. Regno Unito hanno deciso di restare fuori in virtù di una serie di Protocolli
allegati, per problemi di carattere politico o ordinamentale.
 Cooperazione rafforzata: risponde all’esigenza di alcuni Stati di proseguire la cooperazione
nell’ambito di alcune materie senza attendere l’uniformazione da parte degli altri Stati, la
possibilità è stata introdotta dal Trattato di Amsterdam e perfezionata dal Trattato di Lisbona.
Un gruppo di Stati può quindi decidere di realizzare, nell’ambito delle disposizioni dei Trattati,
un obiettivo che non può essere raggiunto dalla totalità degli Stati. Questa forma però non
prevede una sottrazione dalla normativa dell’Unione, che continua a restare in vigore per questi
e per tutti gli altri Stati. La procedura è prevista all’art. 20 TUE, l’iniziativa deve provenire da
un gruppo di almeno nove Stati e il suo oggetto deve rientrare nelle competenze dell’Unione,
ma non essere una sua competenza esclusiva. Non può violare i Trattati e il diritto e non può
causare pregiudizio di qualunque tipo agli altri Stati. La proposta deve essere autorizzata dal
Consiglio a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e approvazione del
Parlamento. Se riguarda il settore della PESC il Consiglio deve autorizzare all’unanimità. Si
tratta tuttavia di un’autorizzazione in ultima istanza, in quanto va adottata quando non vi sia la
possibilità di procedere con tutti gli Stati, la Corte tuttavia ha ammesso la cooperazione
rafforzata anche nel caso in cui gli Stati non trovino l’accordo sul contenuto dell’azione. In
alcuni casi previsti dal TFUE però l’autorizzazione si può ritenere concessa de iure se non è
presente l’accordo nel Consiglio europeo per la materia giudiziaria penale e di polizia. La
cooperazione rafforzata deve consentire l’adesione di qualsiasi altro Stato membro che desideri
unirsi purché soddisfi le condizioni di partecipazione, ad esso verranno poi applicate le misure
già approvate dalla cooperazione. Il Consiglio, in questi ambiti, può riservarsi di modificare le
procedure di voto e di legislazione. Gli atti adottati si applicano solo agli Stati che aderiscono
alla cooperazione.

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 Cooperazione strutturata permanente: l’art. 42 TUE la prevede ad es. nelle materie di


sicurezza e difesa comune, gli Stati meglio preparati militarmente possono comunicare
l’intenzione di procedere al Consiglio che istituisce la cooperazione a maggioranza qualificata, è
aperta all’adesione di altri Stati ma è possibile il recesso volontario.
 Eliminazione dei controlli alle frontiere comuni: dal sistema Schengen sono rimaste fuori
Regno Unito, Irlanda e Danimarca, ma vige la clausola di opting in per la quale possono aderire
in qualsiasi momento anche a singole misure nell’ambito di questa cooperazione.

Alla cooperazione rafforzata talvolta si riconduce anche la moneta unica, ma il fatto che alcuni Stati
ne siano esenti dipende dall’esito negativo dell’accertamento delle condizioni per aderire, una vera
e propria deroga è prevista solo per Regno Unito e Danimarca, per i quali è escluso l’obbligo di
adottare la moneta unica.

4. Il quadro istituzionale
Profili introduttivi
L’Unione europea dispone di un quadro istituzionale volto a promuoverne i valori e a perseguirne
gli obiettivi. Di questo quadro istituzionale fanno parte le istituzioni elencate all’art. 13 TUE, ma
possono essere compresi altri organismi operanti nell’ambito dell’Unione, infatti spesso le stesse
istituzioni dell’Unione tendono a delegare alcune delle funzioni ad organi appositamente istituiti,
che svolgono un ruolo simile a quello delle agenzie indipendenti.
Questi organi non sono tutti intergovernativi, lo sono solo il Consiglio europeo e il Consiglio, i
membri degli altri organi invece sono indipendenti dal Paese di provenienza e partecipano
all’istituzione in quanto soggetti. In questi altri organi si hanno diversi rapporti di
rappresentatività, alcuni della sovranità popolare (il Parlamento), altri del decentramento o degli
interessi di categoria (altri Comitati). In questo modo i vari interessi godono all’interno dell’Unione
europea di una rappresentanza non mediata dal governo, dall’altra parte però questi organi non
esauriscono il loro compito nella rappresentanza di quegli interessi, ma contribuiscono
all’efficienza del sistema. In virtù di questa moltiplicazione di compiti e poteri l’Unione è andata
differenziandosi dalle altre forme di unione di Stati, perché ha diverse competenze proprie degli
Stati e le esercita mediante organi complessi come quelli statali.
Il potere normativo è diviso tra Parlamento e Consiglio, il potere esecutivo è detenuto dal
Consiglio e dalla Commissione, la funzione giurisdizionale è esercitata sia dalla Corte di
Giustizia che dai Tribunali. Fa eccezione solo l’ambito della PESC, in cui l’Unione interviene in
misura essenziale attraverso l’operato di Consiglio e Consiglio europeo, perché di composizione
governativa.

Principi e funzionamento del sistema istituzionale. L’equilibrio istituzionale e la leale


collaborazione
Il termine di istituzione si riferisce solo a quelle elencate all’art. 13 TUE, anche se le ragioni di
questa denominazione riservata sono venute meno, ma nelle attribuzioni di ciascuna si riflette
l’equilibrio istituzionale voluto dai Trattati, per cui ognuna deve esercitare le proprie funzioni
rispettando quelle di altri organi, questa è una garanzia fondamentale per tutti i soggetti di diritto.

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Ogni istituzione gode di un potere di auto-organizzazione che deve essere rispettato dalle altre
istituzioni e dagli Stati membri, ma sempre con il rispetto delle norme dei Trattati.
I rapporti tra le istituzioni sono anche regolati dal principio di leale cooperazione, che è contenuto
all’art. 13 TUE ma è di origine giurisprudenziale, la Corte infatti lo ha desunto dal principio di
cooperazione degli Stati con le istituzioni. Esso impone di rispettare le attribuzioni rispettive e di
adottare procedure che assicurino il buon svolgimento del processo decisionale. La violazione di
questo obbligo permette l’adozione di un atto senza rispettare le prerogative dell’istituzione
responsabile.

Sistema istituzionale dell’Unione e parlamenti nazionali


Dopo il Trattato di Lisbona per esercitare alcune delle funzioni le istituzioni devono confrontarsi
con i parlamenti nazionali, i quali devono contribuire al buon funzionamento dell’Unione. È
prevista infatti l’informazione diretta dei Parlamenti (Protocollo n.1), inoltre cooperano al
controllo delle agenzie sui settori di cooperazione penale e di polizia e sullo spazio di libertà,
sicurezza e giustizia, infine possono bloccare delle decisioni delle istituzioni, che non possono più
essere adottate.
La partecipazione dei parlamenti nazionali non era inizialmente prevista dai Trattati, ma essa finisce
per modificare l’assetto istituzionale dell’Unione, perché è principio del TUE che i cittadini
partecipino direttamente all’Unione mediante il Parlamento europeo, quindi si rischia di mettere in
discussione la legittimità di questa istituzione.

Le istituzioni politiche
Le istituzioni politiche sono il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione e il Parlamento,
sono politiche sia per composizione che per funzioni. Il rapporto tra queste istituzioni si bilanciava
in passato attraverso il rapporto tra le istituzioni governative e quelle non governative, ma il
Consiglio europeo non era annoverato tra le istituzioni prima del Trattato di Lisbona, ma era un
organo informale. Era però necessario che le decisioni prese dal Consiglio venissero recepite dalle
altre istituzioni, quindi è stata inserito tra le istituzioni e ha modificato così l’assetto precedente,
perché la sua composizione coincide sostanzialmente con quella del Consiglio, inoltre la previsione
di una sede diversa gli esecutivi nazionali vengono organizzati gerarchicamente. Inoltre
l’attribuzione di competenze al Consiglio europeo ha spostato l’equilibrio verso la componente
governativa delle istituzioni, perché rimane sovraordinato rispetto alle altre istituzioni.

a) Il Consiglio europeo
Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri più il presidente
della Commissione, ha una funzione di indirizzo politico, inoltre in alcuni casi può mediare tra Stati
di maggioranza e di minoranza nell’ambito del Consiglio dell’Unione. Nella prassi esso però
interviene sempre più di frequente in ambito legislativo anche se non è presente un contrasto. Nel
caso in cui nel processo decisionale siano coinvolti altri organi, però, la volontà del Consiglio
europeo deve essere subordinata al consenso di quest’altro organo perché trovi attuazione.

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Se il suo intervento si fonda su norme dei Trattati, invece, gli effetti possono essere prodotti anche
su altre istituzioni. Il Trattato di Lisbona apporta delle significative novità per quello che riguarda
questa istituzione:
- Egli viene inserito all’interno delle istituzioni dell’Unione europea, anche se prima faceva già
parte dell’integrazione come organo di indirizzo politico. Diversamente dal Consiglio, il
Consiglio europeo è più ampio e comprende anche il Presidente e il Presidente della
Commissione, inoltre rimane un organo governativo, perché sono espressione del governo di
uno Stato.
- La presidenza spetta a un Presidente eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata
per due anni e mezzo, è una nomina incompatibile con un mandato nazionale, ma non con un
mandato europeo. Egli gestisce il funzionamento dell’istituzione e la rappresenta sia all’interno
dell’Unione che all’esterno. L’interpretazione però è stata estensiva, perché talvolta il
Presidente del Consiglio europeo si sostituisce alla Commissione ad es. in ambito di iniziativa
legislativa.
- Le riunioni ordinarie sono una volta ogni tre mesi a Bruxelles, anche se il Presidente può
predisporne di straordinarie. Le decisioni vengono prese per consensus, cioè senza una effettiva
votazione, anche se in alcuni casi i Trattati gli attribuiscono delle regole di voto formali, come
l’unanimità, che si raggiunge anche in presenza di astenuti, la maggioranza semplice, che si
applica a questioni di procedura, e la maggioranza qualificata, che tiene conto del peso di ogni
Stato. Il Presidente e il Presidente della Commissione non partecipano al voto, in questo modo
viene meno la differenza con il Consiglio perché si riduce alla volontà dei governi degli Stati
membri.
- Le deliberazioni hanno la forma della decisione, mentre prima non era previsto, se non in casi
particolari, un atto specifico. Rimangono tuttavia le conclusioni, come strumento ordinario di
manifestazione della volontà, anche se sono qualificate come conclusioni dell’intero Consiglio
europeo e non solo del Presidente, ma sono prive di effetti giuridici formali. Le decisioni invece
possono avere carattere procedurale, esortativo o vincolante, in questo caso possono essere
impugnati davanti alla Corte di Giustizia.

Il Consiglio
Il Consiglio dell’Unione è la riunione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, ed è il
centro di gravità di tutte le istituzioni. Esso è, a norma dell’art. 16 TUE, titolare del potere
esecutivo e legislativo, a volte da solo e a volte in associazione con altri organi.
- Si riunisce a Bruxelles e vede cambiare la propria composizione sulla base degli argomenti
all’ordine del giorno, infatti vengono convocati i ministri competenti per materia. Le formazioni
sono decise dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata ad eccezione degli “Affari
generali” (che si occupa dell’operato del Consiglio europeo e del collegamento con il
Parlamento e con la Commissione) e degli “Affari esteri”, che sono previsti dai Trattati. Ogni
composizione ha quindi assunto, nella prassi, una denominazione differente. Non fa parte del
Consiglio l’Eurogruppo, previsto dal Protocollo 14, che è composto dai ministri delle finanze
dei Paesi che adottano l’euro, dalla BCE e dalla Commissione e si riunisce per discutere di
questioni in materia di moneta unica. La scelta del membro da inviare a ogni Consiglio è
rimessa allo Stato membro, purché abbia livello ministeriale e la sua volontà impegni anche il
governo dello Stato (possono partecipare quindi anche sottosegretari o organi locali).

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- Vi è anche una formazione verticale a clessidra, alla cui base vi sono i gruppi di lavoro
specializzati, poi vi è il Comitato dei Rappresentanti permanenti degli Stati membri a Bruxelles
(COREPER) che preparano le deliberazioni, che vengono poi prese dai ministri. Queste
articolazioni però sono interne al Consiglio e non hanno un potere autonomo, a parte il
COREPER, ma solo negli ambiti previsti dal regolamento interno del Consiglio. Esso però ha
una funzione essenziale, perché indirizza l’operato dei gruppi di lavoro verso ciascuna
composizione, avendo carattere generale.
- Il Consiglio è presieduto a turno da uno degli Stati membri sulla base di un sistema di rotazione
previsto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, cioè la presidenza di tre Stati per
volta per un periodo di 18 mesi (6 per ogni Stato), questa composizione sarà in vigore fino al
2020. A questo meccanismo è sottratto il Consiglio Affari Esteri, che è presieduto dall’Alto
Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, i cui rappresentanti
presiedono gli analoghi gruppi di lavoro. Il Consiglio è assistito dal Segretariato generale, al cui
vertice sta un Segretario nominato dal Consiglio a maggioranza qualificata.
- Dove non previsto diversamente dal Trattato di Lisbona il Consiglio vota a maggioranza
qualificata, la maggioranza semplice è applicabile per l’adozione del regolamento interno e per
questioni di procedura. L’unanimità rimane per le decisioni politicamente più sensibili, come
ad es. la PESC (settore in cui in alcuni casi il TUE prevede la maggioranza qualificata, ma un
qualunque membro in questo caso può opporsi alla votazione, e la decisione sarà rimessa al
Consiglio europeo all’unanimità, però lo Stato che si astiene non si vedrà applicata la
disposizione, si parla di astensione costruttiva). L’astensione costruttiva blocca la decisione
qualora adottata da 1/3 dei membri del Consiglio che rappresentino almeno 1/3 della
popolazione dell’Unione.

Segue: La maggioranza qualificata in sede di Consiglio europeo e di Consiglio


Nella maggioranza semplice e nell’unanimità ogni Stato ha lo stesso peso degli altri, mentre nella
maggioranza qualificata si tiene conto della grandezza degli Stati membri. Prima del Trattato di
Lisbona questo avveniva grazie a un meccanismo di voto ponderato, per cui ogni Stato disponeva di
un numero fisso di voti previsto dai Trattati sulla base della popolazione e del peso economico e
politico (da un massimo di 29 a un minimo di 3). La maggioranza qualificata era di 260 voti su 352,
anche se un membro del Consiglio europeo o del Consiglio poteva chiedere che venisse
rappresentato il 62% della popolazione dell’Unione, a pena della non adozione dell’atto.
Il Trattato ha invece previsto un meccanismo di doppia maggioranza, degli Stati membri e della
popolazione, fino al 31 marzo 2017 è stato in vigore insieme al precedente sistema (ogni Stato
poteva chiedere di usare un metodo piuttosto che l’altro). Le percentuali sono del 55% degli Stati
membri che rappresentino almeno il 65% della popolazione, e la minoranza di blocco deve
comprendere almeno 4 Stati membri.
Se il Consiglio europeo o il Consiglio sono chiamati a deliberare ma non sulla base di una proposta
della Commissione o dell’Alto rappresentante è richiesto il voto favorevole del 72% degli Stati.
Questa è di regola applicabile al Consiglio europeo perché non delibera mai, salvo un’eccezione, su
proposta della Commissione, mentre nell’ambito della PESC lo fa all’unanimità.
Sul ricorso a questo meccanismo ha pesato il c.d. Compromesso di Lussemburgo del 1966 con il
quale gli Stati previdero una sorta di diritto di veto per uno Stato del Consiglio che vedesse
pregiudicati i propri interessi. È quindi prassi del Consiglio di cercare la maggioranza più ampia

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possibile. Gli stessi Trattati prevedono però altri meccanismi quale il c.d. freno d’emergenza con il
quale uno Stato può appellarsi al Consiglio europeo contro una proposta di un atto legislativo.
Inoltre, in presenza di una quasi minoranza di blocco, il Consiglio deve proseguire le proprie
discussioni cercando di tenere conto delle preoccupazioni espresse da quegli Stati, ma al termine di
un tempo ragionevole è comunque possibile procedere al voto.

Il Parlamento europeo
Nel Parlamento europeo si esprime il principio di democrazia dell’Unione, perché composto da
rappresentanti di cittadini degli Stati membri eletti a suffragio diretto. Esso è dunque uno dei
protagonisti del processo decisionale dell’Unione, garantendone la democraticità. La sua
partecipazione però è diversa a seconda del processo previsto, fino a diventare inesistente
nell’ambito della PESC. Esso ha però anche il ruolo di controllo politico, in particolare sulla
Commissione, ma ha anche un potere di interrogazione nei confronti del Consiglio e dell’Alto
rappresentante, inoltre il Consiglio europeo deve presentare al Parlamento una relazione dopo ogni
riunione.
Più in generale il potere di controllo è esercitato con altri due strumenti:
 Inchiesta: possibilità di istituire commissioni di inchiesta che giudichino sulla infrazione o
cattiva applicazione del diritto dell’Unione dietro petizione di cittadini o persone giuridiche
residenti in uno Stato membro.
 Mediatore europeo: organo permanente nominato dal Parlamento con le stesse competenze.
Infine esso si occupa della formazione e dell’approvazione del bilancio dell’Unione.
- Il numero dei membri, compreso il Presidente, non può essere superiore a 751, i membri sono
ripartiti in base al peso demografico di ogni Stato, ma non sulla base di una proporzionalità
pura. La ripartizione è affidata a una deliberazione del Consiglio europeo all’unanimità su
iniziativa e approvazione del Parlamento europeo.
- I cittadini dell’Unione godono di elettorato attivo e passivo anche in Stati diversi dal proprio,
inoltre la Corte di Giustizia ha stabilito che l’elettorato possa essere attribuito dallo Stato anche
a un soggetto che non goda della cittadinanza dell’Unione. Le elezioni attualmente si svolgono
sulla base dell’Atto del 1976, ma l’impossibilità di giungere a un accordo tra gli Stati ha portato
a prevedere una serie di alternative tra le quali questi possono scegliere. I parlamentari europei
sono incompatibili con cariche parlamentari nazionali, cariche di governo e di altre
istituzioni dell’Unione, ma ogni Stato può prevederne di ulteriori.
- Il Parlamento europeo è eletto per 5 anni e all’inizio di ogni legislatura elegge un Presidente e
dei Vicepresidenti che restano in carica per due anni e mezzo, i membri si accorpano in gruppi
sulla base dell’affinità politica purché sia rappresentato più di uno Stato. Essi godono di
immunità per i voti e le opinioni espresse nell’esercizio e sull’esercizio delle loro funzioni,
inoltre finché sono in carica godono delle stesse immunità dei parlamentari nazionali e quando
sono sul territorio di un altro Stato sono immuni alla detenzione e ai procedimenti giudiziari. In
alcuni casi questa immunità può essere revocata dal Parlamento europeo. L’attività si divide tra
le Commissioni parlamentari e la sessione plenaria, che ha solo potere deliberativo a
maggioranza (salvo ove sia previsto diversamente dai Trattati per la sfiducia verso la
Commissione e il parere sull’ammissione di un nuovo Stato). Le sedute ordinarie si tengono a
Strasburgo, quelle supplementari e il lavoro delle Commissioni si svolge a Bruxelles, mentre il
Segretariato è stanziato a Lussemburgo.

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La Commissione
La Commissione nell’ambito dell’Unione gode di più competenze:
 Normative: sia per quello che riguarda la formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento,
con il potere di iniziativa legislativa che le attribuiscono i Trattati (nel caso del Consiglio questo
può discostarsi solo con un voto all’unanimità), che per quello che riguarda l’adozione di atti
propri. Gli atti propri nei Trattati sono limitati, ma la loro consistenza aumenta con
l’attribuzione alla Commissione di una delega da parte del Parlamento e del Consiglio per le
misure di applicazione o integrazione di alcuni atti.
 Esecuzione del diritto: sia dal punto di vista amministrativo che da quello dell’osservanza da
parte dei destinatari, infatti può sanzionare sia i privati che gli Stati inadempienti.
 Rappresentanza dell’Unione nei settori diversi dalla PESC: sia per quello che riguarda la
negoziazione di accordi sia per la gestione degli stessi.
Essa ha quindi un ruolo di indirizzo legislativo, senza precedenti nel panorama internazionale.
- Essa è espressione e garante dell’interesse generale dell’Unione: essa è composta di individui
indicati dal governo di ogni Stato membro, ma questi non lo rappresentano e agiscono sulla
base degli interessi dell’Unione senza accettare istruzioni. Il Parlamento o il Presidente della
Commissione possono sindacare la scelta di uno dei membri se vengono meno ai requisiti
previsti. In origine la procedura di nomina era identica per tutti i membri, che spettava ai
governi degli Stati, in seguito la procedura ha assunto un carattere più istituzionale, è stata
differenziata per il Presidente ed è stato previsto un ruolo crescente del Parlamento europeo. La
procedura si articola in tre fasi:
-Designazione del presidente: proposto a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo al
Parlamento che deve eleggerlo a maggioranza dei suoi membri. È possibile una seconda
proposta entro un mese in caso di rifiuto.
-Individuazione degli altri membri: il Consiglio con il Presidente eletto procede a tal
proposito sulla base delle proposte degli Stati, tenendo conto dei requisiti necessari.
-Approvazione della Commissione dal Parlamento e nomina dal Consiglio europeo a
maggioranza qualificata
L’Alto rappresentante, invece, è nominato dal Consiglio europeo ed è soggetto solo alla terza
fase. Il Parlamento ha inserito nel proprio regolamento interno la prassi di sottoporre ad
audizioni pubbliche i candidati, in modo da approvare anche il singolo in vista
dell’approvazione dell’intera composizione. Nelle ultime elezioni è stato anche affermato un
collegamento tra il Presidente della Commissione e la maggioranza politica nel Parlamento.
- I membri della Commissione sono 28 inclusi il Presidente e l’Alto rappresentante e rimangono
in carica per cinque anni. Il Trattato di Lisbona in realtà ha previsto dal 2014 una composizione
corrispondente ai due terzi degli Stati in base a un sistema di rotazione, ma a causa delle
resistenze si è tornati al sistema di un membro per ogni Stato, salva la facoltà del Consiglio
europeo di prevedere una riduzione. La durata è correlata a quella del Parlamento per istituire un
collegamento tra le due istituzioni, infatti la sostituzione può avvenire solo per il resto del
mandato. La cessazione dalla carica può avvenire per dimissioni volontarie o d’ufficio su
decisione della Corte di Giustizia qualora un membro non risponda più ai requisiti previsti o
abbia commesso una colpa grave. Può anche riguardare la Commissione nel suo insieme, con
l’approvazione di una mozione di censura da parte del Parlamento o su decisione volontaria,
restando in carica per il disbrigo degli affari correnti fino al subentro di quella nuova. Il
requisito dell’indipendenza riguarda anche i comportamenti successivi alla nomina, perché essi

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devono seguire interessi generali e non nazionali. La Commissione ha sede a Bruxelles e il


Presidente ha una posizione autonoma e preminente rispetto agli altri membri, perché decide i
portafogli, il regolamento interno e l’orientamento generale, ogni commissario sarà poi
coadiuvato da una o più direzioni generali. La Commissione delibera a maggioranza dei
membri, per le decisioni è responsabile il collegio in modo collettivo.

L’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza


L’Alto Rappresentante è previsto dall’art. 18 TUE ma era presente già nel Trattato di Amsterdam,
dopo il Trattato di Lisbona ha ruolo e caratteristiche diversi, perché è collegato sia al Consiglio che
al Consiglio europeo, è vicepresidente della Commissione e quindi è responsabile della
dimensione esterna dell’Unione. Esso è nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata
con l’accordo del Presidente della Commissione, ma può essere sottoposto ad audizione da parte del
Parlamento europeo ed è approvato da questo insieme al resto della Commissione. In caso di
mozione di censura è tenuto a dimettersi.

Le istituzioni di controllo: la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte dei conti


Le forme più specifiche di controllo sono esercitate dalla Corte di giustizia e dalla Corte dei conti,
che vigila sui conti dell’Unione tranne che per le spese che dipendono dai settori militare e di
difesa. Essa è composta da un cittadino per ogni Stato membro, che ne fa parte a titolo personale e
non in virtù dell’appartenenza a un certo Stato. Questi cittadini devono provenire dalle istituzioni di
controllo dei Paesi o essere dotati di competenze specifiche. Sono nominati dal Consiglio per sei
anni rinnovabili, con delibera a maggioranza qualificata e consultazione del Parlamento europeo,
che può fissare un’audizione per ogni membro, ma non è vincolante.
La carica può cessare per decesso, per dimissioni volontarie o per cessazione richiesta dalla Corte di
giustizia o dalla stessa Corte dei conti per il venir meno dei requisiti o la violazione di obblighi.
La Corte ha sede a Lussemburgo e nomina al suo interno un Presidente che resta in carica per tre
anni rinnovabili, e il proprio regolamento interno, che deve essere sottoposto all’approvazione del
Consiglio. La Corte dei conti ha due funzioni:
 Controllo: esame delle entrate e delle uscite di tutti gli organi e le istituzioni dell’Unione per
vigilare sulla loro legittimità e regolarità. Può effettuare indagini anche presso i locali e presso
le persone fisiche e giuridiche, a fine anno redige una relazione annuale sull’esecuzione del
bilancio con un valutazione di legittimità dei conti. Può in ogni momento presentare le sue
osservazioni particolari con relazioni speciali.
 Consultiva: si tratta di pareri che può produrre sia di sua iniziativa che su richiesta, che è
obbligatoria in due casi nei quali la mancanza del parere rende illegittimo l’atto, che può essere
impugnato davanti alla Corte di giustizia.

Gli organismi monetari e finanziari: a) la Banca centrale europea


La Banca centrale europea con il Trattato di Lisbona ha assunto lo status di istituzione
dell’Unione. Insieme alla Banca europea per gli investimenti gode di personalità giuridica e
dispongono di un bilancio proprio e loro organi decisionali, così da essere in piena autonomia

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rispetto alle altre istituzioni, ma rimangono comunque delle istituzioni dell’Unione e devono
collaborare con le altre per perseguirne gli scopi. L’autonomia infatti riguarda solo le loro funzioni,
per tutto il resto sono soggette alle norme che disciplinano le altre istituzioni.
La Banca centrale europea è il nucleo del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) che ha lo
scopo di garantire la stabilità dei prezzi e le politiche economiche generali dell’Unione.
- Al Consiglio direttivo della BCE spettano la definizione di indirizzi generali e l’esercizio delle
funzioni consultive, comprende il comitato esecutivo e i governatori delle banche centrali dei
Paesi aderenti all’euro. Ogni membro dispone di un voto e le decisioni sono prese a
maggioranza semplice salvo quanto previsto diversamente dai Trattati.
- Al Comitato esecutivo spettano la gestione della Banca e l’attuazione degli indirizzi decisi dal
Coniglio direttivo, è composto da un Presidente che è il Presidente della BCE, da un
Vicepresidente e da quattro membri nominati di comune accordo per otto anni non rinnovabili
dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con previa consultazione del Consiglio
direttivo e del Parlamento europeo. Esso decide a maggioranza semplice con voto del Presidente
in caso di parità.
- Consiglio generale: Presidente e Vicepresidente della BCE con tutti i governatori di tutte le
Banche centrali degli Stati membri.
La BCE emette le monete e ha sede a Francoforte, può anche adottare atti normativi, svolge il
controllo sulle istituzioni e sugli Stati, ha potere di iniziativa legislativa e di sanzione delle imprese
inadempienti gli obblighi delle decisioni e dei regolamenti che adotta. Nell’ambito delle funzioni
relative alla moneta unica il Consiglio (che può partecipare alle riunioni del Consiglio direttivo) e la
Commissione godono anche di alcune competenze. Il Consiglio ha il ruolo del coordinamento delle
politiche economiche degli Stati membri con un potere anche sanzionatorio dietro impulso della
Commissione.

b) La Banca europea per gli investimenti


La Banca europea per gli investimenti ha lo scopo di contribuire a uno sviluppo equilibrato del
mercato interno concedendo prestiti e garanzie. Ha sede a Lussemburgo ed è disciplinata anche da
un proprio Statuto.
- Consiglio dei governatori: un ministro per ogni Stato membro che ha il compito di fissare le
politiche generali di credito. Decide a maggioranza semplice che rappresenti almeno il 50%+1
del capitale sottoscritto, ma in altri casi è prevista la maggioranza qualificata o l’unanimità.
- Consiglio di amministrazione: è formato da 26 amministratori e 16 sostituti nominati per 5 anni
rinnovabili dal Consiglio dei governatori, che sono responsabili solo davanti alla BEI. Le
decisioni sono prese con la maggioranza di 1/3 dei membri che rappresentino almeno il 50% del
capitale.
- Comitato direttivo: prepara le decisioni e l’ordinaria amministrazione del Consiglio di
amministrazione, è formato dal Presidente del Consiglio di amministrazione e da 8
vicepresidenti, è nominato per 6 anni dal Consiglio dei governatori su proposta del Consiglio di
amministrazione.

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Gli organi consultivi: a) il Comitato economico e sociale


Alcuni organi consultivi sono previsti dallo stesso art. 13 TUE, cioè il Comitato economico e
sociale e il Comitato delle regioni, il cui parere è a volte previsto come obbligatorio dai Trattati, che
ne prevedono anche altri, ma questi organi in particolare sono simili alle istituzioni, perché il loro
funzionamento è regolato dai Trattati. Inoltre, hanno una composizione non governativa, godono di
autonomia regolamentare e finanziaria e hanno competenze ampie e non limitate nel loro settore di
attività.
Il Comitato economico e sociale è l’organo consultivo rappresentativo della società civile, è
composto da rappresentanti delle organizzazioni dei datori di lavoro, dei dipendenti e di altri attori
della società civile. La sua composizione può essere modificata con una decisione a maggioranza
semplice del Consiglio su proposta della Commissione di fronte a un’evoluzione economica e
sociale dell’Unione. I membri ne fanno parte a titolo personale e possono essere un massimo di 350
suddivisi tra gli Stati dal Consiglio in base alla popolazione. Restano in carica per 5 anni
rinnovabili che iniziano l’anno successivo all’inizio della legislatura e sono proposti dagli Stati
membri, con un possibile parere della Commissione. Esso designa un proprio presidente e adotta un
regolamento interno, al suo interno si divide in tre gruppi che rappresentano datori di lavoro,
lavoratori e altri membri della società, divisi in sei sezioni per ogni settore di sua competenza (es.
agricoltura). Esso formula pareri su atti o tematiche di competenza dell’Unione su sua iniziativa o
su richiesta delle istituzioni, che in alcuni casi sono obbligate a richiederlo, ma in ogni caso il parere
non è vincolante. In alcuni casi può essere posto un termine per l’emissione del parere alla
scadenza del quale l’atto può essere adottato anche in sua assenza.

b) Il Comitato delle regioni


Il Comitato delle regioni esiste fin dal Trattato di Maastricht ed è composto da rappresentanti delle
collettività regionali e locali degli Stati membri, che sono presenti a titolo personale, anche se
devono avere un incarico all’interno dell’organo locale che rappresentano, altrimenti viene meno il
loro incarico. Il numero complessivo è di 350 membri ripartiti tra gli Stati sulla base della
popolazione che restano in carica per 5 anni. Anche questo Comitato gode di un potere di
organizzazione interna, ma i membri si dividono per gruppi politici rispecchiando gli orientamenti
del Parlamento europeo. Svolge anch’esso una funzione consultiva secondo le stesse modalità del
Consiglio economico e sociale, ma esso deve essere informato quando viene consultato il primo nel
caso in cui vi siano degli interessi regionali specifici.

Le agenzie europee
Il sistema dell’Unione è andato arricchendosi grazie al nascere delle agenzie europee, degli
organismi specializzati dotati di personalità giuridica e di autonomia organizzativa e finanziaria.
Esse forniscono assistenza alle istituzioni con un compito consultivo o ispettivo o ancora
sanzionatorio nei confronti di singoli soggetti. Non sono del tutto assimilabili alle autorità
indipendenti, perché queste agenzie rappresentano anche la Commissione. Negli ultimi anni esse
sono state configurate come strumenti per l’attuazione della politica comune, come confermato
anche dalla Corte di giustizia e dal Trattato di Lisbona, che li rendono sottoponibili a controllo
giurisdizionale e i loro atti sono impugnabili davanti alla stessa Corte.

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Da queste sono diverse le c.d. agenzie esecutive, che gestiscono programmi finanziari operanti nelle
diverse politiche dell’Unione sotto la responsabilità della Commissione. Sono istituite e regolate
direttamente da essa e ne condividono la sede.

L’apparato amministrativo dell’Unione


Più della metà del personale dell’Unione è dipendente della Commissione europea, ma tutti i
rapporti di lavoro sono disciplinati da uno Statuto unico e l’accesso dipende dalla normativa del
singolo Stato. Vi sono anche dei dipendenti a tempo determinato e i c.d. END, cioè gli esperti
nazionali distaccati. Tutti questi sono incardinati in un Segretariato generale al cui vertice sta un
Segretario. L’accesso alle cariche avviene per concorso, i cui requisiti di accesso sono la
cittadinanza di uno Stato membro, la conoscenza di almeno due lingue ufficiali, inoltre devono
avere una base geografica il più ampia possibile. Essi hanno degli obblighi di riservatezza e di
indipendenza dallo Stato di provenienza. Vige, per tutte le amministrazioni, il principio di buona
amministrazione che comprende anche il diritto a rivolgersi in una lingua all’amministrazione e a
ricevere una risposta nella stessa.

Il regime linguistico delle istituzioni


L’uso delle lingue incide sulla fluidità e sulla completezza dell’accesso al diritto e alle istituzioni
dell’Unione, la quale rispetta la diversità linguistica ma riconosce la lingua come un elemento
fondante dei singoli Stati. Le lingue degli Stati membri sono tutte ufficiali e il testo dei Trattati fa
fede in qualunque di quelle lingue, nel caso di divergenze tra le versioni va ricercata l’originaria
volontà del legislatore.
Il Consiglio per i suoi lavori può utilizzare una qualunque delle lingue ufficiali, anche se il regime è
stato semplificato per i lavori interni, seppure con qualche limitazione.

Le finanze dell’Unione e in particolare l’adozione e l’esecuzione del bilancio e il controllo sulle


frodi
Le spese di funzionamento dell’apparato istituzionale dell’Unione sono finanziate con un sistema di
risorse proprie, perché le istituzioni godessero di autonomia rispetto agli Stati membri, anche se
derivano dal prelievo fiscale di questi. Le decisioni sulle risorse proprie sono prese dal Consiglio
all’unanimità su proposta della Commissione e consultazione del Parlamento ma solo dopo
l’approvazione da parte di tutti gli Stati membri.
- L’insieme delle entrate confluisce nel bilancio dell’Unione, che è unico e deve essere in
pareggio. Esso è approvato in una procedura complessa che comprende Consiglio,
Commissione e Parlamento ed è sotto la responsabilità di quest’ultimo.
- L’esecuzione del bilancio spetta alla Commissione, ferma la responsabilità dei singoli organi e
istituzioni per le singole voci. Il controllo contabile è effettuato dalla Corte dei conti, mentre il
controllo politico è effettuato dal Parlamento.
- Obbligo di contrastare la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari
dell’Unione, a questo proposito è stato creato l’ufficio OLAF, che agisce in coordinamento con
le autorità nazionali. Gli Stati hanno comunque l’obbligo di combattere le frodi ai danni

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dell’Unione con la stessa diligenza con cui le combattono al loro interno. A questo fine il
Consiglio può adottare anche delle misure penali purché effettive, proporzionali e dissuasive.

5. Le fonti
Profili introduttivi. Il diritto primario e il diritto derivato
Il sistema creato dai Trattati istitutivi appare organizzato attorno a un sistema di fonti, all’interno
delle quali si distingue tra diritto primario e diritto derivato, più altre categorie di fonti che erano
previste fin dai Trattati istitutivi o che derivano dall’arricchimento dell’ordinamento, o ancora di
fenomeni paranormativi che condizionano il funzionamento del sistema giuridico creato dai Trattati.

I Trattati: il loro carattere “costituzionale”


Al vertice del complesso di fonti vi sono i Trattati, che sono sia gli atti che hanno fondato l’Unione
che gli atti che la disciplinano, per questo motivo vengono spesso indicati come la “costituzione”
dell’Unione. Questa natura è stata esplicitamente riconosciuta dalla Corte di giustizia al TCEE,
tanto che la possibilità di modificare i Trattati incontra un limite nei principi fondamentali della
Comunità, perché il TUE e il TFUE non hanno la struttura di una Costituzione. Spesso la Corte per
quello che riguarda l’interpretazione del TCE ha sacrificato la lettera della norma per salvaguardare
dei principi o dei valori dell’ordinamento, stabilendo che il diritto dell’Unione va interpretato nel
suo complesso e in relazione allo stadio di evoluzione.
Gli Stati non possono modificare liberamente i Trattati, ma devono seguire una procedura prevista
all’art. 48 TUE, così come la Corte non può riconoscere delle prassi seguite unanimemente e
uniformemente dagli Stati, al contrario di quanto avvenga nel diritto internazionale.
L’art. 48 TUE prevede due procedure:
 Ordinaria: su proposta di uno Stato, del Parlamento o della Commissione e dietro approvazione
a maggioranza semplice del Consiglio europeo (dopo parere del Parlamento e, se necessario,
della Commissione), viene convocata una convenzione composta dai rappresentanti dei
parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo, del Parlamento e della Commissione, a
meno che le modifiche non siano di entità ridotta, per cui è sufficiente una conferenza
intergovernativa. La modifica entra in vigore dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati secondo le
rispettive procedure.
 Prima procedura semplificata: riguarda proposte di modifica di disposizioni della Parte III del
TFUE (Politiche e azioni interne dell’Unione) che non comportino un’estensione delle
competenze dell’Unione. Il Consiglio europeo decide all’unanimità dietro consultazione del
Parlamento, della Commissione ed eventualmente della BCE, la modifica entra in vigore con
l’approvazione da parte degli Stati.
 Passaggio dall’unanimità alla maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio sul
TFUE e sul Titolo V del TUE. Il Consiglio europeo decide all’unanimità dietro approvazione
del Parlamento, la modifica entra in vigore a meno che il Parlamento di uno Stato non si
opponga entro sei mesi.
La Corte verifica il rispetto dell’art. 48 TUE e che le modifiche riguardino solo le parti considerate.

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Segue: I Trattati e le altre norme di diritto primario


Oltre al TUE e al TFUE vi è tutta una serie di Trattati che fanno parte del diritto primario, quali il
Trattato di Bruxelles (1965, sulla fusione degli esecutivi), i Trattati di Lussemburgo e di
Bruxelles (anni Settanta, sull’accrescimento delle competenze finanziarie), l’Atto Unico Europeo
(1986), il Trattato di Maastricht (1992), il Trattato di Amsterdam (1997), il Trattato di Nizza
(2001) e il Trattato di Lisbona (2007). Essi sono affiancati da una serie di Protocolli che
disciplinano alcuni aspetti in particolare o delle discipline transitorie o ancora ad applicazione
differenziata senza intaccare la portata unitaria dei Trattati dell’Unione (es. posizione differenziata
di alcuni Stati). Le norme dei Protocolli hanno lo stesso valore giuridico dei Trattati, come
affermato dal TUE e dalla Corte di giustizia.
Dei Trattati fanno anche parte gli atti di adesione degli Stati membri, perché hanno la forma di
accordi internazionali tra gli Stati membri e i candidati, per adattare le istituzioni ad essi e per
prevedere eventuali deroghe nel caso di problemi specifici dello Stato aderente. Hanno valore di
diritto primario anche le norme di questi trattati che comportino delle modifiche ad atti di diritto
derivato.
Nel diritto originario rientrano anche le procedure di revisione semplificate, in quanto sono delle
manifestazioni di volontà degli Stati, come avviene anche per una procedura che inizialmente era
prevista dal TCE per un ampio numero di casi e ora è limitata dal TUE, con cui il Consiglio
definisce le necessarie disposizioni e poi raccomanda l’adozione di queste a tutti gli Stati mediante
le rispettive procedure costituzionali.
Tutti i Trattati, infine, sono accompagnati da un gran numero di dichiarazioni concernenti
specifiche norme degli stessi, non hanno efficacia di diritto primario ma vanno utilizzate come
strumenti di interpretazione.
Alle norme di diritto primario appartiene anche la Carta di Nizza, alla quale il Trattato di Lisbona
ha riconosciuto il valore di Protocollo.

Segue: Gli effetti delle norme di diritto primario sui soggetti dell’ordinamento
Siccome le norme di diritto primario sono collocate ai vertici dell’ordinamento esse impongono il
rispetto da parte di tutti i soggetti, quindi anche i singoli cittadini sono destinatari di diritti e doveri
che provengano da un Trattato, anche se non da tutte ma solo da quelle che possono essere invocate
davanti a un giudice nazionale. Queste norme devono avere le seguenti caratteristiche indicate dalla
Corte:

 Chiarezza
 Precisione
 Completezza
 Carattere incondizionato della norma invocata: in alcuni casi questo è stato riconosciuto con
la scadenza del termine concesso agli Stati per l’adeguamento al diritto dell’Unione.

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I principi generali di diritto. In particolare il principio del rispetto dei diritti fondamentali e la Carta
dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Il TUE afferma l’esistenza dei principi generali di diritto, ma questa categoria inizialmente è stata
solo elaborata dalla Corte di giustizia sulla base dell’esempio di altri sistemi giuridici o sulla base
di quanto ricavabile dai Trattati. I principi di leale collaborazione, rispetto dell’equilibrio
costituzionale, certezza del diritto, legittimo affidamento e rispetto dei diritti quesiti si è reso
necessario per il carattere generale o parziale di molte parti e regole di funzionamento del sistema
giuridico, sono quindi serviti per ricostruire il dettato normativo altrimenti generico e incompleto, a
rafforzare delle disposizioni o a costituire dei parametri di legittimità del comportamento degli Stati
membri. Questo è valso in particolare per quello che riguarda il rispetto dei diritti fondamentali, che
la Corte ha riconosciuto come competenza propria e che soprattutto diventano criterio di
interpretazione e principio da rispettare per gli atti di diritto derivato.
La Corte ha però affermato che il rispetto dei diritti fondamentali deve essere, salvo per quei diritti
es. il diritto alla vita, che non ammettono restrizioni, conformato al principio di proporzionalità
nel confronto con altri diritti.
Inoltre, per quello che riguarda l’obbligo di rispetto dei diritti fondamentali da parte dei Trattati, la
Corte ha precisato anche che questo obbligo non vale solo nei confronti delle istituzioni dell’Unione
ma anche nei confronti degli Stati membri quando si occupano dell’applicazione del diritto previsto
dai Trattati. Le fonti dei diritti fondamentali sono:
- Tradizioni costituzionali degli Stati membri
- CEDU
- Strumenti internazionali di cui siano membri tutti gli Stati
I diritti riconosciuti operano nell’ordinamento dell’Unione con limitazioni analoghe a quelle
previste dagli ordinamenti nazionali, ma in funzione del sistema dei Trattati. Va infatti considerata
la loro funzione nella società e le restrizioni sono possibili sulla base di finalità di interesse generale
dell’Unione purché non risultino sproporzionate e inammissibili.

Segue: La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’adesione alla Convenzione europea
dei diritti dell’uomo
Nel 2000 l’Unione si è dotata di uno strumento autonomo di rilevazione dei diritti fondamentali
grazie alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, anche detta Carta di Nizza.
Inizialmente essa non aveva valore vincolante ma aveva valore ricognitivo perché conteneva, ad es.
tutti i diritti contenuti già nella CEDU, più una loro riformulazione e dei diritti nuovi. Essa si divide
in sei parti:
- Dignità
- Libertà
- Uguaglianza
- Solidarietà
- Cittadinanza
- Giustizia
La Corte ha operato spesso un rinvio a questa Carta, anche se per allora priva di valore vincolante.
Essa ha acquisito efficacia vincolante con i Trattati di Lisbona, quindi diviene il primo criterio di

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consultazione dei diritti fondamentali riconosciuti dall’Unione europea. Esso si applica sia alle
istituzioni e agli organi dell’Unione che agli Stati membri nei limiti delle competenze dell’Unione,
infatti la Corte ha stabilito che essa vale solo negli ambiti del diritto dell’Unione. Non possono
quindi valere nei confronti di una normativa nazionale che non si colloca nell’ambito del diritto
dell’Unione. La tutela dei diritti fondamentali, però, in questo caso non viene meno ma verranno
utilizzati altri strumenti, come ad es. la CEDU.
Nell’applicare la Carta, l’art. 6 TUE stabilisce che vadano tenute in considerazione le Spiegazioni
che la accompagnano senza valore ufficiale. Nel caso in cui i diritti siano gli stessi di altre
dichiarazioni dei diritti vanno intesi allo stesso modo, ma comunque è possibile che l’Unione
assicuri una protezione più estesa. È comunque salvo il più elevato standard di protezione
riconosciuto da altre fonti. Nel caso in cui la normativa nazionale preveda una procedura di
attuazione questa non deve vanificare lo standard di tutela previsto dalla stessa Carta.
Le limitazioni ai diritti riconosciuti da questa Carta sono possibili purché siano previsti per legge e
non ne pregiudichino il contenuto, in ogni caso non deve trattarsi di un intervento sproporzionato
e inammissibile. In ogni caso i diritti principali, come quello alla vita e all’integrità fisica, non
tollerano restrizioni.
In ogni caso la Carta non estende le competenze dell’Unione.
Un Protocollo ha previsto l’esonero dall’applicazione per il Regno Unito e la Polonia, ma la Corte
ha smentito la sua efficacia derogatoria, stabilendo che il Protocollo si limita ad esplicitare l’ambito
di applicazione.
Il Trattato di Lisbona ha anche previsto l’adesione alla CEDU dell’Unione europea, facendo in
modo che l’Unione fosse sottoposta al sistema di controllo previsto dalla CEDU, quindi la Corte di
Strasburgo può pronunciarsi sul diritto dell’Unione per favorire un controllo più stringente dei
diritti dell’uomo. Questa adesione però non deve incidere né sulla struttura né sulle competenze
dell’Unione. Vanno però definiti i meccanismi di individuazione del destinatario delle eventuali
sanzioni da parte della Corte di Strasburgo, per non lasciare a questa la competenza a giudicare sul
riparto di competenze tra gli Stati e l’Unione. Per questo motivo la Corte europea ha formulato un
parere negativo sulla proposta di adesione formulata dalla Commissione, perché non garantiva
le caratteristiche di autonomia del diritto dell’Unione e avrebbe sottoposto alcune delle controversie
al giudizio della Corte di Strasburgo sottraendole all’Unione.

Il diritto internazionale. In particolare gli accordi internazionali dell’Unione


Un’altra fonte del diritto dell’Unione è quindi dato dal diritto internazionale e dagli eventuali
accordi che l’Unione può concludere con altri Stati, i quali nel momento in cui entrano in vigore
diventano parte dell’ordinamento in modo automatico perché conclusi nelle modalità previste
dall’ordinamento dell’Unione. L’atto con cui il Consiglio decide la conclusione dell’accordo però
può comunque costituire norma di attuazione di singole disposizioni, che possono anche essere
recepiti all’interno del diritto dell’Unione.
Il fatto che un accordo internazionale diventi parte integrante del diritto dell’Unione non comporta
che le sue disposizioni possano essere invocate in giudizio da parte dei singoli. La Corte ha
subordinato questa possibilità agli stessi requisiti che devono avere gli atti dell’Unione per l’effetto
diretto, cioè l’obbligo chiaro e preciso la cui esecuzione non è subordinata all’adozione di un atto

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ulteriore. Esse però devono essere esaminate alla luce dell’oggetto e dello scopo, che può escludere
l’effetto diretto, così è avvenuto ad es. per la Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare.
Gli accordi conclusi con Paesi terzi o organizzazioni internazionali sono subordinati ai Trattati,
perché l’esercizio delle competenze internazionali dell’Unione deve rispettare le regole materiali e
procedurali in essi stabilite. La Corte quindi può giudicare sulla compatibilità di un accordo con il
diritto primario, sia prima che dopo la conclusione dell’accordo. Questi accordi però forniscono un
parametro di legittimità per il diritto derivato, che per questo motivo può anche essere annullato
dalla Corte.
Non fanno parte del diritto dell’Unione gli accordi tra gli Stati membri e gli Stati terzi. Gli
accordi tra Stati membri si intendono tali solo se successivi all’adesione (perché quelli precedenti
vengono abrogati e sostituiti dai Trattati). Questo vale anche per gli accordi conclusi presso sedi
istituzionali dell’Unione o riguardanti materie connesse con il funzionamento dell’Unione. Gli
accordi tra Stati membri e Paesi terzi, invece, possono incidere sul diritto dell’Unione se conclusi
prima dell’adesione, perché essi non pregiudicano il diritto dell’Unione. Nel caso in cui invece
venga pregiudicato, il TFUE impone di eliminare le incompatibilità, ma se questo non riesce allora
lo Stato membro dovrà procedere alla denuncia di tale accordo.
In alcune condizioni da accordi stretti da tutti gli Stati membri può derivare un vincolo in capo
all’Unione, o perché il Trattato ne impone il rispetto o perché vi è un effetto di sostituzione
dell’Unione nei diritti e negli obblighi spettanti agli Stati.

Gli atti normativi tipici di diritto derivato


Le fonti del diritto derivato sono elencate all’art. 288 TFUE, cioè regolamenti, direttive e
decisioni, prima del Trattato di Lisbona nell’ambito della PESC erano presenti degli strumenti
omonimi ma con efficacia diversa. Dopo il Trattato è stata prevista la loro ricezione all’interno
degli ordinamenti con possibilità di sanzione da parte delle istituzioni dell’Unione in caso di
inadempimento.
Gli atti di questo articolo hanno una natura diversa a seconda della procedura con cui sono adottati:
- Procedura legislativa: hanno natura legislativa
- Delega di un atto legislativo o in esecuzione di un atto giuridicamente vincolante: atti delegati o
di esecuzione.
I Trattati quindi non ricollegano il carattere legislativo di un atto alle caratteristiche intrinseche che
normalmente gli vengono associate. Infatti il carattere legislativo di un atto non contribuisce a
collocarlo nel sistema delle fonti. La loro natura serve a esigenze di trasparenza dell’operato delle
istituzioni che adottano quel determinato atto. In ogni caso gli atti di cui all’art. 288 si differenziano
tra di loro in virtù delle funzioni che questo articolo attribuisce loro e del loro modo di operare nei
confronti degli Stati membri. I Trattati stabiliscono quale sia il tipo di atto da adottare in una
situazione concreta, ma in altri casi la competenza è attribuita al legislatore, sempre tenendo conto
del fine da perseguire e dei principi generali del sistema. La giurisprudenza della Corte ha affermato
che qualora vada fatta una scelta tra più misure appropriate vada scelta la meno restrittiva,
infatti la direttiva è apparsa più rispettosa dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

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Segue: Il rapporto tra gli atti normativi tipici


Gli atti di cui all’art. 288 TFUE si differenziano per le caratteristiche di ciascuno.
 Il regolamento ha portata generale ed è obbligatorio e direttamente applicabile
 La direttiva vincola gli Stati membri solo relativamente all’obiettivo da raggiungere lasciando
a loro la competenza per stabilire i mezzi da adottare, deve essere recepita.
 La decisione, infine, è obbligatoria in tutti i suoi elementi e può essere individuale o generale.
I tre tipi di atti non sono in rapporto gerarchico tra di loro, un rapporto di questo tipo può esistere
ma relativamente ad altre circostanze, come ad esempio la funzione dell’atto. Questi atti possono
anche essere utilizzati per derogare o integrare il diritto primario, in questo caso si dice che
hanno valore supralegislativo. Lo stesso vale per gli atti di delega di una funzione legislativa o di
esecuzione di altri atti: quelli adottati dovranno operare sempre secondo i principi e i limiti stabiliti
dall’atto di delega.
In alcuni casi anche i Trattati prevedono l’instaurazione di una gerarchia tra due tipi di atti, es.
attuazione di una decisione da parte del Consiglio.
Infine, una gerarchia è possibile relativamente alla loro portata generale o speciale.

Segue: Il regime comune agli atti normativi tipici


Gli atti tipici dell’Unione devono essere obbligatoriamente motivati, nel caso in cui la motivazione
manchi gli atti sono invalidi, perché la motivazione permette la corretta interpretazione dell’atto. La
sufficienza della motivazione dipende dal tipo di atto, perché quelli normativi necessiteranno di una
motivazione più dettagliata, ma sempre tenendo conto del contesto normativo e di fatto in cui l’atto
viene adottato. Le Dichiarazioni che intervengano al momento di adozione dell’atto non sono
sufficienti a integrare la motivazione, perché questa deve essere compresa nell’atto e deve essere
condivisa da tutti gli organi che lo adottano. La motivazione deve contenere la base giuridica
dell’atto, che fa comprendere la portata e la validità di questo (es. rispetto del procedimento previsto
per la sua adozione)
L’applicazione di un atto è subordinata a una pubblicità preventiva, che ne condiziona
l’opponibilità ai soggetti dell’ordinamento, infatti gli atti devono essere pubblicati all’interno della
Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, anche se la pubblicità è assicurata con modalità diverse a
seconda del tipo di atto. Sulla GUUE vengono pubblicati solo gli atti legislativi e gli atti a portata
generale, altrimenti è sufficiente la notifica ai destinatari. L’atto entra in vigore, salvo ove
specificato, il ventesimo giorno della sua pubblicazione o al momento della notifica.

a) I regolamenti
Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi ed è direttamente
applicabile, quindi è un atto con natura essenzialmente normativa. È l’atto che meglio concretizza il
trasferimento di competenze dagli Stati membri alle istituzioni perché la normativa adottata con i
regolamenti va a sostituirsi alla normativa nazionale. La qualifica di destinatario dell’atto dipende
da una situazione obiettiva di diritto o di fatto, definita dall’atto in relazione alle sue finalità, ma
non è detto che l’atto vada applicato a tutto il territorio dell’Unione.

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Non è detto che il contenuto dei regolamenti sia completo, è anzi possibile che esso debba essere
integrato da atti ulteriori anche su previsione del regolamento stesso (è comunque possibile
l’integrazione in caso di silenzio del regolamento, solo per le finalità di attuazione del
regolamento).
Per la loro entrata in vigore non è necessario alcun atto di ricezione da parte dei singoli Stati,
quindi i regolamenti sono suscettibili di porre in essere delle situazioni giuridiche in capo ai privati
senza la mediazione dello Stato, che anzi deve assicurarne l’efficacia diretta. Nel caso in cui non
siano ancora intervenute le misure di attuazione, però, la Corte ha escluso la produzione di effetti
giuridici in capo ai cittadini.

b) Le direttive
La direttiva prevede un riparto di competenze tra l’Unione e gli Stati membri, perché opera sulla
base di una riserva di competenza in favore di questi ultimi, infatti è vincolato solo lo Stato, mentre
i mezzi sono lasciati alla discrezionalità dello Stato. In alcuni casi la riserva di competenza dello
Stato può risultare ridotta nella sostanza, ma la Corte non ha ritenuto questa prassi in contrasto con
l’art. 288 TFUE perché lo scopo della direttiva è quello di armonizzare gli ordinamenti degli Stati
membri. La Corte è però intervenuta per limitare la discrezionalità degli Stati membri in merito alla
scelta del mezzo con cui dare attuazione alla direttiva: la direttiva deve essere attuata con un lo
stesso atto che lo Stato avrebbe utilizzato per raggiungere quel fine con esigenze di chiarezza e
certezza del diritto. Queste due caratteristiche non possono essere date dall’esistenza di una
giurisprudenza nazionale che interpreti le disposizioni in modo conforme al diritto dell’Unione, ma
devono essere date dalla natura stessa dell’atto.
Le norme di una direttiva possono anche avere effetto diretto senza la mediazione di uno Stato, in
particolare attribuendo ai privati la possibilità di invocarle davanti a un giudice nazionale, anche se
solo a titolo di garanzia minima per i soggetti. Questo è possibile solo nel caso in cui la direttiva
non sia stata attuata e sia scaduto il termine per farlo (la ricezione non è sufficiente perché gli
Stati devono assicurarne l’effettiva applicazione). Le caratteristiche che deve avere una direttiva per
godere di effetti diretti all’interno di uno Stato sono:
- Contenuto precettivo chiaro e preciso
- Mancanza di un condizionamento all’emanazione di altri atti per il dispiego degli effetti
- È possibile far valere gli effetti diretti solo nei confronti dello Stato
- Non possono creare obblighi in capo a un singolo
Sono quindi possibili solo gli effetti verticali di un cittadino verso lo Stato, perché lo Stato non può
giovarsi della mancata attuazione di una direttiva.
L’obbligo per gli Stati membri di recepire una direttiva non si esaurisce con la mera trasposizione
di essa all’interno dell’ordinamento, ma si impone anche agli organi dello Stato, i quali devono
garantire l’applicazione della direttiva, in particolare quelli giurisdizionali devono interpretare il
diritto nazionale in modo che sia conforme al diritto dell’Unione e disapplicarlo solo nel caso in cui
non siano possibili delle interpretazioni conformi. L’interpretazione conforme trova tuttavia un
limite nei principi generali del diritto e in particolare in quello di certezza e in quello di non
retroattività, inoltre non può essere la base per un’interpretazione contra legem del diritto nazionale.

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c) Le decisioni
Fino al Trattato di Lisbona la decisione era obbligatoria solo per i destinatari designati, mentre ora
essa può designarli o avere portata generale. Essa nasce come un atto individuale e amministrativo,
ancora adesso si configura come un atto amministrativo con cui le istituzioni applicano al caso
concreto le norme astratte, sia che i destinatari siano soggetti sia che siano degli Stati membri. Essa
ha efficacia diretta e può costituire titolo esecutivo, ad es. per la comminazione di multe. In ogni
caso restano esclusi gli effetti diretti orizzontali.
Esse sono spesso usate in realtà con funzione normativa, ad esempio per attuare regolamenti, ma i
Trattati la prevedono anche come strumento a disposizione delle istituzioni (es. per gli atti formali
del Consiglio europeo).

Gli altri atti tipici dell’Unione e gli atti atipici


Altri atti dell’Unione, che siano previsti o meno dai Trattati, non costituiscono delle fonti
normative. Un esempio sono le raccomandazioni e i pareri, previsti dall’art. 288 TFUE che ne
prevede la natura non vincolante. I pareri sono utilizzati dalle istituzioni per valutare una
determinata situazione, mentre le raccomandazioni sono utilizzate dal Consiglio o dalla
Commissione per orientare il comportamento degli Stati membri. Alcuni pareri e raccomandazioni
però possono godere di efficacia giuridica in alcuni casi.
Il Consiglio e la Commissione fanno anche riferimento ad altri tipi di atti per far conoscere il loro
punto di vista, come le conclusioni o le risoluzioni da parte del Consiglio o le comunicazioni, gli
orientamenti o le linee direttrici da parte della Commissione (per le quali è stato sollevato un
ricorso davanti alla Corte per il dubbio che potessero generare in capo ai singoli degli obblighi
ulteriori oltre a quelli derivanti dai Trattati).
Vi sono infine gli accordi interistituzionali, regolati dal TFUE e con i quali il Parlamento, il
Consiglio e la Commissione possono concludere degli accordi al fine della loro collaborazione, ma
sono utilizzati anche da altre istituzioni con nomi diversi. Questi possono creare degli obblighi
giuridici in capo alle istituzioni che li utilizzano, ma la sussistenza della loro vincolatività va
valutata caso per caso alla luce del loro contenuto e della loro formulazione ma in ogni caso avrà
valore solo nei confronti delle istituzioni che l’hanno adottato. Essi devono comunque rispettare i
limiti dei Trattati, quindi non possono alterare le loro disposizioni modificando l’equilibrio tra le
istituzioni che vi viene prospettato.

6. Il processo decisionale
I profili generali
Il processo decisionale dell’Unione vede la partecipazione di più istituzioni o organi, che però
avviene con modalità diverse a seconda del contenuto dell’atto da adottare, perché il processo
decisionale è stabilito dalla sua base giuridica. Il Consiglio è sempre il centro di gravità, bilanciato
tuttavia dall’intervento di altri organi, facendo in modo che le procedure siano molto numerose.

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Le procedure normative dell’Unione. Le procedure legislative


La funzione normativa primaria si fonda sui procedimenti principali, che sono maggiormente
caratterizzati da varianti, anche se il principale punto di equilibrio è quello tra le istituzioni politiche
che intervengono sempre in questi procedimenti: il Consiglio, il Parlamento e la Commissione.
Inizialmente solo il Consiglio godeva del potere decisionale, mentre il Parlamento doveva
formulare un parere sulle proposte presentate dalla Commissione, ma in seguito è stato riconosciuto
un ruolo più incisivo al Parlamento, perché portatore del principio di democrazia. Esso infatti è
passato da un ruolo consultivo a un ruolo di legislatore, grazie all’introduzione da parte del Trattato
di Maastricht del processo di codecisione, che prevede l’accordo tra Parlamento e Consiglio come
base essenziale per l’adozione di un atto. Il meccanismo si compie con l’entrata in vigore del
Trattato di Lisbona, che configura come procedura legislativa ogni procedimento che veda la
partecipazione del Parlamento accanto al Consiglio (art. 289 TFUE).
La procedura legislativa può essere ordinaria, se corrisponde all’originale meccanismo di
codecisione, o speciale, se ne identifica più tipi in cui i ruoli di Parlamento e Consiglio possono
anche non essere paritari. In ogni caso la partecipazione del Parlamento e del Consiglio al di fuori
della procedura legislativa ordinaria non configura una procedura legislativa speciale, che vige solo
nei casi previsti dai Trattati.

Segue: La scelta della procedura applicabile


L’istituzione che deve adottare un atto deve anche giudicare quale sia la base giuridica e quindi la
procedura da adottare, ma non è una scelta discrezionale, perché deve tenere conto della
legittimazione che viene attribuita dai Trattati, sulla base di alcuni criteri oggettivi delineati dalla
Corte:
- Scopo dell’atto
- Contenuto dell’atto
- Preferenza delle disposizioni speciali a quelle generali
Nel caso in cui siano applicabili più basi giuridiche che prevedono diverse procedure, per la Corte
la base giuridica deve essere unitaria, la scelta deve ricadere sullo scopo principale o
preponderante, anche se in via eccezionale è possibile che sia più di una purché gli scopi siano
garantiti in modo uguale, ma in ogni caso l’atto non è illegittimo. Se non è possibile trovare una
soluzione si ritiene che sia quella di adottare due atti separati, anche perché, soprattutto se una
procedura è riconducibile all’ambito della PESC, il cumulo non è immaginabile, ed è stato escluso
dalla stessa Corte.

Segue: Il potere di iniziativa. In particolare, il potere di proposta della Commissione


Il potere di iniziativa nell’ambito dell’attività normativa dell’Unione spetta alla Commissione,
tranne che nell’ambito della PESC, per la quale è competente l’Alto rappresentante, anche se
comunque negli altri settori il potere della Commissione non è esclusivo, perché dipende dalla base
giuridica dell’atto da adottare, se non è specificato nulla l’iniziativa deve provenire dalla stessa
istituzione competente per adottarlo. I casi in cui il potere di iniziativa non è attribuito alla
Commissione, tuttavia, sono marginali e in alcuni casi il potere della Commissione costituisce
un’alternativa o essa deve intervenire ad altro titolo.

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Nei casi in cui questo potere spetti solo alla Commissione, esso è configurato come una prerogativa
assoluta, quindi nel caso in cui la Commissione decida di non assumere l’iniziativa dovrà
solamente motivare la propria decisione all’organo che l’ha sollecitata. Nella prassi tuttavia la
Commissione dà sempre seguito alla proposta, soprattutto se proviene dal Consiglio europeo,
perché uno dei membri è il Presidente della Commissione.
Il Trattato di Lisbona ha previsto che nel caso in cui la Commissione sia sollecitata a presentare una
proposta di un atto dell’Unione, una richiesta in questo senso possa provenire anche da un gruppo
di cittadini rappresentativi di un numero significativo di Stati membri (almeno un milione). La
Commissione gode tuttavia di un potere di filtro:
- Fondatezza giuridica dell’iniziativa
- Merito dell’iniziativa
Il rifiuto in ognuno dei due gradi di filtro concede il ricorso al Tribunale.
Il potere di iniziativa costituisce un elemento chiave del processo decisionale, perché è condizione
dell’avvio del procedimento e non può essere modificata dal Consiglio se non all’unanimità, ma
sempre restando nell’ambito della proposta. La Commissione può modificare o ritirare la
proposta finché l’atto non viene adottato, sempre a garanzia dell’interesse dell’Unione, che è il
criterio del suo potere di iniziativa, come è stato di recente legittimato dalla Corte.

Le singole procedure: a) la procedura di consultazione


All’attuale numero di procedure si è giunti con una loro progressiva aggiunta o con la modifica
dell’originaria procedura di consultazione. Essa prevedeva l’iniziativa della Commissione e
l’adozione dell’atto da parte del Consiglio dietro parere del Parlamento, che è obbligatorio ma,
salvo casi particolari, non vincolante. Non è previsto un termine entro il quale il Parlamento deve
presentare un parere, ma in caso della violazione del principio di leale collaborazione la Corte ha
stabilito la possibilità per il Consiglio di adottare comunque l’atto. Vi è l’obbligo di consultare
nuovamente il Parlamento nel caso in cui vi siano state delle modifiche che alterino l’impianto
fondamentale, a pena dell’annullamento dell’atto, a meno che le modifiche non corrispondano al
parere espresso dal Parlamento.
Nel caso in cui la procedura venga adottata nei casi di procedura legislativa speciale il Consiglio
vota all’unanimità, diversamente vota a maggioranza qualificata.

b) La procedura legislativa ordinaria


Dopo il Trattato di Lisbona la procedura legislativa ordinaria ha preso il posto della procedura di
codecisione, che è stata quindi aggiustata. Il Parlamento infatti deve adottare una posizione in
prima lettura e trasmetterla in Consiglio. Se approvata, l’atto è adottato anche se non corrisponde
alla proposta della Commissione. Se non approvata, il Consiglio redigerà una propria posizione che
verrà trasmessa al Parlamento per la seconda lettura. Entro tre mesi il Parlamento potrà assumere tre
posizioni:
 Approvazione implicita o esplicita: l’atto è adottato
 Bocciatura: l’atto non è adottato

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 Proposizione di emendamenti: la Commissione deve formulare un parere sugli emendamenti e


entro tre mesi il Consiglio può approvarli (all’unanimità se il parere della Commissione era
contrario) e adottare l’atto. In alternativa convocherà un comitato di conciliazione composto dai
membri del Consiglio e del Parlamento a cui partecipa anche la Commissione. Questo comitato
ha il compito di trovare entro sei settimane un accordo su un progetto comune che possa dar
luogo all’adozione dell’atto da parte di entrambe le istituzioni, altrimenti in assenza di accordo
l’atto non si considera adottato. Questo può accadere anche se l’atto prodotto dal comitato non
incontri le maggioranze necessarie.
La procedura legislativa ordinaria si associa alla votazione a maggioranza qualificata in seno al
Consiglio, quindi nel caso in cui questo voglia discostarsi dalla proposta della Commissione dovrà
farlo all’unanimità, a meno che non lo faccia nell’ambito del comitato di conciliazione. Per questo
motivo l’estensione di questa procedura ai settori sensibili è stata possibile solo con la previsione
del meccanismo del c.d. freno d’emergenza, con il quale un membro del Consiglio, se ritiene che
l’atto possa incidere su aspetti fondamentali del suo ordinamento giuridico, può investire della
questione il Consiglio europeo e sospendere la decisione. Se entro quattro mesi è trovata una
soluzione la procedura riprende, altrimenti l’atto si considera non adottato, a meno che un gruppo
di almeno nove Stati non vogliano avviare tra di loro una cooperazione rafforzata.
In casi eccezionali previsti dai Trattati l’iniziativa di adottare un atto con procedura legislativa
ordinaria può provenire:
- Dagli Stati membri
- Dalla BCE
- Dalla Corte di giustizia
La Commissione può comunque essere coinvolta nell’adozione dell’atto, o con un parere o con la
partecipazione al comitato di conciliazione.
La procedura legislativa ordinaria mette quindi sullo stesso piano il Parlamento e il Consiglio, ma
data la lunghezza della procedura vi è un accordo tra Parlamento, Commissione e Consiglio volto
ad agevolare il funzionamento della procedura tramite i c.d. triloghi, degli incontri informali tra le
tre istituzioni, che favoriscono il successo della procedura.

c) La procedura di approvazione
La procedura di approvazione deve essere adottata per alcuni atti e prevede la necessità di un
parere positivo del Parlamento, si applica:
 Nell’ambito della procedura legislativa speciale: è preferibile a quella ordinaria in alcuni settori
di intervento, perché la volontà del Parlamento è sullo stesso piano di quella del Consiglio,
quindi il Consiglio terrà anche conto della possibile posizione del Parlamento in sede di
adozione dell’atto, ma comunque la decisione finale spetta al Consiglio.
 Nell’ambito di decisioni rilevanti del Consiglio, come la nomina di componenti di istituzioni.

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Le procedure basate sulla delega di competenze normative e di esecuzione


Una parte importante dell’attività normativa è assicurata dall’esercizio diretto di poteri decisionali
da parte della Commissione, anche se solo in pochi casi questi poteri le sono attribuiti in via
specifica dai Trattati, ma le sono attribuiti dal Consiglio oppure congiuntamente da questo e dal
Parlamento. Prima dei Trattati di Lisbona questa attribuzione si aveva solo nell’ambito del potere
di esecuzione, che attribuiva alla Commissione il potere di eseguire gli atti dell’Unione e quindi di
adottare anche i necessari regolamenti, con un potere che nella prassi risultava molto esteso. Il
Trattato di Lisbona ha invece introdotto una distinzione tra:
- Delega alla Commissione: un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di
adottare atti non normativi di portata generale che integrino il contenuto dell’atto per gli
elementi non essenziali
- Esecuzione: riguarda gli atti giuridicamente vincolanti che necessitano di condizioni uniformi di
esecuzione.
Manca però un criterio oggettivo che faccia distinguere queste due ipotesi, e non è ricavabile dalla
giurisprudenza perché questa risale all’epoca in cui la distinzione non era ancora presente. La Corte
ha stabilito che l’attività normativa prevede un certo grado di discrezionalità politica, mentre nel
caso dell’esecuzione la discrezionalità è minima.

a) La procedura di delega legislativa


L’atto adottato dalla Commissione nell’ambito di questa procedura otterrà la qualifica di delegato.
Gli elementi non essenziali non sono oggetto di definizione da parte dei Trattati e la
giurisprudenza ha solo attribuito delle indicazioni generali, quindi bisogna ritenere che vadano
stabiliti di volta in volta dal legislatore al momento dell’attribuzione della delega, in cui andranno
specificati anche la portata e la durata di questa. È possibile che la delega preveda anche alcune
condizioni, come la mancata opposizione del Parlamento o del Consiglio entro un certo termine.
Non essendo specificato altro sulle modalità, il Consiglio e la Commissione hanno stipulato nel
2016 una convenzione in materia di deleghe.
La Convenzione ha specificato che la delega può essere sia a tempo determinato che a tempo
indeterminato, con possibilità di un rinnovo nel primo caso. Viene anche disciplinato il potere di
obiezione, esercitabile entro due mesi salvo casi di urgenza in cui l’atto delegato entra in vigore
immediatamente. In ogni caso la delega va esercitata dall’istituzione cui compete l’adozione
dell’atto legislativo di base, altrimenti si avrebbe uno squilibrio tra i poteri.

b) La procedura di adozione di atti di esecuzione


La competenza nell’esecuzione spetta in via generale alla Commissione, salvo che nel settore della
PESC, in cui appartiene al Consiglio, ma anche negli altri settori può appartenere in casi specifici ad
esso. Il suo esercizio è subordinato a un atto del Consiglio o del Consiglio e del Parlamento, come
per gli atti delegati, anche se le regole del controllo vanno fissate in via preventiva dall’atto.
Il regolamento comitologia riserva al Parlamento e al Consiglio la possibilità di eccepire l’eccesso
di delega in qualsiasi momento, con l’obbligo per la Commissione di riesaminarlo. La
Commissione può adottare due procedure per l’esecuzione di un atto:

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- Procedura consultiva: la Commissione sottopone il progetto all’esame di un comitato di


rappresentanti degli Stati e tiene in considerazioni le opinioni emerse o il parere reso in seguito
a votazione.
- Procedura d’esame: si applica solo ad alcune ipotesi tipiche e riconosce al comitato il potere di
adottare un parere a maggioranza qualificata che se positivo consente l’adozione immediata
dell’atto, altrimenti la Commissione non può adottarlo. Se non lo esprime, l’atto di esecuzione
può essere adottato a condizione che non riguardi materie sensibili o se il comitato non è
contrario. Entro due mesi dalla bocciatura, però, la Commissione può presentare una nuova
proposta, che deve essere approvata a maggioranza qualificata.
In caso di urgenza l’atto può essere adottato immediatamente, con una verifica successiva del
Comitato.

7. La tutela dei diritti. Introduzione


L’azione dell’Unione determina soprattutto nei soggetti privati una pluralità di situazioni giuridiche
che vengono tutelate dal diritto dell’Unione. Per la loro tutela l’Unione dispone di un apparato
giudiziario e di una serie di rimedi molto efficaci. Per la Corte questa tutela costituisce il
fondamento del sistema ordinamentale dell’Unione, composto sia dai rimedi previsti dai Trattati che
da quelli accordati nell’ambito degli Stati membri.

I. La tutela giudiziaria nell’ambito dell’Unione


8. Considerazioni generali
Premessa
Le forme di tutela apprestate nell’ambito dell’Unione sono ampie e molteplici e danno vita a un
sistema giurisdizionale con particolari caratteristiche ma che ha mantenuto nel tempo la sua
continuità con solo qualche necessaria innovazione, in particolare da parte del Trattato di Nizza. I
rimedi però non sono tutti giudiziari, ma altri sono azionabili in modo diverso.

Cenni alla tutela non giudiziaria. In particolare, il Mediatore europeo


Tra gli strumenti non giudiziari vi è la possibilità per i cittadini di rivolgere petizioni al
Parlamento europeo e di proporre una commissione parlamentare d’inchiesta che indaghi
sull’infrazione o sulla cattiva amministrazione del diritto dell’Unione.
Allo stesso scopo è possibile il ricorso al Mediatore europeo, che è competente sempre per le
infrazioni o la cattiva amministrazione del diritto dell’Unione ma solo da parte delle istituzioni
(tranne quelle giudiziarie) e purché non si tratti di casi che formino o abbiano formato procedure
giudiziarie. La sua tutela però è attenuata, perché se non si riesce a trovare una conciliazione
amichevole può solo chiedere all’istituzione in questione di formulare un parere sulla denuncia,
sulla base del quale egli formula una serie di raccomandazioni non vincolanti. Il suo punto di
riferimento è il Codice europeo di buona condotta amministrativa, che si applica a tutte le
istituzioni.
Ogni cittadino può presentare al Parlamento europeo una petizione su una materia che rientri nel
campo di attività dell’Unione.

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Infine i privati possono presentare un reclamo alla Commissione per denunciare la violazione del
diritto dell’Unione da parte delle autorità nazionali, per indurla ad attuare la procedura di infrazione
che può sfociare in un’azione davanti alla Corte.

La tutela giudiziaria. L’istituzione di un organo giudiziario ad hoc. La Corte di Giustizia. In


generale
I rimedi non giurisdizionali sono sicuramente meno incisivi dei rimedi giurisdizionali. Gli apparati
giurisdizionali esistono fin dalle origini dell’Unione e in particolare la Corte si differenzia da tutti
gli altri tribunali internazionali che sono stati istituiti in passato. Essa infatti ha competenza
obbligatoria per tutte le questioni rilevanti per la vita dell’Unione e ha il funzionamento di un vero
e proprio organo giurisdizionale. Essa è necessaria a causa delle modalità di funzionamento tipiche
dell’Unione e il suo potere si esplica sia nei confronti degli Stati che nei confronti delle istituzioni,
inoltre garantisce la tutela giurisdizionale dei soggetti. Questo suo ruolo ha l’effetto di limitare le
competenze sia dei tribunali internazionali (perché è la sola competente per le controversie
sull’interpretazione dei Trattati) sia dei tribunali nazionali (perché ha competenza esclusiva nelle
materie che le sono assegnate).

Segue: Il ruolo svolto dalla Corte per il rafforzamento del sistema e delle sue garanzie. La tutela dei
diritti fondamentali
La Corte ha svolto un ruolo fondamentale nell’integrazione europea e nel connotare le
caratteristiche del sistema giuridico dell’Unione, tanto che il diritto è diventato un aspetto
fondamentale di tutto l’assetto creato dai Trattati. Essa quindi non ha solo avuto un ruolo
giurisdizionale ma addirittura strutturale dell’Unione.
Il suo contributo si è avuto, in particolare, con la costruzione dell’ordinamento giuridico
dell’Unione come un sistema omogeneo e compiuto, la cui costituzione è data dai Trattati, inoltre
ha reso effettivo il rispetto del diritto da parte delle istituzioni e degli Stati in funzione delle finalità
del processo. Essa ha interpretato il profilo del riparto delle competenze tra Unione e Stati membri
in una prospettiva dinamica, volta all’evoluzione dell’ordinamento. Ha inoltre contribuito a
elaborare in via giurisprudenziale la costituzione europea e a fondare la tutela dei diritti
fondamentali, elevati a livello di principi generali dell’ordinamento.

Considerazioni conclusive
La Corte grazie al suo ruolo ha potuto contribuire allo sviluppo di un sistema organico alla luce
dell’obiettivo della Comunità prima e dell’Unione poi, realizzando il processo di integrazione,
sebbene nel fare questo abbia ricevuto anche delle critiche.

9. Organizzazione e funzionamento della Corte di giustizia dell’Unione europea


Origini e sviluppi
La storia della Corte di giustizia si lega strettamente al processo di integrazione europea, infatti la
prima previsione di un organo giurisdizionale risale al Trattato istitutivo della CECA, seguito poi

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dai Trattati di Roma anche se, al posto di costituirne di distinte, ne venne costituita una unica, che
però operava separatamente per ogni organizzazione. Essa entrò in funzione nel 1958 e da lì ha
continuato accrescendo solo le proprie dimensioni, anche se nel 1989 venne affiancata dal
Tribunale di Primo Grado (TPI), competente a giudicare solo per una serie limitata di materie. In
seguito tra il Trattato di Nizza e quello di Lisbona furono previsti dei Tribunali specializzati. La
Corte è quindi diventata principalmente un giudice di legittimità, mentre gli altri sono dei veri e
propri giudici di merito. Questi organi però sono strettamente coordinati sul piano funzionale, infatti
l’art. 19 TUE nomina all’interno della Corte di Giustizia dell’Unione europea sia la Corte che il TPI
che i Tribunali specializzati, tutti competenti per assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione
e nell’applicazione dei Trattati.

Gli organi: la Corte di giustizia


Le norme sulla composizione e sul funzionamento della Corte di giustizia, oltre che nei Trattati,
sono presenti sia nel Protocollo sullo Statuto che nel regolamento di procedura, predisposto dalla
Corte e approvato dal Consiglio a maggioranza qualificata.
- La Corte è composta da un giudice per ogni Stato membro, assistiti da 11 avvocati generali
- Gli AG devono presentare delle conclusioni motivate sulle cause che vengono presentate alla
Corte, ma solo se presentano delle nuove questioni di diritto, altrimenti la Corte può non
richiederle. Essi tuttavia assistono la Corte in gran parte dei passaggi della procedura. Essi
hanno lo stesso status dei giudici della Corte ma godono anche di elettorato attivo e passivo
nell’Unione. Essi, essendone membri, non partecipano all’elaborazione della sentenza come
esterni ma come membri dotati di indipendenza. Ogni tre anni viene designato il primo AG, che
opera come primus inter pares ma ha il compito di promuovere il procedimento di riesame e di
distribuire le cause tra i singoli AG, riservandone anche per se stesso.
- I giudici e gli AG sono nominati per sei anni dagli Stati membri scegliendo tra membri che
garantiscano l’indipendenza e che godano dei requisiti per esercitare, secondo la normativa
nazionale, le più alte funzioni giurisdizionali o che siano giureconsulti di provata competenza,
la nomina dopo i Trattati di Lisbona è soggetta al parere di un Comitato ad hoc. La nomina
interviene secondo un sistema di rinnovo parziale triennale di metà dell’organico. Il mandato
può essere rinnovato ma può cessare sia per dimissioni volontarie che per dimissioni d’ufficio.
Prima di assumere le funzioni i membri prestano giuramento in seduta pubblica.
- Il Presidente è eletto fra e dai soli giudici, egli rappresenta la Corte e distribuisce le cause tra i
giudici. È presente anche un Vicepresidente, anch’esso un giudice, eletto per tre annie che
decide sull’adozione delle misure provvisorie e d’urgenza previste dal Trattato.
- La Corte si riunisce in sezioni da tre o cinque giudici, ma può anche riunirsi in sezioni di
quindici giudici, è tenuta a farlo se richiesto da uno Stato o da un’istituzione che siano parti in
causa. Si riunisce in assemblea plenaria solo quando un giudizio abbia un’importanza
eccezionale. Essa delibera in camera di consiglio alla sola presenza dei giudici membri del
collegio giudicante a maggioranza, senza rendere note le opinioni dissenzienti.
- Ha sede a Lussemburgo ed è assistita da un cancelliere nominato per sei anni rinnovabili
- Le lingue processuali sono tutte le norme ufficiali dell’Unione e quella del singolo processo è
quella di chi ricorre, ma sono presenti delle deroghe per casi specifici.

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Segue: Il Tribunale
Il Tribunale è stato previsto nell’ambito dell’AUE e poi dal Trattato di Maastricht.
- Ha il compito di rendere meno gravoso il lavoro della Corte, le sue competenze sono state
progressivamente estese a tutti i ricorsi promossi da persone fisiche e giuridiche e in alcuni tipi
di ricorsi che coinvolgono Stati membri e istituzioni. Altre materie tuttavia possono comunque
essergli attribite dallo Statuto.
- È composto da soli giudici, la nomina di AG è eventuale e decisa volta per volta per singole
cause. È presente un giudice per ogni Stato membro, anche se per accelerare il lavoro il loro
numero verrà raddoppiato entro il 2019. Il regime dei membri è quasi identico a quello della
Corte.
- Vengono eletti un Presidente e un Vicepresidente, inoltre si organizza in sezioni analoghe a
quelle della Corte. In alcuni casi è possibile anche un giudice unico.

Segue: I tribunali specializzati. Il Tribunale della funzione pubblica


Il Trattato di Nizza aveva autorizzato il Consiglio a istituire degli appositi tribunali specializzati, il
Trattato di Lisbona ha previsto la competenza congiunta del Parlamento e il loro affiancamento al
Tribunale. Le loro decisioni possono essere impugnate in sede di riesame davanti alla Corte per
gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromessi. L’unico finora
nominato è stato il Tribunale della funzione pubblica (TFP), composto da sette giudici nominati
per sei anni e competente per le controversie tra l’Unione e i suoi agenti, ma è stato soppresso nel
2016.

La procedura
La procedura innanzi alla Corte e al Tribunale è sostanzialmente comune.
- Vi sono una fase scritta e una fase orale, può essere disposta anche una fase istruttoria. La fase
orale invece è eventuale e viene aperta solo nel caso in cui la Corte non si senta
sufficientemente edotta sulla base delle memorie scritte. In una successiva udienza vengono
presentate le memorie dell’AG e si passa alla deliberazione della causa.
- Rinvio pregiudiziale, cioè la domanda del giudice nazionale, che deve essere chiara e completa,
pena l’irricevibilità. La domanda è notificata alle parti, agli Stati, alla Commissione e se
necessario alle altre istituzioni, che entro due mesi possono presentare le proprie osservazioni.
Se però la natura della causa richiede un rapido trattamento la Corte può concedere una
procedura accelerata che comporta una riduzione dei tempi e dei passaggi. Vi è inoltre la
procedura pregiudiziale d’urgenza, istituita per l’ambito dello Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia, di cui si occupa una sezione ad hoc della Corte.
- Nei ricorsi diretti l’atto introduttivo è il ricorso depositato dal ricorrente presso la cancelleria
della Corte, che viene notificato al convenuto il quale h due mesi per presentare un
controricorso, seguono le repliche. Gli Stati membri e le istituzioni possono intervenire in tutte
le cause, mentre gli organi solo se dimostrano di avere un interesse, e così i privati. I ricorsi non
hanno effetto sospensivo ma le parti possono chiedere dei provvedimenti provvisori in questo
senso.
- Dopo la fase orale e udite le conclusioni dell’AG la causa passa in camera di consiglio, a meno
che non vi sia stata una transazione tra le parti o una rinuncia. La decisione ha la forma della

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sentenza o dell’ordinanza. Le sentenze hanno forza obbligatoria dal giorno della pronuncia e
costituiscono titolo esecutivo. La Corte può anche limitarne gli effetti nel tempo. Non sono
soggette a impugnazione se non con mezzi straordinari (es. sentenza in contumacia del
convenuto), entro due anni la Corte può essere chiamata nuovamente per la loro interpretazione.
- Per l’impugnazione delle sentenze del Tribunale davanti alla Corte questa è concessa alle parti
principali, agli Stati e alle istituzioni (anche se non intervenuti) entro due mesi dalla notifica
della decisione e solo per motivi di diritto, quindi non possono essere poste nuove questioni ed
eccezioni. L’accoglimento produce l’annullamento del provvedimento di primo grado, quindi la
Corte può decidere direttamente o rinviare la causa al Tribunale con indicazione dei punti di
diritto.
- Se è investita di un ricorso su un ricorso presentato al Tribunale da tribunali specializzati la
Corte procede al mero riesame del provvedimento entro un mese, che prevede un controllo più
limitato degli altri mezzi di impugnazione. Ha infatti una portata eccezionale e una procedura
accelerata e semplificata.
- Vi sono delle disposizioni apposite per i pareri consultivi emessi dalla Corte

Le competenze: quadro generale


La Corte non ha precedenti nel diritto internazionale anche per la vastità e la diversità delle
competenze ad essa assegnate, che hanno anche subito un’evoluzione nel corso del tempo. Nel
Trattato di Maastricht, ad esempio, la giurisdizione della Corte era piena solo nel pilastro
comunitario, mentre era assente nell’ambito della PESC e limitata nel GAI. Con il Trattato di
Lisbona la sua giurisdizione si è estesa a tutte le materie rientranti nella competenza dell’Unione,
ad eccezione della PESC, ma comunque spetta alla Corte stabilire i limiti di questa materia. Alcune
competenze sono fissate dai Trattati, ma possono esserne stabilite di nuove sulla base delle
previsioni di questi ultimi.
Le competenze della Corte hanno di regola natura giurisdizionale, anche se in alcuni casi essa può
avere funzione consultiva. La competenza giurisdizionale è di solito di tipo contenzioso, ma in un
caso non lo è, cioè per la procedura pregiudiziale. Le attribuzioni giurisdizionali a carattere
contenzioso sono:
 Questioni che oppongono l’Unione agli Stati membri o gli Stati membri sull’interpretazione
e applicazione dei Trattati.
 Comportamenti delle istituzioni dell’Unione, può avvenire sia in via diretta che in via
incidentale sugli atti e sulle inazioni delle istituzioni. È un giudizio simile a quello
amministrativo.
Questi due gruppi, insieme con i rinvii pregiudiziale, sono la parte più rilevante delle attribuzioni
della Corte, ma non ne costituiscono la totalità.

10. I giudizi sui comportamenti degli Stati membri


Premessa
La procedura d’infrazione ha sicuramente un rilievo particolare tra le competenze dell’Unione
perché riguarda il rispetto dei Trattati e del diritto da parte degli Stati, perché senza di questo i fini

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dell’Unione non possono essere perseguiti. Le procedure possono essere attivate dagli stessi Stati
membri ma anche dalla Commissione.

I ricorsi della Commissione nei casi di infrazioni degli Stati membri. I presupposti generali
Nell’ambito di queste procedure sono preminenti le azioni della Commissione contro uno Stato
membro per inadempimento degli obblighi derivanti da uno dei Trattati. La procedura può anche
essere attivata dal singolo Stato, ma ha più rilevanza quella della Commissione perché questa ha il
compito di vigilare sul rispetto dei Trattati. L’oggetto è quindi la sussistenza di un inadempimento
degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione da parte di uno Stato membro. Gli obblighi in
questione sono quelli enunciati dai Trattati istitutivi e dagli atti vincolanti adottati dalle istituzioni,
più il rispetto dei diritti fondamentali previsti dalla Carta di Nizza e dalla CEDU.
È possibile anche che venga sindacato il comportamento di uno Stato che, pur non contrastando con
nessuna di queste disposizioni, pregiudichi il funzionamento degli organi dell’Unione, in
violazione quindi del principio c.d. di leale collaborazione.
La responsabilità incombe allo Stato nella sua unità e può trattarsi sia di azione che di omissione
(es. mancata trasposizione delle direttive comunitarie), ha carattere assoluto e oggettivo, infatti non
rilevano la gravità dell’inadempimento o l’assenza del pregiudizio, è esclusa solo per forza
maggiore e per periodi limitati. Uno Stato non può invocare delle proprie norme a sua discolpa o
l’infrazione commessa da un altro Stato. Lo Stato non può farsi giustizia da sé.
Per escludere la responsabilità gli Stati devono assicurare l’adempimento non sul piano formale ma
sul piano dell’effettività (es. una prassi amministrativa può costituire inadempimento dell’obbligo
anche se la legislazione dello Stato è conforme). Le situazioni devono inoltre essere chiare, quindi
la normativa incompatibile deve essere rimossa per non causare ambiguità nell’applicazione del
diritto dell’Unione, quindi uno Stato non può invocare a propria discolpa l’esistenza di una prassi
giurisprudenziale che determina un’applicazione conforme del diritto.
L’inadempimento può essere contestato anche se parziale, purché sia attuale, deve quindi sussistere
nel momento in cui sia contestato, senza che rilevi l’eventuale rimozione da parte dello Stato,
perché le istituzioni hanno un interesse ad accertare la sussistenza di una violazione del Trattato o
meno. Inoltre può fondare la responsabilità dello Stato nei confronti di altri soggetti.

La procedura di infrazione: la fase precontenziosa


La procedura di infrazione si articola in due fasi fondamentali: una fase precontenziosa, nelle mani
della Commissione, e una fase contenziosa, di competenza della Corte che giudica
sull’inadempimento.
La fase precontenziosa si apre su iniziativa della Commissione, che può avviarla:
- d’ufficio
- su iniziativa di uno Stato membro
- su iniziativa di un privato
La contestazione formale allo Stato è subordinata a un giudizio discrezionale della Commissione,
la quale gode di un ampio margine di libertà sull’attivazione della procedura e in quale momento.
Essa quindi non può essere obbligata ad avviare la procedura, infatti spesso la fase precontenziosa

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si protrae per molto tempo, ma in ogni caso non possono essere pregiudicati i diritti di difesa dello
Stato. La fase precontenziosa si articola a sua volta in due fasi:
 Diffida: la Commissione comunica formalmente allo Stato l’apertura della procedura e lo mette
in condizione di presentare le proprie osservazioni entro un termine. Prima però essa richiede
delle spiegazioni in via informale allo Stato, se queste non la soddisfano aprirà la procedura. In
alcuni casi di urgenza è possibile adire direttamente la Corte, questo passaggio serve solo a
rispettare il diritto di difesa dello Stato e a definire i termini della questione.
 Parere motivato: se lo Stato non risponde alla diffida o non lo fa in modo convincente la
Commissione emette un parere motivato con il quale precisa la propria posizione e sollecita lo
Stato a mettere fine all’inadempimento entro due mesi. Non ha carattere vincolante ed è un
semplice passaggio intermedio, infatti la sua adozione o meno non possono essere oggetto di
ricorso alla Corte, perché il ricorso riguarderà sempre la violazione del Trattato. Il parere non
può modificare, se non in negativo, l’oggetto della contestazione della diffida, e deve essere
motivato.

Segue: La fase giudiziaria


Se dopo la scadenza del termine lo Stato non si conforma al parere la Commissione può adire la
Corte, l’inosservanza è dunque il presupposto per l’attivazione della procedura. Anche in questo
caso la Commissione gode di grande discrezionalità, infatti nella prassi la Commissione si concede
un ampio margine di tempo, ma sempre senza pregiudicare i diritti difensivi dello Stato.
Il ricorso sarà accolto se la Commissione provi la sussistenza dell’inadempimento, senza la
possibilità di usare delle presunzioni, se però l’adempimento interviene nel termine fissato dal
parere viene meno l’interesse della Commissione a ricorrere. In questi giudizi non possono
intervenire persone fisiche e giuridiche e la Corte può sempre adottare provvedimenti urgenti e
quindi ordinare la sospensione dell’applicazione di una normativa o prassi nazionale.

Segue: La pronuncia della Corte e i suoi effetti


Se la Corte accerta un inadempimento pronuncia una sentenza dichiarativa, perché lo Stato è
obbligato a rispettarla non per la sua forza ma in virtù dell’art. 260 TFUE. Lo Stato è libero di
scegliere misure e modalità dell’adempimento. Il destinatario dell’obbligo è lo Stato nella sua unità
e non i singoli organi, ognuno dei quali deve garantire il rispetto della sentenza nel rispettivo ambito
di competenza. La Corte può quindi indicare in quale ambito intervenire (es. legislativo) per porre
fine all’inadempimento in questione.

Segue: I ricorsi per la sua inosservanza


Nel caso in cui lo Stato non assicuri la piena osservanza della sentenza, la Commissione può
presentare alla Corte un nuovo ricorso per l’inadempimento di tale obbligo. In passato portava
all’emanazione di infiniti provvedimenti di accertamento della violazione, infatti a partire dal
Trattato di Maastricht e con quello di Lisbona la Corte, dopo aver permesso allo Stato di presentare
le proprie osservazioni, può essere adita di nuovo per l’imposizione di una penalità decisa dalla
Commissione. L’importo viene stabilito sulla base di tre criteri:

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- Gravità dell’infrazione
- Durata dell’infrazione
- Effetto dissuasivo
Nel caso in cui sorgessero dei contrasti sull’applicazione della sentenza o sul pagamento delle
somme, la Commissione non può imporre allo Stato un adempimento in termini corretti ma deve
adire nuovamente la Corte, infatti non è praticabile la procedura di interpretazione della sentenza.

I ricorsi di inadempimento promossi da uno Stato membro


La procedura di infrazione può anche essere promossa da uno Stato membro nei confronti di un
altro Stato, ma prima di poter adire la Corte questo deve rivolgersi alla Commissione affinché
questa provi dei rimedi preliminari per risolvere la questione in via pregiudiziale. Non è necessario
che lo Stato membro abbia subito una lesione dei propri diritti, esso è legittimato a questo tipo di
azione in virtù del proprio status di membro. Per questo motivo questo tipo di controversie non
riguarda il diritto internazionale ma resta tutto all’interno del diritto dell’Unione.
Lo Stato nel rivolgersi alla Commissione deve dichiarare l’intenzione di procedere a un ricorso e i
motivi su cui si fonda questa intenzione, quindi la Commissione deve darne comunicazione allo
Stato inadempiente e istituire tra di essi un contraddittorio scritto e orale. Al termine, la
Commissione emette un proprio parere motivato sul ricorso, il quale può essere:
- Interlocutorio: non ritiene provate le affermazioni
- Favorevole allo Stato accusato
- Conforme allo Stato ricorrente: la Commissione invita lo Stato all’adempimento entro un certo
termine, prima del quale non può essere proposto il ricorso. Questo può essere fatto dalla
Commissione o, più raramente, dallo Stato ricorrente.
Lo Stato ricorrente, anche in caso di parere contrario, può comunque ricorrere alla Corte, perché il
parere della Commissione non è vincolante. Se entro tre mesi la Commissione non emette il parere
lo Stato può ugualmente adire la Corte. Le altre norme sono analoghe a quelle previste per i ricorsi
iniziati dalla Commissione.

11. Il controllo sui comportamenti delle istituzioni dell’Unione


Introduzione
Oltre che sugli Stati la Corte esercita un controllo anche sui comportamenti degli organi
dell’Unione, che contribuisce a configurare l’Unione come una “comunità di diritto”. Questo
controllo costituisce una garanzia essenziale dell’equilibrio di poteri realizzato dai Trattati e uno
strumento efficace per la tutela dei diritti dei soggetti che vengono lesi dall’attività dell’Unione. Il
modello è simile a quello del contenzioso amministrativo nazionale ma si discosta da esso per
qualche punto.

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I ricorsi di annullamento
Premessa
Il ricorso di annullamento è l’attribuzione più importante della Corte. La disposizione centrale è
l’art. 263 TFUE, che permette agli Stati, alle istituzioni e ai soggetti privati di ricorrere alla Corte
per chiedere l’annullamento di un atto.

La legittimazione passiva
L’oggetto del giudizio sono i comportamenti delle istituzioni, quindi solo queste ultime possono
essere convenute davanti alla Corte, non le autorità nazionali. Inizialmente la legittimazione
passiva era solo a carico del Consiglio e della Commissione, ma con l’evoluzione del sistema è stata
prevista per tutte le istituzioni i cui atti possono produrre effetti giuridici in capo al ricorrente.
Sono quindi legittimati passivamente sia il Consiglio europeo che tutti gli organi e organismi,
compresa la Corte quando non opera in sede giurisdizionale.

Gli atti impugnabili


Non è facile stabilire quali siano gli atti impugnabili in sede di ricorso di annullamento. L’art. 263
TFUE parla di atti legislativi¸ escluse le raccomandazioni e i pareri e gli atti non destinati a
produrre effetti nei confronti dei terzi. I Trattati impongono alle istituzioni di perseguire la
realizzazione degli obiettivi adottando atti tipici, che sono quelli sottoposti al controllo della Corte,
sebbene con implicazioni processuali diverse a seconda del tipo. La giurisprudenza della Corte ha
apportato numerosi chiarimenti, stabilendo l’irrilevanza della forma dell’atto, ma rilevano solo il
contenuto e gli effetti.
È più difficile qualificare il comportamento di un’istituzione come atto impugnabile, ma per la
giurisprudenza sono impugnabili gli atti definitivi emanati dalle istituzioni nell’esercizio del loro
potere d’imperio e produttivi di effetti obbligatori nei confronti di terzi. L’atto giuridico, inoltre,
deve essere espressione del potere di imperio dell’istituzione e che innovi rispetto alle posizioni
giuridiche preesistenti. Non possono quindi essere impugnati gli atti preparatori o quelli destinati
ad avere effetto solo all’interno dell’istituzione.

I vizi degli atti. In generale


Gli atti dell’Unione devono essere conformi ai Trattati, a pena dell’invalidità del provvedimento,
che può comportare il suo annullamento in via giudiziale. Si tratta della reazione più radicale
all’esercizio illegale delle proprie funzioni da parte di un’istituzione. Si deve ritenere che gli atti
possano anche essere ritenuti inesistenti, qualora il vizio sia particolarmente grave, anche se si tratta
di un’ipotesi eccezionale da valutare con cautela.
I difetti dell’atto nel sistema dell’Unione non rilevano direttamente ma solo qualora si presentino in
una determinata veste, infatti i Trattati individuano quattro figure di vizi che possono costituire dei
motivi di ricorso:
 Incompetenza
 Violazione di forme essenziali

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 Violazione del Trattato


 Sviamento di potere
La Corte preferisce un richiamo solo indiretto al diritto nazionale, nonostante assomiglino ai motivi
per il ricorso amministrativo. Ogni motivo, anche se è difficilmente distinguibile dagli altri,
determina sostanzialmente le stesse conseguenze ai fini dell’annullamento dell’atto.

Segue: I singoli vizi


- Incompetenza: questo vizio ricorre quando un atto eccede i poteri conferiti all’autorità che l’ha
posto in essere, es. invasione delle attribuzioni di un’altra istituzione. È un vizio molto grave e
rilevabile d’ufficio, può essere revocato in qualunque momento del procedimento.
- Violazione di forme sostanziali: non sempre è distinto dalla violazione del Trattato, inoltre le
stesse fonti non sempre sono chiare sulla rilevanza o meno di una certa forma per la validità
dell’atto. Infatti vige il principio di libertà di forme degli atti, infatti questo è un vizio da
interpretare in senso restrittivo. Dal punto di vista della formazione dell’atto, viene in rilievo il
caso in cui venga imposta la consultazione di un altro organo dell’Unione o nel caso di
malfunzionamento dell’organo. Se invece si considerano i vizi formali intrinseci all’atto, si
considerano le norme sul funzionamento dell’organo che lo deve adottare oppure il regime
linguistico. La violazione dell’obbligo di motivazione è considerata così grave da poter essere
rilevata d’ufficio.
- Violazione dei Trattati: riguarda la legalità interna degli atti, anche questo non è facilmente
distinguibile dagli altri, infatti spesso viene delimitato per esclusione. Questo vizio comporta
l’analisi dei presupposti di adozione di un atto, con conseguente grande influenza da parte della
Corte, siccome le istituzioni godono di ampia discrezionalità. Oltre ai Trattati rilevano anche le
norme giuridiche scritte e non scritte sulla loro applicazione, sulla base della successione delle
leggi (criterio temporale, di specialità ecc.).
- Sviamento di potere: è stato oggetto di attento studio da parte della dottrina, soprattutto sul
piano comparatistico. Di norma si considera sviato il potere esercitato per un fine diverso
rispetto a quello per il quale era stato attribuito, per tutti gli altri aspetti l’atto può anche essere
conforme. L’attenzione è quindi portata sui motivi che hanno portato all’adozione dell’atto. La
Corte però ha dato a questo vizio un’estensione più ampia rispetto alla nozione classica, per
garantire le sue esigenze di tutela giurisdizionale.

La legittimazione attiva: i) delle istituzioni; ii) degli Stati membri


La legittimazione attiva compete a:
- Istituzioni: riguarda l’equilibrio tra di esse, all’inizio il diritto era concesso solo al Consiglio e
alla Commissione, ma in seguito è stata estesa a tutte le istituzioni tranne il Consiglio europeo.
- Stati membri: come le istituzioni sono ricorrenti privilegiati perché la loro legittimazione è
piena e non devono allegare la lesione di un interesse materiale. La legittimazione è riservata
allo Stato nella sua unità e in particolare alle istituzioni di governo, anche se i suoi singoli
organi possono ricorrere come persone giuridiche. È possibile il ricorso anche da parte degli
Stati terzi.

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Segue: iii) dei soggetti privati


Il ricorso di annullamento può anche essere sollecitato dai soggetti di diritto interno, cioè le
persone fisiche e giuridiche a prescindere dalla loro qualifica pubblica o privata e della loro
personalità giuridica. Essi incontrano però delle limitazioni:

 Lesione attuale e diretta di un interesse giuridicamente tutelato


 Atti adottati nei suoi confronti
 Atti che la riguardano direttamente e individualmente
 Atti regolamentari che la riguardano direttamente e non prevedono misure di esecuzione:
non è necessario che riguardino il ricorrente individualmente.
Prima del Trattato di Lisbona le persone fisiche e giuridiche potevano impugnare le decisioni prese
nei loro confronti, quelle generali ma che si traducono in decisioni nei loro confronti e decisioni
rivolte contro altri soggetti ma che si traducono nei loro confronti. Erano quindi escluse le direttive
e i regolamenti, a causa del loro carattere legislativo. In ogni caso il carattere “individuale” deve
riferirsi al singolo, e non a una categoria di soggetti. Il carattere “diretto”, invece, è dato dalla
consequenzialità degli effetti in relazione all’emanazione dell’atto. Questi requisiti avevano
sollevato numerosi dibattiti sull’esistenza di un diritto al ricorso diretto. Oggi invece non è
necessario che questi atti appaiano presi nei confronti di altre persone.
Ha sollevato non poche perplessità la nozione di atto regolamentare, poco dopo l’entrata in vigore
del Trattato di Lisbona, infatti, la Corte ha precisato che in questa nozione rientrano tutti gli atti a
portata generale tranne quelli legislativi, perché il Trattato li tiene discosti dagli altri ed esiste un
autonomo procedimento di impugnazione. Sull’esistenza di misure di esecuzione, va valutata solo
l’eventuale incidenza di queste sul soggetto e non nei confronti di altri. Se non si tratta di un atto
regolamentare ma di un atto legislativo, quindi, il soggetto dovrà dimostrare di esserne colpito
direttamente e individualmente, se è un atto regolamentare andrà verificato se si rivolge
direttamente al soggetto e se non comporta misure di esecuzione, se queste sono presenti dovrà
dimostrare che lo colpiscono direttamente e individualmente.

Il ricorso: termini ed effetti


Il ricorso deve essere presentato entro due mesi a partire dalla pubblicazione dell’atto o dalla sua
notifica, più un termine di 10 giorni per la distanza dalla sede della Corte. Il superamento dei
termini può far accogliere il ricorso solo se dovuto a caso fortuito, a forza maggiore o a errore
scusabile. Le regole sono le stesse del ricorso davanti alla Corte fino a una sua sentenza, che deve
intervenire entro un termine ragionevole. In caso di ritardo dovuto ai giudici è ammesso un
risarcimento del danno.
Il ricorso non sospende l’esecuzione dell’atto impugnato, quindi questo perderà efficacia con il suo
annullamento o con la revoca da parte dell’istituzione che l’ha adottato, anche se la Corte può
concedere la sospensione dell’esecuzione dell’atto in via provvisoria se le circostanze lo
richiedono.

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Segue: La portata del sindacato della Corte. La competenza di piena giurisdizione


In sede di ricorso di annullamento la Corte esercita un mero controllo di legittimità, quindi le è
precluso il sindacato sul merito delle scelte fatte dalle istituzioni. Il limite non è facile da
individuare, a causa della formula ambigua dell’articolo. I Trattati però prevedono che alla Corte
possa anche essere attribuita una competenza di merito dai regolamenti quando istituiscono
sanzioni. Questa è la competenza di piena giurisdizione della Corte, anche se i suoi tratti non sono
ben definiti.
In questo tipo di competenza la Corte non si occupa dell’atto quanto delle situazioni giuridiche che
trovano nell’atto il loro comportamento, quindi deve esaminare sotto ogni profilo la questione. In
seguito a questo esame, essa può semplicemente annullare l’atto impugnato oppure modificarlo.

La sentenza di annullamento
Se il ricorso viene accolto l’atto è nullo e non avvenuto, anche se può precisare quali effetti
dell’atto siano da reputarsi definitivi. Essa infatti non ha alcun potere di condanna nei confronti
dell’istituzione e può solo annullare l’atto, salvo che nelle ipotesi di piena giurisdizione. La
sentenza di annullamento però ha un’efficacia assoluta perché l’atto è annullato ex tunc e quindi
sono preclusi nuovi ricorsi. L’istituzione dovrà eliminare gli effetti prodotti dall’atto in questione,
anche se non sempre è possibile perché verrebbe meno la certezza del diritto e il rispetto dei diritti
quesiti. La stessa Corte però può stabilire quali effetti si mantengano, l’annullamento degli effetti
inoltre non esclude un risarcimento del danno.
La giurisprudenza ha nei fatti ampliato molto questo potere.

L’accertamento incidentale della illegittimità di un atto


Le garanzie giurisdizionali contro gli atti illegittimi dell’Unione non si esauriscono con
l’impugnazione diretta degli atti, ma vi è anche la possibilità del controllo della validità degli stessi
in via incidentale. Infatti in un ricorso di annullamento è possibile controllare la legittimità degli
atti che sono a fondamento degli atti attaccati al fine di provocarne se non l’annullamento almeno
la disapplicazione. Questa possibilità è però soggetta a diverse condizioni:
- Non può essere utilizzata per aggirare il sistema dei ricorsi di annullamento
- Deve sussistere un nesso tra l’atto impugnato e quello oggetto dell’eccezione
- Il nesso deve avere rilevanza decisiva e diretta per la soluzione della questione principale
La Corte ha esteso la norma fino a ricomprendere tutti gli atti che hanno effetti analoghi ai
regolamenti. Qualunque parte può sollevare l’eccezione, che se accolta determina l’inapplicabilità
in giudizio di quell’atto, quindi opera ex nunc e tra le parti in causa, ma l’istituzione potrà
comunque essere portata a sostituirlo per evitare una serie di eccezioni di illegittimità.

I ricorsi in carenza
Condizioni generali

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L’art. 265 TFUE consente agli Stati membri, alle istituzioni e alle persone fisiche e giuridiche di
adire la Corte per l’omissione di un’istituzione. Le istituzioni alle quali può essere contestata
questa ipotesi sono quelle che possono incidere sugli interessi tutelati dal diritto dell’Unione e può
essere proposto solo quando hanno l’obbligo di pronunciarsi, a prescindere dal tipo di atto che
devono adottare. L’unico motivo del ricorso può essere la violazione dei Trattati, perché gli altri
vizi non possono sussistere.
Possono ricorrere gli Stati membri, le altre istituzioni e i soggetti di diritto interno (che però godono
di limitazioni analoghe a quelle per i ricorsi di annullamento, infatti possono adire la Corte se è stata
omessa solo una decisione che li interessasse direttamente e individualmente).

Gli aspetti procedurali


Prima di esperire il ricorso è necessario affrontare una procedura precontenziosa che prevede la
messa in mora dell’istituzione, per permetterle di evitare il ricorso giurisdizionale e per fissare il
momento di decorrenza dei termini del ricorso. Questa può essere presentata solo dai soggetti
legittimati a presentare ricorso e deve indicare l’atto omesso, perché il ricorso riguarda solo il rifiuto
di adottare l’atto.
Dopo due mesi dalla messa in mora, se l’istituzione non ha adottato l’atto, entro due mesi
l’interessato può presentare ricorso alla Corte. La sentenza di accoglimento ha natura dichiarativa
dell’illegittimità del comportamento omissivo. L’istituzione deve quindi prendere i provvedimenti
necessari a osservare la sentenza, quindi sarà sufficiente adottare l’atto.

L’azione di danni
Caratteristiche e specificità di tale azione
L’azione per il risarcimento dei danni è prevista dall’art. 340 TFUE ed è di competenza della
Corte ma sono autonome rispetto a quelle di annullamento dell’atto, perché è volta ad accertare i
danni prodotti da un atto o da una sua omissione. Nella prassi le due azioni vengono sempre
promosse congiuntamente, ma siccome sono autonome il rigetto di una non vale anche per l’altra.
Se il danno deriva invece dagli atti nazionali di esecuzione di un certo atto, il soggetto dovrà
proporre l’azione davanti ai giudici nazionali, che eventualmente apriranno un rinvio pregiudiziale
per l’annullamento dell’atto. Il ricorso davanti alla Corte è quindi subordinato all’esperimento dei
rimedi interni. Sono legittimati i soggetti di diritto e gli Stati membri, senza distinzioni.
La legittimazione passiva sta in capo a tutti gli organi e le istituzioni cui può essere imputato il
comportamento illecito che ha provocato il danno, purché l’agente abbia prodotto il danno
nell’esercizio delle sue funzioni. L’istituzione ha comunque diritto di rivalsa nei confronti
dell’agente.

Le condizioni per la sua promozione


Il Trattato parla dei “principi generali comuni ai diritti degli Stati membri”, ma siccome è difficile
individuarli la Corte stessa ha proceduto alla loro individuazione, sempre prendendo spunto dagli
ordinamenti nazionali:

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- Illiceità del comportamento contestato alle istituzioni: non è necessaria la violazione di norme
giuridiche, all’origine vi è qualunque comportamento illecito anche di carattere omissivo. Se si
tratta di un ambito in cui l’istituzione gode di potere discrezionale si ritiene che la violazione
sussista qualora siano stati superati i limiti imposti all’azione dell’Unione. Nel caso
dell’esercizio di attività legislativa, invece, la Corte richiede la violazione di una norma
superiore a tutela dei singoli.
- Esistenza di un danno rilevante: il danno deve essere certo e attuale (a volte anche se
prevedibile e imminente) e deve aver leso una categoria di soggetti ben individuata, inoltre deve
eccedere i rischi economici insiti nell’attività in questione.
- Nesso di causalità: il danno deve essere dovuto a un comportamento diretto delle istituzioni e in
assenza di un atteggiamento negligente del soggetto interessato.
Il danno risarcito è sia materiale che immateriale, con relazione sia al danno emergente che al
lucro cessante. L’azione si prescrive in cinque anni dal momento in cui avviene il fatto dannoso, la
Corte interpreta il decorso del tempo dal momento in cui sorge il diritto al risarcimento. La
prescrizione si interrompe anche con la richiesta dei danni all’istituzione in causa.

12. La competenza pregiudiziale


Premessa
La competenza pregiudiziale è una competenza giurisdizionale a carattere non contenzioso che
riguarda l’interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione o di atti dell’istituzione. Essa
quindi non è attivata dalle parti di una controversia e non la risolve, ma fornisce l’interpretazione
del diritto per risolverla. Il rapporto della Corte con i giudici nazionali si traduce in una
collaborazione, infatti i rinvii pregiudiziali costituiscono la maggior parte dei ricorsi davanti alla
Corte.

Le finalità della competenza pregiudiziale


Questa competenza della Corte ha la finalità di assicurare l’uniformità dell’interpretazione del
diritto, ma col tempo è stata utilizzata per finalità più estese, fino ad arrivare a individuare i
principi cardine dell’ordinamento dell’Unione. Grazie a questa competenza i giudici nazionali
operano come organi decentrati dell’Unione, contribuendo al controllo sull’interpretazione del
diritto come le singole istituzioni non potrebbero mai fare. Col tempo è anche diventata uno
strumento per la tutela dei diritti dei cittadini dell’Unione nei confronti delle istituzioni e del proprio
Stato membro, perché la Corte suggerirà l’interpretazione corretta del diritto dell’Unione e il
giudice, se necessario, potrà disapplicare il diritto interno per la tutela del singolo.

Le condizioni per il suo esercizio


La competenza pregiudiziale è esclusiva della Corte, anche se lo Statuto prevede la possibile
attribuzione di alcune materie al Tribunale, ma non è mai stata attuata tale disposizione. I giudici
nazionali possono proporre alla Corte:

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- Questioni di interpretazione: qualsiasi disposizione o accordo stipulato dall’Unione e i principi


generali, ma niente che riguardi gli ordinamenti nazionali e la loro compatibilità con il diritto
dell’Unione.
- Questioni di validità: riguarda gli atti delle istituzioni e si svolge sul modello del ricorso di
annullamento, è un ulteriore strumento per i privati perché non sussistono i limiti dei ricorsi di
annullamento.
Sono legittimati gli organi giurisdizionali degli Stati membri di ogni ordine e grado, purché siano
istituiti per legge, permanenti e con competenza obbligatoria, il procedimento segua il
contraddittorio e vengano applicate delle norme giuridiche in indipendenza e imparzialità. Egli non
può dichiarare l’invalidità dell’atto, ma deve rimettere la questione alla Corte.
Il giudice può sospendere l’efficacia di provvedimenti nazionali emanati sulla base di atti
dell’Unione o di leggi e atti in attesa della pronuncia pregiudiziale. Il rinvio pregiudiziale è
obbligatorio per l’ultimo grado di giudizio, mentre è facoltativo per gli altri. L’obbligo viene
meno se:
- La Corte si è già pronunciata sulla medesima questione
- Esiste sul punto una giurisprudenza consolidata della Corte
- Non vi sono ragionevoli dubbi sull’applicazione o non applicazione al caso concreto
Al di fuori di questi casi, la non osservanza dell’obbligo può dare luogo a un ricorso per
inadempimento.
L’ordinanza di rinvio pregiudiziale non può essere oggetto di impugnazione nell’ordinamento
interno, inoltre il suo diniego corrisponde al diniego di una tutela giudiziaria effettiva. Una volta
ricevuto il ricorso, la Corte deve valutare le seguenti ipotesi:

 Il giudice di rinvio deve aver fornito gli elementi di diritto o di fatto necessari
 Rilevanza dei quesiti ai fini della decisione del giudizio a quo (vi è comunque una
presunzione di rilevanza).
 Non si tratti di un processo fittizio

Gli aspetti procedurali


La Corte non può verificare la competenza del giudice nazionale, perché spetta alle norme dello
Stato membro. Il rinvio è disposto con ordinanza motivata, al procedimento che si apre possono
partecipare sia le parti a quo, ma anche gli Stati, la Commissione e l’istituzione che ha adottato
l’atto in causa. Ognuno dei partecipanti può presentare osservazioni scritte entro due mesi dalla
notifica.
Esiste una procedura pregiudiziale d’urgenza nell’ambito dello Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia, in cui la Corte assicura la massima celerità nella decisione.
La sentenza della Corte è obbligatoria per il giudice a quo. Nel caso in cui la sentenza riguardi
l’interpretazione, essa si impone a tutti, quindi eventualmente lo Stato membro deve prendere le
opportune misure per conformarsi all’ordinamento dell’Unione. Se ha affermato la validità di un
atto, la sentenza vale solo per il giudizio a quo, salva la possibilità di porre di nuovo la questione
della validità. Se invece ha affermato l’invalidità, l’atto è annullato ex tunc, quindi i giudici degli

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Stati membri non sono tenuti ad applicare l’atto invalido e l’istituzione competente deve, come er i
giudizi di annullamento, adottare gli opportuni provvedimenti.
In nome della certezza del diritto, in alcuni casi le sentenze interpretative sono state soggette a dei
limiti di validità nel tempo dalla stessa Corte se la nuova interpretazione rischia di causare gravi
ripercussioni economiche.

Le limitazioni della competenza pregiudiziale


Nell’ambito delle materie di confine alla competenza dell’Unione, la competenza della Corte
incontrava delle limitazioni, che però sono scomparse con il Trattato di Lisbona. In particolare esse
riguardavano lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, infatti la Corte non poteva giudicare sulla
validità e proporzionalità delle operazioni di polizia di uno Stato membro, questa limitazione è
rimasta in vigore per cinque anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Le uniche
limitazioni alla competenza della Corte, quindi, sono nell’ambito della PESC, ma si ritiene che
anche in questo settore la Corte possa esercitare la propria competenza pregiudiziale.

13. Le competenze “minori”


La competenza sulle controversie relative alla funzione pubblica europea
La Corte è competente per qualunque controversia tra l’Unione e i suoi agenti, riguarda la
legittimità degli atti delle autorità investite del potere di nomina oppure la responsabilità di queste
per i danni provocati dai loro dipendenti.
La legittimazione attiva appartiene a tutti i dipendenti delle istituzioni dell’Unione ma anche ai
soggetti che aspirino a tale status. La legittimazione passiva sta in capo alle istituzioni. Fino al 2016
questa materia era di competenza del Tribunale sulla Funzione pubblica, oggi invece è di
competenza del Tribunale, ma prima l’interessato deve esperire l’apposita procedura
amministrativa presso l’organo.

Il potere di pronunciare le dimissioni di ufficio di membri degli organi dell’Unione


La Corte può dimettere d’ufficio i membri della stessa Corte, della Commissione, della Corte dei
conti, del Comitato esecutivo della BCE o del Mediatore europeo, se non rispondono più ai
requisiti o se vengono meno agli obblighi derivanti dalla loro carica. La legittimazione attiva spetta
alle istituzioni di appartenenza o che nominano quei membri. La decisione è presa in seduta
plenaria, ma se riguarda un membro della Corte partecipano anche gli AG.

La competenza in materia contrattuale


La Corte ha anche una competenza di diritto privato per le controversie in materia contrattuale che
possono sorgere per l’attività negoziale dell’Unione, anche se non si tratta di attività istituzionale. È
una competenza facoltativa della Corte, perché può essere scelta dalle parti, ma in questo caso
resterà attratta nella sua competenza e la decisione resa sarà una sentenza e non un lodo arbitrale. Il

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procedimento davanti alla Corte è lo stesso degli altri ricorsi. Il diritto applicabile è quello della
legge regolatrice del contratto o quello che deriva dalla volontà delle parti.

L’obbligo degli Stati membri di risolvere le proprie controversie nell’ambito dell’Unione. La


competenza della Corte sulle controversie tra Stati membri connesse con l’oggetto del Trattato
Un’altra competenza facoltativa della Corte riguarda le controversie tra gli Stati membri, che
sono vincolati a risolvere la questione all’interno del sistema. Questa giurisdizione è obbligatoria
solo per i casi di violazione dei Trattati da parte di uno Stato membro, diversamente è facoltativa,
fermo l’obbligo di mantenere la questione all’interno del sistema.
Questa competenza può essere utilizzata per tutte le controversie connesse con l’oggetto del
Trattato, quindi anche quelle di tipo politico o che riguardano materie marginali della competenza
dell’Unione. Deve comunque sussistere un collegamento con la materia, la Corte può essere adita
solo previo accordo tra le parti.

La funzione consultiva
La funzione consultiva non è giurisdizionale e riguarda la conclusione di accordi internazionali
da parte dell’Unione, sui quali la Corte può essere sollecitata a esprimere un parere sulla loro
conformità al Trattato o sulla competenza dell’Unione a concluderlo. Il parere della Corte è
vincolante, quindi l’accordo per entrare in vigore dovrà seguire le indicazioni di questa. Il parere
positivo tuttavia non impedisce una nuova richiesta di un parere.
La domanda di un parere deve essere notificata a tutti gli Stati membri e alle istituzioni¸ con un
termine di due mesi per presentare osservazioni scritte. Il parere è emesso in udienza pubblica ma
può essere convocata preventivamente, se necessario, un’udienza di discussione.

II. La tutela giudiziaria in ambito nazionale


Premessa
I giudici nazionali hanno ottenuto dai Trattati sempre più competenze per quello che riguarda le
situazioni giuridiche individuali fondate sul diritto dell’Unione. La Corte ha fatto in modo che
questa tutela fosse il più ampia ed efficace possibile.

Il principio dell’autonomia procedurale. I principi di equivalenza ed effettività


La tutela giurisdizionale è un principio fondamentale del diritto dell’Unione, ma in alcuni casi essa
deve essere predisposta con gli strumenti presenti negli Stati membri. La Corte ha stabilito che
questi ricorsi non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di
natura interna (c.d. principio di equivalenza) e non devono rendere impossibile o eccessivamente
difficile l’esercizio di diritti (c.d. principio di effettività). La Corte si è assunta il compito di
controllare l’effettività di questi principi delineando un vero e proprio standard di tutela giudiziaria,
nei confronti del quale gli ordinamenti nazionali sono obbligati a cedere il passo.

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La tutela cautelare
La tutela cautelare è stata sancita nella sentenza Factortame del 1990, in cui la Corte, adita in via
pregiudiziale per la compatibilità di una legge britannica con il diritto dell’Unione, venne consultata
anche sulla possibilità per il giudice di disapplicare la legge in questione in attesa della decisione.
La Corte quindi ha stabilito che il giudice nazionale deve disapplicare la norma che osti alla
concessione di provvedimenti provvisori. Lo stesso però vale nel caso inverso.
La Corte ha quindi riconosciuto la competenza per il giudice nazionale la competenza a concedere
provvedimenti provvisori sia negativi che positivi, che creino cioè delle nuove situazioni giuridiche
soggettive in capo ai soggetti parti del procedimento, però a condizione:
- Il giudice a causa delle gravi riserve solleva una questione pregiudiziale
- Ricorrono gli estremi dell’urgenza per evitare un danno grave e irreparabile alla parte
- Il giudice deve tenere conto dell’interesse dell’Unione
- Devono essere rispettate le pronunce della Corte o del Tribunale sulla legittimità dell’atto
dell’Unione

Il risarcimento dei danni provocati da violazioni del diritto dell’Unione


Non sempre la protezione giudiziaria dei diritti può essere assicurata in modo pieno ed effettivo,
quindi nella giurisprudenza della Corte sono affiorati nuovi principi e strumenti di tutela, che hanno
la massima espressione nel principio della responsabilità degli Stati membri per omessa o
incompleta o non corretta esecuzione del diritto dell’Unione. La Corte si è richiamata al
principio di leale cooperazione, che va applicato indipendentemente dalla natura dell’organo che ha
posto in essere l’azione o l’omissione a prescindere dalla configurabilità di un illecito nei suoi
confronti secondo il diritto nazionale. Ai fini di questa responsabilità la Corte richiede la sussistenza
di tre condizioni:

 Attribuzione di diritti ai singoli da parte della norma dell’Unione


 Nesso di causalità
 Violazione grave e manifesta o sufficientemente caratterizzata
La sussistenza di queste tre condizioni va valutata dal giudice nazionale secondo alcuni elementi
forniti dalla Corte. Queste condizioni sono necessarie e sufficienti, quindi per le modalità
dell’azione di risarcimento del danno andrà fatto riferimento alle modalità nazionali, purché non
siano meno favorevoli di quelle previste dall’ordinamento interno e purché il risarcimento non sia
reso impossibile o eccessivamente difficile.

La questione del riesame delle sentenze e delle decisioni nazionali definitive


Qualche dibattito è stato sollevato in merito all’incidenza del diritto dell’Unione sugli atti nazionali
definitivi, sia giudiziari che amministrativi, perché fa venir meno il principio del passaggio in
giudicato. Questo però non è corretto, perché la Corte ha subordinato l’obbligo di riesame alla
facoltà dell’organo che ha emesso l’atto amministrativo di revocarlo per violazione di diritto. Lo
stesso vale per gli atti giudiziari, fermo restando il rispetto dei principi di equivalenza ed effettività.

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La qualificazione in Italia delle situazioni giuridiche soggettive fondate su norme dell’Unione


La giurisprudenza comunitaria non tratta della distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi, e
la Corte ha evitato di prendere posizione in materia, rinviando per la definizione delle situazioni
giuridiche soggettive poste in essere dal diritto dell’Unione all’ordinamento nazionale. Quello che
interessa è che sia garantita una piena tutela giurisdizionale. Il problema si è posto in particolare
per la risarcibilità degli interessi legittimi, esclusa dalla giurisprudenza italiana ma ammessa da
quella dell’Unione. Per questo motivo la giurisprudenza italiana si è orientata verso una
generalizzazione della tutela risarcitoria degli interessi legittimi, mentre la legislazione ha
eliminato il ricorso al giudice ordinario e attribuito anche questa competenza al giudice
amministrativo.
Valutazioni conclusive. Le c.d. discriminazioni a rovescio
La tutela offerta dall’Unione ai soggetti degli Stati membri ha provocato delle perplessità, perché
all’interno degli Stati genera delle disparità in danno di chi non ha fatto uso delle norme dei Trattati
(c.d. discriminazione a rovescio). La Corte però ha escluso la competenza dell’Unione in questo
caso, perché di competenza del giudice nazionale. La giurisprudenza italiana, ad esempio, ha
applicato questo principio sulla base dell’art. 3 Cost.

14. Valori e obiettivi dell’Unione


Premessa
Insieme con l’estensione delle politiche e delle competenze dell’Unione è stato arricchito il
fondamento del processo di integrazione e dei suoi obiettivi, ispirandosi agli ordinamenti
democratici occidentali.

I principi e i valori
A partire dall’AUE nei Trattati si è fatto sempre più riferimento ai principi e ai valori su cui si fonda
l’Unione, che oggi sono enunciati in modo esplicito e sistematico nei Considerando del TUE e nei
suoi primi articoli. In particolare molti di essi si possono ritrovare all’art. 2 TUE, che fa riferimento
ai valori, intesi come politici e ideali, prima che giuridici. Nessuno di essi prevale sugli altri, perché
sono complementari e comuni agli Stati membri. Altri valori sono presenti sempre nei Trattati e nei
Protocolli ad essi allegati, anche se spesso sono corollari di quelli previsti all’art. 2 TUE. Il mancato
rispetto di detti principi e valori comporta delle conseguenze giuridiche per lo Stato inadempiente
fino ad arrivare alla perdita del diritto di voto in seno al Consiglio, mentre gli Stati terzi possono
perdere l’opportunità di aderire all’Unione o di cooperare con essa.

Gli obiettivi
Gli obiettivi dell’Unione sono elencati dai Trattati, oggi sono molto più ampi rispetto a quelli,
meramente economici, che vigevano in passato. Non è prevista una gerarchia tra di essi, anche se
non sempre è facile conciliarli. L’art. 3 TUE prevede:
 Promozione della pace, dei valori dell’Unione e del benessere dei suoi popoli
 Creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne

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 Instaurazione di un mercato interno basato su una crescita economica equilibrata e sulla


stabilità dei prezzi
 Istituzione di un’unione economica e monetaria
 Affermazione e promozione dei propri valori e interessi nelle relazioni internazionali per
proteggere i cittadini europei anche all’estero
L’Unione contribuisce al rispetto dei suoi valori nonché alle norme del diritto internazionale e che
derivano dalla Carta dei diritti fondamentali. Le istituzioni dovranno cercare volta per volta lo
strumento migliore per il conseguimento di questi obiettivi e solo a questo fine può essere invocata
la clausola di flessibilità dell’art. 352 TFUE. Non sorge nemmeno in capo ai singoli un diritto alla
realizzazione degli obiettivi o obblighi giuridici in capo agli Stati membri, ma può essere un limite.

15. La cittadinanza dell’Unione


Natura e significato della cittadinanza dell’Unione
Una delle idee principali che ha caratterizzato il processo di integrazione europea è quella di
assimilazione dei cittadini degli Stati membri, perché ognuno gode del trattamento di cui godrebbe
nel proprio Stato in uno Stato straniero. Questo perché i cittadini sono identificati non solo con il
proprio Stato ma con una comunità di popoli più ampia, l’Unione europea. La cittadinanza
dell’Unione venne prevista per la prima volta nel Trattato di Maastricht e oggi è contenuta all’art. 9
TUE. In questo modo, oltre a prevedere un uguale trattamento giuridico per tutti i cittadini,
l’Unione ha anche fatto in modo da creare un legame tra di essi e da renderli partecipi dell’attività
dell’Unione, non solo i destinatari del diritto. Il collegamento si esplica soprattutto tra i cittadini e
gli Stati membri, infatti non esistono dei doveri giuridici del cittadino nei confronti degli organi
dell’Unione.

Acquisto e perdita della cittadinanza dell’Unione


Non esiste un criterio di attribuzione della cittadinanza dell’Unione, i Trattati infatti operano un
rinvio alle norme nazionali, perché la cittadinanza europea si acquista con la cittadinanza di uno
Stato membro, e lo stesso vale per la cessazione. L’esclusiva competenza degli Stati è stata
ribadita più volte dai Trattati e dalla Corte. Non è automatico però che tutti i cittadini di uno Stato
siano anche cittadini dell’Unione, perché il Regno Unito ha escluso per i cittadini britannici
d’oltremare la cittadinanza europea, perché non godono del diritto di ingresso e soggiorno
all’interno dello Stato.
La Corte ha anche stabilito che uno Stato non possa togliere la cittadinanza a un soggetto perché
risiede in uno Stato terzo, così come non può limitare la propria nel caso in cui sospetti che sia stata
ottenuta al solo scopo di ottenere quella europea. La Corte comunque ha affermato la propria
competenza giurisdizionale in queste materie, perché deve controllare la corretta applicazione del
diritto dell’Unione anche in questi ambiti e le disposizioni che determinerebbero la perdita di
cittadinanza dell’Unione.

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Lo status di cittadino dell’Unione


La cittadinanza dell’Unione è lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri, che può
comportare degli ulteriori vantaggi rispetto alla cittadinanza dell’Unione, purché sia riconducibile
al diritto dell’Unione. Il diritto alla libera circolazione, però, non è assimilabile a una situazione
puramente interna (c. Ruiz Zambrano).

I contenuti dello status di cittadino dell’Unione e il principio di non discriminazione


Gli artt. 20 ss. TFUE danno conto anche del contenuto della cittadinanza dell’Unione. I cittadini
dell’Unione hanno diritto di entrare e risiedere in ogni Stato membro, dove possono esercitare
l’elettorato attivo e passivo, godono di protezione diplomatica anche da Stati diversi dal proprio e
possono rivolgersi all’Unione in una lingua e ricevere risposta nella stessa. La Carta di Nizza
aggiunge il diritto a una buona amministrazione e il diritto ad accedere ai documenti delle
istituzioni. Non tutti i diritti (come quello di petizione) sono riconducibili allo status di cittadino
dell’Unione, inoltre altri diritti possono ritrovarsi anche al di fuori di questo elenco.
Oltre all’elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo, infatti, è presente anche il principio di
non discriminazione per nazionalità, che è una componente essenziale della nazionalità europea,
ma opera solo nei confronti di cittadini degli Stati membri, quindi non riguarda le eventuali
disparità nei confronti degli Stati terzi e solo nell’ambito di applicazione dei Trattati. Le due
situazioni quindi devono essere comparabili, altrimenti potrebbe non sussistere la discriminazione.
Un’eventuale disparità di trattamento potrebbe essere giustificata solo per ragioni oggettive,
indipendenti dalla nazionalità e proporzionate a uno scopo legittimo. Questo divieto colpisce
anche tutte le disposizioni che producono discriminazioni tra i cittadini degli Stati membri, a
prescindere dalla cittadinanza del singolo. Il divieto di discriminazione ha effetto diretto, quindi
crea diritti in capo al cittadino che sono direttamente tutelabili davanti al giudice nazionale.
Un’eventuale atto dell’Unione che lo violi è ilegittimo.

Segue: I diritti che caratterizzano in modo specifico lo status di cittadino dell’Unione


- Diritto di circolazione e soggiorno: è il vero senso della cittadinanza dell’Unione e la sua
finalità, perché l’Unione viene qualificata come uno spazio unitario e identitario. La libera
circolazione però fa parte del patrimonio giuridico dell’Unione già da prima dell’istituzione
della cittadinanza europea, anche se inizialmente era funzionale al mercato comune. Questo
diritto incontra delle limitazioni solo laddove previsto dai Trattati e dal diritto derivato. Il diritto
è riconosciuto anche ai coniugi o ai partner, discendenti e ascendenti, senza riguardo alla loro
cittadinanza, e permette di soggiornare sul territorio di uno Stato fino a tre mesi senza
formalità, altrimenti serve un motivo e risorse economiche sufficienti, dopo cinque anni
ininterrotti diventa permanente. Può essere limitato per ordine pubblico o sicurezza pubblica.
- Elettorato attivo e passivo: è stato introdotto contestualmente all’introduzione della cittadinanza
europea e concorre all’esercizio agevole di essa. L’elettorato attivo e passivo nelle elezioni
comunali ha il fine di integrare l’individuo nella comunità in cui vive, mentre quello per il
Parlamento europeo riguarda il rapporto politico del cittadino con l’Unione, tuttavia questo
diritto può essere limitato per alcune esigenze dietro deliberazione del Consiglio e parere del
Parlamento (es. alta concentrazione di cittadini di altri Stati).

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- Tutela diplomatica e consolare: è un meccanismo reciproco, non comune, che è volto ad


estendere ai cittadini di tutta l’Unione le attività consolari di uno Stato membro. Questa ipotesi
era già presente nella Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche, ma nell’ambito
dell’Unione questa possibilità è permanente. Con procedura legislativa speciale il Consiglio nel
2015 ha adottato le relative misure di coordinamento e cooperazione.
- Petizione al Parlamento e denuncia al Mediatore europeo e di rivolgersi alle istituzioni: la
petizione e il Mediatore sono degli strumenti di tutela non giudiziaria del cittadino. La
possibilità di rivolgersi alle istituzioni, invece, favorisce il senso di prossimità tra esse e il
cittadino.
- Clausola evolutiva: i diritti elencati possono essere integrati con una procedura semplificata di
revisione dei Trattati, che però dovranno essere approvati dai singoli Stati.

16. Il sistema delle competenze


Il principio delle competenze di attribuzione
Il sistema giuridico dei Trattati è basato sull’attribuzione all’Unione europea della competenza ad
agire, per mezzo degli strumenti previsti, in alcune materie. Si tratta del principio di attribuzione,
previsto dall’art. 5 par. 2 TUE, per cui l’Unione può agire all’interno delle competenze che le sono
state attribuite dagli Stati. Prima del Trattato di Lisbona non esisteva una lista delle competenze
dell’Unione, ma esse erano desumibili dai suoi obiettivi. Il TFUE invece elenca queste competenze,
all’interno delle quali si possono distinguere quelle di competenza esclusiva dell’Unione:

 Unione doganale
 Concorrenza
 Politica monetaria
 Conservazione delle risorse biologiche del mare
 Politica commerciale comune
I settori di competenza concorrente (art. 4 par. 2 TFUE) sono:

 Mercato interno
 Politica sociale
 Coesione economica, sociale e territoriale
 Agricoltura e pesca
 Ambiente
 Protezione dei consumatori
 Trasporti
 Energia
 Spazio di libertà, sicurezza e giustizia
 Sicurezza nell’ambito della sanità pubblica
E la competenza complementare:

 Coordinamento delle politiche economiche, occupazionali e sociali


 Ricerca, sviluppo tecnologico e spazio
 Cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario
 Tutela e miglioramento della salute umana
 Industria

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 Cultura
 Turismo
 Istruzione
 Formazione professionale
 Gioventù e sport
 Protezione civile
 Cooperazione amministrativa
L’elencazione tuttavia non è esaustiva, soprattutto nell’ambito della competenza concorrente, e gli
ambiti non sono delineati in modo preciso. Il TFUE infatti elenca solamente gli ambiti di
competenza, non le competenze esercitate. Per comprendere la portata e la modalità delle
competenze, lo stesso art. 2 TFUE stabilisce che sia necessario fare riferimento alle disposizioni dei
Trattati relative a questi settori, anche se nemmeno in questo modo la loro individuazione è agevole.
La Corte tuttavia tende ad ampliare queste competenze, stabilendo che la disposizione che ne
attribuisca a un’istituzione voglia dotarla di tutti i poteri indispensabili per questo compito. In
particolare questo è valso per affermare il c.d. principio del parallelismo tra competenze interne
e competenze esterne, per cui l’Unione ha la competenza a stipulare degli accordi internazionali
nelle materie in cui ha competenza interna.

La clausola di flessibilità
La clausola di flessibilità permette di attenuare il principio di attribuzione consentendo all’Unione
di agire anche al di fuori di una specifica competenza, oggi è compresa all’art. 352 TFUE. Questo
articolo prevede che dietro delibera all’unanimità del Consiglio e approvazione del Parlamento può
essere stabilito che l’Unione eserciti anche al di fuori delle proprie competenze per perseguire un
obiettivo. Data la portata estensiva di questo principio, l’approvazione di questa clausola è soggetta
a una procedura rigorosa con il veto del Parlamento e la possibilità di attivare il meccanismo di
controllo del principio di sussidiarietà.
La giurisprudenza della Corte ha individuato un limite intrinseco alla clausola di flessibilità,
stabilendo che essa non può ampliare i poteri dell’Unione o per modificare i Trattati. L’art. 352
TFUE inoltre esclude la PESC dalla clausola di flessibilità, perché altrimenti il Consiglio e il
Parlamento avrebbero un ruolo maggiore di quello che è attribuito loro in questo settore.

Competenze esclusive e competenze concorrenti e parallele


La competenza dell’Unione in una materia non esclude una competenza per gli Stati membri, per
questo motivo l’art. 2 TFUE ripartisce le competenze in varie categorie. Le competenze esclusive
appartengono solo all’Unione, e lo Stato può intervenire solo per sua delega o per attuarne
l’operato. La delega può aversi ad esempio per evitare un vuoto normativo nel caso in cui l’Unione
non abbia ancora esercitato la propria competenza.
Diversamente esistono i settori di competenza parallela, in cui le due azioni devono completarsi in
modo da dare coerenza alle politiche dell’Unione. L’azione dell’Unione, in questo caso, non limita
la corrispondente azione degli Stati nel medesimo settore ma per un diverso oggetto.

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Nel settore di competenza concorrente, invece, la competenza non esclusiva dell’Unione limita
quella degli Stati membri, i quali possono intervenire solo nel caso in cui non vi sia ancora stato un
intervento da parte dell’Unione. La fissazione dei limiti in questi casi compete alle istituzioni
dell’Unione, e può essere diversa in ogni caso. Si tratta di una competenza reversibile, in quanto gli
Stati membri possono ritornare a esercitare la propria competenza in questo ambito nel caso in cui
l’Unione cessi di farlo.
Anche nell’ambito delle competenze esclusive degli Stati membri, tuttavia, questi sono condizionati
dal diritto dell’Unione e non totalmente liberi. Alla Corte spetta vigilare sulla discrezionalità degli
Stati membri.

Segue: La classificazione delle competenze dell’Unione


Il TFUE non aiuta a comprendere le ragioni della divisione delle competenze, perché non è facile
rintracciare un elemento comune all’interno di ogni categoria.
Le competenze non esclusive sono ripartite in due categorie:
- Parallele
- Concorrenti
Ma anche in questo caso è difficile stabilire gli elementi comuni delle due categorie.

I principi di sussidiarietà e proporzionalità


L’espansione delle categorie in favore dell’Unione è stata bilanciata dall’affermazione di due dei
principi generali del diritto dell’Unione: il principio di sussidiarietà e il principio di proporzionalità.
Il principio di sussidiarietà ha assunto portata generale con il Trattato di Maastricht e prevede che
l’Unione intervenga solo se gli obiettivi non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati
membri e sarebbero realizzati meglio a livello comunitario (art. 5 par. 3 TUE). Il principio di
sussidiarietà non si applica nell’ambito della competenza esclusiva dell’Unione e riguarda solo
l’esercizio delle competenze, non la loro attribuzione. Esso è contenuto, insieme a quello di
proporzionalità, nel Protocollo n. 2, il quale prevede che ogni istituzione debba motivare l’atto
che intende adottare sulla base del principio di sussidiarietà, ma è limitato ai soli atti legislativi.
I parlamenti degli Stati membri infatti dovranno esaminare questi atti legislativi e eventualmente
bocciarli entro otto settimane con un parere motivato. Se i pareri negativi superano il terzo dei voti
complessivi, l’organo che ha emesso l’atto è obbligato a riesaminarlo.
La Commissione può decidere di mantenere l’atto, e questa decisione può essere bloccata a
maggioranza del Consiglio o del Parlamento. Gli atti che violano il principio di sussidiarietà
possono essere impugnati davanti alla Corte, sebbene questo comporti una sua valutazione nel
merito.
Il principio di proporzionalità, invece, stabilisce che l’azione dell’Unione debba avere un
contenuto e una forma necessari per il conseguimento degli obiettivi (art. 5 par. 4 TUE), quindi
riguarda sia la scelta dell’atto che la scelta degli strumenti. Esso opera sia nelle competenze
concorrenti che in quelle esclusive e implica un ampio potere discrezionale del legislatore, tanto
che la Corte non può entrare nel merito ma censurare le decisioni solo nei casi più manifesti, anche
se nella prassi in alcune recenti sentenze è intervenuta anche sul merito.

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17. Le politiche dell’Unione


Premessa
Le politiche dell’Unione consistono nella disciplina che i Trattati dettano per definire condizioni,
modalità e limiti dell’azione dell’Unione. Ognuna di esse è contenuta in un Titolo della Parte Terza
del TFUE, mentre i principi sono contenuti nei primi due. Un principio fondamentale è dato dal
divieto di discriminazione.

Il mercato interno e le libertà fondamentali. In generale


L’Unione è competente per assicurare la realizzazione di un mercato interno, questa politica è
stato presente fin dalla CEE e si collega alle quattro libertà classiche di circolazione (persone, beni,
servizi e capitali). Queste libertà costituiscono libertà fondamentali dell’Unione e alcune sono
addirittura diritti fondamentali, infatti le interpretazioni delle disposizioni che le riguardano vanno
sempre fatte in modo ampio. Gli Stati quindi sono tenuti a rimuovere qualsiasi forma di ostacolo a
queste libertà sulla base di un reciproco riconoscimento. Le norme sulle libertà però sono
direttamente applicabili all’interno degli Stati, ma non hanno portata generale e assoluta perché
sono previste delle deroghe da parte dei Trattati, anche perché esse riguardano essenzialmente la
dimensione transfrontaliera, non quella relativa al singolo Stato, per la quale è applicabile la
normativa dello Stato.

La libera circolazione delle merci


La libera circolazione delle merci è il primo strumento per la realizzazione del mercato comune.
La libera circolazione delle merci comprende quindi due aspetti: uno interno e uno esterno. Il fronte
interno è dato dal divieto di dazi doganali sui prodotti degli altri Stati, mentre quello esterno è dato
dalla tariffa doganale comune nei rapporti con i Paesi terzi.
Vi è inoltre il divieto di restrizioni quantitative o qualitative all’importazione o esportazione ai beni
legittimamente fabbricati e commercializzati in uno Stato membro, a meno che non sussistano
ragioni particolari fissate dalla Corte, perseguite con criteri di necessarietà, adeguatezza e
proporzionalità.
Gli Stati membri devono infine riordinare i propri monopoli commerciali in modo da escludere
discriminazioni tra i cittadini dell’Unione e garantire il funzionamento del mercato comune.

Segue: Il regime speciale per agricoltura e pesca


Nei settori dell’agricoltura e della pesca vi sono delle discipline specifiche rispetto a quelle del
mercato interno, anche se i principi sono gli stessi. La politica agricola comune (PAC) vuole
garantire l’autosufficienza alimentare dell’Europa e migliorare le condizioni di vita dei contadini.
Le organizzazioni nazionali sono state sostituite dall’organizzazione unica a livello europeo, che
fissa i prezzi per i prodotti. Sono stati istituiti anche degli appositi Fondi per finanziare queste
organizzazioni e il loro funzionamento.
La formazione di una politica separata per la pesca si è avuta solo con il Trattato di Lisbona, segue
una disciplina analoga all’agricoltura ma la conservazione delle risorse ittiche è diventata una

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competenza esclusiva dell’Unione. Delle limitazioni alla pesca sono possibili solo per le acque
territoriali, cioè entro 12 miglia nautiche.

La libertà di circolazione dei lavoratori, dei servizi e dei capitali


Il mercato unico comporta anche la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali.
- Persone: era un disegno già dei primi Trattati, ma inizialmente riguardavano solo l’aspetto
lavorativo della circolazione. I lavoratori subordinati possono circolare liberamente e
soggiornare sul territorio dell’Unione per prestare la propria attività lavorativa senza
discriminazioni, con efficacia diretta di tali norme ma con effetti anche orizzontali, quindi nei
confronti dei privati. Vi sono anche una serie di diritti, come il diritto di spostarsi, il diritto di
prendere residenza in un certo Stato a fini lavorativi ecc. La loro mobilità può essere limitata per
ragioni di ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità, inoltre questi diritti non si applicano
verso i lavoratori delle pubbliche amministrazioni, perché è richiesto un legame di fedeltà nei
confronti dello Stato.
- Operatori indipendenti: il Trattato fissa delle discipline diverse a seconda che si tratti di diritto
di stabilimento o della prestazione della loro opera. Il diritto di stabilimento consiste nello
stabilirsi in uno Stato in modo da accedere alle attività non salariate, può essere primario, se
consiste nella sede centrale del soggetto, o secondario. La libera prestazione di servizi non può
essere limitata. L’impianto delle due libertà è simile perché favoriscono la circolazione
all’interno del mercato comune, anche se sono previste gradualmente per consentire i necessari
interventi del legislatore, sia nazionale che comunitario. Una grande spinta è stata data dalla
giurisprudenza della Corte. È però difficile distinguere tra queste due libertà, perché il diritto di
stabilimento è soggetto a meno limiti, in quanto assoggettato alla legge dello Stato membro
ospitante. In ogni caso entrambe le attività vengono in rilievo solo se hanno carattere
transfrontaliero, quindi se il soggetto o la sua attività sono diretti, in qualunque modo, verso un
altro Stato. Queste due libertà possono essere limitate solo dai testi o dalla giurisprudenza
della Corte, per motivi di sanità o sicurezza pubblica o di interesse generale.
- Capitali e pagamenti: questa libertà, inizialmente, era prevista in termini meno rigorosi rispetto
alle altre perché volta solo al funzionamento del mercato comune, ma col tempo essa ha avuto
una disciplina migliore. Anche in questo caso rileva solo la localizzazione dei capitali sul
territorio dell’Unione, la Corte impedisce qualunque misura che distolga i cittadini dal
collocare il proprio capitale sul territorio dello Stato che a essi meglio convenga.

Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia


I Trattati attribuiscono allo SLSG un’importanza prioritaria all’interno del processo di integrazione
europea, data anche dalla libertà di circolazione che ha fatto sorgere delle nuove esigenze in questo
senso. Con il Trattato di Lisbona la materia è stata compresa nel Titolo V del TFUE, dove è
articolata in tre filoni:
 Libertà: esso si articola a sua volta in tre filoni:
- Controlli alle frontiere: il legislatore dell’Unione può abolire i controlli sulla nazionalità delle
persone alle frontiere interne e contribuire alla cooperazione con gli Stati membri per il
controllo alle frontiere esterne (a questo scopo è deputata l’agenzia Frontex), inoltre può fissare
la disciplina sui visti.

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- Asilo: il TFUE impone di rispettare le convenzioni internazionali sul rispetto del diritto di asilo
e di prevedere un sistema comune di status e di cooperazione nella gestione dei flussi di
immigrazione.
- Immigrazione: il TFUE impone un’efficace gestione dell’immigrazione, e prevede due regimi a
seconda del tipo di immigrazione. Per quanto riguarda l’immigrazione regolare, vi è un
permesso unico di soggiorno e lavoro e un insieme di diritti unici che sono ancora più generosi
nel caso di residenza continuativa per cinque anni in un solo Stato membro. Sotto l’aspetto
dell’immigrazione irregolare, invece, vi sono delle direttive comuni in ambito di rimpatri.
 Sicurezza: la cooperazione giuridica e giudiziaria in materia penale e di polizia è quasi
totalmente comune, anche se restano ancora dei profili particolari. Essa si articola in tre filoni, il
primo dei quali è il reciproco riconoscimento delle decisioni penali, che si fonda sul rispetto
reciproco degli Stati membri (es. mandato d’arresto europeo). Il secondo si fonda
sull’avvicinamento delle legislazioni penali degli Stati membri e il terzo la prevenzione della
criminalità. La cooperazione è rafforzata dai due organi Eurojust, che aiuta la cooperazione tra
le autorità degli Stati membri, e la Procura europea, che può essere istituita dal Consiglio nel
caso dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Nell’ambito della cooperazione di
polizia, invece, è rilevante l’Europol, che coordina le autorità degli Stati membri, alle quali
spetta il potere di emanare delle misure coercitive.
 Giustizia: l’Unione punta a una cooperazione giudiziaria nelle materie civili con implicazioni
transnazionali, quindi vi è un riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziali ed
extragiudiziali degli Stati membri. Per questo il legislatore deve favorire la cooperazione tra gli
Stati membri in modo da armonizzare la procedura civile ed eventualmente prevedere dei
metodi alternativi per la risoluzione delle controversie.

La politica dei trasporti


Anche i trasporti manifestano una loro peculiarità che ha imposto una trattazione differente rispetto
a quella del mercato comune. Il legislatore quindi si occupa di fissare delle condizioni comuni per il
trasporto che coinvolga i territori di più Stati e che si svolga per via terrestre o navigabile, mentre è
facoltativa l’applicazione nell’ambito della navigazione marittima e del trasporto aereo.

Concorrenza, fiscalità e ravvicinamento delle legislazioni


Il Trattato di Lisbona si è occupato anche di tre settori collegati al mercato comune:
 Concorrenza e aiuti di Stato: l’Unione ha lo scopo di preservare una struttura competitiva del
mercato, per allocare in modo efficiente le risorse. Le imprese quindi non possono assumere
una posizione dominante e pregiudizievole per le altre imprese e gli Stati non possono
concedere aiuti che alterino la concorrenza. In particolare, sono vietati tutti gli accordi tra le
imprese a meno che non siano stati autorizzati dalla Commissione, a pena di nullità ex tunc e
sanzioni pecuniarie. Lo stesso vale per le imprese pubbliche o di interesse pubblico. Sono
inoltre vietati l’abuso di posizione dominante sul mercato e di concentrazione di imprese, ma in
questo caso solo nel caso in cui alterino la concorrenza, quindi è previsto un controllo
preventivo da parte della Commissione volto ad accertarne la pericolosità per la concorrenza.
Gli aiuti di Stato, invece, sono vietati ma con possibilità di alcune deroghe previste dal Trattato
o concesse dalla Commissione dopo la valutazione del progetto sottoposto ad essa dallo Stato.

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 Fiscalità: gli scambi intracomunitari non possono essere limitati attraverso lo strumento
fiscale, ma questo non aiuta a superare la diversità tra i sistemi fiscali dei vari Stati. Il TFUE
infatti prevede l’armonizzazione delle legislazioni nazionali in materia di imposte indirette,
ma non in materia di imposte dirette. Un ruolo importante, anche in questo caso, è stato quello
della Corte che ha spinto per un adeguamento delle legislazioni nazionali per eliminare le
discriminazioni di qualsiasi tipo.
 Ravvicinamento delle legislazioni: gli articoli che riguardano questo tema hanno una grande
importanza per il mercato interno, perché in alcuni casi degli obiettivi dell’Unione possono
essere conseguiti solo con l’armonizzazione delle legislazioni nazionali, quindi sono previsti
degli interventi in caso di contrasto di qualunque tipo con gli obiettivi dell’Unione. In materia di
proprietà intellettuale sono possibili dei regimi comuni, infatti una cooperazione rafforzata sta
operando in vista di un regime comune dei brevetti.

La politica economica e monetaria


La politica economica e monetaria è una delle competenze storiche dell’Unione e ha subito dei
grandi mutamenti nel corso del tempo. La disciplina venne rivoluzionata con il Trattato di
Maastricht che previde l’Unione economica e monetaria, che fu avviata a partire dal 1999 tra i soli
Stati che rispettavano i c.d. criteri di convergenza. Nel Trattato di Lisbona il filone economico e
quello monetario sono trattati unitamente, anche se col tempo sono emersi diversi limiti degli
strumenti previsti, in particolare con la crisi del 2008.
L’UEM poggia sul Sistema europeo di banche centrali (SEBC) che ha il compito di mantenere la
stabilità dei prezzi. Esso è composto dalla BCE e dalle Banche nazionali, anche se ha poca rilevanza
perché le Banche degli Stati che hanno esercitato l’opting out definiscono la rispettiva politica
monetaria. È molto più rilevante l’Eurosistema, che comprende solo le Banche degli Stati che
hanno adottato l’Euro. Il coordinamento è stato anche favorito grazie all’istituzione, da parte del
Trattato di Lisbona, dell’Eurogruppo, che riunisce i ministri delle finanze dei Paesi che adottano
l’Euro, e dell’Eurosummit, con i membri del Consiglio europeo dei soli Stati che adottano l’Euro.
Il Comitato economico e finanziario, infine, ha funzioni consultive.
Il potere dell’Unione è molto più stringente in ambito di politica monetaria piuttosto che in quello
della politica economica, in cui ha un mero ruolo di coordinamento. Il sistema di politica
economica si articola in questo modo: il Consiglio detta degli indirizzi di massima e fissa un
meccanismo di sorveglianza, agli Stati membri vengono imposti dei limiti di gestione fiscale e
previsti degli aiuti in caso di difficoltà.
La politica monetaria, invece, è esclusiva dell’Unione e compete alla BCE mantenere i prezzi
stabili e perseguire gli obiettivi generali.
Questo sistema si è rivelato inadeguato, infatti in seguito alla crisi del 2008 sono state ricercate
alcune soluzioni:
 Semestre europeo: è uno strumento che vuole rafforzare il coordinamento ex ante delle
politiche economiche, quindi nel primo semestre dell’anno i bilanci nazionali vanno discussi
alla luce degli obiettivi fissati dall’Unione e poi sottoposti a sorveglianza.
 Six pack: serie di atti normativi che aumentano la sorveglianza sulla zona euro.
 Meccanismo europeo di stabilità: è un fondo salva-Stati ed è permanente, prevede assistenza
finanziaria per i Paesi con gravi situazioni finanziarie.

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 Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance (Fiscal compact): è stato firmato da


tutti gli Stati tranne che dal Regno Unito e dalla Repubblica ceca, è volto a rafforzare il sistema
fiscale e a unire i bilanci, con l’obiettivo del pareggio di bilancio all’interno degli ordinamenti
costituzionali.
 Two pack: sorveglianza sugli Stati della zona euro in difficoltà.
 Vigilanza prudenziale sulle banche: viene istituito il SEVIF, ma l’obiettivo è quello di creare
l’unione bancaria per avere delle norme e una vigilanza uniche, anche aperte agli Stati non
dell’eurozona.
 Possibilità di utilizzare il MES per ricapitalizzare le banche: inoltre la BCE può acquistare dei
titoli di debito pubblico a breve emessi dagli Stati in difficoltà.

Occupazione e politiche sociali


Le politiche sociali non erano inizialmente previste nel disegno della Comunità europea, perché si
credeva che il benessere sociale si accompagnasse al benessere economico, ma questa impostazione
si dimostrò inadeguata e quindi la dimensione sociale assunse un ruolo preponderante nei Trattati,
grazie alla clausola sociale trasversale, per cui nel definire le sue politiche l’Unione deve anche
tenere conto delle esigenze della società.
L’occupazione è disciplinata da un intero titolo del TFUE, anche se i poteri dell’Unione sono
ancora limitati perché ha un ruolo sussidiario a quello degli Stati, attraverso l’utilizzo di atti di soft
law per indirizzare gli Stati membri verso obiettivi comuni, che però sono quasi interamente affidati
agli Stati membri tanto da rendere le politiche di questi competenti a definire la politica
dell’Unione.
La politica sociale si sviluppa grazie all’azione coordinata dell’Unione e degli Stati membri, ma
sempre in rispetto del principio di sussidiarietà, quindi gli Stati hanno ancora un decisivo controllo
in materia anche per via del ruolo che di fatto ricoprono al loro interno gli enti sociali e territoriali.
Le competenze dell’Unione in materia vengono via via estese dai Trattati e dalla giurisprudenza
della Corte, anche se ancora non sono comprese le retribuzioni, il diritto di associazione e di
sciopero. L’Unione promuove il dialogo e la cooperazione tra le parti sociali attraverso degli
appositi organi, e sono previsti i principi di parità tra uomini e donne in materia di retribuzione e
di diritto alle ferie retribuite. Per supportare questa politica è stato anche istituito il Fondo sociale
europeo per promuovere l’occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori.
Nella politica sociale rientrano anche gli interventi in materia di istruzione, gioventù e sport, ma
sono una competenza parallela e non esclusiva dell’Unione, che quindi non può armonizzare gli
ordinamenti degli Stati membri.

Le politiche settoriali
Oltre alle competenze storiche dell’Unione ve ne sono altre che vogliono favorire il processo di
integrazione e che sono state assegnate dai Trattati alle competenze concorrenti o parallele sebbene
esse si fossero già affermate nella prassi. Tra queste vi sono, ad es., la cultura, la sanità pubblica, la
protezione dei consumatori, la ricerca, l’energia e la cooperazione amministrativa.

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18. L’azione esterna dell’Unione


Evoluzione e inquadramento della materia. La personalità internazionale dell’Unione e la
complessità dell’azione esterna
La varietà e l’importanza delle materie attribuite alle istituzioni dell’Unione fanno comprendere
l’importanza della sua azione esterna, che si è svolta nel corso degli anni con tutta una serie di
attività ma al di fuori di un disegno complessivo. Solo recentemente si è affermata l’esigenza di una
politica comune, a partire dall’AUE che prevede un sistema di coordinamento delle politiche estere
nazionali. Il Trattato di Maastricht porterà invece alla nascita della Politica estera e di sicurezza
comune (PESC) come pilastro autonomo, che determina l’azione dell’Unione attraverso il metodo
intergovernativo a fianco delle c.d. relazioni esterne gestite dalle istituzioni secondo il metodo
comunitario. Il Trattato di Lisbona invece ha ricondotto questi due tipi di azione a principi e
obiettivi comuni, perché l’Unione gode di personalità giuridica ed è l’unico soggetto che operi in
questi due ambiti. Oggi, quindi, nel TFUE si dà conto delle procedure previste per questi settori,
mentre il TUE ne contiene i principi e gli obiettivi generali. Anche se non ricompresa in queste
sezioni fa anche parte dell’azione esterna dell’Unione la c.d. politica di vicinato (art. 8 TUE) con i
Paesi limitrofi, volta alla pace e alla cooperazione fondata sui valori dell’Unione.
L’azione esterna è quindi composta da un insieme complesso e variegato di attività che
comprendono tutti i tipi di competenza previsti dai Trattati, rendendo il sistema complesso anche
perché la PESC rimane soggetta a norme e procedure specifiche, data in particolare dalla
permanenza in questo settore del metodo intergovernativo. Questo rende necessario stabilire in
modo preciso quali azioni appartengano alla PESC in modo da non pregiudicare le competenze
dell’Unione in questo e negli altri ambiti, anche se la definizione presente all’art. 24 TUE di questo
ambito è piuttosto vaga.

Principi e obiettivi
L’art. 21 TUE contiene i principi e gli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione. I principi
corrispondono con i valori fondanti dell’Unione (democrazia, Stato di diritto, diritti dell’uomo
ecc.), mentre i secondi attuano i principi e promuovono lo sviluppo sostenibile, gli scambi e la pace
e la cooperazione internazionale. Essi danno coerenza all’azione dell’Unione, che deve essere
realizzata attraverso la cooperazione tra il Consiglio, la Commissione e l’Alto rappresentante.
Il settore di intervento deve essere individuato dal Consiglio e approvato all’unanimità dal
Consiglio europeo, le proposte al Consiglio vengono fatte congiuntamente dalla Commissione e
dall’Alto rappresentante.

I profili istituzionali. In particolare, l’Alto Rappresentante e il SEAE


Ogni politica e azione dell’azione esterna dell’Unione è governata da uno specifico apparato
istituzionale e procedurale che si differenzia in base alle scelte dei Trattati, ma comunque ne fanno
sempre parte le istituzioni che definiscono gli obiettivi. L’Alto Rappresentante ha potere di
iniziativa nell’ambito della PESC, ma comunque la Commissione in questo settore ha un ruolo di
appoggio. L’Alto rappresentante definisce l’intero ventaglio della dimensione esterna
dell’Unione, guidando in prima persona la PESC e coordinando i singoli Commissari negli altri
settori. Egli ha anche la responsabilità del Servizio europeo di azione esterna (SEAE), un corpo

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diplomatico europeo creato dal Trattato di Lisbona che opera sotto l’autorità dell’Alto
rappresentante e che deve assisterlo nell’esecuzione dei suoi mandati, soprattutto nell’ambito della
presidenza del Consiglio Affari esteri e nelle delegazioni presso i Paesi terzi e le organizzazioni
internazionali. Queste delegazioni sono diventate unitarie con il doppio ruolo dell’Alto
rappresentante, quindi rispecchiano l’intera azione esterna dell’Unione.
Nelle altre materie però la rappresentanza non è assicurata da queste delegazioni: nell’ambito della
PESC, ad esempio la rappresentanza compete al Presidente del Consiglio europeo sulla base delle
attribuzioni dell’Alto rappresentante. Per gli altri settori diversi da quello diplomatico, invece, la
rappresentanza è attribuita alla Commissione, ma esistono anche dei settori di rappresentanza
congiunta previsti dai Trattati.

Gli strumenti: a) le misure autonome. In particolare le misure restrittive


L’azione esterna dell’Unione si realizza sia con la conclusione di accordi internazionali sia con
misure autonome, cioè atti della sola Unione ma che producono effetti per tutti. A queste l’Unione
può ricorrere nel rispetto del principio di attribuzione.
Nei settori diversi dalla PESC questi atti possono essere adottati con procedura legislativa
ordinaria, anche se non per tutti i settori è indicato anche il tipo di atto più idoneo. Nell’ambito della
PESC invece è esclusa l’adozione di atti legislativi, anche se il Trattato di Lisbona ha innovato il
settore prevedendo che l’unico tipo di atto adottabile in questo settore sia la decisione, per definire
le azioni, le posizioni e le modalità di attuazione.
È possibile anche l’uso congiunto di misure della PESC e di altri settori soprattutto per le sanzioni
internazionali, spesso adottate in seguito a decisioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU. Esse
vanno adottate a maggioranza qualificata dal Consiglio su proposta congiunta dell’Alto
rappresentante e della Commissione con informazione del Parlamento.

b) Gli accordi con paesi terzi o organizzazioni internazionali. La c.d. competenza a stipulare
dell’Unione
La parte più significativa dell’azione esterna dell’Unione consiste nella conclusione di accordi
internazionali, perché attraverso di essi si è costruita la soggettività internazionale dell’Unione.
Questo potere è previsto dai Trattati sia nell’ambito dell’azione esterna che in quello delle altre
politiche dell’Unione, a volte esplicitamente e a volte no, consolidando una risalente giurisprudenza
della Corte, per la quale esiste un parallelismo tra competenze interne ed esterne.
Oltre ai settori in cui la competenza dell’Unione a stipulare accordi internazionali è prevista dai
Trattati in modo specifico, questi prevedono anche degli accordi di associazione, che non sono
collegati a una competenza materiale dell’Unione, ma devono creare delle azioni in comune e
delle procedure particolari nei rapporti con la controparte e con essi l’Unione può contrarre impegni
nei confronti di Stati terzi in tutti i settori disciplinati dal Trattato. Per questo motivo gli accordi di
associazione sono vari nella struttura, nei contenuti e nelle finalità (es. accordi con Paesi che
vogliono condividere le norme dell’Unione senza farne parte, come Islanda, Norvegia e
Lichtenstein).

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La competenza dell’Unione a stipulare accordi internazionali prevista dall’art. 3 TFUE, tuttavia,


non riguarda solo i settori di competenza esclusiva dell’Unione, ma comprende tutti i settori di
competenza concorrente, quindi gli Stati non possono assumere impegni internazionali se degli
accordi nella stessa materia sono già stati conclusi dall’Unione, ma anche se viene avviato un
negoziato gli Stati vedranno preclusa la propria competenza ad avviarne uno con lo stesso Paese e
nella stessa materia.
Non è detto che l’individuazione degli organi competenti a stipulare un accordo internazionale si
ponga come alternativa, perché in alcuni casi solo una parte della disciplina può essere ricondotta
alla competenza esterna dell’Unione, in questo caso gli Stati membri possono intervenire nei
negoziati (es. aiuti finanziari a uno Stato terzo che gravavano sui bilanci degli Stati). Nella prassi
questi accordi misti sono molto frequenti, anche per ragioni politiche o per la reticenza di alcuni
Paesi terzi di vincolarsi con la sola Unione e non solo per il conflitto di competenze.

Segue: La procedura per la conclusione degli accordi internazionali dell’Unione


La procedura per la conclusione degli accordi internazionali è prevista dall’art. 218 TFUE, alla
quale sono previste delle varianti per alcune materie specifiche. Gli accordi internazionali
comprendono ogni impegno a carattere vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale, e la
procedura è unica a prescindere dalla loro forma. Essa è analoga a quella che porta all’adozione
degli atti di diritto derivato: si avvia con iniziativa della Commissione o dell’Alto rappresentante
nell’ambito della PESC che raccomanda al Consiglio di autorizzare l’avvio di un negoziato e a
designare il negoziatore. Può anche impartire ad esso delle direttive da seguire e nel caso designare
un comitato speciale di Stati membri, obbligatorio in alcuni casi (es. materie commerciali). Questa
fase si conclude con la parafatura del progetto di accordo, che deve essere presentato al Consiglio
per la valutazione. Se è approvato, l’Unione è impegnata sul piano internazionale, però è possibile
una procedura semplificata in cui la firma esprime la volontà dell’Unione di impegnarsi.
Il Parlamento deve esprimersi sugli accordi che il Consiglio intende concludere, in alcuni casi la
conclusione è subordinata all’approvazione del Parlamento (es. ripercussioni finanziarie
considerevoli per l’Unione). Esso dovrà approvare anche l’adesione dell’Unione alla CEDU
insieme agli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali. Al di fuori di questi casi il
parere del Parlamento non è vincolante, mentre è escluso nel caso della PESC, per quanto debba
essere informato in tutte le fasi.
In tutti i casi il Consiglio delibera a maggioranza qualificata tranne che per alcuni settori che
richiedono l’unanimità (es. adesione alla CEDU).
In alcuni casi la competenza a concludere accordi è attribuita dai Trattati all’Alto rappresentante e
alla Commissione (es. collaborazione con altre organizzazioni internazionali), ma non sono
presenti delle competenze implicite.
Nel corso della conclusione dell’accordo il Consiglio, la Commissione, il Parlamento o uno Stato
membro possono chiedere un parere alla Corte sulla compatibilità dell’accordo con i Trattati,
che se negativo l’accordo andrà modificato per essere concluso.

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I rapporti con organizzazioni internazionali


La vita di relazione internazionale dipende soprattutto dall’azione di organizzazioni
intergovernative, che sono spesso il quadro istituzionale entro il quale vengono stipulati degli
accordi o vengono regolate determinate materie, quindi nel caso in cui le competenze dell’Unione si
sovrapponessero a quelle di questi organismi si rende necessaria una loro collaborazione, anche se
non sempre è necessaria l’acquisizione dello status di membro. I Trattati infatti stabiliscono la
possibilità di instaurare delle forme di cooperazione e collaborazione, ad es. con le Nazioni Unite,
che si concretizzano in intese stipulate dalla Commissione o dall’Alto rappresentante. Queste intese
possono anche attribuire all’Unione lo status di osservatore, anche se con modalità e prerogative
diverse. Gli Stati comunque devono astenersi dall’assumere impegni che ledano l’ambito di
competenza dell’azione esterna dell’Unione in virtù del principio di leale collaborazione.
L’Unione ha acquisito lo status di membro solo in pochi casi, ma in alcuni di questi non ha ottenuto
la pienezza delle prerogative spettanti agli Stati, vi sono due tipi di partecipazione:
- Sostitutiva degli Stati membri
- Cumulativa agli Stati membri: in questo caso l’esercizio dei diritti è alternativo a seconda delle
competenze che vanno ad incidere.
L’adesione dell’Unione a un’organizzazione internazionale tuttavia trova un limite nel suo
ordinamento, perché sono da escludere le partecipazioni che comporterebbero una modifica dei
Trattati o dell’assetto dell’Unione.

I singoli settori dell’azione esterna


La PESC è il settore con cui maggiormente si identifica l’azione esterna dell’Unione. Essa è
soggetta a norme specifiche contenute all’art. 24 TUE. Il potere decisionale spetta al Consiglio
europeo e al Consiglio, che lo esercitano all’unanimità e con atti non legislativi, l’attuazione è
riservata all’Alto rappresentante, il Parlamento e la Commissione hanno ruoli marginali. Gli Stati
membri vogliono mantenere il controllo sulla dimensione più politica e militare di tale azione,
infatti rimangono responsabili delle rispettive politiche estere, l’obiettivo della PESC è quello di
assicurare convergenza alle politiche degli Stati.
Il Consiglio europeo stabilisce obiettivi e linee strategiche da seguire, mentre il Consiglio prende le
decisioni necessarie su:
- Posizioni
- Azioni
- Modalità di attuazione
L’Alto rappresentante, infine, attua la PESC e contribuisce alle proposte. È affiancato dal Comitato
Politico e di Sicurezza (COPS), un organo permanente del Consiglio che monitora la situazione
internazionale, ma può avvalersi anche di rappresentanti speciali nominati appositamente dal
Consiglio.

La Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) è considerata parte della PESC e consiste nel
contributo da parte dell’Unione alla pace e alla sicurezza internazionale. Si tratta quindi di
interventi di vario tipo con lo scopo di prevenire i conflitti e di gestire le crisi nell’ambito delle

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Nazioni Unite. Il Trattato di Lisbona ha integrato questo ambito aggiungendo una politica degli
armamenti e una clausola di difesa reciproca. Al momento non è prevista un’integrazione degli
apparati di difesa nazionali, ma è possibile adottarla in futuro. Siccome l’Unione non è dotata di
mezzi militari, una missione militare può svolgersi anche con la partecipazione di un gruppo
ristretto di Stati fino ad arrivare a un’eventuale cooperazione strutturata permanente. Il Trattato di
Lisbona ha anche formalizzato l’Agenzia europea per la difesa, che favorisce la cooperazione e la
produzione comune di armamenti. In questo settore l’unanimità è una regola ancora più stringente,
che può essere modificata solo con una revisione dei Trattati.

La politica commerciale comune è stato il primo strumento di politica estera della Comunità
europea. Essa gestisce gli scambi commerciali dell’Unione con i Paesi terzi ed è una competenza
esclusiva dell’Unione, la quale può adottare sia lo strumento degli accordi internazionali che misure
autonome. Un esempio di misura autonoma è il Sistema di Preferenze Generalizzate (SPG) che
attraverso tariffe doganali di favore stimola l’economia di alcuni Paesi o, al contrario, vi è una
misura di difesa che aumenta i dazi per le merci che altererebbero eccessivamente la concorrenza.
Vi sono anche le misure di salvaguardia, che possono essere attivate in presenza di un danno alle
imprese dell’Unione derivante da distorsioni del mercato (es. importazioni eccessive).

Vi è infine la cooperazione con Paesi terzi e l’aiuto umanitario, che fanno parte dell’attività
dell’Unione da prima che i Trattati le fornissero una base giuridica. È una competenza parallela
dell’Unione, che può essere esercitata sia attraverso accordi internazionali che attraverso atti interni
da adottare con procedura legislativa ordinaria.

È prevista anche una clausola di solidarietà per uno Stato membro vittima di una calamità o di un
attacco terroristico, l’Unione quindi deve mobilitare tutti gli strumenti di cui dispone, inclusi i
mezzi militari. Questo dovere è imposto anche ai singoli Stati membri dietro richiesta delle autorità
dello Stato in questione.

19. La partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea. Profili generali


Premessa
La partecipazione dell’Italia all’Unione europea non si è sviluppata attraverso un piano lineare,
perché ha dovuto spesso fare i conti con le carenze e le difficoltà del Paese. Queste difficoltà però
sono state presto superate grazie al processo di integrazione europea.

L’assetto dei rapporti tra gli ordinamenti dell’Unione e italiano. In generale


La soluzione del rapporto tra l’ordinamento italiano e quello dell’Unione è stata complicata dal
silenzio in materia della Costituzione italiana, ma infine la Corte costituzionale è riuscita a definire
un equilibrio nei rapporti, anche se si basano essenzialmente sulla sua giurisprudenza, più che sul
novellato art. 117 Cost. È comunque oggetto di dubbio il fatto che questo problema possa essere
risolto sulla base di una modifica costituzionale, perché spesso le tensioni più profonde possono
essere meglio risolte da soluzioni meno rigide, come quella prospettata dalla Corte costituzionale.

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Segue: L’incidenza sui rapporti tra il Governo e il Parlamento nazionale


Il problema si è posto principalmente per quanto riguarda i rapporti tra Governo e Parlamento,
perché il primo ha un ruolo preminente, anche se oggi la situazione è molto cambiata, perché sia al
Parlamento europeo che ai parlamenti nazionali è stato attribuito un ruolo sempre maggiore grazie
al principio di sussidiarietà.

Segue: E suoi rapporti tra lo Stato e le autonomie locali


Inizialmente anche le regioni italiane erano emarginate dal processo di integrazione europea, ma
successivamente hanno ottenuto un ruolo sempre maggiore, perché già negli anni Settanta l’Unione
ha adottato la politica regionale comunitaria, inoltre viene istituito il Comitato delle Regioni, al
quale partecipano dei rappresentanti regionali. Anche a livello nazionale si è prestata una maggiore
attenzione al livello regionale, fino ad arrivare alla modifica costituzionale del 2001, anche se alcuni
aspetti della materia rimangono ancora irrisolti o risolti in modo non soddisfacente.

20. Il diritto dell’Unione e l’ordinamento giuridico italiano


Premessa: il rapporto tra diritto dell’Unione e diritto degli Stati membri nella giurisprudenza della
Corte di giustizia
L’ordinamento dell’Unione europea è atipico sul panorama internazionale, perché le sue norme per
essere efficaci non hanno bisogno dell’intervento degli Stati, anche l’intervento dello Stato per la
ricezione di una direttiva non si configura come un’attribuzione di efficacia. I due ordinamenti,
dell’Unione e dello Stato, vivono però un rapporto di integrazione, con una permanente situazione
di conflitto tra i due vinto però dalla supremazia del diritto dell’Unione, dato dal trasferimento delle
competenze dagli Stati membri all’Unione. Il diritto nazionale che contrasta con quello dell’Unione
è privo di efficacia giuridica, e il giudice interno ma anche gli altri organi dello Stato sono tenuti a
disapplicarlo in favore del diritto dell’Unione. Lo stesso vale per il diritto interno che non contrasti
con il diritto dell’Unione, ma ne impedisca l’applicazione.

Diritto dell’Unione e diritto interno in Italia: la giurisprudenza costituzionale


Le giurisdizioni nazionali hanno di conseguenza dovuto trovare un fondamento giuridico per
l’applicazione del diritto dell’Unione in ambito nazionale. L’adesione agli atti istitutivi in Italia è
stata prevista da una legge ordinaria, tanto che alcuni giudici si sono interrogati sulla sufficienza di
tale rimedio.
Una prima questione ha riguardato l’efficacia dei regolamenti e l’estensione delle immunità
parlamentari ai parlamentari europei, la Corte costituzionale ha trovato fondamento per le leggi
ordinarie che l’hanno disposto nell’art. 11 Cost, anche se inizialmente esso era stato previsto
esclusivamente per le Nazioni Unite.
Sulla base dell’art. 11 Cost è stato anche risolto il problema del rapporto tra le norme dell’Unione
e quelle dello Stato, anche se inizialmente alle norme dell’Unione veniva riconosciuto lo stesso
rango attribuito alla legge di esecuzione del Trattato attraverso cui erano entrate
nell’ordinamento, anche se in seguito la Corte costituzionale si è allineata alla giurisprudenza della

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Corte di giustizia affermando la supremazia delle norme europee anche precedenti, sempre sulla
base dell’art. 11 Cost.
Il problema si è posto anche per l’interpretazione della supremazia, perché il giudice nazionale in
caso di contrasto è tenuto a sollevare la questione davanti alla Corte costituzionale, mentre la sent.
Costa c. Enel ha affermato l’obbligo per il giudice nazionale di disapplicare il diritto interno
confliggente. La Corte costituzionale ha quindi dovuto cambiare il proprio orientamento nel caso
Granital, riconoscendo il ruolo esclusivo della Corte di giustizia e sistemando i rapporti tra
ordinamento giuridico e ordinamento comunitario. I due ordinamenti sono coordinati, ma quello
italiano si è aperto alle interferenze europee e quindi deve applicarne le norme che abbiano effetti
diretti, qui comprese anche le sentenze della Corte di giustizia.
L’art. 11 Cost però viene richiamato anche per le norme che non hanno effetti diretti come
questione di legittimità costituzionale. La Corte costituzionale è comunque competente a giudicare
sulla conformità delle norme di diritto interno con il diritto europeo nel corso dei rinvii che le
vengono fatti. Solo nel 2001 i vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione sono stati recepiti nella
costituzione, perché l’art. 117 Cost prevede anche il rispetto dei vincoli comunitari, precisando il
contenuto dell’art. 11 Cost che costituisce il fondamento dei rapporti tra i due ordinamenti.

Segue: Il problema con riguardo alle norme costituzionali


Un’ultima ipotesi di sindacato di legittimità costituzionale basato sull’art. 11 si fonda sulla
compatibilità delle norme dell’Unione con i principi fondamentali dell’ordinamento italiano.
La Corte costituzionale, nell’affermare la legittimità della ricezione delle leggi comunitarie con
legge ordinaria, aveva anche affermato che la supremazia dell’ordinamento comunitario non si
esplica anche nei confronti dei principi fondamentali o dei diritti umani. Questi sono chiamati i
controlimiti alle limitazioni di sovranità di cui all’art. 11 Cost, e contengono sia i diritti
fondamentali della persona umana che le norme sull’assetto costituzionale dello Stato. Dopo i
Trattati di Lisbona e la Carta di Nizza questo contrasto è meno probabile, ma comunque possibile,
anche se la Corte costituzionale ne ha sempre affermato la legittimità.

21. Organizzazione e procedure per la partecipazione dell’Italia all’Unione europea


Premessa. La normativa rilevante
La partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea ha trovato delle rilevanti difficoltà
fino all’emanazione della legge La Pergola (1989), che disciplinava l’attuazione degli obblighi
derivanti dall’appartenenza alla Comunità europea. Siccome essa non disciplinava invece la
partecipazione dell’Italia alle istituzioni è stata poi seguita da altri interventi e abrogata dalla l.
11/2005 e poi dalla l. 234/2012 successiva al Trattato di Lisbona.

La c.d. fase ascendente. Premessa: l’apparato governativo


La fase ascendente in Italia è di competenza del Presidente del Consiglio dei ministri e di un
Dipartimento per le politiche europee, che si coordina anche con il Ministro degli esteri e con la sua
rappresentanza permanente a Bruxelles.

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Segue: Il ruolo del Parlamento


Il Governo deve informare il Parlamento della partecipazione dell’Italia all’Unione e permettere
loro di partecipare durante la fase di formazione degli atti dell’Unione. Il Governo:
- Deve informare le Camere della posizione che intende assumere prima del Consiglio o del
Consiglio europeo e riferire successivamente alle riunioni sulle risultanze.
- Deve inoltre riferire i programmi per l’anno seguente e comunicare i risultati ottenuti l’anno
precedente
- Informare il Parlamento sugli atti legislativi dell’Unione e la loro conformità ai principi di
sussidiarietà, proporzionalità e attribuzione
Le Camere, dal canto loro, possono:
- Formulare degli atti di indirizzo sui negoziati che devono essere rispettati dal Governo
- Richiedere la riserva di esame parlamentare, con cui il rappresentante del Governo chiede al
Parlamento di esaminare l’atto del Consiglio (può anche farlo di sua iniziativa).
- Il Parlamento inoltre può contestare il rispetto del principio di sussidiarietà al Parlamento
europeo, al Consiglio o alla Commissione
- Deve approvare la decisione del Consiglio europeo nel caso di procedura di revisione
semplificata dei Trattati.
- Infine, può chiedere l’attivazione del freno d’emergenza.

Segue: Il coordinamento a livello governativo. Il CIAE


La posizione assunta dall’Italia a livello europeo, però, è definita dal Governo e in particolare dal
Ministro per gli affari europei con il relativo Dipartimento. Un ruolo di primo piano è attribuito al
Comitato interministeriale per gli affari europei (CIAE), che concorda con la coordinazione del
Presidente del Consiglio o del Ministro per gli affari europei le linee politiche. Gli atti vengono
valutati da un apposito Comitato tecnico composto da rappresentanti dei ministri e degli enti locali,
se necessario.

Segue: La partecipazione delle Regioni


Le Regioni possono partecipare alla fase ascendente nelle materie di loro competenza con la
Conferenza Stato-Regioni o con la Conferenza Stato – Città e autonomie locali, inoltre possono
inviare un proprio delegato ai lavori del Consiglio.

La c.d. fase discendente. Dalla “legge comunitaria” alle “leggi europee”


La fase discendente non è mai stata di facile attuazione in Italia, in particolare a causa della
lentezza dei lavori parlamentari. La legge La Pergola, per questo motivo, ha istituito la c.d. legge
comunitaria, da emanare annualmente per raccogliere tutte le norme da recepire ed eventualmente
abrogare la normativa interna incompatibile, oltre che ad attribuire la delega al Governo per la
ricezione delle direttive sulla base di principi e criteri direttivi. Questo strumento però non si è
rivelato sufficiente e così la ricezione delle direttive ha subito dei ritardi, infatti la l. 234/2012 ha
previsto lo sdoppiamento della legge comunitaria in:

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- Legge di delegazione europea: conferimento di deleghe al Governo per il recepimento di


direttive o l’attuazione di obblighi
- Legge europea: attuazione diretta degli obblighi
Il sistema ha per il momento funzionato, anche se non esclude che il legislatore adempia agli
obblighi dell’Italia anche attraverso altri strumenti, in particolare il decreto legge nei casi di
urgenza.

Segue: In particolare, la legge di delegazione europea e il recepimento delle direttive


La l. 234/2012 ha semplificato il meccanismo di attribuzione delle deleghe, che devono essere
esercitati entro i quattro mesi precedenti al termine indicato nelle direttive, mentre entro tre mesi
dall’entrata in vigore della legge di delegazione per quelle già scadute. Entro 24 mesi dall’entrata in
vigore dei decreti legislativi adottati dal Governo questo può integrarli e correggerli.
Il recepimento in via legislativa non passa necessariamente dalla legge di delegazione europea,
infatti è previsto che nei casi di importanza politica, economica e sociale il Governo sottoponga al
Parlamento un apposito disegno di legge, ma può anche avvenire con regolamenti amministrativi
o altri atti di questo tipo, purché il recepimento sia effettivo (anche se nel caso della via
amministrativa questa va autorizzata nella legge di delegazione europea). È possibile anche
attraverso un decreto ministeriale o interministeriale nel caso di materie non legislative o di
esecuzione di direttive già recepite.

Il ruolo delle Regioni


Le varie leggi hanno anche disciplinato il ruolo delle Regioni nell’ambito delle loro materie di
competenza. Le Regioni devono infatti provvedere direttamente ad adempiere agli obblighi nelle
materie di loro competenza, con il relativo potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza,
il quale può adottare degli atti che resteranno in vigore provvisoriamente finché non verranno
adottati con lo stesso contenuto dall’ente competente. La legge di delegazione europea fissa anche i
principi di esercizio del relativo potere da parte delle Regioni. Il potere sostitutivo può essere anche
preventivo, per evitare ritardi, oppure eccezionale, nei casi di urgenza, ma in entrambi i casi è
cedevole rispetto all’azione da parte delle Regioni.
Lo Stato può rivalersi nei confronti delle Regioni o degli altri enti pubblici delle somme che sia
stato costretto a pagare a titolo di sanzione per una violazione del diritto dell’Unione ad essi
imputabile. A questo proposito è stato concluso un Accordo tra il Governo e gli enti locali per
disciplinare la gestione delle procedure di infrazione e per le modalità di attuazione degli obblighi
europei.

22. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: parte monografica


La Carta dei diritti fondamentali
La Carta dei diritti fondamentali fu proclamata a Nizza nel 2000 e poi una seconda volta nel 2007
dopo le modifiche, ma il suo valore vincolante è stato solo riconosciuto dall’art. 6 TUE. L’esigenza
di stabilire il rispetto di diritti fondamentali a livello europeo è stato avvertito una prima volta dopo
la sent. Costa c. Enel che ha affermato la prevalenza del diritto comunitario sul diritto nazionale,

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perché i tribunali nazionali hanno espresso preoccupazione per i principi fondamentali degli Stati,
quindi i tribunali costituzionali italiano e tedesco hanno enunciato una prima volta la teoria dei
controlimiti. La stessa Corte di giustizia ha poi affermato che i diritti fondamentali sono parte del
diritto europeo, quindi la Corte tedesca ha riconosciuto l’adeguatezza della protezione offerta a
livello europeo.
La Corte di giustizia elaborò dei diritti ispirati al diritto comunitario e a quello degli Stati membri,
ma veniva richiesta una base scritta, quindi si proposero due soluzioni:
- Accesso dell’Unione europea alla CEDU: questa proposta fu accantonata dopo un parere
negativo della Corte di giustizia per contrasto con il diritto dell’Unione.
- Adozione di una propria Carta dei diritti fondamentali: i principi furono dettati nel 1999 sulla
base dell’ispirazioni alle Carte dei diritti esistenti e delle tradizioni costituzionali degli Stati. La
Commissione fu composta con membri delle istituzioni e rappresentanti dei parlamenti
nazionali.
La Carta è divisa in sette capi, dei quali i primi sei elencano dei diritti e l’ultimo riguarda l’ambito
di applicazione e i principi di interpretazione. I titoli sono:

 Dignità
 Libertà
 Uguaglianza
 Solidarietà
 Cittadinanza
 Giustizia
Essa contiene sia dei diritti già previsti dagli ordinamenti degli Stati membri che dei diritti nuovi,
es. divieto di discriminazione sulla base dell’orientamento sessuale. I diritti previsti da questa Carta
sono considerati il fulcro dell’Unione europea.
L’ambito di applicazione della Carta riguarda ogni persona, ma essa si applica solo agli Stati che
devono attuare il diritto dell’Unione, inoltre essa non estende i poteri o le competenze
dell’Unione, ma in nessun caso il livello di protezione dei diritti già esistente può essere abbassato.
Sono possibili delle limitazioni a tali diritti, ma solo qualora siano proporzionate e necessarie per
tutelare i diritti altrui o l’interesse generale. Si applica a tutti gli Stati membri, anche se un
Protocollo specifica l’applicazione al Regno Unito e alla Polonia.
Il Parlamento europeo ebbe a sua volta un ruolo, perché adottò delle risoluzioni con le quali si
impegnava a rispettare i diritti fondamentali, inoltre propose l’adesione alla CEDU.

Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale


europeo e al Comitato delle regioni
La Commissione ha incluso nel proprio programma un pacchetto di strumenti per legiferare tenendo
conto dei diritti garantiti dalla Carta. Il rispetto della Carta è di competenza della Corte.
Nel corso del 2015 sono state approvate delle normative sulla protezione dei dati e sulle garanzie
del processo penale, nonché sui diritti delle vittime dei reati.
Una grossa parte del programma ha riguardato l’immigrazione, con un piano sviluppato dal
presidente Juncker per salvare vite in mare e promuovere un programma di immigrazione regolare,

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basato su una serie di hotspots verso i quali indirizzare gli sforzi. È prevista anche la creazione di
una Agenzia che si occupi di coordinare le operazioni di salvataggio.
Il rispetto dei diritti fondamentali è previsto anche dall’agenza europea sulla sicurezza, che è
complementare con essi e anche nell’ambito della lotta al terrorismo verranno garantiti questi
principi, senza favorire la discriminazione ma promuovendo l’integrazione a tutti i livelli della
società.
Nel 2015 è stato approvato il Piano d’azione sui diritti umani e la democrazia, che si sofferma in
particolare sulla tutela della vita privata a fronte delle riforme della giustizia e della sorveglianza
contro il terrorismo. Anche la strategia Commercio per tutti collega il progresso commerciale alla
tutela dei diritti umani nei Paesi terzi. Infine la Commissione è intervenuta in un dialogo presso le
Nazioni Unite per la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità.
La Corte, invece, ha reputato invalida la decisione Approdo sicuro della Commissione sul
trasferimento di dati negli USA, non ritenendo che venisse tutelata la vita privata permettendo
l’accesso delle autorità pubbliche ai dati sulle comunicazioni private. La Commissione ha quindi
pubblicato degli orientamenti su dei sistemi alternativi di trasferimento.
Continua il lavoro in merito all’Adesione alla CEDU, la Commissione sta tenendo nuovi negoziati
per giungere a un progetto di accordo che soddisfi il diritto dell’Unione.
La Commissione vigila sul rispetto della Carta dei diritti fondamentali da parte degli Stati membri,
nel 2015 le procedure di infrazione che sono state sollevate hanno riguardato essenzialmente il
mancato rispetto della direttiva sulle procedure d’asilo. La Corte ha fornito dei nuovi criteri di
interpretazione della Carta, stabilendo che costituisce discriminazione anche il comportamento
peggiore riservato a un soggetto che non appartiene a quel gruppo etnico ma discriminato allo
stesso modo. Ha ritenuto ammissibile invece il decreto francese che limitava la possibilità di donare
il sangue ai soggetti omosessuali, per evitare il contagio da HIV.
I giudici nazionali, dal canto loro, continuano ad applicare la Carta, e un sondaggio ha rivelato che
una buona parte della popolazione dell’Unione auspica una maggiore informazione
sull’applicazione della Carta. A questo scopo verrà tenuto un convegno annuale per approfondire il
rispetto dei diritti contenuti nella Carta: il primo ha trattato della discriminazione antisemita e
antiislamica. Sono stati nominati due coordinatori per le azioni e si è discussa la strategia per
combattere gli incitamenti all’odio online. Dei fondi per sovvenzionare a livello nazionale delle
campagne contro il razzismo e la xenofobia sono stati stanziati nel 2015.

La Corte precisa l’ambito di applicazione della Carta dei diritti fondamentali ed interpreta il
principio del ne bis in idem
La Carta precisa che se uno dei diritti che afferma è contenuto anche nella CEDU, allora avrà lo
stesso contenuto, e uno di questi diritti è il principio del ne bis in idem. La questione è stata
sollevata da un giudice svedese sulla possibilità di comminare una sanzione penale a un soggetto
dopo che gli sia stata inflitta una sanzione fiscale. Questo è possibile, precisa la Corte, qualora la
sanzione fiscale non sia di natura penale. La sua natura deve essere valutata in base a tre criteri:
- Qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale
- Natura dell’illecito
- Natura e severità della sanzione

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Il principio del ne bis in idem è previsto dal Protocollo n. 7 della CEDU, che non prevede deroghe
per tale diritto, e all’art. 50 della Carta di Nizza.

La prevista adesione dell’Unione Europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo
L’appartenenza degli Stati membri sia alla CEDU che all’Unione portano a dire che vi sono difficili
e importanti elementi di integrazione tra il sistema comunitario e quello della Convenzione. La
Corte dell’Unione applica anche la CEDU nei suoi giudizi, ma solo la Corte di Strasburgo è
competente per la sua applicazione.
La CEDU è il luogo d’incontro con altri Paesi europei che non fanno parte dell’Unione, inoltre al
momento attuale non è possibile proporre un ricorso contro l’Unione davanti alla Corte CEDU, in
più la cessione di sovranità da parte degli Stati nei confronti dell’Unione non fa venir meno la loro
responsabilità nel caso di violazioni della CEDU. La Corte CEDU ha riconosciuto che la Corte di
giustizia assicura una protezione equivalente dei diritti umani, alcuni diritti della Carta di Nizza non
sono contenuti all’interno della CEDU o sono solo stati esplicitati dalla giurisprudenza della Corte
di Strasburgo.
L’eventuale adesione dell’Unione richiederà degli adattamenti, perché essa non entrerà a far parte
del Consiglio d’Europa e quindi non contribuirà al bilancio, sarebbe altresì necessario aggiungere
un giudice proveniente dall’Unione nell’ambito della Corte di Strasburgo e un membro nel
Comitato dei Ministri che vigili sull’esecuzione delle sentenze.

I negoziati per l’adesione dell’UE alla CEDU


L’adesione dell’Unione alla CEDU consentirà ai soggetti che ritengono di aver subito una lesione
dei propri diritti da parte dell’Unione di fare ricorso davanti alla Corte di Strasburgo. I negoziati
sono iniziati nel 2010 tra la Commissione e un comitato di esperti indipendenti nominati dal
Comitato direttivo per i diritti umani. Un accordo definitivo è stato raggiunto nel 2013 dopo un
allargamento del comitato che comprendesse tutti gli Stati membri della CEDU. La bozza di
accordo riguarda:
- Aspetti sostanziali
- Aspetti tecnico-amministrativi
Oltre alla CEDU questa bozza prevede anche l’adesione dell’Unione al I e al VI Protocollo
opzionale e la possibilità di aderire ad altri Protocolli in futuro e un primo grado di giudizio per i
ricorsi davanti alla Corte CEDU davanti alla Corte di giustizia. Questa bozza di accordo però è stata
oggetto di un parere negativo della Corte di giustizia nel 2014 per sei profili di incompatibilità con
il diritto dell’Unione:
- Applicazione dell’art. 53 CEDU rispetto ai diritti riconosciuti dalla Carta di Nizza
- Preservazione del principio di fiducia reciproca degli Stati membri
- Autonomia ed efficacia del meccanismo del rinvio pregiudiziale alla CEDU
- Compatibilità tra art. 344 TFUE e art. 33 CEDU
- Meccanismo del convenuto aggiunto e del previo coinvolgimento della Corte di giustizia
- Attribuzione esclusiva alla Corte CEDU della competenza a pronunciarsi sulla violazione dei
diritti in ambito PESC e PESD

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Per questo motivo il Consiglio e la Commissione dovranno riattivarsi nuovamente per adottare un
nuovo accorso, perché l’adesione alla CEDU è stata prevista dai Trattati di Lisbona (art. 6 par. 2
TUE).

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