composizione delle coalizioni hanno riguardato i governi

che, a di minoranza due o pi partiti di centro- sinistra o

pi 1994) tutti i di taglia decisamente fino al 1994) tutti e
da due o pi centro-destra.La forza parlamentare delle
coalizioni in carica per gli affari coalizioni sono state quindi
riguardato soltanto questi formati intorno delle coalizioni
hanno in carica per della loro presenza da due o pi di
centro-destra.La forza delle coalizioni e da due o pi e da di
taglia decisamente sono state quindi composte
e delle preferenze degli altri partiti della coalizione, la sua posizione nel processo di allocazione dei
ministeri oggi centrale. Inoltre egli pu dire direttamente la sua su un certo numero (variabile)
di posizioni ministeriali.
Le mutate condizioni politiche hanno anche consentito una pi efficace attuazione della riforma
della presidenza del Consiglio. Le risorse ammini-strative a disposizione del presidente del Consiglio
sono oggi (con oltre 4.500 persone che lavorano a Palazzo Chigi) decisamente pi considerevoli che
negli anni della Prima Repubblica. La presidenza del Consiglio organizzata in un numero definito
di unit organizzative (fig. 5.3), e lufficio personale del presidente del Consiglio pu contare su
un piccolo ma significativo numero di consiglieri e di esperti. Queste trasformazioni hanno
accresciuto i suoi poteri di coordinamento nei settori cruciali, rendendo oggi lufficio del capo del
governo pi simile agli altri modelli europei Calise 2005.
Questi cambiamenti trovano il loro riscontro anche nello sviluppo di nuove strutture e attivit . Si
pu segnalare, per esempio, la creazione di un diparti-mento per lattuazione del programma (al
quale ha corrisposto negli ultimi governi anche un ministro senza portafoglio) e la messa in opera di
un pi elaborato sistema di disseminazione via internet delle attivit del governo e dei suoi
componenti.
Ci non significa che nella Seconda Repubblica il presidente del Consiglio abbia superato tutte le
sue classiche debolezze. Il suo ruolo di leader della coalizione elettorale e di vincitore delle elezioni
non pu salvarlo compieta- mente dal rischio di una crisi interna alla coalizione. Come hanno
sperimentato sia Berlusconi che Prodi, questo pu portare alla caduta del leader oppure richiedere
una qualche forma di rinegoziazione del patto coalizionale. Tale rinegoziazione pu avvenire nel
contesto di una crisi formale come quella che ha determinato il passaggio dal governo Berlusconi II
al III nellaprile 2005, o anche a seguito di un rinvio alle camere, come quello occorso al Prodi II
nel febbraio del 2007.
Occorre ricordare, inoltre, che le coalizioni di governo restano piuttosto complesse nella loro
composizione. Sono innanzitutto frammentate - basti
J Ad oggi i programmi elettorali del centro-sinistra sono stati tipicamente pi lunghi e dettagliati,
mentre quelli del centro-destra sono stati pi brevi e concentrati sugli obiettivi. Tra i fattori che
spiegano queste differenze i pi importanti sono probabilmente il carattere pi frammentato del
centro-sinistra e la maggiore preminenza di Berlusconi nel centro-destra. E interessante ricordare

che nel 2001 durante un programma televisivo preelettorale Berlusconi da solo firm il cosiddetto
contratto con gli italiani, nel quale indicava i cinque impegni fondamentali della sua coalizione
e metteva in gioco la sua leadership sulla capacit di realizzarli durante la legislatura.
pensare ai cinque partiti del Berlusconi II e III, ai quattro iniziali (diventati tre grazie alla fusione tra
Fi e An) del Berlusconi IV, e soprattutto agli otto del Prodi II, non contando anche altri minuscoli
partiti che, pur non formando un gruppo parlamentare, riescono a ottenere qualche spoglia di
governo a livello sottosegretariale grazie al loro potenziale di coalizione o di ricatto. Le coalizioni
restano inoltre poco omogenee ideologicamente, come testimoniato dal fatto che i programmi
di governo, per quanto dettagliati, sono poi spesso ambigui nella formulazione dei provvedimenti da
adottare e quindi soggetti a conflitti di interpretazione.
Infine, il potere del capo del governo di promuovere un vero rimpasto di governo per affermare cosi
la propria autorit sui ministri resta tuttora fondamentalmente assente. Il presidente del Consiglio
pu in effetti oggi cambiare i ministri di sua scelta - in pratica alcuni ministri tecnici e quelli del suo
partito -, ma per quel che riguarda gli altri deve dipendere dallaccordo dei partiti interessati. Il
mandato elettorale non pu cos essere tradotto in un vero controllo sul gabinetto. Nello
stesso tempo per oggi diventato pi difficile che nel passato cambiare un presidente del
Consiglio con un altro durante il corso di una legislatura. Ci si pu naturalmente arrivare, ma il
nuovo capo del governo che subentra al vecchio si sente in genere pi debole del suo predecessore
e meno sicuro della propria legittimit politica, dunque meno a suo agio in questo ruolo. Si pu
dire dunque che la nuova situazione genera da un lato aspettative molto pi elevate rispetto al
ruolo della presidenza del Consiglio, ma dallaltro non produce ancora tutte le condizioni
necessarie per renderle attuabili.
3.3- Governare con il parlamento (o senza)
Lorizzonte temporale di ogni gabinetto e della gran parte dei presidenti del Consiglio era in
passato piuttosto limitato (aUincirca un anno). Ci rappre-sentava naturalmente un serio limite
alla capacit di condurre in maniera efficace le responsabilit del governo e tale limite si rivelava
particolarmente grave laddove si trattava di affrontare riforme rilevanti. Si potr osservare che
linstabilit dei governi, misurata dalla loro durata ufficiale in carica, veniva in qualche misura
bilanciata dalla maggiore stabilit dei componenti delle compagini ministeriali. Lo stesso partito, la
De, era sempre presente con un peso dominante in ogni governo e una buona parte dei ministri
(nonch dei presidenti del Consiglio) passava da un gabinetto allaltro. Si potrebbe inoltre
aggiungere che i leader dei partiti, che in genere duravano in carica pi a lungo dei governi, si
assumevano in qualche modo il compito di dare continuit ai programmi di governo. Bench tutto
ci contenga sicuramente del vero, resta il fatto che il governo in quanto istituzione stato
seriamente indebolito nelle sue prerogative e responsabilit istituzionali e che il governo dei
partiti non ha potuto bilanciare questa debolezza, anche perch le prospettive degli attori
partitici sono necessariamente diverse da quelle di un attore istituzionale come il governo, essendo
legate primariamente a vocazioni particolaristiche.
TAB.5.3. Decreti-legge presentati, convertiti, decaduti, respinti e reiteranti altri decreti per
legislatura
LEGISLATURA DL
PRESENTATI MEDIA
MENSILE DL CONVERTITI

(%) DL DECADUTI (%) DL RESPINTI (%) DL REITERANTI ALTRI

DECRETI (%)
1 29 0,5 28 (96,5) 1 (3,4) 1 (3,4) 0 (0,0)
II 60 1,0 60(100,0) - - 0 (0,0)
Ili 30 0,5 28 (93,3) - 2 (6,6) 0 (0,0)
IV 94 1,6 89 (94,6) 3 (3,2) - 1 (1,0)

V 69 1,4 66 (95,6) - 3 (4,3) 5 (7,2)

VI 124 2,6 108 (87,0) 16(12,9) - 5 (4,0)
VII 167 4,6 136 (81,4) 15(9,0) 16(9,6) 8 (4,8)
Vili 275 6,0 169 (61,4) 93 (33,8) 13(4,7) 69
(25,1)
IX 307 6,4 136 (45,7) 141 (45,9) 30 (9,8) 85
(27,7)
X 470 8,4 187 (39,7) 264 (56,2) 15(3,2) 191
(40,6)
XI 514 21,4 118(23,0) 356 (49,8) 9(1,8) 258
(49,6)
XII 577 23,1 122 (21,0) 445 (77,1) 10(1,7) 364 (63,0)
XIII (fino al 121996) 286 17,4 47(16,0) 223 (77,9) 5(1,7) 161 (56,0)
XIII 487 8,0 174 (36,0) 284 (58,3) 29 (6,0) 161 (35,2)
XIV 217 3,8 196 (88,9) 18(8,3) - XV 45 1,8 32 (71,1) 12(26,6) 1 (2,2) Fonti: De Micheli e Verzichelli 2004;Simoncini 2006,aggiornati con dati Camera dei deputati.
Le debolezze dei governi si sono manifestate con particolare chiarezza nella loro azione legislativa
proprio perch questa poteva raramente contare su una maggioranza coesa nellarena
parlamentare. Il governo, che oltretutto non disponeva di strumenti efficaci per controllare
lagenda parlamentare, ha in genere avuto serie difficolt nel portare a compimento in
parlamento il suo programma di azione legislativa e ha dovuto accettare che il parlamento
apportasse profonde modifiche alle sue proposte di legge Di Palma 1978; De Micheli e Verzichelli
2004. Indicatori espliciti di questa debolezza del governo in parlamento sono costituiti dallalta

percentuale di proposte governative respinte e dallampia proporzione di leggi che hanno

subito sostanziosi emendamenti in parlamento (cfr. cap. 6).
Per fronteggiare questa situazione i governi hanno in vari modi cercato di ridurre linfluenza del
parlamento, oppure di aggirarne il controllo sui processi decisionali. C stata quindi
unazione a livello regolamentare diretta a ottenere corsie preferenziali per le iniziative
legislative dellesecutivo, cos da rendere i tempi del procedimento parlamentare pi
prevedibili e rapidi. Un altro strumento stata labolizione, stabilita nel 1988, del voto segreto
come regola normale di votazione nel processo legislativo; il voto segreto era infatti uno strumento
usato dai dissidenti allinterno della maggioranza (in alleanza con pezzi dellopposizione) per
bloccare o ricattare lazione di governo a difesa di interessi particolaristici. Pi in generale si
pu dire che c stato un progressivo adeguamento dei regolamenti parlamentari orientato ad
attribuire al governo strumenti un po pi efficaci per difendere la propria azione legislativa
dalle incursioni parlamentari. Tutto questo ha fatto s che la responsabilit in materia di
formulazione e decisione delle politiche sia diventata progressivamente pi chiara e che quindi il
governo possa essere a pi giusto titolo chiamato a risponderne.
Ma gli strumenti pi significativi attraverso i quali il governo pu far valere la propria autorit nei
confronti del parlamento nella sua attivit legislativa restano quelli attribuitigli dalla costituzione
del 1948. Tradizionalmente il pi importante tra questi stato il decreto-legge (art. 76), che
consente al governo di emettere un decreto con valore di legge ed effetti immediati, anticipando
quindi la deliberazione del parlamento che comunque dovr intervenire a ratifica entro la scadenza
ultimativa di sessanta giorni. Questo strumento, pensato dai costituenti per rispondere a situazioni
straordinarie di necessit e urgenza, stato trasformato a partire dagli anni 80 in uno
strumento di azione ordinaria dellesecutivo. I decreti-legge sono diventati una porzione molto
significativa della produzione legislativa, raggiungendo la frequenza di venti decreti sito al mese tra
il 1987 e il 1993 (tab. 5.3). Come stato rilevato Simoncini 2006 questo strumento non esenta il
governo dal dover fare i conti con il parlamento, che infatti pu respingere i decreti e farli cos
decadere, oppure modificarli anche profondamente (tutte cose che in effetti accadono con elevata
frequenza); la sua utilit dal punto di vista del governo che gli consente di intervenire in tempi
certi su una questione pendente, precostituendo cos una nuova situazione di diritto e di fatto
della quale il parlamento dovr in qualche modo farsi carico. Lesecutivo acquisisce cos un
controllo sullagenda decisionale che altrimenti gli sfuggirebbe. Non c dubbio per che
questa sia stata uninterpretazione piuttosto libera del testo costituzionale. Solo nel 1996 la Corte
costituzionale ha voluto porre qualche limite alla prassi corrente con una decisione che esclude la
reiterazione dei decreti-legge che non sono stati ratificati dal parlamento, una pratica che
consentiva al governo di tenere in piedi per molti mesi un decreto anche senza
lapprovazione parlamentare.
Un altro strumento a disposizione del governo sono state le leggi delega, con le quali il parlamento si
limita a definire i principi generali di un ambito ab-bastanza vasto di legislazione e poi attribuisce al
governo il potere di regolare la materia attraverso decreti che hanno la stessa forza della legge e
che non richiedono un voto parlamentare di approvazione (art. 77 cost.). Questo strumento stato
usato con crescente frequenza negli ultimi anni consentendo al governo di affrontare settori
complessi di legislazione con maggiore libert e senza dover troppo negoziare in parlamento
Vassallo 2001. E vero peraltro che il parlamento ha cercato dal canto suo di contenere la libert del
governo, rendendo pi dettagliate e vincolanti le indicazioni fissate nella legge delegante.
Dobbiamo poi menzionare alcuni strumenti, che potremmo definire difen-sivi, e che il governo,
anche approfittando delle mutate condizioni politiche presenti in parlamento e dellemergere di
un sistema pi nettamente awersa- riale, utilizza con frequenza per promuovere nelle aule

parlamentari il proprio programma legislativo. Ci riferiamo prima di tutto alla questione di fiducia,
cio al voto di fiducia che il governo pu chiedere a una o entrambe le camere in occasione di
qualsiasi votazione su un provvedimento legislativo. Questo strumento blocca tutti gli emendamenti
pendenti al momento e costringe la maggioranza a rinsaldare le fila pena la caduta del governo. Un
altro strumento
costituito dai cosiddetti maxiemendamenti che, riassorbendo gli emendamenti esistenti e
adattandoli a una linea giudicata accettabile