ARQ

2017

A F I A
I O G R A L
B E N E R
I B L
G C I Ó N
I C
F A N A A
A N I
L
P R B
U L I O
G I G

Por una Educación democrática Pública y Gratuita

ceadigdelosestudintes@gmail.com www.facebook.com/ceadig
ÍNDICE
1 Introducción: conocimiento y práctica urbanística .................... 5

2 La enseñanza del urbanismo como conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3 La enseñanza del urbanismo como praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

4 Bases de la intervención en la ciudad y el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

4.1. Extensión, reforma y mantenimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4.2. Forma y estructura urbana. Escalas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
4.3. Jerarquías urbanas. Centralidad y periferia. Ciudad diversa y ciudad
dual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
4.4. Redes y nodos. Comunicaciones y espacios públicos . . . . . . . . . . . . 44
4.5. Tejidos urbanos. De las formas del soporte residencial y el soporte
productivo a la definición del espacio complejo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
4.6. Sobre los elementos de composición urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

5 Conceptos: la realidad urbana y territorial, el proyecto y su representación . . . . . 53

5.1. El espacio parcelado. Lo público y lo privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
5.2. El espacio construído. El tipo urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5.3. El espacio funcional. La zonificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
5.4. El espacio económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
5.5. Una síntesis: el espacio socioecológico. Proyectar el espacio complejo61
5.6. Contenido y representación del proyecto del territorio complejo . . . 63

6 Aproximación disciplinar: lo factible y lo válido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

6.1. El territorio de la equidad. Urbanismo y justicia social . . . . . . . . . . . 68
6.2. El territorio de la competitividad. Estrategias urbanas . . . . . . . . . . . . 69
6.3. El territorio de la sostenibilidad. Medio ambiente urbano y sostenibilidad
fuerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
6.4. La dimensión estético-formal. La ciudad como obra de arte . . . . . . . 72
6.5. Lo válido. El marco legal y administrativo. Cuestiones de legitimidad.
Políticas urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
6.6. Lo factible. Las técnicas urbanísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

7 Conclusión: el urbanismo actual dentro del paradigma de las ciencias de la

complejidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
7.1. El fenómeno urbano en la actualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
7.2. Compacidad y dispersión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
7.3. Presencia del ubanismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
 índice

Prefacio ..·.............{_ . . ·. ......................................................................... 7

l. Los procesos de urha.n.izaci6n-desda11:na pezspectlva geo- -·
-- . gráfica ....................... ..... _ .. _ ...... _ . . _ .. g
L l. La geografía y el estudio de las ciudades . - . _ .................................. 9
L2.' La ciudad y lo urbano: anotaciones conceptuales ................. 16
Diseño da cubierta: Juan José Vazque2 1.3. Los procesos de urbanización .... ......- ....... . 22
·1 .:4. Una perspecñva ge gráíica 29

PfliMERA PARTE:
; :..- - LA URBANIZACIDN EN lJI. HISTORIA
Res"_Brv-ados tOdos lbs derechos. Está prohibido; bajo -
la.s sanciones pepale.s y el resarcimi nto civil pre- 2. Nacimiento y evolución de la ciudad preindustrial .............. 35
vistos en las leyes. reproducir, registrar o ITan:mlitir 2.1. ',Esquema histórico de la ciudad p:reindustrial .........................36.
esta publicacióo. Integra o parcialmente por cualquier
sistema de recuperación y por cualquier medio. 2.2. tas primeras ciudades .........._ ............................. 39
sea mecánico. electrónico. magnético. eledroóptico. 2.3. Proliieración de las ciudades en el Mediterráneo .................42
por fotocopia o por cualquier otro. sin la autoriza"' 2.4. La ciudad medieval ...................................................................... 47
ción previa por escrito de Editorial Slntesis. S. A. 2.5. El Renacimiento y la ciudad barroca ......................................... 50
© Julio Vinuesa Angula 2.6. Elementos sustanciales de lo urbano en la ciudad prein-
Marfa jesús Vidal Domlnguez dustrial ..................... _ .............................................................................. 54
..
© EDiTORIAL SINTESfS. S; A.
VaUehermo.so. 32. 28015 Madrid 3. Induatrlalización y revolución urbana. ................................ 59
TeléfonO (91) 593 20 98 3. L Los progresos en la producción agrlcola .................................. 60
3.2. La evolución demográfica ........................................................... 62
lSBN: 84-7738-l!0-0 3.3. Mejoras en los transportes :. ..._ ............... _ . _ . . 64
Depósito legal: M. 9.225-1991
3.4. · La actividad industrial ....._ .. ........... _-_. .................. 69
• 3.5. Nuevo modelo económico y social ............................................74
fotocomposición: MonoComp, S. A.
tffipresión: Lavel, S. A. 3.6. Sintesis de las consecuencias de la industrialización . . . 76
Impreso en España - Printed in pain 3.7. Los primeros intentos de ordenar el desarrollo urbano. 81

S
 SEGUNDA PARTE:
l.A URBANIZA.CION EN EL MUNDO ACTUAL
4. Urbanización de la población . . . . ...... .
4.1. Urbanización y población ..................... .
4.2. Concentración espacial de la población ............. .
4.3. Cambios en los comportamientos demográficos ...... .
4.4. Desequilibrios en la coii19osición por sexo y edad ... .
4.5. Un nuevo modelo de familia ........................ .
4.6. Cambios en la composición de la población activa ... .
\ 5. El crecimiento espaclal de las ciudades ................ . 115
5.1. Factores de crecimiento espacial ................... . 116
5.2. El suelo como soporte del crecimiento urbano .
5.3. El suelo como mercancía ............. .
5.4. La planificación del crecimiento urbano
5.5. La promoción del espacio urbano
6. La ur.baniza ión del territorio .......... .
6.1. La ciudad como organizadora del territorio ..
6.2. odelos urbanos de organización territorial
·6.3. Políticas de organización territorial .......... .
6.4. La creación de ciudades como forma de intervención
sobre los procesos de urbanización ................. .
::, 7. Grandeza y miserias de la urbaxtización ............ .
7 .l. La urbanización protagonista del desarrollo
7.2. Disfuncionalidades en l s procesos de urbanización ...
7.3. La dudad escenario de problemas y de desigualdades
sociales . . . .................... .
7.4. Necesidad de reorganizar la ciudad .......... .
Anexo de datos estadísticos
Bibliografía
6
39
89
91
99
105 Prefacio
110
112
Nuestro propósito al hacer este libro es describir y explicar el
proceso de urbanización desde una perspectiva geográfica. Pensamos
121 que, a pesar de lo mucho que ya se ha escrito con esta misma intención,
124
o precisamente por ello, se trata de un objetivo extremadamente dificil
132 al que además debemos aproximamos a través de un manual de una
138 extensión limitada.
A nuestro entender la dificultad del cometido estriba en dos ele-
151
mentos fundamentales. Por una parte está la propia complejidad del
152 proceso objeto de estudio. Vamos a hablar de los cambios en la locali- ,,/
157 zación y en la organización espacial de los grupos sociales; de cómo a '
164 lo largo de los siglos el hombre ha 1do modificando los escenarios en
los que habita para que éstos le resuiten más útiles, más idóneos. Y
169 hemos de fijarnos en cómo esa adecuación constante se ha ido plasman-
do a lo largo del tiempo sobre unas porciones específicas de territorio
177 (las ciudades) que además sirven para estructurar unos ámbitos mucho
179 más amplios, y todo ello en consonancia con los respectivos contextos
181 culturales, los tipos de organización social y política, el nivel de desa-
rrollo de la técnica, etc.
184 A esa enorme dificuitad se añade el hecho de que la Geografía Ur-
188 bana no nos proporciona unas referencias conceptuales, de contenidos,
·ni metodológicas claras e inequívocas. No alcanzamos el grado de es-
191
cepticismo de J. H. Johnson cuando duda de que puedan encontrarse
dos geógrafos que coincidan sobre el contenido de la Geografía Urbana,
203 pero sí vemos la necesidad de comenzar el libro con un capítuio expli-
cativo y justificativo a cerca de los temas tratados y de la forma en que
se van a abordar.
Una. vez establecidas las bases en cuanto a contenidos y plantea-
mientos, el libro se desarrolla en otros seis capltulos, en los que se van
estudiando todos aquellos aspectos que consideramos más relevantes
desde nuestra perspectiva geográfica, organizados de manera que
sean siempre tratados en razón de la evolución temporal y de la dife-
7
renciación espacial. No obstante, la naturaleza de lOs fenómenos estu-
diados obligará a romper frecuentemente la linealidad de la exposi-
ción, para hacer referencia a otros aspectos colaterales. La considera-
ción global de este proceso poliédrico es lo que evita que, aunque
vayamos mirando sucesivamente sus distintas caras, podamos olvidar
que vamos a estar siempre refiriéndonos a un mismo fenómeno. Podría-
mos decir que los distintos capítulos están incompletos en si mismos y
que sólo con la complementariedad de otras perspectivas distintas,
desde otros apartados del libro, se puede ir efectuando una mayor
aproximación a los fenómenos que estudiarnos.
1. _
Pretendemos que el libro no sólo proporcione información sobre el
proceso de urbanización en el mundo a lo largo de la historia, y por
eso, más que ocupamos en explicar cómo son las ciudades en cada Los procesos
contexto, intentamos aportar las claves necesarias para que el lector
pueda deducir por sí mismo la naturaleza y ·el funcionamiento de lo de urbanización desde
urbano. Con todo, las explicaciones que se ofrezcan en cada caso no
pretenden ser las únicas ni todas las posibles. El texto, que pretende una perspectiva geográfica
ser más metodológico que descriptivo, busca sugerir otros enfoques e
incluso otros temas, con la intención de motivar al lector, especiaimente
al universitario, para que profundice en una determinada linea.
Es ese carácter abierto lo que induce a aportar ciertos elementos
bibliográficos y documentales, como complemento en un libro que se
Este primer capítulo está dedicado a efectuar algunas puntualizacio-
escribe tras largos años de docencia y de actividad profesional. Que es
nes básicas sobre la significación de los conceptos que vamos a ir·
por tanto el resultado de numerosas lecturas, que por razones obvias utilizando y la justificación de los temas que vamos a estudiar a lo largo
no pueden aparecer siempre citadas en el texto, pero también de la del libro. Es tal la complejidad y el dinanúsmo del proceso de urbani-
relación con los alumnos y con su forma de entender e interesarse por zación, y son por otra parte tantos los enfoques desde los que se
estos temas. Por último, a pesar de la dificultad que ello entraña dentro estudia lo urbano, que nos parece necesario comenzar por ah!. No
de un texto como éste que por fuerza ha de ser generalista, desearla- pretendemos en modo alguno imponer unas definiciones de los fenó-
mes que ayude a poner de manifiesto la aplicabilidad y la utilidad de la menos urbanos o unos contenidos concretos para la Geografía. Simple-
Geografía Urbana, frente a su tradicional distanciamiento, no sólo de Jos mente vamos a explicar el sentido en el que nosotros vamos a utilizar
centros de decisión en materia de urbanismo o de ordenación territo- los respectivos términos, asi como el por qué de una determinada
rial, sino, lo 'Ne es más grave, del conjunto de nuestra sociedad. manera de organizar el estudio de los procesos de urbanización.
Primero, como marco de referencia obligado y aunque sea de forma
sucinta, vamos a referirnos a la evolución que, sobre todo dentro de la
Geografla, han ido experimentando los estudios de la ciudad, sin que
ello evite que posteriormente tengamos que volver sobre algunas cues- ·
tiones epistemológicas en los apartados siguientes.

1.1. La eogralía y el estudio de l¡¡s ciudades

Puesto que con estas lineas tratamos de explicar la atención que la

Geografía ha ido dedicando al fenómeno urbano, conviene comenzar
8 9
-////
por decir, a titulo de consideración previa de carácter general, que el
pensamiento geográfico no podrá explicarse sin tener en cuenta las
filosofías que en cada momento impregnan los objetivos y métodos de
la Ciencia dentro de la sociedad, que le asigna unas funciones y le
demanda unas respuestas, generalmente en razón de los problemas
más acuciantes.
La Geografía Humana, que es el ámbito de conocimiento del que va
a surgir el interés por el estu.dio de los espacios urbanos, no comienza
a desarrollarse hasta finales del S. XIX, y en un principio no fue fácil-
mente aceptada. A lo largo de nuestro siglo, y a pesar de las reticen-
cias de muchos geógrafos, se le fue prestando una atención creciente al
estudio de los aspectos humanos, no sólo como parte del análisis regio-
nal, sino también como referencia a problemas concretos en una pers-
pectiva más general: La Geografía Humana se fue afirmando como una
poderosa rama de la disciplina y acaba consolidándose en tanto que
ciencia humana o social (Cape!: 1984, 19). · 2. Evolución de la ciudad en el tiempo hasta la <<imagen>> urbana
A partir la Segunda Guerra Mundial se crearon cátedras de Geogra-
fía Humana tanto en las UJÜVersidades como en centros de investiga-
ción. Se inició por parte de algunos autores un rechazo a las cienciaS
naturales y la afirmación de la condición social de la ciencia geográfica,
llegando incluso a identificar Geografía con Geografía Humana. Pierre
George define la Geografía como el estudio de la dinámica del espacio
humanizado y otros autores contemporáneos a él hacen definiciones
semejantes, en las cuales el espacio está marcado por la presencia del
hombre que lo ordena.
En ese momento, y como consecuencia de las destrucciones produ
cidas por la contienda mundial, las ciudades reclamaban una gran
atención y se convirtieron en las protagonistas del quehacer de las
Ciencias Sociales y, dentro de ellas, de la Geografía. Pero no sólo se
trata de acometer la reconstrucción de las ciudades, además la revolu-
ción urbana iniciada en el siglo pasado se acelera en esos años y la
ciudad va a ser considerada la base de la organización territorial y del
desarrollo regionaL
Sólo a partir de entonces la Geografía Urbana adquiere el desarro-
llo suficiente .para que pueda reconocérsele una entidad propia dentro
de la Geografia Humana. Es evidente que su juventud se debe a que el
proceso de urbanización es igualmente un fenómeno muy reciente. De
acuerdo con lo que decíamos más arriba, la preocupación por la ciu-
dad, en nuestro caso la Geografía Urbana, es sobre todo una conse-
cuencia del desarrollo de los modelos urbanos como formas de organi-
zación social y territoriaL
• El origen de la Geografía Urbana, Las primeras obras explícitas
en Geografía Urbana S•3rán alemanas, considerándose el fundador a Otto
10
Schluter. Sin embargo, el estudio de las ciudades sólo ·adquirirá una
cierta madurez metodológica y conceptual tras la serie de análisis de
casos concretos de la escuela francesa iniciados por Paul Blanchard en
!911, con el estudio sobre Grenoble, y que culminará con la Geografia
Urbana de Montreal en 1947 (Bosque, 1986).
En estas fechas se elaboran nwnerosos trabajos en Francia, en Ale-
manía y en Inglaterra, países con un proceso de urbanización más
avanzado. La mayoría de estas obras se plantean bajo la influencia de
los principios inductivos, regionalistas y posibilistas propios del pensa-
miento de Vida! de la Blache.
La metodología clásica de Blanchard proponía tres objetivos funda-
mentales con una fuerte carga ecologista e historicista:
l. La relación entre los factores naturales y el origen y desarrollo
de las ciudades, con especial atención a su situación y a su
emplazamiento.
actual.
3. Las actividades económicas.
También se desarrollaron otros objetivos considerados entonces de
segundo orden, tales como los paisajes urbanos, efectivos demográfi-
cos, etc. La ambición común en este tipo de trabajos es hacer un retrato
completo de la ciudad.
Esta Geografía Urbana tradicional presenta una escasa utilidad prác'
tica, ante todo porque su concepción no trasciende de los confines
puramente académicos. Su escasa aplicabilidad ha hecho que sea igno-
rada en los órganos de poder y decisión urbanística, que se han incli-
nado por la utilización de otras ciencias sociales como la Sociología o la
Ecología cultural, que también van a influir sobre la Geografla. Efecti-
vamente, a partir de los años veinte, los geógrafos americanos reciben
la influencia de la Escuela de Sociología de Chicago que, como se sabe,
ha marcado un hito fundameJ'l!al en la historia del urbanismo, y van a ir
asimilando para la Geografía una serie de interesantes teorías sobre la
organización del espacio interno de las ciudades, fundamentalmente
zonificación y localización.
• Crisis conceptual y Metodologia: la Nueva Geografía, La necesi-
dad de reconstruir las ciudades después de la Segunda Guerra Mun-
dial, la aceleración mundial del proceso de urbanización, vinculado al
desarrollo econóntico en unos casos y al fuerte crecimiento demográfi-
co en los países del Tercer Mundo, ponen de relieve una enorme
necesidad de conocimientos en materia de urbanismo. Lógicamente,
esta explosión de lo urbano que tiende a impregnar a un número
creciente de aspectos de la realidad, supone también una rápida evolu-
ll
r ción de la Geografía Urbana, ya que el mundo que contemplan los
geógrafos es cada vez más urbano. -----
Generalmente se acepta la fecha de'<Í950como el momento a partir
del cual un grupo de geógrafos anglosajones se plantean la necesidad
de un cambio conceptual profundo. Frente a enfoques más o menos
tradicionales surge la opción, considerada en algunos ámbitos revolu-
cionaria, de hacer una ciencia cuya preocupación sea «establecer las
reglas básicas de los modelQs del uso rural y urbano del suelo, analizar
los procesos que conducen a tales modelos y utilizar los conocimientos
obtenidos en predecir su futuro desarrollo» (Bosque: 1986, 265). Se
trata de poder establecer leyes generales y predecir las líneas funda-
mentales del proceso espacial. La nueva Geografía se desarrolla en
Estados Unidos durante la década de los cincuenta, apoyándose en el
influyente articulo de F. K. Schaefer, «Excepcionalismo en Geografía»,
y utilizando como lema la famosa frase de Sigwart: «existe en la natura-
leza más orden del que parece a primera vista, aunque ese orden no se
descubre hasta que se busca». En realidad, esta idea ya había sido
formulada por Walter Q_l!rj¡;Jªll - en 1933 en el prólogo de su libro
sobre la centralidad, que es reconocido como la «biblia» de la nueva
Geografía. Frente al método tradicional que primero describe los he-
chos concretos y luego se preocupa de interpretarlos y comprender-
los, pero sin poder aventurar conclusiones generales, el nuevo método
deductivo formula hipótesis y luego procura observar si los hechos se
corresponden con la teoría establecida, comprobando de esta forma la
validez Universal de los supuestos.
La primera obra de síntesis a partir de la teoria de Christaller la
realiza Robert E. Dickinson (1961) , marcando un hito en la Geografía
Urbana. Además añadirá el concepto de la Geografía como Ecología
Humana y asumirá los estudios de Sociología y Ecología Urbana de la
Escuela de Chicago.
Después de un cierto tiempo la <mueva» Geografía retoma a Euro-
pa, primero al Reino Unido por su igualdad idiomática, mereciendo ser
destacado especialmente el denominado grupo de Bristol, en donde se
reunen P. Haggett, R. Chorley y D. Harvey. La difusión de los nuevos
planteamientos encontró una poderosa barrera en Francia en donde el
enfoque vidaliano permanece dominante y sin discusión hasta 1970. En
el caso de España sólo cabe apreciar una cierta preocupación por el
empleo de las técnicas estadísticas e informáticas, aunque no puede
hablarse de un arraigo, ni de una difusión notable.
Temáticamente, la nueva Geografía se ocupa de la organización
espacial de la sociedad, de los flujos espaciales de ideas, mercancias y
personas, de las estructuras espaciales resultantes, etc. Quizás tienen
especial consideración las relaciones ciudad-región; las redes urbanas,
12
su origen y tipologia; la problemática de la jerarqui2ación de los asen-
tamientos humanos y la valoración de su influencia espacial. Todos
estos estudios suponen valiosas aportaciones al conocinúento de los
procesos de urbanización, si bien su principal virtud, su objetividad,
implica un alto grado de abstracción que deja al margen extensas e
importantes parcelas de la ·problemática urbana, que al no ser fácil-
mente cuantificables no pueden ser abordadas desde las posiciones
neopositivistas.
En relación con los enfoques tradicionales los avances que produce
la Nueva Geografía fueron grandes, fundamentalmente en cuestiones
metodológicas e instrumentales. También se abre para los geógrafos,
recluidos en la docencia y la investigación, el mundo de la empresa y
con ello va a haber una mayor presencia de la Geo.grafla en la socie-
dad. Pero también son importantes y justificadas las criticas que se
formulan, incluso desde las propias posiciones (Bunge y Harvey), con
acusaciones de deshumanización por el excesivo afán teorético y cuan-
tificador y por el olvido del medio fisico y de otros factores geográficos
tradicionales. Porque se ignoran, en suma, importantes facetas del com-
portamiento humano y de los fenómenos sociales, al estar éstos a veces
muy alejados del mecanicismo con que se producen los hechos estudia-
dos por las ciencias naturales.
• La quiebra del positivismo y la aparición de nuevos enfoques. En
el transcurso de los años sesenta se van produciendo una serie de
acontecimientos que van a tener un gran impacto sobre las ciencias
sociales. Es el final de la <<guerra fría» y existe la posibilidad de una
circulación más libre de las ideas marxistas. Se aprecian los primeros
síntomas de la crisis del sistema de dominación económica occidental y
el resurgir del Tercer Mundo que se resiste a la mediatización polltica
y económica (neocolonialismo) por parte de Occidente. Al mismo tiem-
po en los países industrializados se toma conciencia de los graves
problemas derivados de los desequilibrios regionales, acentuados por
un desarrollo poco armónico. Por último, el J2roce_so}=!\l.!'fl?.;mización se .
acelera, el éxodo campo-ciudad es un fenómeno qüe se muesira impa-
rable, que transforma a las ciudades y pone de manifiesto muchas de
las contradicciones de la vida urbana, y no sólo en el mundo desarrolla-
do. Tal como lo conciben P. Gould (1969) o J. Friedman (1970), las
ciudades se convierten en las grandes protagonistas del desarrollo.
Pero también son el escaparate de los problemas sociales más graves,
frecuentemente asociados a las nuevas formas de organización social y
1 espacial. La fuerza de estos hechos pone en evidencia la escasa capaci
dad de comprensión de los problemas del mundo a través de la expli-
1
cación hipotética deductiva propuesta por el positivismo lógico, y las
ciencias regionales dirigen sus miradas hacia otros planteamientos.
1
13
!.
 Van a adquirir gran importancia la fenomenología, el existencia!isrno
y el idealismo, corno respuesta a la «dictadura» positivista de reducir
los hechos humanos a simples objetos con el fin de establecer leyes o
regularidades similares a las observadas en las ciencias fisicas. De
igual manera, la comunidad geográfica, a pesar de la fuerte producción
cientifica con medios y técnicas cada vez más complejos, se cuestiona
seriamente la pertinencia del enfoque cuantitativo y el fundamento mis-
mo de la disciplina, desencantada por la escasa aportación de su cien-
cia a la mejora de la condición humana.
El nacimiento de las nuevas lineas de pensamiento tiene lugar igual-
mente en los países anglosajones, donde la revolución cuantitativa ha-
bía alcanzado mayor implantación y desarrollo, pero también donde el
proceso de urbanización está más evolucionado.
• A finales de los años sesenta comienza a gestarse lo que se cono-
cerá corno Geografia Radical (Mattson, 1978), cuando BW1ge se enfrenta
en un ámbito concreto y reducido, a una serie de problemas socio-urba-
nísticos con nombres y rostros propios. Son conflictos que ponen de
manifiesto facetas importantes de las relaciones sociedad-espacio, son
caras de la realidad que quedaban ocultas para el enfoque neopositi-
vista. La preocupación por esos problemas, su estudio, implica la incor-
poración de otros métodos para analizar fenómenos y factores que
estaban siendo poco o nada considerados y que sin embargo ahora van
a Ócupar los primeros lugares en la preocupación de estos geógrafos.
Pero además, este nuevo enfoque, supone una actitud de compromi-
so al servicio de la justicia social. Desde distintas posiciones ideológi-
cas, la Geograf!a Radical pretende ir al fondo de las cuestiones, a sus
causas últimas, y emplea su capacidad de análisis en dejar al descu-
bierto «la falsa cultura» que enmascara la realidad con el pretexto de
un conocimiento cientifico supuestamente neutral.
Los tema"s más estudiados son los relativos a la urbanización y las
relaciones de dominación, las políticas urbanas, los procesos de pro-
ducción del espacio urbano, la segregación social del espacio, los
procesos especulativos del mercado del suelo urbano, los movimientos
sociales urbanos, la vivienda, y otros muchos que permiten observar
cómo se ponen de manifiesto sobre la organización del espacio las
desigualdades sociales y la confrontación de intereses. No puede sa-
carse a la ciudad del marco del sistema productivo y de su lógica del
beneficio económico. Todo ello conduce a la consideración de que el
espacio urbano es una construcción social (Garcla Ramón, 1988, 214),
una consecuencia. Incluso a veces se olvida, en enfoques excesiva-
mente sesQ:_ados, que el rnlsmo espacio es también un factor explicativo.
• Bajo la denominación de Geografia Social se encuandran a lo largo
de todo el siglo los trabajos de un creciente número de geógrafos sin un
14
cuerpo teórico ni metodológico específico {se utilízan diversos para-
digmas científicos, desde los perceptuales o conductistas, de los que
hablaremos a continuación, a los puramente neopositivistas), y para los
que la Escuela de Sociologia de Chicago es frecuentemente la principal
referencia. El nexo de unión más claro para estos geógrafos es el
estudio de las relaciones de todo tipo que los hombres y los grupos
sociales tienen con el espacio urbano. Díriamos que esas interrelacio-
nes podrian formar una matriz con un número ilimitado de· variables
múltiples, relativas tanto a la organización social como a los elementos
puramente espaciales, pero enfatizando siempre la primacía de los
factores sociales.
Los temas más frecuentes en este tipo de trabajos giran en torno a la
división social del espacio urbano y las pautas del comportamiento
social en relación con ese· mismo espacio. Entre otros, cabe citar el
estudio de la diferente utilización del espacio «de conswnol> por parte
de distintos grupos sociales, poniendo de manifiesto las situaciones de
desigualdad y de infradotación en relación con la vivienda, los espacios
de ocio, los equipamientos sociales. Merecen también ser citados los
trabajo• sobre la distribución de ciertas patologías urbanas, desde la
morbilidad a la delincuencia, la drogadicción etc.; y no hay que olvidar
tampoco la consideración del espacio (<.de producción» su organización
y su influencia en las condiciones de vida; los movimientos pendulares
intraurbanos y metropolitanos, etc.
• La Geografia de la Percepción y del comportamiento es la versión
en nuestra disciplina del enfoque conductista (behaviorismo) común a
diversas ciencias sociales, que basa el estudio de los seres humanos en
la observación de su comportamiento. Es obvia la necesidad de apo-
yarse para ello en la Psicología.
Parece que los pilares de la Geografía del comportamiento se apo-
yan en las ideas de Boulding sobre el concepto de imagen o realidad
percibidá, definida como el eslabón que media entre el medio real y la
conducta del hombre. Los trabajos de K. Lynch {1976), que fue el
primero en estudiar empíricamente la percepción del paisaje urbano,
constituyen el auténtico arranque de esta línea de trabajo que defiende
que la vivencia, individual o colectiva, del espacio, y más aún del
espacio urbano, puede convertirse en un factor decisivo del comporta-
miento espacial de los ciudadanos.
La ciudad, el espacio urbano, es como nos lo describen determina-
dos parámetros objetivos, pero también es tal como la perciben subjeti-
vamente sus habitantes. Un espacio puede ser grande o pequeño en
razón de su dimensión superficial medida en metros cuadrados, pero
sobre todo deberemos tomar en consideración el efecto que su compo-
sición produce sobre los usuarios, que podrán percibirle de distintas
15
 r.
formas, no necesariamente coincidentes con la realidad física. Más cla-
ra será aún la importancia de los elementos psicosociales si pensamos
en valoraciones-,de otro tipo, que nos lleven a tener que valorar ese
mismo espacio como bonito o feo, acogedor o inhóspito, etc. Por ello,
en la comprensión del fenómeno urbano, es fundamental la imagen que
los habitantes tienen de la ciudad. No conoceremos plenamente el
espacio urbano si no sabemos cómo es percibido por los individuos
que lo viven. Los mapas mentales, como expresión gráfica de las ideas
subjetivas a cerca de un espacio concreto, son un valioso instrumento
para ello.
Después de este rápido recorrido por los avatares de la Geografía
Humana, cabe concluir que al margen de discusiones epistemológicas,
frecuentemente estériles, y sin prestar demasiada atención a las actitu-
des excluyentes, lo cierto es que los distintos enfoques han ido mejo-
rando considerablemente la capacidad técnica de análisis, tal como ha
ocurrido con otras ciencias sociales, y sobre todo han ido diversifican
do los temas de estudio y profundizando en el conocimiento de una
problemática urbana, cada vez más compleja. La tecnificación de los
métodos de trabajo y la necesidad de volcarse en el estudio de temas
concretos, produce una progresiva especialización, en la que algunos
ven un grave peligro de pérdida de una de las señas de identidad de la
Geografla como es su carácter de síntesis.
Pensamos que los estudios de las interrelaciones de los individuos y
los grupos sociales con el espacio tienen interés geográfico per se, y
que la perspectiva geográfica debe ser especiaimente explicativa en el
estudio de los fenómenos urbanísticos; cualquiera que sea el tema
abordado o el método de análisis utilizado, pueden ser válidos siempre
que con ellos se enriquezca el conocimiento de la ciudad. En todo caso,
sobre la explicación y la justificación del estudio de los diferentes
aspectos de los procesos de urbanización nos extenderemos en los
apartados siguientes.
1.2. La ciudad y lo urbano: anotaciones conceptuales
Todo el mundo sabe lo que es una ciudad y sin embargo no resulta
sencillo dar una defmición satisfactoria para todas las épocas y todos
los lugares; lo cual es una evidencia más de su complejidad. Tratando
de ir de lo más general a lo más específico, diremos que cuando se
habla de ciudad generalmente se hace referencia a una porción con-
creta del espacio, más o menos claramente delimitada, con una organi-
zación y una morfología características.
Pero, desde una perspectiva geográfica, la ciudad no puede quedar
16
sólo en lo estrictamente flsico, en las formas, si no que necesariamente
debe considerar ese espacio como soporte y como resultado. Como
elemento de interrelación con la población que lo ocupa, que lo ha
'éreado, lo 'utiliza y lo transforma. Y aquí, lógicamente entran en juego
todas las capacidades, las actitudes, las características, las activida-
des... de esa población a través del tiempo en cuanto que grupo sociaL
Lo urbano es lo relativo a la ciudad, y este término y sus derivados
más bien hacen referencia a un conjunto de circunstancias que permi-
ten calificar a un espacio, a una determinada organización,· o a cual-
quier objeto de análisis. Así. hablamos de espacio urbanizado, de urba-
nizaciones, de paisaje urbano, de economía urbana, de sociedad urba-
na, de población urbana, de cultura urbana, de Geografía Urbana, de
Urbanismo, de política urbanística, de transporte urbano, de guardias
urbanos, incluso de urbanidad.
El deseo de definir la ciudad ha hecho que se hayan consumido no
pocos esfuerzos, que en modo alguno podríamos considerar como
estériles por mas que, como antes deciamos,los resultados no acaben
nunca de ser plenamente satisfactorios. Es interesante observar cómo
se ha ido disipando esa preocupación por definir la ciudad, en la
medida en que lo urbano ha ido generalizándose y expandiéndose. Al
principio se trataba de definir un hecho diferencial dentro de una
sociedad mayoritariamente rural, pero que con el paso del tiempo se
convierte en la norma, en algo omnipresente. Parece que la difusión de
la vida urbana y el aumento de su complejidad, restan > entido e interés
a los intentos de definición. En España los trabajos más importantes en
este sentido fueron realizados por Cape! y Diez Nicolás en la década de
1970.
En todo caso, y con voluntad de sintetizar vamos a enumerar los
criterios que más comúnmente se han empleado en esos intentos de
definición, tratando de ir acercándonos con ello a los elementos sustan-
ciales de la ciudad.
• El tamaño demográfico es el criterio más empleado por los orga-
nismos y las estadísticas internacionales. Se trata de un indicador fácil
de obtener y propicio para hacer comparaciones, y por ello ha resulta-
do de gran utilidad para efectuar mediciones sobre el volumen de la
población urbana (que vive en ciudades) en las distintas regiones del
mundo. Pero la simplificación de la realidad que supone calificar como
ciudad a los asentamientos que superan un determinado umbral demo-
gráfico (... hay ciudad cuando el asentamiento supera los diez mil
habitantes ...) se paga necesariamente con la inexactitud.
Este criterio se utiliza sobre una doble base conceptual: a) sólo las
actividades no agrícolas (industriales y terciarias) producen concentra-
ción de población. y b) en los asentamientos de cierto tamaño han de
17
I
) aflorar necesariamente actividades de servicios, que son propias de la
ciudad. Aceptando como cierto el soporte conceptual y su corolario de
que ciudad y gran concentración de población son coincidentes, habría
que matizar sin embargo que el nivel de servicios y de equipamientos
urbanos depende tanto del volumen de la población corno del grado de
desarrollo de la región en que se halle el asentamiento, de manera que
un pequeño núcleo de un país avanzado podría tener más carácter
urbano que otro con más población en una región poco desarrollada
económicamente. No es suficiente por lo tanto utilizar un único umbral a
partir del cual cualquier núcleo pueda ser considerado urbano.
Si nos fijarnos en España, tenernos que el Instituto Nacional de Esta-
distica considera población urbana a toda aquella que reside en muniw
cipios mayores· de diez mil habitantes. El resultado de aplicar es,te
criterio a regiones con diferentes estructuras económicas y tipos de
poblamientos muy dispares ponen en evidencia las limitaciones de este
criterio estadistico de definición.
e La densidad viene a ser un elemento complementario. Para poder
hablar de ciudad es necesario un mlnimo volumen de población pero
además es preciso que haya· concentración espaciaL Este criterio se
fundamenta en la evidencia de las altas densidades en las ciudades a lo
largo de toda la historia y diríamos que conceptualmente se justifica
por el hecho de que la concentración espacial tiene diversas implica-
ciones económicas. Por ejemplo, el suelo urbano es un bien escaso y se
tiende a utilizarlo de forma Intensiva. Por otra parte, los desplazamien-
. tos, tan frecuentes y necesarios en la vida urbana, exigen tiempo y
esfuerzo y tienen un coste económico; estas exigencias se minoran con
el desarrollo del transporte, pero no dejan nunca de ser elementos de
rozamiento, por lo que la tendencia es evitar las distancias, estar cerca
del centro,.y ello provoca altas densidades. Por último la intensidad de
intercambios, entre otros los comercial6s, que corno veremos son tam-
bién un elemento esencial de la ciudad, se potencian con la concentra-
ción de población.
Este criterio no es fácil de aplicar, ya que los límites espaciales de
una ciudad no son siempre precisos y la superficie urbana no suele ser
un dato disponible, y por esta falta de operatividad ha sido muy poco
utilizado en las definiciones estadísticas de ciudades.
lit Las formas o los aspectos morfológicos en general han sido utiliza-
dos también para definir la ciudad. Así ocurre con la imagen medieval
de recinto amurallado, o con otras en las que se hace alusión a formas
m8s o menos ordenadas, cerradas o agrupadas en torno a un centro, o
a la existencia de espacios y construcciones de formas y usos muy
diversos. La utilización de los aspectos formales de la organización y el
tratamiento del viario, de las parcelaciones, de la separación de los
18
espacios públicos y privados, o de las construcciones, adquiere un
rnayor interés en la medida en que se tenga en cuanta el significado
funcional de las fonnas, que se utilicen los elementos formales como
expresión fisica de unas determinadas actividades, de unas formas de
organización social, espaciat etc.
Efectivamente, la ciudad posee unas tipologías edificatorias y una
utilización del espacio que le son propias, y aunque su enonne diversi-
dad merma considerablemente su valor como elemento definidor, no
cabe duda de que tienen una clara significación urbana. Los edificios
de vivienda colectiva son uno de los más claros exponentes de lo que
decimos y su valor simbólico se acentúa en la medida en que aumente
su número de plantas. Este símbolo de lo urbano, consecuencia clara
de la necesidad de conce·ntracíón a la que antes aludíamos, ha sido
utilizado a veces para simular unos niveles de desarrollo aún no alean
zados. Ocurre frecuentemente en los países en proceso de desarrollo y
podríamos encontrar numerosos ejemplos dentro de la geografía espa-
ñola. Efectivamente, en los años del desarrollismo, por la forma en que
se produce nuestro despegue económico y nuestro proceso de urbani-
zación, ciudad y desarrollo son conceptos que llegan a identificarse
plenamente, y esa circunstancia es posiblemente la razón por la que, en
una acción mimética, se construyen torres de pisos en núcleos rurales
en los que ni el modo de vida ni ningún otro elemento de la estructura
espacial justificarian ese desafuero, sólo explicable por la aspiración
de esos asentamientos de incorporarse al proceso de desarrollo econó-
mico mediante la apropiación de alguno de los símbolos de las ciuda-
des.
a Pero los aspectos que mejor ayudan a definir a la ciudad son sin
duda los relativos a las actividades de sus habitantes. Entramos en la
utilización de criterios funcionales de la mano de Ratzel el cual, a
principios de siglo, para definir qué es una ciudad, y después de aludir
a otras característiCas que ya hemos mencionado, termina diciendo: ...
que se encuentra en la encrucijada de vías comerciales ... Muchos años
después, y tras numerosas definiciones similares, Casas Torres dice
que la ciudad se abastece desde fuera, no se basta para su aprovisiona-
miento y existe en función de una región más amplia a la que organiza,
a la que sirve, para la que es nexo de unión con el resto del mundo. Es
el reconocimiento de la aportación de Geddes a] impulsar el estudio de
la ciudad como elemento en función de su entorno.
La ciudad en su origen es un asentamiento en el que empieza a
haber gente que se dedica a actividades distintas a las agrícolas, y
cuanto mayor sea la presencia de esas actividades más carácter urbano
irá teniendo ese núcleo de población. Efectivamente, son las activida-
des de servicios las que confieren a la ciudad el carácter de centro de
!9
una gran área dependiente, ellas generan y gestionan buena parte de
las interrelaciones y de los intercambios que se producen dentro de la
ciudad, y desde ésta con el resto de su ámbito de influencia. Tal como
señalan las definiciones citadas la ciudad es un gran mercado y un
centro de servicios en general, sin la presencia de esas actividades
difícilmente puede hablarse de ciudad.
Por otra parte, las actividades industriales son las que provocan los
procesos de urbanización, el efecto de concentración que producen es
lo que hace que la población de las ciudades crezca rápidamente y
alcance tamaños enormes. Pero aunque las actividades in striales ha-
yan sido las generadoras de los procesos de urbanizaéión, eso no
significa que sean, como ocurre con los servicios, consustanciales a la
ciudad, ya que la ciudad existe sin la presencia de la industria.
La introducción de este criterio supuso su incorporación en los.
intentos de definir estadísticamente las ciudades. Como complemento
del tamaño demográfico se añade en algunas ocasiones el requisito de
una determinada proporción, generalmente mayoritaria, de población
no agrícola. La posibilidad de ponderar las actividades que se realizan
en cada ciudad a través de los datos de población activa de los distintos
sectores y ramas, ha dado lugar dentro de planteamientos funcionalis-
tas a un amplísimo repertorio de estudios de clasificación funcional de
ciudades. Estos estudios, en los que se trata de determinar la base
económica de la ciudad, permiten definir y tipificar las ciudades. en
razón del papel que juegan dentro de un ámbito regional, tema que es
objeto de estudio en otro de los volúmenes de esta colección.
• Pero los- habitantes de las ciudades, además de las actividades
productivas, que conciernen a los que trabajan, residen, se relacionan,
compran, se divierten, descansan, estudian,·se mueven en el espacio,
etc., y todo .ello, en su conjunto, nos lleva a hablar de hábitos, de
actitudes, de pautas de comportamiento o de modos de vida, todo lo
cual nos aproxima a lo que Louis Wirth denominó cultura urbana.
Este criterio de definición de la ciudad comenzó con algunas obser-
vaciones simples en tomo a las formas de trabajo: en las ciudades se
trabaja dentro de la aglomeración, a diferencia de lo que ocurre en los
asentamientos rurales donde es necesario salir a los campos. El limita-
do valor conceptual y temporal de esta consideración, se vio pronto
superado por la complejidad de los aspectos que van a manejar los
sociólogos de la Escuela de Chicago. A partir de ellos la heterogenei-
dad social (hay que recordar que también hablamos de diversidad al
referimos a los aspectos puramente formales) va a ser considerada
como el rasgo fundamental de la ciudad.
La afirmación de que los habitantes de las ciudades son socialmente
heterogéneos es exphcada y complementada por medio de una larga
20
serie de atributos que se consideran característicos de las sociedades
urbanas. Aquí vamos a fijamos sólo en aquellos aspectos que además
de su interés sociológico guardan una mayor interrelación con los
elementos territoriales, dejando de lado otros muchos que, siendo ca-
racterísticos de la sociedad industrial, tienen un escaso valor explicati-
vo en el análisis geográfico de la ciudad.
Así, por ejemplo, conviene destacar la división del trabajo y, sobre
todo, la mayor diversidad de clases, que, favorecidas por una mayor
movilidad social, dan una sociedad más heterogénea, y más necesitada
de interrelaciones. Pensamos que todo ello provoca la segregación
social que se refleja sobre el plano de la ciudad y que constituye uno
de los más importantes objetos de estudio de la Geografía Urbana.
De igual manera, la automoción y la movüidad espacial, como carac-
terísticas sociales, tienen mucho que ver con el tamaño de las ciudades
y las estructuras urbanísticas. Así como las relaciones impersonales y
los nuevos tipos y papeles de las familias guardan relación con las
tipologías de viviendas y de espacios residenciales en general.
• En los últimos años, las interrelaciones, ya mencionadas por los
sociólogos de la Escuela de Chicago, cobran un especial protagonismo
entre los criterios de definición de la ciudad. Las interrelaciones de
todo tipo son un fenómeno que ha estado presente desde los orígenes
de la ciudad; son inherentes a la actividad comercial que tanto tiene
que ver con la esencia de la vida urbana, pero adquieren reciente-
mente una especial relevancia como consecuencia de los avances tec-
nológicos en materia de transportes y telecomunicaciones.
La concentración espacial y las actividades terciarias favorecen y
generan los intercambios de productos, bienes, servicios, ideas, etc.
Pero es la mayor facihdad para las comunicaciones y los desplazamien-
tos lo que propicia el que éstas se intensifiquen y pasen a ocupar un
lugar preponderante en el conjunto de estructuras y comportsmientos
de los grupos sociales que viven ·en las ciudades
• La intercomunicación es uno de los factores que dan lugar a la
generación de innovaciones dentro de las ciudades y a su carácter
difusor o propagador de los avances o de las novedades en todos los
órdenes del conocimiento científico. la tecnología, las pautas del com-
portamiento humano, etc. Estas propiedades, que son también parte
esencial del carácter urbano, están presentes a lo largo de la historia,
sintetizan en buena medida lo dicho hasta ahora sobre el concepto de
ciudad y juegan un papel preponderante en los procesos de urbaniza-
ción, como veremos más detalladamente en el apartado siguiente; sin
embargo no es frecuente que sean explicitadas en los intentos de
definición de la ciudad. 1
En resumen, la ciudad como asentamiento de población necesita un
21
 los inmunerables requerimientos de todo tipo que van surgiendo y que
hacen que aparezcan y crezcan en la ciudad servicios y equipamientos,
en una proporción superior al aumento de su propia población, porque
no en balde la ciudad sirve también a un área circundante, que será
más amplia cuanto mayor sea la oferta que concentra (áreas de influen-
cia, regiones urbanas).
Las ventajas de la concentración se ven complementadas con el
desarrollo de los transportes y las comunicaciones, prot;luciéndose en-
tonces el fenómeno de la expansión y la difusión del hecho urbano, que
se identifica con el crecimiento económico y con los mayores niveles
culturales y de progreso en general, y que se torna corno modelo a
imitar. La difusión de lo urbano por todo el territorio no sólo se ve
favorecida por las mejoras de los transportes, sino que también van a
jugar un papel fundamental en ello la distribución espacial de la pobla-
ción y las características del sistema de asentamientos. La existencia de
una red de núcleos de población adecuadamente organizada en cuanto
a la diversidad de tamaños (jerarquizaóón) y la distribución espacial,
con un número suficientemente amplio de núcleos de cierto tamaño no
exceSivamente distantes, facilitará enormemente el p'roceso de urbani-
zación del territorio.
En resumen, debemos concluir señalando que la urbanización es un
proceso de organización de la sociedad sobre el espacio en la búsque-
da de las formas más idóneas, de acuerdo con unas determinadas
aptitudes técnicas y dentro de un cierto encuadre culturaL Dicho de
otra manera, la urbanización, sin excluir posibles desajustes tempora-
les, resulta ser la forma de organización más adecuada en un periodo
concreto de la Historia, que en buena medida se caracteriza por ella. La
causa última es la idoneidad de la urbanización para el desarrollo de
los modelos. económicos y sociales predominantes en el mWldO. Lógi-
camente, la modificación de esos modelos, merced a cambios tecnoló-
gicos culturales, podría hacer decaer los factores causales existentes y
propiciar otro tipo de organización social.
ABí. por ejemplo, tal corno veremos, el reciente desarrollo tecnoló-
gico de las telecomunicaciones cambia el significado de la proximidad
física, y podría restarle importancia a la concentración espacial de la
población y de las actividades, que como hemos visto ha sido un factor
básico del modelo de urbanización efectuada al impulso de la industria-
lización. Ahora, el predominio en las economías más avanzadas de las
actividades terciarias, menos necesitadas de la proximidad física de
materias primas y sin exigencia de gran concentración de mano de
obra, es otro de los factores, junto con determinados cambios cultura-
les, que apuntan hacia un modelo de organización territorial con menos
concentración de población.
26
.., Consecuencias de los procesos de urbanización: Es conveniente
recordar lo que decíamos más arriba en cuanto a la dificultad de
diferenciar causas y consecuencias en los procesos de urbanización,
por cuanto que en no pocos casos estas últimas se convierten automáti-
camente en factores diferenciadores del proceso que las genera. Va-
mos a referirnos esquemáticamente a varios tipos de consecúencias,
que tendremos ocasión de tratar más detalladamente en otros capítulos.
Como ya comentábamos anteriormente, el aumento de la población
que vive en las ciudades es uno de los rasgos mas evidentes del
proceso de urbanización. Se trata de un crecimiento más rápido que el
del conjnnto regional, fundamentalmente como consecuencia de unas
. muy fuertes corrientes migratorias campo-ciudad, pero sin que pueda
ctesestimarse la importancia del crecimiento vegetativo, que va a ser
también muy fuerte al tratarse de flujos migratorios forrnados mayorita-
¡iarnente por matrimonios jóvenes. De la rapidez con que se producen
los crecimientos de población se derivan muchos de los conflictos
urbanísticos, fundamentalmente los producidos por la imposibilidad de
atender los fuertes aumentos en las demandas de vivienda, equipa-
mientos, Servicios, etc.
La urbanización suele dar lugar también a un aumento del número
de ciudades, no tanto en los procesos incipientes como en aquellos
otros ya más evolucionados. Esto puede deberse a la normal difusión
espacial de lo urbano que va haciendo que cada vez sean más los
asentamientos que adquieren los atributos propios de las ciudades. A
veces la aparición de nuevas ciudades, no es una consecuencia espon-
tánea del proceso de urbanización, sino que se debe a políticas regio-
nales que tratan precisamente de impulsar el proceso creando ciuda-
des alli donde la estructura territorial tiene un poblamiento más débil.
El crecimiento de la población y la aparición de nuevas ciudades
exigen necesariamente una expansión del espacio urbanizado. Tanto
los habitantes como las actividades económicas son consumidores de
espacio, en cantidades que se han ido haciendo mayores con el paso
del tiempo. Como veremos los incrementos espaciales de las ciudades
son mayores que los demográficos y que los de las actividades econó-
micas. En esa creciente demanda de espacio urbano juega un impor-
tante papel el desarrollo de los transportes, o dicho de otra manera, la
disminución del efecto de rozamiento del espacio, que permite alejarse
más del centro. También son importantes determinados componentes
culturales y el crecimiento económico en general, que llevan a aumen-
tar los estándares de espacios privados (viviendas unifamiliares) y las
dotaciones de espacios colectivos identificados con una mayor calidad
de vida (espacios de ocio y equipamientos en general).
En otro orden de cosas, la urbanización colabora en un crecimiento
27
 ··\
de los sectores de actividad industrial y terciaria, no sólo en población
1
empleada sino sobre todo en producción, como consecuencia de las
' ventajas económicas derivadas de la localiz;ación en las concentracio-
nes urbanas. La adecuación, con criterios de máxima productividad:,_ de
la organización espacial al sistema productivo supone necesariani nte
una mayor eficacia ecunómica. No en balde se identifican los procesos
de desarrollo económico con los de urbanización. Sólo en los casOs en
Jos que, dentro de economías planificadas, se pretende utilizar elpro-
1 ceso de urbanización para conseguir un equilibrio interregional puede
· ocurrir que el proceso de urbanización no se vea acompañado desde el
principio por un crecimiento económico.
1 Los flujos migratorios campo-ciudad implican profundas modifica-
ciones en las estructuras sociales y en las formas de vida. El desplaza-
miento de la población hacia las ciudades supone también que una
buena parte de los habitantes cambie de trabajo y de relaciones socio-
laborales, y tenga que adaptarse a una nueva CUltura con valores y
pautas de comportamiento distintos. Los sectores de industria y de
seTvicios conllevan la especialización y la diversidad de actividades, y
a partir de ahí se desarrolla una sociedad mucho más heterogénea y
necesitada de interrelaciones. En otras palabras, el crecimiento del
porcentaje de la población urbana supone también el predominio de la
cultura urbana sobre la cultura rural preexistente, y ello se dejará
sentir en una enorme diversidad de aspectos tales como la composición
y las relaciones familiares, las pautas de comportamiento demográfico,
los hábitos de consumo, la movilidad espacial, los niveles culturales,
etc.
Por último, la urbanización supone también una reorganización del
sistema de asentarn..ientos, adquiriendo las ciudades un mayor protago-
nismo en· la estructura territorial de la región. Las fonnas de vida
urbana tienden a propagarse por todo el territorio y todas las activida-
des a organizarse en función de la red de ciudades. Es esta circunstan-
cia la que lleva a Dickinson (1947) a hablar desde planteamientos fun-
cionalistas de la ciudad como organizadora de la región y a P. Gould
(1969) a considerar a la red de ciudades como el vehículo a través del
cual pueden propagarse con facilidad los avances culturales y el desa-
rrollo económico. Sin embargo, fuera de Jos países con alto nivel de
_, desarrollo económico, nos encontraremos con que el proceso de rba-
nización es sobre todo tm precípítado crecimiento demogniñco 9..e::muy_
poca s; un proceso de fuerte concentración de la poblaqión y
cíelos recursos económicos, que jerarquizan de forma indesea.Qle el
sistema de asentamientos y acentúan los desequilibrios interregíon les,
generando además un enorme cúmulo de conflictos urbanísticos Y so-
ciales. --------·-··-·----
28
_ 1.4. Una perspectiva geográfica
Para terminar este capítulo de exposición de planteamientos y obje-
tivos, en este apartado vamos a relacionar los aspectos de los procesos
de urbanización que tienen una mayor relevancia desde una perspecti-
va geográfica, con objeto de justificar la organización y el conienido
del libro.
A tenor de todo lo que hemos ido exponiendo hasta ahora, los
procesos de urbanización responden a una dinámica universal que
existe desde hace miles de años pero que sólo se generaliza y se
impone sobre otros modelos de organización social y espacial hace
unas cuantas décadas, poco más de un siglo en los paises más avanza-
dos.
La Revolución Industrial _es sin duda un elemento clave en el estudio
de la evolución de todo este proceso y marca un antes y un después.
Antes de que se desarrolle el sistema productivo industrial, la ciudad
es una forma minoritaria de asentamiento que experimenta oscilaciones
con épocas de más esplendor y otras de declive, pero que mantiene
durante ·siglos unos tamaños, unas morfologias y unas estructuras sin
grandes cambios. Las transformaciones que introduce el nuevo sistema
de producción y los avances tecnológicos que se van produciendo a su
amparo, hacen qlle la ciudad crezca, se generalice y se convierta, con
un gran dinamismo, en la forma de organización obligada y propiciada
por la eficacia del sistema económico.
Los Capítulos 2 y 3 constituyen la Primera Parte del libro, tras el
planteamiento general, y se dedican a la descripción de la ciudad y la
urbanización distinguiendo dos periodos separados por la industrializa-
ción y, dentro de ellos, algunos de los diferentes modelos, En este caso
el objetivo principal es poner de manifiesto las interrelaciones existen-
tes entre las características (organización política, capacidad técnica,
economía, ideas dominantes, etc) de las sociedades que las construyen
y las habitan y las propias ciudades en cuanto que elementos de un
territorio y como formas de organización espacial.
La descripción de las ciudades, sus formas, sus estructuras, su diná-
mica, su funcionamiento, su localización o distribución espacial son sólo
los ar9umentos necesarios para ir contrastando la hipótesis de esas
interrelaciones. También es importante verificar otra hipótesis, no me-
nos importante, que podríamos enunciar como la pervivencia a lo largo
del tiempo de una serie de implicaciones que tiene para los grupos
sociales el organizarse en ciudades, tal es el caso, por ejemplo, de la
mayor capacidad de generar innovaciones y la aparición de economías
de aglomeración,
La Segunda Parte del libro se dedica a los procesos de urbanización
29
 a lo largo del siglo actuaL Para ello hemos organizado la explicación . mente urbanas adquieren aspectos que les diferencian claramente de
sobre tres aspectos: la urbanización de las poblaciones, el crecimiento la idea clásica de ciudad.
espacial de las ciudades, y la transformación que experimentan los Se trata de observar, a través de los distintos modelos de urbaniza-
sistemas de asentamientos. · ción considerados, las interdependencias que se producen entre la
El Capitulo 4 está dedicado a la urbanización de la población, Ya organización y el desarrollo de los sistemas de ciudades y las estructu-
hemos comentado que este es el rasgo más evidente del procesó y ras económicas. Hasta el punto de que, entre los objetivos de las políti-
además esta transformación encierra la mayoría de los cambios C¡ue cas de desarrollo regional, suele ocupar un lugar muy destacado la
tienen lugar en los órdenes social y económico. vertebración voluntarista del sistema de ciudades, mediante distintos
tipos de medidas.
En este caso los aspectos más relevantes son los relativos a los Por último, en el Capitulo 7, con vocación de síntesis y tratando de
movimientos migratorios campo-ciudad, entendidos como proceso· de poner de manifiesto la interrelación de todos los fenómenos y aspectos
redistribución de los factores de producción y de la demanda de con- estudiados, se describen las consecuencias positivas más importantes y
sumo, y también como reorganización del sistema de asentamientos. No ·los problemas sociales más graves que son imputables a la urbaniza-
son menos importantes la dinámica de crecimiento, los cambios en las ción, y a la forma de vida urbana. Se trata de hacer una valoración
pautas de comportamiento demográfico y, por último, la evolución de global de los costes y de los ventajas de esta forma de organización
ras estructuras (por edades, por actividad, sociolaboraL) de la pobla-
social y espacial, con atención a temas como eficacia económica del
ción como correlato de todo lo anterior. En definitiva se trata de poner
sistema, éxodo rural, optimización de recursos, segregación espacial,
de manifiesto la importancia de la urbanización en la evolución demo-
mayor accesibilidad a bienes de equipamiento urbano, economías de
gráfica, que es tanto como decir que a las sociedades urbanizadas les
escala, encarecimiento y escasez de la vivienda, comportamientos aso-
corresponden unas poblaciones específicas,
ciales, excesiva dependencia de los transportes, problemas de tráfico
El crecimiento espacial de las ciudades, a cuyo estudio se dedica el en las ciudades, etc.
Capitulo 5, engloba muchos de los aspectos explicativos más relevantes
del proceso de urbanización. Se trata de comprobar que, tal como
hemos indicado anteriormente, la producción del espacio urbano es la
forma e¡1 que se plasma físicamente la urbanización, y que a través de
ella quedan reflejadas en el espacio la estructura y las características
sociales (organización politica, estructura económica, desarrollo tecno-
lógico, ideas urbanísticas dominantes, pautas del consumo del espacio
urbano, etc.), que configuran un entramado de estrategias tejidas por
los distintos agentes sociales que participan en el proceso.
Aceptado que la urbanización, como producto social, tiene lugar
dentro de unas ciertas estructuras, está guiada por intereses individua-
les o de grupos, y evidencia las desigualdades y las controversias
sociales, hay que tener también en cuenta que se desarrolla sobre un
medio físico que actúa permanentemente (antes y después de ser urba-
nizado) como factor dlferenciador. Se trata de corroborar que el medio
físico plantea diversas problemáticas, que aunque tengan distintas in-
tensidadéS según los casos, en modo alguno pueden ser ignoradas:
El Capitulo 6 se dedica al estudio de las transformaciones que e,ope-
rimenta el sistema de asentamientos; cómo se van configurando.: las
redes de ciudades en relación con los procesos de urbanización; y
cómo aparecen nuevas formas de organización espacial (conurbacio-
nes, áreas metropolitanas, regiones urbanas) que siendo especifica-

30 31
de Madrid, aprobado en 1860, Carlos María de Castro dedica un capítu-
lo de la memoria descriptiva del proyecto a las necesarias reformas
que habrán de acometerse en el espacio existente como consecuencia
del ensanche, y algo similar ocurre con el proyecto de Cerdá para
Barcelona que también incluye importantes reformas interiores.
Los procesos necesarios para la producción del espacio urbano,
dentro de una gran diversidad, reflejan la organización política y la
lógica del funcionamiento del sistema económico, las capacidades téc-
nicas, las concepciones teóricas sobre las formas más adecuadas de
organización del espacio urbano, las pautas de crecimiento y, siempre,
las características del suelo sobre el que se construye la ciudad. En
relación con este último aspecto, no nos referimos sólo a la influencia
de las condiciones topográficas y geotécnicas, o a la existencia de
obstáculos naturales tales como cursos o masas de agua, hay que pen-
sar también en la estructura de la propiedad del suelo, en los aprove-
chamientos económicos que pueda tener y en las existencia de infraes-
tructuras que podrán actuar, según los cases, como obstáculos o como
catalizadores del crecimiento.
Todo ello ha de llevarnos a la consideración de que el crecimiento
del espacio urbano es un proceso muy complejo en el que participan
diversos agentes, que establecen estrategias tendentes a que la organi-
zación del espacio resultante favorezca lo más posible sus intereses y,
de forma muy especial, que les permita apropiarse de las enormes
beneficios que, derivadas de las revalorizaciones del suelo y de los
bienes inmuebles en general, acompañan siempre a la evolución ur-
bana.
Será precisamente a través de la construcción del espacio urbano
coino más claramente se pondrán de manifiesto las desigualdades y las
controversias existentes entre diferentes grupos sociales. El espacio
urbano, como producto social creado para atender al crecimiento de la
ciudad, no será neutro ni hom9géneo sino desigual y segregador, al
responder a las diferencias qlle, sobre todo por el nivel de renta,
puedan existir dentro del tejido social.
5.1. Factores de crecimiento espacial
Básicamente, el crecimiento espacial es la expres10n física del
aumento de población y de la dinámica económica. Los ocupantes de
las ciudades generan unas demandas de espacio correspondientes a
sus necesidades de alojamiento, de desplazamiento, de relación, de
ocio, etc. De igual manera, las actividades del tipo que sean ocupan y
116
utilizan espacio para su propio establecimiento y para el desarrollo de
sus funciones. Por tanto el aumento del número de habitantes o <;le las
actividades, conjuntamente o por separado, exigen ampliaciones del
espacio urbano existente.
Decimos conjuntamente o por separado porque, si bien lo lógico es
que el crecimiento demográfico de la ciudad sea una consecuencÚl. de
la generación de empleo y a la vez un estin:mlo para que surjan otras
actividades destinadas a cubrir ese crecimiento del mercado interno,
frecuentemente podremos observar situaciones tlpicas de los paises
menos desarrollados en los que los fuertes ritmos de crecimiento de-
mográfico nd se corresponden con unas econ ías que, como se sabe,
r son muy poco dinámicas.
También puede ocurrir, si bien en este caso el fenómeno es caracte-
rístico de las grandes ciudades de los países con economías más evolu-
cionadas, que en una situación demográfica estacionaria e incluso re-
gresiva, se produzcan crecimientos de la actividad económica, con los
consiguientes incrementos en las necesidades de ocupación y de utili-
zación del espacio urbano. Debemos aceptar por tanto que hay compo-
nentes en el crecimiento espacial ajenos al simple volumen de habi-
tantes.
Efectivamente, no todos los ciudadanos ni todas las actividades tie-
nen unas mismas necesidades de espacio. Los indices de espacio ocu-
pado y de utilización del espacio, que hipotéticamente podrían estable-
cerse para los diferentes elementos que residen u operan en una ciu-
dad, evolucionan con la organización social y el desarrollo tecnológico
y, en concreto, en relación con el crecimiento económico.
Las ciudades preindustriales, con limitadas posibilidades de despla-
zamiento y de transporte, no pudieron protagonizar grandes expansio-
nes y hubieron de crecer de forma compacta, obligadas además mu-
chas veces por un recinto amurallado que las constreñía. Pero la angos-
tura de la red viaria y demás espacios públicos cubrían en todo caso las
·,; exigencias de unas poblaciones no muy numerosas y que, al trabajar
dentro de la propia vivienda, no tenian grandes necesidades de des-
plazamientos, que además efectuaban a pie.
El desarrollo de los transportes ha hecho posible, tal como vimos en
'•.
el apartado 3.3., la expansión espacial de las ciudades. Incide también
en el cambio del tipo de expansión que más que organizarse en anillos
concéntricos, a la manera que descubre el modelo de Burgess, va a
producirse en sectores radiocéntricos, apoyados en los principales
ejes de transporte, tal como lo interpretó Hoyt. No entramos en todo
caso todavia en los procesos de difusión de la urbanización vinculados
a las mejoras en las comunicaciones. De momento nos limitamos a
señalar que, al ser utilizables zonas más alejadas de la ciudad, aumenta
117
 considerablemente la oferta de suelo, que se abarata. Las mayores
posibilidades de desplazamiento y el aumento de los niveles de renta
favorecen nuevas actitudes en busca de alojarnieritos más amplios en
las periferias de las ciudades. Los desarrollos espontáneos en las ciu-
dades de los paises menos industrializados y los núcleos indígenas
anteriores a la colonización, muestran claros contrastes con el espacio
creado por los europeos. En los primeros encontramos una tendencia a
la formación de conglomerados con gran ocupación del suelo, mientras
que en las segundas el mayor nivel económico y los mayores índices
de automoción da lugar a una ciudad más extendida.
Además de las mayores exigencias de espacio, respaldadas por la
capacidad de renta necesaria para adquirir una mayor cantidad de
espacio urbano, parece que los individuos con niveles de renta más
altos tienen una movilidad mayor, que es tanto como decir que hacen
más uso del espacio urbano en razón de sus actividades, de sus relacio-
nes sociales, o de su forma de vida. Complementariamente, el creci-
miento de los índices de automoción que acompaña al desarrollo eco--
nómico, y que implica que se utilicen más los vehículos privados para
trasladarse por las ciudades, supone unas necesidades de espacio mu-
cho mayores. Cada ciudadano que se desplaza en automóvil por su
ciudad está ocupando, y de alguna manera privatizando, un mínimo de
seis metros cuadrados de red viaria.
Los cerca de novecientos habitantes por hectárea de la aglomera-
ción de Calcuta, los trescientos cuarenta del área metropolitana de
México, o los doscientos cuarenta de El Cairo no serian compatibles
con unos mayores niveles de desarrollo y unos índices de automoción
más altos (ver Tablas 14 y 15). Las áreas metropolitanas de París, con
ciento doce; la de Madrid, con poco más de cincuenta, o la de Chicago
con menos de veinticinco habitantes por hectárea, con los problemas
de congestión viaria que presentan, como casi todas las ciudades de los
países desarrollados, ponen de manifiesto unas mayores demandas de
espacio entre los individuos con niveles de renta más altos.
Pero en cualquier caso, la necesidad de viviendas constituye el
principal factor desencadenante del crecimiento espacial de las ciuda-
des. La demanda de viviendas. viene determinada flUldarnentalmente
por el número de nuevas unidades familiares, si bien hay que añadir la
que se genera por las necesidades de sustitución, bien sea como canse
cuencia de la inadaptación de las viviendas existentes ante los cambios
producidos en los niveles de renta y en los tamaños de las familias, o
por el estado de deterioro físico de las más antiguas.
El número de las nuevas unidades familiares estará sobre todo en
función de las tasas de nupcialidad, que dependerán de la composición
por edades y de los comportamientos socio-demográficos; y de los
118
..• t
flujos migratorios, especialmente cuando se trate de migraciones de
familias completas. La demanda generada por la inadecuación del par-
que de viviendas existente será tanto mayor cuanto más rápida sea la
dinámica de cambios sociales, en relación con los tamaños medíos
familiares; y cuanto mayor sea también el crecimiento económico, que
favorecerá el desarrollo de nuevas áreas residenciales con vivieD.das
de mayor tamaño y calidad.
El crecimiento espacial de las ciudades como consecuencia de la
concentración de las actividades económicas tiene su punto álgido du-
rante las etapas de industrialización. Como vimos (3.6.), en un primer
momento el efecto es muy intenso y viene derivaao tanto del tamaño de
las instalaciones industriales como de las necesidades de espacio para
los alojamiento de los nuevos habitantes atraídos por el empleo indus-
triaL Además se harán necesarios una amplia gama de usos y activida-
des complementarías, consumidores a su vez de espacio urbano, tales
como unas nuevas y más amplias infraestructuras de transporte, las
sedes de las entidades mercantiles y financieras que afloran al impulso
del crecimiento económico, los servicios públicos que crecerán de-
mandados por las dinámicas demográfica y económica, etc.
Con el tiempo, la evolución de las ciudades de los países con una
economía más desarrollada ha supuesto un proceso de erradicación de
los· establecirtüentos industriales fuera de los núcleos urbanos más con-
solidados, la terciarización de la economía urbana y en especial la
progresiva ocupación de los espacios centrales de las ciudades por las
empresas de servicios, supone la expulsión de los residentes y de los
usos industriales, que han de buscar emplazamiento en los nuevos
desarrollos periféricos. El crecimiento de las actividades terciarias
dentro de una gran aglomeración no significa necesariamente un incre-
mento de la oferta de empleo total de la ciudad, ya que puede produ-
cirse mediante el transvase de población activa entre sectores.
Pero, si bien es cierto que el crecimiento econórrúco en las ciudades
con una base postindustrial no tiene por qué representar necesaria-
mente aumento de población, sí que supone una mayor utilización del
espacio, derivada de la expansión de un sector de actividad integrado
por empresas menos consumidoras de espacio que las industriales,
pero generadoras de una intensidad de flujos mucho mayor. Esa mayor
utilízación del espacio, muy especialmente de las redes viarias, produ-
ce situaciones de congestión que no podrán ser siempre resueltas con
los crecimientos de la ciudad por sus bordes, ya que estos no ofrecen
la centralidad que necesitan muchas de las instalaciones terciarias. Por
tanto, en estos casos, la dinámica d·e creCimiento económico, que supo-
ne renovación de las zonas centrales, habrá de resolverse fundamental-
mente cambiando la fonna en qUe se utiliza el espado urbano, en
i 119
1
concreto con una progresiva limitación del uso de los vehículos parti-
culares.
En resumen, tal como señala Geddes, el crecimiento es la tendencia
natural de la ciudad, y será en ese dinamismo urbano donde podamos
encontrar los factores desencadenantes del crecimiento espacial de las
ciudades, más concretamente en los incrementos del número de fami-
lias y de entidades de actividad económica. Los estándares de ocupa-
ción y de utilización del suelo vendrán determinados por las caracterís-
ticas de quienes generan la demanda. Como ya vimos en el capítulo
anterior cabe esperar unas necesida.des de ocupación y de utilización
del espacio urbano diferentes en razón de la composición por edades
y de la estructura familiar de na población. De la misma manera, como
acabamos de ver, también debe matizarse la relación entre el creci-
miento de la actividad económica y ia demanda de suelo urbano.
Por otra parte, el crecimiento de los niveles de renta, tanto si lo
consideramos a nivel individual, como si pensamos en la sociedad en
su conjunto, conducen a menores densidades brutas. El hecho de que
el espacio urbano sea muy costoso, hace que generalmente se ocupe
sólo el mínimo imprescindible. Una mejora en la capacidad de renta o
de ínversión hará que se busque más comodidad, aumentando la
superficie media de las viviendas, o una mejor ínstalación mejorando
los estándares en los centros de actividad. Los datos del Cuadro 9
confirman lo que decimos, si bien un índicador más preciso establece-
ría sin duda unas mayores diferencias en el número de metros cuadra-
dos de vivienda por persona, entre los distintos niveles de desarrollo.
En los crecimientos protagonizados por ciudades europeas en la se-
CUADRO 9
Número medio de personas por habitación
en las viviendas de distintos paises
Argelia 2,80
India . 2,80
México 2,60
Marruecos. 2,40
Irán .. 2,30
Ecuador,. 2,30
Polonia. 1,40
Francia . 1,30
Japón .. 1,10
Suecia 0,70
EE.UU. 0,60
FUEN'I'E: MOPU-HABI'I'A'I' (1989, 297).
120
gunda mitad de este siglo el número de personas por habitación dismi-
nuye, circunstancia que no siempre se produce en los países con meno-
res niveles de renta. ·
Además, una sociedad en la que aumenta el nivel de renta amplia la
oferta y mejora las dotaciones de equipamientos y de infraestructuras,
con la consiguiente ocupación de más suelo. Cuando Blumenfeld (1967,
62) señala como característica de la ciudad industrial, que su creci-
miento espacial es diez veces mayor que su crecimiento demográfico,
sin duda está refiriéndose también a esa demanda progresivamente
acelerada de espacio urbano.
Iguaimente, deberá ser tenida en consideración la dínámica: de cam-
bio de los factores desencademuúes del crecimiento urbano, ya que las
características de los desarrollos espaciales tendrán mucho. que ver
con los cambios bruscos en la intensidad de las demandas de suelo. En
general puede decirse que una evolución muy rápida acarreará ínevi-
tablemente acusados desajustes en el mercado de suelo y deo vivienda,
en las dotaciones de equipamientos, y, con frecuencia, desorden en la
disposición física del nuevo espacio urbano.
5.2. El suelo como soporte del crecimiento urbano
Puesto que entendemos que el crecimiento espacial de las ciudades
requiere de unos procesos de producción a través de los cuales se
transforma el suelo rústico en espacio construido, es necesario que nos
detengamos en este apartado en la consideración de las principales
caracteristicas de lo que de alguna manera podríamos considerar la
materia prima: es decir, el suelo. Como ya señalamos en su momento,
uno de los aspectos relevantes en los procesos de urbanización es que
·el suelo destinado al crecimiento urbano deja de· ser un elemento
productivo para convertirse en mero soporte de actividades. Como tal
soporte nos interesa saber cuáles son sus condiciones físicas, que le
hacen más o menos adecuado para la urbanización; cómo actúan los
modos en que están estructurados los propietarios y las propiedades;
cómo pueden refiejarse en el espacio construido los usos anteriores; y
cómo las infraestructuras de conexión son importantes elementos dife-
renciadores. Los elementos que caracterizan al mercado del suelo ur-
bano y las condiciones legales de edificación fijadas a través del pla-
neamiento urbanístico serán estudiados en otros apartados.
La tarea de urbanizar o simplemente construir edificaciones en nue-
vas porciones de espacio va a verse condicionada por algunas de las
características físicas del suelo potenciaimente utilizable para ello. Así,
habrá más o menos dificultades según las condiciones topográficas y
121
 geotécnicas, mientras· que la situación a resguardo de los vientos domi-
nantes o unas posiciones más soleadas también pueden actuar sobre la
dinámica espacial, atrayendo el crecimiento. El desarrollo espacial de
Madrid, claramente condicionado por los desniveles de las terrazas del
Manzanares (Figura 5, l ), es sin duda un buen ejemplo de cómo los
crecimientos en mancha de aceite, sin unas direcciones de expansión
claramente predominantes, se producen sobre aquellas zonas que pre
senten las mínimas dificultades. Sólo cuando no haya otra posibilidad
mejor la ciudad crecerá sobre terrenos no aptos para la construcción,
como laderas deslizantes o Con un fuerte porcentajes de desnivel, que
no sólo dificultan las tareas de construcción sino que además darán
lugar a unas zonas menos funcionales. Cuando, como en el caso de
muchos núcleos antiguos, la ciudad crece sobre un terreno con fuertes
desniveles, esa circunstancia marca de forma fácilmente perceptible la
organización del plano urbano, adaptándose a las curvas de nivel o .a
algún otro accidente topográfico.
lSSil 1875 1S01J
1935 1955 ¡g¡¡g
Figura 5.1. Influencia del curso del rfo Manzanares corno obstáculo al creci-
miento espacial de Madrid, (Tomado de F. Terán, 1969-)
122
Las zonas deprimidas son frecuentemente susceptibles de sufrir
inLmdaciones, sobre todo cuando se encuentran próximas a masas de
agua, por lo tanto deberán ser protegidas con obras muy costosas o de
lo contrario no podrán ser utilizadas, si bien a veces servirán como
emplazamiento de núcleos de infraviviendas. Igualmente los terrenos
con malas condiciones geotécrácas serán evitados o utilizados para
usos menos lucrativos. o con edificación no intensiva.
No son pocos los ejemplos en los que las ciudades se extienden
sobre llila ladera buscando suelos más secos y soleados, pero también
es frecuente que, en los desarrollos más recientes, se de prioridad a
otros aspectos funcionales y de accesibilidad frente al confort climático.
La incidencia de los obstáculos físicos en el crecimiento espacial se
hace especialmente evidente en las ciudades ribereñas, sobre todo
cuando a la barrera constituida por el agua se unen otras de carácter
topográfico. En esos casos las ciudades se ven obligadas a ir ocupando
el espacio de una manera intensiva, amoldándose a las formas capri-
chosas en que a veces se configura la mancha del poco suelo apto para
la urbanización. Las relaciones de las ciudades con sus ríos dan lugar a
diversos tipos de crecimiento, marcados por la forma en que se resuel-
va la confrontación que se plantea entre el potencial de crecimiento
urbano y las dificultades que el río imponga para la construcción de
puentes. (Chaline, C., 1981, 199)
Son por tanto muchas las situaciones en las que el desarrollo espa-
cial de las ciudades queda fuertemente condicionado por las caracte-
rísticas físicas de sus emplazamientos, pero el modo en que se resuelva
el contlicto dependerá sobre todo de las capacidades técnicas y econó-
micas, ya que a la postre, cuando no hay alternativas más sencillas de
expansíón, lo que se produce es Ui'1 sobrecoste en la construcción de la
ciudad.
Desde que, como veremos en el siguiente apartado, el suelo se
convierte en propiedad privada, al ser LID elemento imprescindible
pap el creci:rrüento espacial de ias ciudades, sus propietarios podrán
actuar como árbitros de su desarrollo. Las pautas del crecimiento espa-
cial, la forma en que se estructura el plano en áreas marcadamente
diferenciadas y las posibilidades de aplicación de planeamiento urba-
nístico, van a presentar marcadas diferencias en razón de que el suelo
esté en manos privadas o de que por el contrario haya sido socializado.
En las zonas en las que el suelo es un bien privado, la parcelación va
a ser una de sus características fundamentales en su función de soporte
del crecimiento urbano. Una excesiva fragmentación va a dificultar los
grandes desarrollos planificados, que habrán de pasar por un proceso
previo de concentración de la propiedad. En ocasiones, cuando el
crecimiento urbano está sujeto a un plan urbanístico en el que se exige
123
 el desarrollo conjunto de zonas de una cierto tamaño, una excesiva
atomización de la propiedad de suelo va a dificultar enormemente el·
desarrollo urbano, que sin duda se verá retardado, o incluso paraliza-
do.
El tamaño y las formas de las parcelas vienen determinados, en
buena medida, por el tipo de explotación agraria a que estaba siendo
sometido el suelo hasta su ocupación por Jos usos urbanos, y en muchos
casos, cuando el crecimiento ha sido espontáneo, dejarán sus huellas
en la nueva organización del espacio urbano. Lo mismo ocurre en esos
casos con los antiguos caminos rurales que acaban convirtiéndose en
elementos estructurantes de la ciudad a través de su crecimiento espa-
cial.
La existencia de caminos, y en .un sentido más amplio de vías de
comunicación, le otorgan al suelo que queda conectado unas especiales
ventajas para ser ocupado por usos urbanos. El crecimiento en tomo a
los caminos es uno de los modelos más frecuentes de expansión urbana
a lo largo de toda la historia, incluso: cuando el crecimiento está planifi-
cado. La disponibilidad de los servicios de las infraestructuras básicas
de conexión, de abastecimiento o de saneamiento, le otorgan al suelo
una posición de ventaja en el proceso de urbanización y por ello los
trazados de los viales o de las conducciones serán utilizados por los
poderes públicos para dirigir el crecimiento espacial de la ciudad.
5.3. El suelo como mercancía
LQs derechos de propiedad sobre el suelo juegan un papel funda-
mental en el proceso de producción del espacio urbano. A partir del
siglo XVII y de manera especial tras la revolución francesa, y a pesar
de las voces discordantes como la de P. J. Proudhon que denuncian los
... peligros de la propiedad, se va a ir generalizando el carácter privado
.., del suelo y por tanto su condición de bien .enajenable. El funcionamien-
to del mercado del suelo en las ciudades está intimamente ligado a la
dinámica de crecimiento espacial y del crecimiento económico urbano,
y presenta una serie de singularidades derivadas de algunas de las
especificidades del suelo como mercancía. Interesa observar cómo el
'suelo es un bien escaso, que no sufre deterioro con el paso del tiempo,
: que puede alcanzar rápidas revalorizaciones y que por tanto es suscep-
tible de fáciles maniobras especulativas, a las que habrán de enfrentar-
se los poderes públicos por los perniciosos efectos que tienen sobre el
mercado de la vivienda y, en general, sobre las condiciones de habita-
bilidad de las ciudades.
El problema estriba en que, al ser el suelo la materia prima en el
\,;,
124
.!
proceso de crecimiento urbano, los intereses económicos de sus pro-
pietarios entran en conflicto de forma casi permanente con los promo-
tores inmobiliarios y con los intereses de la colectividad urbana. Pero
antes de hablar de las estrategias en torno al funcionamiento del merca-
do del suelo, vamos a referimos a su carácter de bien escaso, caro y de
alta revalorización.
• Es fácil encontrar referencias en torno a las minimas proporciones
que ocupan las ciudades en relación con las superficies totales de los """'
paises respectivos, incluso entre aquellos con niveles más elevados de
urbanización, C. Abrams (1965, !56) señala que toda la población de
Estados Unidos podría vivir en un franja de la Costa Oeste, tan estrecha
como para que todos los habitantes pudiesen ver directamente el mar,
y que el setenta por ciento de la población urbana vive en tan sólo un
uno por ciento de la superficie del país. Por ello afirma que <<no escasea
la tierra para el hombre urbanizado" aunque sí existen problemas de
aprovechamiento y de organización. Cuando se dice que el suelo urba-
no es un bien escaso, obviamente, no se piensa en las dimensiones del
ecumene; se hace referencia concretamente al hecho de que, al no ser
todo el suelo rústico igualmente válido para ser utilizado en la expan-
sión de la ciudad, es frecuente que, ante la demanda surgida en un
determinado momento, no sea suficiente la oferta de suelo disponible.
Hablamos por tanto de escasez en el mercado y no en términos absolu-
tos.
En primer lugar hay que tener en cuenta que ·las posibilidades de
expansión, y por tanto el suelo potenciaimente utilizable, están limita-
das por la capacidad de trasladarse. Sólo a partir de la evolución de los /..-.-
'·,
medios de transporte la ciudad ha podido ir siendo más extensa. Como
vimos, en los priiliéros momentos de la industrialización las limitacio-
nes en cuanto al transporte obligaban a la proximidad de los centros de
producción y de consumo, y ello produjo unos desarrollos muy conges-
tionados. En la actualidad, aunque las posibilidades de trasladarse y de
comunicación son enormes, las áreas urbanas siguen teniendo ese lími-
te impuesto por la viabilidad del coste económico y del tiempo necesa-
rio para Jos desplazamientos cotidianos. Además de ese limite funcio-
nal, el crecimiento urbano suele encontrarse con otros de carácter
físico, tal como ya hemos señalado. Pero no son esas circunstancias
particulares las que nos permiten definir af suelo como bien escaso,
sino aquellas que con carácter universal caracterizan su mercado.
Un aspecto importante para entender el mercado es que el suelo no
se deteriora con el paso del tiempo; por el contrario, la proximidad a
las zonas urbanizadas genera unas expectativas de incremento progre-
sivo de su valor, que despiertan en los propietarios actitudes de ateso-
ramiento. Es frecuente que los propietarios decidan conservar el suelo
125
 potencialmente utilizable en el crecimiento de la ciudad a la espera de
que su valor se incremente, y con ello la oferta real de suelo tenderá a
reducirse.
Al margen de las estrategias de los propietarios, a las que volvere-
mos a referirnos, es necesario que nos fijemos en otro aspecto funda-
me-ntal: se trata de los desequilibrios que se producen corno conse-
cuencia de la falta de elasticidad de la oferta ante el rápido crecimiento
de la demanda. Como hemos podido comprobar, en los procesos de
urbanización el crecimiento demográfico tiene un gran dinamismo, cir-
cunstancia qtJ.e puede extenderse también al crecimiento económico;
sin embargo, la preparación del suelo apto para ser ocupado por la
ciudad comprende una serie de tareas de planificación y de urbaniza-
ción que consumen largos plazos de tiempo. Precisamente esa falta de
suelo es la que hace que, cuando los crecimientos demográficos son
muy intensos, se produzcan expansiones espontáneas carentes de ele-
mentos infraestructurales. En esos casos la· fuerte presión de los flujos
migratorios llevan a que se construyan .. r §Y' § 1;?- B }l ?J, que tardarán
muchos años en ir superando su situación para convertirse realmente
en espacio- urbanizado.
Ante esos frecuentes desajustes en el mercado cabe preguntarse
por qué no se prevé, con la antelación suficiente, la demanda de suelo
urbano. La respuesta que no sería siempre la misma, haría referencia a
las dificultades para acertar en las previsiones sobre la intensidad del
crecimiento; a la falta de capacidad o de interés económico de los
promotores, que prefieren operar bajo pedido; á la voluntad política
de no favorecer un crecimiento excesivo, etc. La explicación habrá que
buscarla más bien en los distintos posicionamientos de los promotores
del espacio urbano, como veremos en el apartado 5.5.
Por otra parte, también debemos pensar en la singularidad de cual-
quier emplazamiento dentro del espacio urbano, que como ya hemos
dicho es heterogéneo, perfectamente diferenciado en razón de sus
usos y de sus calidades urbanísticas: Este componente de especificidad
1
va a hacer mayores las probabilidades de escasez. Efectivamente, el
hecho de que haya suelo urbanizado, válido para la localización indus-
trial y para viviendas de lujo, no impide que la oferta de suelo para
-::") . viviendas sociales o para equipamiento terciario, por ejemplo, pueda
i, ser insuficiente,
• Esta condición de bien escaso es lógicamente un importante factor
de encarecimiento, que propicia las actitudes especuladoras. El precio
del suelo urbano, como el de otros bienes, se fija en el mercado, es
decir en la confluencia de la oferta y de la demanda, y va a depender
por tanto de aspectos coyunturales del propio mercado y de factores
físicos y socio-urbanísticos que actúan como diferenciadores del espa-
126
cio urbano y por tanto de la dinámica de crecimiento (Vinuesa y Vida!,
1988).
Tal como hemos señalado en este ;mismo capítulo, las diferentes
condiciones toR..og:rá¡jg¡¡J .y geotécnicas del suelo pueden encarecer la
urbañizaclón;-ra2ón por la cual los terrenos con más dificultades ten-
drán un menor precio. Por otra parte, las determinaciones le<Jales
establecidas a través del planeamiento definen Jos usos y la capacidad
de aprovechamiento urbaíilsí'fco defsuelo. Cuanto mayor sea la intensi-
dad de uso más alto se.rátambién el precio del suelo, ya que no hay
que olvidar que el suelo. vale. en razón de lo que sobre él se pueda
construir. Pero no se trata sólo de una cuestión de cantidad; hay usos
que exigen una mayor inversión y que por tanto admiten una mayor
repercusión del precio del suelo. El suelo, en la consideración de
materia prima del espacio urbano que venimos aplicando, forma parte
del precio final de las edificaciones para vivienda o para cualquier otro
uso. Al margen de que la proporción del precio del suelo pueda ser
mayor, lo que es evidente es que representará una cantidad absoluta
más elevada cuanto más alto sea el precio del producto final. Los
terrenos valdrán más si sobre ellos se pueden construir viviendas de
lu que si su destino es, por las razones que sean, la edificación de
Viviendas sociales.
El fin o]a"üfillZación que pueda tener una porción del espacio,
puede d6pender de la normativa urbanística, pero sobre todo va a·ser
consecuencia de la propia estructura urbana y de la repercusión espa-
cial de la lógica de funcionamiento del sistema económico. Los estudios
·efectuados desde distintas perspectivas sobre las rentas del suelo, po-
nen de manifiesto la importancia de la localización con respecto a los
centros de actividad económica, enfoqüede 1os a tores neoclásicos, o
de la División Económica y Social del Espacio, desde la perspectiva de
los neomarxistas (Pardo, M., 1985) (Derycke, P. H., 1982, 337). Lo cierto
es que las posiciones centrales son preferidas por el ahorro que supo-
nen en desplazamientos, pero también puede haber una sobrevalora-
ción en razón de la calidad urbanistica, medida en términos de urbani-
zación, equipamient08;8StruCtura soCial, etc ..
De acuerdo con estos principios, el suelo urbano será más barato en
las zonas más alejadas del centro, y la suma de los elemÉmtos físicos y la
estructura urbana dará lugar a una dif renciación por zonas que va a
producir la segregación de los grupos sociales dentro del espacio
urbano. Las zonas mejores serán aprovechadas para usos más renta-
bles y acabarán siendo ocupadas por quienes más puedan pagar. En
los sistemas de libre mercado prevalece esa lógica económica y siem-
pre se tratará cle015lener1as máximas rentabilidades optimizando el
apfovechamie:hto de las ventajas económicas de los emplazamientos
127
 urbanos. Como ya hemos dicho en otros apartados del libro, la concen-
tración en el espacio urbano comporta una serie de economías de
!9'.!9 <a.r.. -i?_ (minoración de los costes de instalación y fúñcíOñanuento
que se produce al poder aprovechar los servicios ya existentes en la
ciudad y que no se encontrarían fuera de ella) que actúan como facto-
res de localización y que son el fundamento mismo de la revalorización
del espacio urbano.
Esta forma de funcionamiento, propia de todos los países de econo-
mía de mercado, genera serios problemas sociales y urbanísticos. Por
. ,.una parte los propietarios del suelo se adueñan de los incrementos del
..,..\ \valor de los terrenos que provoca el desarrollo urbano y que por tanto
]jdeberán corresponder a toda la colectividad. Pero sobre todo los me-
:canismos puestos en marcha para, de acuerdo con la lógica del sistema,
iobtener las máximas ganancias vaú frecuentemente en contra de la
;racionalidad urbanistica. Al convertirse el suelo en un bien susceptible
-!de fuertes especulaciones, el poder disponer de él para la producción
'·!'!el espacio urbano se hacen excesivamente difícil y costoso. Ello, como
!iecíamos, potencia su carácter de bien escaso y produce desde los
'primeros momentos de la industrialización en Europa, graves proble-
mas de congestión urbana que se derivan hacia la vivienda, los espa-
cios de uso público y las dotaciones de equipamiento, y producen al
final un .espacio. urbano de peor calidad y que segrega estrictamente
en razón de la capacidad de renta. El derecho a disfrutar de esos
bienes, igual para todos los ciudadanos, puede quedar muy compro-
metido por el libre funcionamiento del mercado del suelo. Por esta
razón los poderes públicos se han visto obligados a intervenir tratando
de defender los intereses urbanísticos de la colectividad, contrarres-
tando las maniobras que con propósitos especulativos urden los pro-
pietarios del suelo.
• Vamos a referirnos ahora esquemáticamente a las estrategias de
los diferentes agentes participantes en la construcción de la ciudad en
torno a la propiedad y al mercado del suelo. Al hablar de las formas de
actuación de los propietarios del suelo habría que distiÍlguir entre los
que tienen grandes <extension y aquellos otros que sólo son dueños
de pequeñas propiedades, ya que su capacidad para intervenir en el
proceso de crecimiento espacial de la ciudad no es la misma y sus
intereses sólo son parcialmente coincidentes. También hay que señalar
que por razones didácticas y con intención de esquematizar, hablare-
mos de propietarios como entes específicos, aunque muchas veces la
propiedad del suelo estará en manos de grandes grupos financieros,
atraídos por la rentabilidad de la inversión en patrimonio urbano, o de
promotores inmobiliarios, que como veremos buscan, convirtiéndose
en propietarios, asegurar su actividad como tales promotores. Toda esa
128
diversidad ha de llevarnos a pensar en la posibilidad de unos compor-
tamientos mucho más complejos por parte de quienes son titulares de
la propiedad del suelo.
Puede decirse que, con carácter general, los propietarios de suelo
van a tratar de conseguir que sus terrenos alcancen el valor más alto
posible. Para ello procurarán influir sobre las condiciones del merca-
do, favoreciendo las situaciones de escasez al retener el suelo. Tam-
bién intentarán que la normativa urbanística determme para·sus terre-
nos los usos y las intensidades que permitan unas mayores repercusio-
nes del precio del suelo, que es tanto como decir altas revalorizacio-
nes. Además, los propietarios del suelo saben que sus terrenos ganan
calidad por la proximidad a zonas de mayor nivel urbano, definido por
1as inversiones en infraestructuras, en equipamientos, zonas verdes,
etc. Hay que decir también que las posibilidades de ejercer este tipo
de presiones sobre el planeamiento urbanístico o sobre los programas
de inversión y de urbanización sólo son reales para los grandes pro-\
pietarios. Los pequeños propietarios ven limitada su capacidad a _las j'
maniobras de retención del suelo y al hecho de que en ocasiones una
pequeña propiedad puede bloquear grandes operaciones de desarro-
llo urbano. También en líneas generales podríamos decir que los pe-
queños propietarios de suelo están más vinculados a los crecimientos
espontáneos, cuando el espacio urbano se va construyendo al margen
de la ordenación urbanística.
Ante los problemas urbanísticos que se derivan del hecho de que el¡
suelo necesario para el crecimiento de la ciudad sea de propiedad¡
privada, los poderes públicos han adoptado distintas actitudes que van l
desde la nacionalizaciqn absoluta del suelo, en los países socialistas, Í .:.'
,.
hasta una total g_); r l a._s!é en el caso de los EE.UU., pasando por¡
situaciones en las que, mediante instrumentos legales diversos, básica-f
mente se limitan los derechos particulares sobre el uso y las revaloriza-\
cienes generadas por el desarrollo urbano, en defensa de los derechos\
colectivos. .
La revolución bolchevique abolió todos los derechos de propiedad
sobre el.suelo, y a partir de 1918 el desarrollo de las ciudade¡(í'ilS'a
será ajeno a las fuerzas especulativas en torno a la revalorización.lñiilo-
biliaria. Desde entonces y durante un periodo que termina con los
cambios políticos que se vienen sucediendo durante 1990, en las ciuda-
des de los países con suelo socializado la acción planificadora no ten-
drá que emplearse en intentar superar el conflicto con los intereses de
los propietarios, y además será la principal fuerza generadora de los
factores del crecimiento urbano, con lo cjue las previsiones en cuanto a
las necesidades de suelo urbano serán más fáciles de establecer. En
todo caso el hecho de que no se produzcan las tensiones propias de la
., 1 129
i
illl antiguo núcleo de viviendas, que fillldamentalmente no se oponen
por estrategias especulativas. sino en defensa de sus viviendas y en
contra de lo que ha de suponer su expulsión hacia zonas menos cen-
trales.
5,4. La planificación del crecimiento urbano
Al convertirse el espacio urbano en soporte de actividades y adqui-
rir fuertes ritmos de crecimiento, la conflictividad en tomo a los usos y
a los aprovechamientos del suelo se acrecienta progresivamente, dan-
do lugar a situaciones de grave deterioro social y de escasa filllcionali-
dad. Las inaceptables condiciones urbanísticas y de habitabilidad a que
se ven relegadas las capas sociales con menor poder económico y la
proliferación de situaciones en las que el crecimiento incontrolado
conduce a una progresiva pérdida de las ventajas económicas de loca-
lización para las empresas, mueve a reflexionar sobre la necesidad de
ordenar el. desarrollo urbano y, de forma muy concreta, su crecimiento
espacial.
Ya vimos en el capítulo 3 como los problemas de congestión y de
degradación de las condiciones de vida en las ciudades durante el
siglo XlX dieron lugar a una serie de iniciativas que desde distintas
posiciones trataban de conseguir un espacio urbano mejor. Las pro-
puestas de Howard con su ciudad jardín son sin duda las que han tenido
una mayor implantación. Las ciudades de Letchworth (1903) y Welwyn
Garden City (1920), fueron construidas por sociedades privadas con el
impulso personal del propio Howard o sus sucesores con la idea de
materializar los principios de bajas densidades, viviendas unifamiliares
con jardín, y presencia destacada de zonas públicas ajardinadas, pero
ni siquiera en estos ejemplos más directos se pudo aplicar en la prácti-
ca el principio, básico en el¡proyecto de Howard, de mantener la
propiedad del suelo en manos de la comlllidad (Terán, F., 1969).
El impacto de la idea de ciudad jardín ha sobrepasado y desfigura-
do su concepción original; formas más o menos identificables con las
propuestas de Howard van a recibir esa denominación. Podemos pen-
sar en las decenas de ciudades que a lo largo del siglo se construyen
en diversos países de todo el millldo, primero como actuaciones, mllli-
cipales o de empresas privadas, destinadas fundamentalmente a aten-
der ciertas demandas de viviendas y, posteriormente, ya en la seglllda
mitad del siglo y dentro de lUla concepción territorial del urbanismo,
en relación con el desarrollo de las politicas de nuevas ciudades. Pero
además de esas actuaciones directas, la idea de Howard sobre una
ciudad nueva, de organización concéntrica, limitada en su expansión
132
por illl cinturón rural, en la que los elementos de la naturaleza han de
tener una gran presencia y que podría proyectar su crecimiento sobre
lUla serie de pequeños núcleos bien conectados de su entorno (Figura
3.7), ha permanecido vigente en las concepciones teóricas y ha inspira-
do el modelo de organización del desarrollo espacial de no pocos
grandes planes urbanísticos en todo el millldO (Londres, Madrid, Mos-
cú, París, o Tokio, son alglllos ejemplos).
Al finalizar la seglllda década del siglo, enormemente agrandados
por las necesidades de reconstrucción subsiguientes a la Primera Gue-
rra Mundial, los problemas urbanos y en especial los relativos a la
carencia de viviendas estimularon el trabajo cientifico a la vez que
fueron recabando progresivamente la atención de los poderes públi-
cos. A partir de 1919 la Bauhaus, de la mano de su fundador W. Gro-
pius, impulsa la idea de organizar el espacio de acuerdo con las funcio-
nes para las que se crea. La propuesta va a ser aplicada en seguida en
algunas ciudades alemanas y se propagará después por todo el millldo
(Terán, F., 1982, 40). Estos planteamientos racionalistas, que abarcan
aspectos económicos, estéticos e higiénicos, van a ser compartidos en
buena medida y simultáneamente por Le Corbusier al desarrollar la
idea de la ciudad funcional. Tales propuestas teóricas acabarán sinteti-
. ·zándose veinte años después en la Carta de Atenas (1943), que ha de
ser considerada como illl hito fillldamental en la evolución del urbanis-
mo. Si las formas del espacio han de responder a las filllciones especifi- .
cas que en él se realizan es necesario entonces introducir el concepto
de zona. La ciudad debe quedar organizada, zomficada, de acuerdo
con las necesidades sociales, definidas a través de lUla serie de flllcio-
nes básicas (habitar, trabajar, circular, y cultivar el cuerpo y el espíri-
tu), que darán lugar a otras tantas zonas claramente diferenciadas en el
espacio urbano.
Desde una perspectiva más atenta a los aspectos sociales del creci-
miento urbano, es necesario recordar aquí la influencia que han tenido
en la ordenación de las ciudades las propuestas dirigidas a defender la
idea de comunidad frente a la agresión que representa el crecimiento
urbano. La constatación de que la forma de vida urbana, además de
producir importantes cambios de todo tipo, tiene efectos disgregado-
res sobre la comlllidad ha sido también una preocupación constante-
mente explicitada por los sociólogos, y de forma especial a partir de la
Escuela de Chicago.
En los años treinta se incorpora la idea de unidad vecinal al planea-
miento, dándole así illl contenido social del que hasta entonces carecía.
El comlllitarimos se preocupa de que la ordenación espacial de la
;¡ ciudad favorezca el sentimiento de comlllidad mediarlte la existencia
de lUlas células de convivencia primaria o unidades vecinales, que
133
los componentes demográficos, las actividades económicas, la estructu-
ra de la propiedad del suelo, los equipamientos, el parque de vivien-
das, etc. A partir de ese punto y mediante técnicas de proyección
podrá estimarse, para un momento determinado del futuro, cómo tien-
de a ser la ciudad, cuál va a ser su crecimiento y cómo se comportarán
los distintos elementos.
Esa imagen futura de la ciudad habrá de ser valorada con criterios
técnicos y desde la perspectiva de los principios ideológicos o, simple-
mente desde los posicionamientos personales de quienes ostenten el
poder político. Su confrontación con la imagen deseada, ideada desde
los mismos criterios técnicos y políticos, debe dar lugar a una serie de
decisiones que convenientemente articuladas forman el plan, o conjunto
de estrategias que ha de servir para que la ciudad futura se aproxime
lo más posible a la de la imagen deseada.
En las sociedades democráticas el proceso cuenta con una fase en la
que las propuestas y las determinaciones del plan son sometidas a la
consideración de diferentes estamentos sociales que pueden efectuar
contrapropuestas. El plan urbanístico, al margen de sus contenidos y
fundamentos técnicos, es un documento y una estrategia de actuación
impregnada de contenidos políticos; no en balde trata de intervenir
sobre .el conflícto de intereses sociales que se refleja en el espacio
urbano.
En relación con la ordenación del crecimiento espacial de la ciudad
y ciñiéndose al caso español, habría que recordar en primer Jugar Jos
planes de ensanche que tuvieron un carácter exclusivamente físico,
pues sólo tratan de imponer una determinada trama geométrica apo-
yándose para ello en el viario. Las previsiones de reservas de suelo
para equipamientos y espacios de uso público, que se hicieron en estos
proyectos, no tuvieron apenas efectividad al no existir todavía, en la
legislación urbanística española, los cauces adecuados para la obten-
ción de este tipo de suelo por parte de las administraciones públicas.
En la construcción de los ensanches se fueron modificando además
otros muchos aspectos relativos a la edificabilidad y a la ocupación del
suelo, siempre en la línea de imponer los intereses de los propietarios
frente a una sociedad poco concienciada aún por la problemática urba-
nística. (en relación con el ensanche de Madrid ver: Mas, R., 1982).
El Estatuto Municipal de 1924, obligaba, a través del artículo 217, a
que todos los municipios «mayores de diez mil almas" y que en la
década de 191O hubiesen tenido un crecimiento superior al veinte por
ciento, redactasen sus planes de ensanche en el plazo de cuatro años.
Igualmente obligaba a los municipios de más de doscientos mil habitan-
tes a redactar los proyectos de urbanización de las zonas comprendi-
das entre los bordes de sus ensanches y los respectivos límltes munici-
136
pales, en los casos en que se estuviesen produciendo nuevos núcleos
urbanos. Entre estos planes, cuyo carácter básicamente higienista vie-
ne avalado por el hecho de que fueran aprobados por las Comlsiones
Sanitarias Provinciales, sigue prevaleciendo la intención exclusiva de la
ordenación formal del espacio. A la hora de planificar el crecimiento
f de la ciudad no se tienen en cuenta aún los aspectos sociales o 6conó-
mlcos, ni se consideran tampoco las implicaciones que la ciudad tiene
con respecto a su entorno comarcal o regional.
- Poco a poco irían incorporándose las ideas de zonificación·, a la vez
que se desarrollaban normativas más complejas sobre los usos urbanos
permitidos o prohibidos, y se adquiría una visión más global de la
ciudad, que llevaba al convencimiento de que no baStaba con atender
aspectos concretos, como la ordenación física de su-expansión o ciertas
reformas puntuales en su interior, sino que es necesari0 considerar a la
ciudad como un complejo organismo que ha de ser tratado en su
integridad. El «Plan General de Madrid y su Cintura y Zona de influen-
cia" aprobado en 1944 por la Junta de Reconstrucción de Madrid y
gestionado después por la Comisaría de Ordenación Urbana de Madrid
y sus Alrededores, es quizás el ejemplo más relevante de la evolución
de la planificación urbana en España, que alcanzará su madurez con la
Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956.
Tras el establecimiento de ese marco legal, los Planes Generales de
Ordenación Urbana tratan de dirigir el crecimiento espacial de las .
ciudades básicamente a través de la clasificación de suelo y de las
actuaciones previstas y programadas en ellos. A partir de distintos
instrumentos y presupuestos metodológicos un plan debe delimitar la
cantidad de suelo preciso para dar respuesta a/ias necesidades de
.' crecimiento de la ciudad. Ese suelo será'Clasíñéádo como urbanizable y
junto con el suelo urbano (ya urbanizado) vacante constituirán todo el
espacio potencialmente utilizable en la expansión de la ciudad.
Las determinaciones del plan a este respecto suponen no sólo cuán-
to suelo se puede transformar sino, sobre todo, qué suelo. Ello implica
un determinado modelo espacial de crecimiento que, en lógica concor-
dancia con la trama urbana preexistente y las caracteristicas del medio
natural, establecerá las líneas de crecimlento. Así mlsmo fijará los usos
y las restantes determinaciones urbanísticas en cuanto a las densidades,
las tipologías de edificación, etc.
En contra de lo que pudiera parecer. la clasificación de más suelo
del que previsiblemente vaya a hacer falta no supondria necesaria-
' mente que dejasen de producirse situaciones de escasez, pero sí que
facilitaría en cambio maniobras especúlativas, ya que el suelo, por el
mero hecho de tener una clasificación urbanística qúe permita su edifi-
cación, se revaloriza enormemente. Jean Labasse (1973, 336) dice a este
1
· .1
137
' i
i 1
: 1 ¡)
países donde se producen. En cualquier lugar donde se desarrollen
serán zonas construidas por los individuos que no tienen la capacidad
económica suficiente para integrarse en el espacio realmente urbano.
Este estará ocupado por una reducida élite que, con la complicidad del
planeamiento urbanístico y de los propios poderes públicos, impone el
efecto segregador de las desigualdades sociales sobre el espacio, con-
denando a la mayor parte de la población a vivir en condiciones de
marginalidad (Hardoy, ]. E., y Satterhwaite, D., 1987). (Aguirre, R., 1989,
83)
Estos espacios urbanos, en los que normalmente reside más de la
mitad de la población de muchas de las ciudades africanas, asiáticas, y
latinoamericanas (ver Tabla 16), se caracterizan siempre por su enorme
dinamismo, que parece no tener limites; por su carácter periférico; por
los contrastes morfológicos y sociales con los barrios centrales; por el
desorden del plano y los altos índices de ocupación del suelo; por la
penuria de espacios comunes y la infima calidad de las edificaciones;
por la insuficiencia de equipamientos y de infraestructuras; y por la
precariedad o ilegalidad de la ocupación. Establecidos esos rasgos
comunes, las posibles diferencias entre los crecimientos espontáneos
de las ciudades de países subdesarrollados serán debidas sobre todo a
la diversidad de los soportes físicos sobre los que se producen.
A veces los desarrollos tienen lugar sobre terrenos que los poderes
públicos éeden en precario a los inmigrantes para que ellos mismos
construyan su propia vivienda, generalmente una chabola, dentro de la
reducida parcela que se les adjudica. La administración puede impo-
ner un trazado teticular de calles pero no se ocupa de su urbanización
ni de la instalación de los servicios de alcantarillado o de suministro de
agua, electricidad, etc., que serían especialmente costoso dada la ex-
tensión de estos asentamientos en los que obviamente no es posible la
edificación en altura.
Pero es más frecuente que los asentamientos sean totalmente espon-
táneos: los ocupantes parcelan el suelo o subdividen las viviendas de
forma ilegal sobre aquellos suelos en los que haya menor probabilidad
de desalojo. Se trata también de viviendas de mínimas dimensiones,
autoconstruidas con materiales de deshecho, sin ningún tipo de servi-
cio. No tienen dominio legal sobre el suelo, que podrá ser de propie-
dad pública o privada pero que queda siempre fuera de las apetencias
del mercado al estar destinado a la futura construcción de alguna in-
fraestructura, por sus características topográficas, por ser inundable o
por cualquier otra circunstancia,
Normalmente, estas área·s, de una acusada monotonía, van a estar
aisladas del resto de la ciudad, a veces separadas por un obstáculo
natural y siempre careciendo de los elementos básicos de comunica-
140
ción que prop1c1en la articulación con otros barrios. La escasísima
presencia de equipamientos comerciales o sociales en estas zonas agu-
diza su condición de espacio-dormitorio. Otra de las caracteristicas más
relevantes de estos asentamientos es su provisionalidad, que no sólo
hay que vincular a la falta de solidez de las edificaciones, sino más bien
!-;:
a la precariedad de las cesiones del suelo o a la propia ilegalidad·de la
·:;)'-
ocupación.
·
. La posibilidad de resolver esta grave situación en las ciudades de
los paises en desarrollo ha de pasar necesariamente por la modifica-
·-i:t·l. ción de las condiciones económicas que la han ge1¡erado. Como ya
o
; ": ·; explicaba Engels, el problema de la vivienda es un problema de renta.
•,· 1 La urbanización marginal se produce sobre todo porque quienes la
"o 1 protagonizan no tienen la capacidad de renta suficiente para pagar
! unas condiciones de alojamiento más dignas. A la falta de interés de los
promotores privados por una demanda sin capacidad de renta, se unen
unos poderes públicos con pocos recursos. Y no sólo se trata del
dinero necesario para crear el espacio ·urbano, las viviendas y los
equipamientos que demanda los flujos inmigratorios; las Administracio-
nes en estos países son incapaces de desarrollar y hacer cumplir el
planeamiento urbanístico o de gestionar algún tipo de fiscalidad sobre
el suelo (Breese, G., 1968, 218).
Por último, recordar que aunque en la actualidad la urbanización
espontánea sea caracteristica del mundo subdesarrollado, no es total-
mente ajena a las ciudades de los países industrializados. En España,
por ejemplo, las parcelaciones efectuadas por los propietarios del sue-
lo, sin otra ordenación que la necesaria para disponer de accesos, con
importantes carencias de infraestructuras y sin el necesario control
urbanístico, constituyeron la forma normal de expansión espacial de
nuestras ciudades todavía durante la primera mitad del siglo actual
(Estébanez, J., 1989, 104). incluso con posterioridad a la entrada en
vigor de la Ley del Suelo de 1956 y con el proceso de desarrollo indus-
trial muy avanzado, se han seguido produciendo en las periferias de
las ciudades españolas asentamientos de infraviviendas a partir de par-
celaciones ilegales, que en algunos casos llegaron a tener una gran
entidad urbana (Figura 5.4).
• Vamos ahora a referirnos a la promoción de suelo urbano como
proceso productivo organizado empresarialmente y reglamentado por
un conjunto de normas urbanísticas. Desde que comienzan los cambios
propios de la ciudad industrial, y en especial la privatización del suelo
.> urbano y las fuertes demandas de vivienda, va a ir prolüerando la
actividad inmobiliaria, en la que los promotores, como en cualquier
otro proceso productivo, se encargan de construir espacio urbano y
viviendas para obtener un beneficio. Hablamos, por tanto, de una acll-
141
.
 ,·
·
1976 vidad de producción mediante la cual, se realizan, sobre unos terrenos
rústicos determinados, una serie de actuaciones que pueden comenzar
con la adquisición del suelo, y seguir con la realización o la tramitación
de los documentos urbanísticos precisos, para terminar con las obras
de urbanización o con la construcción de las edificaciones según los
casos. El promotor es quien toma la iniciativa de llevar adelante esas
transformaciones, arriesga una inversión y obtiene unos beneficios co-
mo cualquier otro empresario, si bien en este caso es frecuente que
durante el proceso de .urbanización se generen grandes incrementos
del precio del suelo al agregarse rentas específicas de carácter espe-
cuiativo (García Bellido, J., 1982).
Los promotores privados de espacio urbano constituyen un grupo
de una notable heterogeneidad, en los orígenes de la urbanización los
promotores suelen ser pequeños constructores que a tenor de los re-
sultapos económicos que vayan obteniendo pueden ir ampliando las
dimensiones de sus actuaciones. Después la actividad irá adquiriendo
un carácter más empresarial, pero sin que, como en el caso·de España,
desaparezcan totalmente los promotores ocasionales. El componente
especulativo, que se genera en la escasez de la oferta inmobiliaria,
fav6rece que no sea difícil encontrar promotores improvisados, de una
1983 sola actuación, que provienen sobre todo desde el campo de la cons-
trucción y del de los propietarios del suelo. Esa ausencia de profesio-
nalidad empresarial aportará desorganización en el proceso de. pro-
ducción del espacio, incidiendo en la complejidad del mercado y de- ·
jando también sus huellas en la morfología urbana.
También desde los comienzos de la industrialización podemos en-
contrar ejemplos de grandes empresas de diferentes sectores produc-
tivos así como de gremios y sindicatos que promueven la construcción
de viviendas para sus trabajadores o afiliados. Estos modos de promo-
ción suelen estar inscritos en políticas de vivienda social y habria que
situarlos a caballo entre la actividad de la iniciativa privada y de las
actuaciones públicas en la consti:ucción de la ciudad.
Pero al margen de esa posible diversidad de tipos de promotores,
en la mayor' parte de las ocasiones la ciudad crece a impulsos de la
iniciativa privada, que normalmente va a estar regulada por el conjunto
de disposiciones legales del planeamiento urbanístico y condicionada
por las actuaciones públicas en materia de infraestructuras básicas. Los
promotores inmobiliarios van a actuar también persiguiendo el objeti-
vo del máximo y más rápido beneficio. Tratarán de obtener el mayor
Figura 5.4. Zona de la Meseta de Orcasitas, en Madrid: en la foto de 1983 aprovechamiento urbanístico al suelo que urbanizan y promueven y
pueden apreciarse las edificacíones de la Operación de Remodelación (Vinue pro urarán que el proceso se efectúe en el menor plazo de tiempo
sa, J., 1986) que sustituyeron a parte de las infraviviendas que se habían ido posible. Para ello entrará..-, frecuentemente en conflicto con la normati-
instalando en la zona en las últirÍl.as décadas. va urbanística y tratarán de burlarla en aquello que reduzca sus benefi-
142
;:··
143
-
l
cios; simplificando, cabe decir que procurarán aumentar las intensida-
des de uso en los suelos edificables y reducir al máximo los espacios
no lucrativos (viario, zonas verdes, etc).
Para la actividad promotora es muy importante también la eficacia
del funcionamiento de los sistemas ¡:le gestión previstos por el planea-
miento, que van a venir condicionados por la estructura de la propie-
dad de la zona que se quiere desarrollar. Volviendo a centrarnos en la
realidad urbanística española, tenemos que cuando el planeamiento
delimita y clasifica unos terrenos como suelo urbanizable, a la vez
establece cómo ha de gestionarse la transformación de ese suelo que,
además de ser ordenado y urbanizado, ha de ser reparcelado.
Partimos de unos terrenos con una determinada estructura de pro-
piedad y para poder actuar sobre ellos será preciso poseer el corres'
pendiente dominio legal. La situación más complicada se presenta
cuando hay un número muy elevado de pequeños propietarios y es
preciso formar lo que en la legislación española se denomina Junta de
Compensación que, como ya comentamos al hablar de los propietarios
del suelo, una vez que controla el sesenta por ciento de la propiedad
tiene facultades para expropiar al resto (Figura 5.5). El disponer del
suelo necesario es sin duda el primer objetivo de los promotores, que
suelen encontrar en los propietarios del suelo los más claros enemigos
a su actividad. Sin disponer del suelo necesario no hay actividad pro-
Espacio urbano preexi tente. Crecimiento previsto. E! poligono delimitado por el Planumient() será daarrol!ado por
un promotor. III"Zo a muy parcelada ocupada pot un nút!eo de iviendas de auta;on$lnl tión, Terrena propiedad de un
gran promotor que urbaniza y eonstnqe primero !o m.h alejado del tentfo !A) para provocar una mayor revalorizatión del resro del
suelt (B), Actuación Pública. alejada del espacio urhano objeto de ad¡¡uirír welo mM barato.
figura S.S. Esquematización de algunas situaciones frecuentes en la gestión y
la promoción del desarrollo espacial urbano.
144
motora, y muchas veces la actitud de atesoramiento de los propietarios
del suelo puede hacer que la promoción se paralice.
Una vez que se 'dispone del suelo, el proceso continúa con la orde-
nación urbanlstica pormenorizada, mediante el planeamiento parcial
referido al ámbito concreto de actuación, de acuerdo con las directri-
ces establecidas por el planeamiento general, que se refiere a toda la
ciudad. Además del diseño físico correspondiente, una parte funda-
mental de esa ordenación es la nueva parcelación de los terrenos ya
organizados para los usos urbanos previstos: parcelas edificables, re-
servas para equipamientos, viario, zonas verdes, etc. Posteriormente
habrán de efectuarse las obras de urbanización y de construcción de
las edificaciones con lo que el proceso de transformación quedará
· ··concluido: La mayor parte del espacio resultante será vendido a los
futuros ocupantes, con lo que volverá a subdividirse la propiedad del
suelo, y otra parte habrá de ser cedida a la comunidad. Normalmente
todo el suelo que constituye los espacios de uso público más un peque-
ño porcentaje de lo edificable, pasará directamente a ser de propiedad
pública, con lo que se pretenden recuperar para la comunidad parte
de los incrementos de precios generados por el crecimiento urbano.
En relación con las dificultades que normalmente presenta el merca-
do, es frecuente que los promotores se ocupen de crear un amplío
patrimonio de suelo que les asegure la posibilidad de actuar y que no
les deje desamparados ante las fuertes revalorizaciones del suelo (ver .
la Figura 5.6). Cuando el promotor es también propietario del suelo, su
comportamiento está más condicionado por esa circunstancia, ya que
los beneficios obtenidos por la promoción pueden llegar a ser poco
significativos en relación con la revalorización del suelo.
Así, dentro de esa mentalidad de propietarios de suelo, los grandes
promotores a veces pueden seguir estrategias como la que se esque-
matiza en la Figura 5.5. En épocas de fuerte presión de la demanda y si
el planeamiento se lo permite, desarrollará primero las zonas más ale-
jadas de la ciudad de forma que el resto de sus terrenos ganen centra-
lidad merced al «efecto colonizador>> de estos desarrollos periféricos.
Esta forma de actuar comporta mayores costes en infi·aestructuras y en
equipamientos pa a el conjunto de la ciudad y sobre todo unas peores
condiciones de vida para quienes por razones de renta no tienen acceso
a otras ofertas mejores. Pero suponen fuertes revalorizaciones de los
terrenos más próximos a la ciudad, que, cuando hayan adquirido la
centralidad suficiente, serán destinados por el promotor-propietario a
sectores de la demanda con mayor poder adquisitivo.
• La expansión de la ciudad por la iÍ!iciativa de los poderes públicos
ha sido la norma en los países socialistas y ello se deja notar en un
menor crecimiento y en una acusada homogeneidad morfológica que
145
 PROMOCION ltAa PROMOC!OIIi 11B1t
670 mil!onu
CONSTRUCCIOH
50,4%
650 mii!One$
CONSTRUCCI
65%
PRECIO TOTAt O LA PRIJMOCIÚN: ÜIOO mil!onn
PREC10 TOTAL OE LA PROMOC!ON.: 1.330 mi!!ones
Figura 5.6. «Paradoja del promoton> en épocas de fuert revalorización de
los terrenos: Un promotor piensa acometer dos promociones idéntidas sucesi-
vamente. Compra los terrenos de la promoción A y la desarrolla. Como pode-
mos ver en la figura, al venderla recupera los 200 millones que le costó el suelo
y obtiene 150 millones de beneficios. Pero cuando se dispone a acometer la
promoción B se encuentra con que con los 350 míllones de que dispone no
puede adquirir el terreno necesario que ahora, por la subida experimentada,
tienen un precio de 480 millones. La conclusión a la que llegará es que habría
evitado riesgos y esfuerzos y habría obtenido un mayor beneficio limitándose a
especular con los terrenos.
podríamos calificar como monotonía del paisaje urbano. La ausencia de
intereses económicos .privados y la uniformidad de la demanda exclu-
yen muchos de los mecanismos de segregación espacial que en buena
medida son los que generan la diversidad.
Pero también en las ciudades con econom1a de mercado es impor-
tante la participación de las instituciones públicas. Además de su inter-
vención redactando el planeamiento y vigilando su cumplimento, les
corresponde acometer la construcción de las infraestructuras básicas
sobre las que habrá de apoyarse la expansión de la ciudad. Ya comen-
tamos cómo el trazado y la programación de la construcción de los
principales ejes de transporte o de las canalizaciones de agua y sanea-
miento, en coherencia con el planeamiento urbanístico, marcan las li-
neas de desarrollo espacial de la ciudad.
Pero además de esa actuación básica e inescusable, que podrá
extenderse a otros muchos equipamientos (parques, universidades,
aeropuertos, cementerios, etc.) a veces se dan actitudes más inter-
vencionistas, ligadas a la idea pujante a lo largo del siglo de que el
urba:.'"lismo ha de ser un elemento más en la política social del estado,
encargándose entonces los poderes públicos de promover el espacio
146
urbano residencial y productivo, complementando o reemplazando en
ello a los agentes privados.
Ya hemos hecho referencia a la falta de capacidad económica y de
organización administrativa de los poderes públicos como uno de los
elementos caracteristicos del crecimiento urbano en los paises en desa-
rrollo. No obstante son numerosas las experiencias puestas en rriarcha
con objeto de influir en los mercados del suelo y en la promoción
inmobiliaria. En Corea, en ciertas ciudades de la lndia y en Kenya se ha
'
¡r aplicado lo que se denomina reajuste del suelo, que básicamente con-
// siste en una acción concertada de los poderes públicos con los prOpie-
480 mill na
SUElO tarios del suelo en virtud de la cual aquellos construyen las infraestruc-
3S,l% turas y las dotaciones básicas y se quedan con una parte de los terrenos
,que posteriormente son sacados al mercado para que actúen los pro-
motores privados. En otros países (Malasia, Singapur, Chile, Jndia, Co-
lombia, Ecuador y Turquía) se ha optado por la creación de bancos de
suelo, con los que se trata de crear grandes reservas de suelo que los
poderes públicos pondrán estratégicamente al servicio del crecimiento
urbano. En todo caso estas experiencias y otras similares tienen como
denqminador común unas escasísimas cuotas de éxito, sobre todo si se
considera que el suelo resultante de estas acciones casi nunca va a ser
destinado a la construcción de viviendas para la demanda de rentas
más bajas (MOPU-HABITAT, 1989, 136).
Por otra parte, no es difícil encontrar en la mayor parte de los países .
desarrollados y desde épocas muy tempranas referencias a este tipo
de actuaciones. En Inglaterra, tras la Primera Guerra Mundial, se hace
evidente que la iniciativa privada no sería capaz de atender a la enor-
me demanda de vivienda, sobre todo a la correspondiente a los niveles
de renta más bajos. Sendas leyes de 1919 y 1924 facultaron a las autori-
dades locales para promover vivienda pública en alquiler, con lo que
se desarrolló una muy activa y fructífera política. También suelen desta-
carse ejemplos de municipios con ayuntamientos de ideología socialis-
ta, como el de Viena que llegó a construir unas sesenta mil viviendas, o
el de Fran.kfurt que encargó a los arquitectos de la Bauhaus la creación
de un conjunto de actuaciones residenciales con las que se daba res-
puesta a las necesidades de expansión de la ciudad.
Merece también una mención especial la política francesa de grands
ensembles, que surge como respuesta a los enormes déficits de vivien-
da producidos por las destrucciones de la Segunda Guerra Mundial y
el crecimiento demográfico posterior, y consiste básicamente en la
construcción intensiva de grandes conjuntos residenciales, que por su
tamaño se incluyen a veces en la categoría de nuevas ciudades, y que
están coordinados con las políticas de viviendas de renta limitada
(H.L.M.). Sin salir de Francia, y en relación con la promoción pública de
147
suelo, hay que mencionar también la política de las Z.U.P .. Se trata de
zonas clasificadas como de urbanización prioritaria que, tras ser delimi-
tadas por los municipios de acuerdo con estrategias territoriales, van a
ser urbanizadas con ayudas financieras del Estado y vendidas a precio
de coste a promotores privados.
Más numerosos son los ejemplos de ciudades nuevas construidas
normalmente por los gobiernos o las instituciones locales, siguiendo a
veces los principios de la propuesta de Howard, y frecuentemente con
objeto de dar respuesta a los problemas del crecimiento urbano. Se
trata de crear nuevos asentamientos libres de la herencia de los pro-
blemas de la ciudad antigua, conjugando además políticas de reequili-
brio territoiial. Sin duda la experiencia inglesa destaca también en este
caso entre las de otros muchos países en los que. los gobiernos han
visto en este tipo de estrategias una forma adecuada de atender las
demandas de nuevo espacio urbano y, muy especialmente, de vivien-
das.
En España hay numerosos ejemplos de intervención pública directa
en el crecimiento de la ciudad. Las diversas políticas que, sobre todo
desde 1940 pretenden dar respuesta a la demanda de vivienda no
satisfecha por la oferta privada, han dejado su huella en buen número
de ciudades. Pero cuando se hace mayor la actuación pública sobre el
desarrollo urbano es a partir de la creación en 1959. de la Gerencia de :Q
Urbanización (posteriormente instituto Nacional de Urbanización,
INUR). 1
. '
Este organismo público encuadrado en la administración del Estado
desarrolló una gran actividad a lq largo de veinte años durante los
cuales llegó a promover más de doscientos polígonos residenciales,
que totalizan cerca de catorce mil hectáreas, y ciento treinta actuacio-
nes industriales con unas diecinueve mil hectáreas urbanizadas. Las
actuaciones estuvieron muy vinculadas a los Planes Nacionales y demás o
programas del instituto Nacional de la Vivienda o a políticas regionales '{ --o.:1chrtt
. ..... ::S@.
como la de Descongestión de Madrid o los Polos de Desarrollo. Se g 'E
comenzaban con la adquisición de los terrenos, casi siempre mediante .moa
·- ...-. ::S
expropiación, y siendo el precio del suelo o la menor capacidad de ';U .!!!
resistencia de los propietarios una de los criterios de localización de '"
o e. g 't : l
las actuaciones. Posteriormente se redactaban los planes de ordenación i ¡::<DZ.$. ¿
y se ejecutaban los proyectos de urbanización para finalmenie poner el J: &:i:o..G:-9
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suelo residencial a disposición de la promoción pública de vivienda o omk..O.O
í !l. =t:o .o
enajenárselo a promotores partículares. i 'CDo..-5.9
Con la venta de este suelo promovido por el Estado se malogra en :6-o.g·o&
muy buena medida el propósito de reducir la especulación inmobilia- i ro-
Iia. Con ello se traicionó además la propuesta de la Ley del Suelo de ·-"'
utilizar la capacidad de los patrimonios públicos para regular el mer- m$ms·awo:9¿
r:::::o.-oo
e( ! )
148 149
cado del suelo. En todo caso, es innegable la importancia de estas
promociones en términos de oferta de suelo, ya que el espacio resi-
dencial urbanizado, aplicando unas densidades medias, tiene una ca-
pacidad en tomo al millón de viviendas. También hay que destacar la
labor así realizada en la ordenación urbana de las expansiones moder-
nas de muchas ciudades españolas.
Pero no podemos tenninar de hablar del proceso de producción del
espacio urbano sin referirnos, aunque sea brevemente, al papel jugado
por la demanda: Esta está constituida por todos aquellos individuos,
grupos, entidades e instituciones que desean instalarse en la ciudad o
ampliar el espacio del que disponen. Todos estos elementos actuarán
buscando la satisfacción de sus nec.esidades o de sus apetencias, que
serán muy diversas e incluso contrapuestas por lo que resulta poco
eficaz hablar de la demanda en general. Las demandas de espacio
urbano generadas por las actividades económicas o por las necesida-
des de viviendas, de espacios verdeS, de equipamientos, etc, entrarán
en el conflicto derivado de la escasez de suelo y del deseo de obtener
las mejores .posiciones dentro de la ciudad.
En todo caso, y dejando .a un lado las diferencias que puedan esta-
blecerse por tipos de actividad, niveles de renta, e incluso edades de
los usuarios del espacio urbano, la consideración de la demanda corno
agente que pueda influir en el proceso reivindicando el derecho a un
espacio urbano de calidad, sólo tiene sentido cuando pueda ejercer
una gran presión sobre los centros de poder politice, para que éstos
actúen directamente o corrijan la actuación de los propietarios del
suelo, promotores, etc. Es_ cierto que la existencia de una amplia con-
ciencia social en torno a la problemática urbarústica genera un estado
de opinión entre los diferentes agentes, que modera las apetencias
desmedidas de alcanzar rápidos beneficios, no siendo tan fácil enton-
ces ignorar sistemáticamente los intereses de los usuarios o destina-
tarios finales del espacio urbano.
1 regiones con procesos más avanzados; la ciudad además de una pobla-
,, 1
150
6 -------
La urbanización
del territorio
Cuando en una región tiene lugar su proceso de urbanización crece
en ella más rápidamente la proporción de la población que vive en las
ciudades, y aumenta el espacio urbano mediante la transiormación del
suelo rural, pero además los asentamientos urbanos, corno generado-
res de innovaciones, como centros de decisiones y sedes de la mayor
parte de la actividades, deben incrementar su protagonfsmo en el
funcionamiento de las estructuras económicas a nivel regional, es decir
ha de producirse la incorporación de los modos de organización urba-
na por todo el territorio y no exclusivamente dentro de las ciudades.
Dicho de otra manera, al producirse el proceso de urbanización la
red de ciudades debería servir como soporte para organizar y dar
servicio administrativo, económico y social a todo el territorio. Eso es
lo que acaba por anular definitivamente la diferenciación campo-ciu-
dad, y a la postre permitirá hablar con sentido pleno de urbanización.
La siempre insuficiente representación cartográfica de una ciudad me
diante un punto en el mapa, va a ser aún menos expresiva en las
ción y una porción de espacio urbanizado e intensamente ocupado, es
el centro
procesos
de unadered
urbanización interrelaciones
de flujos esuponen, frecuentes
como vimos y diversos.
en su momento, 1
Los
que crecen los núcleos urbanos y que va a haber un mayor número de
ciudades. Como consecuencia de todo eilo van a cambiar algunos as-
pectos fundamentales de la organización espacial y de la fonna en que ['
las ciudades se relacionan con su entorno. Sobre la organización de las \l1'
!]
151 !·J
i'
 :;.,
·"
expansiones ya hemos dicho que el crecimiento a veces alcanza unas
grandes dimensiones, involucrando a varias ciudades más o menos
próximas que, por sus intensos intercambios de todo tipo, deben ser
consideradas como una única entidad urbana; es el caso de las aglome-
raciones, conurbaciones o áreas metropolitanas, a las que volveremos a
referimos más adelante. · urbano y sus características mantienen con el resto de Jos elementos
Pero además, como consecuencia del proceso de urbanización, las
ciudades desarrollan su carácter de lugar central. Ya no van a ser sólo
el centro de organización, de mercado, de abastecimiento, etc. con
respecto a una pequeña área a su alrededor; el desarrollo urbano hará
que las ciudades ejerzan distintos tipos de influencias sobre áreas cada
vez más amplias. Las mayores posibilidades de transportes y de comu-
nicaciones, cada vez más veloces como consecuencia de los avances
tecnológicos y de las mejoras en las redes de infraestructuras, permi-
ten que se establezcan relaciones mucho más intensas y más frecuen-
:tes, en definitiva consolidan a. las redes de ciudades como protagonis-
!tas de los procesos regionales de desarrollo económico y de innova-
,ción culturaL
,.;:::';.. Esta consideración que nace de la obra de QJ:g;i§t¡¡!.\§¡:,.(1933) y que
"' en buena medida se sintetiza en la idea de < ::J..:! SI!:?. - Jle Dickin-
son (1961) o en la concepción del «sistema urbano como protagonista
del desarrollo» de P. Gould (1969), termina por ser el soporte teórico
de diversas estrategias de polftica regional, arbitradas por los gobier-
nos de diferentes tipos de países. Con ellas se persigue mejorar la
estructuración del sistema de asentamientos urbanos, con objeto de
minorar los desequilibrios regionales y de optimizar la potencialidad
de las redes de ciudades para difundir los avances culturales y el
desarrollo económico e integrar en ellos a las diferentes comarcas. En
todo caso se hace más evidente que nunca la insuficiencia de contem-
plar a la ciudad como un espacio cerrado, puesto que cada vez pueden
ser más lejanos los factores exógenos con capacidad para intervenir en
su evolución. La idea es que los probl€'mas de crecimiento de una
ciudad no son sólo de carácter endógeno y tampoco pueden ser resuel-
tos sólo con medidas internas. En el mundo actual no es excepcional
¡ que el crecimiento de una ciudad esté condicionado por una decisión
- tomada en otra ciudad de otro continente (Racionero, L., 1978, 13).
6.1. La ciudad como organizadora del territorio
El enfoque desde el que observamos ahora los procesos de urbani-
zación exige considerar a la ciudad como un elemento más del sistema
integrado por los asentamientos de población, sus características, sus
1
152
' 11
"
relaciones y sus interdependencias con el territorio. No se trata de
ignorar la individualidad que representa cada área urbana como grupo
social de gran entidad demográfica, ni la diversidad de los problemas
comunes relativos a la organización del espacio construido. Se trata
más bien de poner el énfasis en las relaciones que cada asentamiento
del sistema. Esto nos llevará al análisis de la distribución espacial de los
asentamientos, de su éspecificidad funcional y de su jerarquización,
siempre pensando en la valoración de los flujos de diversa naturaleza
que se genera desde las ciudades, ya que en estas interrelaciones y en
las modificaciones de la forma de vida y de la organización espacial
que de ellas se derivan se encuentran algunos de los aspectos más
significativos de los procesos de urbanización.
Antes de seguir adelante con esta idea, y sin dejar· de tener en
cuenta que los sistemas urbanos se estudian específicamente en otro
volumen de esta colección, vamos a efectuar algunas mínimas puntuali-
zaciones conceptuales en torno a los términos empleados. En relación
con la ctistribución espacial de los asentamientos habrá que considerar
cuántos núcleos hay, qué tamaños tienen y de qué forma se distribuyen
por el territorio. interesa medir hasta qué punto la red de ciudades
cubre adecuadamente las necesidades de servicios y de abastecimien-
tos en general de las distintas zonas a la vez que facilita su integración
en el sistema regional.
El número de núcleos debe traducirse en términos de densidad o
de distancias medias entre ellos. Los tamaños implican diferentes nive-
les de centralidad, y de ellos depende la distribución del territorio en
campos gravitatorios o áreas de influencia. Por último, no es indiferente
que una red de ciudades se organice de forma lineal, como ocurre con
la de Japón; de forma anular, como el Randatad; de forma concéntrica
como en España; con una organización geométrica y dispersa, como en
China; o en forma dendrítica, como suele ocurrir en muchos países
subdesarrollados (Racionero, L., 1978, 47).
Por otra parte, y de acuerdo con P. George (1969, 267), para que
exista una red urbana es preciso que tengan lugar un cierto número de
interrelaciones y que éstas generen a su vez lazos funcionales perma·
nentes entre los diversos asentamientos urbanos y entre éstos y el
medio rural. La especificidad funcional viene determinada por el con-
junto de comportamientos que de cada ciudad pueden esperar el resto
de los elementos del sistema o su territorio circundante. El concepto de
función, tomado de la Fisiología e introducido por Ratzel a principios
de siglo en la Geografía Urbana, hace ·referencia precisamente a las
actividades que justifican la existencia de una ciudad. Es decir, todas
aquellas actividades de producción, de organización, culturales... que
153
 se realízan con vis-tas al exterior, que avalan por tanto su condición de
lugar centraL
El concepto de jerarquización hay que vincularlo a la teoría elabora-
da por Christaller en 1933 según la cual la centralidad es el grado en
que una ciudad sirve a su área circundante, y puede ser medida a
través de los bienes y servicios ofrecidos. De 1ma ponderación cuél?ti-
tativa y cualitativa de esa centralidad vendrá determinada la jerarquiza-
ción de los núcleos urbanos, Cuanto mayor sea la gama de bienes y
servicios ofrecidos por la ciudad más elevada será su posición dentro
de la escala jerárquica de la red. Al hablar de bienes ofrecidos estamos
hablando de unos flujos, de unos intercambios, que nos llevan necesaM
riamente al concepto de difusión. Cuando definíamos a la ciudad en el
capítulo 1. señalábamos su carácter impulsor de actividades, dinarniza-
dor de la vida económica y social, que la convierten en el polo desde
donde se emiten las innovaciones generadoras del desarrollo por todo
el ámbito regional.
Es decir, se trata de plantearse el estudio del sistema urbano consi-
derándolo como un instrumento capaz de impulsar el crecimiento eco-
nómico y difl.Índir unos ciertos niveles de desarrollo por todo el territo-
rio. Esta concepción defendida por Friedmann ( 1970) y por Gould
( 1969) supone que el desarrollo regional se produce al propagarse las
innovaciones por los distintos asentamientos de acuerdo con la jerar-
quización urbana. Tanto la generación de actividad y de innovaciones,
que se producen en mayor medida en las grandes ciudades, como su
difusión, que requiere una red adecuada, tienen lugar dentro del siste-
ma de ciudades. Pero la propagación de las formas de organización y
de la actividad urbanas no se produce con la misma intensidad en todas
las regiones, ya que va a estar sujeta a la mejor o peor estructuración
de la red urbana.
Los asentamientos deben formar una red suficientemente tupida y
convenientemente jerarquizada. Para que no queden áreas del territo-
rio desconectadas de los canales de actividad y de difusión y por tanto
marginadas de los procesos de desarrollo, es necesario que no existan
grandes distancias entre Jos núcleos urbanos y que tampoco se produz-
ca un excesivo escalonamiento en la jerarquízació:il. La difusión va a
estar en razón de la accesibilidad y de unos umbrales de demanda por
debajo de los cuales no continuará. La aparición de un servicio o de
cualquier oferta derivada de una actividad económica está supeditada a
la existencia de un umbral de demanda definido por un mmimo de
población con unos mínimos niveles de renta y de apetencias de consu-
mo.
En las regiones subdesarrolladas la excesiva concentración en una
gran ciudad supone además ausencia de núcleos intermedios, y al no
154
existir centros comarcales no llegan a establecerse, en amplias zonas
del territorio, los umbrales de demanda necesarios para que afloren
los servicios básicos. La falta de ciudades supone para vastas zonas
carecer de equipamientos elementales y quedar marginados del siste-
ma productivo moderno y de los canales comerciales de clistribuc}ón
(Figura 6.1). El desequilibrio que se produce entre las áreas urbanas y
las zonas que quedan al margen de la urbanización encuentra, en esos
casos, una vía de solución rápida pero incompleta mediante los flujos
migratorios. La pérdida de la población emigrante atraída por lo urba-
no viene a agravar la situación para aquellas. áreas a las que es más
dificil que llegue el efecto difusor de .la ciudad.
Es precisamente la falta de· ciudades uno de los obstáculos funda-
mentales para la incorporación de las zonas menos desarrolladas. Des-
de una perspectiva más global, la falta de una red urbana más comple-
ta, como consecuencia de un deficiente proceso de urbanización, agu-
diza los desequilibrios regionales, con zonas de fuerte congestión fren-
te a otras cuya población se debilita; entonces las ciudades son, sobre
todo, instrumentos para 1 .dominación explotadora de las áreas rurales
tradicionales por parte de las estructuras económicas capitalistas ubica-
das en las áreas urbanas.
Otro concepto que debemos explicitar aquí es el de área de influen-
cia que viene derivado de los lazOs funcionales o interrelaciones de
todo tipo que se producen entre los asentamientos de población y su
entorno territorial, y del carácter de dominación que tienen muchas de
MODElO o¡¡ REGIO N URBANIZADA. Una red muy tupida. bien jer-arqui«Jda y con u a distribución homg enea, favome la
difusilin de las formas de ida urbana por todo el territorio.
MDOILO DE REGION SUBDESARROLLADA. Estnrttura muy je1arQui2<1da, en la que !a ausentfa de centros subragionates y
comarcales anula las posibilidades de difusitm al no altanrnrse !os umbralel de demanda necesarios ¡ma la aparición dg bi1mes y
ser.-itios.
Figura 6.1. Diagramas de tipos distintos de redes urbanas.
155

estas relaciones ·COmo consecuencia de la jerarquización de las activi-
dades y, a través de ellas, de los núcleos. Las áreas de influencia son
ámbitos territoriales que coinciden con los campos gravitatorios delimi-
tados por los flujos o intercambios en consonancia con la centralidad.
Como es lógico, para una misma ciudad, podrán diferenciarse tantas
zonas de influencia como actividades básicas -dirigidas al exterjor-
se realicen. Según esté estructurada la jerarquización del sistema de
asentamientos las interrelaciones podrán ser más o menos intensas y
tener un carácter más de complementariedad o más de dominación y
de dependencia absoluta.
En las regiones con un proceso de desarrollo más maduro los víncu-
los serán más intensos y tendrán un efecto de complementariedad; la
organización urbana se ha difundido por todo el territorio, y las posibi-
lidades de intercambios, de compartir los bienes y los servicios de
todo el ámbito regional, hacen que desaparezcan las diferencias entre
lo rural y lo urbano. Puede decirse entonces que el territorio está
urbanizado. Por contra, en las regiones con procesos incipientes de
urbanización la debilidad de la red de asentamientos urbanos hará que
amplias zonas queden desligadas del proceso, que sólo participen
en él como débiles consumidores de productos básicos, como tribu-
tarias de materias primas y, sobre todo, como emisoras de flujos mi-
gratorios. - en torno a Londres y a otras grandes capitales, es quien primero se
·En estos procesos de urbanización propios de regiones en desarro-
llo, y siguiendo la terminologia de R. E. Dickinson (1961), sólo actúan
las fuerzas centrípetas o de concentraCión de población y de recursos
sobre los núcleos urbanos, pero no es significativo el efecto de las
fuerzas centrifugas, o de difusión, que propician la expansión del fenó-
meno urbano por todo el territorio. Esas fuerzas centrífugas, son conse-
cuencia del propio desarrollo urbano y ponen de manifiesto la voca-
ción intrínseca de la ciudad de servir y organizar a un área circundan-
te. No son sólo la materialización de la consecuencia ffsica del creci-
miento al desbordarse sobre el territorio próximo, sino más bien la
voluntad de ampliar la actividad organizando nuevos ámbitos espacia-
les, captando nuevos mercados, etc.
Como hemos dicho, las posibilidades de difusión de lo urbano por
todo el territorio se van a ver favorecidas sobre todo por el desarrollo
de los transportes y la existencia de infraestructuras de comunicación.
Otros factores condicionantes de gran importancia serán la distribución
espacial de la población y la organización espacial del. sistema de
asentamientos. La existencia de una red de núcleos de población ade-
cuadamente organizada en cuanto a la diversidad de tamaños y su
distribución espacial, facilitará enormemente el proceso de urbaniza-
ción. del territorio. Pero también hay que señalar que, de acuerdo con
156
.
·; -
los diferentes estudios empiricos efectuados sobre los sistemas urbanos
de distintas regiones del mundo, la maduración del proceso de urbani-
zación, acorde con la evolución del desarrollo económico, produce una
armonización. del sistema de asentamientos.
La concentración, que se agudiza al iniciarse el despegue económi-
co, alcanza un punto álgido y después decrece en la medida en que
aumentan los niveles de desarrollo del país y se urbaniza todo el
territorio. Este proceso que es común a todos los países industrializa-
dos, no parece que pueda producirse de igual manera en las regiones
subdesarrolladas, fundamentalmente porque sus modelos de evolución
económica han de ser muy diferentes a las que tuvieron lugar sobre la
base de la industrialización (Berry, B. J. L. 1975, 161).
6.2. Modelos urbanos de organización territorial
Una de las consecuencias del desbordamiento físico y funcional de
las áreas urbanas sobre el territorio son las núevas formas de organiza-
ción para las que el concepto de ciudad es insuficiente. En la segunda 1
década del siglo Patrick Geddes, a la vista de lo que estaba ocurriendo ¡
preocupa por dar un nuevo nombre a los conjuntos ele ciudades que·se
iban yuxtaponiendo fisicamente como consecuencia del crecimiento ,j
espacial. Después de desechar el término de «constelación» por inade-
cuado y el de «aglomerado» que considera más apropiado pero des- !
pectivo, elige el de conurbación que va a quedar acuñado a partir de
entonces (Geddes, P., 1950, 51), y que sirve para denominar todas
1
aquellas situaciones en las que el crecimiento espacial de las ciudades 1
llega a formar una gran extensión edificada en la que la continuidad li
física es un aspecto fundamental que no impide sin embargo diferen-
ciar las distintas ciudades que forman parte del aglomerado.
'1
Algunas décadas después, refiriéndose al mismo fenómeno, Gott- 1
mann (1961) hablarla de nebulosas para definir los espacios de fuerte
1
concentración urbana en EE.UU., resultante del crecimiento incontrola-
do, por expansión, de varias ciudades que forman un espacio difuso y 1
carente de estructura. Para definir la región urbana que se extiende ¡.i1
desde Boston a Washington inventa el término de megalópolis que
también será muy utilizado a partir de entonces para denominar a otras ¡
grandes conurbacioÍles. .'
• El concepto de área metropolitana es más complejo aunque en la i
práctica muchas veces sería perfectamente intercambiable con el de
conurbación. Se utiliza para definir un área geográfica continua, gene-
!57
 ral.mente perteneCiente a circunscripciones administrativas diferentes,
en las que se forma una gran aglomeración humana, que constituye un
importante mercado de trabajo suficientemente diversificado, con unas
fuertes relaciones de dependencia entre los distintos núcleos que la
integran, y que ejerce, además, nna clara posición preponderante y de
dominio dentro del sistema de ciudades (Vinuesa, J., 1975, 1143). El
fenómeno se inicia y se desarrolla normalmente bajo la influencia de
una sola ciudad, que a través de sus fuerzas de irradiación afecta a
algunos núcleos próximos. contagiándoles su carácter urbano.
La. expresión área metropolitana suele tener además llll carácter
adm istrativo ya que se refiere al conjunto urbano formado por varias
circunscripciones distintaS; por lo tanto" esta forma de organización
espacial va a requerir soluciones supramunicipales, y muy especial-
mente las destinadas a <itender las fuertes demandas COmlllleS de in-
fraestrucruras y de servicios de transporte. Lo mismo ocurrirá con otras
grandes instalaciones y equipamientos, que podrán verse beneficiados
de ec.onomías de escala en caso de hacerse de una manera coordinada
para todo el ámbito metropolitano.
Cuando se habla de un rea geográfica conUnua, la continuidad
debe entenderse en un sentido funcional; no se refiere a la sucesión
ininterrumpida de superficies edificadas, sino que alude a la presencia
contigua de los demás elementos del carácter metropolitano (diversifi-
cación económica, interdependencia y modo de vida). De acuerdo con
la idea de Geddes, la Conurbation Register Office de Inglaterra empleó
el criterio de la continuidad de edificación para la delimitación de las
conurbaciones en el censo de 1951. Con posterioridad, aún cuando
siguió definiéndose el fenómeno como una superficie edificada de for-
ma no interrumpida, se admite la posibilidad de unir a todas aquellas
localidades que permanezcan ligadas a través de las actividades labo-
rales, comerciales, recreativas, etc. de sus habitantes. En los estudios
de delimitación de las áreas metropolitanas la continuidad general-
mente se determina utilizando las unidades administrativas municipa-
les, que van siendo incluidas cuando, presentando características me-
tropolitanas, son contiguas a otras más próximas al núcleo central y que
también tienen su mismo carácter.
La referencia a una gran aglomeración humana viene obligada por
cuanto que para que exista 1m amplio y diversificado mercado de
trabajo _es necesaria una importante masa de población, tanto en el
núcleo central como en el conjunto del área. Aún cuando siendo la
determinación de los tamaños demográficos de las áreas metropolita-
nas algo sobre lo que resulta poco adecuado generalizar, ya que ---<::o-
mo declamas al hablar de la definición de ciudad- deberá estar en
función del particular desarrollo socio-económico de cada región, se
158
han marcado unos tamaños mínimos siempre discutidos. En los estudios
de K. Davis (1959, 3), cuyos criterios serían incorporados a las delimita-
ciones efectuadas en España en los años sesenta, se utilizaron las cifras
mínimas de cincuenta mil habitantes para el núcleo central y cien mil
para el conjunto del área. (Ministerio de la Vivienda, 1965)
Con la consideración de la diversificación del mercado de trabajo
como atributo metropolitano lo que se busca es una garantía de poten-
cial económico. Tai como hemos visto en anteriores capítulos, las fun-
ciones de producción tienden a concentrarse en las grandes ciudades
como consecuencía de las numerosas venta,jas económicas que ello les
comporta. De acuerdo con ello, a las áreas metropolitanas debe exigir-
sales no ya sólo una gran masa laboral-consecuencia de la concentra-
ción ya realizada-, sino también una gran capacidad -basada en la
diversificación y el tamaño- para que su economía sea capaz de en-
cauzar esa tendencia a la concentración a través de un proceso en
cadena, en el que cada empresa instalada crea posibilidades de actua-
ción para que surjan otras nuevas.
Pero con todo, la interdependencia o interrelación de las diferentes
ciudades que componen el área es considerada como la principal ca-
racterística del fenómeno metropolitano. Interesa observar que existe
un claro paralelismo entre el origen de estas relaciones de dependen-
cia mutua y el de las propias áreas metropolitanas. Tal como indicába-
mos más arriba, si las fuerzas centrípetas llevan primero a la concentra-
ción en las grandes ciudades de un gran número de funciones produc-
tivas, la congestión que éstas llegan a producir generan unas necesida-
des de expansión fisica que, conjuntamente con la vocación difusora de
la ciudad, llevan a parte de la población y de las instalaciones producti-
vas -sobre todo a las industriales- a zonas que, no estando muy
alejadas del centro irradiador, permiten gozar de espacios más am-
plios o suelos más baratos.
Estas separaciones espaciales de personas y de -empresas con respecto
a sus anteriores domicilios constituyen una ampliación espacial del área
urbana y también -al no producirse desvinculaciones laborales, co-
merciales, sociales, etc.- provoca numerosas interdependencias entre
el núcleo originario y los núcleos que se han ido formando, lo cual se
refleja especialmente en una muy acentuada utilización de los transpor-
tes y las comunicaciones, sin cuyo desarrollo todo este proceso no
tendrla lugar.
A este respecto, Aquarone (1961, 8) dice que es necesario que la
economía metropolitana se configure como una organización de pro-
ductores en estrecha interdependencia por el intercambio de bienes o
servicios, de tal forma que entre ellos se forme un sistema de relacio-
nes no extemporáneas, sino estables y cotidianas; siendo Precisamente
!59
 la frecuencia diaria de las interrelaciones lo que mejor contribuye a
determinar el carácter metropolitano de una zona. El área metropolita-
na ha de ser un mercado de trabajo único con personas activas que se
desplazan diariamente en una proporción elevada desde la localidad
en la que residen a aquella en la que trabajan. La frecuencia y la
intensidad de relaciones laborales, comerciales, sociales, de ocio, etc.
es, como decimos en el capítulo l, uno de los elementos sustanciales de
lo urbano. En los fenómenos metropolitanos los flujos mantienen su
intensidad y su frecuencia pero saltan los límites administrativos de la
ciudad y vinculan a los diversos núcleos que con sus respectivas cir- ·
cunscripciones configuran espacialmente el área.
Decíamos también en la definición <;le las áreas metropolitanas que
suelen ejercer unas posiciones preponderantes y de dominio dentro
del sistema de ciudades. Al explicar esta cuestión debemos hablar de
la jerarquización interna de las ciudade.s que componen el área y de la
condición de gran centro que el propio área en su conjunto suele tener
dentro del sistema regionaL Debemos señalar que la mayor parte de
las funciones dominantes, las más especializadas y de mayor capacidad
de innovación (entes directivos y de decisión de la industria y de los
servicios, centros de información, universidades y otros equipamientos
que requieren grandes umbrales de demanda, principales nudos de
transporte .y comunicación, etc) se localizan en la ciudad central o
metrópoli (ciudad madre) que origina el fenómeno, y ello hace que el
resto de los núcleos se encuentren en franca situación de dependencia
aún cuando pueda haber también complementariedad entre todos.
Además, el estar al servicio directo y cotidiano de un gran volumen
de población hace que la metrópoli tenga un grado de centralidad muy
alto que alcanza mucho más allá de los límites administrativos del área,
hasta el punto de que para algunos autores la extensión del área de
influencia o de dominio comercial y de servicios es lo que permite
determinar la importancia del fenómeno metropolitano.
Aun cuando en Estados Unidos ya se hablaba de zonas metropolita-
nas en el siglo pasado y se delimitan oficialmente desde el censo de
1910, en la mayona· de los países industrializados la propagación del
fenómeno y del concepto se produce en las tres o cuatro últimas déca-
das, ya que como hemos dicho está muy vinculado a los progresos en
materia de transporte y, de forma muy especial, a la generalización del
uso del automóvil privado.
Algunos estudiosos del fenómeno han querido establecer unos limi-
tes espaciales a la expansión del área metropolitana, fundamentados en
la distancia máxima que, de acuerdo con las posibilidades de los me-
dios de transporte, permita mantener una alta intensidad de desplaza-
mientos cotidianos (en concreto los de domicilio-trabajo) entre el nú-
160
cleo central y el resto del área (Blumenfeld, H., 1967, 56). No conviene
en todo caso olvidar que la ciudad central, aún cuando reune una
buena parte de la actividad y de los servicios, difunde centralidad
hacia los núcleos periféricos del área, con lo que éstos, además de
ganar capacidad de atracción, van a ser también generadores de efec-
tos difusores, propiciando la ampliación geográfica del área metropoli-
tana.
• Después de lo dicho hasta ahora debemos entender que el hecho
urbano no termina con su «masa edificada>>, ni tampoco con el espacio
metropolitano sobre el que se producen diariamente un gran flujo de
actividades; hay además un territorio mucho más extenso sobre el que
con, unas intensidades y unas frecuencias menores, también se inter-
cambian determinadas actividades que tienen su origen o su destino en
los centros urbanos. Además de la formación de conurbaciones y de
áreas metropolitanas, el desarrollo del proceso de urbanización en los
países industrializados ha dado lugar a otra forma de organización
menos intensa pero claramente perceptible ele acuerdo con el soporte
teórico expuesto en:el apartado anterior. Nos referimos al concepto de
región urbana, aunque puede recibir otras denominaciones según las
matizaciones de distintos enfoques metodológicos.
Perroux, lsard, y algunos otros economistas espaciales, secundados
por no pocos geógrafos, difunden un concepto de región que no parte
de aspectos puramente fisonómicos sino que se sustenta en la exist n-
cia de espacios funcionales, definidos y delimitados como ámbitos de
las numerosas interrelaciones que se producen entre los asentamientos
humanos, Se trata de un espacio heterogéneo, de fragmentos ínter-
dependientes, organizados por una ciudad de la que depende.
·-"La incorporación metodológica de la teoría de sistemas lleva a Dic-
kinson(l96l) a introducir la idea de una región urbana o espacio común
que va a definirse por una serie de interrelaciones económicas, cultu-
rales, administrativas, etc. y, sobre todo, por la presencia de una ciu-
dad dominante que es la generadora y organizadora de ese espacio
mediante diversas e intensas formas de influencia.
En los niveles más avanzados de los procesos de urbanización, la
región es una «construcción de la ciudad>>, mientras que en los estadios
anteriores a la industrialización la ciudad surge como «consecuencia de
la región>>. Una gran ciudad, encabeza la jerarquía de una red de áreas
urbanas y asentamientos humanos sobre la que se organiza administra-
tiva, económica y socialmente todo el territorio regional.
El hecho de que a veces se utilice la denominación de «región
metropolitana>>, no sólo sirve para expresar que el elemento organiza-
dor dé la región es un área metropolitana; sobre todo pone de mani-
"fiesto que las distintas formas de organización urbana que comentamos
161
no son más que diferentes grados de evolución de un mismo fenómeno:
la urbanización del territorio.
Pero no son estas las fonnas de organización que nos encontramos
en los países en desarrollo, en los que la fuerte concentración de la
población y de los recursos económicos jerarquizan excesivamente una
insuficiente red de asentamientos y acentúan los desequilibrios regio-
nales, generando además un enorme cúmulo de conflictos urbanísticos
y sociales. Como vimos en el capítulo 4, las mayores concentraciones
urbanas del mundo se encuentran en los paises en desarrollo, pero,
como dice Mllton Santos (1973, 157), a diferencia de lo que ocurre en las
regiones más urbanizadas, en estos paises la indisociabilidad entre la
ciudad y su entorno es como mínimo discutible. Es más, la ciudad y la
región suelen ser dos entes económicos distintos e incluso autónomos.
Los conceptos de redes o de sistemas urbanos pueden resultar poco
adecuados, por excesivamente complejos, al tratar de aplicarlos a sus
procesos de urbanización. En muchas ocasiones las principales ciuda-
des no nacieron de una región, sino que fueron instrumentos creados
en la época colonial al servicio de la explotación de unos recursos
naturales detenninados. En el periodo postcolonial el funcionamiento
económico sigue siendo parecido y en las grandes ciudades se van a
acentuar las fuerzas de concentración dando lugar a situaciones de
sobreurbanízación de la economía que obligan a considerar a las ciuda-
des como parásitos esquilmadores del resto del territorio al que empo-
brecen en lugar de impulsarle en un proceso de desarrollo.
En estos casos las ciudades absorben los recursos demográficos y
financieros de sus entornos, pero la concentración de capitales suele
ser aún mayor que la concentración de población. El papel impulsor
queda casi reducido al efecto de las remesas que los inmigrantes pue-
dan enviar a sus lugares de origen en los que, como ocurre frecuente-
mente en Africa y en algunos países del sudeste asiático, ha quedado la
mayor parte de la familia. Las relaciones que se establecen desde la
ciudad con su territorio son poco intensas, a veces intermitentes, y se
lli"'1lita casi exclusivamente a la obtención de materias primas o de
productos no elaborados y a una distribución comercial muy elemental,
acorde con la escasa capacidad de renta de la demanda rural.
Las grandes ciudades de los paises en desarrollo que, como hemos
visto, sonlas protagonistas de los procesos de urbanización más inten-
sos y dinámicos en los últimos decenios, no cuentan sin- embargo con
una red de ciudades que facilite la difusión del desarrollo y la organiza-
ción del territorio. Y ello es así fundamentalmente por dos razones: en
primer lugar porque dentro de una economía limitada a los productos
no elaborados y al comercio básico, la actividad existente no promueve
de forma suficiente las interrelaciones; y además, porque la carencia
162
de infraestructuras de comunicación hace muy difíciles y costosas las
pocas posibilidades de intercambio. Las redes, aceptando que se pue-
da hablar de tales, se verán aquejadas de una gran dabilidad y tendrán
normalmente una estructura dendrítica: en la que todos los asentamien-
tos, por pequeños que sean, dependen directamente de la ciudad prin-
cipal, sin que existan centros intennedios ni se produzcan apenas rela-
ciones de complementariedad (Figura 6.1).
Hablamos de una situación característica de estos procesos de urba-
nización que, con nombre de malfonnación, M. Santos (1973, 181) ha
denorilínado macrocefalia, para poner de manifiesto la desproporción
del tamafio de la ciudad que protagoniza la urbanización con respecto
al resto del sistema de asentamientos e incluso en relación con el
conjunto del país.
Como puede observarse en la Tabla 2, los paises con porcentajes de
población más elevados en la ciudad mayor están entre los de ingresos
más bajos y suelen coincidir con aquellos que tienen un menor número
de ciudades de más de quinientos mil habitantes. incluso es frecuente
encontrar paises con capitales millonarias y sin que ninguna otra ciu-
dad alcance los cien mil habitanteS. Pero laconcentración demográfica
es menor que la que se produce en relación con otras variables de
mayor significado económico, como por ejemplo los titulados superio-
res, la producción industrial, o el equipamiento.
De acuerdo con algunos datos facilitados por M. Santos (1973, 182),
Lima concentra un 20% de la población de Perú, pero al mismo tiempo
reúne a un 50% de ·los asalariados y cuadros medios, un 62% de los
vehículos matriculados, un 54% de los ingresos fiscales y un 80% de la
cifra total de negocios en la industria. En Bangkok, que reúne el 8% de
la población de Tailandia, se concentran el 78% de los graduados
universitarios y el 64% de los médicos de todo el país. México A.M.
reúne a una quinta parte de la población de toda la nación, y aun 55%
de la actividad industrial.
La dinámica del proceso de urbanización no permite esperar cam-
bios a corto plazo en esta tendencia a la concentración, que además
debe ser diferenciada de la que también existe a veces en las regiones
desarrolladas. En éstas la situación de desequilibrio en favor de la
cabeza de la red urbana es una consecuencia de Un mayor dinamismo
urbano con respecto a otras áreas, pero en los paíes en desarrollo se
trata sobre todo, como acabamos de ver con datos, de un desequilibrio
económico que empobrece más aún a las zonas no urbanizadas, para
las que la ciudad se convierte en un <<polo de subdesarrollo» (Lacoste,
Y., 1964, !18).
En estos paises las fuertes tasas de crecimiento natural hacen que
aumente de forma notable el número de los núcleos con tamaño teórica-
163
 mente urbano, por ejemplo, veinte mil habitantes, que a su vez, y por la
misma causa, mántendrán fuertés ritmos de crecimiento, pero la falta
de actividad económica y de quipamientos evitan que esos núcleos
teng n la centralidad que sería necesaria para que pudiesen convertir-
se en cabeceras comarcales o núcleos intermedios dentro de una red
menos jerarquizada.
6.3. Políticas de organización territorial
La voluntad política de intervenir ,sobre el desarrollo urbano con
objeto de ordenar o reorganizar el territorio es una actividad relativa-
mente reciente aun cuando haya antecedentes puntuales muy remotos.
Aun cuando ya se habían producido. algunas propuestas de buscar
soluciones regionales a los problemas derivados de las grandes con-
centraciones urbanas, y habían surgido también importantes inquietu-
des por los desequilibrios regionales y el desempleo tras la gran
depresión del 1929, puede decirse que es después de la Segunda
Guerra Mundial cuando los gobiernos comienzan a aplicar medidas.
apoyadas en el soporte teórico expuesto en los apartados anteriores,
con objeto sobre todo de corregir las tendencias de centralización y/o
de concentración que normalmente acompañan a los procesos de urba-
nización.
De las primeras intervenciones dirigidas a organizar físicamente los
ensanches urbanos, se pasó a la consideración global de la ciudad
· . como organismo que exige un planearniento de conjunto . Por fin, desde
el Plan del Gran Londres que elaboró Abercrombie en 1943, se va a
imponer la idea de que para intervenir sobre los procesos de urbaniza-
ción es preciso considerar a la ciudad dentro de su contexto regional.
De la misma manera, de una preocupación casi exclusiva por los pro-
blemas derivados del crecimiento urbano, y muy especialmente por el
de la vivienda, se amplía la dimensión de lo urbano a lo regional y se
entiende que los intentos de organizar el territorio no deben estar
desconectados de las actuaciones de planificación económica. Hasta el
punto de que en las diferentes actuaciones de politíca urbana-regional
el orden imperante acaba siendo normalmente el que establecen las
leyes de eficacia económica.
Ni que decir tiene que el proceso a través del cual se van a ir
aplicando políticas territoriales, presenta diferentes alternativas y no se
produce de igual manera en los diferentes países. En ello influye la
propia dinámica de los procesos de desarrollo económico y de urbani-
zación, la problemática territorial que se va decantando en cada paso, y
el marco político.
164
Esquematizando, podemos decir que los intentos de actuar sobre la
urbanización del territorio se reducen a estrategias dirigidas a desean-
centrar grandes ciudades y medidas que buscan la descentralización
del sistema de ciudades. En el primer caso se trata de evitar una
excesiva concentración o provocar la descongestión de algunas gran-
des ciudades que sufren de forma muy intensa los efectos de las fuerzas
centrípetas. En el segundo caso, que no siempre se puede disociar del
anterior, las actuaciones públicas van a estar dirigidas a conseguir la
promoción o el desarrollo de ciertas zonas deprimidas o de menor
dinamismo económico. Con ello se pretende que el proceso de urbani-
zación se produzca de forma más dispersa y más homogénea, con una
estructura menos centralizada, lo que indudablemente incidirá también
en una menor concentración sobre las grandes ciudades.
La articulación de una política urbana a nivel territorial deberá
comenzar por evaluar con precisión los factores de localización de
cada núcleo, que es tanto como decir el potencial de crecimiento, que
podrá concretarse a través de la estructura del emplea, del capital
social fijo existente y de las actividades productivas, y que dependerá
tanto de las inversiones de origen interno como de las que puedan
venir desde fuera de la ciudad.
Los gobiernos han utilizado diversos instrumentos legales, fiscales y
económicos para articular estas políticas de ordenación territorial de
los procesos de urbanización. En definitiva se pretende poner dificulta-
des o incentivar la localización en puntos estratégicos, para lo que se
aplicarán políticas diferenciadas espacialmente en cuanto a la presión
fiscal, a la concesión de ayudas y, sobre todo, a la inversión pública . De
lo que se trata es de luchar contra las fuerzas de concentración o contra
determinadas malformaciones de la red de ciudades y para ello es
necesario ofrecer ventajas fiscales y ayudas económicas mediante sub-
vencion o créditos baratos a todas aquellas empresas que se locali-
cen en determinadas áreas. Lo que se intenta es crear economías exter-
nas o ventajas de localización en las ciudades que han de servir para la
descongestión o para la potenciación de una región deprimida, de
forma que esas ciudades puedan competir con las más dinámicas, atra-
yendo entonces hacia sí una parte de la inversión y de los flujos migra-
torios que, de no existir ninguna intervención pública y de acuerdo con
las leyes de la economía de mercado, seguirían localizándose en las
áreas de mayor concentración urbana.
Pero no sólo se trata de incentivar directamente a las empresas
mediante exenciones fiscales y subvenciones. La actuación pública
más directa es la que se produce mediante la concentración en las
áreas que se pretende dinamizar de inversiones destinadas a la
creación de infraestructuras físicas de transporte y comunicación, de
suministros de
165
el proceso de urbailización del territorio resulta inexcusable y deci-
sivo.
Pero con esta política de «ciudades medias» que se había llevado ya
a cabo en el VI Plan de desarrollo francés y que se aplica también en
otros muchos países en las dos últimas décadas, no sólo se persiguen
un reequilibrio territorial, desviando flujos migratorios o creando otros
nuevos y facilitando el proceso de. difusión de lo urbano por todo el
territorio; trata de propiciar, además, un modelo de desarrollo urbano
más acorde con los planteamientos culturales de acercamiento a la
naturaleza y libre de la conflictividad de las grandes aglomeraciones.
En los países socialistas la aplicación de este tipo de políticas ha sido
constante y mucho más intensa que en los de economía de mercado.
Por una parte los fundamentos marxistas, con distintas alternativas y
controversias doctrinales, persiguen en todo caso la minoración de las
desigualdades entre el campo y la ciudad. Ante la dificultad y la incom-
patibilidad de la desurbanización con la eficacia económica, se va a
mantener salvo exc;;epciones, como principio de actuación la urbaniza
ción del territorio. La organización de la red de ciudades juega un
papel fundamental en los Planes Quinquenales de la URSS y así el
fortalecimiento o la creación de núcleos urbanos permite la implanta-
ción de la actividad industrial en unas estructuras rurales que por sí
mismas hubiesen tardado muchas décadas en alcanzar esas formas de
producción.
Esta misma voluntad planificadora va a ser aplicada en la mayor
parte de los países de Europa Oriental. En ellos aún cuando el sistema
económico supone un menor dinamismo de la urbanización, ha sido
también necesario combatir la congestión de las grandes ciudades,
mediante la creación de núcleos satélites, y procurar la descentraliza-
ción del sistema o la potenciación de zonas marginadas, con la creación
de nuevas ciudades (Terán, F., 1969, 170).
En las regiones subdesarrollados el proceso de urbanización no
está siendo la respuesta obligada a los cambios producidos por la
industrialización y por ello no es acertado imaginar que vaya a produ-
cirse una evolución similar a la que ha tenido lugar en los paJses
desarrollados. En la mayor parte de los casos la región urbana está por
crearse e incluso no se atisba la posibilidad de que eso pueda llegar a
suceder. De momento los diferentes procesos se encuentran en la fase
de concentración centralizada, que se produce con unas intensidades
desconocidas hasta ahora. Evidentemente serían necesarias actuacio-
nes de política territorial dirigidas a equilibrar los procesos de urbani-
zación, pero, como ya hemos indicado, la falta de capacidad técnica, de
organización administrativa, y sobre todo la debilidad de las estructu-
ras económicas no permiten plantearse actuaciones eficaces para la
168
reorganización del sistema urbano sin importantes ayudas internaciona-
les.
Las únicas actuaciones públicas suelen estar encaminadas a atajar
ntinimamente Jos enormes problemas derivados del gigantismo de las
capitales, que monopolizan la urbanización. Esas actuaciones dirigidas
a mejorar las infraestructuras elementales, a la construcción de vivien-
das o al fomento del empleo, aún cuando resultan absolutamente insufi-
cientes en relación con la magnitud de los problemas, tienen sin embar-
go un efecto inmediato de atracción de nuevos inntigrantes y por tanto
de agravamiento de los problemas.
En los países con niveles de rentas muy bajos, y al margen de otras
consideraciones urbanísticas, el desarrollo de las ciudades supone cre-
cimiento económico, y mejoras en sus niveles de vida para un mayor
número de personas. Esa realidad se enfrenta a las enormes tensiones
sociales y personales que se viven en esas grandes aglomeraciones
urbanas, en forma de desempleo, iníravivienda, carencias de equipa-
mientos, delincuencia, degradación, etc. y que para muchos no pueden
ser ensombrecidas por las supuestamente abrumadoras necesidades
de un aumento más rápido de la renta nacional.
En realidad en la mayoría de los países en desarrollo no existen
auténticos deseos de que el crecimiento se detenga; a la falta de capaci-
dad de los gobiernos se une el hecho de que en los sistemas producti-
vos capitalistas el exceso de mano de obra implica que los salarios·se
mantengan a unos niveles mínimos, y que el trabajo marginal juegue un
importante papel dentro de las economías de esas ciudades y por tanto
de los correspondientes países. Puede decirse que el enorme esfuerzo
que habría de hacerse para reorganizar voluntariamente el territorio
queda fuera del alcance de la capacidad económica y técnica de los
paises pobres, y lejos del interés de quienes controlan en ellos el
poder econóntico. La transformación del proceso de urbanización hacia
unos modelos más equilibrados sólo tendrá lugar dentro de unas socie-
dades y unas economías más equilibradas.
6.4. La creación de ciudades como forma de intervención sobre
los procesos de urbanización
Nuevamente tenemos que referimos a Howard como antecedente
de este tipo de propuestas de actuación en la organización territorial
del desarrollo urbano. Con su ciudad jardín el urbanista inglés perse-
guía, entre otros objetivos, crear ciudades de dimensiones más huma-
nas y estrictamente limitadas, en las que no se produjesen desequili-
brios entre el empleo y la vivienda. A través del control social de la
169
propiedad del suelo pretendía regular las fuertes tendencias concen-
tradoras que, además de a muchos conflictos urbanos, conducen nece-
sariamente a desequilibrios regionales, Tal como indicábamos ante-
riormente, los desequilibrios regionales en materia de empleo y los
desajustes en el mercado de la vivienda que sucedieron a la Gran
Depresión son considerados como los principales desencadenantes de
la actuación pública.
Concretamente en los Estados Unidos fueron esas las causas que
movieron al Gobierno Federal, durante la presidencia de Roosevelt, a
elaborar en los primeros años treinta el programa de las Greenbelt
Towns, que básicamente consistió en construir tres ciudades de acuer-
do con la idea de ciudad jardín de Howard, en las que formar comuni-
Figura 6.3. Placa conmemorativa de la ciudad nueva de Greenbelt
(Enguita, A., 1989)
170
dades de familias de ingresos modestos. Las ciudades constituían enti-
dades administrativas de carácter local, dotadas de gobierno propio, y
debían quedar limitadas por un cinturón verde como barrera al crecí-
miento. De acuerdo con el programa, las viviendas y el suelo deberían
mantenerse bajo una única propiedad, que preferentemente deberla
ser de carácter público (Enguita, A., 1989, 48) (Figura 6.3).
En Inglaterra, a principios de los años treinta y también como un
intento de respuesta a los desequilibrios regionales y a las necesidades
de viviendas, A, Trystan Edwards propuso la creación de numerosas
nuevas ciudades por todo el país, Posteriormente en 1940 el informe
Barlow volvía a recomendar que se limitase el crecimiento de las gran-
des aglomeraciones y la creación de ciudades jardín satélites. A su vez
Abercrombie, que había participado en la comisión Barlow, redactaba
el Plan del Gran Londres (1943) que incluía entre sus propuestas la
construcción de ocho nuevas ciudades y la expansión de las ya existen-
tes en el anillo exterior del ámbito regional, a unos 40 o 50 km de
Londres, La ídea era dispersar en esas ciudades a más de un millón de
personas para las que habría que crear los empleOs necesarios,
En 1946 se aprobó una Ley de Nuevas Ciudades a cuyo amparo, en
los tres primeros años de vigencia, se diseñaron ocho nuevas ciudades
para el Gran Londres. El objetivo fundamental que el gobierno laboris-
ta perseguía con la promoción pública de estas ciudades era reconq.u-
cir el crecimiento de Londres hacia nuevas ciudades de tamaño reduci-
do y equilibradas social y económicamente, con ello habría de produ-
cirse una más adecuada organización territorial de la región de Lon-
dres y se mejorarían, a través de la oferta residencial, las condiciones
de vida de la población.
Pero antes de continuar con la enumeración de las políticas de
nuevas ciudades en distintos países, vamos a detenemos, aunque sea
brevemente, en el concepto de ciudad nueva como instrumento de
planificación o de ordenación territorial. De acuerdo con los criterios
de Naciones Unidas ( 1973,51) se define a una nueva ciudad como el
asentamiento humano que satisface los siguientes requisitos: a) ser el
resultado de un plan premeditado de construcción y desarrollo; b)
poseer una base económica sólida, con una vasta gama de oportunida-
des de empleo; e) que exista en ella variedad de tipos y precios de
viviendas, que garantice su heterogeneidad social; d) disponer de
instalaciones, .s.ervicíos y otras comodidades urbanas para la comuní-
dad; e) tener gobierno local u organismo encargado de su desarrollo
(público o privado).
Los objetivos que se persiguen con la creación de nuevas ciudades
son muy variados pero normalmente estarán inscritos dentro de una
171
 política dirigida a la organización territorial de los procesos de urbani-
zación. Cronológicamente hablando, el primer objetivo fue, como he-
mos visto, el de evitar el crecimiento en «mancha de aceite», dirigien-
do la dinámica urbana de las grandes aglomeraciones hacia nuevos
asentamientos creados al efecto. Los objetivos más frecuentes están en
relación con la conveniencia de modificar o completar la red de ciuda-
des de un detenninado sistema urbano. En este caso las nuevas ciuda-
des pueden servir como lugares centrales para zonas rurales poco
dinámicas o como soporte de actividades de extracción o de transfor-
mación, pero sobre todo deben estimular la integración regional y
ayudar a reducir la afluencia de emigrantes hacia las grandes ciuda-
des.
La construcción de nuevas ciudades puede también perseguir obje-
tivos de carácter social. Al proporcionar una oferta variada de vivien-
das, atiende a una demanda diversa en cuanto a: niveles de ingresos,
programas familiares y preferencias tipologías residenciales. Por otra
parte al construir las nuevas ciudades se establece como objetivo prio-
ritario alcanzar, mediante el diseño y las dotaciones de servicios, unos
altos niveles de calidad urbanística que, al ofrecer una mejora en las
condiciones de vida puedan, convertirse en uno de los factores de
localización, en competencia con otras ventajas que ofrecen las grandes
ciudades.·
Tal como estábamos viendo, los orígenes de las políticas de nuevas
ciudades se sitúan en Inglaterra y en los Estados Unidos, si bien sus
desarrollos van a suponer marcadas diferencias. En los Estados Unidos
las numerosas nuevas ciudades construidas suelen-ser actuaciones apo-
yadas por el Gobierno Federal, pero ejecutadas por particulares, y
frecuentemente no reunen las condiciones de heterogeneidad social ni
pueden ser inscritas en programas de ordenación regional; son más
bien desarrollos urbanos o metropolitanos resueltos de esta manera.
En Inglaterra sin embargo la intervención de los poderes públicos
va a ser fundamental. Tras la Ley de Nuevas Ciudades de 1946 una
comisión estatal se ocupó de localizar y delimitar, previa consulta con
las autoridades locales, los terrenos que habrían de servir para el
asentamiento de las distintas ciudades. Posterioz:mente, una comisión
nombrada al efecto se encargaría de la planificación y de la construc-
ción de la ciudad. Estas comisiones debfan elaborar el plan urbanístico,
obtener los terrenos, llegando incluso a la expropiación, y construir la
.ciudad: infraestructuras tie conexión, urbanización interior, viviendas,
fábricas, oficinas, locales, etc., que serian alquilados. No se excluye sin
embargo la posibilidad de vender los terrenos para que entidades
públicas locales o privadas construyeran directamente las viviendas.
En relación con el éxito de la polftica inglesa de nuevas ci9dades
172
cabe significar su perseverancia, aún cuando ello no signifique en
modo alguno persistencia en la forma de concebir el espacio urbano o
en el papel regional a jugar que han ido variando en la treintena larga
de ciudades construidas a lo largo del tiempo. De las primeras ciuda-
des, previstas para unos 50.000 habitantes, con estructuras espaciales
concéntricas y rígidas zonificaciones, se pasa, ya en la década de los
sesenta, a otras tres o cuatro veces mayores, de estructuras mucho más
complejas, con densidades más altas, y que a veces se apoyan en
núcleos ya existentes con objeto de rentabilizar sus centralidades.
Son numerosos los países desarrollados que han aplicado políticas
de nuevas ciudades: en Suecia y Finlandia hay ejemplos de núcleos de
descongestión de las capitales, que destacan por.su calidad urbanística;
en Holanda se han utilizado para poblar los pólders; en Japón funda-
mentalmente son ciudades satélites de descongestión; mientras que en
Israel se trata de una actuación más amplia de repoblación y explota-
ción económica de territorios hasta entonces no habitados. Tanto en la
experiencia holandesa como en la isralí el actuar sobre un territorio
«'lirgen» ha permitido la aplicación más estricta de las teorías de cen-
tralidad.
En España, aun cuando algunas de las actuaciones llevadas a cabo
en relación con la política de descongestión de Madrid podría aproxi-
marse a la idea de nueva ciudad, lo cierto es que sólo el caso de Tres
Cantos es asimilable a este concepto. En 1970 se puso en marcha lo que
se llamó polftica de ACTURES (Actuaciones Urbanfsticas Urgentes) con
la que se pretendía modificar la estrategia de producción estatal de
suelo urbano, que comentamos en el apartado anterior, agilizando la
forma de operar y aumentando el tamaño de las actuaciones. En princi-
pio se trataba de crear dos nuevas ciudades en los ámbitos metropolita-
nos de Madrid y de Barcelona. El programa se amplió a Valencia,
Zaragoza y Sevilla-Cádiz, pero a la postre sólo la actuación de Madrid
llegó, no sin enormes dificultades y dilaciones, a ser casi lo que se
habla proyectado.
Con la actuación urbanística de Tres Cantos se perseguía un doble
objetivo: por una parte, encuadrada en lo que venía siendo la promo-
ción pública en materia de vivienda, se trataba de producir suelo
urbanizado para que el propio Estado o los particulares organizados en
cooperativas pudiesen construir viviendas sin tener que pagar los altos
precios del suelo que el mercado de Madrid exigía. Por otro lado la
actuación nace con vocación de ser una ciudad nueva, s1':¡qre una super
ficie de casi 1700 Ha., con capacidad para unos ciento cincuenta mil
habitantes, dotada de todo tipo de equipamiento y de suelo industrial,
que habría de propiciar un alto grado de autosuficiencia, y que cumpli-
ría una función de descongestión con respecto a Madrid, aunque al
173
estar a tan sólo quince kilómetros de la capital suponía una contradic-
ción con otras políticas de desconcentración.
La crisis económica que coincide además con una clara inflexión en
la tendencia de crecimiento que venía registrando Madrid, j\lllto a la
falta de capacidad o la indecisión politica, hicieron que lo que debla de
ser una «actuación urgente» se dilatase enormemente en el tiempo.
Tras diversas revisiones, después de veinte años, la ciudad no ha
alcanzado ni lila quinta parte de la dimensión residencial prevista en
un principio, pero poco a poco va adquiriendo el carácter con el que
fue concebida (Figura 6,4).
Figura 6.4. Maqueta del proyecto original de Tres Cantos.
La URSS, que mantiene aún su política de nuevas ciudades, es sin
duda el paü¡ donde se han construido en mayor número, y ello no es
sólo \llla consecuencia de la magnitud del país; responde sobre todo a
la ya mencionada voluntad planificadora y a la enorme capacidad de
actuación que en este caso otorgan una economía planificada y la pro-
piedad pública del suelo. Sin que sea fácil diferenciar lo que reaimente
son ciudades de los simples poblados, lo cierto es que el número de
nuevos asentamientos construidos en la URSS desde 1917 está por enci-
174
ma del millar. Dos terceras partes no alcanzan los treinta mil habitantes,
pero hay algunas que superan el medio millón. Se trata de actuaciones
inscritas en programas de desarrollo regional que much .s veces tienen
como fin primordial la repoblación.
En ocasiones las nuevas ciudades son de carácter administrativo,
otras está."'! pensadas como centros de transportes, e incluso algUnas
son lugares para el ocio. También se han construido «ciudades de
ciencia», pero las más numerosas (el 77 por ciento) y dinámicas son las
que sirven como soporte a actividades industriales, relacionadas con la
explotación de recursos naturales, y con las que se pretende provocar
el desarrollo económico de una región.
Otro dato significativo de la importancia de este tipo de proceso de
urbanización planificado y voluntarista es que las nuevas ciudades
agrupan en la URSS a un treinta por ciento del total de la población
urbana. Ni que decir tiene que en el resto de los países socialistas se ha
utilizado también este instrumento de organización territorial y de de-
sarrollo regional, siendo Polonia y Hllilgría los que han llevado a cabo
unos programas nacionales más completos en consonancia con sus
procesos de industrialización.
En los paises subdesarrollados las políticas de creación de nuevas
ciudades son mucho más recientes, podría decirse que suceden en el
tiempo a las que se ilevaron a cabo en los países industrializados. De
acuerdo con C. Chaline (1988,145) en estás regiones las nuevas ciuda-
des se han construido siguiendo tres tipos de objetivos: a) creación de
una nueva capital política y administrativa (Brasilia, Dodoma o Abuja);
b) creación de un polo de desarrollo regional (Tema, Ciudad Guayana
o Polad-Chahre); y e) organizar y descongestionar el crecimiento de
grandes metrópolis corno El Cairo, Caracas, Hong-Kong y Shanghai.
Los problemas que han de superar las nuevas ciudades en los países en
desarrollo comienzan con la escasa capacidad económica y organizati-
va de los respectivos gobiernos, que se pone claramente de manifiesto
ante la magnitud y la complejidad de estas actuaciones.
Por otra parte, 'la falta de \llla demanda con capacidad de renta
suficiente hace que la promoción privada se retraiga y que los asenta-
mientos marginales afloren desde el inicio de la construcción llegando
a adquirir grandes dimensiones (50 por ciento de la población de la
ciudad en Tema y 40 por ciento Ciudad Guayana). Se forma así lila
ciudad que inevitablemente, a pesar de los brillantes proyectos urba-
nísticos y arquitectónicos con que son concebidas, acaban siendo fiel
reflejo de la economía dual en la que se inscriben.
175
 7. _
Grandeza y miserias
de la urbanización

Para este capítulo, que tiene vocación de síntesis, hemos tomado el

título de un articulo de Jean Gottmann (1965) que evoca el cúmulo de
contradicciones que inevitablemente tienen lugar en los espacios urba-
nizados. De acuerdo con la idea básica de que la ciudad y la urbaniza-
ción son una consecuencia de la organización social, muchas de las o
contradicciones internas que permanentemente acompañan a los gru-
pos sociales se verán reflejadas en el espacio por ellos creado. Al
estudiar la urbanización de la población, la producción del espacio
urbano o la configuración de regiones urbanas, se han ido poniendo de
manifiesto los aspectos positivos y los desajustes de lo que, en todo
caso, cabe considerar como la forma más idónea de organización espa-
cial.
De las ciudades se ha dicho que son los artilugios más complicados
de entre los creados por el hombre, y su extremada complejidad
supone que no siempre respondan con la misma efectividad a los
requerimientos de las sociedades que las crean para que sirvan como
soporte espacial de actividades económicas, como ámbito en el que se
hagan más fluidas las interrelaciones, o, sobre todo, como espacio.
residencial en eí que vivir con el máximo de prestaciones y servicios
colectivos. Tanto en los países pobres como en aquellos que tienen
niveles de riqueza muy elevados, el proceso de urbanización está •
correlacionada con los niveles de renta más alJ9ft. Durante los dos
últimos. siglos el desarrollo de las ciudades·seha mostrado como la
forma de organización espacial más adecuada para conseguir un mayor

177
 progreso econónlico y culmral. De acuerdo con la evolución de los
sistemas productivos, de la organización de las actividades económi-
cas, y de las posibilidades de trasladarse y de comunicarse, las concen-
traciones urbanas han sido, en términos generales, además de la forma
más adecuada de organizarse, unas importantes plataformas de lanza-
• miento para el progreso en los distintos órdenes de la vida htm1 ·
Sin embargo, en el proceso de constante adecuación de las formas
de la organización urbana a los cambios tecnológicos y económicos y
-Bn definitiva- a la dinámica social, han aflorado y pervivido una
serie de graves desajustes, tanto en la utilización del soporte físico
territorial éomo en la"ctesigu.al distribución de los costes y- de las venta-
jas que compor1a el modelo urbano de organización espacial de la
población. A lo largo de la historia de los procesos de urbanización, y
con fluctuaciones en la inteP..sidad de los fenómenos, generalmente
vinculadas a los ritmos de creci1niento y al tamaño de los asentamien-
tos, se hace constante la presencia de varios tipos de desajustes de los
que, corno iremos viendo, se derivan la mayor parte de los males
generalmente imputados a la urbanización.
Unos de esos desajustes es la excesiva concentración que dará lugar
a la sobrexplotación del medio namral, con su consiguiente deterioro o
destrucción en una zonas, mientras que otras quedan despobladas o
infrautilizadas. Por su parte, la congestión producida por la intensifica-
ción de las densidades demográficas y de la actividad, suele llegar a
provocar graves disfunciones que se manifjestan básicamente en la
disputa por un espacio escaso e insuficiente a la hora de desplazarse o
de asentarse.
Por último, las desigualdades del espacio urbano, en función de sus
condiciones namrales y, sobre todo, de la calidag_l!I a de lo
construido, sirven como instrumentos de segregación social, acentúan
las marginaciones e incluso llegan a propiciar situacíones de grave
deterioro social y humano.
En lógica correspondencia con el protagonismo de la urbanización,
cada vez se presta una mayor atención al estudio de los costes y de las
ventajas de la ciudad, como forma de organización social y espacial,
con atención a temas corno la eficacia económica del sistema, el éxodo
rural, la optimización de los recursos, la segregación espacial, la mayor
accesibilidad a bienes de equipamiento urbano, las economías de esca-
la, el encarecimiento y la escasez de la vivienda, el deterioro del medio
natural, los comportamientos asociales, la excesiva dependencia de los
transpor1es, el problema del tráfico en las ciudades, el envejecimiento
de la población en las ciudades, la degradación urbana de los centros,
etc.
178
7.1. La urbanización protagonista del desarrollo
Quizás la mejor manera de destacar las ventajas que compor1an las
formas de organización urbana sea remarcar que, a pesar de los gra-
ves problemas urbanos y de los inconvenientes que de ellos s.e deri
·Nan, la mayor parte de las personas han decidido vivir en las ciudades.
Desde la opción a disfrutar de unas mayores cotas de liber1ad en un
medio más seguro, que ya ofrecían las ciudades preindustriales, la vida
urbana ha venido acompañada de una muy diversa serie de ventajas
que se hacen más notables en los inicios de los procesos de urbaniza-
ción, cuando son también más acusadas las diferencias entre el medio
rural y el medio urbano.
En síntesis, y tal como hemos ido exponiendo en los diferentes
capítulos del libro, los procesos de urbanización son indisociables de la
evolución social y económica y del progreso técnico; y han ido siendo
la forma de organizar el espacio de las sociedades más avanzadas
culturalmente, con más recursos económicos y mayores capacidadeS
tecnológicas.
Desde la Revolución Industrial los criterios sobre los que se ha
fundamentado esta forma de organización han tenido un claro carácter
económico. Se trata de crear el marco espacial más adecuado para
favorecer la eficacia de las actividades productivas y ello implica sobre
todo reducir los costes de transportes en los procesos de producción y.
minimizar tambíén los derivados de las crecientes necesidades de des-
plazamientos de los trabajadores. La respuesta es la concentración de
la actividad y de la población que a su vez favorece el crecimiento
económico y genera economías de aglomeración que permite que apa-
rezcan nuevos y mejores servicios de los que se beneficia la población.
Tanto las empresas como los trabajadores o, simplemente, los resi-
dentes van a verse atraídos por la organización urbana ya que encon-
trarán en las ciudades los elementos necesarios para poder desarrollar
sus objetivos empresariales o personales de forma ventajosa con res-
pecto a otras posibles localizaciones. La urbanización se convier1e pues
en un elemento inequívoco de promoción, es lo que, desde los plantea-
mientos funcionales que hemos identificado con Friedmann (!970) y
Gould (!969), lleva a la consideración de que la ciudad, como sede de
innovaciones, es protagonista del desarrollo.
Esto en cierto modo ha sido así desde el siglo XlX y muy especialmente
en el segundo tercio del XX para las regiones desarrolladas y urbaniza-
das, pero en los países subdesarrollados los procesos de urbanización
vienen produciéndose de forma muy ·diferente, hasta el punto de que
podria decirse que la concentración de la población en las grandes
qiudades no es tanto una consecuencia de la atracción que éstas ejercen
179
 como de la repulsión del medio rural. Pero las condiciones infrahuma-
nas en las que vive la mayor parte de la población de las ciudades en
las regiones pobres no son óbice para que en estas aumenten las
probabilidades de supervivencia y sean también mayores las poslbili-
• dades de prosperar. En todo caso las escasas opciones de desarrollo se
' localizan en esas grandes áreas urbanas y la presencia de equipamien-
tos, por insuficientes que sean, se hace en ellas más notable por el
contraste con un medio rural aún más desfavorecido.
En las conclusiones finales de la Conferencia Internacional sobre
Población y Futuro Urbano, organizada por las Naciones Unidas y cele-
brada en Barcelona en mayo de 1986, se destacó la propuesta de que la
ciudad ha de servir también en el Tercer Mundo como «motor del
desarrollo económico y social», incluso por encima de las dramáticas
consideraciones en torno a las condiciones de vida y al caótico funcio-
namiento de esas grandes urbes. La idea es que si se reconoce que en
el pasado el desarrollo de las formas de vida urbana ha favorecido las
aportaciones a las ciencias, a las artes y a la cultura en general y ha
facilitado el a¡::ceso a bienes y servicios especializados a grandes masas
de población, no hay razón para renunciar a que siga haciéndolo en el
futuro y sobre todo, para que pueda conseguirse una mayor eficacia de
las ciudades en apoyo del desarrollo de las regiones más pobres.
Este planteamiento, que no pasa de ser un futurlble, no pondera
suficientemente los enormes desequilibrios generados por los proce-
sos de urbanización que están teniendo lugar en los paises en desarro-
llo, y que, como vimos, son muy diferentes a los vividos por los paises
ricos al hilo de la industrialización. En estos casos el vertiginoso crecí-
' miento de las grandes ciudades, lejos de ser una consecuencia del
desarrollo económico, supone una enorme rémora que lastra o anula
las escasas posibilidades de progreso, al reclamar para sí toda la
capacidad de inversión de los respectivos Estados.
Aun cuando los escasos impulsos de desarrollo tengan lugar en esas
grandes ciudades, una organización urbana tan extremadamente con-
centrada dificulta el despegue económico general y acentúa la pobreza
en la mayor parte del país. Pero, en contra de lo que muchas veces
parece deducirse de las valoraciones que se hacen de esta problemáti-
' ca, esos procesos de urbanización no son los causantes del subdesarro-
llo, simplemente son una consecuencia, que no se superará mientras no
mejoren las condiciones económicas de esos países. Entonces, las ciu-
dades, dentro de una red mejor estructurada, podrán favorecer la
difusión del desarrollo.
180.
7.2. Disluncionalidades en los procesos de urbanización
El crecimiento y los cambios sociales, la evolución económica o los
avances tecnológicos se producen frecuentemente con unos ritmos que
no siempre pueden seguir los procesos de organización del t;>spacio,
mucho más lentos. Los rápidos crecimientos dem<>gráficos de los ini-
cios de los procesos de urbanización producen inevitablemente déficits
de suelo urbano, de infraestructuras, de viviendas, de equipamientos
en gel.)eral, que tardarán muchos años en desaparecer, incluso cuando
los paises tienen la capacidad económica y organizativa suficiente para
ello.
Pero no sólo se trata de que la producción del espacio urbano necesa-
rio o la adaptación espacial a los nuevos modos de organización social
se demoren durante años produciéndose mientras tanto desajustes al
no responder el espacio urbano a las demandas residenciales, de la
actividad económica, del transporte, etc. El espacio urbano y la organi-
zación territorial formados a lo largo del tiempo presentan una eviden-
te rigidez que entra en permanente conflicto con la dinámica de cambio
caracteristica de las sociedades urbanas. La inadecuación de los cen-
tros de las ciudades para el tráfico rodado es uno de los muchos
ejemplos de la disfuncionalidad producida por los cambios en los mo-
dos de utilización del espacio que, obviamente, ofrece unas posibilida-
des limitadas de adaptación.
Además, el tamaño demográfico y espacial de las ciudades no es
indiferente a su adecuación como ámbito de residencia, de relación o
de actividad económica. La desaparición de los sentimientos de vecin-
dad y de solidaridad contra los que se dirigieron los planteamientos
del comunitarismo a partir de los años treinta, son el germen de otros
muchos males sociales que ponen en evidencian la deshumanización
que propician las grandes ciudades. También, por encima de unos
determinados tamaños las ciudades cnmienzan a generar deseccno-
mias o desventajas que se traducen en unos mayores costes para las
empresas y los ciudadanos. Un mayor precio del suelo y de la vivienda,
costes de transporte más altos, mayor confllctividad social y laboral, un
medio ambiente más deteriorado, son quizás los signos más elocuentes
de ese fenómeno, ·que tan severamente está afectando a las ciudades de
los países en desarrollo (Girardet, H. 1990, 173).
Por otra parte, la tendencia a la concentración que ha caracterizado
a los procesos de urbanización, suele producir desequilibrios regiona-
les y territoriales. Si los primeros suponen el abandono y el empobreci-
miento de las regiones que quedan marginadas del proceso, los segun-
dos implican una utilización abusiva del soporte flsico, de modo que,
por ejemplo, en las zonas de concentración suelen llegar a producirse
181
 dificultades para el suministro de agua, mientras que la concentración
de residuos de todo tipo hace que sea casi inevitable la degradación
del medio naturaL
Por último, algunas disfuncionalidades son el coste necesario de los
propios atributos urbanos. Por ejemplo, la heterogeneidad de etnias,
que cada vez se hace más evidente en las aglomeraciones urbanas,
puede actuar como desencadenante de una mayor conflictividad, al
potenciar las marginaciones y la segregación espacial producidas por
las diferencias en los niveles de renta. Pero no se trata de un fenómeno
nuevo, ha existido siempre, y responde a la propia naturaleza de la
ciudad como centro favorecedor de intercambios, integrador y propa-
gador de culturas. A veces estos conflictos son tan intensos que la
dinámica de interrelación consustancial con el espacio urbano es com-
batida por los distintos grupos sociales levantando barreras funcionales
y físicas. En ocasiones será el servicio de transporte que no une deter-
minadas zonas. Otras veces puede ser el planeamiento el que mediante
el diseño de la red viaria dificulte la conexión entre do zonas, pero
ta1nbién hay casos en los que se llega a la construcción de muros o
alambradas para hacer más eficaz la segregación.
Las respuestas a todos estos desajustes que, con carácter coyuntural
en unos casos y más estructural en otros, se producen a lo largo de los
procesos de urbanización han estado normalmente guiadas por crite-
rios de racionalidad económica . .Así, se considera necesario corregir
los problemas de tráfico en el interior de las ciudades porque suponen
una pérdida de eficacia del sistema económico más que por la pérdida
de tiempo libre, por el cansancio o por el aumento de gasto que supone
para los ciudadanos. Los costes sociales derivados de la mala organiza-
ción urbana sólo han comenzado a tenerse en cuenta en los últimos años
v en los países con niveles de renta más elevados, en los que la importan-
cia del aumento de la calidad comienza a equipararse a la que desde
la Revolución Industrial se le ha dado al crecimiento económico.
El problema del transporte dentro de las áreas urbanas, como con-
secuencia del crecimiento de los mdices de utilización del vehículo
privado y la lógica inadecuación de unos espacios que se crearon antes
de la aparición del automóvil. es probablemente uno de los más impor-
tantes y generalizados. La actividad y el dinamismo de un área llegan a
valorarse de acuerdo con el nivel de ruido, las imágenes e incluso los
humos propios de la congestión del tráfico.
En principio cabe considerar al automóvil privado como el medio
de trasporte más cómodo y que mejor puede adaptarse a las necesida-
des particulares, y que añade libertad de movimientos a unas poblacio-
nes con unas necesidades crecientes de movilidad, no sólo por la
complejidad de la vida urbana sino también por el aumento de las
182
distancias que van produciendo las nuevas formas de expansión espa-
ciaL Pero el aumento del número de automóviles y de la intensidad de
su uso acaba demostrando algo bastante obvio: que los espacios urba-
nos centrales no tienen una capacidad ílimitada.
En todas las ciudades, con mayor o menor intensidad según los
casos, en las últimas décadas se ha ido acentuando la disfuncionalidad
de la red viaria, se han generalizado los comportamientos asociales de
los automovilistas, han crecido hasta limites insostenibles los gastos en
concepto de transporte y los tiempos dedicados a desplazamientos, se
alcanza el caos circulatorio y se va demostrando la limitada eficacia de
las soluciones técnicas que vienen aplicándose. Ahora, ya sólo queda
esperar a que se produzca el necesario cambio de mentalidad para que
se acepte que la libertad de movimiento y de elección del medio de
transporte ha de quedar linútada en las áreas urbanas.
Las drásticas prohibiciones de aparcar en el centro de las ciudades
o las prácticas ya muy generalizadas de pagar por aparcar en la vía
pública, así como los intentos de Hong Kong, Singapur, Oslo, Estocolmo
o Copenhague de establecer zonas de peaje son algunos ejemplos de
medidas dirigidas en ese sentido. Se trata también de que el automovi-
lista asuma más directamente el coste social y ecológico que engendra
la utilización del vehículo privado y de que los peatones recuperen el
derecho a utilizar un espacio que básicamente fue creado para ellos.
Esta disfunción, que requiere una gran mejora de los transportes
colectivos y un cambio en los modelos de urbanización, se manifiesta
claramente si pensamos que un trabajador de una gran área metropoli-
tana tiene que prescindir de su tiempo libre en el equivalente a una
cuarta parte de su jornada laboral y de una porción nada despreciable
de su renta para desplazarse al trabajo. Si eso lo relacionamos con los
esfuerzos sindicales que suelen ser necesarios para conseguir una re-
·ducción de pocos minutos en la jornada laboral o la subida salarial de
un punto, es fácil imaginar que la insatisfación por este modo de vida se
irá acrecentando, como curioso resulta también observar que no sea ya
mucho mayor.
El problema del tráfico urbano, que obviamente no es sólo una
cuestión técnica, tiene seguramente una dimensión mucho más amplia
que nos llevaría, para entender tal disflmción, a considerar las estrate-
gias de las compañías petrolíferas, la importancia mundial de la indus-
tria del automóvil, o el papel del automóvil como símbolo social y
elemento segregador (Garnier, J. P. 1976,12), cuyos antecedentes ya
comentamos al hablar de la intensificación del uso de carruajes en la
ciudad barroca. ·
Todas las disfuncionalídades, y en especial el deterioro de las condicio-
nes del medio ambiente físico y social de las ciudades, junto con el
183
 oferta queda fuera del alcance de ias capas con menor poder adquisiti-
vo. Hay por tanto grupos de población que sólo podrán disponer de
una vivienda a través de las intervenciones de los poderes públicos, en
actuaciones que, además de tener un posible contenido urbanístico,
serán sobre todo medidas redistríbuidoras de la renta.
En los países más avanzados, con crecimientos muy suaves, el prQ-
blema no es tanto de creación de grandes cantidades de viviendas
como de adecuación y mejora de las existentes. El envejecimiento
demográfico que caracteriza a las poblaciones de estos países y que se
manifiesta especialmente en las zonas centrales de las ciudades co-
mienza a tener importantes repercusiones urbanísticas y en especial en
relación con el parque dé vivienda. El aumento de la esperanza de
vida, supone también un alargamiento del ciclo familiar y se extienden
las situaciones de inadecuación entre la composición familiar y el tama-
ño de unas viviendas generalmente poco funcionales y deterioradas
por el paso del tiempo.
En esas ciudades con una población estacionaria o en regresión
habrá de tenerse muy en cuenta el crecimiento del grupo de viejos,
que en buena ·medida son propietarios y usuarios de una parte impor-
tante del patrimonio inmobiliario dei centro de las ciudades, lo que nos
sitúa ante la compleja problemática de los procesos de producción o de
renovación del espacio urbano.
En las ciudades de los paises en desarrolio el fuerte dinamismo
urbano produce además, y sobre todo, un déficit absoluto al no ser
capaz el sistema de construir todas las nuevas viviendas que el creci-
miento demográfico demanda. Así, los déficits en las grandes aglome-
raciones de los paises pobres, en las que lnquilinos de la calle son a
veces grupos mayoritarios, dan lugar a todo tipo de situaciones de
degradación.
El hecho generalizado es tener que vivir en condiciones infrahuma-
nas en alojamientos carentes de espacio y de las condiciones de salu-
bridad mínimos, pero no escasean los que deben sobrevivir durante
años sin ningún tipo de alojamiento, o los que, como ha ocurrido en
algún caso, se ven abocados a buscar soluciones tan desesperadas
como la de invadir y habilitar cementerios.
En la Tabla 16 se recogen algunos valores porcentuales de la población
alojada en condiciones infrahumanas enpaises en desarrolio, pero lo
más grave es que esa es una situación que seguirá empeorando rápida-
mente mientras no se estabilice el crecimiento demográfico. Es eviden-
te que estas condiciones de habitabilidad producen una degradación
de la vida humana y de las relaciones sociales, que en nada puede
emparentarse con el progreso, y de la que se derivan muchos de las
lacras sociales que pueden observarse en el escenario urbano.
186
La segregación social que, sobre todo a través del mercado de la
vivienda, acaba diferen_ciando la estructura interna de las ciudades,
vuelve a poner de manifiesto la utilización que se hace del espacio que,
de ser un elemento socialmente neutro. pasa a contribuir en las situa-
ciones de desigualdad e injusticia. Efectivamente las infraviviendas
junto con el espacio urbano degradado, sin equipamientos báslcos, .en
el que habitan los más desfavorecidos, conforman un ámbito espacial
en el que es más fácil que afloren ciertas conductas asociales.
No conviene en todo caso hacer análisis excesivamente simplifica-
dores de lo que es un enorme y complejo conjunto de interdependen-
cias. Así, la crisis económica de los años set_enta, que aparece como el
factor causal de paro y empobrecimiento sobre todo en las ciudades
con mayor base industrial, no es suficiente para explicar la inflexión en
el crecimiento urbano que, corno hemos visto, puede relacionarse con
otros muchos factores, pero ha brindado la oportunidad de mejorar la
calidad de vida de muchas ciudades, ya que al reducirse las demandas
de producción del espacio urbano ha sido posible dedicar una mayor
atención a cubrir los déficits existentes.
En relación con el deterioro del medio físico, tampoco es fácil gene-
ralizar. Por el contrario, en cada caso el emplazamiento y las formas de
desarrollo de las ciudades, junto con el tipo de actividades que compo-
nen su base económica, podrén dar lugar a situaciones ambientales
muy diferentes. Pero los efectos de la industrialización y de la sobreo-
cupación del territorio han generado normalmente unos ambientes muy
contaminados, que no sólo suponen la agresión del medio natural sino
que dan lugar a unas condiciones nocivas para la vida humana. Esos
efectos negativos del modelo de desarrollo industrial n,o han comenza-
do a ser ponderados hasta hace muy pocos años. En todo caso y de
acuerdo con los procesos generales de desarrollo, las ciudades pre-
sentan cada vez unos «metabolismos" más complejos. Un habitante de '
una ciudad occidental genera dos toneladas de basuras al año: una
tonelada de vertidos domésticos y la otra de productos industriales
consumidos (Girardet, 1990, 173).
El tratamiento de la enorme cantidad de desechos resultante es uno
de los gra11des problemas urbanos. En parte se entierran, lo que pro-
voca contaminaciones de todo tipo (en aguas subterráneas, empobrecí
miento de los suelos, o degradación de la vegetación), y otra parte son
tratados en plantas de reciclaje de residuos lo que tiene unos costes
elevadísimos. Pero, como señala Girardet, (1990) el más importante
impacto medioambiental de la civilizaci<.?n urbano industrial es la trans-
ferencia a gran escala de carbono a la atmósfera en forma de dióxido
de carbono, a lo que hay que añadir el sulfuro y el oxido de nitrógeno
de las calefacciones, de los coches y de la industria pesada.
187
 En las ciudades de los países con menor nivel de desarrollo los
problemas ambientales son básicamente los mismos que en el mundo
desarrollado (Girardet, 1990, 175). Los más acuciantes son los relativos
a la. eliminació.n de .los residuos domésticos, pero las grandes aglome-
raclones tamb1én v1ven situaciones de grave contaminación atmosféri-
ca, con el agravante de que, al igual que ocurre con los residuos
líquidos, al no ser minimamente controlados ni tratados por el coste
económico que ello conlleva , producen unos efectos más intensos so-
. bre los propios ámbitos urbanos y sus entornos. Por otra parte, la
desforestación de los bosques tropicales se acelera con suma rapidez
en Africa, América del Sur o Asia , ante la crecientes demandas de suelo
para usos productivos vinculados con la industria y la urbanización.
7.4. Necesidad de reorganizar la ciudad
Ante toda . esta problemática cada vez es mayor el convencimiento
de ::rue los p oi?lemas que aquejan a los espacios urbanos sólo pueden
meJorar mediante la colaboración de la iniciativa privada con los pode-
res públicos en un clima de intensa participación ciudadana. En los
p ises. con procesos de urbanización más avanzados, y por tanto menos
dmáxmcos, ya no es necesario articular políticas dirigidas a controlar su
crec í.e to, sino a lucha contra su declive. Las estrategias urbanas
van ding1das a elevar la calidad de vida mejorando las infraestructuras
y los equipamientos de las zonas más recientemente construidas ade-
cuándolas a · las nuevas tendencias del crecimiento y con obj to de
hacer desaparecer los desajustes debidos a la rigidez de la oferta de
espacio urbano.
Al mismo tiempo se aumentan las inversiones destinadas al manteni-
rrúento Y a la renovación de los centros urbanos para frenar el descen-
s? de la población y evitar la disminución del empleo y de los servi-
Clos. Desde los años setenta, las actuaciones dirigidas a rehabilitar y
. readaptar los centros históricos de las ciudades , defendiéndoles del
lógico deterioro del paso del tiempo y de las tensiones especulativas
que pretenden privatizar su centralidad, concitan , sobre todo en las
ciudades europeas, buena parte de los esfuerzos de los poderes públi-
cos en materia de urbanismo.
Por otra parte , 13. mayor sensibilidad por la calidad del medio am-
biente físico, que caracteriza a esta época postindustrial , hace que se
mstrumenten también políticas dirigidas a evitar que el dinam1smo
u:bano, ahora desplazado a las ciudades pequeñas y medianas y a
c1ertas zonas rurales, amenace por un exceso de crecimiento a su medio
natural o incluso llegue a desequilibrar las estructuras regionales.
188
En relación con los problemas del deterioro del medio natural será ·
de gran transcendencia que se consolide el cambio de planteamiento
que se viene produciendo en los últimos años en el sftntido de que las
actividades deben asumir .como pmpios._ y hacer frente a los costes
ecológicos de su actuación . Pero aún cuando la política de que «el que
·contamina, paga» puede resultar eficaz, es necesario complementarla
con otras más generales que tiendan hacia Unos modelos de urbaniza-
ción menos agresivos .
En los países subdesarrollados, con crecimientos urbanos rápidos y
muy desequilibrados, los problemas a afrontar tienen sin duda una
escala mayor, sobre todo si los relacionamos con la escasa capacidad
de los gobiernos para resolverlos . Entre otros, los más graves serian
los siguientes: a) falta de politicas regionales tendentes a controlar el
proceso de concentración, b) carencía_ de planificación urbanística con la
que ordenar el crecimiento de las ciudades, e) dificultades técnicas y de
gestión insalvables, d) carencia de medios económicos para hacer
frente a los elevadísimos costes económicos que conlleva la creación
en las zonas nuevas de las infraestructuras adecuadas y de los restantes
servicios públicos, sobre todo teniendo en cuenta que esto ha de hacer-
se en un espacio ya construido y totalmente colmatado, e) falta de
normativa que regule el uso del suelo, incluso carencia de legislación y
de instrumentos administrativos que permitan registrar las propieda-
des, f) carencia de recursos financieros, en buena medida derivada de
la incapacidad de los gobiernos locales para recaudar tributos, g) ·
oferta insuficiente o inexistente de vivienda, tanto pública como priva-
da, para grandes capas de la población.
Aún cuando dos terceras partes de los paises en desarrollo decla-
ran aplicar algún tipo de medidas para corregir las actuales tendencias
de urbanización, lo cierto es que en estos países lo más destacable es la
generalizada falta de capacidad y atención de los propios gobiernos
para hacer frente a esta problemática, que se acrecienta en el marco
general de la indiferencia y falta de apoyo por parte de los paises más
avanzados.
Además de acciones concretas que sólo pueden arrojar resultados
muy limitados, como el Plan Quinquenal de Descongestión llevado a
cabo por México tras la Conferencia Mundial de Población de 1984, con
el que se ha pretendido dirigir los flujos de población hacia ciudades
medias, las soluciones habrán de pasar necesariamente por la moderni-
zación de esos paises, y en esa línea, serían muy importantes las modifi-
caciones de los modelos de Estado hacia la regionalización y la descen-
tralización administrativa, en favor de unos gobiernos locales democrá-
ticos, con mayor autonomía y autosuficiencia.
Ello modíficaria sustancialmente la actual situación en la que los
189
 Título original: Les nouveaux principes de /'urbanisrne.
La fin des viL/es n'est pasa L'ordre du jour

ÍNDICE
Primera edición: 2004
Segund a reimpresión : 2007

Reservados todos los derechos. El contenido de esra obra está protegido por l a Ley, que esrablece
penas de prisión y/o mulras, además de las correspondientes indemnizaciones por Jaños y perjui-
cios, para quienes reprodujer en , plagiaren, distribuyeren o comunicaren públicamente, en rodo o
en parre, una obra literaria, artística o cientÍfica, o su transformación. inrerpreración o ejecución
artística fijada en cualquier ripo de soporte o comunicada a rravés de cualquier medio, sin la pre-
PRÓLOGO ,jo rdi Bo1ja ...................................................................... .. 9
ceptiva aurorizaci ón .

INTRODUCCIÓN..... ........................................................................ 17

l. URBAN IZACIÓN Y MODERNI ZACIÓN ....................................... 19

© Éditions de 1'Aube, 2001 Ciudad y sociedad: una correlación estrecha ................................. 19
© de la traducción: María Hernández Oíaz, 2004 Los cambios de larga duración de la sociedad moderna ................. 21
© del prólogo: Jordi Borja, 2004 Las dos primeras revoluciones urbanas modernas ........................ .. 23
© Ed. cast.: Alianza Editorial, S. A. Madrid, 2004, 2005, 2007
Calle Juan Ignacio Luca de Tena, 15; 28027 Madrid; télef. 91 393 88 88 2. LA TERCERA MODERN IDAD ...................................................... 29
www:alianzaedirorial.es Una sociedad más racional, más individualista y más diferenciada ... 30
ISBN: 978-84-206-4198-0 El nacimiento de la sociedad hipertexto ........................................ 39
Depósito legal: M. 27.634-2007 Del capitalismo industrial al capitalismo cognitivo ........................ 44
Fotocomposición e impresión: FFCA, S. A .
Parqu e Industrial <<Las Monjas)) 3. LA TERCERA REVOLUCIÓN URBANA MODERNA ...................... 55
28850 Torrejón de Ardoz (Madrid) La metapolüizac i ón: las ciu dades cambian de escala y de forma .... 56
Printcd in Spain La transformación del sistema de movilidad urbana ...................... 58
La recomposición social de las ciudades ....................................... . 60
SI QUIERE RECIBIR INFORMACIÓN PERlÓDICA SOBRE LAS NOVEDADES OEAUANZA La redefinici ón de las relacion es entre intereses individuales, co-
EDITORIAL, ENVfE UN CORREO ELECTRÓNICO A LA DIRECCIÓN:
lectivos y generales .................................................................. 64
alianzaeditorial @anaya .es La ciudad de los riesgos ............................................... .................. 67
 8 LOS NUEVOS PRINCIPIOS DEL URBANISMO

4. LOS PRINCIPIOS DEL NUEVO URBANISMO .............................. . 71

l. Elaborar y dirigir proyectos en un contextO incierto ............. 72
2. Dar prioridad a los objetivos frente a los medios .................. 73
3. Integrar los nuevos modelos de resultado ........................... .. 75
4. Adaptar las ciudades a las diferentes necesidades .................. 76 PRÓLOGO
5. Concebir los lugares en función de los nuevos usos sociales .... 77
111 6. Actuar en una sociedad muy diferenciada ........................... . 79 UN LIBRO DE ALTA UTILIDAD, DE UN AUTOR
7. Readaptar la misión de los poderes públicos ....................... .. 80
DE AUDAZ INTELIGENCIA
8. Responder a la variedad de gustos y demandas .................... . 82
9. Promover una nueva calidad urbana ................................... .. 83 Jordi Borja
1O. Adaptar la democracia a la tercera revolución urbana ........... 83

NOTAS.............................................................................................. 87

BIBLIOGRAFíA.................................................................................. 91

Francois Ascher es sociólogo urbano y algo más. Un profesional

con motivaciones políticas, orientado a la acción. Las ciencias so-
ciales, cuando se ocupan de la ciudad, tienden a centrarse en la
dimensión analítica, la descripción, la interpretación, a veces la
crítica de realidad. Algunos se aventuran en la prospectiva a partir
de las tendencias en curso, exponen contradicciones y demandas
sociales. Pero en general no definen opciones, no diseñan pro-
puestas, no se arriesgan. La participación de los científicos socia-
les en las políticas urbanas, en el planeamiento especialmente, se
ha concretado en infinitos estudios de «diagnosis», que si bien
han alimentado consultorías e incluso departamentos universita-
rios, han tenido una utilidad limitada y una incidencia mínima
en los planes y proyectos. Las administraciones públicas por su
parte han contratado, en épocas recientes, a sociólogos y similares
para la gestión de programas sociales de acompañamiento, pero
raramente para participar en el diseño de los grandes proyectos
urbanos, de infraestructuras, de ordenación urbanística o de vi-
vienda. Por este camino la elaboración de las políticas urbanas, es
–

CAPfTULO 4

LOS PRIN CIPIOS DEL NUEVO URBANISMO

La tercera revolución urbana moderna -que se inicia con la nue-

va fase de mod ernización de las sociedades occidentales- suscita
cambios profundos en las formas de pensar, construir y gestionar
las ciudades. La evolución de las necesidades, de las formas de
pensar y actuar, de los vínculos sociales, el desarrollo de nuevas
ciencias y tecnol ogías y el cambio de natural eza y escala de los
desafíos colectivos dan lugar poco a poco a un nuevo urba n ismo
que denominaremos neourbanismo para distinguirlo del paleour-
banisrno de la primera revolución urbana moderna y del urbanis-
mo, concepco que se inventa con 1notivo de la segund a revolu -
ción moderna.
Las categorías que antes intervenían en la idea de ciudad de-
ben revisarse para acwalizarlas o debatirl as. ¿Qué ha pasado hoy
con la noción de límite y cómo se conciben los espacios cuando
la distinción emre ciudad y campo, entre público y privado, entre
interior y exterior se difumina? ¿Qué ocu rre con las nociones de
distancia, continuidad, densidad, diversidad, hibódez, cuando l as
velocid ades de desplazamienco de bienes, informaciones y perso-

nas aumentan de forma considerable? ¿Qué sucede con los equi-
pamientos colectivos y los servicios urbanos en una sociedad con
cosrumbres y necesidades cada vez más variadas e individualiza-
das? ¿Cómo decidir y actuar por el bien de la colectividad en una
sociedad cambiante y diversificada? ¿Cómo idear y hacer ciu dades
que funcionen, atractivas y ju stas en el contexto de la soci edad
hipertexto y del capitalismo cognitivo?
Vamos a intentar responder a estas preguntas id entifi cando los
principaJ es desafíos y pensando las maneras con las que un mu evo
urbanismo podría hacerles frente.
J. Elaborar y dirigir proyectos en un contexto incierto
1
De la planificación urbana a la gestión estratégica urbana
El urbanismo moderno definía un programa a largo plazo para la
ciudad y establecía los principios de su organización espacial (en
forma de planes directores, por ejemplo); después deduda los
planes de urbanismo para que la realidad futura encajara en el
marco predefinido. Los planes y esquemas estaban destinados a
controlar el futuro, a reducir la incertidumbr e, a realizar un pro-
yecto de conj un ro.
EJ neourb anismo se apoya en una gestión más reflexiva,
adaptada a una sociedad compleja y a un futuro incierto. Ela-
bora múltiples proyectos de naturaleza variada, intenta que
sean coherentes, diseña una gestión estratégica para su pu esta
en march a conjunta y tiene en cuenta en l a práctica los aconte-
cimientos que se producen, la evolución prevista, los cambios
que se avecinan , revisando, si es necesario, los objetivos defini-
dos o los medios dispuestos en un prin cipio para su realizació n.
Se conv ierre en una gestión estratégica urbana que integra la
creciente dificulcad de reducir la incertidumbre y el azar e11 una
sociedad abiena, democrática y marcada por la aceleración de
la nueva economía. A base de tanteo, articula el corro y el largo
LOS PRINCIPIOS DEL NUEVO UR BANISMO 73
plazo, l a gran y la pequeña escala, los intereses genera l es y los
particulares. Es al mismo tiempo estratégico, pragmático y
oportumsta.
La noción moderna de proyecto forma parte del núcleo de
este urbanismo. Pero el proyecto ya n o es sólo un designio
acompañado de un diseño. Es una herramienta cuya elabora-
ción, expresión, desarrollo y ej ecución muestran las posibilida-
des y limitaciones que imponen la sociedad, los actores enfren-
tados, los lu ga res, las circunstancias y los acontecimienLos. El
proyecto es al mismo tiempo analizador y herramien ta de nego-
. .,
cJacwn.
El neourbanismo revoluciona la antigua cronología que enca-
denaba el diagnóstico, la idenüficación de las necesidades y l a ela-
boración final de un plan, la programación, el proyecro, la reali-
zación y la gestión. El neourbanismo sustituye esta linealidad por
una gest ión heurística 2 , iterativa 3, incremental 4 y recurrente 5 , es
decir, por actos que sirven al mismo tiempo para elaborar y pro-
bar hipótesis, con realizaciones parciales y medidas a largo plazo
que modi fican el proyecto y la retroalimentación Cí tras las evalua-
ciones y que se traducen en l a redefinición de los elementos estra-
te'gt.cos.
La gestión estratégica urbana no es pues un urbanismo descafei-
nado con ideas sin valor; es lo contrario de las tesis espontaneístas,
de los postulados del caos creativo y de las ideologías simplistas del
«mercado a ultran za» . Por el contrario, trata de aprovechar de for-
ma positiva rodo ripo de acontecimiento y evolución relacionado
con sus objetivos estratégicos.
2. Dar prioridad a los objetivos fi-ente a los medios
De las reglas de La exigencia tl las reglas deL resultado
El urbanismo moderno se aseguraba los medios de realización de
los proyecms mediante reglas simples, imperativas y estables: zo-
 74 LOS NUI:.VOS PRINCfPJOS DEL URBAN ISMO
nificación, funcione , densidades, alruras. etc. Las regJa.s eran exi-
gentes, es decir, fijaban al mismo tiempo los objetivos y la forma
de conseguirlos.
El neourbanismo da prioridad a los objetivos y lo logros y es-
timula a los acmres públicos y privados a encontrar la forma más
eficaz de cumplir esros objetivos para la colectividad y para el
conjunm de los panicipantes. Para ello son necesarios nuevos ti-
pos de formulación de l os proyectos y de las reglamentaciones.
Hay que encontrar los medios para caJjficar y cuantificar las ca-
racterísticas deseables de un lugar, su entorno, ambiente, accesibi-
lidad, los eguipamienros colectivos y servicios urbanos con los
que cuenta. Esta complejidad de las normas se hace necesaria por
la diversidad creciente de territorios y costumbres urbanas, por el
aumento de las exigencias de calidad, por la mayor dificultad de
aplicar decisiones igualitarias y la necesidad de sustituirlas por en-
foques más sutiles, menos estereotipados, basados en el principio
de equidad. Los planes de urbanismo llamados «cualitativos» se
enmarcan en esta nueva perspectiva de reglas que dan prioridad al
proyecto sobre los medios, incluso desde el punto de vista arqui-
/ . . ., .
recromco y prusa)lsttco.
Este urbanismo de resultados debe establecer normas que faci-
liten y limiten a un tie1npo. Para ello se requieren competencias
técnicas y profesiona les n1ucho más elaboradas. No se necesitan
tan sólo nuevas capacidades para definir proyectos de forn1a más
esencial y estratégica, sin o que hacen falta conocimientos y h erra-
mientas para integrar ideas, eva luar propuestas y juzgar si son
conformes a los objetivos previstos, además de su beneficio para
la colectividad, identificando y calculando sus posibles conse-
cuencias. Este urbanismo es ran1bién más creativo, ya que reúne
talentos e ideas diferentes, en particular los de los acmres que in-
tervienen en las operaciones urbanas.
1 OS PRINCIPIOS DEL NUEVO URBANISMO 75
3. Integrar los uuevos nwdelos de resultado
De ftl especitdización espacial fl fa complejidad
de !11 ciudad de redes
El urbanismo moderno, muy marcado por el pensamientO taylo-
riano y fordi ano, buscaba resultados en las economías de escala y
en la si mpliflcación y repetición de las funciones urbanas a l as
que destinaba espacios concretos . La zonificación y l as gra ndes
urbanizaciones muestran muy bien esta idea.
El neourbanismo integra modelos nuevos de productividad y
de gesción, aponaciones de las ciencias de la organización, las tec-
nologías de la inrormación y la comunicación; no intenta simpli-
ficar realidades complicad , sino que se esfuerza por conjugar te-
rritorios y situaciones complejos. Los resu ltados e incluso su
duración se obtienen más bien por la variedad, la fleribilidad y la
capacidad de reacción.
Las soluciones t'tnicas y monofuncionales, endebles y poco
adaptables dejan paso a respuestas multifuncionales y redundan-
tes, capaces de enfrentarse a los cambios, a la variedad de circuns-
tancias, a las disfunciones y las crisis. Los resultados urbanos se
basan más en la puesta en común y la coordinación de potencia-
les localizados que en la masificación. Las econotn.ías de variedad
priman sobre l as economías de escala.
Esto debe traducirse en una mayor djversidad funcional de l as
zonas urbanas, en una mulricentralidad, en la polivalencia de una
parte de los equipos y servicios y en el refuerzo de los transportes
y de las diversas redes que, más que nunca, garantizan la eficacia
de conjunto de los \Ísremas urbanos merapolitanos. Los puntos
de conexión entre las diferentes redes asumen una importancia
creciente y hacen de la inrermodalidad en los transportes un envi-
re fundamental para las dinámicas urbanas.
Las limitacione permanentes y no circunstanciales impuesta!>
por el ahorro de rcc.ur os no renovables, la conservación dd patri-
monio natural y cultural y la lucha conua el efecto invernadero
 76 LOS NUEVOS PRINCIPIOS DEL URBANISMO
son otros aspectos que modifican los cálculos económicos y las
decisiones urbanas y que, probablemente, influirán en los mode-
los urbanos favoreciendo los cambios de uso, J a reutilización in-
tensiva de las zonas ya urbanizadas y un mayor control del uso
del suelo.
Los profesionales del urbanismo tendrán que introducir en su
actividad estos nuevos modelos de resultados y aprovechar l as po-
sibilidades que ofrecen las TIC. Las bases de daros urbanas y los
modelos de simul ación y visualización en tres dimensiones pre-
sentan grandes progresos que retroactúan sobre el contenido de
los propios proyectos. El avance de la ciencia y de la técnica en
los diversos campos del urbanismo hará igualmente necesaria la
renovación de los conocimientos prof esionales y de los disposiri-
vos pluridisciplinares permanentes (servicios técnicos locales, ge-
rencias de urbanismo, organismos de ordenación y gabinetes téc-
nicos multidisciplinares). El reto consiste en garantizar al mismo
tiempo la continuidad y la capitalización de experiencias y cono-
cimientos y la realización de proyectos que permitan reunir a ex-
pertos de aleo nivel.
4. Adaptar las ciudades a las diferentes necesidades
De fos equipamientos colectivos a equipamientos
y servicios indz.vidualizados
El urban ismo moderno daba preferencia a las soluciones perma-
nentes, colectivas y homogéneas para responder a las necesidades
y demandas de vivienda, urbanización, transporte, ocio y comer-
cio. La repetición del servicio permitía amortizar eq uipamientos
costosos: el mistno servici o para todo el mundo y generalmente al
. .
mtsmo nempo.
El neourbanismo y los servicios púbLcos urbanos actuales de-
ben tener en cuenta el proceso de individualización que marca la
evolución de nu estras sociedades. La diversificación de situaciones
LOS J>RINCIPJOS DEL NUEVO URBANISMO 77
y necesidades hace necesaria una mayor var i edad y una personali-
zación de las soluciones. Esta evolución no es nueva: los baños pú-
blicos se h an transformado en baño familiar y hasta individual; el
reloj y la campana, que solían ser equipamientos colectivos, se han
convertido en relojes personales; igualmente el teléfono ha pasado
de ser equipamiento colectivo a equipamiento privado y después,
con el teléfono Jnóvil, a equipamiento personal.
Esta personalización de los servicios necesita de redes y siste-
mas técnicos n1ás complejos que recurren de forma determinante
a las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.
No todos los equipam ientos colectivos tradicionales se quedan
obsoletos (universidades, hospitales, estadios, etc.), pero deben in-
tegrar de una forma nueva la noción de servicio individualizado y
apoyarse en las técnicas avanzadas de transpone y telecomun ica-
ciones. Surgen as{ nuevos dispositivos complejos como, por ejem-
plo, el sistema que asocia --gracias al uso intensivo de transportes
y telecomunicaciones- centros hospitalarios que reúnen mdas
las disciplinas con un alto nivel de especialización, hospitales de
dia, asistencia a domicilio, cuidados ambulamrios, Samur, centros
de salud y medicina comunitaria. En el ámbito de los transpones,
se desarrollan «centrales de desplazamiento» que recopilan y po-
nen a disposición de los usuarios información en tiempo real so-
bre los horarios de los transportes colectivos, la disponibilidad de
ra:xis, de transporte a la demanda, de aparcamienms, el estado del
tráfico, tarifas, ere. Estos dispositivos ofrecen nuevas posibilidades
de elección y hacen viables nuevos tipos de servicios adaptados a
diferentes situaciones.
5. Concebir los lugares en función de los nuevos usos sociales
De los espacios simples a los espacios mz ltiples
El urbanismo moderno desarrolló la ciudad sobre la base de un
reparto dominanrc que solfa atribuir a lo «público» la rcsponsabi-
 78 LOS NUEVOS PRINCIPIOS DEL URBANISMO
lidad de los espacios exteriores, de las grandes infraestructuras y
de l os equipamientos colectivos, y a lo privado, las supereslructu-
rru>. Los límites y definiciones de lo privado y de lo público varia-
ban según el pafs, pero este mismo modelo ha estru cturado glo-
balmente la mayoría de las ciudades occidental es.
El neourbanismo se enfrenta al fin de este modelo. Un núme-
ro creciente de infraestructuras y de equipamientos entremezclan
intervenciones públicas y privadas en diferentes tipos de consor-
cios, concesiones y subsidios combinados con servicios. Los esta-
tutos jur(dicos y prácticos de los espacios son cada vez menos h o-
mogéneos y no abarcan ya la distinción entre acceso público y
privado, acceso libre y reservado, interior y exterior, infraestruc-
tura y superestructura, equipamien to y servicio. Las nuevas tec-
nologías intervienen en esta recomposición permitiendo, por
ejemplo, separar la producción, el transporte y la distribución del
agu a, la electricidad o el teléfono; al trastocar la fonna de enten-
der los servicios públicos, hacen posible la modificación de los
derechos y de ahf el cambio del concepto de infraestructu ra y su
financiación; por último, con Internet, se crean nuevos tipos de
«casiespacíos>> pt'iblicos «virtuales)) que llegan a l os hogares y las
empresas.
La sociedad hipertexto, que separa los campos de las prácticas
sociales, utiliza las TIC para hacer posible la pertenencia simultá-
nea a varios tipos de espacio: por ejemplo, el uso de equipos por-
tátiles permite desarrollar actividades de distinta naturaleza <::n un
mismo lugar: trabajar en un medio de transporte, comunicarse
desde un lugar público, ere. El neo urbanismo debe intentar orde-
nar estas posibilidades, concebir espacios múltiples con n dimen-
siones sociales y funcionales, hiperespacios que combinen lo real
y lo virtual, propicios tanto a la intimidad como a la socializa-
ción. Las nuevas tecnologías de la información y de la comunica
ción imprimen a l.ts ciudades el sello de sus estructuras y en pani-
cular la distinción entre hardware y software.
El hecho de rcner en eu en ra las costumbres sociales lleva a los
diseñadores a incluir progresivamente la responsabi lidad de ex-
LOS PRINCIPIOS DFI. NUEVO URBANISMO 79
plotación y de gestión de los espacios y de los equipamientos ur-
bano . Esw <..onduu: a la n.:Jdlni<..ión dd ejercicio y los límites de
la profesión de urbanista, puesto que éste debe incorporar las exi-
gencias de la gesti ón futu ra de lo espacios que ha contribuido a
crear.
6. Actuar en una sociedad muy diferenciada
Del interés geneml sustancial al interés general p1·ocedimentar
El urbanismo moderno se ediflcó sobre los conceptos sustancia-
les de interés general o interés común. Hay que entender con
ello que las decisiones públicas, los planes, con sus obligaciones
y prohibiciones, las realizaciones públicas, las excepciones al de-
recho de usar libremente la propiedad (servidumbres), las ex-
propiaciones y los impuestos estaban legitimados por intereses
colectivos que se consideraban superiores a los intereses indivi-
duales.
La sociedad hiperrexro, compuesta de muhiperrenencias, movi-
lidades y territorios sociales e individuales de geometría variabl e,
confronta al neourbanismo a una trama compleja de intereses y
retos que resulta cada vez más difícil de concretar en intereses
colectivos estables aceptados por todos. Los representantes loca-
les, el Estado, los urbanistas y los expertos de todo tipo tienen
menos capacidad para fundamentar sus actuaciones y propues-
tas en un interés general o común objetivo y único. Además, el
desarrollo de ciencia y técnica muestra complicaciones incxrri-
cables donde, en otro tiempo, tan sólo había problemas que re-
solver: la experiencia en la que se basaba la decisión calificada de
interés general se ha sustituido por la controversia entre exper-
tos; ahora, quienes toman las decisiones se enfrentan al espinoso
principio de precaución. Una decisión no puede considerarse
ya como de interés general o común tan sólo por el hecho de su
sustancia objetiva. Es la forma, el «procedim ientO» según el cual
 80 lOS NUEVOS PRJN( IPIO DEL URBANISMO
ha sido elaborada y finalmente coproducid a por los acrores im-
plicados, lo que le con flcre in fine su carácter de in terés gene-
ral. Las divergencias y conOicws no se resuelven apenas por las
mayorías, ya que éstas son cada vez más circunstanciales, sino
por compromisos que permiten tratar muchas situaci ones colec.-
nvas.
Los procedimienros de identificación y formulación de Jos
problemas y de negociación de sus condici ones adquieren un a
importan cia creciente y d ecisiva. La participación -en formas
diversas- de los habitantes, usuarios, vecinos y de todos los acto-
res implicados en este proceso es esencial. Ya no se trata tan sólo
de debatir entre opciones diferentes, de mejorar las soluciones
propuestas, sino de coproducir el marco de referencia y la formu-
lación misma de los desafíos.
Estas gestiones proccdimenrales modifican la naturaleza de l a
üuervención de los experros y profesionales, y en concreto del
trabajo del urbani sra. Éstos deben inscribir su intervención en
procesos a largo plazo, que a veces encajan mal con la lógica del
mercado y los cambios polfticos locales. Además, cada vez les re-
sulca más difícil adaptar su intervención al interés general, y de-
ben poner sus conocimientos al servicio de diversos grupos y acto-
res, lo que plantea de una forma nueva las cuestiones de ética y
deontología en este campo profesional .
El neourbanismo fon1enra la negociación y el com promi so
frente a la aplicación de la regla mayoritaria, el contrato frente a
la ley, la solución ad hoc frente a la norma.
7. Readaptar la misión de los poderes ptiblicos
De la adrninistmción a la regulación
Los poderes públicos administraban el urbanismo moderno, es
decir, garantizaban la aplicación de las leyes, planes y reglamen-
tos, las misiones de interés general y el funcionamiento de los ser-
1OS PRINCIPIOS DEL NUEVO URBAN ISMO 81
vicios en el ámbiro urbano. l:.sta «administración » era coherente
con un urbanismo que prohibía y controlaba tanro como proyec-
taba, que aplicaba principios y soluciones y tenía una [endencia
estructural a negar l as especificidades de cada ciudad, lugar, cul-
tura o reducirlas a un simple decorado.
El neourbanismo in[enta resolver los problemas caso por
caso y elaborar soluciones adaptadas a cada situ ación. La expe-
riencia y conocim i entos acumulados y la técnica no se utilizan
para aplicar soluciones repetitivas, sino para aumentar sus posi-
bilidades de adaptación a contextos particulares, cambiantes e
inciertos. Actúa en el seno de un sistema complejo de actores
cuyas lógicas son diferente y funcionan en un medio cada vez
más abierto. Para ello hay que diseñar marcos comunes de ac-
tuación y reglas del juego que no se opongan a las ideas de los
actores sino que las conci lien, utilizándolas en beneficio de sus
propios proyectos, produciendo sinergias R y a rbi trando cuan-
do las situacion es parezcan inextricables y las aurorregulaciones
fallen
.
El neourbanismo da prioridad a la regulación sobre la admi-
nistración. Los poderes públicos intentan garantizar el funcio-
namiento << regular» de los sisten1as de actores urbanos; actúan
para limitar los problemas de funcionamiento y las incoheren-
cias. ln1pul san la gestión procedimental de interés general. En
la medida de lo posib l e hacen hacer en lugar de hacer, para
aprovechar los conocimientos y la experiencia de l os especialis-
tas. Pero también cont rolan, evalúan, corrigen, compensan y,
en ocasiones, sanciona n. Para ello hacen falta competencias
técnicas, sistemas de inspección y bases de daros mucho más
elaborados que los que estaban a disposición de las administra-
ciones, cuya actividad era repetitiva y estaba mucho más regu-
lada. El neourbanismo supone, pues, la readaptación de los ob-
jetivos y de las personas que trabajan por cuenta de los poderes
pttblicos.
82 LOS NUEVOS PRI N< IPI OS DFl U RBAN ISMO
8. Responder ti In variedad de gustos y demandas
De una arquitectum jimcionaf a un diseño urbano atractivo
El urbanismo moderno se apoyaba en arquitecmras y formas u r-
banas que respond ían a u na ideología funcionalist a que se inten -
taba generalizar. Puso en práctica conceptos global es -por n o
llamarlos totalitarios- sobre J a ciudad , y no dud ó en algunos casos
en hacer tabla rasa del pasado, pero también d esarrolló l a noci ón
típicamente modern a d e «p at rimoni o», conservando ciudades,
vestigios, mo num en ros pa ra el recuerdo y elemenros notables por
su valor artístico.
El neourbanism o, por el conrrario, admite la complejidad y
debe proponer una serie de formas y amb ien tes arqu itectónicos y
urbanos a una socied ad my diferenciada en su composición , sus
costumb res y gustos. Enfren tado a una ciudad cada día más m ó-
vil en la que los actores pu eden elegir su lugar en mayor m edid a,
el neourbanismo debe seducir proponiendo un tipo de ciudad a
la carra que ofrezca distin ras combinaciones de características ur -
banas. Para ello no duda en u rilizar formas antiguas y estilos ver-
náculos, así como arquetipos mod ernos. Habiendo roto con las
ideologías simplificadoras y totalitarias del progreso, se acomoda
a la complejidad de las ciudades que ha heredado y actúa en ellas.
Tan1b ién patrimoniali za cada vez más el edificio existente, trans-
formándolo en museo e integrándolo en la nueva economía cul -
tural y rurística urbana o bien asignándole nuevos usos. El neour-
banismo intenta por todos los medios utilizar las dinámicas del
mercado para producir o conservar los valores sim bólicos de la
ciudad antigua.
El nuevo urbanismo ap rovecha las distintas arquitecturas y las
formas urbanas para crear ciudades diversificad as, ofrecer alterna-
tivas y hacer posibles los camb ios a escala metapolitan a. En cieno
modo con fiere una imporrancia renovada a la cuestió n de l os esti-
los arquitectónicos separán dolos de las cuesriones de funcionali-
dad y morfología urbanas. Pero también inscribe estas opciones
l.O PRI NC I PIOS OFL NUEVO URBAN ISMO 83
estéticas -cuando afectan a espacios públicos- en procedimi en-
tos prop ios d el debate dem ocráLi co, modifica nd o el marco de ac-
tuación de l os creadores y "u relación con lo públ i co y lo político.
9. Pr01nover una nueva calidad m·bana.
De fas funciones simples al urbanismo multisensorial
El ur ba nismo moderno desarrolló un funcionalismo basra nte ele-
men tal, canto por el tipo de fu nciones (trabaj ar, habitar, divertir-
se, abasrecerse, desplazar e...) como por la forma de llevarlas a
cabo.
El neourbanismo desarrolla una gestión fun cional mucho más
sutil, teniendo en cuen ta l a comp lejidad y la varied ad de prácticas
urban as e intentando respond er a ellos mediante soluci ones mul-
tifun cionales. Enfren tado a demandas cada vez más elevadas y a
n1úlriples formas de com petencia enue espacios, inrenta ofrecer
en los lugares públicos y espacios exreriores un a calidad equiva-
lente a la de los sirios pr ivados y espacios interiores. Tiene en
cuen ta las dimensiones multisensoriales del espacio y se aplica a
trabajar n o sólo en lo visible, sino también en los aspectos sono-
ros, táctiles y olfativos . El diseño multisensorial de las ciudad es
permite crear ambientes distintos y más cómodos para las perso-
nas que sufren minusval ías sensoriales y motrices.
1O. Adaptar la democracia a la tercera revolución urbana
Del gobierno de las ciudades a !tr gobernancia metapolitana
El urba nismo moderno necesitaba formas de gobi erno firmes, de-
cididas y q ue dispu sieran de poderes fuerres para ser capaces n o
sól o de imponer reglas y h acerlas cumplir, sino de impulsar el
cambio de forma volun ta ria. Esta autoridad se apoyaba en la in-
 84 1OS NUEVOS PRINCIPIOS DEL URBANISMO
termediación social de la escuela, la Iglesia y el comercio loc.al; era
un cipo de gobierno de las ciudades protegido de forma más o
menos centralizada según los países.
El neourbanismo se enfrenta a grupos sociales diversificados, a
individuos mulripertenecienres, a territorios social y espacialm en
te heterogéneos, a una vida asociativa prolífica pero a menudo
efímera, al declive de la mediación que ejerdan maestros, curas,
tenderos de barrio, porteros, etc. Debe apoyarse en lógicas técni-
co-económicas privadas que difieren profundamente de las cultu -
ras y de Jos modos de actuar pú licos. Necesita nuevas rormas de
pensar y ejecutar las decisiones públicas que permitan consultar
con los habitantes, usuarios, vecinos, actores y expertos de todo
tipo el proceso de wma de decisiones y vinculados a él.
El gobierno de las c.iudades deja paso a la gobernancia urbana,
que podemos definir como un sistema de dispositivos y de modos
de actuación que reúne a instituciones y representantes de la so-
ciedad civil para elaborar y poner en marcha las políticas y las de-
cisiones públicas.
La gobernancia urbana supone un enriquecimiento de la de-
mocracia representativa por nuevos procedimientos deliberativos
y consultivos. Se hace necesaria una relación n1ás directa con los
ciudadanos y al mismo ti empo formas democráti cas de represen-
tación a escala merapolitana, que es la escaJa a la que deben to-
marse las decisiones urbanas estructurales y estratégicas. Esta ni-
velación de la democracia local es uno de los elementos esenciales
del futuro de las ciudades y de las sociedades occidenta les. El ries-
go de que la mayor auLOnomía de los individuos y l a fuerza cre-
ciente de la economía de mercado profundicen las desigualdades
sociales actuales o de que aparezcan otras nuevas es muy airo. Y la
democracia de ,·ecindad sin democracia metapolirana no basta
para que los ciudadanos tomen conciencia de que su uene va
unida. Por el contrario, el debate democrátjco sobre el futuro y la
gestión de la metápolis puede contribuir a desarrollar esta solida-
rjdad reflexiva, necesaria a todos los niveles -del local al glo-
bal- y de la que depende el futuro de nues[fas ociedadcs.
lOS PRINCIPIOS DEL NUEVO URBAN ISMO 85
En conclusión, para resumir y calificar este neourbanismo que
inicia su camino, al meno\ en el mundo occidental. podemos clc-
cu que es:
-un urbanismo de dispositivos: no se trata tanro de diseñar
planes como de establecer dispositivos que los elaboren, los
discutan, los negocien y los hagan avanzar;
- un urbanismo reflexivo: el análisis no precede a la regb y al
proyecto, sino que está presente permanentemente. El co-
nocimiento y la información se usan antes, durante y des-
pués de l a acción. Recíprocamente, el proyecto se convierte
plenamente en instrumento de conocimienw y negocia-
.,
c1on;
-un urbanismo precavido que da lugar a controversias y que
se procura los medios para tener en cuenta los efectos y las
exigencias del desarrollo sostenible;
-un urbanismo parricipativo: la concepción y la realización
de proyecro son el resultado de la intervención de muchos
actorc con ideas distintas y de la combinación de dichas
ideas;
-un urbanismo flexible, de consenso, de efecto catalizador,
en sintonía con las dinámicas de la sociedad;
-un urbanismo het erogéneo, compuesto de elementos híbri-
dos, de soluciones múltiples, de redundancias, de diferen-
cias;
-un urbanismo estilfsticamente abierto que, al separar el di-
seño urbano de las ideologías político-culturales y urbanís-
ticas, deja terreno para elecciones formales y estéticas;
-un urbanismo mulü ensorial que enriquece la urbanidad
de un lugar.
Dicho con ouas palabras, el neourbanismo es un plan particu-
larmente ambicioso que necesita n1ás conocimienros, más expe-
riencias y más dernoc.racia.