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Unione Europea 2016 - ottimo riassunto del compendio di UE


- nel diritto editore - ottimo per preparare

Diritto dell'unione europea (Università degli Studi Roma Tre)

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UNIONE EUROPEA

CAPITOLO PRIMO
IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA:GENESI ED EVOLUZIONE

Le tappe del processo di integrazione europea


Il percorso di integrazione europea è segnato da 4 tappe principali:
-l’introduzione di forme di cooperazione intergovernativa in settori determinati;
-lo sviluppo del metodo comunitario (a partire dal 1950 con la “Dichiarazione Schuman”)
che si concretizza nell’istituzione di tre Comunità europee in settori specifici:
possono essere così sintetizzate:
 la produzione di carbone e acciaio (CECA);
 l’energia atomica (CEEA o Euratom);
 il mercato comune in generale(CEE);
-la progressiva valorizzazione del metodo comunitario, realizzata mediante l’unificazione
degli organi delle tre Comunità europee, l’allargamento a nuovi Stati membri,
l’ampliamento degli ambiti di intervento comunitario ed il rafforzamento dei poteri delle
istituzioni comunitarie. Tale fase è segnata da una serie di tappe intermedie:
 Atto Unico Europeo;
 Trattato sull’Unione Europea o Trattato di Maastricht;
 Trattato di Amsterdam;
 Trattato di Nizza;
-la riconduzione del processo di integrazione europea ad un ente unitario (l’Unione
europea, che sostituisce la Comunità europea), per effetto dell’entrata in vigore del
Trattato di Lisbona.

Il modello della cooperazione intergovernativa


Esso postula il mantenimento della sovranità in capo a ciascuno Stato partecipante ed è
connotato da tre elementi:
-gli organi dell’organizzazione internazionale sono composti da membri che agiscono
come rappresentanti degli Stati di appartenenza, in conformità alle direttive impartite
dagli organi politici nazionali;
-le decisioni sono assunte secondo il principio dell’unanimità dei consensi;
-gli atti adottati dagli organi dell’organizzazione assumono la forma di raccomandazioni,
prive di efficacia vincolante nei confronti degli Stati aderenti.
Nel 1949 venne istituito il Consiglio d’Europa, quale organizzazione con finalità di ordine
generale fondata da dieci Stati del’Europa occidentale, tra cui l’Italia, il cui compito
principale consisteva nella promozione di convenzioni tra gli Stati membri, aperte anche
al’adesione di Stati terzi, volte a favorire l’attuazione di ideali politici e principi comuni,
contribuendo al progresso sociale.
Tra le convenzioni promosse dal Consiglio d’Europa assume particolare rilevanza la CEDU
(Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali), che
comprende:
-un catalogo di diritti fondamentali della persona, che gli Stati aderenti si impegnano ad
assicurare;
-un meccanismo di controllo a livello internazionale, affidato alla Corte Europea dei diritti
dell’uomo, che può essere adita anche da persone fisiche.

L’introduzione del modello comunitario: i Trattati istitutivi della CECA, CEE ed EURATOM
Le origini del modello comunitario risalgono alla dichiarazione del Ministro degli Esteri
francese Robert Schuman, che intende promuovere la costruzione di un’Europa

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organizzata e vitale, quale condizione indispensabile per il mantenimento di relazioni


pacifiche fondata sulla creazione di una solidarietà di fatto tra gli Stati.
Lo strumento per realizzare l’unione a livello europeo viene individuato nella delega di
sovranità da parte dei singoli Stati limitatamente a settori specifici, secondo un processo
graduale.
La prima tappa del processo di unificazione europea viene identificata nella costituzione
di basi comuni per lo sviluppo economico: muove dalla unificazione della produzione di
carbone e acciaio da parte della Francia e della Germania, posta sotto una entità
comune denominata Alta Autorità, nel quadro di una organizzazione aperta all’adesione
di altri paesi europei.

L’istituzione della CECA


L’iniziativa francese trova attuazione nell’istituzione della CECA (Comunità europea del
carbone e dell’acciaio) con la firma del Trattato il 18 Aprile 1951 tra sei Stati europei:
Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo e Italia.
Il trattato prevede l’istituzione di un mercato comune de carbone e dell’acciaio,
comprendendo:
-la costituzione di una zona di libero scambio tra gli Stati membri, implicando l’abolizione
dei dazi doganali interni e la soppressione di qualsiasi limitazione alle importazioni ed alle
esportazioni di prodotti tra gli Stati membri;
-il divieto di pratiche restrittive della concorrenza.

L’istituzione della CEE e della CEEA (o Euratom)


Alla CECA -che ha esaurito la propria durata cinquantennale nel luglio 2002- si sono
affiancate la Comunità economica europea (CEE) e la Comunità europea dell’energia
atomica (CEEA o Euratom), istituite con i Trattati di Roma firmati il 25 marzo 1957 tra i sei
Stati membri della CECA.
Il processo di integrazione avviato con il Trattato CEE involge il mercato in generale: gli
Stati membri consentono, quindi, ad una cessione di sovranità dai contorni più ampi,
riguardante tutti i settori dell’economia (salvi i settori interessati dai Trattati CECA ed
Euratom).
Il Trattato CEE non si limita all’istituzione di un’area di libero scambio, ma mira alla
creazione di un’unione sul piano economico, fondata su due elementi:
-piena libertà di circolazione (di merci, persone, servizi e capitali);
-perseguimento di politiche comuni.
L’instaurazione di un’unione economica postula, come passaggio intermedio, la
creazione di un’unione doganale: quest’ultima implica non solo l’abolizione dei dazi
doganali per gli scambi di prodotti tra i Paesi aderenti, includendo altresì l’adozione di
una tariffa doganale comune nei confronti dei paesi terzi.
Il trattato CEEA si propone, invece, di creare un ente dotato di poteri di controllo e di
indirizzo politico in un settore specifico, l’energia nucleare, così consentendo ai paesi
fondatori di affrontare i costi di investimento nell’energia nucleare, altrimenti insostenibili
per i singoli Stati.
Dal punto di vista istituzionale, le due Comunità (CEE e Euratom) si compongono di 4
organi:
-la Commissione, con compiti esecutivi;
-il Consiglio, cui vengono attributi poteri normativi;
-l’Assemblea parlamentare;
-la Corte di Giustizia, organo di controllo giurisdizionale.

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Sviluppo del metodo comunitario: le tappe intermedie


Il percorso di integrazione comunitaria si sviluppa in una serie di tappe intermedie,
rappresentate dall’adozione di trattati diretti alla revisione dei trattati istitutivi delle tre
Comunità, in particolare:
 Atto Unico Europeo;
 Trattato sull’Unione Europea o Trattato di Maastricht;
 Trattato di Amsterdam;
 Trattato di Nizza;
L’Atto Unico Europeo
Sebbene gli Stati membri avessero conseguito l’unione doganale, sussistevano ancora
barriere ai fini della effettiva realizzazione del mercato integrato ed è proprio per
eliminare tali ostacoli che nel giugno del 1985 la Commissione della CEE pubblicò un
documento, il famoso “Libro bianco sul completamento del mercato interno”,
contenente un programma di azioni per il conseguimento dell’obiettivo di realizzazione
del mercato interno e che, quindi, individuava gli interventi necessari per garantire uno
spazio senza frontiere nel quale fossero effettivamente assicurate le 4 libertà di
circolazione.
Il programma di azioni delineato dalla Commissione trova recepimento nell’Atto unico
europeo, diretto alla revisione del Trattato di Roma istitutivo della CEE: firmato nel
Febbraio 1986, entra in vigore il 1 Luglio 1987.
L’Atto unico europeo introduce due previsioni fondamentali:
-la definizione della nozione di mercato interno (destinata a sostituire la denominazione di
mercato comune, utilizzata nel Trattato di Roma), inteso come “spazio senza frontiere
interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e
dei capitali”;
-l’introduzione di un efficace meccanismo decisionale in seno al Consiglio, consistente
nella regola della maggioranza qualificata in luogo dell’unanimità, in particolare per
quanto concerneva la modifica dei dazi della tariffa doganale comune, la libera
prestazione di servizi e di capitali, il riavvicinamento delle legislazioni nazionali.
L’Atto Unico europeo interviene sul quadro istituzionale delle Comunità:
-muta la denominazione dell’Assemblea parlamentare in Parlamento europeo e ne
amplia i poteri, valorizzandone il contributo nella procedura finalizzata all’adozione di atti
normativi, introducendo due novità:
 la procedura di parere conforme, in cui l’approvazione parlamentare è necessaria,
in determinate materie, per l’adozione dell’atto normativo da parte del Consiglio;
 la procedura di cooperazione, in cui la mancata adesione del Parlamento alla
posizione espressa dal Consiglio determina, in specifiche materie, la necessità
dell’unanimità per l’approvazione dell’atto in seno al Consiglio;
-formalizza l’esistenza del Consiglio europeo, quale entità distinta dal Consiglio come
istituzione comunitaria, corrispondente alla prassi di convocare riunioni tra le massime
cariche politiche degli Stati membri (Capi di Stato o di governo), istituzionalizzata nel
vertice di Parigi del dicembre 1974;
-prevede la facoltà per il Consiglio di istituire , su richiesta della Corte di Giustizia, una
giurisdizione competente a conoscere in primo grado talune categorie di ricorsi presentati
da persone, fisiche o giuridiche.

Il Trattato sull’Unione europea (Trattato di Maastricht)


Il 7 febbraio 1992 gli Stati membri firmarono il Trattato sull’Unione europea, meglio noto
come Trattato di Maastricht che ha esteso le competenze della Comunità anche a settori
non strettamente economici, come la politica estera comune, la politica di difesa
europea, la cooperazione tra le forze di polizia e tra le autorità giudiziarie.

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In particolare, il Trattato di Maastricht sancisce la nascita dell’Unione europea, quale


entità fondata su tre “pilastri”:
a)il primo pilastro, composto dalle tre Comunità:
-la CEE che muta la sua denominazione in Comunità europea (CE), perdendo la sua
connotazione esclusivamente economica;
-la CECA;
-l’Euratom;
b)il secondo pilastro rappresentato dal settore della politica estera e sicurezza comune
(PESC);
c)il terzo pilastro involgente i settori della giustizia e degli affari interni.
La principale differenza tra i tre pilastri è data dal fatto che per le politiche avviate
nell’ambito del primo pilastro si applica il cd. metodo comunitario, che marginalizzava il
ruolo dei governi nazionali a favore delle istituzioni europee.
Il secondo ed il terzo pilastro sono invece regolati da una logica di cooperazione tra gli
Stati secondo il modello intergovernativo (fondato sull’adozione di azioni comuni), che
postula la permanenza delle materie nella competenza esclusiva degli Stati membri.
Le istituzioni comunitarie operano nell’ambito di tutti i pilastri, tuttavia esercitano ruoli
differenziati a seconda del pilastro in cui sono chiamate ad operare.

L’unione economica e monetaria


Il Trattato di Maastricht ha inserito l’unione economica e monetaria (UEM), quale
rafforzamento dell’obiettivo dell’unione economica, da realizzare mediante l’introduzione
di una moneta unica.
Si impone il rispetto da parte di ciascuno Stato di alcuni parametri (criteri di convergenza
o parametri di Maastricht), concernenti il tasso di inflazione, la situazione delle finanze
pubbliche, il tasso di cambio ed i tassi di interesse, affidandone il controllo ad un
organismo, di carattere transitorio, istituito ad hoc, l’Istituto monetario europeo (IME),
creato il 1 Gennaio 1994.

L’estensione dell’ambito di intervento comunitario e l’introduzione del principio di


sussidiarietà
Il TUE prevede l’ampliamento ed il rafforzamento degli ambiti di competenza comunitaria:
aggiunge nuovi settori (la protezione dei consumatori, la sanità, la cultura, le reti trans
europee).
Il TUE ha introdotto altresì il principio di sussidiarietà, destinato a regolare le modalità di
esercizio delle attribuzioni conferite all’Unione in rapporto alle competenze in capo agli
Stati membri. Tale principio opera nei settori che non siano di esclusiva competenza delle
Comunità: limita l’intervento dell’Unione ai soli casi in cui gli obiettivi dell’azione da
perseguire possano essere realizzati meglio a livello comunitario, invece che a livello
nazionale.

La cittadinanza dell’Unione
Il TUE prevede l’attribuzione della “cittadinanza europea”, ai cittadini degli Stati
membri,ad integrazione della cittadinanza nazionale.
La cittadinanza europea comporta il riconoscimento di alcuni diritti:
-la libertà di circolazione e di soggiorno nel territorio degli Stati membri;
-il diritto di voto e di elettorato passivo alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni
comunali nello Stato membro di residenza, alle stesse condizioni dei cittadini di detto
Stato membro;
-il diritto di petizione al Parlamento europeo.

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L’incidenza sull’assetto istituzionale


Il TUE interviene anche sull’assetto istituzionale delle Comunità, in particolare:
-al fine di rafforzare i poteri del Parlamento europeo nel dialogo istituzionale con il
Consiglio, introduce la procedura di codecisione, connotata dall’attribuzione del potere
decisionale al Parlamento ed al Consiglio, in modo congiunto ed in misura paritaria;
-formalizza l’inserimento della Corte dei Conti nell’ambito delle istituzioni comunitarie.

L’allargamento a nuovi Stati membri: il Trattato di Amsterdam


Il 1 Gennaio 1995 si assiste ad un ulteriore allargamento della base partecipativa
dell’Unione europea a 15 Stati membri, a seguito dell’adesione di 3 nuovi Stati: Austria,
Finlandia e Svezia.
Il 2 Ottobre 1997 viene firmato il Trattato di Amsterdam entrato in vigore il 1 Maggio 1999.
Detto trattato estende l’ambito dell’intervento comunitario mediante:
-l’introduzione di nuovi settori (in particolare, la promozione dell’occupazione);
-la “comunitarizzazione” di alcune materie concernenti il settore della giustizia ed affari
interni, in origine incluse nel terzo pilastro (politica dei visti, immigrazione, concessione del
diritto di asilo, etc.)
Ancora, il Trattato di Amsterdam:
-istituzionalizza la procedura della cooperazione rafforzata, quale strumento di
integrazione limitata solo ad alcuni Stati membri;
-rafforza i poteri del Parlamento europeo, estendendo l’ambito applicativo della
procedura di codecisone;
-amplia i casi in cui il Consiglio può decidere a maggioranza qualificata, anziché
al’unanimità;
-procede ad un’opera di razionalizzazione e semplificazione del quadro istituzionale, in
vista dell’adesione di nuovi Stati membri;
-introduce la clausola di sospensione, quale possibilità di intervento dell’UE in caso di
violazioni gravi e persistenti, da parte di uno Stato membro, di principi fondamentali sui
quali poggia l’Unione (libertà, democrazia, etc.). L’intervento dell’UE si sostanzia nella
facoltà di sospendere lo Stato membro dall’esercizio di determinati diritti (ad esempio il
diritto di voto in Consiglio), lasciando comunque impregiudicati gli obblighi incombenti
sullo Stato stesso.

L’inserimento dell’acquis di Schengen nel sistema dell’Unione europea


Il TUE sancisce l’inserimento dell’acquis di Schengen nel sistema dell’Unione europea.
L’acquis di Schengen include l’Accordo firmato nel 1985 tra cinque Stati (Belgio, Francia,
Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi) che rappresenta una dichiarazione di impegno
degli Stato aderenti all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni.
L’acquis comprende altresì la Convenzione di applicazione dell’Accordo, che prevede
l’impegno degli Stati firmatari all’attuazione di una serie di misure di accompagnamento
alla soppressione dei controlli alle frontiere interne, idonee a conciliare la libertà di
circolazione con le esigenze di ordine pubblico e di sicurezza nazionale. Include gli atti di
adesione in via successiva al sistema di Schengen da parte di altri Stati europei.
L’integrazione dell’acquis di Schengen nel sistema dell’Unione europea assume la forma
della cooperazione rafforzata, attesa la mancata adesione di tutti gli Stati membri
dell’Unione (ne rimangono estranei il Regno Unito e l’Irlanda).

Il Trattato di Nizza e l’allargamento dell’Unione europea agli Stati dell’Europa orientale


Il Trattato di Nizza viene firmato il 26 Febbraio 2001 ed entra in vigore il 1 Febbraio 2003.
Esso interviene sull’assetto istituzionale dell’Unione, in particolare:

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-estende l’ambito operativo della procedura di codecisione, rafforzando il ruolo


istituzionale del Parlamento europeo e di conseguenza accentuando la legittimazione
democratica dell’Unione;
-estende l’ambito delle decisioni a maggioranza qualificata in seno al Consiglio,
riducendo i casi di voto all’unanimità;
-prevede un sistema di ponderazione dei voti espressi da ciascuno Stato membro
nell’assunzione delle deliberazioni a maggioranza qualificata;
-introduce alcune modifiche alla struttura della Commissione europea, limitandone la
composizione ad un solo rappresentante per ogni Stato membro e rafforzando il ruolo del
Presidente dell’istituzione;
-semplifica la procedura per il ricorso al meccanismo della cooperazione rafforzata,
eliminando la facoltà di opposizione del veto da parte di ciascuno Stato membro e
valorizza la portata dell’istituto, estendendone l’ambito operativo;
-introduce alcune modifiche di ordine procedurale relativamente all’attivazione della
clausola di sospensione in caso di violazioni gravi e persistenti di principi fondamentali sui
quali poggia l’Unione.

Il successivo allargamento dell’Unione europea


Nel periodo successivo all’entrata in vigore del Trattato di Nizza si assiste ad un progressivo
allargamento dell’Unione europea ad alcuni Stati dell’Europa orientale. Tale processo
segna il passaggio dell’UE a 27 Stati membri:
-il 1 Maggio 2004 entrano nell’UE dieci Stati (Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania,
Ungheria, Polonia, Slovenia e Slovacchia, Cipro e Malta), per effetto dei trattati di
adesione firmati ad Atene il 16 Aprile 2003;
-il 1 Gennaio entrano nell’UE altri due Stati (Romania e Bulgaria).

Trattato di Lisbona
Il 13 dicembre 2007 i rappresentanti dei 27 Paesi membri dell’Unione hanno firmato il
Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1 Dicembre 2009.
Il Trattato di Lisbona riforma i precedenti Trattati, vale a dire il Trattato sull’Unione europea
(TUE) che conserva la sua denominazione, e il Trattato istitutivo della Comunità europea
(TCE), ridenominato Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
-Il Trattato sull’Unione europea (TUE), il cui primo articolo stabilisce che “L’Unione
sostituisce e succede alla Comunità europea”, diventa un trattato base che contiene,
cioè, le norme essenziali e stabilisce i valori, i principi fondamentali, le competenze e
l’assetto istituzionale dell’Unione;
-Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) si caratterizza, invece, come
trattato applicativo che fissa le regole di funzionamento delle istituzioni, degli organi e
degli organismi e disciplina sia le politiche interne sia l’azione esterna dell’Unione.
Il Trattato di Lisbona supera l’architettura istituzionale fondata sui tre pilastri distinti in base
al metodo di funzionamento (comunitario o intergovernativo). In particolare, oltre a
sostituire la Comunità europea con l’Unione:
-trasferisce nell’ambito dell’Unione le materie appartenenti al terzo pilastro (cooperazione
giudiziaria in materia penale e cooperazione di polizia), che vengono incluse nel cd.
“spazio di libertà, sicurezza e giustizia”;
-conferma l’assoggettamento della PESC (ex secondo pilastro) ad un regime speciale.
Ancora, il Trattato di Lisbona:
1)inserisce il Consiglio europeo a pieno titolo nell’ambito delle istituzioni europee e
prevede la creazione di un Presidente stabile dell’organo;
2)modifica la composizione del Parlamento europeo e rafforza il ruolo della istituzione,
generalizzando la procedura legislativa ordinaria (corrispondente alla previgente
procedura di codecisione);
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3)modifica il sistema di voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dell’Unione;


4)rafforza il ruolo del Presidente della Commissione;
5)introduce la carica di Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di
sicurezza;
6)istituzionalizza la partecipazione dei Parlamenti nazionali all’attività dell’Unione ed
assegna agli stessi compiti di controllo (in particolare sul rispetto del principio di
sussidiarietà) e facoltà di opposizione nell’ambito delle procedure di revisione semplificata
dei trattati;
7)riconosce agli Stati membri la possibilità, in qualsiasi momento, di recedere dall’Unione.

L’adesione della Croazia


Nel dicembre 2011 è stato firmato il trattato di adesione con la Croazia, che è entrata a
far parte dell’Unione a partire dal 1 Luglio 2013, diventando il ventottesimo Stato membro.

CAPITOLO SECONDO
GLI AMBITI DI INTERVENTO DELL’UNIONE EUROPEA

Il principio di attribuzione
Le competenze dell’Unione si fondano sul principio di attribuzione in virtù del quale
l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli
Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti.
Pertanto l’Unione può agire soltanto nei settori contemplati dai trattati e per il
raggiungimento dei risultati ivi previsti.
Il principio di attribuzione si riferisce all’attività esercitata dall’Unione sia a livello interno, sia
in ambito internazionale; la funzione di delimitazione sottesa al principio di attribuzione
mira a scongiurare il rischio di una estensione delle competenze dell’Unione al di fuori
della volontà degli Stati membri: l’ampliamento dei poteri dell’Unione postula, infatti,
l’attivazione della procedura di revisione dei trattati ai sensi dell’art. 48 TUE, richiedente
l’intervento degli Stati membri.
La portata del principio incontra alcune attenuazioni riconducibili a:
-la teoria dei poteri impliciti;
-la clausola di flessibilità.
In virtù della teoria dei poteri impliciti, elaborata in via giurisprudenziale, l’Unione può
considerarsi competente all’adozione di determinate misure, pur in mancanza di una
espressa attribuzione di competenza, quando l’adozione di tali misure risulti necessaria per
l’esercizio di un potere espressamente attribuito all’Unione.
La clausola di flessibilità permette all’UE di andare al di là del potere d’azione che le è
attribuito dai trattati, se necessario per raggiungere l’obiettivo prefissato. Essa è
contenuta nell’art. 352 TFUE ai sensi del quale “Se un'azione dell'Unione appare
necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi
di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine,
il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa
approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate”.
L’ambito operativo della procedura di flessibilità incontra due limiti espressi:
-il primo riguarda i mezzi: la nuova azione non può determinare un'armonizzazione delle
disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi esclusi dai trattati;
-il secondo riguarda gli obiettivi perseguibili: la clausola di flessibilità non può applicarsi al
settore della politica estera e di sicurezza comune.

Quadro ricostruttivo delle competenze dell’Unione


Il Trattato di Lisbona ripartisce le competenze attribuite all’Unione in tre categorie:
-competenza esclusiva;
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-competenza concorrente (ripartita con gli Stati membri);


-competenze di coordinamento, sostegno e completamento dell’azione degli Stati
membri (cd. competenze del terzo tipo).

Le competenze esclusive
Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza esclusiva in un determinato
settore, solo l'Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti.
Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall'Unione oppure per
dare attuazione agli atti dell'Unione.
L’Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori:
a)unione doganale;
b)politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro;
c)definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato
interno;
d)conservazione delle risorse biologiche del mare;
e)politica commerciale comune;
L'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali
allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per
consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può
incidere su norme comuni o modificarne la portata.

Le competenze concorrenti
Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza concorrente con quella degli
Stati membri in un determinato settore, l'Unione e gli Stati membri possono legiferare e
adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro
competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri
esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l'Unione ha deciso di
cessare di esercitare la propria.
Tre sono, pertanto, gli aspetti caratteristici dei poteri di azione in capo agli Stati membri
nei settori affidati alla competenza concorrente dell’Unione:
-gli Stati membri conservano pieni poteri di azione finché perdura l’inerzia dell’Unione;
-man mano che l’Unione agisce, gli Stati membri perdono progressivamente i propri poteri
di azione sugli aspetti disciplinati dagli atti dell’Unione;
-gli Stati membri riacquistano i pieni poteri di azione ove l’Unione decida di cessare
l’esercizio della propria competenza.
L’art. 4 TFUE individua i settori affidati alla competenza concorrente dell’Unione e degli
Stati membri:
a)mercato interno;
b)politica sociale;
c)coesione economica, sociale e territoriale;
d)agricoltura e pesca;
e)ambiente;
f)protezione dei consumatori;
g)trasporti;
h)reti transeuropee;
i)energia;
l)spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
m)problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica.

Le competenze di sostegno, coordinamento e completamento


La competenza di sostegno, coordinamento e completamento è connotata da 3 aspetti:

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-l’Unione può intervenire mediante azioni dirette a sostenere, coordinare o completare


l’azione degli Stati membri;
-l’intervento dell’Unione non vale, tuttavia, a precludere l’esercizio dei poteri di azione
spettanti agli Stati membri;
-la misura dell’intervento dell’Unione incontra un limite, inerente al contenuto precettivo
degli atti adottabili: “gli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione adottati in base a
disposizioni dei trattati relative a tali settori non possono comportare un'armonizzazione
delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri” siffatta limitazione è
coerente alla natura della competenza attribuita all’Unione, che non sostituisce i poteri di
azione spettanti agli Stati.
Le materie affidate alla “competenza di terzo tipo” sono:
a)tutela e miglioramento della salute umana;
b)industria, cultura, turismo;
c)istruzione, formazione professionale, gioventù e sport;
d)protezione civile;
e)cooperazione amministrativa.
Tale elencazione viene intesa come tassativa.

La competenza nel settore della politica estera e di sicurezza comune (PESC)


La competenza nel settore della politica estera e di sicurezza comune (PESC) rientra
nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione.
Si configura come categoria autonoma rispetto alle altre forme di competenza,
presentando caratteri peculiari. In particolare, la competenza nel settore della PESC
assume i seguenti contenuti:
-definizione degli orientamenti generali;
-adozione di decisioni dirette alla definizione delle azioni e delle posizioni dell’Unione
nonché delle relative modalità di attuazione;
-rafforzamento della cooperazione sistematica tra gli Stati membri per la conduzione della
loro politica.
Le peculiarità connaturate alla competenza nel settore della PESC riguardano:
-la natura degli atti;
-le procedure decisionali;
-l’operatività delle istituzioni.
La PESC “è soggetta a norme e procedure specifiche”, in particolare:
-gli atti adottabili dall’Unione non possono avere natura legislativa;
-la PESC è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano
all'unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente, prevedendo in via
derogatoria l’applicazione della maggioranza qualificata;
-la Corte di giustizia dell'Unione europea non è competente riguardo a tali disposizioni, ad
eccezione della competenza a controllare il rispetto dell'articolo 40 del TUE(concernente
la delimitazione tra la PESC e le altre competenze dell’Unione) e la legittimità di talune
decisioni, come previsto dall'articolo 275, secondo comma, del TFUE (da intendersi come
riferimento alle “decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche
e giuridiche adottate dal Consiglio” nel settore della politica estera e di sicurezza
comune);
-l’attuazione della PESC postula l’intervento di una carica istituzionale appositamente
deputata alla guida di tale settore (l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e
la politica di sicurezza), soggetto nominato dal Consiglio europeo e destinato ad agire
come mandatario del Consiglio stesso.

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Principi di sussidiarietà e di proporzionalità


Detti principi postulano l’esistenza di una competenza attribuita all’Unione.
Il principio di sussidiarietà opera nei settori che non sono di competenza esclusiva
dell’Unione ed è contenuto nell’art. 5 TUE ai sensi del quale “nei settori che non sono di
sua competenza esclusiva, l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi
dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri,
né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono essere conseguiti meglio a
livello di Unione”.
Ne deriva che l’intervento dell’Unione è giustificato solo dalla ricorrenza di due specifiche
condizioni:
-la constatazione relativa all’impossibilità, per gli Stati membri, di realizzare un intervento
idoneo a conseguire in misura sufficiente gli obiettivi sottesi all’azione prevista;
-la verifica in ordine alla maggiore efficacia dell’azione dell’Unione, quanto alla
dimensione o agli effetti, rispetto all’intervento realizzabile dagli Stati membri, per cui gli
obiettivi sottesi all’azione prevista possono essere conseguiti meglio dall’Unione.
La funzione svolta dal principio di sussidiarietà è salvaguardata mediante la previsione di
una procedura di controllo del rispetto del principio affidata ai Parlamenti nazionali.
Detta procedura impone la trasmissione ai parlamenti nazionali del “progetto di atto
legislativo”; i parlamenti nazionali valutano, quindi, la conformità del progetto al principio
di sussidiarietà. In caso di esito negativo, ciascun parlamento nazionale può formulare le
ragioni della difformità verificata e trasmettere il proprio parere alle istituzioni dell’Unione.
Il parere motivato espresso dai Parlamenti nazionali deve essere preso in considerazione
dagli autori del progetto di atto legislativo.
Il principio di proporzionalità è destinato ad operare nelle materie attribuite alla
competenza, in qualsiasi forma, dell’Unione: regola, pertanto, le modalità di esercizio dei
poteri di azione spettanti all’Unione anche nei settori di competenza in forma esclusiva.
Anch’esso è previsto dall’art. 5 TUE ai sensi del quale “In virtù del principio di
proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto
necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati”.
Detto principio viene in rilievo dopo che sia stato deciso l’intervento a livello dell’Unione
(eventualmente in applicazione del principio di sussidiarietà), allo scopo di regolare la
misura dell’azione.
Si tratta di un principio in base al quale l’Unione deve utilizzare mezzi legislativi adeguati e
proporzionali agli obiettivi perseguiti, per cui l’azione dell’Unione non deve eccedere
quanto necessario per il conseguimento dello scopo previsto.

CAPITOLO TERZO
IL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE
Sezione I
L’assetto istituzionale

Gli organi dell’Unione: quadro generale


Le istituzioni dell'Unione sono:
— il Parlamento europeo,
— il Consiglio europeo,
— il Consiglio,
— la Commissione europea (in appresso «Commissione»),
— la Corte di giustizia dell'Unione europea,
— la Banca centrale europea,
— la Corte dei conti.

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Il quadro istituzionale è unico, nel senso che non muta a seconda dei settori di intervento
dell’Unione. Viceversa, varia il ruolo assegnato alle singole istituzioni e i poteri da esse
esercitabili, anche in funzione delle diverse procedure decisionali applicabili.
Accanto al ruolo assegnato agli organi dell’Unione, il Trattato di Lisbona introduce il
contributo dei parlamenti nazionali, che contribuiscono attivamente al buon
funzionamento dell’Unione; essi:
-vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà
-partecipano alla procedura di revisione dei trattati
-sono informati sulle domande di adesione all’UE
-ricevono i progetti di atti legislativi dell’Unione
Le istituzioni dell’Unione possono essere distinte in:
-ISTITUZIONI POLITICHE: Parlamento europeo, Consiglio e Commissione che svolgono
funzioni di politica attiva, partecipando all’adozione di atti legislativi e/o amministrativi;
-ISTITUZIONI DI CONTROLLO: Corte di giustizia e Corte dei Conti, che svolgono funzioni di
controllo giurisdizionale e contabile.
La Banca centrale europea costituisce, invece, un’istituzione specializzata, atteso il suo
circoscritto ambito di operatività: agisce, infatti, soltanto nell’ambito dell’Unione
economica e monetaria (UEM).

Principi regolatori
Il quadro istituzionale dell’Unione è regolato da tre principi riguardanti i rapporti tra le
istituzioni:
-il principio di coerenza richiede che nei settori di competenza dell’Unione le istituzioni
agiscano in modo coordinato tra loro;
-il principio di equilibrio istituzionale attiene ai rapporti tra le istituzioni, imponendo a
ciascuna istituzione di esercitare le competenze ad essa spettanti nel rispetto di quelle
attribuite alle altre istituzioni;
-il principio di leale collaborazione impone la cooperazione reciproca, sia nei rapporti tra
le varie istituzioni, sia nelle relazioni tra le istituzioni e gli Stati membri.

IL PARLAMENTO EUROPEO
Ai sensi del’art. 14 TUE, il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei cittadini
dell’Unione.
I membri del Parlamento europeo vengono eletti in ogni Stato membro a suffragio
universale diretto, libero e segreto per un mandato di 5 anni.
L’elezione dei membri del Parlamento europeo dovrebbe avvenire “secondo una
procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati
membri”: l’art. 223 TFUE rimette al Consiglio l’adozione delle disposizioni necessarie,
secondo una procedura legislativa speciale.
In base alla disciplina attualmente in vigore per l’elezione dei membri del Parlamento
europeo, l’Unione:
-si limita a stabilire principi comuni;
-rimette agli Stati membri la possibilità di applicare le rispettive disposizioni nazionali nper
gli aspetti non regolati a livello dell’Unione.
I principi comuni concernono i seguenti aspetti:
-sistema proporzionale di voto;
-attribuzione a ciascun elettore di un solo voto;
-incompatibilità della carica di membro del Parlamento europeo con quella di membro
del parlamento nazionale.
Il numero complessivo di componenti del Parlamento europeo non può essere superiore a
settecentocinquanta, più il presidente. La rappresentanza dei cittadini è garantita in

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modo degressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei membri per Stato
membro. A nessuno Stato membro sono assegnati più di novantasei seggi.
Per la legislatura precedente (2009-2014) , si è tuttavia resa necessaria l’adozione di una
disciplina transitoria a livello dell’unione, al fine di confermare la composizione totale di
754 membri, considerato che al momento delle votazioni la disciplina relativa al numero
massimo dei componenti del Parlamento europeo non risultava applicabile, in quanto il
Trattato di Lisbona non era ancora entrato in vigore.
Nella legislatura in corso (2014-2019) il numero dei parlamentari è tornato a 751, secondo
quanto stabilito dal citato art. 14 TUE.
Il Parlamento europeo dispone di due organi interni:
-il Presidente, che dirige l’insieme dei lavori del Parlamento e lo svolgimento delle sue
sedute, rappresenta l’istituzione nelle relazioni internazionali, nelle cerimonie, negli atti
amministrativi e giudiziari;
-l’Ufficio di Presidenza, composto dal Presidente del Parlamento e dai vice-presidenti che
lo assistono, che svolge compiti di organizzazione e di amministrazione interna.
Salvo diverse disposizioni dei trattati, le deliberazioni del Parlamento europeo sono
adottate a maggioranza dei suffragi espressi. Il quorum per la validità delle sedute è pari
ad un terzo dei membri del Parlamento.

Funzioni e poteri
Il Parlamento europeo:
1.esercita, congiuntamente con il Consiglio, la funzione legislativa e quella di bilancio;
2.esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati;
3.elegge il Presidente della Commissione.
Sono dunque tre le funzioni essenziali:
-funzione legislativa;
-funzione di bilancio;
-funzione di controllo politico.
La funzione legislativa condivisa con il Consiglio viene esercitata attraverso due tipologie
di procedure: la procedura legislativa ordinaria e la procedura legislativa speciale.
Mentre nella prima il Parlamento ed il Consiglio sono posti sullo stesso piano e c’è, quindi,
l’adozione congiunta dell’atto, nella seconda si configura l’adozione dell’atto da parte
del Parlamento con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la
partecipazione del Parlamento.
La funzione di bilancio è parimenti condivisa con il Consiglio e consiste nella piena
partecipazione al procedimento di formazione ed approvazione del bilancio dell’Unione.
Le funzioni di controllo politico consistono nel controllo sull’operato delle istituzioni (in
particolare della Commissione) o degli altri organi dell’Unione.
La funzione di controllo risulta ulteriormente approfondita dall’attribuzione al Parlamento
del potere di eleggere il Presidente della Commissione e di rivolgere interrogazioni e
raccomandazioni nei confronti delle altre istituzioni.
Le funzioni di controllo politico riguardano, in particolare, l’operato della Commissione nei
cui confronti può adottare una mozione di censura, la cui approvazione obbliga i membri
della Commissione alle dimissioni. Quanto alla procedura di approvazione della mozione
di censura:
-il Parlamento europeo non può pronunciarsi su tale mozione prima che siano trascorsi
almeno tre giorni dal suo deposito e deve pronunciarsi con scrutinio pubblico;
-la mozione di censura deve essere approvata a maggioranza di due terzi dei voti espressi
e a maggioranza dei membri che compongono il Parlamento europeo.
Infine, il Parlamento europeo partecipa alla procedura per la conclusione di accordi
internazionali, tranne quando l’accordo riguardi esclusivamente la politica estera e di
sicurezza comune.
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IL CONSIGLIO EUROPEO
Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato e di governo degli Stati membri, dal suo
Presidente e dal Presidente della Commissione.
Esso si riunisce due volte a semestre su convocazione del Presidente, che può convocare
anche riunioni straordinarie, se la situazione lo richiede.

Funzioni
Il Consiglio europeo svolge una funzione di mero indirizzo politico dell’Unione ma detta
funzione di indirizzo non può, tuttavia, tradursi nell’adozione di atti di carattere legislativo.
Di conseguenza, gli atti assunti nello svolgimento della sua funzione di indirizzo presentano
carattere meramente politico: non sono idonei alla produzione di effetti giuridici nei
confronti di terzi e, pertanto, non sono suscettibili di impugnazione innanzi alla Corte di
giustizia ex art. 263 TFUE.
Con il Trattato di Lisbona, il Consiglio assume ulteriori competenze:
-svolge un ruolo determinante nella nomina di organi monocratici quali il Presidente della
Commissione, l’Alto rappresentante ed il Presidente dello Stesso Consiglio europeo;
-è in alcuni casi dotato di poteri decisionali finalizzati all’integrazione o attuazione di
determinate disposizioni dei trattati;
-è dotato di poteri decisionali nel quadro delle procedure di revisione dei trattati i9n forma
semplificata.
Nel novero delle competenze attribuite dal Trattato di Lisbona risultano, quindi, inclusi
compiti di carattere decisionale con la conseguenza che gli atti assunti in tale ambito dal
Consiglio europeo:
-non si configurano come atti di valore meramente politico:
-sono suscettibili di impugnazione innanzi alla Corte di giustizia dell’UE mediante il ricorso
di annullamento.

Modalità di deliberazione
Se non è diversamente previsto dai trattati, il Consiglio europeo delibera per consenso: il
consenso si forma, senza necessità di votazione, quando nessun componente si oppone
al testo presentato dal Presidente dell’istituzione.

Presidente del Consiglio europeo


Il Consiglio europeo elegge il presidente a maggioranza qualificata per un mandato di
due anni e mezzo, rinnovabile una volta. In caso di impedimento o colpa grave, il
Consiglio europeo può porre fine al mandato secondo la medesima procedura.
Tra le funzioni assegnate al Presidente, si segnalano due attribuzioni:
-assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione
con il presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio «Affari generali»;
-assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell'Unione per le materie
relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell'alto
rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA


Esso è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro scelto nell’ambito del
rispettivo governo, a livello ministeriale, in funzione delle materie trattate.
Si configura, pertanto, come organo di Stati: i suoi componenti rappresentano
direttamente i singoli Stati membri di appartenenza.
A differenza delle altre istituzioni politiche dell’Unione, il Consiglio non è un organo
permanente, in quanto esso si riunisce in formazioni differenziate in cui gli Stati membri

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sono rappresentati di volta in volta dal ministro competente per la materia iscritta
all’ordine del giorno.
Solo due formazioni sono previste direttamente nel TUE:
-il Consiglio «Affari generali» che assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del
Consiglio. Esso prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito in
collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la Commissione.
-il Consiglio «Affari esteri» che elabora l'azione esterna dell'Unione secondo le linee
strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dell'azione dell'Unione.

La Presidenza
La Presidenza è esercitata secondo un sistema di rotazione paritaria.
Più in dettaglio, essa -ad eccezione del Consiglio “Affari esteri” che è presieduto dall’Alto
rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza- è esercitata da
gruppi predeterminati di 3 Stati membri per un periodo di 18 mesi.

Funzioni
Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la
funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle
condizioni stabilite nei trattati.
Queste, dunque, le principali funzioni del Consiglio:
-esercizio del potere legislativo e di bilancio, unitamente al Parlamento europeo;
-definizione delle politiche economiche generali degli Stati membri e coordinamento
delle azioni degli Stati stessi.
Vi sono poi due ulteriori funzioni:
-conclusione di accordi internazionali tra l’Unione ed uno o più Stati ovvero organizzazioni
internazionali;
-elaborazione della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione europea sulla base
degli orientamenti generali del Consiglio europeo.

Modalità deliberative
Il Consiglio può assumere le sue deliberazioni in tre modi:
-la maggioranza qualificata, che rappresenta il modo ordinario di deliberazione da parte
del Consiglio;
-la maggioranza semplice, prevista per le deliberazioni in ordine a questioni procedurali,
per l’adozione del regolamento interno del Consiglio e per le deliberazioni in merito
all’organizzazione del segretariato generale;
-l’unanimità è prevista solo per alcune materie quali, ad esempio, la politica ambientale,
la politica estera e di sicurezza comune o per l’adozione di provvedimenti opportuni per
combattere le discriminazioni.

Criteri di calcolo della maggioranza qualificata


Il sistema introdotto dal Trattato di Lisbona a decorrere dal 1° novembre 2014 prevede
che “per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei voti dei membri del
Consiglio, con un minimo di 15, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65%
della popolazione dell’Unione”.
In base al regime introdotto dal Trattato di Lisbona, si prevede un sistema di doppia
maggioranza capace di riflettere, in seno al Consiglio, la duplice legittimazione
dell’Unione, intesa come insieme di Stati ma anche come unione di cittadini:
-si attribuisce un voto ad ogni Stato, superando il meccanismo della ponderazione
applicato nel sistema previgente (che attribuiva un valore diverso a ciascuno Stato, a
seconda della sua importanza demografica e politica all’interno dell’Unione);

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-al contempo si impedisce, introducendo il parametro fondato sul dato demografico, che
quindici Stati di ridotta dimensione possano da soli adottare una decisione in seno al
Consiglio.
Il sistema di calcolo della maggioranza qualificata introdotto dal Trattato di Lisbona può
essere assoggettato ad un regime transitorio, su richiesta di un componente del Consiglio,
fino al 31 Marzo 2017; detto regime transitorio corrisponde al sistema delineato nel Trattato
di Nizza (che ha operato fino al 1 Novembre 2014), basato sul concorso di 3 condizioni:
-il raggiungimento di una soglia minima di voti ponderati;
-il voto favorevole di almeno la maggioranza degli Stati membri, qualora le deliberazioni
debbano essere prese, in virtù dei trattati, su proposta della Commissione (negli altri casi
occorre il voto favorevole di almeno due terzi degli Stati membri);
-gli Stati membri che compongono la maggioranza qualificata devono rappresentare
almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione.

LA COMMISSIONE EUROPEA
Essa è un organo di individui, in quanto i Commissari non rappresentano gli interessi degli
Stati da cui provengono, ma agiscono nell’esclusivo interesse dell’Unione.
I membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro
impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza.
La Commissione esercita le sue responsabilità in piena indipendenza: i suoi membri non
sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo. Essi
si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni o con l'esecuzione dei loro
compiti.
Fino al 31 0ttobre 2014 la Commissione era composta da un cittadino di ciascuno Stato
membro, compreso il Presidente e l’Alto rappresentante, che è uno dei vicepresidenti.
A decorrere dal 1 novembre 2014, la Commissione è composta da un numero di membri,
compreso il presidente e l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica
di sicurezza, corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il
Consiglio europeo, deliberando all'unanimità, non decida di modificare tale numero.

Nomina
La Commissione è nominata secondo una procedura articolata nelle seguenti fasi:
-il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, individua il candidato alla
carica di Presidente, tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo;
-il Parlamento europeo, ricevuta la proposta del Consiglio europeo, elegge il candidato
Presidente, con l’approvazione della maggioranza dei membri che lo compongono;
-gli Stati membri presentano proposte in merito alle personalità da nominare come
componenti della Commissione;

-il Consiglio, di comune accordo con il Presidente eletto, forma un elenco delle
personalità da proporre per la nomina a membri della Commissione, selezionandole in
base alle proposte presentate dagli Stati membri;
-il Consiglio europeo, con l’accordo del Presidente della Commissione, nomina l’Alto
rappresentante che diventa uno dei vicepresidenti della Commissione;
-il Presidente, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza
e i membri indicati nell’elenco formato dal Consiglio sono soggetti ad un voto di
approvazione del Parlamento europeo;
-in seguito a tale approvazione, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza
qualificata, nomina la Commissione.

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Mandato
Il mandato dei membri della Commissione dura 5 anni.
Tuttavia può terminare anticipatamente, oltre che nell’ipotesi di dimissioni volontarie, in tre
casi:
-approvazione di una mozione di censura da parte del Parlamento europeo;
-dimissioni d’ufficio si qualsiasi membro, pronunciate dalla Corte di giustizia, su istanza del
Consiglio o dalla Commissione stessa, in caso di violazione degli obblighi derivanti dalla
carica di membro dell’istituzione, perdita delle condizioni necessarie all’esercizio delle
funzioni o commissione di una colpa grave;
-dimissioni obbligatorie di un membro, su richiesta del Presidente della Commissione.

Funzioni
Le deliberazioni della Commissione sono assunte a maggioranza dei suoi componenti.
Alla Commissione competono:

-una funzione di iniziativa legislativa, che si sostanzia nella presentazione di progetti di atti
legislativi al Consiglio e al Parlamento. La proposta della Commissione può essere di
regola emendata dal Consiglio solo all’unanimità e può essere sollecitata:
1.la cittadinanza dell’Unione (corrispondente a “cittadini dell'Unione, in numero di almeno
un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri,
possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea, nell'ambito delle sue
attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali
cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione dei
trattati”);
2.altre istituzioni dell’Unione, come il Parlamento europeo, il Consiglio ed il Consiglio
europeo.

-una funzione esecutiva che si traduce in:


1.esercizio delle competenze di esecuzione, conferite per l’attuazione di atti
giuridicamente vincolanti dell’Unione, ove siano necessarie condizioni uniformi di
esecuzione;
2.adozione di atti delegati dal Consiglio, aventi carattere non legislativo e portata
generale, che integrano o modificano determinati elementi non essenziali di un atto
legislativo.

-una funzione di gestione finanziaria, che si sostanzia nell’esecuzione del bilancio annuale,
approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio secondo una procedura legislativa
speciale cui la stessa Commissione partecipa in veste di proponente. Tale istituzione,
infatti, redige il progetto di bilancio annuale.

-una funzione di rappresentanza che riguarda:


1.il compimento di attività giuridica in nome dell’Unione;
2.la gestione delle relazioni internazionali, ad eccezione del settore della PESC dove le
funzioni di rappresentanza spettano all’Alto rappresentante per l’Unione.

-una funzione di controllo, che si sostanzia nella verifica sulla corretta osservanza degli
obblighi derivanti dall’ordinamento dell’Unione.
La Commissione vigila sull’applicazione dei trattati e degli atti adottati dalle istituzioni in
virtù dei trattati, assumendo così il ruolo di custode della legalità nell’ambito dell’Unione.

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Il Presidente della Commissione


Il Presidente della Commissione:
a) definisce gli orientamenti dell’attività della Commissione;
b) decide l'organizzazione interna della Commissione per assicurare la coerenza,
l'efficacia e la collegialità della sua azione;
c) nomina i vicepresidenti, fatta eccezione per l'alto rappresentante dell'Unione per gli
affari esteri e la politica di sicurezza, tra i membri della Commissione;
d) ha il potere di obbligare un membro della Commissione a rassegnare le sue dimissioni;
e) riveste la qualità di membro del Consiglio europeo;
Il Presidente della Commissione è eletto dal Parlamento europeo, che approva a
maggioranza dei membri che lo compongono il candidato proposto dal Consiglio
europeo; se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo, deliberando a
maggioranza qualificata, propone entro un mese un nuovo candidato, che è eletto dal
Parlamento europeo secondo la stessa procedura.

L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza


Il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata con l'accordo del Presidente
della Commissione, nomina l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la
politica di sicurezza. Il Consiglio europeo può porre fine al suo mandato mediante la
medesima procedura.
L'alto rappresentante:
-guida la politica estera e di sicurezza comune dell'Unione;
-contribuisce con le sue proposte all'elaborazione di detta politica e la attua in qualità di
mandatario del Consiglio;
-presiede il Consiglio «Affari esteri»;
-è uno dei vicepresidenti della Commissione, con il compito di vigilare sulla coerenza
dell'azione esterna dell'Unione. In tale veste, è incaricato delle responsabilità che
incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli
altri aspetti dell'azione esterna dell'Unione.

LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE


La Corte di giustizia è menzionata come istituzione unica, ma in realtà si articola al suo
interno in tre rami distinti:
-la Corte di giustizia;
-il Tribunale;
-i tribunali specializzati.
Le componenti dell’istituzione sono chiamate a svolgere funzioni esclusivamente
giurisdizionali, ad eccezione della Corte di giustizia, che esercita anche compiti consultivi.
La Corte, intesa come istituzione unica, assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e
nell’applicazione dei trattati.

La Corte di giustizia
La Corte è composta da un giudice per ciascuno Stato membro e 8 avvocati generali. Il
numero di questi ultimi può essere elevato su richiesta della Corte con delibera unanime
del Consiglio. Su tale base, con decisione del Consiglio del 25 Giugno 2013, il numero
degli avvocati generali è stato elevato a 11, a decorrere dal 7 Ottobre 2015.
I giudici e gli avvocati sono nominati di comune accordo tra gli Stati membri, previa
consultazione di un comitato speciale (cd. comitato di valutazione, composto da sette
personalità scelte tra ex membri della Corte e del Tribunale, membri dei massimi organi
giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza) istituito appositamente per fornire
pareri sull’adeguatezza dei candidati.

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I giudici e gli avvocati generali devono possedere requisiti di professionalità ed offrire


garanzie di indipendenza; sono infatti scelti “tra personalità che offrano tutte le garanzie
di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi,
delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria esperienza”.
I giudici e gli avvocati generali restano in carica 6 anni, ma si procede ad un rinnovo
parziale ogni 3 anni; i membri uscenti possono essere nuovamente nominati.

Funzionamento
Il Presidente è eletto tra i giudici e dura in carica 3 anni, con mandato rinnovabile.
Gli avvocati generali svolgono una funzione ausiliaria, che si traduce nella presentazione
di conclusioni motivate per ciascuna causa presentata alla Corte, contenenti un parere
su come dovrebbe essere risolta la questione sottoposta al giudizio della Corte che,
comunque, può decidere di giudicare la causa senza l’intervento dell’avvocato
generale, ove ritenga che la stessa non sollevi questioni di diritto.
Il funzionamento della Corte di basa sull’articolazione dell’attività di giudizio in 3
formazioni differenti:
-sezioni composte da 3 o 5 giudici, quale formazione ordinaria di giudizio;
-grande formazione, composta da 11 giudici, qualora lo richieda uno Stato membro o
una istituzione dell’Unione che è parte in causa;
-seduta plenaria, che comporta la partecipazione di tutti i giudici. Può essere convocata
in ipotesi determinate (giudizi per la rimozione di un membro della Commissione o della
Corte dei Conti o rimozione del Mediatore europeo), o qualora la Corte stessa “reputi che
un giudizio pendente dinanzi ad essa rivesta un’importanza eccezionale”.

Funzioni
La Corte di giustizia svolge due tipi di funzioni:
-funzioni giurisdizionali;
-funzioni consultive.
Per quel che riguarda le prime, la Corte è competente a giudicare sui seguenti ricorsi:
1)ricorsi per infrazione, proposti avverso uno Stato membro accusato di aver violato gli
obblighi derivanti dai trattati;
2)ricorsi di annullamento con cui si contesta la legittimità degli atti adottati dalle istituzioni
dell’Unione;
3)ricorsi in carenza che mirano alla constatazione del carattere illegittimo delle omissioni
addebitabili ad una istituzione dell’Unione;
4)ricorsi per risarcimento, aventi ad oggetto le controversie in materia di responsabilità
extracontrattuale elle istituzioni e degli agenti dell’Unione
La Corte è altresì legittimata a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità e
l’interpretazione dei trattati e sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle
istituzioni dagli organi o dagli organismi dell’Unione.
La Corte svolge altresì funzioni di natura consultiva: in alcuni casi, espressamente
individuati, è chiamata ad esprimere un parere che assume valore potenzialmente
vincolante.
L’ipotesi di maggiore rilevanza è rappresentata dalla materia degli accordi internazionali
dell’Unione: la Corte può, infatti, ricevere un’apposita richiesta di parere in merito alla
compatibilità di un accordo internazionale con i trattati; il parere negativo della Corte
non impedisce di per sé l’entrata in vigore dell’accordo: rende, tuttavia, necessario
ricorrere alla procedura di revisione dei trattati di cui all’art. 48 TUE, ove non si intenda
modificare l’accordo previsto in senso conforme al parere della Corte.

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Il Tribunale dell’Unione
La composizione del Tribunale dell’Unione è simile a quella della Corte di giustizia: esso è
composto “di almeno un giudice per ogni Stato membro”.
Lo Statuto della Corte di giustizia attualmente in vigore prevede che i giudici del Tribunale
siano 28.
La nomina dei componenti del Tribunale avviene di comune accordo tra i governi degli
Stati membri, per un periodo di 6 anni rinnovabili; ogni tre anni si procede ad un rinnovo
parziale.

Funzioni
Il Tribunale svolge funzioni esclusivamente di tipo giurisdizionale:
-di regola opera come giudice di primo grado;
-agisce come giudice di secondo grado rispetto alle controversie assegnate alla
competenza dei Tribunali specializzati.
Il Tribunale è competente a conoscere in primo grado:
-dei ricorsi presentati dalle persone fisiche o giuridiche contro le istituzioni o gli altri organi
dell’Unione (ad eccezione dei settori attribuiti alla competenza in primo grado di un
tribunale specializzato appositamente istituito);
-dei ricorsi di annullamento e ricorsi in carenza proposti da uno Stato membro avverso la
Commissione;
-dei ricorsi di annullamento proposti da uno Stato membro nei confronti del Consiglio,
aventi ad oggetto atti specifici, in particolare:
1.decisioni in materia di aiuti di Stato alle imprese;
2.atti adottati in forza di un regolamento contenente misure di difesa commerciale;
3.atti di esercizio di competenze di esecuzione.
Restano interamente riservati alla Corte di giustizia i ricorsi proposti dalle istituzioni, sia nei
confronti di uno Stato membro sia avverso un’altra istituzione dell’Unione.
Le pronunce del Tribunale sono soggette ad impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia
per soli motivi di diritto, in genere entro il termine di due mesi dalla notifica della decisione
da impugnare.
Il Tribunale opera, inoltre, come giudice di secondo grado rispetto alle controversie
attribuite alla competenza dei tribunali specializzati. Il TFUE stabilisce che le decisioni dei
tribunali specializzati possono essere oggetto di impugnazione per i soli motivi di diritto o,
qualora il regolamento sull'istituzione del tribunale specializzato lo preveda, anche per
motivi di fatto, dinanzi al Tribunale.
È altresì ammessa la possibilità di attribuire al Tribunale una competenza di tipo
pregiudiziale, avente ad oggetto l’interpretazione dei trattati e la validità ed
interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni dagli organi o dagli organismi
dell’Unione: l’art. 256 TFUE rimette allo Statuto la scelta in merito alla determinazione delle
relative materie di attribuzione. Nella sua formulazione attuale, lo Statuto non prevede
alcuna attribuzione di materia, pertanto al momento il Tribunale non dispone in concreto
di competenza pregiudiziale.

I tribunali specializzati
Trattasi di organismi incaricati di conoscere in primo grado di alcune categorie di ricorsi
proposti in materie specifiche.
Il procedimento di istituzione di un tribunale specializzato consiste in una deliberazione del
Consiglio e del Parlamento europeo, assunta secondo la procedura legislativa ordinaria,
destinata a concretizzarsi nell’adozione di un regolamento.
Il regolamento istitutivo del tribunale specializzato ne disciplina altresì la composizione,
specificando la portata delle competenze ad esso spettanti. I suoi membri sono nominati
dal Consiglio, che delibera all’unanimità.
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Le decisioni dei tribunali specializzati possono essere oggetto di impugnazione per i soli
motivi di diritto o, qualora il regolamento sull'istituzione del tribunale specializzato lo
preveda, anche per motivi di fatto, dinanzi al Tribunale.
La decisione del Tribunale esaurisce normalmente i gradi di giudizio, salve ipotesi
eccezionali, coincidenti con la ricorrenza di “gravi rischi che l’unità o la coerenza del
diritto dell’Unione siano compromesse”: è ammesso un terzo livello di giudizio, consistente
nel riesame innanzi alla Corte di giustizia, alle condizioni ed ai limiti previsti dallo Statuto.

La Banca centrale europea (BCE)


La BCE è un organo specializzato: la sua competenza, infatti, risulta limitata ad un singolo
settore di intervento dell’Unione europea, quello dell’unione economica a monetaria.
La Banca centrale europea svolge due funzioni essenziali:
-ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro;
-partecipa alla conduzione della politica monetaria dell’Unione, in seno al Sistema
europeo di banche centrali (SEBC, composto dalla Banca centrale europea e dalle
banche centrali nazionali degli Stati membri che adottano l’euro) che ha come obiettivo
principale il mantenimento della stabilità dei prezzi.
Al suo interno, la BCE si articola in due organi decisionali:
-il comitato esecutivo, che è responsabile della gestione degli affari correnti ed attua la
politica monetaria secondo le decisioni e gli indirizzi stabiliti dal consiglio direttivo;
-il Consiglio direttivo che stabilisce la politica monetaria dell’eurozona.
Nel contesto del percorso diretto alla creazione di un’unione bancaria, con regolamento
n. 1024/2013 sono stati attribuiti alla BCE compiti specifici in materia di vigilanza sugli enti
creditizi, nel quadro diretto all’istituzione del meccanismo di vigilanza unico (MVU)nel
contesto dei Paesi aderenti all’euro.
In particolare, a partire da 4 novembre 2014 la BCE ha assunto poteri di vigilanza diretta
sulle banche di grandi dimensioni, in collaborazione con le Autorità nazionali di vigilanza.

La Corte dei Conti


La Corte dei Conti è un organo di individui, essa è composta da un cittadino di ciascuno
Stato membro.
La nomina dei componenti della Corte dei Conti si articola in una procedura destinata a
coinvolgere alcune istituzioni dell’Unione (Consiglio e Parlamento) e gli Stati membri.
Invero, il Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo, adotta l’elenco dei
membri, redatto conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro.
Le funzioni esercitate dalla Corte dei Conti si identificano essenzialmente nel controllo
contabile: “la Corte dei Conti assicura il controllo dei conti dell’Unione”.
In particolare, essa esamina le entrate e le spese dell’Unione e, ove non sia
espressamente escluso, anche le entrate e le spese degli organismi o organi istituiti creati
dall’Unione.
L’attività di esame dei conti dell’Unione mira a realizzare due funzioni:
-il controllo di legittimità e regolarità di tutte le entrate e le spese dell’Unione;
-l’accertamento di una sana gestione finanziaria.
Oltre a svolgere compiti di controllo contabile, la Corte dei Conti svolge un ruolo di
assistenza in materia di bilancio: “essa assiste il Parlamento europeo e il Consiglio
nell’esercizio della loro funzione di controllo dell’esecuzione del bilancio”.

Il Mediatore europeo
Il Mediatore europeo si identifica in una persona incaricata di esaminare le denunce in
merito a casi di cattiva amministrazione nello svolgimento dell’attività di istituzioni, organi
o organismi dell’Unione.

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È un organo monocratico su base individuale: non rappresenta gli interessi degli Stati
membri, essendo chiamato ad agire nell’interesse generale dell’Unione.
Il Mediatore esercita le sue funzioni in piena indipendenza. Nell'adempimento dei suoi
doveri, egli non sollecita né accetta istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o
organismo. Per tutta la durata del suo mandato, il Mediatore non può esercitare alcuna
altra attività professionale, remunerata o meno.
Il Mediatore è nominato dal Parlamento europeo all’inizio di ciascuna legislatura, subito
dopo l’elezione del Parlamento stesso.
Il Mediatore può essere dichiarato dimissionario dalla Corte di giustizia, su richiesta del
Parlamento europeo, qualora non risponda più alle condizioni necessarie all'esercizio
delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave.

Funzioni
Il mediatore europeo è abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione o
di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato
membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni, degli
organi o degli organismi dell'Unione, salvo la Corte di giustizia dell'Unione europea
nell'esercizio delle sue funzioni giurisdizionali.
Il Mediatore, di propria iniziativa o in base alle denunce che gli sono state presentate
direttamente o tramite un membro del Parlamento europeo, procede alle indagini che
ritiene giustificate, tranne quando i fatti in questione formino o abbiano formato oggetto
di una procedura giudiziaria.
Qualora il Mediatore constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe
l'istituzione interessata, che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere; sulla base
del parere ricevuto, elabora un’apposita relazione, trasmessa al Parlamento europeo e
all'istituzione, all'organo o all'organismo interessati.
Il Mediatore europeo non dispone di poteri coercitivi in senso autonomo: può solo
sollecitare l’azione correttiva dell’istituzione interessata o, in difetto, l’intervento del
Parlamento europeo.

Gli organi consultivi: il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni


Entrambi rappresentano organi di individui: agiscono nell’interesse generale dell’Unione,
senza essere vincolati da alcun mandato imperativo da parte degli Stati di provenienza.
Svolgono funzioni di tipo consultivo: in particolare, assistono il Parlamento europeo, la
Commissione ed il Consiglio nel processo decisionale dell’Unione.
L’esercizio delle funzioni consultive si verifica, oltre che su iniziativa degli stessi organi, in
due ipotesi:
-nei casi previsti dai trattati (consultazione obbligatoria);
-su richiesta delle istituzioni che lo ritengano opportuno (consultazione facoltativa).
Il parere espresso dal Comitato non ha valore vincolante e, pertanto, detto parere si
risolve in semplici indicazioni, di carattere tecnico e specifico, nonché politico.
Il Comitato economico e sociale è composto da rappresentanti delle organizzazioni di
datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori rappresentativi della società civile,
in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale.
Il Comitato delle regioni è composto da rappresentanti delle collettività regionali e locali
che sono titolari di un mandato elettorale nell'ambito di una collettività regionale o
locale, o politicamente responsabili dinanzi ad un'assemblea eletta.

La Banca europea per gli investimenti


Detta istituzione è al tempo stesso un organismo dell’Unione e una banca. Ha una propria
personalità giuridica e il suo compito è quello di contribuire allo sviluppo del mercato
interno nell’interesse dell’Unione.
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La BEI si occupa essenzialmente di concedere prestiti e garanzie per il finanziamento di


progetti inerenti a qualsiasi settore dell’economia, in particolare:
a) progetti contemplanti la valorizzazione delle regioni meno sviluppate;
b) progetti contemplanti l'ammodernamento o la riconversione di imprese oppure la
creazione di nuove attività indotte dall'instaurazione o dal funzionamento del mercato
interno;
c) progetti di interesse comune per più Stati membri che, per la loro ampiezza o natura,
non possono essere completamente assicurati dai vari mezzi di finanziamento esistenti nei
singoli Stati membri.
Per la concessione di prestiti e garanzie, la BEI non utilizza fondi del bilancio dell’Unione: si
finanzia in modo autonomo, “facendo appello al mercato dei capitali ed alle proprie
risorse”.

Le agenzie
L’apparato istituzionale dell’Unione si avvale di organismi con competenze tecniche e di
supporto informativo: le agenzie indipendenti, chiamate a svolgere essenzialmente un
ruolo strumentale all’attività dell’Unione.

Le agenzie previste nel Trattato di Lisbona


Il Trattato di Lisbona contempla alcune agenzie:
-Eurojust, menzionata in seno al settore della cooperazione giudiziaria in materia civile,
con il compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le
autorità nazionali responsabili delle indagini e dell'azione penale contro la criminalità
grave che interessa due o più Stati membri o che richiede un'azione penale su basi
comuni, sulla scorta delle operazioni effettuate e delle informazioni fornite dalle autorità
degli Stati membri e da Europol;
-Europol, menzionata nell’ambito del settore della cooperazione di polizia, con il compito
di sostenere e potenziare l'azione delle autorità di polizia e degli altri servizi incaricati
dell'applicazione della legge degli Stati membri e la reciproca collaborazione nella
prevenzione e lotta contro la criminalità grave che interessa due o più Stati membri, il
terrorismo e le forme di criminalità che ledono un interesse comune oggetto di una
politica dell'Unione;
-Agenzia europea per la difesa, prevista nell’ambito delle disposizioni concernenti la
politica di sicurezza e di difesa comune, con il compito di contribuire a individuare gli
obiettivi di capacità militari degli Stati membri … sostenere la ricerca nel settore della
tecnologia della difesa … contribuire a individuare e, se del caso, attuare qualsiasi misura
utile per potenziare la base industriale e tecnologica del settore della difesa e per
migliorare l'efficacia delle spese militari.

Il ruolo dei Parlamenti nazionali


Il Trattato di Lisbona, nell’ottica di rafforzamento del carattere democratico dell’Unione,
valorizza il ruolo dei parlamenti nazionali, che si sostanzia in due aspetti:
-la partecipazione all’attività dell’Unione, garantita mediante comunicazioni e scambio di
informazioni con le istituzioni dell’Unione;
-l’assegnazione di compiti di controllo e di opposizione, che riguardano soprattutto le
modalità di esercizio delle competenze ripartite tra l’Unione e gli Stati membri, in specie
l’applicazione del principio di sussidiarietà.
I parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell'Unione:
a) venendo informati dalle istituzioni dell'Unione e ricevendo i progetti di atti legislativi
dell'Unione;
b) vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà;

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c) partecipando, nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ai meccanismi di


valutazione ai fini dell'attuazione delle politiche dell'Unione in tale settore;
d) partecipando alle procedure di revisione dei trattati in conformità dell'articolo 48 TUE;
e) partecipando alla cooperazione interparlamentare, che si sostanzia nell’istituzione di
conferenze su temi specifici.

SEZIONE II
Le procedure decisionali

Classificazione
Le procedure decisionali rinvengono la loro fonte direttamente nelle disposizioni dei
trattati, che prevedono le singole procedure applicabili e ne disciplinano modalità e
contenuto.
Il Trattato di Lisbona introduce un sistema di classificazione delle procedure decisionali
fondato sulla natura del potere esercitato dalle istituzioni coinvolte nella procedura e sulla
natura dell’atto finale adottato.
In tale ottica, distingue tra:
-procedure legislative, finalizzate all’adozione di atti di carattere legislativo (regolamenti,
direttive o decisioni), la cui assunzione richiede il coinvolgimento del Parlamento europeo
e del Consiglio, nonché l’iniziativa della Commissione;
-procedure non legislative, accomunate dal dato negativo concernente l’assenza di
valore legislativo dell’atto da adottare. Tra esse assumono particolare rilevanza le
procedure di adozione degli atti del Consiglio europeo, le procedure decisionale nel
settore della PESC, la procedura per la conclusione di accordi internazionali e la
procedura per la instaurazione di una cooperazione rafforzata.

Il ruolo delle istituzioni


Va preliminarmente chiarito il ruolo che ciascuna istituzione svolge nelle procedure di
adozione degli atti:
-la COMMISSIONE è l’istituzione cui è di regola affidato il compito di proporre l’adozione di
un atto (cd. funzione di iniziativa legislativa);
-il CONSIGLIO è l’istituzione cui è demandata l’adozione dell’atto (da sola o in posizione di
parità con il Parlamento);
-il PARLAMENTO EUROPEO che, a seconda della procedura adottata, può essere
fondamentale per l’adozione dell’atto o limitarsi all’emanazione di pareri, vincolanti e
non;
-ALTRI ORGANI possono partecipare attraverso l’emanazione di pareri.
La Commissione è l’istituzione cui spetta di regola il potere di proporre l’adozione di atti
dell’Unione: “Un atto legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della
Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamente”.
Vi sono tuttavia dei casi in cui l’esercizio di questo potere è indotto da una richiesta
esterna alla Commissione:
-può essere determinato da una richiesta formulata dal Parlamento europeo: “a
maggioranza dei membri che lo compongono, il Parlamento europeo può chiedere alla
Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa
necessaria l'elaborazione di un atto dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati. Se la
Commissione non presenta una proposta, essa ne comunica le motivazioni al Parlamento
europeo”. Si parla in tal caso del cd. potere di iniziativa dell’iniziativa.
-può essere determinato da una richiesta formulata dal Consiglio, deliberando a
maggioranza semplice. Se la Commissione non presenta una proposta, ne comunica le
motivazioni. La richiesta del Consiglio non è, tuttavia, vincolante per la Commissione.

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-può essere determinato da una richiesta formulata da un milione di cittadini dell’Unione,


che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri.

LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA


La procedura legislativa ordinaria consiste nell'adozione congiunta di un regolamento, di
una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su
proposta della Commissione.

Proposta
La Commissione presenta una progetto di atto legislativo, indirizzato sia al Consiglio sia al
Parlamento europeo.
Il potere di proposta legislativa non spetta alla Commissione in modo esclusivo: “Nei casi
specifici previsti dai trattati, gli atti legislativi possono essere adottati su iniziativa di un
gruppo di Stati membri o del Parlamento europeo, su raccomandazione della Banca
centrale europea o su richiesta della Corte di giustizia o della Banca europea per gli
investimenti”.

Lettura del progetto di atto legislativo


La presentazione della proposta apre la fase della lettura del progetto di atto legislativo:
l’atto si considera definitivamente adottato ove una delle istituzioni approvi la posizione
assunta dall’altra sul progetto di atto.
Il Parlamento europeo adotta la sua posizione in prima lettura e la trasmette al Consiglio, il
quale può approvarla o meno.
Se l’approva, l’atto in questione si considera adottato; se non l’approva, il Consiglio
adotta la sua posizione in prima lettura e la trasmette al Parlamento europeo.
Con la trasmissione al Parlamento europeo, prende avvio la seconda lettura.
A questo punto il Parlamento può:
-approvare la posizione del Consiglio o non pronunciarsi. In entrambi i casi l’atto si
considera adottato nella formulazione corrispondente alla posizione del Consiglio;
-respingere la posizione del Consiglio ed in tal caso l’atto si considera non adottato;
-proporre emendamenti alla posizione del Consiglio e quindi trasmettere il testo
emendato al Consiglio stesso.
Se entro 3 mesi dal ricevimento degli emendamenti del Parlamento europeo il Consiglio li
approva tutti, l’atto in questione si considera adottato.
Diversamente, se il Consiglio non approva il testo, il Presidente del Consiglio convoca il
comitato di conciliazione.
Detto comitato, che riunisce i membri di entrambe le istituzioni, ha il compito di giungere
ad un accordo su un progetto comune. In caso di mancata approvazione di un progetto
comune entro 6 settimane dalla convocazione del comitato, l’atto si considera non
adottato.
L’approvazione di un progetto comune entro il termine prescritto, segna l’inizio della terza
lettura: il progetto comune è trasmesso al Parlamento ed al Consiglio per l’adozione
dell’atto entro ulteriori 6 settimane. In caso di mancata approvazione entro il termine
prescritto, l’atto si considera non adottato.

Le procedure legislative speciali


Le procedure legislative speciali trovano applicazione “nei casi specifici previsti dai
trattati” e prevedono l'adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da
parte del Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte di
quest'ultimo con la partecipazione del Parlamento europeo.
Le procedure legislative speciali sono varie e, quindi, di volta in volta specificate dal
Trattato.
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Più numerosi sono i casi in cui è il Consiglio a decidere con la partecipazione del
Parlamento europeo.
La partecipazione dell’istituzione che non è titolare del potere di adozione dell’atto può
seguire due modelli:
-la procedura di consultazione;
-la procedura di approvazione.
La procedura di consultazione postula la titolarità del potere di adottare atti legislativi in
capo al solo Consiglio (nella maggior parte dei casi) e si sostanzia nell’assunzione del
parere consultivo del Parlamento europeo.
Il parere espresso del Parlamento si configura come obbligatorio, ma mai vincolante: il
Consiglio può decidere di non seguirlo.
La procedura di approvazione si sostanzia, viceversa, nella sottoposizione dell’atto
legislativo, deliberato dal Consiglio, all’approvazione del Parlamento (es. ammissione di
nuovi Stati): l’atto non può ritenersi adottato senza l’approvazione del Parlamento.
di un parere favorevole del Parlamento, l’atto non può essere adottato.

Le procedure legislative nel settore relativo allo spazio di sicurezza, libertà e giustizia
Nel settore in questione operano entrambi i tipi di procedura legislativa (ordinaria e
speciale).
Due sono le varianti rispetto al modello della procedura legislativa ordinaria ed allo
schema delle procedure legislative speciali:
-il potere di iniziativa legislativa non spetta soltanto alla Commissione, ma anche ad un
quarto degli Stati membri;
-sono previsti strumenti a disposizione di uno o più Stati membri, contrari al progetto di atto
legislativo, finalizzati a determinare il rinvio del progetto di atto al Consiglio europeo, e
destinati ad operare sia nei casi di procedura ordinaria che di procedure speciali.
Ad esempio, qualora uno Stato membro ritenga che un progetto di atto incida su aspetti
fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale, può chiedere che il Consiglio
europeo sia investito della questione. In tal caso la procedura legislativa ordinaria è
sospesa:
-in caso di approvazione dell’atto per consenso da parte del Consiglio europeo entro i
successivi quattro mesi, il progetto è rinviato al Consiglio e la procedura legislativa
ordinaria riprende il suo corso;
-in caso contrario, su iniziativa di almeno nove Stati membri può essere instaurata una
cooperazione rafforzata sulla base del progetto di direttiva in questione.

Le procedure non legislative


Dette procedure includono ipotesi eterogenee, accomunate dal dato negativo
concernente l’assenza di valore legislativo dell’atto emanato.
Tra queste assumono particolare rilevanza:
-le procedure di adozione degli atti del Consiglio europeo;
-le procedure per l’adozione di atti non legislativi da parte del Consiglio;
-le procedure per l’adozione di atti di attuazione e di esecuzione;
-le procedure decisionali nel settore della PESC (vedi di seguito).

Procedure specifiche
Esse sono:
-la procedura per la instaurazione di una cooperazione rafforzata (vedi di seguito);
-la procedura per la conclusione di accordi internazionali (vedi di seguito).

Le procedure decisionali nel settore della PESC


I tratti distintivi dell’azione dell’Unione nel settore della PESC riguardano:
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-gli atti giuridici suscettibili di adozione (gli orientamenti generali assunti dal Consiglio
europeo e le decisioni del Consiglio) che non possono avere natura legislativa;
-le procedure decisionali applicabili, considerato che la politica estera e di sicurezza
comune è soggetta a procedure specifiche.
La disciplina delle procedure decisionali seguite dal Consiglio europeo e dal Consiglio
appare scarna e sommaria.
Le procedure decisionali del Consiglio europeo
Il TUE contiene una sola regola procedurale, concernente le modalità di assunzione delle
delibere da parte dell’istituzione: in particolare, è prevista la regola dell’unanimità.
Il TUE non contiene alcuna disposizione in merito alla fase dell’iniziativa: si ritiene che il
Consiglio europeo possa deliberare di propria iniziativa, o su proposta degli altri soggetti
che risultano coinvolti nell’azione dell’Unione nel settore della PESC (Consiglio, Alto
rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Stati membri).

Le procedure decisionali del Consiglio


Ai sensi dell’art. 30 TUE, l’iniziativa o proposta spetta a:
-ciascuno Stato membro;
- l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, da solo o
con l'appoggio della Commissione.
Ciò non sembra tuttavia escludere la facoltà per il Consiglio di agire di propria iniziativa.
Il Consiglio assume le sue deliberazioni, di regola, all’unanimità.
In caso di astensione dal voto, ciascun membro del Consiglio può motivare la propria
astensione con una dichiarazione formale; in tal caso è escluso l’obbligo di applicare la
decisione nello Stato membro rappresentato dal componente del Consiglio astenuto (cd.
astensione costruttiva). In uno spirito di mutua solidarietà, lo Stato membro interessato si
astiene da azioni che possano contrastare o impedire l'azione dell'Unione basata su tale
decisione, e gli altri Stati membri rispettano la sua posizione.
Tuttavia, qualora i membri del Consiglio che motivano in tal modo l'astensione
rappresentino almeno un terzo degli Stati membri che totalizzano almeno un terzo della
popolazione dell'Unione, la decisione non è adottata.
La regola dell’unanimità per l’assunzione della deliberazione è espressamente derogata
in 4 casi specifici. In particolare, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata:
-quando adotta una decisione che definisce un'azione o una posizione dell'Unione, sulla
base di una decisione del Consiglio europeo relativa agli interessi e obiettivi strategici
dell'Unione di cui all'articolo 22 TUE;
-quando adotta una decisione che definisce un'azione o una posizione dell'Unione in
base a una proposta dell'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di
sicurezza presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a quest'ultimo dal Consiglio
europeo di sua iniziativa o su iniziativa dell'Alto rappresentante;
-quando adotta decisioni relative all'attuazione di una decisione che definisce un'azione
o una posizione dell'Unione;
-quando nomina un rappresentante speciale.
La regola della maggioranza qualificata, prevista nei suddetti casi specifici, può essere
depotenziata nella sua portata per effetto del ricorso alla cd. clausola di salvaguardia:
ciascun membro del Consiglio può presentare una dichiarazione di opposizione
all’adozione della decisione, motivata da specificati e vitali motivi di politica nazionale,
con l’effetto di impedire che si proceda alla votazione. A questo punto, l’Alto
rappresentante cerca, in stretta consultazione con lo Stato membro interessato, una
soluzione accettabile per quest'ultimo.
In mancanza di un risultato il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può
chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo, in vista di una decisione
all'unanimità.
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La procedura per la conclusione di accordi internazionali


Il potere dell’Unione di contrarre obblighi a livello nazionale è definito nell’art. 216 TFUE
secondo cui “L'Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o
organizzazioni internazionali qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un
accordo sia necessaria per realizzare uno degli obiettivi fissati dai trattati, o sia prevista in
un atto giuridico vincolante dell'Unione, oppure possa incidere su norme comuni o
alterarne la portata”.
Tra le tipologie di accordi espressamente previsti dal Trattato, vi sono tra gli altri:
-accordi commerciali;
-accordi di cooperazione allo sviluppo;
-accordi di cooperazione economica, finanziaria e tecnica.
L’art. 217 TFUE prevede inoltre che l'Unione possa concludere con uno o più paesi terzi o
organizzazioni internazionali accordi che istituiscono un'associazione caratterizzata da
diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari (cd. accordi di
associazione).
Il TFUE prevede un’unica procedura per la stipula di accordi internazionali da parte
dell’UE.
La Commissione (o l’Alto rappresentante quando l’accordo riguarda esclusivamente o
principalmente la politica estera e di sicurezza comune PESC) presenta raccomandazioni
al Consiglio, il quale adotta una decisione che autorizza l'avvio dei negoziati e designa, in
funzione della materia dell'accordo previsto, il negoziatore o il capo della squadra di
negoziato dell'Unione. Il Consiglio può impartire direttive al negoziatore e designare un
comitato speciale che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati.
Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione che autorizza la firma
dell'accordo.
Parimenti, la conclusione dell’accordo è autorizzata con decisione del Consiglio.
Tranne quando l'accordo riguarda esclusivamente la politica estera e di sicurezza
comune (PESC = secondo pilastro = metodo intergovernativo, non comunitario), il
Consiglio adotta la decisione di conclusione dell'accordo:
1.previa approvazione del Parlamento europeo nei casi seguenti:
-accordi di associazione;
-accordo sull'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;
-accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di
cooperazione;
-accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per l'Unione;
-accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria
oppure la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l'approvazione del
Parlamento europeo.
2.previa consultazione del Parlamento europeo, negli altri casi; il Parlamento europeo
formula il parere entro il termine stabilito dal Consiglio. In mancanza di parere entro il
detto termine, il Consiglio può comunque deliberare.
Nel corso dell'intera procedura, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata; delibera,
invece, all’unanimità:
1)per gli accordi di associazione;
2)per gli accordi di cooperazione economica, finanziaria e tecnica;
3)quando l’atto riguarda un settore per il quale è richiesta l’unanimità per l’adozione di un
atto dell’Unione.
Inoltre il Consiglio designa, in funzione della materia dell’accordo, il negoziatore al quale
impartisce direttive.
-il Consiglio, su proposta del negoziatore, autorizza la firma dell’accordo e procede,
mediante decisione, alla conclusione dell’accordo.
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La procedura di conclusione di accordi internazionali può includere la consultazione della


Corte di giustizia: uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione
possono domandare il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo
previsto con le disposizioni dei trattati.
In caso di parere negativo della Corte, l'accordo previsto può entrare in vigore solo dopo
aver proceduto alle necessarie modifiche dei trattati europei secondo la procedura
prevista dall’art. 48 TUE (revisione dei trattati). In alternativa si può procedere ad una
rinegoziazione dell’accordo al fine di eliminare o sostituire le disposizioni ritenute
incompatibili.

La procedura per la instaurazione di una cooperazione rafforzata


L’istituto della cooperazione rafforzata, introdotto dal Trattato di Amsterdam, consente ad
un gruppo di Stati membri di instaurare forme di cooperazione non condivise da tutti gli
Stati membri, che consentono di ricorrere alle istituzioni dell’Unione ed applicare le
procedure ed i meccanismi decisionali previsti dai trattati.
La procedura diretta all’instaurazione di una forma di cooperazione rafforzata si articola
in una serie di fasi:
-gli Stati membri che desiderano instaurare una cooperazione rafforzata trasmettono una
richiesta alla Commissione precisando gli obiettivi perseguiti dalla cooperazione prevista;
-la Commissione valuta in merito alla presentazione della relativa proposta al Consiglio,
svolgendo un ruolo di filtro;
-l’autorizzazione da parte del Consiglio segue la procedura di approvazione: il Consiglio
delibera a maggioranza qualificata, previa approvazione del Parlamento europeo.
L’autorizzazione da parte del Consiglio è subordinata a due presupposti:
-è adottata in ultima istanza, ossia qualora esso stabilisca che gli obiettivi perseguiti dal
progetto di cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole
dall'Unione nel suo insieme;
-è condizionala al raggiungimento di una soglia minima di partecipazione (almeno nove
Stati membri).
Diversamente, nel quadro della politica estera e di sicurezza comune la richiesta degli
Stati è presentata direttamente al Consiglio; al contempo tale richiesta è trasmessa
all’Alto rappresentante, che esprime un parere sulla cooperazione rafforzata, alla
Commissione, che esprime un parere -in particolare- sulla coerenza della stessa con le
altre politiche dell’Unione, e al Parlamento europeo per conoscenza. L’autorizzazione a
procedere ad una cooperazione rafforzata in questo settore è concessa dal Consiglio
che delibera all’unanimità.

Procedura di ammissione ad una cooperazione rafforzata in corso


I trattati disciplinano altresì la procedura di ammissione ad una cooperazione rafforzata in
corso, destinata a concludersi con la conferma della partecipazione dello Stato membro
il ruolo principale in questa fase è assunto dalla Commissione, ad eccezione delle ipotesi
di cooperazione rafforzata concernenti il settore della PESC, in cui l’analoga funzione è
svolta dal Consiglio.

Procedure decisionali applicabili nell’ambito di una cooperazione rafforzata


Dette procedure coincidono con quelle ordinarie, previste nei trattati in riferimento al
funzionamento dell’Unione nei settori di sua competenza.
L’unica peculiarità riguarda il funzionamento del Consiglio, in particolare le modalità di
voto: tutti i membri del Consiglio possono partecipare alle sue deliberazioni, ma solo i
membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri partecipanti ad una
cooperazione rafforzata prendono parte al voto. In particolare:

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-il quorum per il raggiungimento della maggioranza qualificata è determinato


proporzionalmente rispetto agli Stati partecipanti;
-l'unanimità è costituita unicamente dai voti (favorevoli) dei rappresentanti degli Stati
membri partecipanti.

Procedura per l’instaurazione di una cooperazione strutturata permanente


Il Trattato di Lisbona ha introdotto l’istituto della cooperazione strutturata permanente,
destinato ad operare nel settore della Politica di sicurezza e di difesa (PESD), che
costituisce una componente della PESC.
Gli Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che
hanno sottoscritto impegni più vincolanti in materia ai fini delle missioni più impegnative
instaurano una cooperazione strutturata permanente nell'ambito dell'Unione.
Detta cooperazione è disciplinata dall'articolo 46 TUE:
-gli Stati membri interessati alla partecipazione notificano la loro intenzione al Consiglio e
all'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza;
-entro tre mesi dalla notifica, il Consiglio adotta una decisione che istituisce la
cooperazione strutturata permanente e fissa l'elenco degli Stati membri partecipanti.
Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata previa consultazione dell'Alto
rappresentante.
Nel caso in cui uno stato membro intenda (successivamente) partecipare a una
cooperazione strutturata permanente in corso, la procedura di ammissione è regolata nei
medesimi termini rispetto alla procedura di instaurazione, con una sola peculiarità:
nell’adozione della decisione da parte del Consiglio, possono prendere parte al voto solo
i membri che rappresentano gli Stati partecipanti alla cooperazione.

CAPITOLO QUARTO
L’ORDINAMENTO GIURICO DELL’UNIONE EUROPEA

SEZIONE I
LE FONTI

Classificazione delle fonti del diritto dell’Unione


L’ordinamento giuridico dell’Unione si fonda su un sistema di fonti del diritto, classificabili in
tre categorie:
-i trattati, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, i principi generali del diritto (cd.
diritto primario);
-gli atti adottati dalle istituzioni nei settori di competenza dell’Unione, produttivi di effetti
vincolanti nei confronti dei destinatari (cd. diritto secondario o derivato).
Sono rappresentati da regolamenti, direttive e decisioni (cd. atti tipici elencati nell’art. 288
TFUE), nonché da atti non corrispondenti ai tipi codificati nel succitato art. 288 (ad
esempio, l’atto di approvazione del bilancio annuale). Includono gli atti di base e gli atti
di attuazione o di esecuzione, nonché gli atti adottati nel settore della PESC. Non
comprendono le raccomandazioni ed i pareri, in quanto privi di portata vincolante;
-le norme di diritto internazionale generale e gli accordi conclusi dall’Unione europea con
Stati terzi, che vengono considerati fonti intermedie.

Classificazione degli atti giuridici rientranti nelle fonti di diritto secondario


In forza del contenuto, si distinguono gli atti di base da:
-gli atti di attuazione, di portata generale, diretti alla integrazione o alla modifica di taluni
elementi non essenziali dell’atto legislativo;
-gli atti di esecuzione, volti alla esecuzione di atti giuridicamente vincolanti dell’Unione.

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Gli atti di attuazione o di esecuzione sono legati all’atto base da un rapporto di


dipendenza, essendo adottati in forza di una delega o del conferimento di poteri, disposti
con l’atto di base in favore della Commissione o eccezionalmente in favore del Consiglio;
di conseguenza, gli atti di attuazione o di esecuzione rinvengono nell’atto base le regole
ed i limiti di esercizio del potere attribuito in forza della delega di attuazione o del
conferimento delle competenze di esecuzione.
Gli atti di base si distinguono da quelli di attuazione o di esecuzione anche dal punto di
vista della procedura decisionale applicabile (vedi capitolo III).

In base alla natura giuridica, si distingue poi tra atti legislativi ed atti non legislativi; la
distinzione si fonda sul tipo di procedura decisionale:
-quando è prevista l’adozione mediante una procedura decisionale qualificata come
procedura legislativa (ordinaria o speciale), l’atto adottato assume valore legislativo;
-la categoria degli atti non legislativi e quindi definita per esclusione.

In base alla struttura, gli atti rientranti nel diritto secondario si distinguono in:
-atti tipici, corrispondenti ai tipi elencati nell’art. 288 TFUE;
-atti atipici, ove previsti nei trattati ma non riconducibili ai tipi codificati nel detto art. 288.
Gli atti tipici qualificabili come fonti del diritto in ragione dell’idoneità alla produzione di
effetti vincolanti sono rappresentati da regolamenti, direttive e decisioni. Non vi rientrano
le raccomandazioni ed i pareri, in quanto definiti con atti non vincolanti.
L’elencazione contenuta nell’art. 288 TFUE non ha carattere tassativo: a titolo
esemplificativo, si può richiamare l’atto con cui il Parlamento europeo ed il Consiglio
stabiliscono il bilancio annuale dell’Unione, che è qualificabile come atto legislativo in
conseguenza della procedura decisionale necessaria (procedura legislativa speciale),
pur non essendo riconducibile alle ipotesi tipiche di atti giuridici dell’Unione (regolamenti,
direttive e decisioni).

I trattati
Tale fonte è rappresentata, a partire dal Trattato di Lisbona, da:
-il Trattato sull’Unione europea (TUE);
-il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE)
Orbene, mentre nel TUE sono confluite le disposizioni di natura costitutiva ed organizzativa,
nel TFUE sono confluite sia le disposizioni applicative del TUE sia le disposizioni per le singole
politiche dell’Unione.
Questione assai dibattuta è quella della natura giuridica dei trattati. Sin dalle origini, i
trattati sono stati conclusi nelle forme e secondo i procedimenti di un normale trattato
internazionale.
Tuttavia, mentre i normali trattati di diritto internazionale si limitano a creare un sistema di
obblighi reciproci gravanti sugli Stati membri, i trattati dell’Unione stabiliscono il complesso
di norme fondamentali dell’ordinamento giuridico dell’Unione definendo le competenze
spettanti all’Unione, la sua struttura istituzionale, le procedure decisionali per l’adozione di
atti di diritto derivato e le caratteristiche degli atti adottabili dalle sue istituzioni e
prevedendo altresì una serie di norme che dettano i principi e le norme di base applicabili
ai vari settori attribuiti alla competenza dell’Unione.

Procedimento di revisione dei Trattati


L’art. 48 TUE distingue due procedure:
-la procedura di revisione ordinaria;
-le procedure semplificate, limitate alla modifica di disposizioni specifiche dei trattati.

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La procedura ordinaria
Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono
sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati.
Tali progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai Parlamenti
nazionali.
Qualora il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della
Commissione, adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all'esame delle
modifiche proposte, il Presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione
composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli
Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione.
La convenzione esamina i progetti di modifica e adotta per consenso una
raccomandazione a che si riunisca una conferenza dei rappresentanti dei governi degli
Stati membri allo scopo di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai
trattati. In tale contesto è necessario il consenso unanime di tutti gli Stati membri.
In alternativa alla convocazione di una convenzione, il Consiglio europeo può decidere a
maggioranza semplice, previa approvazione del Parlamento europeo, di non convocare
una convenzione qualora l'entità delle modifiche non lo giustifichi. In questo caso, il
Consiglio europeo definisce il mandato per una conferenza dei rappresentanti dei
governi degli Stati membri.
Segue il processo di ratifica delle modifiche da parte di tutti gli Stati membri, secondo le
rispettive norme costituzionali, al termine del quale le modifiche entrano in vigore.

Procedure semplificate di revisione


La procedura semplificata dà la possibilità di proporre modifiche solo in riferimento alla
parte terza del TFUE (modifiche delle disposizioni relative alle politiche ed alle azioni
interne dell’Unione) purché tali modifiche non comportino alcuna estensione delle
competenze attribuite all’Unione.
La procedura semplificata si differenzia da quella ordinaria in ragione della mancata
convocazione della convenzione e della conferenza intergovernativa: il compito di
definire le modifiche è attribuito direttamente al Consiglio europeo che delibera
all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione.
La fase della iniziativa regolata in modo sostanzialmente identico alla procedura
ordinaria: Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione
possono sottoporre al Consiglio europeo progetti intesi a modificare in tutto o in parte le
disposizioni della parte terza del trattato sul funzionamento dell'Unione europea relative
alle politiche e azioni interne dell'Unione.
L’unica differenza riguarda il soggetto destinatario della proposta che in questo caso è
direttamente il Consiglio europeo (nella procedura ordinaria è invece prevista
l’intermediazione del Consiglio).
La decisione del Consiglio europeo entra in vigore previa approvazione degli Stati membri
(no ratifica). La mancata previsione della ratifica da parte degli Stati membri, è tuttavia
compensata dalla attribuzione di un potere di veto in capo ai Parlamenti nazionale; infatti
il Consiglio europeo trasmette la sua iniziativa ai parlamenti nazionali. In caso di
opposizione di un parlamento nazionale notificata entro sei mesi dalla data di tale
trasmissione, la decisione del Consiglio europeo non è adottata.
In assenza di opposizione, il Consiglio europeo può adottare detta decisione.
Vi è poi una seconda ipotesi, denominata “procedura passerella” per la quale:
-quando il TFUE o il titolo V del TUE prevedono che il Consiglio deliberi all'unanimità in un
settore o in un caso determinato, il Consiglio europeo può adottare una decisione che
consenta al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata in detto settore o caso;

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-quando il TFUE prevede che il Consiglio adotti atti legislativi secondo una procedura
legislativa speciale, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta
l'adozione di tali atti secondo la procedura legislativa ordinaria.

Il procedimento di adesione
Ai sensi dell’art. 49 TUE, così come riformulato dal Trattato di Lisbona, ogni Stato europeo
che garantisce il rispetto della dignità umana, dei principi di libertà e uguaglianza, della
democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali dell’uomo può chiedere di
diventare membro dell’Unione.
La domanda di ammissione è presentata al Consiglio che si pronuncia deliberando
all’unanimità, previa consultazione della Commissione e con la approvazione del
Parlamento europeo che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono.
Le condizioni per l’ammissione e gli eventuali adattamenti tecnici da apportare ai trattati
in conseguenza dell’adesione del nuovo Stato sono stabilite con un accordo tra lo Stato
richiedente e gli Stati membri, che viene sottoposto alla ratifica di tutti gli Stati contraenti
conformemente alle rispettive norme costituzionali.

Il diritto di recesso
Si tratta di una facoltà introdotta dal Trattato di Lisbona.
L’art. 50 TUE stabilisce che ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie
norme costituzionali, di recedere dall'Unione.
Lo Stato interessato deve notificare la sua intenzione di ritirarsi dall’Unione al Consiglio
europeo; quest’ultimo formula degli orientamenti in materia sulla base dei quali l’Unione
avvia i negoziati e conclude con lo Stato recedente un accordo che definisce sia le
modalità di recesso, sia i suoi futuri rapporti con l’Unione. L’accordo è concluso dal
Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, previa approvazione del Parlamento
europeo.

Carta dei diritti fondamentali dell’UE


La Carta dei diritti fondamentali dell’UE è stata proclamata in occasione del Consiglio
europeo di Nizza del 7 Dicembre 2000 e adottata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
Tale documento riprende e raccoglie in un testo organico l’elenco dei diritti fondamentali
della persona riconosciuti a livello dell’Unione europea, allo scopo di attribuirvi maggiore
visibilità.
Il Trattato di Lisbona stabilisce che detta Carta ha lo stesso valore giuridico dei Trattati; ne
deriva che gli atti legislativi dell’Unione che violino i diritti fondamentali garantiti dalla
Carta possono essere annullati dalla Corte di giustizia dell’Unione.

La CEDU
L’attribuzione di un valore giuridico equivalente a quello dei trattati non concerne,
viceversa, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU); l’art. 6, par. 2 del TUE stabilisce che “l’Unione aderisce a tale
Convenzione”, specificando tuttavia che “tale adesione non modifica le competenze
dell’Unione definite nei trattati”.
Allo stato attuale, il percorso di adesione ha subito una battuta di arresto, a seguito
dell’adozione del parere in senso negativo reso dalla Corte di giustizia (18 Dicembre 2014,
par. 2/13) sul progetto di accordo di adesione presentato dalla Commissione: in
particolare, la Corte ha ritenuto non compatibile con il sistema dei trattati l’approccio
adottato nel progetto di accordo, consistente nell’equiparare l’unione ad uno Stato
riservando ad essa un ruolo del tutto identico a qualsiasi altra parte contraente, senza
tenere in debita considerazione la natura intrinseca dell’Unione.

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I principi generali del diritto


I principi generali sono elaborati a livello interpretativo, ad opera della Corte di giustizia
che ne definisce i contenuti e la relativa portata.
Con tale espressione si suole indicare:
-i principi generali del diritto comuni agli ordinamenti degli Stati membri (principio della
certezza del diritto, principio di legalità, principio del legittimo affidamento, principio del
contraddittorio);
-i principi propri del diritto dell’Unione (principio di non discriminazione e principio di libera
circolazione, principio di attribuzione, principio di sussidiarietà e principio di
proporzionalità).
Detti principi, avendo valore primario, vincolano le istituzioni dell’Unione; di conseguenza,
rappresentano parametro di legittimità degli atti adottati o dei comportamenti tenuti
dalle stesse. La violazione di tali principi può, pertanto, determinare l’invalidità dell’atto
(per effetto dell’accoglimento del ricorso di annullamento innanzi alla Corte di giustizia).

Il diritto internazionale generale e gli accordi internazionali conclusi dall’Unione


In quanto soggetto di diritto internazionale autonomo rispetto agli Stati membri (atteso
l’espresso riconoscimento di personalità giuridica ex art. 47 TUE), l’Unione è tenuta a
rispettare le norme di diritto internazionale generale.
Tali norme sono destinate a vincolare l’Unione solo nei rapporti con gli Stati terzi;
diversamente, non sono idonee a vincolare gli Stati membri nei loro rapporti reciproci, in
quanto regolati dai trattati dell’Unione, che si pongono come lex specialis destinata a
prevalere sul diritto internazionale generale.
Quanto agli accordi internazionali, essi sono di due tipi:
-accordi conclusi dall’Unione, che entrano a far parte dell’ordinamento giuridico
dell’Unione a decorrere dalla loro entrata in vigore: “gli accordi conclusi dall’Unione
vincolano le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri”;
-accordi misti, che sono conclusi dall’Unione con la partecipazione degli Stati membri, in
qualità di soggetti autonomi di diritto internazionale. In particolare, l’accordo misto si
dimostra uno strumento utile qualora il suo oggetto riguardi anche materie che non
rientrano nella competenza esterna dell’Unione. Esso entra a far parte dell’ordinamento
giuridico dell’Unione, al pari degli accordi conclusi dalla sola Unione, con riferimento agli
aspetti rientranti nei settori di competenza dell’Unione.
Sul piano del valore giuridico, gli accordi internazionali:
-si collocano ad un livello inferiore rispetto ai trattati;
-sono altresì sottoposti ai principi generali del diritto dell’Unione;
-prevalgono sugli atti delle istituzioni.

Regolamenti
Il regolamento:
1.ha portata generale in quanto ha come destinatari tutti i soggetti giuridici dell’Unione:
Stati membri e persone fisiche e giuridiche degli Stati stessi. Tale carattere distingue il
regolamento dalle direttive, che hanno come destinatari gli Stati membri, e da quelle
decisioni che, designando i propri destinatari, si rivolgono esclusivamente ad essi.
2.è obbligatorio in tutti i suoi elementi e, pertanto, deve essere applicato in modo
completo. Diversamente la direttiva è obbligatoria solo nel fine che intende perseguire.
3.è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Esso acquista infatti efficacia
negli Stati membri senza che sia necessario alcun atto interno di recepimento da parte
dei singoli ordinamenti statali.
I regolamenti si inseriscono direttamente negli ordinamenti legislativi. Essi, infatti, entrano in
vigore, per il semplice fatto della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione

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europea, alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno
successivo alla pubblicazione.
La diretta applicabilità dei regolamenti non esclude, tuttavia, l’adozione di provvedimenti
nazionali in funzione integrativa: gli Stati membri adottano misure dirette alla integrazione
della disciplina contenuta nel regolamento, ove richiesta dal regolamento stesso
(qualora, ad esempio, il regolamento rimetta agli Stati membri la previsione delle sanzioni
da comminare in caso di violazione delle norme contenute nel regolamento stesso).

Le direttive
Esse vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, ferma restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e
ai mezzi necessari per conseguirlo.
Dunque le direttive:
-hanno come destinatari gli Stati membri. Di solito la direttiva è rivolta a tutti gli Stati,
pertanto assume portata generale ed in questo caso è soggetta al regime di
pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ma può rivolgersi anche ad un solo Stato (o a più Stati
membri), acquisendo in tal caso portata individuale;
-non sono obbligatorie in tutti i loro elementi, poiché vincolano lo Stato solo in relazione al
risultato da raggiungere, lasciando libero lo stesso di adottare le misure ritenute
opportune. Tale libertà è però limitata da una serie di obblighi incombenti sugli Stati
membri, enucleati nel corso degli anni dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE;
essi, infatti, devono scegliere le forme e i mezzi più idonei a garantire la reale efficacia
della direttiva alla luce della lettera e dello scopo della stessa.
La direttiva impone, dunque, agli Stati membri un obbligo di attuazione dello scopo in
essa stabilito, che deve essere adempiuto entro il termine fissato dalla direttiva stessa,
avente valore perentorio.
In mancanza, lo Stato è ritenuto inadempiente ad un obbligo incombente in virtù dei
trattati e pertanto il suo comportamento è censurabile mediante ricorso innanzi alla Corte
di giustizia (cd. ricorso per infrazione).
Le direttive che abbiano carattere legislativo (adottate con procedura legislativa
ordinaria o speciale) devono essere firmate dal presidente dell’istituzione che le ha
adottate e pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’UE; entrano in vigore alla data da esse
stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione.
Lo stesso vale per le direttive non aventi carattere legislativo ma rivolte a tutti gli Stati
membri.
Le direttive, invece, che designano i destinatari cui sono rivolte, sono notificate ai
destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.

Eventuale efficacia diretta


La direttiva, richiedendo un’attività di adattamento del diritto interno degli Stati membri,
per sua natura non può ritenersi connotata dal requisito della diretta applicabilità, che
viceversa caratterizza il regolamento. Può tuttavia ritenersi dotata di efficacia diretta,
intesa quale capacità di produrre effetti giuridici negli ordinamenti interni anche in
mancanza di misure di attuazione da parte degli Stati membri, ove ricorrano determinati
presupposti (vedi sezione successiva).

Le decisioni
La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi; se designa i destinatari è obbligatoria
soltanto nei confronti di questi.
L’obbligatorietà in tutti i suoi elementi indica la forza vincolante dell’atto, che deve essere
rispettato nella sua interezza.

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Essa può essere indirizzata a qualsiasi o a tutti gli Stati membri, a imprese o a singoli
individui.
Le decisioni a carattere legislativo devono essere firmate dal presidente dell’istituzione
che le ha adottate e pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’UE; entrano in vigore alla
data da esse stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo alla
pubblicazione. Lo stesso vale per le decisioni non aventi carattere legislativo nel caso in
cui non designino i destinatari cui sono rivolte.
Le decisioni non aventi carattere legislativo che, invece, designano i destinatari cui sono
rivolte, sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.

Raccomandazioni e pareri
Le raccomandazioni e i pareri sono atti non vincolanti nei confronti dei loro destinatari.
In particolare:
-le raccomandazioni rivolgono al destinatario un invito a tenere un preciso
comportamento giudicato più rispondente agli interessi comuni, senza porre alcun
obbligo di risultato;
-i pareri svolgono la funzione di far conoscere il punto di vista dell’Unione in merito a
determinate questioni, a seguito di apposita richiesta del destinatario (istituzione, Stato
membro o soggetto privato).
È importante ricordare che, mediante il parere, sia il Parlamento europeo che le altre
istituzioni partecipano alla procedura legislativa speciale.

Gli atti atipici


Gli atti atipici rappresentano atti non riconducibili ai tipi codificati nell’art. 288 TFUE.
Essi sono:
-gli atti in materia di politica estera e di sicurezza comune (orientamenti generali e
decisioni);
-l’atto di approvazione del bilancio dell’Unione;
-gli atti emersi nella prassi, in particolare nel settore della disciplina della concorrenza e
degli aiuti di Stato alle imprese. Corrispondono ad atti adottati dalla Commissione che
assumono la forma di comunicazioni, dirette alla esternazione delle modalità con cui la
Commissione intende applicare a determinate fattispecie le disposizioni del trattato
previste in tale settore.

Gli atti nel settore della PESC


Due sono le tipologie di atti giuridici in questo settore:
-gli orientamenti generali, atti del Consiglio europeo, che definiscono le linee guida che
l’Unione intende seguire nel settore della PESC. Tali atti si configurano come atti di valore
politico e, di conseguenza, non sono inquadrabili nell’ambito delle fonti del diritto
dell’Unione;
-le decisioni, atti del Consiglio, che mirano alla definizione ed all’attuazione della PESC, in
base agli orientamenti generali del Consiglio europeo. A differenza degli orientamenti
generali, le decisioni possono assumere efficacia vincolante nei confronti degli Stati
membri.

L’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto dell’Unione

Generalità
L’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto dell’Unione concerne l’attività dello
Stato volta all’adempimento degli obblighi derivanti dall’ordinamento dell’Unione.
La necessità di adattamento da parte del singolo ordinamento nazionale discende dal
principio di leale collaborazione: “Gli Stati membri adottano ogni misura di carattere
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generale o particolare atta ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati
o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione”.
Orbene, l’adattamento riguarda sia il diritto primario dell’Unione, che il diritto secondario
o derivato.

L’adattamento al diritto primario dell’Unione


L’adattamento al diritto primario dell’Unione, in particolare ai trattati, si realizza mediante
lo strumento legislativo: la legge di ratifica ed esecuzione, contenente l’autorizzazione alla
ratifica da parte del Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 80 Cost. e l’ordine di
esecuzione del trattato.

L’adattamento al diritto derivato dell’Unione


L’attività di adattamento riguarda, in particolare, specifiche categorie di atti vincolanti
dell’Unione tra quelli elencati dall’art. 288 TFUE:
-le direttive;
-le decisioni ove rivolte ad una pluralità di Stati membri.
Viceversa, in linea di principio l’esigenza di adattamento non concerne i regolamenti, in
quanto atti per loro natura direttamente applicabili negli Stati membri, con la sola
eccezione rappresentata dall’ipotesi in cui il regolamento stesso richieda l’adozione di atti
interni di carattere esecutivo: in questo caso l’adattamento al diritto dell’Unione non si
sostanzia in un’attività di recepimento dell’atto, bensì in un’attività di mera esecuzione.

La disciplina contenuta nella Legge n. 234/2012


Il legislatore italiano sceglie di regolare l’adattamento dell’ordinamento nazionale al
diritto secondario dell’Unione mediante una fonte avente valore di legge ordinaria,
rappresentata dalla legge n. 86/1989, nota come “Legge La Pergola”, successivamente
sostituita dalla legge n. 11/2005 (Legge Buttiglione), a sua volta sostituita dalla legge n.
234/2012, come successivamente modificata (da ultimo con la l. n. 208/2015).
Con la legge del m2012 viene superato il meccanismo di adattamento fondato sullo
strumento della “legge comunitaria”; si introduce una nuova disciplina, separando
l’attuazione delle direttive da quella degli altri atti dell’Unione.
Si introduce, in particolare, uno sdoppiamento del sistema legislativo di recepimento in
due strumenti distinti:
-la legge di delegazione europea, deputata all’attuazione delle direttive, che conferisce
al governo le deleghe legislative per il recepimento delle stesse. Il relativo disegno di
legge deve essere presentato entro il 28 febbraio di ogni anno; al fine di scongiurare il
rischio di infrazione per mancato recepimento di una direttiva, si prevede che l’adozione
dei decreti legislativi si verifichi entro il termine di 4 mesi (così modificato per effetto della
legge n. 115/2015 che ha sostituito il previgente termine di due mesi) antecedenti al
termine di scadenza indicato in ciascuna direttiva per il suo recepimento (o, in
mancanza, entro i 12 mesi successivi alla data di entrata in vigore della legge di
delegazione europea);
-la legge europea che contiene:
1.le disposizioni necessarie per la modifica o l’abrogazione di norme interne oggetto di
procedure di infrazione o di sentenze della Corte di giustizia;
2.le disposizioni necessarie per dare attuazione agli atti dell’UE diversi dalle direttive;
3.le disposizioni necessarie per dare attuazione ai trattati internazionali conclusi dall’UE.
Tale strumento legislativo rappresenta un meccanismo di attuazione in via diretta degli
atti dell’Unione.

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Il ruolo delle Regioni


L’attività normativa di adattamento al diritto secondario dell’Unione coinvolge lo Stato
nel suo complesso ed in tale ambito è riconosciuto un ruolo anche alle Regioni.
La disposizione più innovativa è rappresentata dal quinto comma dell’art. 117 ai sensi del
quale “Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro
competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi
comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e
degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge
dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di
inadempienza”.
In conformità al dettato costituzionale, la legge n. 234/2012 attribuisce alle Regioni il
potere di dare tempestiva attuazione alle direttive ed agli altri obblighi derivanti dal diritto
dell’Unione, ove riguardanti materie di competenza regionale, senza dover attendere
una previa legge statale di recepimento.
È previsto comunque il coinvolgimento dello Stato, qualora la direttiva da attuare riguardi
materie appartenenti all’ambito della competenza legislativa concorrente giacché resta
riservato allo Stato il compito di definire i principi fondamentali ai sensi dell’art. 117,
comma 3, Cost.
L’attribuzione di un ruolo rilevante alle Regioni non elimina né tantomeno attenua il
principio di responsabilità dello Stato per l’adempimento degli obblighi derivanti
dall’appartenenza all’Unione.
Invero, la responsabilità continua a gravare esclusivamente sullo Stato, che ne risponde
nei confronti dell’Unione ed in tale ottica si giustifica la spettanza di un potere sostitutivo in
capo allo Stato, esercitabile in caso di inerzia della Regione.

Il potere sostitutivo
L’esercizio del potere sostitutivo viene regolato mediante la previsione di due meccanismi:
-l’art. 41 della legge n. 234/2012 stabilisce un meccanismo di sostituzione preventiva,
riconoscendo il potere sostitutivo in capo allo Stato, al fine di porre rimedio all’eventuale
inerzia delle Regioni nel dare attuazione alle direttive concernenti materie di competenza
regionale. Il provvedimento statale trova applicazione solo dalla data di scadenza del
termine previsto per l’adempimento dell’obbligo di attuazione fissato nella direttiva. Le
disposizioni contenute nell’atto statale perdono efficacia a partire dalla data di entrata in
vigore delle norme di attuazione da parte della Regione;
-viceversa, la legge n. 131/2003, nel disciplinare le modalità di esercizio del potere
sostitutivo dello Stato ai sensi dell’art. 120 Cost. (“Il Governo può sostituirsi a organi delle
Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato
rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria”), prevede un
meccanismo di sostituzione successiva, richiamato anche dalla legge n. 234/2012:
decorso inutilmente il termine per l’adozione degli atti necessari da parte della Regione, il
Consiglio dei Ministri provvede direttamente o nomina un’apposita commissione.

SEZIONE II
I rapporti con gli ordinamenti nazionali: l’incidenza del diritto dell’Unione

Considerazioni introduttive
Il diritto dell’Unione è idoneo a produrre effetti negli ordinamenti giuridici dei singoli Stati
membri, anche a prescindere dall’eventuale attività di trasposizione da parte del
legislatore nazionale.
L’attitudine del diritto dell’Unione a produrre effetti diretti in seno agli ordinamenti giuridici
nazionali deriva, in particolare, dalla limitazione della sovranità nazionale in settori

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determinati, cui gli Stati membri hanno consentito mediante l’adesione ai trattati istitutivi
dell’Unione.

Incidenza del diritto dell’Unione:applicabilità diretta ed efficacia diretta


L’incidenza del diritto dell’Unione assume intensità diversa a seconda del tipo di fonte.
Si configura come applicabilità diretta nel caso dei regolamenti: i rapporti giuridici in seno
agli ordinamenti nazionali rinvengono nel diritto dell’Unione previsto dal regolamento la
propria disciplina. Dunque l’applicabilità diretta si sostanzia nella capacità di produrre
effetti immediati nei sistemi giuridici interni senza necessità di alcuna attività di
recepimento da parte del legislatore nazionale.
Viceversa, nel caso delle altre fonti del sistema giuridico dell’Unione (disposizioni dei
trattati, accordi internazionali, direttive o decisioni), l’incidenza del diritto dell’Unione
assuma la forma della efficacia diretta negli ordinamenti nazionali: a seconda del tipo di
fonte del diritto dell’Unione, i presupposti necessari per la configurazione dell’efficacia
diretta della norma si atteggiano in modo diverso.
L’efficacia diretta può assumere due forme:
-può escludere l’applicazione della norma interna;
-può, in misura più ampia, determinare non solo la mancata applicazione della norma
interna, ma altresì la sostituzione della norma dell’Unione alla norma interna con essa
contrastante.

Conflitto tra disposizione interna e norma dell’Unione


Cosa accade se una norma europea contrasta con una disposizione interna?
Il contrasto viene risolto alla luce del primato del diritto dell’Unione, conformemente al
quale in caso di conflitto, di contraddizione o di incompatibilità tra norme di diritto
dell’Unione e norme nazionali, le prime prevalgono sulle seconde.
Il meccanismo di risoluzione del conflitto è individuato nello strumento della
disapplicazione: il giudice nazionale esclude l’applicazione della norma interna
incompatibile con la norma dell’Unione.
Il principio del primato si salda con quello della efficacia diretta: la prevalenza della
norma dell’Unione sulla norma interna con essa contrastante presuppone che la norma
dell’Unione sia dotata dell’attitudine a produrre effetti nell’ordinamento nazionale.

Il primato del diritto del’Unione e l’assetto dei rapporti tra il diritto dell’Unione e il sistema
giuridico interno: tesi a confronto
In merito ai rapporti tra gli ordinamenti giuridici, due sono le tesi che si contendono in
campo:
-la concezione monista (da sempre propugnata dalla Corte di giustizia), per la quale le
fonti appartenenti all’ordinamento dell’Unione e quelle nazionali risultano integrate in un
unico sistema;
-la concezione pluralista (accolta dalla Corte Costituzionale), per la quale l’ordinamento
dell’Unione e il sistema giuridico nazionale si configurano come ordinamenti giuridici
distinti e separati, ancorché collegati da un rapporto di coordinamento fondato sulla
ripartizione di competenze ad opera del Trattato istitutivo della Comunità.

La posizione della Corte di giustizia


Due le tappe fondamentali:
-la sentenza Costa c/ Enel, in cui la Corte ha affermato il primato del diritto comunitario,
configurando l’ordinamento comunitario come “integrato nell’ordinamento giuridico
degli Stati membri;
-la sentenza Simmenthal, in cui la Corte nel ribadire il primato del diritto comunitario,
definisce le modalità attraverso cui deve essere assicurata la prevalenza della norma
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comunitaria sulla norma interna con essa contrastante, individuando nel giudice
nazionale l’organo incaricato di assicurare il primato del diritto comunitario, provvedendo
alla disapplicazione di propria iniziativa di qualsiasi disposizione nazionale (preesistente o
successiva all’entrata in vigore della norma comunitaria,) contrastante con il diritto
comunitario, “senza doverne richiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o
mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale”.

Il percorso evolutivo nella giurisprudenza della Corte Costituzionale


L’orientamento seguito dalla giurisprudenza costituzionale, relativamente ai rapporti tra
normativa comunitaria –oggi dell’Unione- e le leggi interne contrastanti, si è inizialmente
posto in senso contrario alle posizione assunte dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea:
ai principi elaborati da quest’ultima, primo fra tutti quello della preminenza del diritto
europeo su quello interno, la nostra Corte Costituzionale si è adeguata solo dopo un
lungo cammino, attraversando quattro fasi:
1)In una prima fase la Corte affermò che le norme comunitarie erano da porre sul
medesimo piano delle norme ordinarie, dal momento che i trattati istitutivi erano stati
recepiti appunto con legge ordinaria.
In tale prospettiva, il rapporto tra legge nazionale e norma comunitaria era ricondotto
alla logica della successione delle leggi nel tempo, con la conseguenza che una norma
italiana successiva doveva prevalere su una norma comunitaria precedente. In sostanza,
il contrasto tra le due fonti veniva risolto facendo applicazione del criterio cronologico.
2)La seconda fase è contraddistinta dal riconoscimento del primato del diritto
comunitario, secondo cui le norme comunitarie direttamente applicabili nell’ordinamento
nazionale, in particolare i regolamenti, sono destinati a prevalere sulle norme interne
incompatibili.
Tuttavia la Corte escluse che il giudice italiano potesse disapplicare la norma interna
contrastante con quella comunitaria: affinché potesse essere disapplicata, la norma
nazionale doveva essere doveva essere abrogata o dichiarata costituzionalmente
illegittima dall’organo costituzionale competente ai sensi dell’art. 134 Cost.
3)Con la sentenza Granital, la Corte Costituzionale ha riconosciuto al giudice italiano il
potere di disapplicare direttamente, senza ricorrere alla Corte Costituzionale, la norma
interna configgente con un regolamento comunitario.
Ne deriva che il diritto comunitario prevale su quello interno, ma cede rispetto ai principi
fondamentali del nostro ordinamento costituzionale ed ai diritti inalienabili della persona
umana, rispetto ai quali la legge nazionale di ratifica del Trattato istitutivo resta
assoggettata al sindacato di legittimità costituzionale;
4)Infine nella quarta fase la Corte Costituzionale, pronunciandosi su una ipotesi di
impugnazione in via principale di una legge regionale non ancora entrata in vigore (in
conformità al sistema di controllo preventivo da parte del Governo vigente nel sistema
antecedente la riforma del titolo V della Costituzione) ammette che il suo sindacato
possa estendersi alla verifica di compatibilità della legge regionale non ancora entrata in
vigore rispetto alle norme comunitarie, al fine di pronunciare l’illegittimità costituzionale
della legge regionale ove effettivamente contrastante con il diritto comunitario.
L’estensione del sindacato della Corte alla verifica di compatibilità delle leggi regionali
con il diritto comunitario è confermata dopo la riforma dell’art. 127 Cost., che prevede un
sindacato di costituzionalità non più preventivo bensì successivo alla loro entrata in vigore.
La nuova formulazione dell’art. 117 Cost. introdotta dalla L. Cost. 3/2001 stabilisce che “la
potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto dei vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
La norma interna che violi il diritto dell’Unione sarà dunque costituzionalmente illegittima
per violazione dell’art. 117 comma 1 Cost.

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L’efficacia diretta di una norma dell’Unione


L’efficacia diretta si sostanzia nell’attitudine della norma dell’Unione ad attribuire diritti o
imporre obblighi in capo ai soggetti dell’ordinamento interno (persone fisiche o
giuridiche) anche in assenza (eventuale) di trasposizione da parte del legislatore
nazionale.
Essa si risolve nella possibilità per il singolo di far valere innanzi al giudice nazionale la
posizione giuridica vantata in forza della norma dell’Unione, nonché di pretenderne
l’applicazione da parte dell’Amministrazione nazionale; parimenti, comporta il dovere del
singolo di adempiere agli obblighi sanciti dalla norma dell’Unione nei rapporti con gli altri
soggetti privati o nei rapporti con l’Amministrazione.
La nozione di efficacia diretta può assumere due forme:
-può escludere l’applicazione della norma interna;
-può, in misura più ampia, determinare non solo la mancata applicazione della norma
interna, ma altresì la sostituzione della norma dell’Unione alla norma interna con essa
contrastante.

Rapporti con l’applicabilità diretta


L’efficacia diretta si differenzia dalla applicabilità diretta, che è caratteristica tipica dei
regolamenti dell’Unione.
Essa si sostanzia nella capacità di produrre effetti immediati nei sistemi giuridici interni
senza necessità di alcuna attività di recepimento da parte del legislatore nazionale.

Ambito operativo e presupposti


L’efficacia diretta riguarda le norme contenute in fonti diverse dai regolamenti, in
particolare le disposizioni dei trattati, le direttive e le decisioni.
L’efficacia diretta postula la sussistenza di alcuni requisiti essenziali quali:
-la sufficiente precisione, nel senso che il precetto normativo deve essere definito in modo
sufficiente a consentire la percezione della sua portata da parte dei soggetti destinatari
nonché del giudice chiamato ad applicarlo nelle controversie di sua competenza;
-l’incondizionatezza, che si sostanzia nell’assenza di margini di discrezionalità in capo agli
Stati membri ai fini dell’applicazione della norma o nel difetto di clausole che ne
subordino l’applicazione ad ulteriori interventi normativi da parte degli Stati membri o
delle istituzioni dell’Unione.

Ricorrenza dei presupposti a seconda della fonte di previsione della norma


Le disposizioni dei trattati:
-ove rivolte direttamente ai singoli, risultano senz’altro efficaci;
-ove rivolte agli Stati membri, occorre procedere all’accertamento dei requisiti di
precisione sufficiente e incondizionatezza.
Stessa cosa vale per le norme contenute nelle decisioni.
Nel caso delle direttive, i detti requisiti risultano integrati in via automatica ove la direttiva:
-impone agli Stati membri obblighi sufficientemente chiari e precisi (cd. direttive
dettagliate);
-ha natura autoesecutiva, correlata al contenuto ed alla formulazione delle previsioni
normative, tale da essere assimilata, nella sostanza, alla figura del regolamento,
direttamente applicabile nell’ordinamento interno (cd. direttive self-executing);
-chiarisce il contenuto di un obbligo già previsto dai trattati;
-pone a carico degli Stati membri un obbligo di astenersi dall’approvare determinati atti o
dal compiere specifiche azioni.
Ad ogni buon conto, l’efficacia diretta non può venire in rilievo in pendenza del termine
concesso agli Stati membri per l’attuazione della direttiva stessa; assume viceversa

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rilevanza alla scadenza del termine, ove lo Stato membro abbia omesso di attuarla,
oppure l’abbia fatto tardivamente in modo inadeguato ed insufficiente.

L’intensità dell’efficacia diretta

Direttive
La Corte di giustizia, valorizzando il dato che condiziona l’insorgenza della efficacia
diretta delle norme previste in una direttiva alla violazione dell’obbligo di attuazione
gravante sullo Stato membro, circoscrive la portata soggettiva della efficacia diretta,
limitandola ai soli rapporti verticali, in cui la norma contenuta in una direttiva dell’Unione
(in caso di omessa, tardiva o erronea trasposizione da parte dello Stato membro) è
invocata da un soggetto privato contro un soggetto pubblico.
Dunque le direttive con effetto diretto non trasposte entro il termine nell’ordinamento
nazionale possono essere fatte valere dal cittadino solo nei confronti dello Stato (effetto
diretto verticale).
Diversamente, l’efficacia diretta delle norme contenute in una direttiva non può operare:
-nelle relazioni tra privati (rapporti orizzontali);
-nei rapporti tra privato e soggetto pubblico, qualora la direttiva sia invocata dal
soggetto pubblico avverso il privato (cd. rapporti verticali invertiti). Una direttiva non può,
infatti, creare di per sé, indipendentemente da una norma interna di recepimento,
obblighi a carico di un singolo.

Trattati
Diversamente, l’efficacia diretta riconosciuta ad una norma contenuta nei trattati non
incontra limiti, potendo valere:
-sia nei rapporti tra soggetti privati (rapporti orizzontali);
-sia nei rapporti tra un soggetto privato ed un’autorità pubblica (rapporti verticali).
La possibilità di invocare la norma nei confronti di un altro soggetto privato discende dalla
formulazione della previsione contenuta nei trattati, ove il precetto normativo sia definito
in termini generali e non risulti destinato in modo particolare agli Stati membri.

L’efficacia indiretta di una norma dell’Unione


In mancanza dei presupposti necessari per la configurazione dell’efficacia diretta, le
norme dell’Unione non posso ritenersi idonee all’attribuzione di diritti o all’imposizione di
obblighi in capo ai soggetti dell’ordinamento interno. Tale circostanza ricorre:
-quando difettano i requisiti di sufficiente precisione e incondizionatezza della norma;
-nei rapporti di tipo orizzontale o in pendenza del termine di attuazione qualora la norma
sia contenuta in una direttiva.
Tuttavia, il mancato riconoscimento dell’efficacia diretta non esclude l’attitudine della
norma dell’Unione ad assumere rilevanza giuridica nell’ordinamento nazionale, seppure in
via indiretta.
L’efficacia indiretta assume due forme:
-l’obbligo di interpretazione conforme, che si sostanzia nel dovere dei giudici nazionali di
interpretare il proprio diritto interno in modo quanto più compatibile con le prescrizioni del
diritto dell’Unione.
Tale obbligo rinviene il suo fondamento giuridico nel principio di leale collaborazione, che
implica l’obbligo degli Stati membri di assicurare l’attuazione del diritto dell’Unione e
l’esecuzione degli obblighi derivanti dal sistema giuridico dell’Unione;
-il risarcimento del danno, quale diritto attribuito ai singoli per i pregiudizi subiti per effetto
della violazione del diritto dell’Unione da parte dello Stato, a patto che sussistano tre
condizioni:
-che la norma dell’Unione abbia lo scopo di attribuire diritti ai singoli;
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-che la violazione commessa sia grave e manifesta;


-che sussista un nesso causale tra la violazione della norma ed il danno sofferto dal
privato.
La configurazione di una ipotesi di responsabilità a carico dello Stato mira ad assicurare la
compensazione della perdita patrimoniale subita dal privato per effetto del
comportamento tenuto dal legislatore nazionale, consistente nella violazione del termine
previsto per il recepimento della direttiva comunitaria (omesso, tardivo o erroneo
recepimento della direttiva nell’ordinamento interno), diretta all’attribuzione in favore del
privato di diritti o benefici identificati in modo chiaro e definito.
Il riconoscimento in ordine alla responsabilità dello Stato si fonda su due lati:
-la verificazione di un danno nella sfera giuridica del privato, per effetto della mancata
attribuzione della situazione di vantaggio, conseguente all’omesso, tardivo o erroneo
recepimento della direttiva nell’ordinamento interno;
-la qualificazione del comportamento tenuto dal legislatore nazionale come contrario ai
principi comunitari, integrante il mancato adempimento all’obbligo di tempestiva
trasposizione della direttiva nel sistema giuridico interno.

Esercizio del diritto al risarcimento e organi autori della violazione


Le condizioni per l’esercizio del diritto al risarcimento del danno dipendono dal diritto
interno, in ragione del principio dell’autonomia processuale degli Stati membri.
È comunque necessario che le norme processuali applicabili rispettino alcuni limiti:
-le modalità previste dal diritto nazionale e destinate a garantire anche la tutela giudiziale
di posizioni soggettive attribuite dal diritto dell’Unione non possono essere meno favorevoli
di quelle applicate per la protezione di posizioni analoghe di origine interna;
-le modalità definite dal diritto nazionale non possono essere tali da compromettere
l’esercizio dei diritti derivanti da norme dell’Unione, rendendolo praticamente impossibile
o eccessivamente difficoltoso.
La responsabilità dello Stato concerne le violazioni compiute dai suoi organi.

Natura giuridica della responsabilità e regime della prescrizione


La giurisprudenza interna si è interrogata sulla natura giuridica della responsabilità dello
Stato e due sono gli orientamenti al riguardo:
-la ricostruzione della fattispecie come ipotesi di responsabilità extracontrattuale,
conseguente alla realizzazione di un fatto illecito suscettibile di radicare il diritto al
risarcimento del danno, secondo il modello generale delineato nell’art. 2043 c.c.;
-la qualificazione della fattispecie come responsabilità dipendente da fatto lecito, idonea
a fondare la pretesa del danneggiato ad un equo indennizzo, per la compensazione del
pregiudizio sofferto in conseguenza del comportamento dello Stato.
La giurisprudenza nazionale ha accolto la tesi della responsabilità derivante da fatto
lecito.
Sul regime di prescrizione del diritto del privato al risarcimento del danno sofferto per il
mancato recepimento di una direttiva è intervenuto il Legislatore nazionale stabilendo
che “la prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante da mancato
recepimento nell’ordinamento dello Stato di direttive o altri provvedimenti obbligatori
comunitari soggiace alla disciplina di cui all’art. 2947 del codice civile (termine di
prescrizione quinquennale) e decorre dalla data in cui il fatto, dal quale sarebbero
derivati i diritti se la direttiva fosse stata tempestivamente recepita, si è effettivamente
verificato” (art.4, Legge 12 novembre 2011, n. 183 – Legge di stabilità 2012).

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CAPITOLO QUINTO
IL SISTEMA DI TUTELA GIURISDIZIONALE DELL’UNIONE

Generalità
L’ordinamento giuridico dell’Unione include un sistema di tutela giurisdizionale, teso ad
assicurare la protezione delle posizioni giuridiche derivanti dalle norme dell’Unione.
Il sistema di protezione è articolato su due piani:
-la tutela innanzi alla Corte di giustizia dell’Unione;
-la tutela dinanzi agli organi giurisdizionali degli Stati membri.

Tutela innanzi alla Corte di giustizia dell’Unione


Essa si sostanzia nel riconoscimento della legittimazione, in favore dei soggetti interessati,
a proporre una serie di azioni, individuate in modo tassativo dai trattati, che possono
essere invocate, a seconda di casi, dai singoli (persone fisiche o giuridiche), dalle istituzioni
dell’Unione o da ciascuno Stato membro.
Sono quattro le ipotesi:
-ricorsi per infrazione;
-ricorsi di annullamento;
-ricorsi in carenza;
-ricorsi per risarcimento.

Tutela innanzi agli organi giurisdizionali degli Stati membri


Essa rinviene il suo fondamento nell’art. 19 TUE: “Gli Stati membri stabiliscono i rimedi
giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori
disciplinati dal diritto dell'Unione”.
In particolare, i soggetti interessati all’applicazione di una norma dell’Unione possono
rivolgersi ai giudici nazionali, chiedendo che sia assicurata la protezione della posizione
giuridica ad essi spettante, che trova origine nel diritto dell’Unione.
Le modalità di esercizio della tutela assicurata alle posizioni giuridiche sorte per effetto del
diritto dell’Unione sono regolate dai singoli ordinamenti nazionali, purché siano rispettate
due condizioni:
-le modalità previste dal diritto nazionale non possono essere meno favorevoli di quelle
applicate per la protezione di posizioni analoghe di origine interna (principio di
equivalenza);
-le modalità previste dal diritto nazionale non possono essere tali da compromettere
l’esercizio dei diritti derivanti da norme dell’Unione, rendendolo praticamente impossibile
o eccessivamente difficoltoso (principio di effettività).
Rispetto alle attribuzioni di tipo contenzioso assegnate alla Corte di giustizia dell’Unione
(rappresentate da azioni specificamente individuate), la competenza dei giudici nazionali
presenta carattere generale: “Fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia
dell'Unione europea dai trattati, le controversie nelle quali l'Unione sia parte non sono, per
tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali”.
I giudici nazionali assicurano la tutela delle posizioni giuridiche che rinvengono la loro
fonte nel diritto dell’Unione in tre modi:
-procedendo all’interpretazione conforme della norma interna, in contrasto (apparente)
con una norma dell’Unione, per cui il giudice nazionale applica la disposizione interna,
scegliendo tra i suoi possibili significati quello conforme al diritto dell’Unione;
-tramite lo strumento della disapplicazione, avente ad oggetto la norma interna in
contrasto (reale) con una norma dell’Unione direttamente applicabile o dotata di effetti
diretti, per cui il giudice nazionale sostituisce alla disposizione interna la norma dell’Unione;
-riconoscendo al privato il risarcimento dei danni subiti per effetto dell’inapplicabilità
nell’ordinamento nazionale del diritto dell’Unione, ove sprovvisto di efficacia diretta, in
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conseguenza del mancato adempimento dell’obbligo di attuazione da parte dello Stato


membro.

Raccordo tra i due piani di protezione


I due piani di protezione trovano un punto di accordo nello strumento del rinvio
pregiudiziale, che mira ad assicurare la corretta interpretazione e l’uniforme applicazione
del diritto dell’Unione.
Tale strumento si sostanzia nella facoltà, o in alcuni casi nell’obbligo, del giudice nazionale
di deferire alla Corte di giustizia le questioni riguardanti il diritto dell’Unione (in particolare
l’interpretazione del diritto o la validità degli atti adottati dalle istituzioni).
Il rinvio pregiudiziale individua una competenza della Corte:
-di tipo indiretto, giacché il suo esercizio rimesso all’iniziativa del giudice nazionale,
anziché delle parti interessate;
-limitata, in quanto la Corte può esaminare soltanto le questioni di diritto sollevate dal
giudice nazionale, che resta competente a pronunciarsi su tutti gli altri profili della
controversia.

Competenza della Corte di giustizia dell’Unione: ambito operativo


La Corte di giustizia dell'Unione europea non è competente per quanto riguarda le
disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC), né per quanto
riguarda gli atti adottati in base a dette disposizioni.
La competenza della Corte è circoscritta a due ipotesi:
-il controllo sul rispetto dell'articolo 40 del trattato sull'Unione europea, concernente la
delimitazione tra la PESC e le altre competenze dell’Unione;
-il controllo della legittimità delle decisioni in materia di PESC, che prevedono misure
restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio, ove
connotate da un contenuto restrittivo della sfera giuridica dei destinatari (cd. ricorso di
annullamento in forma speciale).
Il Trattato di Lisbona, riconducendo il settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in
materia penale nel campo di applicazione del TFUE, ne determina l’inclusione nell’ambito
delle competenze assoggettate in generale al sistema di tutela giurisdizionale dell’Unione.
Il Trattato conserva tuttavia un regime di specialità:
-si esclude la competenza della Corte a sindacare comportamenti tenuti (o atti adottati)
da soggetti determinati (diversi dalle istituzioni), sotto il profilo della legittimità o
proporzionalità: “…..la Corte di giustizia dell'Unione europea non è competente a
esaminare la validità o la proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri
servizi incaricati dell'applicazione della legge di uno Stato membro o l'esercizio delle
responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine pubblico e la
salvaguardia della sicurezza interna”.

Il ricorso per infrazione


La disciplina del controllo del comportamento degli Stati membri circa l’adempimento
degli obblighi nascenti dalla loro partecipazione all’Unione europea è contenuta negli
articoli 258, 259, 260 TFUE.
L’oggetto del ricorso è dunque rappresentato dalla violazione di uno obbligo incombente
sugli Stati membri in virtù dei trattati o di un atto adottato dalle istituzioni dell’Unione nei
settori di competenza.
La procedura può essere promossa unicamente dalla Commissione o da uno Stato
membro.
Il ricorso è presentato avverso uno Stato membro, che pertanto assume la qualità di
legittimato passivo.

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Fase preliminare
La fase preliminare è regolata diversamente a seconda del soggetto che assume
l’iniziativa.
La disciplina del procedimento su attivazione della Commissione è contenuta nell’art. 258
TFUE: la Commissione, nell’esercizio del suo compito di vigilanza, quando reputa che uno
Stato membro abbia violato gli obblighi derivanti dai trattati, emette un parere motivato;
qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere entro un termine fissato dalla
Commissione, questa può adire la Corte di giustizia.
Occorre dunque distinguere una fase preliminare ed una fase contenziosa.
La fase preliminare si articola in tre momenti:
-invio allo Stato membro di una lettera di messa in mora, contenente la contestazione di
determinati comportamenti tenuti dallo Stato e l’assegnazione di un termine per la
presentazione di osservazioni;
-eventuale presentazione di osservazioni da parte dello Stato;
-emissione di un parere motivato ad opera della Commissione contenente l’esposizione
degli addebiti mossi allo Stato e l’invito a conformarsi entro un termine determinato.
Qualora lo Stato interessato non si sia conformato in tempo utile al parere motivato, viene
avviata la fase contenziosa, con la proposizione del ricorso innanzi alla Corte di giustizia
dell’Unione.
La disciplina del procedimento su attivazione di uno Stato membro è contenuta nell’art.
259 TFUE: “Ciascuno degli Stati membri può adire la Corte di giustizia dell'Unione europea
quando reputi che un altro Stato membro ha mancato a uno degli obblighi a lui
incombenti in virtù dei trattati”.
Lo Stato deve rivolgersi prima alla Commissione, affinché attivi il procedimento nei
confronti dello Stato membro.
La Commissione emette un parere motivato dopo che gli Stati interessati siano posti in
condizione di presentare in contraddittorio le loro osservazioni scritte e orali.
Qualora la Commissione non abbia formulato il parere nel termine di tre mesi dalla
domanda, lo Stato membro può adire in via diretta la Corte, proponendo un ricorso per
infrazione.
Diversamente, ove la Commissione decida di assumere l’iniziativa promossa dallo Stato
membro, la procedura segue le forme previste dall’art. 258 TFUE.

Fase contenziosa
A differenza della fase preliminare, la fase contenziosa presenta un contenuto identico, a
prescindere dal soggetto proponente (Commissione o Stato membro).
Il giudizio è destinato a concludersi con una sentenza di mero accertamento: la Corte,
ove accolga il ricorso, si limita a riconoscere che lo Stato membro ha mancato ad uno
degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati.
Essa, in altri termini, non può indicare le misure necessarie per far cessare
l’inadempimento o stabilire misure per il risarcimento dell’eventuale danno: lo Stato è solo
tenuto a garantire, attraverso la libera scelta dei mezzi da adottare, l’effettiva riparazione
dell’illecito.

Mancata adozione delle misure necessarie


La mancata adozione, da parte dello Stato, delle misure necessarie a conformarsi alla
pronuncia di accertamento della Corte legittima la Commissione ad avviare un secondo
procedimento di infrazione nei confronti dello Stato membro: l’infrazione risulta, infatti,
integrata dalla violazione dell’obbligo di conformarsi all’accertamento contenuto nella
pronuncia della Corte, incombente sullo Stato membro in virtù dell’art. 260 TFUE.
Pertanto, la Commissione può adire la Corte precisando l’importo della somma forfettaria
o della penalità che ritiene adeguato alle circostanze; la Corte, ove constati la mancata
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conformazione dello Stato alla sentenza di accertamento dell’infrazione, può comminare


il pagamento di una sanzione pecuniaria.
Detto procedimento rappresenta, quindi, uno speciale procedimento giurisdizionale di
esecuzione delle sentenze della Corte, configurandosi come mezzo di esecuzione delle
pronunce stesse.

Il ricorso di annullamento
Esso si sostanzia in una forma di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti
dell’Unione e mira ad ottenere l’eliminazione dell’atto giuridico oggetto di impugnazione,
in ragione del so carattere illegittimo, derivante dalla sussistenza di un vizio di invalidità,
destinato ad inficiare l’atto stesso.

Atti impugnabili e legittimazione passiva


Ai sensi dell’art. 263 TFUE, “La Corte di giustizia dell'Unione europea esercita un controllo di
legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della Banca
centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del
Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei
confronti di terzi. Esercita inoltre un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi
dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi”.
Gli atti impugnabili, dunque, sono tutti quelli che hanno effetti vincolanti, ovvero tutti
quegli atti miranti a produrre effetti giuridici; restano esclusi raccomandazioni, pareri, i
regolamenti interni delle istituzioni e gli atti emanati nell’ambito della politica estera e di
sicurezza comune.

Legittimazione attiva
La legittimazione a proporre ricorso alla Corte di giustizia è attribuita a:
-Parlamento europeo, Consiglio, Commissione e Stati membri, che sono ricorrenti
privilegiati in quanto possono agire in qualunque situazione, non essendo necessario che
un atto illegittimo li tocchi direttamente;
-Corte dei Conti, Comitato delle Regioni e BCE, legittimati a proporre ricorso solo per la
salvaguardia delle proprie prerogative;
-qualsiasi persona fisica o giuridica (ricorrenti non privilegiati), che può proporre ricorso,
peraltro non alla Corte ma al Tribunale specializzato, contro gli atti adottati nei suoi
confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti
regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura
d'esecuzione.
Orbene:
-l’interesse diretto si sostanzia nella dimostrazione che il ricorrente risulta pregiudicato in
via immediata dall’atto impugnato, per cui la fonte della lesione alla sua sfera giuridica
deve individuarsi direttamente nell’atto;
-l’interesse individuale è rappresentato dall’incidenza dell’atto nella sfera giuridica del
ricorrente in termini idonei a qualificare la sua posizione in senso differenziato rispetto alla
generalità dei soggetti, assimilandola a quella dei destinatari.

Vizi di legittimità
Quattro sono i vizi di legittimità prospettabili dai ricorrenti vizi:
-incompetenza, quando l’istituzione che ha emanato l’atto non ne aveva il potere;
-violazione delle forme sostanziali, cioè mancanza di un requisito di forma essenziale per la
formulazione dell’atto (ad esempio, il Consiglio non chiede il parere del Parlamento
europeo quando ciò sia previsto dai trattati);
-violazione dei trattati e delle norme giuridiche relative alla loro applicazione, che si
sostanzia nell’inosservanza di una norma giuridica di rango superiore rispetto all’atto
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adottato dalle istituzioni (ad esempio, il Consiglio emana un regolamento in una materia
in cui i trattati imponevano, invece, di emanare una direttiva);
-sviamento di potere, ovvero esercizio del potere per un fine diverso da quello per cui era
stato conferito.

Procedimento ed efficacia della sentenza di accoglimento


Il procedimento innanzi alla Corte di giustizia dell’Unione si apre con la proposizione del
ricorso di annullamento il cui esercizio è condizionato all’osservanza del termine di due
mesi che decorre, secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione al
ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza.
Il controllo esercitato dalla Corte è limitato al profilo di legittimità dell’atto.
È tuttavia prevista la facoltà di attribuzione alla Corte di una competenza giurisdizionale
estesa al merito. Ai sensi dell’art. 261 TFUE, “I regolamenti adottati congiuntamente dal
Parlamento europeo e dal Consiglio e dal Consiglio in virtù delle disposizioni dei trattati
possono attribuire alla Corte di giustizia dell'Unione europea una competenza
giurisdizionale anche di merito per quanto riguarda le sanzioni previste nei regolamenti
stessi”.

Efficacia della sentenza di accoglimento


Se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dell'Unione europea dichiara nullo e non
avvenuto l'atto impugnato.
Pertanto, una volta constatata la illegittimità dell’atto, la Corte ha il potere di annullarlo
con effetti erga omnes e a partire dal momento dell’adozione dell’atto (ex tunc).
Tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell'atto annullato che
devono essere considerati definitivi.

Il ricorso in carenza
Al pari del ricorso di annullamento, il ricorso in carenza costituisce una forma di controllo
giurisdizionale in ordine alla legittimità della attività esercitata dalle istituzioni.
Nel caso in cui il comportamento delle istituzioni abbia rilievo sotto il profilo omissivo, si
parla di ricorso per carenza, che consiste nella constatazione, da parte della Corte di
giustizia, della omissione di atti dovuti da parte delle istituzioni che a ciò erano tenute.
Ai sensi dell’art. 265 TFUE, “Qualora, in violazione dei trattati, il Parlamento europeo, il
Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione o la Banca centrale europea si astengano
dal pronunciarsi, gli Stati membri e le altre istituzioni dell'Unione possono adire la Corte di
giustizia dell'Unione europea per far constatare tale violazione. Il presente articolo si
applica, alle stesse condizioni, agli organi e organismi dell'Unione che si astengano dal
pronunciarsi”.

Oggetto
L’oggetto del ricorso si compone, pertanto, di due aspetti:
-l’esistenza di un obbligo di agire a carico dell’istituzione;
-la violazione dell’obbligo stesso.
L’obbligo di agire si configura come dovere di pronunciarsi, che rinviene la sua fonte nelle
disposizioni dei trattati.
La violazione dell’obbligo si sostanzia nella mancata emanazione di un atto o, più in
generale, nell’omessa presa di posizione da parte dell’istituzione gravata dal dovere di
pronunciarsi.
Tale violazione è suscettibile di ricorso a determinate condizioni, giacché il ricorso è
ricevibile soltanto quando l'istituzione, l'organo o l'organismo in causa siano stati
preventivamente richiesti di agire. Se, allo scadere di un termine di due mesi da tale

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richiesta, l'istituzione, l'organo o l'organismo non hanno preso posizione, il ricorso può
essere proposto entro un nuovo termine di due mesi.
Due sono, dunque, le condizioni:
-la richiesta di agire (o messa in mora);
-la mancanza di una presa di posizione entro due mesi dalla richiesta.

Legittimazione attiva
Sono legittimati a ricorrere:
-gli Stati membri e le istituzioni diverse da quelle imputate di carenza (cd. ricorrenti
privilegiati);
-le persone fisiche e giuridiche (ricorrenti non privilegiati), se l’atto le riguarda
direttamente e se non si tratta di raccomandazioni o pareri.

Legittimazione passiva
I soggetti contro cui può essere proposto il ricorso in carenza sono:
-le istituzioni (il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione e la
Banca centrale europea);
-gli altri organi e organismi dell'Unione.

Il procedimento
Il procedimento si articola in due fasi:
-una fase preliminare alla proposizione del ricorso (fase precontenziosa obbligatoria);
-la fase contenziosa innanzi alla Corte di giustizia dell’Unione.
La fase precontenziosa presenta carattere obbligatorio: la richiesta di agire (messa in
mora o diffida), presentata dall’interessato all’istituzione, organo o organismo dell’Unione,
e la omessa presa di posizione entro il termine di 2 mesi dalla richiesta, costituiscono
condizioni di ricevibilità del ricorso in carenza.
La fase contenziosa si apre con la presentazione del ricorso, che deve essere proposto
entro il termine di 2 mesi, decorrente dalla scadenza del termine stabilito nell’ambito della
fase precontenziosa per la presa di posizione dell’istituzione, organo o organismo.
In caso di accoglimento del ricorso, la Corte di giustizia adotta una sentenza di
accertamento, in cui dichiara che l’astensione dal pronunciarsi dell’istituzione, organo o
organismo in causa, è contraria ai trattati.

Il ricorso per risarcimento dei danni


Il rimedio risarcitorio è regolato dal combinato disposto degli artt. 268 e 340 TFUE, in
particolare:
-l’art 268 TFUE dispone che “La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a
conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all'articolo 340,
secondo e terzo comma”;
-il secondo comma dell’art. 340 TFUE stabilisce che “In materia di responsabilità
extracontrattuale, l'Unione deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai
diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio
delle loro funzioni;
-il terzo comma dell’art. 340 TFUE prevede che “In deroga al secondo comma, la Banca
centrale europea deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni al diritto
degli Stati membri, i danni cagionati da essa stessa o dai suoi agenti nell'esercizio delle
loro funzioni”.
Ne deriva che la Corte di giustizia è competente a conoscere delle controversie in
materia di responsabilità extracontrattuale, aventi ad oggetto la domanda di
risarcimento dei danni cagionati dall’Unione o dai suoi agenti (con la precisazione che

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nel caso in cui i pregiudizi siano cagionati dalla BCE o dai suoi agenti, il soggetto
responsabile non si identifica nell’Unione, bensì direttamente nella BCE.
La competenza della Corte di giustizia riveste un particolare interesse, oltre che per il suo
carattere esclusivo, sotto il profilo del diritto che la Corte è chiamata ad applicare. Tale
diritto, infatti, deriva da una fonte estranea ai trattati: la legislazione degli Stati membri,
che viene richiamata non nella sua interezza, ma solo in relazione ai principi comuni ai
vari Stati in materia di responsabilità extra contrattuale.

Presupposti
I presupposti della responsabilità dell’Unione sono:
1)illegittimità del comportamento tenuto dalle istituzioni (o agenti) dell’Unione;
2)reale esistenza del danno;
3)nesso di causalità tra il comportamento stesso ed il danno lamentato.

Il rinvio pregiudiziale
La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente in via esclusiva a pronunciarsi, in
via pregiudiziale:
a) sull'interpretazione dei trattati;
b) sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli
organismi dell'Unione (cd. diritto derivato).
Il rinvio pregiudiziale si sostanzia in uno strumento invocabile dal giudice nazionale per il
deferimento alla Corte di questioni concernenti il diritto dell’Unione; esso, pertanto,
individua una competenza della Corte:
-di tipo indiretto, giacché il suo esercizio è rimesso all’iniziativa del giudice nazionale,
anziché delle parti interessate;
-limitata, essendo circoscritta all’esame delle questioni di diritto sollevate dal giudice
nazionale, che resta competente a pronunciarsi su tutti gli altri profili della controversia.

Funzione
Il rinvio pregiudiziale assolve ad una duplice funzione: garantisce la corretta applicazione
e l’uniforme interpretazione del diritto dell’Unione europea.
Il rinvio pregiudiziale è destinato ad assumere una funzione aggiuntiva (e specifica) ove
abbia ad oggetto una questione di validità: in tale ipotesi, lo strumento del rinvio mira ad
assicurare un controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti dell’Unione.
Tale competenza è infatti sottratta ai giudizi nazionali, che dispongono del solo potere di
disapplicazione delle norme interne incompatibili con il diritto dell’Unione, non anche del
potere di dichiarare invalido o di disapplicare un atto dell’Unione assunto come viziato.
La competenza pregiudiziale implica che, nell’ipotesi in cui sorga un dubbio
sull’interpretazione di una disposizione di diritto dell’UE o sulla validità di un atto in un
processo nazionale, è necessaria una pronuncia della Corte prima che un giudice
nazionale possa concretamente risolvere una controversia.
In questi casi si prevede che il giudice nazionale sospenda il processo e operi un rinvio alla
Corte di giustizia.
Solo dopo che sia stata emanata la sentenza, viene riaperto il processo inverso e il
giudice nazionale decide con propria sentenza il caso, conformandosi alla sentenza della
Corte di giustizia.

Natura del rinvio


Il rinvio dell’organo giurisdizionale nazionale è diversamente regolato a seconda che
l’organo in questione sia un giudice di ultima istanza o viceversa le sue decisioni possano
essere impugnate mediante un rimedio di diritto interno.

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Rinvio facoltativo
L’ipotesi in cui il rinvio sia disposto da un giudice le cui decisioni siano suscettibili di
impugnazione a livello interno, è regolata dall’art. 267 TFUE per il quale “quando una
questione di interpretazione e validità degli atti dell’Unione è sollevata dinanzi ad un
organo giurisdizionale di uno degli Stati membri, tale organo giurisdizionale può (ha la
facoltà), qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo
punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione”.
La valutazione del giudice non di ultima istanza sulla necessità o meno di operare un
rinvio pregiudiziale alla Corte è, dunque, pienamente discrezionale.
La facoltà di rinvio ad opera del giudice nazionale è pertanto subordinata ad un duplice
requisito:
-necessità del rinvio per la decisione della controversia oggetto del processo innanzi al
giudice nazionale;
-rilevanza della questione di diritto sottoposta all’esame della Corte per la decisione da
parte del giudice nazionale.

Rinvio obbligatorio
Diversamente, il rinvio assume carattere obbligatorio ove l’organo giurisdizionale
nazionale sia un giudice di ultima istanza: “quando una questione del genere è sollevata
in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui
decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno (giudice di ultima
istanza), tale organo giurisdizionale è tenuto a rivolgersi alla Corte”.
Nell’ambito dell’ordinamento italiano, sono considerati giudici di ultima istanza:
-la Corte di Cassazione;
-il Consiglio di Stato;
-la Corte Costituzionale.
Tuttavia l’obbligo per il giudice di ultima istanza di rivolgersi alla Corte non è assoluto ed
inderogabile; alcune sentenze della Corte hanno, infatti, attribuito dei margini di
discrezionalità quando:
-un’identica questione sia già stata oggetto di pronuncia da parte della Corte in un
precedente procedimento o si sia formata sul punto una giurisprudenza costante;
-le norme hanno un senso chiaro ed univoco, che rende non necessario richiedere
un’interpretazione pregiudiziale della Corte. Si tratta della cd. teoria dell’atto chiaro.
Il rinvio assume, in ogni caso, carattere obbligatorio qualora il giudice nazionale constati
la necessità di ottenere una pronuncia della Corte sulla validità di un atto dell’Unione che
dovrebbe trovare applicazione nella controversia dinnanzi a lui pendente.

Pronuncia
Per ciò che riguarda gli effetti della sentenza interpretativa, è opportuno chiarire che:
-la sentenza vincola il giudice nazionale, che è tenuto a decidere il caso in conformità
alla pronuncia della Corte;
-il suo valore vincolante si impone anche ai giudici che dovessero esaminare il caso in una
fase successiva della procedura i quali tuttavia possono, qualora lo ritengano opportuno,
riproporre una questione pregiudiziale;
-esplica i suoi effetti ex tunc, vale a dire dal momento dell’entrata in vigore delle norme
interpretate;
-avrà efficacia anche al di fuori del contesto che l’ha provocata, costituendo un
precedente giurisprudenziale vincolante nei confronti di altri giudici -anche di Paesi
diversi- che saranno tenuti, in futuro, ad applicarla.
Ovviamente la linea interpretativa della Corte può essere sempre rivista in un momento
successivo.

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Quanto, invece, alla sentenza sulla validità dell’atto, essa produce solo una “invalidità”
dello stesso, con la conseguenza che esso non viene eliminato dall’ordinamento. Difatti,
soltanto l’istituzione che lo ha emanato è competente a procedere al suo annullamento.
Tuttavia detta sentenza, oltre ad essere vincolante per il giudice del rinvio, costituisce per
qualsiasi altro giudice un motivo sufficiente per considerare tale atto non valido ai fini di
una decisione che anch’esso debba emettere.

CAPITOLO SESTO
LE POLITICHE DEL’UNIONE

Le azioni e le politiche dell’unione: quadro ricostruttivo


Il diritto materiale dell’Unione europea comprende le norme intese a disciplinare i vari
settori attribuiti alla competenza dell’Unione.
Esso si distingue dal diritto istituzionale che, viceversa, comprende le norme che regolano
l’apparato istituzionale dell’Unione, con specifico riguardo ai poteri spettanti a ciascuna
istituzione, alle loro modalità di funzionamento ed alle procedure decisionali applicabili; il
diritto istituzionale include altresì il tipo di atti adottabili dall’Unione e l’incidenza del diritto
dell’Unione negli ordinamenti interni di ciascuno Stato membro, nonché i rapporti tra
l’Unione e gli Stati membri, con specifico riguardo alla relazione sussistente tra i rispettivi
ordinamenti giuridici.
L’azione dell’Unione si sostanzia nel compimento di attività e nella conduzione di politiche
nei settori assegnati alla sua competenza, che mirano al conseguimento degli obiettivi
fissati nei trattati.

Attività sul piano interno


In base al sistema delineato nei trattati, l’attività esercitabile dall’Unione sul piano interno
assume i seguenti contenuti:
-adozione di misure destinate all’instaurazione ed al funzionamento del mercato interno,
fondato sulla libertà di circolazione delle merci e sull’unione doganale;
-definizione ed attuazione di una politica comune in materia di agricoltura e di pesca;
-attuazione delle misure necessarie per assicurare la libertà di circolazione delle persone,
dei servizi e dei capitali;
-definizione ed attuazione di una politica comune in materia di trasporti;
-attuazione della disciplina in materia di concorrenza;
-fissazione di obiettivi comuni in materia di politica economica. Tale azione comprende la
definizione e la conduzione di una politica monetaria unica;
-sviluppo di una strategia coordinata in materia di occupazione;
-contributo al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri;
-conduzione di una politica in materia di ambiente;
-conduzione di una politica nel settore dell’energia;
-sviluppo e proseguimento di un’azione tesa a realizzare il rafforzamento della coesione
economica, sociale e territoriale dell’Unione, etc.

Azione esterna
L’azione esterna dell’Unione assume i seguenti contenuti:
-conclusione di accordi internazionali e cura delle relazioni con le altre organizzazioni
internazionali;
-conduzione di una politica commerciale comune e di una politica nel settore della
cooperazione con i Paesi terzi e di aiuto umanitario;
-definizione ed attuazione della politica estera e di sicurezza comune;

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-attuazione della clausola di solidarietà ex art. 222 TFUE che prevede la prestazione di
assistenza da parte dell’Unione in favore di uno Stato membro qualora questi sia oggetto
di un attacco terroristico o di una calamità naturale.

Le libertà di circolazione: merci, persone, servizi e capitali


Le quattro libertà di circolazione rappresentano le basi per la instaurazione ed il
mantenimento del mercato unico.
Tale aspetto risale all’Atto Unico europeo che definisce la nozione di mercato interno, da
intendersi come “spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libertà di
circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali”.
Le disposizioni del TFUE in materia di libertà di circolazione sono qualificate come norme
ad efficacia diretta; in tale contesto assume particolare rilevanza l’istituto del
ravvicinamento delle legislazioni nazionali, quale strumento attribuito all’Unione per
assicurare l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno: “Salvo che i trattati non
dispongano diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli
obiettivi dell'articolo 26. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo
la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e
sociale, adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione
ed il funzionamento del mercato interno” (art. 114 TFUE).
Tale istituto mira ad eliminare o quantomeno ridurre le differenze di regolamentazione
esistenti nei vari ordinamenti nazionali.
Il ricorso al metodo del ravvicinamento si realizza mediante l’adozione di un atto di diritto
secondario; difatti, l’atto di regola emanato dall’Unione assume la forma della direttiva in
quanto compatibile con la persistenza di differenti discipline nazionali, vincolando gli Stati
membri al solo raggiungimento del risultato di armonizzazione.
Il metodo del ravvicinamento non può tuttavia operare in riferimento alle disposizioni
fiscali, a quelle relative alla libera circolazione delle persone e a quelle relative ai diritti ed
interessi dei lavoratori dipendenti.

La libertà di circolazione delle merci


La libertà di circolazione delle merci riguarda i prodotti scambiati a livello interno (tra gli
Stati membri) o verso l’esterno (prodotti scambiati con gli Stati terzi).
L’art. 28 TFUE stabilisce che “L'Unione comprende un'unione doganale che si estende al
complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi
doganali all'importazione e all'esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente,
come pure l'adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi”.
La libertà di circolazione delle merci si fonda essenzialmente su 3 aspetti:
-unione doganale che si sostanzia nel divieto di dazi doganali negli scambi tra gli Stati
membri. Nei rapporti esterni, l’unione doganale determina la fissazione di una tariffa
doganale comune, la cui misura è stabilita dal Consiglio su proposta della Commissione;
-divieto di restrizioni quantitative tra gli Stati membri, ovvero di misure aventi carattere di
proibizione di importazione, esportazione o di transito di determinate merci. Il divieto
riguarda anche gli ostacoli di carattere tecnico, rappresentati dalle prescrizioni tecniche
presenti nei singoli ordinamenti, concernenti la fabbricazione, la composizione, il
confezionamento e l’etichettatura dei prodotti; l’esigenza di eliminare le barriere tecniche
alla circolazione è realizzata mediante due strumenti:
-l’armonizzazione tra le discipline nazionali;
-il principio del muto riconoscimento tra normative equivalenti (per cui si considera
sufficiente che il prodotto sia conforme alla normativa tecnica dello Stato di produzione o
di provenienza, ove valutata come equivalente a quella dello Stato di destinazione).

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Ove tali strumenti non possano trovare applicazione, la normativa nazionale viene
valutata alla stregua dei parametri elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia,
per verificarne l’ammissibilità o viceversa la riconducibilità al divieto di misure equivalenti
alle restrizioni quantitative;
-divieto di imposizioni (sul piano fiscale) interne discriminatorie o protezionistiche, ed in tal
senso l’art. 110 TFUE stabilisce che “Nessuno Stato membro applica direttamente o
indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia
natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali
similari. Inoltre, nessuno Stato membro applica ai prodotti degli altri Stati membri
imposizioni interne intese a proteggere indirettamente altre produzioni”. Detta
disposizione riconosce implicitamente il potere di ciascuno Stato membro di tassare i
prodotti provenienti da altri Stati membri, tuttavia ne prevede una limitazione, vietando
agli Stati membri di colpire i prodotti importati in modo discriminatorio o per finalità
protezionistiche.

La libertà di circolazione delle persone


La libertà di circolazione delle persone assume una duplice connotazione:
-rappresenta un diritto connaturato al possesso della cittadinanza europea: “Ogni
cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio
degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle
disposizioni adottate in applicazione degli stessi” (art. 21 TFUE);
-costituisce una facoltà destinata a facilitare l’accesso al’impiego da parte dei cittadini,
in conformità all’obiettivo di promozione dell’occupazione fissato nei trattati, nonché a
favorire l’esercizio di una attività lavorativa nel territorio dell’Unione.
Detta libertà è dunque riconosciuta a qualsiasi cittadino dell’Unione europea, a
prescindere dalla circostanza inerente allo svolgimento di una attività lavorativa.

Cittadinanza dell’Unione
La cittadinanza dell’Unione comporta il riconoscimento di alcuni diritti, oltre la libertà di
circolazione e di soggiorno del territorio degli Stati membri, che attengono al profilo
istituzionale (diverso da quello in considerazione, che viceversa concerne il diritto
materiale dell’Unione). Tra questi è opportuno ricordare:
-il diritto di voto e di elettorato passivo alle elezioni del Parlamento europeo ed alle
elezioni comunali nello Stato membro di residenza, alle stesse condizioni dei cittadini di
detto Stato membro;
-il diritto di petizione al Parlamento europeo e di ricorso al Mediatore europeo.
È cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro; la
cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non sostituisce
quest'ultima.

Acquis di Schengen
La dimensione ampia assunta dalla libertà di circolazione delle persone rileva anche
nell’ottica dell’eliminazione delle barriere fisiche tra Stati membri, destinata ad incidere sui
controlli alle frontiere.
Tale aspetto è regolato nell’accordo di Schengen, sottoscritto nel 1985 tra cinque Stati
(Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi), che rappresenta una
dichiarazione di impegno degli Stati aderenti all’eliminazione graduale dei controlli alle
frontiere comuni.
L’accordo è stato oggetto di successive adesioni ad opera di altri Stati tra cui l’Italia nel
1993 e, con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, è stato incorporato nel quadro
giuridico ed istituzionale dell’Unione.

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L’inserimento dell’acquis di Schengen nel sistema dell’Unione europea assume la forma


della cooperazione rafforzata, attesa la mancata adesione di tutti gli Stati membri
dell’Unione (in particolare, non partecipano a tutte le disposizioni dell’acquis il Regno
Unito e l’Irlanda).
Tre sono i principi fondamentali:
-la libertà per i cittadini degli Stati aderenti di attraversare i confini di uno Stato membro
senza dover soggiacere ad alcun controllo, salvo che l’esigenza di controllo sia
giustificata da motivi di ordine pubblico e di sicurezza nazionale;
-l’instaurazione di una collaborazione tra le forze di polizia degli Stati aderenti, che include
la creazione di un sistema di collegamento telematico per assicurare la pronta diffusione
tra le stesse di informazioni riguardanti persone o oggetti sospetti;
-l’istituzione di uno stretto coordinamento tra gli Stati nella lotta a fenomeni criminosi di
particolare allarme sociale, quali le organizzazioni criminali, la commercializzazione di
sostanze stupefacenti, l’immigrazione clandestina ed il traffico di armi.
La libertà di circolazione delle persone è dunque destinata ad influire sulla politica
dell’Unione relativa ai controlli alle frontiere nonché sulla cooperazione in materia di
polizia.
In particolare, l'Unione sviluppa una politica volta a:
a) garantire l'assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità,
all'atto dell'attraversamento delle frontiere interne;
b) garantire il controllo delle persone e la sorveglianza efficace dell'attraversamento delle
frontiere esterne;
c) instaurare progressivamente un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne.
Il collegamento tra libertà di circolazione delle persone e cooperazione tra gli Stati in
materia di polizia risiede nell’instaurazione di forme di forme di collaborazione e di
coordinamento tra le forze di polizia degli Stati rese necessarie per il contrasto di fenomeni
criminali, in ragione dell’eliminazione di controlli sulle persone alle frontiere interne.
In particolare, l'Unione sviluppa una cooperazione di polizia che associa tutte le autorità
competenti degli Stati membri, compresi i servizi di polizia, i servizi delle dogane e altri
servizi incaricati dell'applicazione della legge specializzati nel settore della prevenzione o
dell'individuazione dei reati e delle relative indagini.
A tal fine, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura
legislativa ordinaria, possono stabilire misure riguardanti:
a) la raccolta, l'archiviazione, il trattamento, l'analisi e lo scambio delle pertinenti
informazioni;
b) un sostegno alla formazione del personale e la cooperazione relativa allo scambio di
personale, alle attrezzature e alla ricerca in campo criminologico;
c) le tecniche investigative comuni ai fini dell'individuazione di forme gravi di criminalità
organizzata.

La libera circolazione dei servizi


La libera circolazione dei servizi concerne lo svolgimento di una attività economica non
salariata (attività professionale); essa assume un duplice contenuto:
-include la libertà di stabilimento, intesa come diritto di insediamento in modo stabile in
uno Stato membro diverso da quello di origine, al fine di esercitare una attività non
salariata;
-comprende la libera prestazione di servizi, intesa come libertà di esercizio di una attività
avente ad oggetto la prestazione di un servizio in favore di soggetti stabiliti in uno Stato
membro diverso da quello di provenienza del prestatore del servizio.
Le misure per realizzare la libera prestazione di servizi, al pari di quelle dirette ad attuare il
diritto di stabilimento, sono adottate mediante direttive, secondo la procedura legislativa
ordinaria, nel cui ambito è prevista la consultazione del Comitato economico e sociale.
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Il principio della libera circolazione dei servizi incontra due eccezioni. In particolare, non si
applica alle seguenti ipotesi:
-le attività che partecipano, anche occasionalmente all’esercizio dei pubblici poteri;
-le attività esercitate dai cittadini stranieri per cui è previsto un regime peculiare in base a
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative, giustificate da “motivi di ordine
pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica”.

La libera circolazione di capitali


La libera circolazione di capitali si sostanzia nel divieto di restrizioni al movimento di
capitali sia all’interno del territorio dell’Unione, sia all’esterno: “… sono vietate tutte le
restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi; …
sono vietate tutte le restrizioni sui pagamenti tra Stati membri, nonché tra Stati membri e
paesi terzi”.

Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia


Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia è menzionato nell’art. 3 TUE il quale prevede:
“L'Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere
interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure
appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la
prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima”.
L’intervento dell’Unione in tale ambito non esclude la competenza degli Stati membri:
l’art. 67 TFUE precisa, infatti, che la realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia
deve avvenire nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici
e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri.
L’intervento dell’Unione in tale ambito necessita di una programmazione legislativa ed
operativa: la definizione dei suoi orientamenti strategici è rimessa al Consiglio europeo.
Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia si compone essenzialmente di 4 aspetti:
-la garanzia della libertà di circolazione delle persone all’atto dell’attraversamento delle
frontiere interne e delle frontiere esterne (politica comune nei controlli alle frontiere);
-la promozione di una politica comune in materia di asilo (art. 78 TFUE: “L'Unione sviluppa
una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione
temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo
che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non
respingimento”) e di immigrazione (art. 79 TFUE: “L'Unione sviluppa una politica comune
dell'immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori,
l'equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati
membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell'immigrazione illegale e della tratta
degli esseri umani”);
-la cooperazione giudiziaria in materia civile fondata essenzialmente su due aspetti:
1)il principio di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie;
2)la possibilità di adottare misure intese al riavvicinamento delle disposizioni legislative e
regolamentari degli Stati membri;
-l’adozione di misure di prevenzione e lotta contro la criminalità e sviluppo di forme di
cooperazione e coordinamento tra forze di polizia e autorità giudiziarie (cooperazione di
polizia e cooperazione giudiziaria penale);

La politica in materia di concorrenza


L’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno postulano il mantenimento di un
regime di libera concorrenza all’interno del mercato: la concorrenza costituisce, pertanto,
uno strumento per la creazione e la conservazione del mercato interno.
Si tratta di un settore attribuito alla competenza esclusiva dell’Unione, chiamata alla
definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno.
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La disciplina in materia di concorrenza contempla due profili:


-le regole applicabili alle imprese, rappresentate da una serie di divieti rivolti direttamente
alle imprese (e destinate altresì agli Stati membri, se pure implicitamente, affinché non
adottino una disciplina nazionale in contrasto con le regole dell’Unione in materia di
concorrenza);
-il regime degli aiuti pubblici alle imprese.
Le regole applicabili alle imprese sono qualificate come norme ad efficacia diretta; esse
si sostanziano in due ipotesi:
1)il divieto di intese che concerne qualsiasi accordo o comportamento di consapevole
collaborazione tra imprese, volto ad impedire, restringere o falsare la concorrenza: “Sono
incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni
di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il
commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire,
restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato interno” (art. 101
TFUE). Gli accordi o decisioni, vietati in virtù del detto articolo, sono nulli di pieno diritto.
Il divieto di intese non è, tuttavia, assoluto: esso può essere dichiarato inapplicabile se
l’accordo può contribuire a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a
promuovere il progresso tecnico o economico, pur riservando agli utilizzatori una congrua
parte dell'utile che ne deriva, ed evitando di:
a) imporre alle imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere
tali obiettivi;
b) dare a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale
dei prodotti di cui trattasi;
2)il divieto di abuso di posizione dominante concerne lo sfruttamento abusivo di una
posizione dominante da parte di un’impresa. In particolare, “È incompatibile con il
mercato interno e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio
tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione
dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo” (art. 102 TFUE). Il
divieto di abuso di posizione dominante, a differenza di quello relativo alle intese,
presenta carattere assoluto: non sono infatti previste eccezioni alla sua applicazione.
È la Commissione che vigila sull’applicazione dei principi fissati dagli articoli 101 e 102
TFUE.
Essa istruisce, a richiesta di uno Stato membro o d'ufficio ed in collegamento con le
autorità competenti degli Stati membri che le prestano la loro assistenza, i casi di
presunta infrazione ai principi suddetti. Qualora essa constati l'esistenza di un'infrazione,
propone i mezzi atti a porvi termine. Qualora non sia posto termine alle infrazioni, la
Commissione constata l'infrazione ai principi con una decisione motivata. Essa può
pubblicare tale decisione e autorizzare gli Stati membri ad adottare le necessarie misure,
di cui definisce le condizioni e modalità, per rimediare alla situazione.
La Commissione è dunque titolare di poteri di indagine conoscitiva, accertamento e di
decisione; l’applicazione dei principi di cui agli art. 101 e 102 TFUE è demandata agli atti
di diritto derivato, in particolare a regolamenti e direttive, la cui adozione è rimessa al
Consiglio con l’obbligo di consultazione del Parlamento europeo.
In tale contesto è stato adottato il regolamento 16 dicembre 2002, n. 1/03 che disciplina
il rapporto tra le istituzioni dell’Unione e le autorità nazionali, con particolare riguardo alle
modalità di applicazione delle deroghe al divieto di intese ex art. 101 TFUE, rafforzando il
ruolo degli Stati membri.
Il citato regolamento rinnova infatti il sistema di applicazione di tali deroghe, in
precedenza centralizzato in capo all’Unione che decideva sulla legittimità delle singole
intese e sull’eventuale riconducibilità alle fattispecie derogatorie.
In particolare, il regolamento opta per il passaggio dal sistema centralizzato delle
esenzioni a quello delle eccezioni direttamente applicabili: le intese rientranti nel campo
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delle eccezioni al divieto ex art. 101, par. 3, TFUE sono legittime senza necessità di una
preventiva valutazione ad opera della Commissione o di latra istituzione dell’Unione.
Ma il rafforzamento del ruolo degli Stati membri non si limita alle modalità di applicazione
delle esenzioni al divieto di intese, investendo in generale l’applicazione della disciplina
comunitaria in materia di concorrenza: si riconosce sia alle autorità garanti della
concorrenza degli Stati membri sia alle giurisdizioni nazionali il potere di applicare
pienamente la disciplina in materia di concorrenza di cui agli artt. 101 e 102 TFUE.
Ma ciò non si traduce certo nell’eliminazione del potere di controllo da parte della
Commissione, che perde la sua connotazione preventiva ed assume carattere
successivo.

Il regime degli aiuti di Stato


Il regime degli aiuti pubblici alle imprese si sostanzia nel divieto di aiuti destinati a favorire
talune imprese, alterando la libera concorrenza nel mercato interno: “Salvo deroghe
contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui
incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante
risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni,
falsino o minaccino di falsare la concorrenza” (art. 107 TFUE).
Il concetto di aiuto non si identifica con la sovvenzione in senso stretto, ossia con
l’erogazione di una somma di denaro, ma coincide con qualsiasi beneficio, di origine
pubblica, che determini un vantaggio per l’impresa.
L’art. 107 TFUE contempla una serie di ipotesi in cui gli aiuti pubblici alle imprese non
rientrano nel campo di applicazione del divieto, distinguendo tra:
-aiuti compatibili (automaticamente) con il mercato interno, tra cui si segnalano gli aiuti
destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi
eccezionali;
-aiuti che possono considerarsi compatibili, previa valutazione ad opera della
Commissione.
Il potere di adottare atti di diritto secondario nella materia degli aiuti di Stato è
assegnato al Consiglio, che può emanare regolamenti utili ai fini dell’applicazione delle
disposizioni del trattato, previa consultazione del Parlamento europeo.
La vigilanza sul rispetto delle disposizioni in materia di aiuti di Stato è attribuita alla
Commissione che può adottare una decisione con cui impone allo Stato interessato di
sopprimere (o modificare) l’aiuto entro un termine stabilito.
Ove lo Stati non si conformi alla decisione della Commissione, può essere adita
direttamente la Corte di giustizia mediante ricorso per infrazione, senza che sia
necessario l’esperimento della fase precontenziosa.
L’attività di vigilanza della Commissione non si limita agli aiuti già esistenti, ma si estende
altresì agli aiuti modificativi o di nuova istituzione giacché lo Stato interessato è tenuto a
notificare alla Commissione qualsiasi progetto modificativo o istitutivo di aiuti di Stato.

La politica economica e monetaria


La politica economica condotta dall’Unione è fondata su due aspetti:
-lo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato
interno e sulla definizione di obiettivi comuni;
-il funzionamento del mercato interno in base al principio della libera concorrenza.
L’azione dell’Unione in materia di politica economica include l’unione monetaria, in
particolare la conduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio uniche.
L’integrazione europea nei due ambiti è quindi attuata in misura diversa:
-la politica economica si fonda su un sistema di coordinamento tra Stati membri; la
competenza assegnata all’Unione in tale materia è dunque una competenza di mero

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coordinamento, connotata dal contenuto estremamente circoscritto del potere di azione


attribuito all’Unione;
-la politica monetaria, attribuita alla competenza dell’Unione in forma esclusiva.

La politica economica
L’art. 121 TFUE stabilisce che “Gli Stati membri considerano le loro politiche economiche
una questione di interesse comune e le coordinano nell'ambito del Consiglio”.
La politica economica dell’Unione si realizza mediante l’adozione di indirizzi di massima
da parte del Consiglio, espressi in forma di raccomandazione, quale strumento inteso a
realizzare il coordinamento tra le politiche economiche degli Stati membri.
Qualora si accerti che le politiche economiche di uno Stato membro non sono coerenti
con gli indirizzi di massima o rischiano di compromettere il buon funzionamento dell'unione
economica e monetaria, la Commissione può rivolgere un avvertimento allo Stato
membro in questione; viceversa, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione,
può rivolgere allo Stato membro in questione le necessarie raccomandazioni, decidendo
eventualmente di renderle pubbliche, su proposta della Commissione.

Misure di assistenza
Il coordinamento tra le politiche economiche è realizzato altresì mediante la previsione di
misure di assistenza che trovano fondamento nello spirito di solidarietà tra Stati membri:
tali misure sono destinate ad operare in specifiche situazioni di difficoltà di uno Stato
membro. Due dono le ipotesi che legittimano l’adozione di siffatte misure di assistenza:
-gravi difficoltà nell'approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore
dell'energia;
-difficoltà o seria minaccia di difficoltà derivante da calamità naturali o da circostanze
eccezionali che sfuggono al controllo dello Stato membro.
In queste ipotesi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può concedere un'assistenza
finanziaria dell'Unione allo Stato membro interessato; il presidente del Consiglio informa il
Parlamento europeo in merito alla decisione presa.

Divieto di disavanzi pubblici eccessivi


La stretta interrelazione tra ordinamento delle politiche economiche ed unione monetaria
giustifica la previsione in ordine al divieto di disavanzi pubblici eccessivi.
In particolare, l’Unione esercita un’attività di sorveglianza sull’evoluzione della situazione
di bilancio e della entità del debito pubblico in ciascuno Stato membro; tale attività,
spettante alla Commissione, comporta la valutazione dell’andamento delle situazioni di
bilancio degli Stati membri in base a due parametri:
-il rapporto tra disavanzo pubblico e prodotto interno lordo;
-il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo.
Per disavanzo pubblico si intende la differenza negativa tra le entrate e le uscite del
settore pubblico in un esercizio finanziario. In particolare, il disavanzo pubblico è
considerato eccessivo ove si verifichi una delle seguenti circostanze:
-superamento del valore del 3% per il rapporto tra disavanzo pubblico e prodotto interno
lordo ai prezzi di mercato;
- superamento del valore del 60% per il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno
lordo ai prezzi di mercato.
Ove la Commissione riscontri il mancato rispetto dei requisiti previsti, trasmette un parere
allo Stato membro interessato e ne informa il Consiglio.
Il Consiglio decide in merito all’esistenza di un disavanzo pubblico eccessivo e, in caso di
decisione in senso affermativo, adotta le raccomandazioni da rivolgere allo Stato
membro affinché ponga termine alla situazione di disavanzo eccessivo entro un termine
specifico.
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Qualora lo Stato membro persista nel disattendere le raccomandazioni del Consiglio,


quest'ultimo può decidere di intimare allo Stato membro di prendere, entro un termine
stabilito, le misure volte alla riduzione del disavanzo ed eventualmente richiedere allo
Stato membro in questione di presentare relazioni secondo un calendario preciso, al fine
di esaminare gli sforzi compiuti da detto Stato membro per rimediare alla situazione.
Qualora lo Stato membro continui a disattendere le raccomandazioni del Consiglio
nonostante l’intimazione ricevuta, allo stesso Consiglio è attribuita la facoltà di infliggere
alcune misure, tra cui la comminazione di un’ammenda di entità adeguata.

La politica monetaria
La politica monetaria è connessa all’adozione di una moneta unica: il 1 gennaio 2002 è
entrata in circolazione l’euro, quale moneta unica avente corso legale.
Allo stato attuale, dei 28 Stati membri dell’Unione europea hanno aderito all’eurozona 19
paesi (da ultimo: la Lettonia con decorrenza dal 1° gennaio 2014 e la Lituania con
decorrenza dal 1° gennaio 2015).
La partecipazione all’eurozona postula il controllo delle politiche di bilancio degli Stati
membri, secondo quanto stabilito dal Patto di stabilità e crescita, consistente in un
accordo tra gli Stati aderenti (stipulato nel 1997 ed entrato in vigore nel 1999), teso al
rafforzamento delle politiche di vigilanza sui livelli di deficit e debito pubblico nazionali.
La politica monetaria mira al raggiungimento di 2 obiettivi:
-il mantenimento della stabilità dei prezzi;
-il sostegno delle politiche economiche generali dell’Unione.
La politica monetaria involge la partecipazione della Banca centrale europea, quale
istituzione specializzata, che svolge 2 funzioni essenziali:
-ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro;
-partecipa alla conduzione della politica monetaria dell’Unione, in seno al Sistema
europeo di banche centrali (SEBC, composto dalla Banca centrale europea e dalle
banche nazionali degli Stati membri che adottano l’euro), che svolge una serie di
compiti, tra cui assume specifico rilievo la definizione ed attuazione della politica
monetaria: la sua attività persegue l’obiettivo principale del mantenimento della stabilità
dei prezzi.

Le tendenze nel sistema attuale


Nell’ambito della recente crisi economica e finanziaria che ha investito l’Europa, l’Unione
ha avvertito l’esigenza di rafforzare la governance economica, superando i limiti del
sistema accolti in materia di politica economica, che non assicura un controllo adeguato
sulle politiche di bilancio degli Stati membri.
In tale ottica, tra il 2011 e il 2012 sono state assunte 4 importanti iniziative finalizzate ad
assicurare la stabilità di tutta la zona euro.

Introduzione di una modifica all’art. 136 TFUE


In primo luogo si è proceduto ad una modifica dell’art. 136 TFUE, mediante l’aggiunta di
un terzo paragrafo. In particolare, la nuova disposizione consente agli Stati che adottano
l’euro di “istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per
salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme”.
Con detta modifica, si attribuisce una base giuridica certa ed adeguata all’adozione di
misure di assistenza finanziaria da fornire a Stati membri della zona euro, attraverso un
meccanismo di carattere permanente.
In attuazione della previsione contenuta nel riformato art. 136 TFUE, è stato istituito un
meccanismo di stabilità permanente mediante l’adozione del Trattato istitutivo del
Meccanismo Europeo di Stabilità (MES), firmato il 2 febbraio 2012 ed entrato in vigore in
data 8 ottobre 2012.
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Il MES costituisce una istituzione finanziaria internazionale con sede a Lussemburgo, volta a
fornire sostegno alla stabilità della zona euro attraverso strumenti di assistenza finanziaria
in favore di quegli Stati membri colpiti o minacciati da seri problemi di finanziamento.

Adozione del cd. Fiscal compact


Nel marzo 2012 tutti i Paesi membri dell’UE, ad eccezione del Regno Unito e della
Repubblica Ceca, hanno firmato un trattato fondamentale che introduce l’obbligo
dell’equilibrio di bilancio negli Stati del’Unione: è il Fiscal Compact o Patto di bilancio,
entrato in vigore il 1 gennaio 2013.
La Repubblica Ceca ha approvato (e ratificato) il patto di bilancio in una fase successiva
(marzo 2014).
Tra le misure contenute nel fiscal compact, è previsto l’impegno dei singoli Stati ad
introdurre nel sistema giuridico nazionale, tramite disposizioni vincolanti, permanenti e
preferibilmente di natura costituzionale, il principio del pareggio di bilancio.
Proprio in attuazione dell’obbligo contenuto nel cd. patto di bilancio, l’Italia con legge
costituzionale 17 aprile 2012 n. 1 ha introdotto a livello costituzionale il principio del
pareggio di bilancio, ossia di equilibrio tra entrate e spese del bilancio pubblico, che
tenga conto delle diverse fasi -avverse o favorevoli- del ciclo economico.

Unione bancaria
A partire dalla seconda metà del 2012 ha poi preso avvio un percorso diretto alla
creazione di un’unione bancaria fondata su 3 pilastri:
-un meccanismo unico di vigilanza sulle banche, istituito con il regolamento del 15 ottobre
2013 n. 1024, che si sostanzia nella attribuzione alla BCE di compiti specifici in materia di
vigilanza sugli enti creditizi, tra cui la vigilanza diretta sulle banche di grandi dimensioni, in
collaborazione con le Autorità nazionali di vigilanza;
-un quadro unitario per quanto concerne i sistemi di garanzia dei depositi, basato sulla
fissazione di requisiti comuni, al fine di ridurre le distorsioni competitive legate alle diverse
forme di protezione e al differente funzionamento dei sistemi in ciascuno Stato membro,
assicurando altresì una adeguata tutela dei depositanti a fronte di situazioni
pregiudizievoli legate all’insolvenza dell’ente creditizio;
-un meccanismo unico europeo per la risoluzione delle crisi bancarie, istituito con
regolamento del 15 luglio 2014 n. 806, con l’obiettivo di preservare la stabilità finanziaria
dell’eurozona mediante una gestione centralizzata delle procedure di risoluzione delle
banche in crisi, affidata ad una autorità unica (Comitato di risoluzione unico) con
decorrenza dal 1 gennaio 2016.

La coesione economica, sociale e territoriale


L’attività dell’Unione in tale contesto è finalizzata alla riduzione della disparità in materia di
sviluppo socio-economico fra le varie regioni all’interno del territorio comunitario, per
promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme dell’Unione.
In particolare, l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il
ritardo delle regioni meno favorite.
La politica di coesione si realizza mediante l’istituzione e la gestione di fondi strutturali o di
altri strumenti finanziari, quali strumenti di sostegno allo sviluppo.
Due sono, in particolare, i fondi strutturali utilizzabili per gli obiettivi di coesione economica
e sociale:
-il Fondo europeo di sviluppo regionale è destinato a contribuire alla correzione dei
principali squilibri regionali esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e
all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonché alla riconversione
delle regioni industriali in declino;

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-il Fondo sociale europeo, destinato a migliorare le possibilità di occupazione dei


lavoratori nell’ambito del mercato interno e la mobilità geografica e professionale dei
lavoratori, al fine di contribuire al miglioramento del tenore di vita dei cittadini dell’Unione.
L’attività di gestione dei fondi, che intervengono a completamento delle azioni degli Stati
membri, persegue gli obiettivi stabiliti in un quadro di stretta cooperazione tra l’Unione
(nella specie, la Commissione) e i detti Stati membri.
Il procedimento di adozione degli atti necessari all’applicazione delle disposizioni relative
all’istituzione dei fondi è il medesimo: il Parlamento europeo e il Consiglio adottano i
regolamenti necessari seguendo la procedura legislativa ordinaria, previa consultazione
del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.

La politica agricola e la politica della pesca


La politica comune in materia di agricoltura e pesca rappresenta uno strumento di
supporto alla instaurazione del mercato comune e, successivamente, del mercato
interno.
Il collegamento tra la materia agricola ed il settore della pesca nell’ambito della politica
comune dell’Unione, è evidenziato nella definizione dell’oggetto della politica: “Per
prodotti agricoli si intendono i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, come
pure i prodotti di prima trasformazione che sono in diretta connessione con tali prodotti. I
riferimenti alla politica agricola comune o all'agricoltura e l'uso del termine «agricolo» si
intendono applicabili anche alla pesca, tenendo conto delle caratteristiche specifiche di
questo settore”.
La necessità dell’intervento dell’Unione in tale settore nasce dalla incapacità del mercato
agricolo di seguire l’espansione generale del’economia ed in tale ottica la politica
agricola comune è intesa come supporto allo sviluppo del mercato agricolo interno: “il
funzionamento e lo sviluppo del mercato interno per i prodotti agricoli devono essere
accompagnati dall'instaurazione di una politica agricola comune”.
Le finalità della politica agricola comune sono:
a)incrementare la produttività dell'agricoltura, anche sviluppando il progresso tecnico e
un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera;
b)assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al
miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura;
c)stabilizzare i mercati;
d)garantire la sicurezza degli approvvigionamenti;
e)assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.
Per raggiungere tali obiettivi, è creata un'organizzazione comune dei mercati agricoli
che, a seconda dei prodotti, può assumere varie forme:
a)regole comuni in materia di concorrenza;
b)coordinamento obbligatorio delle diverse organizzazioni nazionali del mercato;
c) un'organizzazione europea del mercato.

La politica in materia di occupazione


La politica in materia di occupazione, al pari della politica economica, si sostanzia in un
mero coordinamento tra le politiche nazionali, teso ad assicurare il raggiungimento di un
elevato livello dell’occupazione.
Tale aspetto è evidenziato nelle disposizioni dei trattati: “Gli Stati membri e l'Unione si
adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore dell'occupazione, e in
particolare a favore della promozione di una forza lavoro competente, qualificata,
adattabile e di mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici” (art.
145 TFUE); “Gli Stati membri considerano la promozione dell'occupazione una questione di
interesse comune e coordinano in sede di Consiglio le loro azioni al riguardo” (art. 146
TFUE); “L'Unione contribuisce ad un elevato livello di occupazione promuovendo la
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cooperazione tra gli Stati membri nonché sostenendone e, se necessario, integrandone


l'azione. Sono in questo contesto rispettate le competenze degli Stati membri” (art. 147
TFUE).
L’attività dell’Unione in tale settore presenta contenuto circoscritto al mero
coordinamento delle politiche dell’Unione, realizzato mediante la definizione di
orientamenti comuni ad opera del Consiglio.

Politica sociale
La politica sociale, al pari di quella economica e della politica in materia di occupazione,
si sostanzia in un mero coordinamento delle politiche nazionali, inteso ad assicurare la
promozione dell'occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, una
protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a
consentire un livello occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro l'emarginazione.
Il raggiungimento degli obiettivi di promozione dell’occupazione e miglioramento del
tenore di vita delle persone è assicurato anche mediante misure di sostegno finanziario,
attuate mediante la gestione di un fondo strutturale, il cd. Fondo sociale europeo, che ha
l'obiettivo di promuovere all'interno dell'Unione le possibilità di occupazione e la mobilità
geografica e professionale dei lavoratori, nonché di facilitare l'adeguamento alle
trasformazioni industriali e ai cambiamenti dei sistemi di produzione, in particolare
attraverso la formazione e la riconversione professionale.

La politica dell’ambiente
La politica in materia ambientale trova fondamento nell’attribuzione in favore dell’Unione
di una competenza in forma concorrente, ripartita con gli Stati membri.
La politica dell'Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
-salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente,
-protezione della salute umana,
-utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
-promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi
dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i
cambiamenti climatici.
La politica dell'Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo
conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell'Unione. Essa è fondata su tre
principi:
-i principi della precauzione e dell'azione preventiva, che determinano l’esigenza di
prevenire non solo il danno ragionevolmente certo, ma anche il danno eventuale ove si
prospetti come grave e irreversibile;
-il principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente,
teso ad eliminare o quantomeno a ridurre le conseguenze dannose per l’ambiente,
intervenendo in via prioritaria sulla fonte del danno;
-il principio «chi inquina paga», che identifica nell’autore del danno il soggetto tenuto a
sostenere i costi per la riparazione del danno ambientale.

La politica di protezione dei consumatori


La politica di protezione dei consumatori trova fondamento nell’attribuzione in favore in
forma concorrente ripartita con gli Stati membri.
La protezione dei consumatori concerne la tutela della salute e degli interessi economici
dei consumatori nonché la promozione del loro diritto all'informazione, all'educazione e
all'organizzazione per la salvaguardia dei propri interessi.
L'Unione contribuisce al conseguimento di tali obiettivi mediante:
a)adozione di misure intese al riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari
ed amministrative degli Stati membri, nel quadro della realizzazione del mercato interno;
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b)adozione di misure di sostegno, di integrazione e di controllo delle politiche nazionali nel


settore della protezione dei consumatori.

La politica in materia di trasporti


La politica comune in materia di trasporti mira alla rimozione degli ostacoli che nella
materia dei trasporti possono frapporsi all’instaurazione ed al mantenimento del mercato
interno, fondato sulle quattro libertà di circolazione.
I trasporti rappresentano, infatti, un mezzo per assicurare la libera circolazione delle
persone e delle merci.
L’art. 95 TFUE stabilisce che “Nel traffico interno dell'Unione sono vietate le discriminazioni
consistenti nell'applicazione, da parte di un vettore, di prezzi e condizioni di trasporto
differenti per le stesse merci e per le stesse relazioni di traffico e fondate sul paese di
origine o di destinazione dei prodotti trasportati”.

La politica commerciale comune


La politica commerciale comune si fonda sull’attribuzione di competenza in favore
dell’Unione, avente natura esclusiva, ai sensi dell’art. 3 TFUE.
Il fondamento della politica commerciale comune si identifica nell’unione doganale,
quale elemento costitutivo del regime di libera circolazione delle merci nel territorio
dell’Unione: l’abolizione di dazi negli scambi commerciali tra Stati membri e l’instaurazione
di una tariffa doganale comune determinano l’esigenza di regolare in modo comune gli
scambi commerciali con i Paesi terzi.
Orbene, la politica commerciale comune è fondata su principi uniformi, in particolare per
quanto concerne le modificazioni tariffarie, la conclusione di accordi tariffari e
commerciali relativi agli scambi di merci e servizi, e gli aspetti commerciali della proprietà
intellettuale, gli investimenti esteri diretti, l'uniformazione delle misure di liberalizzazione, la
politica di esportazione e le misure di protezione commerciale, tra cui quelle da adottarsi
nei casi di dumping e di sovvenzioni sui prodotti provenienti da Paesi terzi.
La politica commerciale comune è realizzata su due livelli:
-adozione con regolamento delle misure che definiscono il quadro di attuazione della
politica commerciale comune (livello interno);
-conclusione di accordi internazionali, con Paesi tersi o organizzazioni internazionali (livello
esterno).
La politica commerciale comune include l’adozione di misure di protezione commerciale,
volte ad evitare pratiche di dumping e di concessione di sovvenzioni sui prodotti
provenienti da paesi terzi.
In particolare, il dumping costituisce una pratica commerciale (sleale) consistente nella
vendita di merci in un mercato estero ad un prezzo più basso di quello praticato sul
mercato interno.
Viceversa, le sovvenzioni oggetto di misure di protezione commerciale si riferiscono a
sovvenzioni statali volte a favorire la vendita di merci nazionali sui mercati esteri, stante la
particolare competitività dei prezzi in ragione della riduzione dei costi dell’impresa
esportatrice.
Pertanto, l’adozione di misure di protezione commerciale mira all’eliminazione della
maggiore competitività delle merci provenienti dai paesi terzi conseguente alla pratica di
dumping o alla concessione della sovvenzione.

L’azione esterna dell’Unione


La competenza esterna dell’Unione comprende:
-la capacità di concludere accordi internazionali con Stati terzi o con altre organizzazioni
internazionali;
-la legittimazione ad acquisire la qualità di membro di una organizzazione internazionale.
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Ai sensi dell’art. 216 TFUE, l'Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o
organizzazioni internazionali qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un
accordo sia necessaria per realizzare, nell'ambito delle politiche dell'Unione, uno degli
obiettivi fissati dai trattati, o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell'Unione, oppure
possa incidere su norme comuni o alterarne la portata.

Natura (esclusiva e concorrente) della competenza esterna


Il Trattato di Lisbona chiarisce la natura (esclusiva o concorrente) della competenza
esterna ove attribuita all’Unione: individua infatti le ipotesi in cui la competenza
dell’Unione alla conclusione di accordi internazionali assume carattere esclusivo.
In particolare, l’art. 3 TUE stabilisce che “l'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la
conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto
legislativo dell'Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a
livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la
portata”.
La competenza esterna dell’Unione è quindi di tipo esclusivo nei seguenti casi:
-accordi concernenti i settori attribuiti alla competenza esclusiva dell’Unione sul piano
interno (unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al
funzionamento del mercato interno; politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta
è l'euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune
della pesca; politica commerciale comune);
-accordi la cui conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione;
-accordi la cui stipula è necessaria per consentire all’Unione di esercitare le sue
competenze a livello interno;
-accordi la cui conclusione può incidere su norme comuni o modificarne la portata.
La prima ipotesi di competenza esterna di carattere esclusivo individua i casi di
competenza originariamente esclusiva: include le materie in cui l’Unione ha competenza
esclusiva dia sul piano interno, sia a livello esterno.
Diversamente, le ipotesi successive identificano casi di competenza esclusiva derivata
giacché gli accordi internazionali da concludere riguardano settori di competenza non
esclusiva dell’Unione. In questi settori la competenza esterna dell’Unione è quindi:
-in origine, di tipo concorrente. Un accordo internazionale avente ad oggetto tali materie
può, in astratto, essere concluso dalla sola Unione, dall’Unione e dagli Stati membri o solo
dagli Stati membri;
-diventa di tipo esclusivo qualora si verifichino le circostanze indicate nei tre casi previsti
nel paragrafo 2 dell’art. 3 TUE.

La politica estera e di sicurezza comune


Nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione, assume particolare rilevanza la politica
esterna e di sicurezza comune (PESC).
Prima dell’intervento del Trattato di Lisbona, tale settore rientrava nel II pilastro e, come
tale, era regolato in base al metodo della cooperazione intergovernativa.
Il Trattato di Lisbona, nell’eliminare la distinzione formale tra i pilastri, conferma
l’assoggettamento del settore della PESC ad un regime speciale: la sua disciplina è,
infatti, prevista nel TUE anziché nel TFUE.
L’azione dell’Unione nel settore della PESC assume i seguenti contenuti:
-definizione degli orientamenti generali;
-adozione di decisioni dirette alla definizione delle azioni e delle posizioni dell’Unione
nonché delle relative modalità di attuazione;
-rafforzamento della cooperazione sistematica tra gli Stati membri per la conduzione della
loro politica.

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La competenza dell’Unione nel settore della PESC non esclude, pertanto, il potere di
intervento degli Stati membri. In particolare:
-gli Stati membri sono tenuti ad evitare comportamenti difformi dalla linea di azione
intrapresa dall’Unione (obbligo di coerenza);
-gli Stati membri sono tenuti a consultarsi reciprocamente sia su questioni di interesse
generale per la definizione di un approccio comune sia in via preliminare all’avvio di
azioni o all’assunzione di impegni ove potenzialmente lesivi degli interessi dell’Unione
(obbligo di coordinamento).
Le peculiarità connaturate alla competenza nel settore della PESC riguardano, altresì, la
natura degli atti, le procedure decisionali e l’operatività delle istituzioni.
La politica estera e di sicurezza comune è infatti soggetta a norme e procedure
specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano
all'unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente; è esclusa l'adozione
di atti legislativi.
L’attuazione della PESC postula l’intervento di una carica istituzionale appositamente
deputata alla guida di tale settore (l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e
la politica di sicurezza), quale soggetto nominato dal Consiglio europeo e destinato ad
agire, nel ruolo di responsabile dell’attuazione della PESC, come “mandatario” del
Consiglio stesso.

Politica di sicurezza e difesa comune


Nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune è prevista la politica di sicurezza e
di difesa comune che costituisce parte integrante della PESC.
Essa mira ad assicurare all'Unione la disponibilità di una capacità operativa,
rappresentata da mezzi civili e militari; l'Unione può avvalersi di tali mezzi in missioni al suo
esterno per garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il
rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle
Nazioni Unite.
La politica di sicurezza e di difesa comune comprende la graduale definizione di una
politica di difesa comune, che si attuerà su decisione del Consiglio europeo da assumere
all'unanimità.

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