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FRA STORIA E TEORIA

contributi per l’analisi del Novecento


A CURA DI GABRIELE SERAFINI

EIN STUDI
PROPRIETÀ LETTERARIA RISERVATA
Tutti i diritti di riproduzione e adattamento sono riservati per tutti i paesi.
© EIN - Roma
ISBN 978-88-942243-0-6

Prima edizione: novembre 2016


INDICE

PREFAZIONE.
LE TRASFORMAZIONI ECONOMICHE COME PREMESSE PER LE
ANTINOMIE DEL NOVECENTO (p. 5)
Gabriele Serafini

MARY TIBALDI CHIESA E LA GRANDE GUERRA. TRA INTERVENTISMO


DEMOCRATICO ED EMANCIPAZIONE FEMMINILE (p. 19)
Silvio Berardi

LE SENTENZE DEL TRIBUNALE MILITARE DEL “CORPO TRUPPE


VOLONTARIE” IN SPAGNA (1936-1939). I REATI COMUNI (p. 31)
Raniero Mercuri

I FERMENTI DEL ’77 E L’ESPLODERE DEL TERRORISMO DI DESTRA


(1977-1980) (p. 51)
Giuliana Podda

ANDREATTA, CIAMPI E IL DEBITO PUBBLICO DOPO IL «DIVORZIO» FRA


TESORO E BANCA D’ITALIA (p. 67)
Gabriele Serafini

4
ANDREATTA, CIAMPI E IL DEBITO PUBBLICO DOPO IL «DIVORZIO»
FRA TESORO E BANCA D’ITALIA.

di Gabriele Serafini

In questo contributo avanziamo l’ipotesi che la crescita del debito pubblico


italiano, iniziata dai primi anni Ottanta del secolo scorso, abbia tratto origine
dalla politica di finanziamento della spesa pubblica, piuttosto che essere dipesa
dall’aumento del deficit pubblico o dei tassi di interesse.125
L’evento fondamentale del periodo di analisi al quale ci riferiamo, ovviamente,
è il cosiddetto “divorzio fra Tesoro e Banca d’Italia”126 del 1981, col quale il
Ministro del Tesoro Beniamino Andreatta e il Governatore della Banca d’Italia
Carl Azeglio Ciampi posero le basi per l’autonomia della Banca centrale
italiana nella determinazione della politica monetaria, con l’intento dichiarato di
ridurre l’inflazione e responsabilizzare il Governo e il Parlamento nella gestione
delle finanze pubbliche.
Per quanto riguarda la parte governativa, il 9 aprile del 1981 Beniamino
Andreatta, in un intervento in Senato di pochi giorni successivo allo scambio di
lettere che aveva avviato il divorzio, affermava che “dinanzi ad un’inflazione
che sembra difficilmente trattabile […] si impone il problema di fissare una
regola di autorità da parte della Banca centrale che le permetta di garantire […]
che un certo annuncio di politica monetaria sia seguito, qualunque abbia a
essere il fabbisogno temporaneo del Tesoro”.127
Il 30 maggio dello stesso anno, nella lettura delle Considerazioni finali per il
1980,128 il Governatore Ciampi, da parte sua, sosteneva che, dato “il
riacutizzarsi delle tensioni sui prezzi, veniva avvertita l’esigenza di rafforzare le
restrizioni creditizie.”[Pertanto] “un maggiore controllo della creazione di base
monetaria e un più rigoroso perseguimento degli obiettivi quantitativi per

125
Per un’analisi approfondita dei nessi fra la politica economica di quegli anni e la crescita
del debito pubblico: Tedoldi L., Il conto degli errori. Stato e debito pubblico in Italia, Laterza,
Bari, 2015; in particolare i primi tre capitoli.
126
I noti documenti che ne segnarono l’avvio, furono la Lettera del Ministro del Tesoro
Beniamino Andreatta al Governatore della Banca d’Italia Carlo Azeglio Ciampi del 12
febbraio 1981 e la Lettera del Governatore della Banca d’Italia Carlo Azeglio Ciampi al
Ministro del Tesoro Beniamino Andreatta del 6 marzo 1981 (entrambi, oggi, in: AA.VV.,
L’autonomia della politica monetaria. Il divorzio Tesoro-Banca d’Italia trent’anni dopo,
AREL, il Mulino, Bologna, 2011, pp. 99-106).
127
Atti parlamentari, Senato della Repubblica, VIII legislatura, Commissione V, 9 aprile
1981, pp. 23-24, citato in: Salsano F., Andreatta Ministro del Tesoro, il Mulino, Bologna, pp.
44-45.
128
Banca d’Italia, Considerazioni finali per il 1980, Roma, 30 maggio 1981.

67
questa variabile, e per le riserve bancarie in particolare, potranno derivare dalla
modifica del sistema di finanziamento del Tesoro. Allora, la Banca d’Italia
cesserà di assorbire alle aste tutti i BOT non collocati sul mercato, ma li
acquisterà solo nella misura coerente con gli obiettivi della politica
monetaria”.129
L’autonomia della politica monetaria, come noto, fu quindi realizzata
effettivamente dal luglio dello stesso anno, mediante la decisione di sollevare la
Banca d’Italia dal ruolo di sottoscrittore residuale dei titoli di Stato alle aste
primarie.130
Sulla base di alcuni lavori e delle serie storiche elaborate dalla Banca d’Italia e
dalla Ragioneria Generale dello Stato negli ultimi anni,131 però, come detto
riteniamo che l’evoluzione delle variabili economiche collegate a questo
evento, possa essere letta in maniera tale da ritenere che le cause degli squilibri
della finanza pubblica, originatisi negli anni Ottanta, non siano da rintracciare
nei deficit primari e neppure in una crescita dei tassi di interesse nominali sui
titoli di Stato, che sarebbero derivati dalle politiche di contrasto dell’inflazione.
Essi sembrano derivare dalla modalità mediante la quale si sostituì parte del
finanziamento monetario del fabbisogno pubblico, con l’emissione di titoli di
Stato.
Nel prossimo paragrafo ricostruiamo quindi le ragioni che spinsero verso
l’indipendenza della Banca centrale e la realizzazione della suddetta politica
monetaria di contrasto dell’inflazione, perché nelle intenzioni stesse degli autori

129
Ivi, pp. 23-24.
130
Mediante le due lettere prima citate, venne infatti avviato il superamento della Delibera
del Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio del 21/03/1975, la cui parte 3,
intitolata ai provvedimenti in materia di politica monetaria, al punto 4 si occupava del metodo
di collocamento dei Buoni Ordinari del Tesoro. Ivi si stabiliva che “per il metodo di
collocamento dei buoni ordinari del Tesoro … il prezzo di sottoscrizione” [sarebbe stato]
“quello offerto dalla Banca d’Italia, che” [avrebbe assicurato] “comunque la copertura
dell’intera «tranche»” (Delibera CICR del 21/03/1975, in Bollettino della vigilanza sulle
aziende di credito, anni XIII-XIV, 1974-75, Biblioteca Paolo Baffi, Banca d’Italia, pp. 29 e ss.).
Dal luglio del 1981 fu resa operativa la partecipazione facoltativa da parte della Banca d’Italia
alle aste primarie. In merito vedi l’intervento di Ciampi: Il nostro accordo contro l’inflazione,
in AA.VV., L’autonomia della politica monetaria, cit., pp. 27 e ss.
131
Mulone G., “Ordinamento e funzioni del Servizio di Tesoreria dello Stato gestito dalla
Banca d'Italia”, «Tematiche istituzionali», Banca d'Italia. Eurosistema, dic. 1997, pp. 34 e ss.;
M. Francese, A. Pace, “Il debito pubblico italiano dall’Unità a oggi. Una ricostruzione della
serie storica”, «Questioni di Economia e Finanza», n. 31, Banca d’Italia. Eurosistema, ott. 2008,
pp. 37 e ss.; Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, La spesa dello Stato dall’unità
d’Italia. Anni 1862-2009, Ministero dell’Economia e delle Finanze, 2011, pp. 36 e ss.; Gaiotti
E., Secchi A., “Monetary policy and fiscal dominance in Italy from the early 1970s to the
adoption of the euro: a review”, «Questioni di Economia e Finanza», n. 141, Banca d’Italia.
Eurosistema, nov. 2012, pp. 8 e ss.; Ferro P., “Banca d’Italia e Tesoreria dello Stato: vicende
storiche, riforme e prospettive”, «Tematiche istituzionali», Banca d'Italia. Eurosistema, ott.
2013, Riquadro 9, pp. 78 e ss..

68
del divorzio, quest’ultimo si sarebbe dovuto accompagnare a una politica fiscale
di riduzione dei deficit pubblici,132 per contrastare la crescita degli interessi sul
debito pubblico che sarebbe derivata dalla crescita dei tassi di interesse. Nei
successivi paragrafi, invece, indichiamo come l’effettiva evoluzione delle
variabili registrò, al contrario, una diminuzione dei tassi di interesse nominali,
che non fu però sufficiente a bilanciare l’aumento dell’emissione di titoli di
Stato, dovuta alla riduzione del finanziamento monetario di parte del
fabbisogno pubblicopiuttostoche alla dimensione dei bilancio disavanzi primari
nel settore pubblico.

ANDREATTA, CIAMPI E LA LOTTA ALL’INFLAZIONE

La situazione economica internazionale e nazionale sul finire degli anni


Settanta sembrava porre all’economia italiana la necessità di ridurre
l’inflazione, nonché di perseguire tale intento mediante una politica monetaria
maggiormente indipendente rispetto alle esigenze della spesa e del deficit
pubblici.
In merito agli aspetti economici internazionali, il 7 dicembre 1978, quasi due
anni prima di assumere l’incarico di Ministro del Tesoro, Beniamino Andreatta
tenne un intervento al Senato133 nel quale spiegava il suo parere favorevole
all’ingresso dell’Italia nel Sistema Monetario Europeo (SME). L’adesione
avrebbe comportato, come noto, una politica di stabilizzazione del tasso di
cambio della Lira nei confronti delle altre valute europee attuato sino ad allora,
modificando la prassi del suo deprezzamento per facilitare il collocamento delle
esportazioni nazionali, nonostante l’inflazione interna.134
Il discorso di Andreatta indicava allora l’opportunità, “per perseguire gli
obiettivi dell’espansione e del sostegno dei profitti”,135 di non servirsi di “una
politica di cambi deboli e di utilizzare contemporaneamente la politica
132
“Il maggior costo dell’indebitamento […] avrebbe dovuto stimolare l’avvio di una
politica di contenimento dei disavanzi nel settore pubblico” (Salsano F., Andreatta Ministro del
Tesoro, cit., p. 50. In tal senso, vedi anche: Arcelli M., Economia e politica monetaria, Ed. 2,
Cedam, Padova, 1988, pp. 42 e ss.
133
Cfr.: Il problema dello SME: intervento di Nino Andreatta al Senato, in Nardozzi G., a
cura di, I difficili anni ‘70. I problemi della politica economica italiana 1973/79, Etas Libri,
Milano, 1980, pp. 212 e ss..
134
Sulla relazione fra inflazione e tasso di cambio negli anni Settanta, vedi: Graziani A.,
Meloni F., Inflazione fluttuazione della lira, in Nardozzi G., a cura di, I difficili anni ‘70, cit.,
pp. 59 e ss.. In merito alle conseguenza per la riduzione dell’inflazione dovute all’adesione
dell’Italia allo SME vedi: Marinelli M. L., “L’indipendenza della Banca d’Italia dal Governo
negli anni Ottanta: cause interne e internazionali”, «Studi e Note di Economia», Anno XVI, n. 2
- 2011, pp. 136 e ss.
135
Il problema dello SME, cit., in Nardozzi G., a cura di, I difficili anni ‘70, cit., p. 218.

69
monetaria per controllare l’inflazione”,136 bensì di realizzare “una politica
valutaria meno inflazionistica”.137
Una “decisa correzione di rotta nella nostra politica del cambio”, 138 quindi,
avrebbe dovuto puntare a variare gli strumenti utilizzati per stabilire il livello
dei prezzi e la distribuzione del reddito, mediante una politica monetaria
interna, piuttosto che coinvolgendo il tasso di cambio in chiave anti-
inflazionistica.
Per la parte relativa all’economia domestica, invece, nello stesso intervento egli
indicava che, a causa dell’inflazione, i lavoratori anziani vedevano
“assottigliarsi anno dopo anno i loro risparmi, ed anche quella particolare forma
di risparmio, la liquidazione, che altro non è che retribuzione differita.”139 Oltre
a ciò, vi era una richiesta da parte dei cittadini italiani140 di ridurre l’inflazione,
anche perché il sostegno alla capacità di spesa, senza una riduzione
dell’inflazione, aveva generato degli interventi normativi141 in grado di creare
effetti perversi su alcuni settori dell’economia.142 Anche per questo motivo, tale
politica si sarebbe potuta perseguire coerentemente solo mediante una politica
di stabilizzazione del tasso di cambio.
Pochi giorni dopo questo intervento, l’Italia aderì effettivamente allo SME e,
tralasciando le travagliate vicende della Lira, il passaggio da una politica di
deprezzamento del tasso di cambio ad una politica monetaria avversa
all’inflazione, fu mediata da questo mutamento di attenzione verso le grandezze
economiche che caratterizzò anche la contestuale impostazione del
governatorato della Banca d’Italia da parte di Carlo Azeglio Ciampi, a partire
dall’inizio del suo mandato, solo due mesi prima.143
Fin dalle sue (prime) Considerazioni finali per il 1979,144 lette il 31 maggio del
1980, egli infatti focalizzò l’attenzione su “le radici dell’inflazione”145

136
Ibidem. In questo caso, per “controllo”, egli intendeva, evidentemente, l’aumento del
livello generale dei prezzi in chiave di stimolo alla produzione.
137
Ibidem.
138
Ibidem.
139
Ivi, p. 220.
140
Egli affermava: “una recente indagine d’opinione della Doxa documenta come il 90%
degli italiani consideri l’inflazione come la più allarmante tra le molteplici situazioni allarmanti
in cui si manifesta il malessere della nostra economica” (Ivi, p. 216).
141
Andreatta citava la legge sull’equo canone, indicando “che funziona e non funziona”
(Ivi, p. 220).
142
Si trattava in particolare del settore dell’edilizia, la cui contrazione era, appunto,
addebitata all’effetto calmiere sui prezzi delle locazioni per uso abitativo, generato dalla cd.
Legge sull’equo canone (Legge n. 392, del 27 luglio 1978; pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
del 29 luglio 1978, n. 211). In tal senso vedi: Castronovo V., Storia economica d’Italia,
Einaudi, Torino, 2006, pp. 511 e ss.
143
Ciampi fu Governatore della Banca d’Italia dall’8 ottobre 1979 al 29 aprile 1993.
144
Banca d’Italia, Considerazioni finali per il 1979, Roma, 31 maggio 1980.
145
Ivi, p. 22.

70
indicando come sarebbe stato necessario combatterla perché “di fronte al
peggioramento delle ragioni di scambio, si ricerca la salvaguardia del tenore di
vita tentando di negare l’inevitabile trasferimento di risorse, e si persegue
l’impossibile obiettivo di compensare le cadute del reddito reale con aumenti di
quello nominale, anziché elaborare criteri di equa ripartizione di quegli oneri al
fine di contenere l’inflazione”.146 A suo giudizio, infatti “a provocare l’alto
livello dell’inflazione [avrebbero] concorso la spesa pubblica e le sue forme di
finanziamento”147 e quindi si sarebbe reso necessario ciò che egli stesso chiarì
ancora meglio l’anno successivo. Nelle Considerazioni finali per il 1980,
Ciampi sostenne infatti la necessità di un vero “cambiamento di costituzione
monetaria”148 la cui attuazione avrebbe dovuto coinvolgere tre condizioni: “la
funzione della banca centrale, le procedure per le decisioni di spesa pubblica e
quelle per la distribuzione del reddito”.149
In merito alla prima, egli sostenne che l’inflazione derivava anche dal pieno
impiego raggiunto nei primi mesi dell’anno;150 in merito alla seconda, indicò la
necessità di un equilibrio nei conti pubblici, per contenere l’espansione del
deficit;151 in merito alla terza, indicava come nel sistema economico italiano -
evidentemente di concorrenza imperfetta - una parte dell’inflazione fosse
causata dai costi, con la possibilità per le imprese di ribaltare sui prezzi la
crescita del costo del lavoro.152
Andreatta e Ciampi furono quindi propensi a realizzare il divorzio,
riassumendo, sulla base della necessità di aderire allo SME e ridurre
l’inflazione, mediante una contrazione della base monetaria che si sarebbe
dovuta accompagnare ad una riduzione della spesa pubblica in grado di
controbilanciare gli effettivi espansivi sul debito pubblico dovuti alla riduzione
del finanziamento monetario del deficit.
Se infatti, da un lato, “il «divorzio» nasceva dunque dalla consapevolezza del
fatto che non era più possibile tenere l’economia al riparo dal rialzo dei tassi di

146
Ivi, p. 23.
147
Ivi, p. 24.
148
Banca d’Italia, Considerazioni finali per il 1980, cit., p. 38.
149
Ibidem. Per approfondimenti vedi anche: Tedoldi L., Il conto degli errori, cit. pp. 55 e
ss.; Rossi S., La politica economica italiana 1968-2007, Laterza, Bari, 2008, pp. 54 e ss.
150
Nelle Considerazioni finali per il 1980, si legge che “l’espansione della domanda ha
incontrato il tetto della capacità produttiva nei primi mesi del 1980” (Ivi, p. 17). Questa
condizione indicava la causa monetaria dell’inflazione, da contrastare mediante una contrazione
dell’offerta di moneta, realizzabile solo con l’autonomia della Banca centrale dalle decisioni di
finanza pubblica.
151
“Alle decisioni di spesa pubblica bisogna dare regole che costringano al rispetto
sostanziale dell'obbligo di copertura”(Ivi, p. 39).
152
“… la rottura dell’equilibrio monetario si determina nelle decisioni […] di distribuzione
del reddito all’interno dell’impresa. È là che la relazione tra impieghi e risorse si tende fino a
fare dell’aumento dei prezzi e della svalutazione dei debiti un necessario perverso strumento di
ricomposizione” (Ibidem).

71
interesse”,153 dall’altro lo stesso Andreatta riteneva esserci “il rischio […] che
un alto deficit [avesse] non quegli effetti di sostegno all’espansione della
domanda […] ma […] valore inflazionistico, costringendo a mantenere interessi
troppo alti.”154 Questa considerazione non significa che egli fosse un sostenitore
delle concezioni monetariste. Infatti, come chiarito anche da Salvemini “il suo
concetto di indipendenza della Banca centrale non aveva quella rigidità
monetarista che Andreatta non aveva condiviso negli anni ’70, ma rientrava nel
tradizionale schema logico di allocazione di strumenti e obiettivi di politica
economica.”155 In un discorso parlamentare del 1982, infatti, lo stesso Ministro
affermava: “il cosiddetto monetarismo non produce la disinflazione per magia,
ma la disinflazione conseguita è il risultato della paura indotta dalla recessione
che a sua volta è determinata dalla impostazione della politica economica. Ecco
perché i costi di questa impostazione si fanno elevatissimi.”156
Senza una contestuale contrazione del fabbisogno pubblico, si temeva quindi
che la riduzione del finanziamento monetario del deficit, realizzata con
l’abolizione del vincolo per la Banca d’Italia di partecipare alle aste primarie di
collocamento del debito pubblico, avrebbe determinato una crescita degli
interessi sul debito. Come vedremo nel prossimo paragrafo, questo è un punto
rilevante.

L’AUTONOMIA DELLA BANCA CENTRALE E LA CRESCITA DEGLI INTERESSI PASSIVI

Negli anni successivi al divorzio, i tassi di interesse reali effettivamente


crebbero,157 a fronte della riduzione dell’inflazione; tuttavia, gli interessi passivi
aumentarono, a fronte di una diminuzione dei tassi di interesse nominali, non di
un loro aumento(vedi: Tabella 1).

153
Cfr.: Salvemini M.T., L’indipendenza della Banca centrale e il «divorzio», in
Gigliobianco A., Rossi S., a cura di, Andreatta economista, il Mulino, Bologna, 2009, p. 104.
154
Atti parlamentari, Senato della Repubblica, VIII legislatura, Commissione VI, 22 ottobre
1981, p. 135, citato in: Salvemini M.T., L’indipendenza della Banca centrale e il «divorzio»,
cit., p. 99.
155
Ivi, p. 104.
156
Atti parlamentari, Camera dei Deputati, VIII legislatura, 26 aprile 1982, pp. 45011-
45012, citato in: Salsano F., Andreatta Ministro del Tesoro, cit., p. 53.
157
In tal senso, vedi anche Rossi S., La politica economica italiana, cit., p. 57.

72
Tabella 1: Tassi di interesse e inflazione
Tassi nominali Tassi reali
Tasso di
Anno Inflazione Buoni Ordinari Titoli di Stato a Buoni Ordinari Titoli di Stato a
sconto
del Tesoro lungo termine del Tesoro lungo termine
1977 13,20% 18,08% 13,15% 14,62% -4,18% -2,93%
1978 11,20% 12,44% 11,44% 13,70% -0,89% 1,12%
1979 11,10% 15,73% 13,53% 14,05% -1,90% -1,45%
1980 15,50% 21,17% 15,94% 16,11% -4,31% -4,17%
1981 18,60% 18,68% 19,63% 20,58% 0,80% 1,60%
1982 18,60% 16,39% 19,35% 20,90% 2,54% 3,88%
1983 17,30% 14,92% 17,81% 18,02% 2,51% 2,69%
1984 16,10% 10,59% 15,33% 14,95% 4,28% 3,94%
1985 15,40% 8,63% 13,85% 13,00% 4,81% 4,02%
1986 12,83% 6,10% 11,55% 10,52% 5,13% 4,16%
Fonte: Homer S., Sylla R., Storia dei tassi di interesse, Laterza, Bari, 1995, Tabella n. 70, pp.
720-1; ISTAT, Il valore della moneta in Italia dal 1861 al 2015, Roma, aprile 2016.

Proprio in relazione a quest’ultimo dato, poiché un aumento degli interessi


passivi è determinato dall’aumento dei tassi di interesse nominali (non di quelli
reali),158 oppure da un incremento del debito sul quale si calcolano, la riduzione
dei tassi di interesse nominali, e la sostanziale stabilità del deficit primario
rispetto al PIL riscontrabile in quegli anni (Tabella 2), suggeriscono una causa
differente per la crescita degli interessi passivi – che furono causa, a loro volta,
della crescita dell’indebitamento pubblico, a partire da quegli anni.159

158
I tassi di interesse reali, infatti, non influiscono direttamente sul rapporto fra variabili
perché se a due grandezze qualsiasi – “a” e “b”; nel nostro caso possono essere Interessi passivi
e PIL, oppure Debito pubblico e PIL - sottraggo una stessa percentuale “x” - nel nostro caso
l’inflazione - il rapporto fra le loro grandezze non cambia. Vale cioè la seguente:
.
L’aumento dei tassi di interesse reali, d’altronde, dipese dalla forte riduzione dell’inflazione,
che fu realizzata tramite la politica monetaria ma anche mediante la politica dei redditi (Cfr.:
Rossi S., La politica economica italiana, cit., pp. 47 e ss.).
159
Notiamo subito che, se la spesa in deficit avesse potuto determinare un effetto
moltiplicativo del reddito (PIL) tale da permettere che, a parità di aliquote marginali, il debito si
ripagasse dinamicamente mediante il gettito, il debito pubblico sarebbe potuto non aumentare
comunque. Tuttavia, l’eventuale mancato funzionamento del moltiplicatore keynesiano del
reddito, in quegli anni, non implica che il debito sia aumentato per la mancata riduzione della
spesa e/o del deficit. Questo in quanto, dato il mancato aumento anche dei tassi di interesse
nominali, potrebbe non essere sostenibile l’affermare che il finanziamento mediante moneta
nascondeva il deficit pubblico elevato mediante l’inflazione. Se, infatti, i tassi nominali
stabiliscono la dimensione degli interessi sul debito, l’espressione degli interessi passivi, del
debito e del PIL, nei loro reciproci rapporti, non varia la loro dimensione relativa se calcolata in
termini nominali oppure reali.

73
Tabella 2: Entrate, Uscite e deficit (miliardi di Lire ai prezzi correnti)
Disavanzo (Disavanzo
Anno Entrate totali Uscite totali Interessi PIL Interessi/PIL
primario primario)/PIL
1977 43.099 55.542 07.962 04.481 172.988 4,60% 2,59%
1978 53.485 86.904 09.697 23.722 222.369 4,36% 10,67%
1979 64.058 94.349 10.839 19.452 269.657 4,02% 7,21%
1980 90.571 131.092 15.998 24.523 337.402 4,74% 7,27%
1981 108.956 154.324 20.097 25.271 401.300 5,01% 6,30%
1982 155.580 212.296 33.021 23.695 469.797 7,03% 5,04%
1983 181.303 254.126 42.059 30.764 538.998 7,80% 5,71%
1984 204.140 297.061 54.673 38.248 612.112 8,93% 6,25%
1985 224.287 338.724 58.624 55.813 805.754 7,28% 6,93%
1986 254.034 371.194 69.290 47.870 894.362 7,75% 5,35%
Fonte: Nostre elaborazioni su dati tratti da Relazione del Governatore della Banca d'Italia, vari anni.

Il meccanismo particolare che avrebbe potuto portare alla crescita del debito
pubblico (Tabella 3), sarebbe cioè dovuto passare per una crescita dei tassi di
interesse nominali sul debito stesso, causata dalla riduzione della partecipazione
della Banca d’Italia alle aste primarie.
In questo senso, il contenimento dell’offerta di moneta sarebbe servito per
ridurre la parte dell’inflazione di natura monetaria;160 ma se a questo
contenimento si fosse accompagnata una riduzione della spesa e/o del deficit
primario, nel futuro non si sarebbero registrati aumenti degli interessi passivi e
quindi del debito pubblico.

160
Come già ricordato in una nota precedente, però, la riduzione dell’inflazione non fu
perseguita solo tramite la politica monetaria: infatti “Andreatta restava convinto che una stabile
inversione di tendenza della spirale inflazionistica sarebbe stata impossibile se si fosse
continuato ad agire solamente sulla quantità di moneta, senza procedere a una revisione del
meccanismo di adeguamento automatico dei salari all’aumento del costo della vita” (Salsano F.,
Andreatta Ministro del Tesoro, cit., p. 52). Nei mesi successivi al divorzio, intervennero fatti
decisivi di natura economica reale, oltre che di origine politica, che spinsero per la riduzione
dell’inflazione dal lato della politica dei redditi. Ci riferiamo alla sospensione unilaterale, da
parte di Confindustria, dell’adeguamento dei salari all’inflazione, avvenuta nel 1982; al
protocollo d’intesa del gennaio 1983, nel quale i sindacati si impegnavano ad accettare
incrementi retributivi predeterminati per gli anni successivi; infine alla legge n. 219 del 12
giugno 1984, sul collegamento delle retribuzioni all’inflazione programmata, invece che
realmente misurata ex post, confermata dalla successiva maggioranza di risposte negative
registrate al referendum abrogativo del 1985 (Cfr.: Rossi S., La politica economica italiana,
cit., pp. 47 e ss.; Tedoldi L., Il conto degli errori, cit., pp. 65 e ss.).

74
Tabella 3: PIL, Debito Moneta (€Mln correnti)
Debito Quota del Debito
Debito da Titoli / Debito da
Anno consolidato riconducibile a PIL Debito / PIL
Moneta
AAPP Moneta
1977 62.459.561 14,93% 113.428.291 55,07% 5,70
1978 79.091.783 14,46% 133.464.320 59,26% 5,92
1979 94.800.494 15,42% 163.266.442 58,06% 5,49
1980 114.065.981 13,62% 204.017.653 55,91% 6,34
1981 142.427.140 11,94% 244.495.235 58,25% 7,37
1982 181.567.831 10,41% 288.609.486 62,91% 8,61
1983 232.385.475 9,15% 336.150.538 69,13% 9,93
1984 286.744.388 8,32% 384.337.963 74,61% 11,02
1985 347.592.615 7,67% 431.380.007 80,58% 12,03
1986 404.335.875 7,89% 477.022.032 84,76% 11,68
Fonte: Baffigi A., «Economic History Working Papers», n. 18, Banca d'Italia. Eurosistema, ott.
2011; Francese M., Pace A.,«Questioni di Economia e Finanza», n. 31, Banca d’Italia.
Eurosistema, ott. 2008. Nostre elaborazioni.

Tuttavia, poiché si verificò una diminuzione dei tassi di interesse nominali sui
titoli di Stato e non si verificò un incremento del disavanzo primario rispetto al
PIL,161 l’incremento del debito sembra poter avere avuto, come una delle cause
determinanti, proprio la sostituzione del mezzo di finanziamento della spesa
pubblica. Con la riduzione della parte di debito riconducibile alla moneta e
l’incremento di quella riconducibile ai titoli di Stato,162 a parità delle altre
variabili, aumentò la massa del debito sul quale applicare i tassi di interesse,
generando così la crescita degli interessi passivi163(Cfr. Tabella 3).

IL RUOLO DELLA RIDUZIONE DEL FINANZIAMENTO MONETARIO

La sostituzione fra moneta e debito avvenne perché la politica monetaria


successiva al "divorzio", pur non avendo causato una crescita dei tassi di
interesse nominali, determinò una (relativamente lenta ma) progressiva
161
Come si vede dalla Tabella 3, nei sei anni a partire dall’anno del divorzio, il disavanzo
primario rispetto al PIL è sempre stato inferiore a quanto non fosse negli anni immediatamente
precedenti.
162
Dalla Tabella 3 si evince che la quota del debito pubblico rappresentata da titoli, negli
anni precedenti il divorzio fu al massimo pari a 6,34. A partire dall’anno del divorzio (1981)
essa crebbe passando da 7,37 volte sino a raggiungere il livello di 11,68 volte nel 1986.
163
In merito alla crescita del debito causata dagli stessi interessi, Leonida Tedoldi la ritiene
una “auto-alimentazione del debito” (Id, Il conto degli errori, cit., p. 74), a fronte “di una spesa
pubblica al netto degli interessi, che però rimaneva all’interno dei parametri europei” (Ivi, p.
76).

75
riduzione della partecipazione della Banca d’Italia alle aste primarie, 164 che
diminuì la produzione di base monetaria. La contrazione dell’offerta di moneta
rispetto al debito, però, avvenne anche mediante la limitazione del ricorso, da
parte del Tesoro, al finanziamento tramite il “conto corrente di tesoreria”.165
Dall’immediato secondo dopoguerra166 e fino al "divorzio", infatti, con due
decreti legislativi167 venne disciplinato un meccanismo di finanziamento al
Tesoro da parte della Banca d’Italia che stabiliva, dapprima in cifra fissa e poi
in percentuale delle previsioni di spesa,168 che la Banca d’Italia avrebbe
assicurato una “linea di credito”169 per le esigenze di liquidità. Per effetto della
crescita delle previsioni di spesa del Tesoro, questa modalità di finanziamento
crebbe negli anni, fino a spingere la politica economica verso un maggior
ricorso all’emissione di titoli di Stato, anche per finalità di diversificazione
delle scadenze dei debiti dello stesso Tesoro.170
Successivamente al "divorzio", però, il ricorso a questa fonte di finanziamento
sarebbe potuto diventare ancora più importante “perché la cessazione del
finanziamento della Banca d’Italia al Tesoro tramite l’acquisto di titoli rese più
evidenti le difficoltà di copertura del fabbisogno con mezzi non monetari, cioè
sostanzialmente attraverso il ricorso al mercato.”171 Tuttavia, dato il

164
Vedi in particolare la già citata pubblicazione della Banca d’Italia: Gaiotti E., Secchi A.,
“Monetary policy and fiscal dominance in Italy…”, cit., Figura 1, p. 27. Ivi si evidenza, proprio
a partire dal divorzio, la progressiva riduzione della quota di debito sottoscritta dalla Banca
d’Italia, fino all’azzeramento avvenuto verso la fine degli anni Ottanta. Si legge: “Bank of
Italy’s purchases of government securities on the primary market […] rapidly diminished after
the «divorce »”(Ivi, p. 27).
165
Mulone G., “Ordinamento e funzioni del Servizio di Tesoreria…”, cit., pp. 34 e ss.
166
Ivi, p. 33.
167
Il n. 1490 del 1947 e il n 544 del 1948.
168
Il D. Lgs. del 1948 stabilì tale percentuale al 15%, poi ridotta nel 1963 al 14%, con la L.
1333.
169
Ivi, p. 33.
170
La quota di BOT, all’interno della composizione percentuale dei tioli di Stato, diminuì
progressivamente dal 60,32% del 1982 - con una vita media del debito complessivo, pari a 1,13
anni – al 30,35% del 1986, con una vita media del debito pari a 3,88 anni. Notiamo che il
contestuale allungamento della vita media del debito, da un lato ridusse le necessità di
finanziamento per unità di tempo, data la riduzione della quota annuale di debito in scadenza,
mentre dall’altra rese contemporaneamente impegnata una parte maggiore del risparmio
disponibile per questa finalità stimolando anche una crescita della massa di debito e di interessi
da corrispondere negli anni successivi.
171
Ivi, p. 36. Nel 1983, dato il ripetuto sconfinamento dei limiti del 14% ed il rifiuto del
Governatore Ciampi di finanziare lo scoperto oltre i limiti, si rese necessario un intervento
normativo (Legge n. 10 del 24 gennaio 1983) per permettere un’anticipazione straordinaria a
favore del Tesoro da parte della Banca d’Italia. L’articolo 1 della legge recita: “La Banca
d'Italia è autorizzata a concedere al Tesoro un’anticipazione straordinaria dell’importo di
ottomila miliardi e della durata massima di dodici mesi. Il Ministro del tesoro, con proprio
decreto, stabilisce la data di attivazione, il tasso di interesse, nonché ogni altra modalità di
esecuzione dell’operazione.” Questa modalità di finanziamento di tesoreria fu poi indicata come

76
raggiungimento ricorrente del limite di finanziamento permesso da questo
canale - e la concomitante eliminazione del vincolo di sottoscrizione dei titoli di
Stato da parte della Banca d’Italia - anche il Governo fu indotto a migliorare la
gestione degli equilibri finanziari ed a ridurre “le spese di bilancio, il cui
finanziamento con l’indebitamento faceva emergere il «costo effettivo» che
attraverso i tassi di interesse si scaricava sulla collettività.”172
Sino a quando il finanziamento al Tesoro avveniva mediante il conto corrente di
tesoreria, pertanto, “ogni sfasamento giornaliero tra entrate e spese del settore
statale si traduceva immediatamente in creazione di base monetaria”, 173 che poi
tramite i canali di trasmissione degli impulsi monetari entrava nel circuito
bancario e poteva amplificare i propri effetti. Ma in seguito al "divorzio", con il
raggiungimento continuo del limite massimo di finanziamento tramite il conto
di tesoreria - e dopo l’entrata nello SME e la conseguente dipendenza del tasso
di cambio dal Tesoro, invece che dalla Banca d’Italia -, il Tesoro fu a sua volta
indipendente dalla politica monetaria, dovendo ricorrere necessariamente ad
emettere titoli di Stato, anche nel caso di una eventuale scelta autonoma da
parte della Banca d’Italia di sottoscriverne un certo importo.174

CONCLUSIONI

L’autonomia della Banca d’Italia nello stabilire l’offerta di moneta senza dover
acquistare i titoli di Stato alle aste primarie, così come previsto dal "divorzio",
determinò così una parziale e progressiva sostituzione della moneta con i titoli
di Stato, quale mezzo di finanziamento per le esigenze del Tesoro.175
Questo avvenne per un insieme di cause non solo di natura monetaria, anche se
i titoli di Stato, formalmente, sono sempre stati emessi per una quantità
(relativamente) indipendente dalla tipologia di acquirente, proprio perché
funzione delle necessità di finanziamento del Tesoro. Dal punto di vista tecnico,

“atto istituzionalmente dovuto”, dallo stesso Governatore nelle Considerazioni finali per il 1982
(Cfr.: Banca d’Italia, Considerazioni finali per il 1982, Roma, 31 maggio 1983, p. 22), tramite
il quale si era evidentemente investito direttamente il Parlamento della questione relativa ai
problemi del finanziamento pubblico.
172
Ibidem.
173
Gigliobianco A., Rossi S., a cura di, Andreatta economista, cit., p. 103.
174
Il Tesoro riuscì sempre a collocare tutti i titoli di Stato e senza che ci fossero pressioni
tali da determinate un rialzo dei tassi di interesse.
175
“In the second part of the 1970s and in the 1980s the impact of these purchases [of
government securities] on liquidity was symmetrically sterilised by open market sales by the
Bank of Italy, at first with the direct aim to control the monetary base, then indirectly, as a
consequence of the objective to control interest rates.” (Gaiotti E., Secchi A., “Monetary policy
and fiscal dominance in Italy…”, cit., p. 27).

77
infatti, se la Banca centrale non interviene in asta primaria, ossia sottoscrivendo
titoli di nuova emissione, infatti, si può verificare una spinta alla crescita dei
tassi di interesse passivi sul debito pubblico, per le necessità di collocamento,
ma non può variare direttamente la massa di titoli da collocare per finanziare la
spesa pubblica. Potrà variare, invece, la parte di offerta di moneta riferibile
all’aumento della massa di titoli di Stato da emettere nel futuro, per finanziare
la maggiore spesa dovuta alla crescita degli interessi passivi causata da un
innalzamento dei tassi di interesse sul debito stesso. Ma questo non accade,
appunto, in caso di una riduzione dei tassi di interesse nominali sul debito
pubblico, così come registrato dopo il divorzio.
D'altro canto l’offerta di moneta, invece, aumenta in caso di partecipazione
diretta della Banca centrale alle aste primarie, mentre rimane invariata in caso
di sottoscrizione dei titoli di Stato solamente presso il settore privato - ferma
rimanendo la dimensione del meccanismo di creazione di moneta da parte del
settore privato, ossia la dimensione del moltiplicatore dei depositi.
La produzione di base monetaria successivamente al "divorzio" fu quindi
contratta mediante una serie di operazioni di politica economica - quali il
controllo del tasso di cambio, il divorzio, la riduzione del finanziamento di
tesoreria - finalizzate alla stabilità monetaria, ossia alla riduzione dell’inflazione
che però fu perseguita anche mediante la politica dei redditi, come ricordato,
qualificandosi non solo come di natura monetaria.
Il risultato complessivo fu che la reciproca indipendenza del Tesoro e della
Banca d’Italia allora costruita, comportò di per sé - tecnicamente, potremmo
dire - l’avvio della crescita dell’emissione di titoli di Stato a parità di
fabbisogno - ossia della crescita di quella parte del debito che è rappresentata da
titoli di Stato - e quindi, a sua volta, degli interessi passivi e del debito stesso; e
questo, pur sommandosi alla registrazione dei disavanzi primari, avvenne
nonostante una diminuzione dei tassi di interesse nominali sul debito pubblico.

Abstract

In questo lavoro si avanza l’ipotesi che la crescita del debito pubblico italiano,
avvenuta negli ultimi trentacinque anni, abbia tratto origine dal cambiamento
dalla modalità di finanziamento della spesa pubblica, piuttosto che essere
dipesa dall’aumento del deficit o dei tassi di interesse. Per procedere in tal
senso si è analizzato il pensiero economico di Beniamino Andreatta e di Carlo
Azeglio Ciampi - i principali autori del “divorzio Tesoro-Banca d’Italia” - in
merito al rapporto fra le variabili monetarie e reali, e si sono confrontati i
principali provvedimenti la loro intrapresi in qualità, rispettivamente, di
Ministro del Tesoro e Governatore della Banca d’Italia, con alcune
conseguenze che ne derivarono per le variabili finanziarie private e pubbliche.

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