AMMINISTRAZIONE DELLEMERGENZA - PROFILI COSTITUZIONALI

Legge 400 dell88

Con larticolo 11 si introduce il concetto di Commissari straordinari del Governo. Questi possono
essere nominati al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o
indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri o per particolari e temporanee
esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali [..] ferme restando le attribuzioni
dei Ministeri, fissate per legge. Il procedimento di nomina prevede un decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Dipartimento della protezione civile
Con la legge ordinaria n 225 del 1992 stato istituito il servizio nazionale di Protezione Civile,
individuando un legame tra lo stesso ed il Governo. Tale dipartimento espressione del principio di
sussidiariet (preferenza per lautorit pi vicina ai cittadini a meno che non si necessiti di una
gestione pi forte, per cui se un ente inferiore capace di svolgere bene un compito, l'ente superiore
non deve intervenire, ma pu eventualmente sostenerne l'azione pu comunque intervenire
lautorit pi lontana se si hanno grandi cataclismi che devono essere coordinati dallalto). Vi
prende parte la societ civile attraverso il volontariato e alloccorrenza i corpi militari. Nel servizio
di protezione civile c lapporto di altre realt come la Croce Rossa, le forze militari, corpi speciali
dello Stato, ecc. (realt locali che sono integrate nella protezione civile). La Protezione civile ha
sede centrale a Roma ma ha anche unorganizzazione regionale e comunale.
Con la legge istruttoria del Servizio Nazionale di Protezione Civile si ottiene la creazione di un
ordinamento emergenziale.
La parte problematica della legge rappresentata dal modo con cui si attiva lemergenza. Infatti
nellart.2 viene stabilito che, in caso di calamit naturali, catastrofi ed altri eventi, che per intensit
ed estensione devono essere fronteggiati con modalit e poteri straordinari ( il caso dei grandi
eventi), il consiglio dei ministri pu deliberare lo stato di emergenza (che comporta lintervento
della protezione civile con la nomina di commissari esterni remunerati con soldi pubblici) con un
decreto semplice (n dL n dLgs) a seguito di una semplice riunione del consiglio stesso.
La dichiarazione dello stato di emergenza dunque legata a calamit naturali o catastrofi. Tuttavia
ci generico e pu inglobare molte realt. Infatti in passato si fatto ricorso in maniera cospicua
alla protezione civile per risolvere situazioni problematiche e difficili da risolvere, ma che non
avevano in realt un vero presupposto di straordinariet, come ad esempio lemergenza rifiuti della
citt di Roma, emergenza delegata alla Protezione Civile che dura ormai da oltre 16 anni. Altri
aspetti atipici che riguardano lintervento della Protezione Civile sono quelli riguardanti il dissesto
economico in cui vengono nominati commissari straordinari invece di affidare la questione ad un
assessore alla salute pubblica.
Nel 2001 con un decreto legge, divenuto legge, si intervenne sulla legge 225, integrando i grandi
eventi con il giubileo, il G8, eventi sportivi, ecc.
Per eventi come il terremoto in Abruzzo o lemergenza rifiuti in Campania il governo ha preferito
invece adottare il decreto legge, in quanto si interveniva nella Legge Finanziaria.
Dallart.5 si evince che il Governo pu a sua completa discrezione nominare dei commissari
straordinari, in gergo Commissari di Protezione Civile, scelti tra: presidenti di Regione
(generalmente quella/e colpita dalla calamit), Prefetti, Corpo della Protezione Civile, Figure
Tecniche.
Il commissario straordinario pu nominare a sua volta dei sub-commissari (che possono essere
dipendenti della protezione civile o persone giudicate con elevate capacit tecniche). Questi
commissari sono extra-ordinem. Infatti mentre il potere ordinario pu essere legittimato o per via

politica (tramite le elezioni) o per via amministrativo/dirigenziale (in cui un dirigente ha potere
perch si comporta secondo la legge), il potere attribuito ad un commissario straordinario
rappresenta un unicum. Egli risulta infatti essere privo di legittimazione politica (non venendo eletto
e venendo invece nominato dal governo, senza alcun controllo da parte del parlamento) e non ha
neanche legittimazione di tipo amministrativo/dirigenziale (avendo poteri in deroga alla legge).
Inoltre ai pubblici uffici, generalmente, si accede con concorso pubblico, ma con un ordinamento
emergenziale possibile bypassare il concorso con unautomatica attribuzione del potere da parte
del commissario (o dei sub commissari).
Nellordinamento emergenziale, quindi, si crea una sorta di Micro ordinamento extra-ordinem, che
non praticamente sottoposto ad alcun controllo (emblematico a riguardo come anni fa la
commissione europea fece unazione contro lItalia per la gestione dellemergenza rifiuti in Sicilia,
e lItalia venne a conoscenza effettivamente di questa azione solo dopo diverso tempo, non essendo
questa stata riferita al governo centrale da parte dei commissari straordinari).
Questi commissari, nellesercizio delle loro funzioni maneggiano soldi pubblici e hanno potere di
ordinanza in deroga alla legge, fatti salvi i principi generali dellordinamento. Le ordinanze possono
essere dei sindaci o dei prefetti della Protezione Civile.
Lordinanza non una fonte del diritto, ma un provvedimento amministrativo privo di capacit
abrogativa e caratteri di astrattezza e di universalit. Viene emanato dallautorit pubblica nei casi in
cui sia presente il presupposto della necessit e dellurgenza del provvedere e con il potere di
incidere derogativamente e sospensivamente sulla legislazione in vigore, con effetti limitati nel
tempo e nel luogo. In questo caso dunque per i ricorsi implicato il giudice amministrativo (il TAR
Lazio divenuto un tribunale di primo grado specifico per i ricorsi fatti a commissari
dellamministrazione demergenza). Le ordinanze scritte in stato demergenza non sono soggette
alla corte costituzionale e non richiedono la firma del capo dello Stato. Queste situazioni prevedono
uno stanziamento dei fondi ad hoc.
Le leggi pi derogate sono quelle legate ai procedimenti amministrativi sui lavori pubblici.
La legge non prevede poi una durata massima e/o un riesame di questa situazione. In questo modo
lordinanza di un commissario straordinario (che, come detto, dovrebbe essere limitata nel tempo)
prorogando lo stato demergenza vede la sua efficacia prorogata nel tempo (si assistito ad
ordinanze che hanno prodotto effetti nei mesi e negli anni, andando a comportarsi nei fatti come una
legge).
La legge 225 fu infatti rimandata inizialmente alle camere da Cossiga che aveva intravisto la
possibilit di abusi con lart. 2 e 5.
Il ricorso alla Protezione Civile, inoltre, in virt di una situazione straordinaria ha comportato un
problema di appalti a societ incaricate di gestire lemergenza, alle quali era stato affidato
lincarico senza effettiva gara pubblica. In realt le stesse norme europee prevedono delle deroghe
sulle gare pubbliche nei casi in cui sia richiesta estrema tecnicit del lavoro oppure se vi sia
limprevedibilit dellemergenza. Data per la facilit della dichiarazione dellemergenza nello
Stato italiano, la commissione europea ha monitorato con attenzione la questione.
Ne un esempio quando in seguito a degli incendi verificatisi nel sud dellItalia, stata dichiarata
lemergenza affidando il controllo alla Protezione Civile, che ha proceduto con lacquisto di
elicotteri speciali di marca AGUSTAWESTLAND senza fare un regolare bando pubblico. La
commissione Europea ha condannato a riguardo lItalia in quanto lincendio boschivo non
imprevedibile in Estate (ripetendosi ogni anno nelle stesse zone). LItalia ha giustificato allora
lassenza del bando pubblico con lelevato tecnicismo richiesto dai mezzi.

Su queste situazioni hanno vigilato anche le Autorithy (esempio ANAC Autorit Nazionale
Anticorruzione che ha preso il posto della dismessa Autorit per la vigilanza sui contrati pubblici di
lavori, servizi e forniture), commissioni di inchiesta e la Corte dei Conti.
Fin dal 1992 si sono istituite nel parlamento delle Commissioni di Inchiesta per la gestione dei
rifiuti (ciclo di smaltimento dei rifiuti ed attivit ad esso connesse). Dalle relazioni emerge che,
sovente, le situazioni di illecito si sono verificate in concomitanza di governi straordinari (la
malavita organizzata si infiltra pi facilmente in contesti emergenziali anche grazie allassenza di
bandi pubblici). Inoltre emerge come spesso queste emergenze siano un ulteriore incentivo alla
deresponsabilizzazione, per cui il commissario si preoccupa pi della sua sussistenza piuttosto che
dei fini per cui era stato posto.
In definitiva i problemi che sono emersi dallamministrazione con la Protezione Civile hanno
mostrato una violazione di:
1. Principi costituzionali di: Trasparenza, Buon ordinamento, Imparzialit
2. Principi Europei di: Concorrenza, Economicit, Efficienza, Pubblicit del bando
Commissario per le opere Pubbliche
Il commissario straordinario per la realizzazione delle opere pubbliche, funzionale alla sollecita
realizzazione e conclusione dei lavori pubblici, una figura emersa e stabilizzata attraverso decretolegge e relative leggi di conversione. Il commissario straordinario per le opere pubbliche stato
introdotto per la prima volta dal decreto sblocca-cantieri del 1997 (d.l. 67 del 1997).
Il commissario ha sempre poteri in deroga alla legge ma con maggiori limitazioni, dovendo in
particolare rispettare la normativa comunitaria sullaffidamento di appalti di lavori, servizi e
forniture, le norme in materia di tutela ambientale e paesaggistica, di tutela del patrimonio storico,
artistico e monumentale, nonch i principi generali dellordinamento ( al di fuori della legge sulla
Protezione Civile del 1992). Presenta per questo pi garanzie a livello costituzionale. Questi decreti
legislativi sblocca cantiere prevedono un termine per la consegna dei lavori e non prevedono nella
maggior parte dei casi la proroga del lavoro.
Ad esempio con linchiesta mafia capitale il comune di Roma stato commissariato secondo le
leggi sugli enti Locali.
Legge 100 del 2012
La legge contiene i correttivi della legge 225 del 1992 sulla protezione civile.
Dallanalisi degli stati di emergenza che si sono verificati nel ventennio 1992-2012 emerso che lo
stato di emergenza comporta il dispendio di ingenti somme provenienti dal bilancio pubblico.
Per questa ragione sono stati definiti degli eventi la cui durata e i limiti dellamministrazione
emergenziale hanno le seguenti caratteristiche:
-durata di 90 giorni, prorogabili a successivi 60 (finito questo termine il governo potrebbe
comunque prorogare lemergenza con un dL, ma questo passerebbe a questo punto attraverso il
Parlamento)
-relazione annuale del parlamento
-rendiconto dei commissari delegati, da trasmettere alla corte dei conti
-non previsto alcun compenso per il commissario dellemergenza se questo ad esempio il
presidente della regione
-la corte dei conti ha 4 giorni di tempo per esprimere il proprio parere sui provvedimenti
commissariali dopodich si considerano operativi
-i grandi eventi non sono pi di competenza della Protezione Civile.
Inoltre con questa legge si cerca di attribuire alle amministrazioni normali dei poteri di protezione
civile soprattutto per quel che riguarda la prevenzione del rischio.