R E P U B B L I C A

I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2052 del 2012,

proposto dalla societ Novasol Calabria s.r.l., in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avvocati Elisa Saldutti e Sergio Starace, con domicilio
eletto presso questultimo in Roma, via XX Settembre n. 5;
contro
Regione Calabria, in persona del presidente pro tempore, non
costituita;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Calabria Catanzaro - Sezione I,
n. 1083 del 27 luglio 2011.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2013 il
consigliere Vito Poli e udito per la parte appellante lavvocato
Sticchi Damiani su delega dellavvocato Starace;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La societ Novasol Calabria s.r.l. (in prosieguo Novasol)
nellaprile del 2010 ha presentato alla regione Calabria, a
mente dellart. 12, d.lgs. n. 387 del 2003, una istanza di
autorizzazione

unica

per

linstallazione,

nel

comune

di

Cassano allo Ionio, di un impianto energetico da fonti

rinnovabili denominato Piantata 1/a.
1.1. Nella perdurante inerzia della regione, la societ Novasol
ha adito il T.a.r. per la Calabria chiedendo:
a) laccertamento della illegittimit del silenzio serbato dalla
regione;
b) la condanna della regione al rilascio dellautorizzazione,
previa convocazione di apposita conferenza di servizi;
c) la nomina del commissario ad acta;
d) la condanna della regione al risarcimento dei seguenti
danni, con riserva di quantificarne gli importi in corso di causa
anche mediante c.t.u.: danno da rischio amministrativo;
danni derivanti dai costi connessi alla progettazione ed
allattivazione

delle

procedure

amministrative;

danno

derivante dalle risorse finanziarie immobilizzate in vista della

realizzazione della infrastruttura energetica; aggravamento
delle condizioni di esercizio dellimpianto energetico, dovute al
sopraggiungere di nuove normative e disposizioni dellAutorit
regolatoria; danno da perdita di chance consistente nella
impossibilit di beneficiare dei migliori incentivi erogati dalla

mano pubblica per lo sviluppo delle energie rinnovabili; danno

da mancata produzione del reddito di impresa.
Giova fin da ora precisare che al ricorso di primo grado non
stato allegato alcun documento attestante, in tutto o in parte,
quanto affermato in punto di danno nel ricorso medesimo
(essendosi limitata limpresa a depositare copia dellistanza di
autorizzazione); n sono state indicate circostanze di fatto
specifiche,

corroborate

da

conteggi

analitici

perizie

estimative di parte.
2. Limpugnata sentenza - T.a.r. per la Calabria Catanzaro Sezione I, n. 1083 del 27 luglio 2011 -:
a) ha accertato lillegittimit del silenzio serbato dalla regione;
b)

ha

ordinato

allamministrazione

di

adottare

tutti

provvedimenti necessari per concludere il procedimento nel

termine di 180 giorni decorrente dalla comunicazione o
notificazione della sentenza;
c) ha riservato la nomina del commissario ad acta;
d) ha escluso di poter condannare lamministrazione al rilascio
del provvedimento agognato;
e) ha respinto la domanda risarcitoria stante la sua genericit
e la mancata dimostrazione della colpa dellamministrazione;
f) ha compensato fra le parti le spese di lite.
3. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la societ
Novasol ha interposto appello avverso la su menzionata
sentenza, di cui ha chiesto lannullamento con rinvio al T.a.r.,
lamentando:

a) con il primo motivo (pagine 2 5 dellatto di gravame),

lerroneit

della

statuizione

di

rigetto

della

domanda

risarcitoria, in relazione agli artt. 117, 30 e 31 c.p.a.; si

sostiene di aver soddisfatto lonere minimo allegatorio sia in
ordine alla sussistenza dei danni che in relazione alla colpa
dellamministrazione; si deduce, nella sostanza, da un lato che
il danno da ritardo in re ipsa (e come tale deve essere
liquidato dal giudice), dallaltro, lerroneit della sentenza
nella

parte

in

cui

ha

pronunciato

sulla

domanda

di

risarcimento del danno secondo il rito della camera di

consiglio;
b) con il secondo motivo (pagina 5 dellatto di gravame),
lerrore

del

giudice

di

primo

grado

nellaver

concesso

allamministrazione un termine di 180 giorni per provvedere.

4. Con sentenza non definitiva n. 3844 del 2 luglio 2012, la
Sezione:
a)

ha

respinto

il

mezzo

di

gravame

incentrato

sulla

contestazione del termine di 180 giorni concesso dal T.a.r.;

b) ha disposto, ai sensi dellart. 117, co. 6, c.p.a., la trattazione
della domanda risarcitoria con il rito ordinario rinviando
alluopo alludienza pubblica del 14 dicembre 2012, con ci
implicitamente ricusando la richiesta di annullamento con
rinvio dellimpugnata sentenza non sussistendo i presupposti
di cui al combinato disposto degli artt. 105, co. 1, e 117, co. 6,
c.p.a..
5. Con ordinanza istruttoria n. 6522 del 19 dicembre 2012
stata disposta lacquisizione, a cura della regione appellata, di

una

documentata

relazione

concernente

gli

esiti

della

procedura autorizzatoria per cui causa.

6. Alludienza pubblica dell11 giugno 2013 la causa stata
assunta in decisione.
7. Lappello infondato e deve essere respinto.
8. Residua, in questa sede, lesame del mezzo di gravame che
ha riproposto la domanda risarcitoria articolata in primo
grado.
8.1. Circa la consistenza dellonere probatorio che incombe
sulla parte che propone domanda di risarcimento del danno
davanti al giudice amministrativo, nonch in ordine alla natura
giuridica ed agli elementi costitutivi della responsabilit
dellamministrazione per la lesione di interessi procedimentali,
incluso

il

procedimento

ritardo

nellattivazione

amministrativo,

il

conclusione

collegio

non

del

intende

decampare dai principi elaborati dalla giurisprudenza di

questo Consiglio e della Corte di cassazione cui si rinvia a
mente degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a. (cfr. ex
plurimis e da ultimo, Cass., sez. un., 23 marzo 2011, n. 6594;
Cons. Stato, ad. plen., 19 aprile 2013, n. 7; sez. V, 12 giugno
2012, n. 1441; sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2974; sez. IV, 2
aprile 2012, n. 1957; sez. III, 30 maggio 2012, n. 3245; sez. V,
21 marzo 2011, n. 1739; sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271;
Cons. giust. amm., 24 ottobre 2011, n. 684; sez. IV, 27
novembre 2010, n. 8291), in forza dei quali:
a) nel giudizio risarcitorio che si svolge davanti al
giudice

amministrativo,

nel

rispetto

del

principio

generale sancito dal combinato disposto degli artt. 2697

c.c. (secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la
prova dei fatti costitutivi della domanda) e 63, co. 1 e
64, co. 1, c.p.a. (secondo cui lonere della prova grava
sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto
di cui hanno la piena disponibilit), non pu avere
ingresso il c.d. metodo acquisitivo tipico del processo
impugnatorio;

pertanto,

il

ricorrente

che

chiede

il

risarcimento del danno da cattivo (o omesso) esercizio

della funzione pubblica, deve fornire la prova dei fatti
base costitutivi della domanda;
b) la qualificazione del danno da illecito provvedimentale
rientra

nello

contrattuale

schema

della

disciplinata

conseguentemente,

per

responsabilit

dallart.
accedere

2043
alla

extra
c.c.;

tutela

indispensabile, ancorch non sufficiente, che linteresse

legittimo sia stato leso da un provvedimento (o da
comportamento) illegittimo dellamministrazione reso
nellesplicazione

(o

nellinerzia)

di

una

funzione

pubblica e la lesione deve incidere sul bene della vita

finale, che funge da sostrato materiale dellinteresse
legittimo e che non consente di configurare la tutela
degli interessi c.d. procedimentali puri, delle mere
aspettative o dei ritardi procedimentali, salvo quanto si
dir in prosieguo in ordine alla norma sancita dallart.
2 bis, l. n. 241 del 1990 (secondo cui le pubbliche
amministrazioni e i soggetti equiparati sono tenuti al

risarcimento

del

danno

ingiusto

cagionato

in

conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del

termine di conclusione del procedimento);
c) la prova dellesistenza del danno deve intervenire
allesito di una verifica del caso concreto che faccia
concludere per la sua certezza la quale a sua volta
presuppone:

lesistenza

di

sostanziale;

lesistenza

una

di

posizione

una

lesione

giuridica
che

configurabile (oltre ch nellovvia evidenza fattuale)

anche allorquando vi sia una rilevante probabilit di
risultato

utile

frustrata

dallagire

(o

dallinerzia)

illegittima della p.a.;

d)

doveri

di

solidariet

sociale

che

traggono

fondamento dallart. 2 Cost., impongono di valutare

complessivamente la condotta tenuta dalle parti private
nei confronti della p.a. in funzione dellobbligo di
prevenire

conseguenze

attenuare
negative

quanto

scaturenti

pi

possibile

dallesercizio

le

della

funzione pubblica o da condotte ad essa ricollegabili in

via immediata e diretta; questo vaglio ridonda anche in
relazione allindividuazione, in concreto, dei presupposti per
lesercizio dellazione risarcitoria, onde evitare che situazioni
pregiudizievoli prevenibili o evitabili con lesercizio della
normale diligenza si scarichino in modo improprio sulla
collettivit in generale e sulla finanza pubblica in particolare;
e) la norma sancita dallart. 2 bis, l. n. 241 del 1990
richiama (ed sussumibile nello) schema fondamentale

dellart. 2043 c.c.; tale norma riconosce che anche il

tempo un bene della vita per il cittadino e rafforza la
tutela risarcitoria nei confronti dei ritardi della p.a.,
stabilendo che le p.a. siano tenute al risarcimento del
danno

ingiusto

dellinosservanza

cagionato
dolosa

in

colposa

conseguenza
del

termine

di

conclusione del procedimento; si riconosce che il ritardo

nella conclusione di un qualunque procedimento
sempre un costo, dal momento che il fattore tempo
costituisce

una

essenziale

variabile

nella

predisposizione e nellattuazione di piani finanziari

relativi

qualsiasi

intervento,

condizionandone

la

relativa convenienza economica; in questa prospettiva

ogni

incertezza

sui

tempi

di

realizzazione

di

un

investimento si traduce nellaumento del c.d. rischio

amministrativo e, quindi, spetta il risarcimento del
danno da ritardo a condizione ovviamente che tale
danno

sussista,

sia

ingiusto

(ovvero

incida

su

un

interesse materiale sottostante), venga provato e sia

escluso che vi sia stato il concorso del fatto colposo del
creditore ex art. 1227 c.c.;
f) conseguentemente, in relazione ai danni da mancato
tempestivo esercizio dellattivit amministrativa, spetta
al

ricorrente

fornire

in

modo

rigoroso

la

prova

dellesistenza del pregiudizio, specie perch ha natura

patrimoniale, non potendosi invocare il c.d. principio
acquisitivo in quanto surroga lonere di allegazione dei

fatti;

se

anche

pu

ammettersi

il

ricorso

alle

presunzioni semplici per fornire la prova dellesistenza

del danno e della sua entit, comunque ineludibile
lobbligo di allegare circostanze di fatto precise e,
quando il soggetto onerato di tale allegazione non vi
adempie,

non

pu

darsi

ingresso

alla

valutazione

equitativa del danno a norma dellart. 1226 c.c. perch

tale

norma

presuppone

limpossibilit

di

provare

lammontare preciso del pregiudizio subito, n pu

essere invocata una consulenza tecnica dufficio, diretta
a

supplire

al

mancato

assolvimento

dellonere

probatorio da parte del privato.

8.2. Facendo applicazione dei su esposti principi al caso di
specie, sufficiente osservare che la societ ricorrente non ha
soddisfatto lonere di allegare in primo grado (ma neppure in
appello, ancorch sarebbe incorsa nella violazione del divieto
dei nova sancito dallart. 104, co. 1, c.p.a., la cui portata si
estende anche ai motivi di fatto nuovi, cfr. ex plurimis Cons.
Stato, sez. V, 17 settembre 2012, n. 4911; Sez. V, 30 giugno
2011, n. 3913) adeguati e puntuali elementi di fatto idonei a
sostenere quantomeno la prova presuntiva in ordine alla
esistenza del danno e, tantomeno, ne ha provato lentit.
9. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni giocoforza
respingere integralmente lappello proposto dalla societ
Novasol e confermare limpugnata sentenza.
10. Nulla sulle spese di giudizio non essendosi costituita
lintimata regione.

P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe
proposto, lo respinge.
Nulla sulle spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorit
amministrativa.
Cos deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11
giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente
Vito Poli, Consigliere, Estensore
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/06/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)