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dossier | n. 38 articoli Mappamondo

Comprendere l’ondata secessionista

globale
–di Edoardo Campanella | 23 ottobre 2017

Interpretazioni spesso ardite del diritto all'autodeterminazione dei popoli, insieme all'azione di forze
politiche ed economiche globali, stanno destabilizzando molte regioni del mondo. Nelle ultime settimane, i
governi regionali della Catalogna in Spagna e del Kurdistan in Iraq hanno tenuto referendum non autorizzati
sulla propria indipendenza. E in Camerun, i gruppi separatisti della regione inglese di Ambazonia hanno
dichiarato unilateralmente l'indipendenza dalla parte francofona del paese.

Nel frattempo, la Scozia sta valutando se tenere un altro referendum per poter continuare a far parte
dell'Unione Europea una volta che la Brexit dovesse concretizzarsi. E decine di altre regioni con potenti forze
separatiste - tra cui le Fiandre in Belgio, Biafra in Nigeria, Somaliland in Somalia e Québec in Canada -
stanno osservando l'evoluzione di questi eventi con attenzione e si tengono pronte all'azione a loro volta.

L'autodeterminazione dei popoli è stata una forza trainante della geopolitica del ventesimo secolo, portando
alla creazione di molti nuovi stati dopo le due guerre mondiali e poi ancora dopo il crollo dell'Unione
Sovietica. Quando le Nazioni Unite furono fondate nel 1945, vi erano solo 51 Stati membri; oggi, 193. Ma la
strada verso l'indipendenza è di solito sanguinosa, violenta e lunga, come mostra l'esperienza africana
caratterizzata da guerre civili e conflitti etnici. La pacifica divisione della Cecoslovacchia nel 1993 o della
Norvegia e della Svezia nel 1905 sono le eccezioni alla regola.

All'alba del ventunesimo secolo, la maggior parte delle aberrazioni storiche che il colonialismo e
l'imperialismo sovietico avevano imposto sulla mappa del mondo erano state riassorbite e la spinta globale
per l'autodeterminazione sembrava perdere vigore. Mentre tra il 1981 e il 1997 furono fondati quasi 30 nuovi
paesi, dal 2000 ad oggi ne sono emersi solo 5. Con la globalizzazione, che aveva portato
all'omogeneizzazione culturale, politica e economica, si era creata la percezione che le distinzioni regionali
non contassero più. Il mondo era entrato in quello che il filosofo Jürgen Habermas definiva l'età dell'”identità
post-nazionale”.

Il riemergere del secessionismo oggi è quindi inatteso; ma non deve sorprendere. In molti casi, la
democrazia diretta ha sostituito la forza militare come principale strumento di lotta. Persino Putin ha
cercato di annacquare l'illegalità dell'invasione e dell'annessione della Crimea nel 2014 nella legittimità
spuria di un referendum. Dalle democrazie mature come il Regno Unito alle democrazie fragili come l'Iraq,
l'autodeterminazione sta alimentando nuove forme di micro-nazionalismo, alcune più legittime di altre.

Visto il grande numero di movimenti secessionisti attivi e dormienti in giro per il mondo, l'importanza
dell'irredentismo per il secolo attuale non può essere sottovalutata. Molto probabilmente continuerà a
giocare un ruolo importante. Le analisi dei commentatori di Project Syndicate relative ai recenti eventi in
Spagna, Iraq e sono di vitale importanza per capire quando la secessione sia davvero legittima.
Il diritto a uno stato proprio
L'autodeterminazione dei popoli, spiega Joseph S. Nye dell'Università di Harvard, “è generalmente definita
come il diritto di un popolo a costituire il proprio stato” - un diritto introdotto nel 1918 dal presidente
americano Woodrow Wilson e ancora sancito dalla Carta delle Nazioni Unite del 1945. Se da un punto di vista
concettuale, l'idea dell'autodeterminazione è auto-esplicativa, la sua realizzazione pratica è alquanto
complessa. Come osserva Richard Haass, presidente del Council on Foreign Relations, “non esiste un
insieme di standard universalmente accettato da applicare a leader e popolazioni che cercano di
autodeterminarsi”.

Gli stati nazionali rimangono i pilastri del sistema internazionale, e quindi la loro disintegrazione solleva
inevitabilmente timori di destabilizzazione globale o regionale. Ma, come sottolinea Peter Singer
dell'Università di Princeton, “violazioni diffuse dei diritti umani, causate o tollerate da un governo nazionale,
possono dare origine a ciò che a volte viene chiamato un diritto rimediale alla secessione per gli abitanti di
una regione”. In questi casi, che includono la separazione del Bangladesh dal Pakistan nel 1971 o la
dichiarazione di indipendenza da parte della Serbia del Kosovo con l'appoggio della NATO nel 2008, “la
secessione potrebbe essere giustificata come ultima risorsa, anche se impone grossi costi sullo stato di
cedimento”.

Quando invece non vi sia alcuna prova che una minoranza culturale o etnica sia oppressa, la secessione può
avvenire solo attraverso un accordo negoziato, consensuale e legale tra la popolazione in partenza e lo stato
che stanno lasciando. Nel minuscolo Liechtenstein, la costituzione effettivamente consente ai singoli comuni
di separarsi dall'unione. E nel 2014, osserva lo storico Robert Skidelsky, “il primo ministro britannico David
Cameron è stato costretto a consentire un referendum sull'indipendenza” in Scozia, in modo da “mantenere
la governabilità” nella regione a seguito della vittoria parlamentare del Partito nazionale scozzese nel 2011.

Tuttavia, queste sono eccezioni. La stragrande maggioranza delle costituzioni nazionali non consente la
secessione. Nel 1998, ad esempio, la Corte Suprema del Canada ha dichiarato che il governo canadese
sarebbe obbligato a negoziare con il Québec se gli elettori della provincia esprimessero un desiderio
inequivocabile per l'indipendenza attraverso un referendum; ma ha anche stabilito che il Québec non ha il
diritto di separarsi in modo unilaterale. E in alcuni paesi, tra cui la Turchia e la Spagna, il principio
dell'integrità territoriale è esplicitamente sancito nella costituzione.

Come tale, osserva l'ex ministro degli esteri spagnolo Ana Palacio, “un referendum sulla secessione” in
Spagna “non può procedere legalmente senza compromettere l'ordine costituzionale che il paese ha
costruito negli ultimi 40 anni, dalla morte del dittatore Francisco Franco nel 1975. “E inoltre, Palacio
sottolinea che la Costituzione spagnola mira a” proteggere i diritti umani, la cultura, le tradizioni, le lingue e
le istituzioni dei “popoli spagnoli”. “A causa di questo impegno costituzionale, ora c'è” un complesso di
diritto che concede un'autonomia regionale, in particolare per la Catalogna, con importanti poteri trasferiti al
governo regionale catalano “.

Decidere chi decide

Il referendum per l'indipendenza catalana del primo ottobre non era solo incostituzionale; era anche
apertamente antidemocratico. Il governo regionale catalano ha adottato una “legge di disconnessione” senza
consentire una corretta discussione sulle implicazioni dell'indipendenza. Peggio ancora, non ha neanche
fissato una soglia minima per la partecipazione al referendum. Il risultato è stato de facto una dittatura della
minoranza. “Solo il 43% della popolazione catalana ha votato al referendum”, osserva Shlomo Ben-Ami del
Toledo International Center for Peace. Il fatto che “anche il sindaco di Barcellona, Ada Colau, sostenitore di
stato, ha messo in discussione come fondamento per un piano unilaterale dichiarazione di indipendenza.”
La situazione catalana - dove il presidente del governo regionale, Carles Puigdemont, ha dichiarato e sospeso
l'indipendenza - sottolinea un paradosso centrale dell'autodeterminazione. Anche un voto non democratico
e incostituzionale può avere implicazioni politiche enormi se i protagonisti lo dipingono come
un'espressione della “volontà popolare”.

Tuttavia, come osserva Singer, mentre un referendum è in realtà “una forma di persuasione rivolta al
governo dello stato esistente”, può avere un effetto persuasivo solo con una “grande partecipazione che
mostra una netta maggioranza per l'indipendenza”. Di conseguenza, nessuno può aspettarsi che la Spagna
permetta alla Catalogna di staccarsi. Secondo Ben-Ami, “è ormai molto probabile che il governo centrale
invochi l'articolo 155 della Costituzione spagnola, che gli permette di prendere il controllo diretto della
Catalogna”.

Anche se una super-maggioranza dei catalani avesse votato per la secessione, una questione fondamentale
sarebbe rimasta. Come Nye si domanda: “chi ha il diritto di autodeterminarsi?” La risposta dipende da dove
e anche quando le persone si determino. Negli anni '60, quando i “somali nel Kenia nord-orientale”
cercavano l'indipendenza, “volevano votare immediatamente”, mentre il Kenya, “ che per effetto del periodo
coloniale era formato da decine di popoli o tribù”, avrebbe voluto “aspettare 40 o 50 anni per cercare di
formare un'identità keniana a discapito delle vecchie etnie locali”.

“Un altro problema”, secondo Nye, “è come tenere in considerazione gli interessi di coloro che rimangono
indietro”. Si consideri l'esempio di Scozia ricca di petrolio, il cui distacco avrebbe causato notevoli danni
economici al resto del Regno Unito. È ragionevole che tutti i britannici, e non solo gli scozzesi, debbano
esprimere la propria opinione sull'indipendenza scozzese. E Singer ci ricorda che proprio questo è accaduto
“quando i popoli della Nigeria orientale hanno deciso di separarsi e formare lo stato di Biafra negli anni '60.”
Considerando che “il Biafra inglobava gran parte del petrolio della Nigeria,” altri nigeriani “sostenevano che
l'oro nero appartenesse a tutte le persone della Nigeria, non solo nell'area orientale “.

Valutando la fattibilità
Per essere legittima, una secessione deve tanto identificare il gruppo che sia autorizzato a fare una simile
richiesta e rispettare il dettato costituzionale e le norme internazionali quanto preservare “la vitalità dello
stato da cui si stacca e la sicurezza degli stati limitrofi”, scrive Haass.

Per Volker Perthes del German Institute for International and Security Affairs, la sicurezza degli stati
confinanti è una preoccupazione particolarmente rilevante nella questione dell'indipendenza dei curdi
iracheni. “L'indipendenza curda potrebbe incoraggiare le richieste di autonomia nelle province a
maggioranza sunnita che confinano con Siria, Giordania e Arabia Saudita”, scrive. E “rimuovendo il terzo
elemento costitutivo - oltre agli arabi sciiti e sunniti - della politica irachena”, potrebbe aggravare la
pericolosa “polarizzazione settaria” di quel paese.

Ma altri respingono tali valutazioni aprioristiche della situazione kurda. Il filosofo francese Bernard-Henri
Lévy ritiene che uno “stato-curdo rappresenterebbe una” città brillante su una collina “, una luminosa stella
polare per i figli e le figlie persi del Kurdistan, e una fonte di speranza per tutti gli sfollati del mondo .”Allo
stesso modo, Ben-Ami afferma che uno Stato kurdo non avrebbe solo” una reale possibilità di prosperare “,
ma potrebbe anche” combinare la ricchezza delle risorse naturali con una tradizione di governance stabile e
pragmatica, creando così una democrazia sostenibile “in una regione altamente volatile.

Infatti, per Haass, la vitalità economica e politica dovrebbe essere un altro requisito preliminare per la
secessione, in quanto il mondo ha già abbastanza stati falliti che destabilizzano le regioni circostanti. Nel
2011, il Sud Sudan era moralmente giustificato ad ottenere il proprio stato dopo decenni di oppressione.
Ma le sue istituzioni politiche ed economiche erano così fragili che dopo neanche tre anni il paese era
piombato in una sanguinosa guerra civile. Il conflitto nel Sud Sudan ha generato più di due milioni di
rifugiati, frustrando le aspettative di Charles Tannock, membro del Parlamento europeo: “Un Sud Sudan
indipendente obbligherebbe l'Occidente a fronteggiare le ortodossie relative all'Africa”. In particolare,
l'esperienza del Sud Sudan tende a confermare “la convinzione che paesi come la Somalia e la Nigeria siano
più stabili di quanto non sarebbero se fossero divisi in tante parti”.

L'importanza del riconoscimento internazionale

La sfera economica e politica di un paese dipende dal fatto che la sua indipendenza sia riconosciuta a livello
internazionale. Gli Stati non riconosciuti, senza peso nel processo decisionale globale e incapaci di accedere
ai mercati internazionali, tendono a collassare. Ecco perché, dieci anni fa, l'ex ministro degli Esteri tedesco
Joschka Fisher temeva che il mancato accesso del Kosovo ai prestiti sovrani della Banca mondiale o del
Fondo Monetario Internazionale avrebbe potuto causare problemi, non solo per il Kosovo ma anche per l'UE,
con la quale “il destino del Kosovo è intrecciata”.

Ma la comunità internazionale è sempre meno propensa ad accettare nuovi membri. Dato che meno di un
decimo dei paesi del mondo sono culturalmente omogenei, una secessione sancita a livello internazionale
potrebbe incoraggiare i secessionisti di tutto il mondo. Come ha affermato Raju Thomas dell'Università
Marquette nel 2007, “permettere al Kosovo di ottenere l'indipendenza dimostrerebbe che il secessionismo
violento funziona”. In questo caso, ha concluso, “il mondo dovrebbe abituarsi a vedere la strategia del Kosovo
applicata altrove “.

In questo senso, Palacio esorta i leader mondiali e soprattutto europei a “resistere alle invocazioni dei
separatisti catalani per la mediazione internazionale”. Chiede di non iniziare nessuna forma di dialogo che
convalidi l'elusione da parte del governo catalano della costituzione spagnola. “Niente di meno che il futuro
dello Stato di diritto e della democrazia costituzionale in Spagna - e altrove - dipende da essa”, insiste. Dopo
tutto, in un continente con 250 regioni definite da identità culturali, etniche o storiche, una indipendenza in
Catalogna potrebbe scatenare un effetto domino, creando un'Europa dei mini-stati dove il processo
decisionale sarebbe ancora più difficile di quanto già non sia.

Naturalmente, la questione del riconoscimento diplomatico dei secessionisti ha più a che fare con meri
calcoli di interesse nazionale piuttosto che con il rispetto di principi morali o legali. Quindi non sorprende
che altri leader europei, preoccupati per i propri movimenti secessionisti, abbiano considerato la crisi
catalana un problema di carattere squisitamente interno per la Spagna. Allo stesso modo, qualora il
referendum scozzese del 2014 fosse passato, gli scozzesi (che sono storicamente sostenitori del progetto
europeo) si sarebbero trovati al di fuori dell'Unione Europea, perché la Spagna avrebbe imposto il suo veto
sull'adesione di Edimburgo, al fine di dissuadere la Catalogna dal provarci a sua volta.

Anche nel caso dei curdi che chiaramente hanno diritto a uno stato, l'istinto di molti governi è quello di
osteggiare il movimento indipendentista. Sotto il presidente americano Donald Trump, osserva Ben-Ami, gli
Stati Uniti si sono opposti al referendum per l'indipendenza kurda sulla base del fatto che “avrebbe
destabilizzato l'Iraq” e supportato “ i ribelli anti-governativi della Siria”. Allo stesso tempo, però, Trump ha
anche dimostrato di essere disposto ad accettare l'annessione della Crimea da parte della Russia nel marzo
2014, anche se a dire di Jeffrey D. Sachs della Columbia University costituisce “una grave e pericolosa
violazione del diritto internazionale”.

Le cause del secessionismo

Spinte verso la frammentazione politica in tutto il mondo stanno avvenendo per ragioni diverse. In Medio
Oriente e in Africa, il secessionismo è guidato da lotte contro l'oppressione autocratica, e da appelli alle
identità locali. Nelle ex repubbliche dell'Unione Sovietica, i movimenti di autodeterminazione sono in gran
parte una manifestazione della politica delle grandi potenze, con un revanscista Cremlino che incoraggia
l'irredentismo in Crimea, Abkhazia, Donetsk e Ossezia del Sud e minacciando di farlo altrove. E nell'Europa
occidentale, i movimenti regionali per la secessione sono crollati in gran parte in risposta alle forze
economiche strutturali e cicliche.

In Europa occidentale, regioni ricche come la Catalogna e le Fiandre sono impazienti di sovvenzionare le
regioni più povere; e il loro risentimento è cresciuto dopo la crisi finanziaria globale del 2008. Scrivendo nel
2008, Ian Buruma, ora redattore della New York Review of Books, ha avvertito che il Belgio stava quasi
collassando, a causa di un rinvigorimento etnico che “l'unità europea del dopoguerra avrebbe dovuto
contenere. “I belgi francofoni hanno avviato la Rivoluzione Industriale Europea nel diciannovesimo secolo “,
osserva. Ma “ora vivono un senso di rancore che necessita di sovvenzioni federali, una notevole quantità che
deriva dalle tasse pagate dai fiamminghi più floridi e tecnologici”.

Skidelsky ritiene che anche il referendum scozzese sia stato spinto dalla crisi finanziaria e dalla conseguente
Grande Recessione, che ha aiutato la SNP ad ottenere la maggioranza parlamentare. Ma non bisogna pensare
che i secessionisti europei siano motivati solo da fattori economici. Forze strutturali come la globalizzazione
e il processo di integrazione europea hanno svolto un ruolo importante. Secondo Buruma, l'UE,
promuovendo attivamente “gli interessi regionali, ha indebolito l'autorità dei governi nazionali”.

Alberto Alesina dell'Università di Harvard ha sostenuto una simile idea quasi 20 anni fa: una forte
integrazione economica, attraverso la rimozione delle barriere commerciali, riduce i costi di indipendenza e
pregiudica la logica per le grandi giurisdizioni che compongono popolazioni eterogenee. “Con il libero
commercio internazionale”, secondo Alesina, “i gruppi etnici, linguistici e religiosi possono trovare più
conveniente separarsi se non devono sopportare i costi di trovarsi all'interno di un'economia e un mercato
troppo piccolo. ”

All'inizio di quest'anno, in un articolo per Foreign Affairs, ho sottolineato che i catalani e gli scozzesi
capiscono perfettamente questa logica. Entrambi vogliono rimaner parte del mercato unico europeo e allo
stesso tempo vogliono allontanarsi dal controllo centralizzato dei rispettivi governi nazionali. Inutile dire
che questo è l'opposto di ciò che i fondatori dell'UE pensassero. Credevano che l'integrazione europea
avrebbe diluito la sovranità nazionale dall'alto. Non prevedevano una minaccia dal basso per i vecchi stati
nazionali. Oggi, i leader europei sono davanti a un dilemma: più spingono per l'integrazione politica ed
economica, più rinvigoriscono il secessionismo regionale.

Cosa attendersi
Con le forze globali e locali che continuano a guidare il micro-nazionalismo, è probabile che nel prossimo
futuro qualche regione diventi indipendente - in modo pacifico o violento. Un Kurdistan sovrano, in
particolare, non è più un'idea irrealistica e potrebbe porre la parola fine all'ordine artificiale Sykes-Picot che
gli inglesi e i francesi crearono dopo il crollo dell'Impero Ottomano.

Ma, a differenza dell'era post-coloniale, gli stati di nuova costituzione faticherebbero a trovare sostegno
internazionale. Al contrario, la maggioranza dei governi utilizzerebbe tutti i mezzi a propria disposizione,
dal boicottaggio economico alla forza militare, per preservare l'unità nazionale. I regimi autoritari hanno la
tendenza a reprimere con la forza i gruppi secessionisti, come sta accadendo in Camerun con Ambazonia e
in Nigeria con il Biafra. Le democrazie ben consolidate, invece, ricorrono ai dettami costituzionali per
prevenire la disintegrazione territoriale, come avviene ora in Catalogna.
Tuttavia, la repressione dei gruppi separatisti dovrebbe essere l'ultima soluzione, soprattutto per i governi
occidentali. Idealmente, i governi devono intervenire molto prima che gli elettori diventino radicalizzati. Si
possono addolcire le istanze secessioniste attraverso trasferimenti finanziari, tasse speciali accordi o poteri
devoluti. Come osserva Barry Eichengreen dell'Università della California, Berkeley, è importante, però, che i
governi centrali mantengano il controllo della politica fiscale e monetaria, oltre alla supervisione della difesa
e della politica estera.

Quando le ambizioni separatiste sono ben radicate come in Catalogna, nelle Fiandre o in Scozia, i governi
centrali dovrebbero considerare la rinegoziazione dei termini del rapporto, concedendo una maggiore
autonomia. Ancora, Victor Lapuente Giné dell'Università di Göteborg ricorda che entrambi le parti della
disputa spagnola si trovano ad affrontare “quello che gli scienziati politici chiamano un dilemma sociale:
entrambi beneficiano dal comportamento egoistico a meno che l'altro lato si comporti a sua volta in modo
egoistico, nel qual caso entrambi perdono. “Dopo tutto, un divorzio sarebbe costoso sia per la Catalogna e
per la Spagna.

Più in generale, l'ex ministro greco delle finanze pubbliche Yanis Varoufakis invita l'UE a “sviluppare un
nuovo tipo di sovranità, che rafforzi le città e le regioni, dissolva il particolarismo nazionale e rispetti le
norme democratiche”. Per Varoufakis, la “brutta crisi” catalana dovrebbe essere considerata “un'occasione
d'oro per riconfigurare la governance democratica delle istituzioni regionali, nazionali e europee, portando
così all'emergere di un'Unione Europea difendibile e quindi sostenibile”.

In un modo o nell'altro, l'autodeterminazione dei popoli giocherà un ruolo importante nella storia del
ventunesimo secolo, proprio come in quello precedente. Per garantire che non diventi nuovamente una fonte
di instabilità e distruzione, i governi devono cercare di attenuarlo in anticipo. Possono pagare adesso,
oppure possono pagare un prezzo ben più elevato in futuro.

(*) Edoardo Campanella è un Future of the World Fellow presso il centro per la Governance del Cambiamento della
IE University di Madrid

Copyright: Project Syndicate, 2017.

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