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Formez
Area Editoria e
Documentazione
Via Rubicone 11
L’INNOVAZIONE
00198 Roma
tel. +39 06 84892244
NEI PROCESSI DI
www.formez.it ACQUISTO NELLA
editoria@formez.it P. A. REGIONALE
E LOCALE
AREA EDITORIA
E DOCUMENTAZIONE
Il Formez nell’ambito del Progetto CIPA (Coesione e Innovazione nella Pubblica Amministrazione) che
realizza per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica, ha promosso un’indagine conoscitiva sui
progetti di innovazione che si stanno realizzando nell’area approvvigionamenti e sugli approcci emergenti
sulle modalità di acquisto di beni e servizi, in collaborazione con la Lattanzio e Associati, società di
consulenza di direzione, formazione manageriale e ricerca nella pubblica amministrazione.
Le attività di ricerca, analisi e redazione dei testi sono state realizzate da un gruppo integrato di lavoro
Formez/Lattanzio e Associati.
Per il Formez al gruppo di lavoro, coordinato da Valeria de Magistris, responsabile nell’ambito dell’Area
Modernizzazione e Decentramento della Linea Management e Diffusione delle Innovazioni hanno
partecipato Maria Giulia Catemario, Antonio Tappi, Maria Fiore e Sergio Merlino.
Per il gruppo Lattanzio e Associati hanno partecipato Filippo Chesi, Mariangela de Magistris, Marianna
Guastamacchia, Aurelio Iori, Luigi Rampino, Corrado Savini, Andrea Zorzini, Ezio Lattanzio.
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/DOHYDWHFQRORJLFDHOHVROX]LRQLHSURFXUHPHQW
2.2 I LEGAMI TRA IL MODELLO DI ANALISI DELLA FUNZIONE ACQUISTI E GLI ALTRI ELEMENTI
DELL’ORGANIZZAZIONE ............................................................................................... 27
2.3 LE ATTIVITÀ SVILUPPATE NELLA RICERCA ..................................................................... 28
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/HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH
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Premessa .................................................................................................................................. 48
Il contesto .................................................................................................................................. 48
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 48
La leva tecnologica.................................................................................................................... 51
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 52
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 53
,OFDVRGHO&RPXQHGL*HQRYD
Premessa .................................................................................................................................. 54
Il contesto .................................................................................................................................. 54
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 55
La leva tecnologica.................................................................................................................... 59
1
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 61
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 63
,OFDVRGHO&RPXQHGL7RULQR
Premessa .................................................................................................................................. 64
Il contesto .................................................................................................................................. 64
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 65
La leva tecnologica.................................................................................................................... 69
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 72
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 75
,OFDVRGHOOD5HJLRQH(PLOLD5RPDJQD
Premessa .................................................................................................................................. 76
Il contesto .................................................................................................................................. 76
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 77
La leva tecnologica.................................................................................................................... 79
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 81
Sintesi dei principali aspetti emersi ........................................................................................... 82
,OFDVRGHOOD5HJLRQH/RPEDUGLD
Premessa .................................................................................................................................. 83
Il contesto .................................................................................................................................. 83
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 83
La leva tecnologica.................................................................................................................... 85
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 87
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 88
5.3 TABELLA DI SINTESI RELATIVA AGLI STUDI DI CASO ........................................................ 91
5.4 SCHEDE SINTETICHE RELATIVE ALLE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI .................... 92
&RPXQHGL$YHOOLQR
&RPXQHGL%LHOOD
&RPXQHGL3HVDUR
&RPXQHGL6DVVDUL
&RPXQHGL6LHQD
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&RPXQHGL3HUXJLD
3XEEOLFLWjDWWLFRPXQLFD]LRQL
2
3UHPHVVD
E’ in corso, ormai da tempo, una vera e SURSULD rivoluzione della cultura organizzativa
della pubblica amministrazione che sta interessando molteplici fronti e stimolando
processi di cambiamento radicali su tutti gli aspetti dell’ordinamento amministrativo.
Questo processo rappresenta una delle funzioni che, in passato, ha avuto una forte
connotazione di tipo giuridico-amministrativo. Riconoscere la realtà di un processo di
modernizzazione delle istituzioni pubbliche significa individuare uno specifico punto di
riferimento per una compiuta analisi dei processi di acquisto–vendita e sottende
all’introduzione di sistemi di tipo economico-aziendale combinati con l’adozione di
tecniche manageriali innovative nell’ambito delle istituzioni stesse.
Ecco perché, più che in passato, assumono rilevanza fondamentale concetti quali la
pianificazione e la programmazione degli acquisti, la ridefinizione dei rapporti
committente/fornitore, la valutazione della qualità del bene acquistato, la
semplificazione delle procedure, la definizione di sistemi di auditing, il monitoraggio
in corso d’opera del processo di acquisto dal punto di vista sia dell’economicità sia
della qualità dei beni e servizi richiesti.
La ricerca finalizzata alla individuazione e allo studio di best practices nella pubblica
amministrazione italiana in materia di e-procurement, promossa dal FORMEZ e
condotta in collaborazione con la Lattanzio e Associati, ha lo scopo di approfondire
questo tema al centro dell’attenzione ai vari livelli di governo delle nostre istituzioni.
Conclusasi alla fine del 2002 ed aggiornata ad aprile 2003 per la parte relativa alle
esperienze delle amministrazioni, la ricerca rappresenta un valido punto di partenza
per la costituzione di una comunità professionale dei responsabili degli acquisti.
L’obiettivo è quello di promuovere attività e azioni di sostegno all’innovazione e di
fornire alle pubbliche amministrazioni, soprattutto in ambito locale, gli strumenti
idonei alla semplificazione dei processi ed allo sfruttamento delle opportunità offerte
sia dai mercati di fornitura locali sia dal sistema nazionale di acquisizione di beni e
servizi delineato dalla recente normativa.
3
Workshop di condivisione dell’attività dei Laboratori.
Tali innovazioni riguardano non soltanto la costruzione del nuovo impianto normativo
e regolamentare ma anche l’organizzazione complessiva dei processi di acquisto,
l’approccio al mercato, la gestione dei rapporti con i fornitori e, soprattutto, la leva
tecnologica e le nuove soluzioni di e-procurement oggi a disposizione. L’ottimale
combinazione di questi elementi produce sinergie in grado di realizzare
compiutamente le finalità generali della funzione acquisti.
L’obiettivo di fondo della ricerca consiste nel tentativo di mettere a disposizione di chi
opera in questo complesso settore gli strumenti idonei a supportare una gestione
efficace ed efficiente degli acquisti pubblici.
In questa sede appare opportuno, in via preliminare, fornire un quadro generale della
normativa nazionale in materia di acquisti delle P.A. così da definire il contesto
all’interno del quale si collocano oggi le organizzazioni pubbliche e verificare i punti di
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forza e le criticità riscontrate nel sistema delle convenzioni attualmente in vigore. Al
tempo stesso, sarà utile tracciare una panoramica sui mezzi, soprattutto tecnologici,
oggi a disposizione. Questi ultimi, pur presentando margini ancora notevoli di
penetrazione all’interno delle strutture pubbliche, possono considerarsi i principali
responsabili delle modifiche e dei cambiamenti intervenuti nei processi di acquisto
della pubblica amministrazione. Infine, un accenno ai modelli di acquisto utilizzati in
ambito comunitario ed uno sguardo alle prospettive future nel settore contribuiranno
a fornire una visione d’insieme sui percorsi di innovazione in atto.
***
/¶HYROX]LRQHGHOODQRUPDWLYDLWDOLDQDQHOVHWWRUHGHJOLDFTXLVWLSXEEOLFL
Nel corso degli anni Novanta, in sede di riforma del Ministero del Tesoro e di fusione
con quello del Bilancio e della Programmazione economica, si è proceduto alla
riconversione del ruolo e delle funzioni del Provveditorato Generale dello Stato,
organismo istituito nel lontano 1923 e fino ad allora deputato all’acquisto, alla
conservazione ed alla distribuzione di quanto potesse occorrere per il funzionamento
degli uffici statali. L’iniziativa riformatrice aveva lo scopo di trasformare il
Provveditorato in una sorta di “consulente” per le altre amministrazioni pubbliche in
materia di acquisizione e gestione economica delle risorse strumentali attribuendo ad
esso compiti di elaborazione di parametri e criteri anche ai fini di valutazioni sulla
congruità dei prezzi.
La legge finanziaria per l’anno 2000 (Legge 488/99), nel disporre l’obbligo per le
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato di approvvigionarsi attraverso un
sistema centralizzato, ha costituito l’impianto normativo di base attraverso il quale
sviluppare nuove strategie di acquisto. Tale sistema, rivolto alla razionalizzazione
degli acquisti di beni e servizi mediante utilizzo di tecnologie di e-procurement, ha
previsto che il Ministero dell’economia e delle finanze, attraverso la Consip S.p.A.,
società da esso interamente partecipata, stipuli convenzioni con le imprese fornitrici,
secondo la normativa vigente in materia di scelta del contraente, per l’acquisto di
forniture complessivamente deliberate dalle amministrazioni dello Stato, secondo le
condizioni ed i prezzi stabiliti nelle convenzioni stesse e nei limiti dei quantitativi
massimi previsti.
5
In estrema sintesi, il progetto normativo, utilizzando i moderni strumenti informatici
oggi a disposizione, si è proposto di perseguire principalmente il conseguimento di
economie di spesa ma anche la semplificazione dei processi di acquisto, la
standardizzazione delle procedure, il miglioramento delle condizioni di accesso al
mercato dei beni e servizi nonché la promozione della QHZ HFRQRP\ nella pubblica
amministrazione.
a) dei beni oggetto delle convenzioni, distinguendo in particolare tra beni preesistenti,
beni forniti appositamente su richiesta e beni prodotti esclusivamente in mercati
locali;
b) dell'
offerta: monopoli pubblici o privati regolamentati, monopoli privati in mercati
contendibili o selezionabili mediante asta, oligopoli nazionali o internazionali,
concorrenza;
6
c) delle forme e tecniche di aggiudicazione delle forniture a seconda delle tipologie
industriali del mercato di riferimento: affidamento diretto, tipi di gara e semplice
ricorso al mercato.
/¶DUWLFRORGHOODOHJJHILQDQ]LDULD
7
Ciò che ancora oggi è oggetto di dibattito è se l’obbligo di espletare le procedure
comunitarie per acquisizioni di beni e servizi di importo superiore a 50.000 euro abbia
di fatto escluso la possibilità di ricorrere alle procedure in economia, almeno per
importi superiori a tale soglia.
Si conferma, invece, per gli enti locali (Comuni, Province, ecc.), anche in ossequio al
principio costituzionale, la possibilità di procedere ad acquisti in maniera autonoma a
condizione che adottino i prezzi delle convenzioni di cui sopra come base d’asta al
ribasso.
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3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjGHOVLVWHPDGHOOHFRQYHQ]LRQL
Ma l’effetto più importante prodotto dal sistema delle convenzioni, che ha da sempre
rappresentato il principale obiettivo dei governi succedutisi in carica a partire dalla
sua attivazione, è la riduzione media dei costi unitari rispetto ai costi di mercato ed ai
prezzi precedentemente applicati alla Pubblica Amministrazione. Tale riduzione si è
stimata, a consumi invariati, pari a circa il 30% ed è resa possibile, principalmente,
dallo sfruttamento delle opportunità offerte dalle “economie di scala” non altrimenti
realizzabili da ciascuna amministrazione che si pone singolarmente sul mercato.
D’altra parte, l’eccessiva centralità del sistema ha suscitato perplessità in ordine alla
possibile configurazione di veri e propri monopoli di fatto ed al conseguente mancato
rispetto dei principi comunitari in materia di trasparenza, non discriminazione e
concorrenza oltre a prefigurare possibili ingerenze nell’ambito dell’autonomia degli
enti decentrati di spesa. E’ evidente, infatti, che i dirigenti pubblici vedono limitata
l’autonomia organizzativa e funzionale della propria azione di management a favore
di soggetti terzi.
In alcune circostanze inoltre, come emerge anche all’interno della ricerca, alcuni enti
locali hanno segnalato che il servizio di convenzionamento offerto dalla Consip
risente di alcuni limiti. Il principale è rappresentato dall’incertezza dei tempi di validità
delle convenzioni stesse. Il loro improvviso esaurimento costringe le amministrazioni
a dover provvedere per proprio conto alle forniture occorrenti oppure a doverne
attendere delle nuove. Analogo problema riguarda le convenzioni annunciate come
imminenti e poi realizzate molto tempo dopo tanto da produrre un effetto di
“spiazzamento” per le amministrazioni. Infine, esse non sempre incontrano
esattamente i bisogni che si manifestano nel corso della gestione.
Alle problematiche sin qui illustrate vanno aggiunte quelle che riguardano la
consolidata cultura organizzativa e gestionale dei manager pubblici, le resistenze
proprie di ogni processo di innovazione ed anche, talvolta, la scarsa adeguatezza
dimensionale e tecnologica delle imprese fornitrici che operano sul mercato rispetto
alle esigenze della pubblica amministrazione.
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*OLVWUXPHQWLGL e-procurement
Nella fase iniziale di avvio del progetto e’ stata introdotta una soluzione transitoria
che prevedeva esclusivamente le funzionalità di acquisto da FDWDORJR HOHWWURQLFR, a
fronte dello svolgimento delle procedure di gara. Il catalogo elettronico è uno
strumento mediante il quale si è in grado di aprire sulla rete una vetrina in cui
mostrare i propri prodotti e/o servizi gestendo gli acquisti/vendite tramite listini anche
a più livelli. Ha il vantaggio di ridurre drasticamente i costi fissi ed ottimizzare l'intero
ciclo di gestione degli ordini. Attraverso i cataloghi elettronici le amministrazioni
possono emettere ordinativi RQ OLQH. I cataloghi elettronici rinvenibili, ad esempio, sul
portale acquisti del Ministero dell’economia e delle finanze, sono indirizzati alla
gestione di beni standard, a bassa volatilità di prezzi e tecnologie, vincolati alla
stipula di una convenzione quadro mediante lo svolgimento di una gara tradizionale o
telematica, idonei a beni con frequenza di acquisto medio-alta.
L’DVWD RQ OLQH, già sperimentata con successo soprattutto in ambito locale, è uno
strumento in grado di supportare la gestione on line dell’intero processo di gara,
dall’emissione del bando all’aggiudicazione. Può essere implementata secondo vari
modelli: a ribasso, a busta chiusa, all’offerta economicamente più vantaggiosa, con
aggiudicazione anche completamente automatizzata. E’ adatta per beni specifici con
frequenza d’acquisto medio-bassa. La peculiarità dell’asta on-line rispetto alle aste
tradizionali consiste nel fatto che il luogo in cui gli acquirenti ed i fornitori si
incontrano per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio è un luogo
“virtuale”, accessibile attraverso internet Durante l’asta, il prezzo e le condizioni di
offerta vengono rilanciate dai partecipanti fino alla definizione del migliore offerente.
Come nelle aste di tipo tradizionale, anche in quelle on-line i beni e servizi trattati
sono inizialmente definiti in termini di quantità, prezzo e specifiche tecniche, ma nel
corso dell’asta una o più di tali caratteristiche (più comunemente il prezzo, ma non
esclusivamente) possono essere oggetto di rilancio da parte dei partecipanti.
Il market place è nato come luogo di intermediazione per favorire l'incontro tra gli
operatori e tra la domanda e offerta di beni e servizi. E' realizzato tramite una
infrastruttura tecnologica sviluppata su internet che permette agli operatori economici
di interagire tra loro. I market place possono essere raggruppati in due principali
categorie: verticali, se sono progettati per uno specifico settore merceologico o
industriale e sono completamente orientati ai bisogni di questa comunità, orizzontali,
se sono indirizzati ai bisogni di un'utenza generica, o di un target preciso (ad es.
giovani, bambini, ecc) e/o di un'area geografica; in questo caso presentano prodotti e
servizi di tipo diverso.
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e concludere transazioni economiche. Inoltre è possibile accedere ai servizi a valore
aggiunto. In particolare, fornitori e acquirenti possono creare, gestire e consultare
cataloghi on-line, scegliere le modalità di determinazione del prezzo, gestire acquisti
e vendite.
Sia l’asta on line che il market place sono stati recentemente introdotti nel nostro
ordinamento con l’emanazione del regolamento recante criteri e modalità per
l'
espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di
acquisto per l'approvvigionamento di beni e servizi (DPR 4 aprile 2002, n.101). Da
questo punto di vista il nostro modello non solo risulta molto innovativo rispetto agli
altri Stati membri dell’Unione ma ha addirittura anticipato la legislazione europea in
materia. In questo settore, e forse per la prima volta, è la pubblica amministrazione a
fare da traino al punto tale che appare legittimo incentivare le piccole e medie
imprese affinché si dotino di tecnologie e capitale umano necessari per competere
sui mercati elettronici.
¾ le gare telematiche;
Dalla ricerca è comunque emerso che, eccezion fatta per alcuni enti di grosse
dimensioni (in prevalenza del Nord), il modello è ancora LQ SURJUHVV e deve trovare
maggiore sviluppo. Le procedure telematiche di acquisto sono ancora a livello di
sperimentazione o in fase progettuale.
/HFHQWUDOLGLDFTXLVWRLQ(XURSD
Negli ultimi anni, anche gli altri Paesi occidentali maggiormente industrializzati hanno
creato delle organizzazioni centralizzate per gli acquisti che consentono alle
pubbliche amministrazioni di approvvigionarsi di beni e servizi utilizzando le più
moderne tecnologie informatiche.
Si tratta, più precisamente, di organismi creati in alcuni Stati per centralizzare gli
acquisti di più amministrazioni – centrali o locali – unificandoli in capo ad un unico
soggetto, in modo da conseguire obiettivi di contenimento e razionalizzazione della
spesa pubblica e di miglioramento del livello dei servizi.
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incardinata nell’Amministrazione statale (ad es.: Germania e Svezia) ovvero
esterna/privata (società indipendente anche se controllata dallo Stato) ovvero
totalmente privata (ad es. Danimarca e Olanda); oppure al livello di specializzazione
dove di regola le centrali acquisti concentrano la loro attività su più categorie
merceologiche, ma non mancano i casi di focalizzazione su di un numero molto
inferiore (una o al massimo due categorie merceologiche); o ancora all’ambito del
servizio in cui si va da centrali acquisti che agiscono a favore dell’intero settore
pubblico (ad es. Inghilterra) a strutture che hanno quali referenti singoli ministeri.
3URVSHWWLYHIXWXUHODGLUHWWLYDHXURSHD
La codificazione delle tre direttive “classiche, ovvero la loro fusione in un testo unico,
muove innanzitutto dall’esigenza di regolamentare in maniera uniforme una serie di
aspetti procedurali che, pur essendo sostanzialmente analoghi, ricevono attualmente
una disciplina differenziata nelle tre diverse direttive.
E’ stabilita, inoltre, una disciplina specifica sulle aste elettroniche nel rispetto delle
norme stabilite dalla direttiva e dei principi di parità di trattamento, non
discriminazione e trasparenza.
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In particolare, la disposizione consente all’amministrazione di dare luogo ad una gara
in cui le offerte vengono presentate esclusivamente su supporto elettronico. Tale
possibilità è limitata al caso in cui la natura dell’oggetto della prestazione richiesta sia
ben definita e precisata, in modo tale che l’unico elemento da valutare sia
rappresentato dal prezzo. In questa ipotesi si procede all’asta elettronica che si può
svolgere in più fasi successive, definita quale “processo iterativo basato su un
dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, che si
avvia dopo la valutazione completa e definitiva delle offerte sotto il profilo tecnico”.
La proposta di direttiva prevede inoltre la disciplina dei VLVWHPL GLQDPLFL GL DFTXLVWR
HOHWWURQLFR , che consente l’esecuzione di più aste elettroniche con la pubblicazione di
un unico bando, attraverso un sistema di pre-qualificazione. In particolare un
“sistema dinamico di acquisizione” è un processo di acquisizione di lavori, di forniture
e/o servizi di uso corrente, interamente elettronico, limitato nel tempo ed aperto per
tutta la durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione.
La disciplina tiene conto dei differenti modelli organizzativi esistenti, di cui si è dato
un breve cenno in precedenza, considerando in particolare non solo le strutture che
agiscono direttamente come acquirenti (come l’Ugap francese), ma anche quelle
(come la Consip nell’ordinamento italiano), che svolgono invece una funzione di
assistenza e supporto alle pubbliche amministrazioni nelle procedure di gara e nella
conclusione delle relative convenzioni per l’acquisto di beni e servizi.
***
13
Quanto sin qui esposto conferma la rilevanza oggi assunta, anche al di là dei confini
nazionali, dal tema dell’efficace gestione degli acquisti pubblici.
14
,QWURGX]LRQH
La adozione di nuovi modelli di acquisto è uno dei temi emergenti nel processo di
modernizzazione della pubblica amministrazione, anche alla luce delle possibilità offerte
dalle nuove tecnologie. Sinteticamente si possono evidenziare alcuni elementi di contesto
quali:
¾ la introduzione di modifiche al quadro legislativo di riferimento con la rimozione di molti
dei vincoli normativi che impedivano di utilizzare le potenzialità offerte dalle nuove
tecnologie;
¾ il proliferare, nell’ambito dei piani di e-government, di progetti e cantieri in molte
amministrazioni pubbliche centrali e periferiche dei quali l’e-procurement costituisce uno
dei principali filoni;
¾ il consolidamento dell’esperienza della Consip S.p.A., che sta ampliando la sua azione
su una gamma merceologica sempre più ampia di beni e servizi;
¾ gli obiettivi di risparmio negli acquisti di beni e servizi contenuti nella legge finanziaria
dello Stato per gli anni 2001, 2002 e nell’ultima legge finanziaria per il 2003. Se da un
lato le prime esperienze confermano la possibilità di ottenere dei risparmi, dall’altro il
ricorso alle nuove modalità, presenta dei ritardi nella attuazione dovuti ai tempi fisiologici
di recepimento ed implementazione delle innovazioni introdotte.
Il Formez ha costruito una banca dati dei casi di eccellenza (EHVW SUDFWLFH) dei progetti di
innovazione nella pubblica amministrazione. La banca dati è consultabile via web dagli
addetti ai lavori a contributo della diffusione delle esperienze. E’ interesse del Formez, in
considerazione della rilevanza che sempre più stanno assumendo i nuovi modelli di
acquisto, arricchire il contenuto di tale banca dati con la introduzione di casi di eccellenza in
materia di e-procurement.
A tal fine il Formez ha deciso di procedere all’affidamento della realizzazione di un progetto
di ricerca finalizzato alla individuazione e allo studio di EHVW SUDFWLFH nella Pubblica
amministrazione italiana in materia di e–procurement.
La ricerca rientra nelle attività che caratterizzano l’azione del Formez, essendo mirata ad
approfondire un tema attuale e rilevante all’interno del mondo della pubblica
amministrazione, che costituisce un interessante terreno di innovazione.
Tale approfondimento è orientato ad acquisire e formalizzare conoscenze sulla materia, a
favorire la circolazione di esperienze, a sensibilizzare le amministrazioni che non hanno
ancora sviluppato una sufficiente attenzione al tema, e ad indicare modelli di intervento e
percorsi di innovazione. In questo senso, la ricerca è volta a fornire stimoli, idee, indicazioni
da cui partire per alimentare le altre attività svolte dal Formez in tale campo, quali la gestione
della comunità di pratica degli approvvigionamenti, lo sviluppo di progetti di formazione, lo
scambio di esperienze, il supporto all’apprendimento.
Il presente documento contiene i risultati della ricerca finalizzata alla individuazione e allo
studio di EHVWSUDFWLFH nella P.A. Italiana in materia di e-procurement, promossa dal Formez.
La ricerca si è concretizzata in una indagine quali/quantitativa sullo stato dell’arte nella P.A.
italiana in riferimento alle prassi di approvvigionamento ed e-procurement, con particolare
riferimento alle amministrazioni regionali e locali, ed in un approfondimento di cinque casi di
grande rilevanza.
I contenuti del lavoro svolto sono organizzati in questo rapporto partendo da un quadro di
contesto sul tema degli approvvigionamenti, esposto nel capitolo 2, che ripercorre le
15
principali problematiche in un’ottica il più possibile completa, ovvero considerando aspetti di
carattere normativo, organizzativo, tecnologico, sia a livello “macro” della pubblica
amministrazione, sia a livello “micro” di singolo ente. Il quadro di contesto è inoltre arricchito
da alcuni sintetici riferimenti alle principali problematiche nel settore privato, che possono
costituire un utile spunto per ulteriori riflessioni. L’idea è di acquisire tutti gli elementi utili per
giungere a definire meglio i possibili percorsi di innovazione, tenendo conto delle peculiarità
del settore pubblico e senza cadere in meccanismi puramente imitativi delle logiche del
privato, ma confrontandosi con un quadro di informazioni e di concetti più ampio.
Dopo l’inquadramento del contesto, il capitolo 3 espone l’impianto della ricerca ed il modello
di analisi adottato, chiarendo che la tecnologia applicata agli acquisti (e-procurement) è
l’ambito principale di riferimento, ma che va completato analizzando altri aspetti, quali
l’organizzazione complessiva dei processi di acquisto, i ruoli all’interno dell’amministrazione,
la relazione con il mercato e gli strumenti, non solo tecnologici, per gestire efficacemente il
rapporto con i fornitori.
Il capitolo 4 entra invece nel dettaglio dei risultati della ricerca, in particolare illustrando gli
elementi emersi dai casi di studio approfonditi, indicando le diverse modalità di gestione,
tipologie di strumenti, soluzioni messe in campo dalle amministrazioni, e sistematizzandole
rispetto al modello di analisi.
Il capitolo 5, infine, trae le conseguenze dei risultati della ricerca, prefigurando i possibili
percorsi di innovazione nel settore, a partire dal quadro emerso sullo stato dell’arte, e
formulando alcune ipotesi su quali azioni possano essere condotte a livello nazionale, anche
dal Formez, per facilitare le amministrazioni nello sviluppo della funzione acquisti e per
accompagnarle in tali percorsi.
16
/DJHVWLRQHGHLSURFHVVLGLDFTXLVWR
/DIXQ]LRQHGLDSSURYYLJLRQDPHQWRQHOOHRUJDQL]]D]LRQL
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17
La rilevanza degli acquisti per un’organizzazione fa capire quindi come il processo di
approvvigionamento non si possa ridurre alla sola attività di acquisto (la scelta del
contraente e l’acquisizione di beni e servizi), ma cominci molto prima - con la definizione e la
previsione dei fabbisogni che permette di definire le strategie di approccio al mercato dei
fornitori - e prosegua oltre, fino ad assicurare una “logistica di ingresso” coerente con le
esigenze dei processi produttivi per realizzare i quali è stato fatto l’approvvigionamento.
Per quanto riguarda la definizione dei fabbisogni, si tratta di definire con precisione quantità
e caratteristiche delle forniture necessarie, compresi gli eventuali servizi aggiuntivi che
possano accompagnare la fornitura facilitando l’integrazione con i processi interni, tenendo
conto della variabile tempo. In un’organizzazione che acquista grandi quantità di beni e
servizi diversi, il problema della definizione dei fabbisogni assume una complessità notevole.
Lo stesso vale per la logistica di ingresso, che consiste nella gestione di tempi e modalità di
consegna della fornitura al destinatario interno (ad esempio adottando o meno un
magazzino, che può essere organizzato in modi diversi).
18
*OLDSSURYYLJLRQDPHQWLQHOOD3$OHSULQFLSDOLTXHVWLRQL
Gli approvvigionamenti costituiscono uno dei temi di maggior interesse nell’attuale scenario
della pubblica amministrazione. Diversi soggetti, a vari livelli e per varie ragioni, ne
sottolineano la rilevanza.
A livello nazionale, il tema è all’attenzione del governo, essendo legato a pressanti esigenze
di contenimento e razionalizzazione della spesa, o più in generale di quadratura dei conti
pubblici, ma anche perché costituisce un terreno di innovazione e di impiego utile delle
tecnologie attraverso prassi di e-procurement, che possono essere lette come azioni
specifiche della politica di sviluppo dell’HJRYHUQPHQW, e quindi di consolidamento di
un’amministrazione pubblica capace di utilizzare al meglio le opportunità dell’informatica.
A livello di singola amministrazione, gli approvvigionamenti possono condizionare in modo
rilevante le prestazioni e la capacità di offrire servizi adeguati, e quindi il tema interessa sia i
responsabili della funzione acquisti, sia i dirigenti di “linea”, che, all’interno di un processo di
progressiva responsabilizzazione, sono sempre più chiamati a rispondere della qualità dei
servizi erogati, ad utilizzare al meglio risorse scarse, a far valere una logica di “cliente
interno” verso i loro colleghi titolari della funzione acquisti.
Il processo di devoluzione, poi, aggiunge un ulteriore elemento di complessità al sistema, in
quanto la ridefinizione di compiti, funzioni, risorse assegnate tra i livelli istituzionali introduce
altre dinamiche di cambiamento rispetto alla gestione dei flussi di risorse per gli
approvvigionamenti e, di conseguenza, alla stessa gestione degli acquisti.
In definitiva, il tema degli approvvigionamenti è al centro di dinamiche articolate, a livello
nazionale e periferico, sebbene la sua sostanza sia riconducibile alla grande esigenza della
pubblica amministrazione contemporanea: “fare meglio con meno risorse”.
/DIXQ]LRQHDFTXLVWLLQFKLDYHWUDGL]LRQDOH
Tali elementi sono il riflesso di una normativa tesa a garantire la trasparenza e la legittimità
dei processi di acquisto attraverso la gestione di procedure ad evidenza pubblica per la
scelta dei fornitori. In origine l’asta pubblica (o pubblico incanto) era la procedura di
riferimento, anche per importi non elevati e di conseguenza, la prassi dominante era di non
operare una prequalificazione dei concorrenti, e di effettuare la scelta soltanto in base al
prezzo e non in base a una valutazione qualitativa dell’offerta. Successivamente, negli anni
novanta, il recepimento delle direttive europee ha aperto la strada ad altre procedure, come
19
la licitazione privata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, oppure della
trattativa privata, anche per importi significativi.
Questo retaggio della tradizione ha senz’altro inibito lo sviluppo e il consolidamento, attorno
alla funzione acquisti, di un NQRZKRZ specialistico di conoscenza dei mercati e dei prodotti,
di gestione snella delle procedure, di programmazione e controllo, di servizio verso l’utente
interno degli acquisti, dando rilievo, piuttosto, alla dimensione normativa e amministrativa del
problema. Il risultato è che tale NQRZ KRZ è abbastanza “giovane” e sono poche le
amministrazioni ad averlo sviluppato in modo significativo.
Così, i titolari della funzione amministrativa hanno “preso il sopravvento” nella gestione dei
processi di acquisto, senza ricercare un’integrazione con i destinatari interni, spesso
estromessi da scelte di rilievo sugli approvvigionamenti necessari ad alimentare le proprie
attività.
In coerenza con tale scenario di prevalenza di una logica burocratica rispetto ad una
gestionale, la configurazione organizzativa tradizionale della funzione acquisti si caratterizza
per:
¾ l’accentramento della funzione su un'
unica unità organizzativa, giustificata dall’esistenza
di un approccio uniforme, dettato dalle procedure di gara e dal relativo NQRZ KRZ
amministrativo, con una tendenziale invarianza del processo e dei ruoli a seconda
dell’oggetto della fornitura;
¾ la scarsa rilevanza attribuita alla programmazione ed al controllo degli
approvvigionamenti;
¾ la concentrazione di potere decisionale sulla destinazione e sul consumo delle risorse
nelle mani del titolare della funzione acquisti, anziché del responsabile di OLQH che
impiega le forniture;
¾ la conseguente assenza di una dialettica fornitore-cliente interno tra il responsabile della
funzione acquisti e il responsabile di OLQH; ma anche la mancanza di un controllo sulla
destinazione finale degli approvvigionamenti e sul legame con i prodotti/servizi realizzati.
L’azione esplorativa condotta nella ricerca consente di far emergere, come si vedrà più
avanti, alcune indicazioni in risposta a tali domande.
/DSROLWLFDQD]LRQDOHGHJOLDFTXLVWLQHOOD3$
Si è già accennato a come uno degli elementi che condiziona maggiormente il settore degli
approvvigionamenti sia l’esigenza, costantemente presente nell’azione dei governi negli
20
ultimi anni, di risanamento della finanza pubblica e di contenimento della spesa. Tale
esigenza ha portato ad un’articolata azione di riforma nel settore degli acquisti, finalizzata sia
a perseguire risparmi a livello nazionale, sia a migliorare l’efficienza gestionale degli enti, in
particolare attraverso lo stimolo all’adozione di prassi di e-procurement.
L’azione di riforma si è tradotta in provvedimenti caratterizzati da:
¾ la definizione di obiettivi di risparmio negli acquisti di beni e servizi, contenuti, ad
esempio, nelle leggi finanziarie dell’ultimo triennio;
¾ la creazione di strumenti e condizioni per il perseguimento dei risparmi, quali
l’introduzione del meccanismo delle convenzioni ed il conferimento alla CONSIP S.p.A.,
società interamente partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze, dell' incarico
di stipulare convenzioni e contratti quadro per l'
acquisto di beni e servizi per conto delle
amministrazioni dello Stato, nonché la regolamentazione dell’e-procurement e la
rimozione di molti dei vincoli normativi che impedivano di utilizzare le potenzialità offerte
dalle nuove tecnologie (DPR 101/2002);
¾ l’introduzione di vincoli che, in maniera diretta o indiretta, condizionano l’esercizio della
funzione acquisti all’interno delle amministrazioni:
o tra i vincoli indiretti si può citare la riduzione dei trasferimenti alle amministrazioni
locali (patto di stabilità interno);
o tra i vincoli diretti si ricorda l’obbligo per gli enti locali, contenuto nelle due ultime
leggi finanziarie, qualora procedano in via autonoma agli acquisti, di adottare
come base d’asta al ribasso il prezzo delle convenzioni; o ancora il
provvedimento contenuto nell’articolo 24 della legge finanziaria 2003 che
prevede, tra l’altro, l’obbligo per le pubbliche amministrazioni considerate nella
Tabella C allegata alla legge medesima e, comunque, per gli enti pubblici
istituzionali, di approvvigionarsi mediante le convenzioni Consip;
La politica nazionale degli acquisti nella PA, quindi, è caratterizzata in parte dallo sviluppo di
strumenti e azioni di sostegno verso le singole amministrazioni, quali la creazione di un
particolare meccanismo per l’approvvigionamento di beni e servizi attraverso il sistema delle
convenzioni Consip e la normativa sull’e-procurement, in parte dall’imposizione di vincoli e
restrizioni.
,OUXRORGHOOD&RQVLSWUDLVWDQ]HGLHIILFLHQ]DVHUYL]LRHFRQWUROOR
Uno degli eventi più rilevanti nel settore degli acquisti è stato, dunque, il conferimento alla
Consip S.p.A., attraverso il Decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze 24 febbraio
2000, dell’attribuzione di compiti in materia di acquisto di beni e servizi per conto delle
pubbliche amministrazioni.
Le principali attività affidate alla Consip sono le seguenti:
¾ assistenza alle pubbliche amministrazioni rispetto alla pianificazione e monitoraggio dei
fabbisogni di beni e servizi e definizione degli standard per analisi comparative;
¾ conclusione, per conto delle pubbliche amministrazioni, delle convenzioni e dei contratti
quadro con terzi fornitori per l’acquisto di beni e servizi e relativa comunicazione alle
stesse degli esiti e delle condizioni della convenzione conclusa;
¾ monitoraggio dei consumi e controllo della spesa mediante l’uso di tecnologie e soluzioni
organizzative innovative e attraverso strumenti di LQIRUPDWLRQWHFKQRORJ\;
21
La Consip si configura quindi come uno strumento per concretizzare i vantaggi di efficienza
e risparmio potenzialmente legati ad una centralizzazione degli acquisti per la pubblica
amministrazione, in particolare sfruttando le economie di scala e la forza contrattuale di un
unico grande contraente. Dal punto di vista del livello nazionale, in particolare del Governo e
del Ministero dell’Economia, si tratta dunque di uno strumento per perseguire efficienza
all’interno del settore pubblico in generale.
Dal punto di vista della singola amministrazione, la Consip può essere invece vista come un
soggetto che offre servizi, e che permette di “comprare bene”, mettendo a disposizione le
proprie conoscenze specialistiche (relative ai mercati, alla selezione di merci e contraenti,
alla negoziazione) per di più consentendo alle amministrazioni di impiegare diversamente le
risorse, umane e materiali, utilizzate per gestire i processi di appalto e selezione dei fornitori.
Il linea di principio, dunque, il modello Consip può generare per le amministrazioni vantaggi
non solo legati allo sconto ottenuto sulle forniture o alla qualità della selezione, ma anche al
ridimensionamento dell’attività di gestione di gare e contratti.
Sintetizzando quanto esposto finora, la Consip può essere vista, nella relazione centro-
periferia, come un servizio di supporto alla periferia, che consente di raggiungere un
obiettivo di contenimento della spesa a livello nazionale. Tuttavia tale funzione di supporto
può tramutarsi in funzione di controllo e restrizione, sull’onda della pressante esigenza di
contenere la spesa, nel momento in cui si pongono dei vincoli alle amministrazioni sul ricorso
obbligato alle convenzioni.
Queste considerazioni sui rapporti centro-periferia possono suscitare alcune domande:
¾ il livello nazionale ha assicurato, con gli interventi recenti, un supporto al miglioramento
della funzione acquisti presso le amministrazioni?
¾ le istanze di controllo e restrizione sono condotte in modo da non inibire comportamenti
improntati all’innovazione e alla buona gestione?
Queste domande non rappresentano l’oggetto principale della ricerca, ma piuttosto alcune
questioni di sfondo relative al tema degli acquisti nella P.A. di cui tenere conto nella fase di
interpretazione dei risultati, e che possono trovare alcune prime risposte negli studi di caso
condotti.
/HSURFHGXUHGLHSURFXUHPHQWJDUDWHOHPDWLFDHPHUFDWRHOHWWURQLFRQHOQRVWUR
RUGLQDPHQWR
22
¾XWHQWH : fornitore di beni/servizi abilitato a partecipare alle procedure telematiche di
acquisto tramite il processo di autorizzazione;
¾JHVWRUH GHO VLVWHPD : soggetto pubblico o privato di cui l’amministrazione può avvalersi
per la gestione tecnica dei sistemi informatici di negoziazione. Assumendone tutte le
responsabilità (fornisce garanzia bancaria o assicurativa), si occupa del trattamento dei
dati, nonché degli adempimenti di competenza dell’amministrazione in ordine
all’operatività del processo di autorizzazione;
¾UHVSRQVDELOH del procedimento: è designato dall’amministrazione e provvede a risolvere
le questioni anche tecniche attinenti alla procedura, a verificarne la regolarità, a
sottoscrivere (anche con firma digitale) il verbale delle operazioni e il verbale di
aggiudicazione.
Le procedure definite interessano le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, ma
anche le regioni e gli enti locali.
Per quanto riguarda invece il PHUFDWRHOHWWURQLFR, i fornitori selezionati con apposito bando di
abilitazione espongono i propri cataloghi, divisi per settori merceologici, che si configurano
come un’offerta irrevocabile di vendita. L’ambito di applicazione del regolamento riguarda le
amministrazioni che decidono di effettuare gli approvvigionamenti di beni e servizi mediante
il ricorso a procedure telematiche di acquisto. In ogni caso, è fatta salva la possibilità di
ricorrere ai tradizionali meccanismi di scelta del contraente.
23
/DULFHUFDHLOPRGHOORGLDQDOLVLDGRWWDWR
Il modello di analisi adottato nella ricerca è stato concepito per realizzare una descrizione il
più possibile completa di come funzionano gli approvvigionamenti nelle amministrazioni
pubbliche considerate. In particolare, l’analisi non si limita ad approfondire l’utilizzo della leva
tecnologica e il ricorso a prassi di e-procurement, ma piuttosto considera tre grandi aree di
contenuto, viste in maniera integrata tra loro:
¾ gli aspetti organizzativi
¾ la gestione dei rapporti con il mercato
¾ la leva tecnologica e le soluzioni e-procurement
L’articolazione nelle tre aree fornisce una chiave di lettura delle innovazioni realizzate nel
campo degli acquisti, partendo dall’assunto che tali innovazioni consistono in interventi che
consentono di realizzare al meglio le finalità generali della funzione acquisti:
¾ ricerca sul mercato delle condizioni di fornitura migliori e soddisfazione rispetto alle
esigenze di realizzazione di prodotti/servizi
¾ perseguimento della qualità degli acquisti
¾ contenimento dei costi, sia delle forniture sia dei processi di gestione
¾ contenimento/ragionevolezza dei tempi del processo
/HWUHDUHHGLFRQWHQXWR
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
La prima area che viene analizzata è quella degli aspetti organizzativi. Si tratta, tra le tre
aree, di quella più complessa e articolata. Rientrano in quest’area tutti gli aspetti legati
all’organizzazione degli acquisti: quali sono le strutture dedicate, qual è la relazione con le
altre strutture, come si articola il processo, se questo varia in relazione alle diverse tipologie
di beni e servizi, come avviene la programmazione ed il controllo degli approvvigionamenti.
Schematizzando, l’area approfondisce i seguenti punti.
¾VWUXWWXUHHUXROL : quali sono le strutture e i ruoli dedicati agli acquisti, dove sono collocati
nell’organigramma, quali attività e compiti svolgono.
¾SURFHVVL : come si articola il processo di approvvigionamento in fasi e sotto-tipologie,
come e da chi viene presidiato il processo, quali aspetti critici presenta, quali procedure
amministrative vengono seguite.
¾SURJUDPPD]LRQH DSSURYYLJLRQDPHQWL : come avviene la rilevazione dei fabbisogni e la
programmazione, il monitoraggio dei consumi e delle disponibilità, il confronto tra
budget/previsioni e consuntivo.
Al di là delle specifiche configurazioni organizzative, che possono variare in ragione della
tipologia di ente, della dimensione, o di altre caratteristiche specifiche, tali elementi
permettono di verificare se/quanto l’assetto organizzativo è coerente o meno con le finalità
generali della funzione acquisti, già dichiarate sopra.
24
Alcuni criteri guida per verificare tale coerenza sono contenuti nella tabella seguente, con
riferimento ad una generica “funzione centrale acquisti” e ad un generico insieme di
“funzioni/strutture di line”.
)XQ]LRQHFHQWUDOHDFTXLVWL )XQ]LRQLVWUXWWXUHGLOLQH
In altre parole, il modello di analisi è volto a stabilire se e quanto i processi di acquisto sono
adeguatamente presidiati all’interno dell’organizzazione, se sono inquadrati all’interno di una
strategia e gestiti attraverso un appropriato insieme di competenze tecnico gestionali.
/DJHVWLRQHGHLUDSSRUWLFRQLOPHUFDWR
La seconda area analizzata è relativa alla gestione del rapporto con il mercato, in cui si vuole
stabilire come l’amministrazione si relaziona ai fornitori e all’ambiente esterno, se e come in
questa relazione riesce ad ottenere condizioni economicamente vantaggiose per gli
approvvigionamenti. Schematizzando, l’area approfondisce i seguenti punti.
¾0RGDOLWj H SURFHGXUH GL VHOH]LRQH DGRWWDWH H IRUPH FRQWUDWWXDOL: procedure
amministrative maggiormente utilizzate e tipologia di situazioni, criteri di valutazione
(ribasso, offerta economicamente più vantaggiosa), ricorso a convenzioni e contratti
quadro, associazione con altre amministrazioni, impatto sull’efficacia degli acquisti.
25
¾0RGDOLWj GL DWWUD]LRQH VHOH]LRQH YDOXWD]LRQH GHL IRUQLWRUL : esistenza di meccanismi
strutturati di valutazione che vanno al di là della singola gara, modalità di
pubblicizzazione dei bandi e altre forme di attrazione per i fornitori.
¾8WLOL]]R GHOOH FRQYHQ]LRQL &RQVLS : valutazione della convenienza, adesione o meno
alle convenzioni per le diverse categorie di beni e servizi e motivazioni connesse.
La descrizione dei punti sopra elencati fornisce gli elementi per valutare l’efficacia nei
rapporti con il mercato, rispetto alle finalità generali della funzione acquisti, già dichiarate
sopra.
Alcuni criteri guida per tale valutazione sono elencati di seguito.
¾)XQ]LRQDOLWj HG HIILFDFLD GHOOH SURFHGXUH GL VHOH]LRQH DGRWWDWH H GHOOH IRUPH
FRQWUDWWXDOL. Si può riscontrare sulla base delle motivazioni che hanno indotto a
/DOHYDWHFQRORJLFDHOHVROX]LRQL e-procurement
La terza area che viene analizzata è quella della tecnologia, ovvero delle soluzioni ICT viste
come elemento strumentale all’organizzazione della funzione acquisti, nonché alla gestione
efficace dei rapporti con il mercato. In questo senso, l’area della tecnologia è fortemente
legata alle altre due aree di analisi, in quanto ciascuna soluzione tecnologica può essere
vista come funzionale ad una delle due o ad entrambe. Schematizzando, si può distinguere
quest’area in due ambiti:
¾6ROX]LRQL ,&7 IXQ]LRQDOL DOO¶RUJDQL]]D]LRQH GHOOD IXQ]LRQH DFTXLVWL , sono i database
e le procedure informatiche relative ad una o più fasi del ciclo dell’ordine, ovvero quegli
strumenti che permettono di gestire in modo più efficace, rapido, automatico i processi
interni all’amministrazione, di monitorare lo stato degli ordini e dei consumi rispetto ai
contratti e alle convenzioni aperte, di controllare la fattibilità dell’ordine rispetto al budget
o al sistema autorizzatorio, di supportare il calcolo previsionale dei fabbisogni di beni e
servizi a livello complessivo e di singola struttura.
¾6ROX]LRQL ,&7 IXQ]LRQDOL DL UDSSRUWL FRQ LO PHUFDWR
, in cui rientrano gli strumenti più
comunemente identificati dalla denominazione e-procurement, dai più semplici, come la
diffusione dei bandi RQ OLQH, ai più complessi, come la gestione delle aste RQ OLQH o dei
market place, oppure l’albo dei fornitori informatizzato che supporta la valutazione delle
imprese attraverso meccanismi di elaborazione dei dati storici sul loro comportamento e
sulle loro prestazioni.
Tenendo conto di questa distinzione, l’analisi, con riferimento all'
area ICT, è volta a stabilire
quali soluzioni vengono adottate dalle amministrazioni, descrivendole ed esplicitandone
funzionalità, vantaggi e impatto sul processo di acquisto.
26
,OHJDPLWUDLOPRGHOORGLDQDOLVLGHOODIXQ]LRQHDFTXLVWLHJOLDOWULHOHPHQWL
GHOO¶RUJDQL]]D]LRQH
Come emerge dall’illustrazione finora svolta, esiste un legame di influenza fra le tre aree; in
particolare:
¾le soluzioni ICT sono funzionali a migliorare l’organizzazione, oppure i rapporti con il
$0 %,(17 (
(67 (512
Struttura Sistemi
Organizzativa di PeC Modello
CdR
:; +/1- %2+.3
*=<.> ; - ?.8)- V LW I OP XYXI Regolamenti
XP K9O T interni
Strumenti
ICT Normativa
Z [.\
Acquisti
H)IJ"JKL MEK
Cultura
ICT N K9OQP R CONSIP
S=TL N IMUK
@BA CBAEDBFG
:
CdR: Centri di Responsabilità
PeC: Programmazione e Controllo
ICT: Information and Communication Technology
approvvigionamenti;
27
¾ sviluppare, a valle della ricerca, considerazioni sulle prospettive di cambiamento nel
settore (modelli a tendere, percorsi di avvicinamento), e sul ruolo delle istituzioni centrali
e del Formez come facilitatori del cambiamento.
/HDWWLYLWjVYLOXSSDWHQHOODULFHUFD
*UDGRGLULOHYDQ]D
$PPLQLVWUD]LRQL 7RWDOH
%DVVR 0HGLR $OWR
&RPXQL 34 7 11
3URYLQFH 17 8 2
5HJLRQL 2 0 5
28
&DVL 6FKHGH :RUNLQSURJUHVV
Redazione del rapporto finale. Le informazioni raccolte con le diverse modalità illustrate, e
lette attraverso il modello di analisi, hanno portato all’elaborazione del presente rapporto.
29
,ULVXOWDWLGHOODULFHUFD
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD
L’analisi effettuata fa emergere come l’organizzazione della funzione acquisti sia ancora
legata, in molti casi, ad un’impostazione tradizionale. Riprendendo i criteri di verifica illustrati
nel modello di analisi, infatti, si rilevano i seguenti punti.
Prevalenza del NQRZ KRZ amministrativo. La funzione centrale acquisti è caratterizzata da
competenze soprattutto sul piano amministrativo, non su quello più generale della gestione
efficace dei processi di approvvigionamento, che costituisce un NQRZ KRZ ancora molto
giovane e poco diffuso, per lo più limitato a poche grandi amministrazioni che hanno
sviluppato esperienze innovative.
Parziale integrazione tra struttura centrale acquisti e strutture di OLQH. Spesso le conoscenze
sui mercati e sui prodotti specifici, tipiche delle strutture di OLQH, non sono sufficientemente
valorizzate, ad esempio i dirigenti o gli esperti dei singoli settori, che molte volte sono i
fruitori degli acquisti, non sempre sono adeguatamente coinvolti nella selezione di fornitori e
offerte. Quando gli acquisti sono maggiormente decentrati, molto raramente vi è un ruolo di
supporto da parte della funzione centrale acquisti verso le diverse strutture, mirato a rendere
disponibile un NQRZKRZtrasversale sul processo.
Tendenza all’utilizzo di procedure “garantiste” e tradizionali. La prevalenza dell’approccio
burocratico amministrativo produce una tendenza ad utilizzare procedure di gara al ribasso,
anche quando sarebbe necessaria una valutazione qualitativa combinata a quella del
prezzo. Inoltre, molte amministrazioni interpretano in chiave restrittiva la possibilità di
ricorrere alle trattative private, e quindi di adottare procedure più rapide e flessibili, che,
associate a meccanismi efficaci di valutazione dei fornitori, potrebbero contribuire a una
maggiore efficacia delle modalità di approvvigionamento.
Debolezza dei processi di programmazione e controllo dei fabbisogni. La programmazione
degli approvvigionamenti è normalmente svolta su base incrementale, definendo variazioni
rispetto ai periodi precedenti, senza meccanismi accurati di budgeting e stima dei
fabbisogni. Inoltre, quasi mai si ha un quadro complessivo dei costi sostenuti per gli acquisti,
poiché di solito c’è sempre una quota di acquisti gestita dalle singole strutture organizzative,
normalmente non nota. In generale, comunque, non esiste quasi mai un reporting articolato
e affidabile sugli approvvigionamenti consumati dalle singole strutture organizzative, o per le
singole attività.
Limitata responsabilizzazione dei dirigenti di OLQH sul consumo degli approvvigionamenti. I
modelli manageriali attualmente adottati dalle amministrazioni (leve e responsabilità dei
dirigenti) e i sistemi di programmazione e controllo soltanto parzialmente sviluppati
determinano spesso l’assenza di incentivi al risparmio per i dirigenti di OLQH dato che il
consumo/risparmio realizzato dalle singole unità organizzative non è di solito noto o
esplicitato, e comunque non si traduce in un beneficio o premio per le strutture più “virtuose”
(ad esempio maggiore disponibilità di risorse per altri fattori produttivi).
30
/HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH
Se è vero che l’organizzazione degli acquisti è per quasi tutti gli enti suscettibile di forti
miglioramenti, è anche vero che alcune amministrazioni hanno già realizzato idee e prassi
innovative che possono indicare come è possibile sviluppare l’organizzazione. In particolare,
gli studi di caso approfonditi hanno messo in luce una serie di orientamenti rilevanti sulle
tendenze in atto.
La promozione di una logica di servizio del settore acquisti verso le strutture di OLQH. E’ il caso
del Comune di Torino, dove, in coerenza con una politica di decentramento di poteri e
funzioni che include anche la funzione acquisti, il Settore Acquisti, Contratti e Appalti effettua
regolarmente interventi di formazione interna alle figure che, nelle altre unità organizzative,
si occupano di approvvigionamenti. Inoltre il settore ha elaborato un manuale operativo per
la gestione degli appalti, rivolto agli altri settori, svolgendo così una funzione di supporto e
guida metodologica. In questo modo, la funzione acquisti è esercitata localmente, dove c’è
una maggiore conoscenza dei fabbisogni, dei prodotti e dei mercati specifici, ma con un
supporto metodologico specialistico che rafforza la funzione stessa.
L’eliminazione dei magazzini. Risparmi significativi non si ottengono soltanto attraverso
sconti sulle forniture, ma anche razionalizzando il processo nel suo complesso. In
particolare, alcune grandi amministrazioni, come la Regione Lombardia o il Comune di
Torino, hanno ridimensionato fortemente i magazzini interni, in modo da ridurre
drasticamente i costi fissi dell’attività di approvvigionamento, “scaricando” il problema della
gestione del magazzino sui fornitori, attraverso l’impiego di convenzioni o contratti quadro
pluriennali. Questo problema sembra essere meno sentito da altre amministrazioni di
dimensioni minori, come ad esempio il Comune di Bergamo, dove la presenza di un unico
magazzino non è considerata un costo rilevante.
La definizione di corresponsabilità sugli obiettivi di risparmio tra settore acquisti e strutture di
OLQH Il Comune di Genova ha voluto superare la tradizionale deresponsabilizzazione sui
consumi, inserendo all’interno del PEG delle Direzioni un budget per gli acquisti: il rispetto
del budget rappresenta un obiettivo condiviso dal settore acquisti (che è il titolare del
capitolo di spesa) e dalla singola Direzione. In questo modo, il settore acquisti ha il compito
di garantire approvvigionamenti di qualità a prezzi concorrenziali, mentre le direzioni
operative sono chiamate a contenere le richieste nei termini economici fissati. Da segnalare
che i tetti di spesa per le Direzioni sono stati elaborati con l’approccio del “budget a base
zero”, attraverso un’analisi ad hoc.
La definizione di soluzioni operative originali nella gestione di gare e contratti, compatibili con
la normativa e orientate a coglierne i margini di flessibilità. Il Comune di Genova fornisce due
esempi in merito: il primo riguarda l’ipotesi di associare i servizi di pulizia e trasloco per le
scuole ad appalti di lavori (come consente la normativa sui lavori pubblici), in modo da far
gravare i relativi costi sulle uscite in conto capitale, sottoposte a restrizioni minori rispetto alle
uscite correnti. Il secondo esempio riguarda il ricorso sistematico alla trattativa privata per
abbreviare i tempi, giustificata, anche per importi significativi, dall’urgenza rispetto ai tempi,
più lunghi e incerti, delle gare ad evidenza pubblica.
Va segnalato che nell’ambito dell’analisi anche le amministrazioni più avanzate nel campo
degli approvvigionamenti non hanno ancora consolidato efficaci modalità di programmazione
e controllo dei fabbisogni. Ad esempio il settore acquisti del Comune di Torino è in grado di
controllare il consumo, da parte delle divisioni, dei beni e servizi acquistati centralmente;
tuttavia l’entità dei costi per beni e servizi acquistati localmente risulta difficile da
determinare, perché “sparsa in centinaia di capitoli di bilancio” e non catturata da altri
meccanismi di controllo. Un altro esempio viene dalla Regione Liguria che, attualmente,
basa la previsione del fabbisogno sul criterio dell’incremento o consolidamento della spesa
31
storica, mentre dispone di una reportistica sui costi degli approvvigionamenti soltanto per
categoria merceologica e non per destinazione.
32
/DJHVWLRQHGHLUDSSRUWLFRQLOPHUFDWR
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD
$,OQXRYRVLVWHPDGHOOHFRQYHQ]LRQL&RQVLS
Il rapporto delle amministrazioni con il mercato dei fornitori, come accennato nel paragrafo
2.2.3, è stato fortemente condizionato dalle attribuzioni conferite alla Consip in materia di
acquisizione di beni e servizi per le P.A. e dalla normativa connessa. A tale riguardo, la
ricerca ha consentito di delineare una segmentazione delle amministrazioni in tre grandi
gruppi.
Un primo gruppo di amministrazioni, tendenzialmente di medio piccole dimensioni, non ha
preso in considerazione l’opportunità di utilizzare le convenzioni Consip, mantenendo,
essenzialmente per inerzia se non per disinformazione, le modalità tradizionali di approccio
al mercato, basate sul ricorso ad una cerchia di fornitori locali, probabilmente senza creare e
sfruttare stimoli alla concorrenza per perseguire risparmi. Si tratta di un comportamento che
può spiegare la reazione, a livello centrale, di rafforzare i vincoli sull’utilizzo delle
convenzioni, secondo le disposizioni contenute nell’attuale legge finanziaria.
Un secondo gruppo di amministrazioni ha invece cambiato, almeno in parte, il proprio
rapporto con il mercato, sia direttamente, aderendo ad alcune convenzioni del sistema, sia
indirettamente, utilizzando i capitolati Consip e fissando i prezzi delle convenzioni come base
d’asta per le proprie gare d’appalto. E’ il caso del Comune di Bergamo, dove il Servizio
provveditorato ha adottato tale modalità e ha constatato con sorpresa una disponibilità dei
fornitori locali ad abbassare notevolmente i prezzi rispetto al passato. Inoltre, grazie al
capitolato Consip, il Comune ha adottato un tipo di fornitura diverso, passando dall’acquisto
di fotocopiatrici al noleggio con modalità “global service” remunerato a costo unitario. Questo
secondo gruppo di amministrazioni è quello su cui le innovazioni apportate dal nuovo
sistema di acquisizione hanno avuto l’impatto maggiore.
Infine, un terzo gruppo di amministrazioni, quelle maggiormente avanzate e specializzate nel
settore acquisti, di solito grandi comuni o regioni del Nord, hanno valutato attentamente
l’opportunità di aderire alle convenzioni, ma quasi mai hanno riscontrato una convenienza,
per svariate ragioni, riconducibili al fatto che erano già in grado, grazie alla propria
esperienza, alla propria dimensione e alla propria forza contrattuale, di acquistare in maniera
conveniente. E’ emblematico a tale proposito il caso del Comune di Genova, dove
l’amministrazione ha acquistato cancelleria a condizioni più convenienti, rispetto al contratto
Consip, dallo stesso fornitore. La ragione economica che può spiegare questa situazione è
che il fornitore, presentando un offerta per la convenzione Consip, può essere portato a
formulare un ricarico leggermente maggiore per compensare l’incertezza su alcune
condizioni (ad esempio: indeterminatezza della sede dei destinatari dei beni).
Per questo terzo gruppo molto ristretto di grandi amministrazioni, il principale impatto non è,
per ora, legato all’utilizzo delle convenzioni, ma piuttosto alle opportunità di SDUWQHUVKLS e di
supporto per la realizzazione di progetti sperimentali, come è accaduto nel caso del Comune
di Torino che si è avvalso della collaborazione della Concessionaria per realizzare la prima
sperimentazione di asta RQOLQH.
Complessivamente, l’istituzione del sistema Consip ha generato senza dubbio effetti positivi,
ma è accompagnato da alcune criticità.
Gli effetti positivi sono legati all’oggettiva opportunità fornita alle amministrazioni, soprattutto
quelle classificate nel secondo gruppo, di acquistare alcune forniture a condizioni più
convenienti. Inoltre non va trascurato il risparmio legato al mancato espletamento delle gare,
significativo soprattutto per amministrazioni di medio piccole dimensioni, per le quali il costo
33
fisso del procedimento ha un’incidenza rilevante. Infine, più in generale, si è registrato uno
stimolo al cambiamento nel settore degli approvvigionamenti a favore di una crescita
culturale degli operatori.
Per quanto riguarda le criticità, invece, queste sono essenzialmente riconducibili al parziale
consolidamento dei servizi Consip. E’ stato segnalato da molte amministrazioni che il
servizio di convenzioni offerto risente di alcuni limiti che lo rendono soltanto parzialmente
conveniente o utilizzabile. Il primo limite riguarda l’incertezza dei tempi di validità delle
convenzioni. L’amministrazione che dovesse decidere di acquistare tramite la Consip invece
che con le proprie gare rischia di trovarsi da un giorno all’altro con la convenzione esaurita, e
quindi di dover attendere una nuova convenzione (su cui per ora non sembra vi siano tempi
standard garantiti), oppure di dover provvedere all’improvviso per proprio conto. Analogo
problema riguarda le convenzioni annunciate come imminenti dalla Consip e poi realizzate
molto tempo dopo, come è stato segnalato dal Comune di Bergamo. Il secondo limite
riguarda il fatto che non sempre le convenzioni incontrano esattamente i bisogni
dell’amministrazione.
%*OLDOWULDVSHWWLGHOUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Al di là dell’impatto generato dalla Consip nel rapporto tra le amministrazioni e i fornitori, tale
rapporto è in generale caratterizzato dai seguenti elementi:
Scarsa attenzione alla valutazione dei fornitori. Escludendo le valutazioni specifiche
effettuate nelle singole gare, normalmente le amministrazioni non hanno un sistema
strutturato e formalizzato di valutazione dei fornitori in chiave “storica”, in grado di monitorare
e valutare la loro affidabilità e la capacità di erogare prodotti o servizi soddisfacenti.
Probabilmente tale funzione è in molti casi svolta in maniera informale dagli addetti alla
funzione, ma senza un meccanismo strutturato non diventa patrimonio dell’organizzazione.
Limitato ricorso agli acquisti in forma associata. Le esperienze di acquisti e convenzioni in
forma associata esistono per ora, tranne rare eccezioni, soltanto sulla carta. Alcune
amministrazioni regionali, e in qualche caso provinciali (come ad esempio la Provincia di
Pisa e la Provincia di Salerno, quest’ultima su input della regione Campania) sembrano voler
promuovere iniziative di acquisti in forma associata, anche a beneficio degli enti locali sul
proprio territorio, ma tali modalità non sono ancora giunte ad uno stadio di maturazione
sufficiente.
Mancata differenziazione o innovazione delle modalità contrattuali. Anche per i fabbisogni
più stabili e consolidati, le amministrazioni tendono a reiterare periodicamente le stesse
procedure di gara, senza considerare le alternative esistenti. Strumenti come i contratti
quadro pluriennali, che aiutano a gestire alcuni tipi di acquisti in modo più conveniente,
sono utilizzati molto di rado.
/HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH
Gli studi di caso approfonditi hanno messo in evidenza alcune prassi innovative, messe in
pratica soprattutto da alcune grandi amministrazioni, comunali o regionali, del Nord Italia. Si
tratta di amministrazioni “grandi acquirenti”, con forte visibilità verso i fornitori, che hanno
principalmente l’esigenza di sfruttare al meglio la propria forza contrattuale, e in alcuni casi si
propongono come leader per gli enti del proprio territorio di riferimento nella politica degli
acquisti. In tale ambito, vanno segnalati i seguenti punti:
34
Valutazione dei fornitori strutturata e sistematica. Il Comune di Genova associa un ricorso
prevalente alla trattativa privata, anche per importi significativi, ad un sistema strutturato di
valutazione dei fornitori, assistito da un albo informatizzato. I dati rilevanti sul
comportamento delle società invitate alle trattative sono sistematicamente raccolti ed
elaborati, e supportano di volta in volta la definizione degli inviti successivi. In particolare
vengono considerate: a) l’affidabilità, intesa come reattività positiva agli inviti, per premiare e
riconvocare con maggiore probabilità quelle ditte che presentano regolarmente la loro offerta
quando sono invitate; b) la qualità delle precedenti offerte e forniture.
Attivazione di acquisti in forma associata. Rappresentano un modo per rafforzare il potere
contrattuale degli acquirenti, ma anche per mettere in comune e sviluppare le competenze
sui mercati e sul processo di acquisto. E’ il Comune di Torino, assieme alla Provincia, ad
avere attivato un’esperienza di questo tipo, coinvolgendo anche i comuni limitrofi. Il
meccanismo adottato prevede un’aggregazione aperta: la prima gara sarà effettuata
coinvolgendo 5 amministrazioni, con il Comune di Torino come ente capofila, ma il
fabbisogno richiesto potrà soddisfare anche altre amministrazioni, che non hanno aderito
all’aggregazione, per il residuo di quota libera ancora a disposizione. Secondo i promotori
dell’iniziativa, tale forma di acquisto produrrà un ulteriore rafforzamento del peso contrattuale
degli acquirenti, riscontrabile soprattutto per i servizi di telefonia, e una maggiore qualità dei
capitolati elaborati.
Innovazione nel definire l’oggetto della fornitura. Alcune amministrazioni hanno cominciato a
definire in modo diverso l’oggetto della fornitura, pensandolo in maniera integrata nel
processo produttivo interno, ed associando all’acquisizione di beni quella di servizi collaterali
che ne facilitino l’utilizzo e la gestione. E’ il caso della Regione Lombardia, che in luogo del
tradizionale acquisto di personal computer, acquisisce postazioni di lavoro in “global
service”, pagando un canone che comprende l’aggiornamento hardware e software delle
postazioni, oltre a qualunque intervento di manutenzione. Analoga esperienza è stata
realizzata dalla Provincia di Salerno relativamente alla funzione di edilizia scolastica. In altre
parole, si tratta di affidare in una logica di JOREDO VHUYLFH la gestione delle postazioni di
lavoro, alleggerendo così le strutture interne da un’attività routinaria.
Forme di intermediazione sul mercato regionale. La Regione Emilia Romagna ha in progetto
l’attivazione di un market place regionale, come strumento per facilitare gli acquisti frequenti
di beni e servizi standardizzati a costo contenuto (sotto la soglia comunitaria), da parte di
tutte le amministrazioni pubbliche del territorio regionale. L’ipotesi è di sviluppare un vero e
proprio mercato virtuale disponibile su Internet, dove i titolari della funzione acquisti dei
diversi enti possano scegliere tra prodotti simili offerti da una pluralità di venditori. Tale
meccanismo è orientato a rendere il mercato delle forniture locali più trasparente e aperto,
nonché a stimolare la competizione tra i fornitori. Si tratta dunque di un progetto ambizioso e
complesso, attualmente in fase di avvio e che potrà dare risultati non prima di uno o due
anni.
“Consip locali”. Alcune amministrazioni, tra cui la Regione Lombardia, ma anche la Provincia
di Pisa e di Salerno, hanno in progetto di istituire organismi con una funzione analoga alla
Consip a livello regionale o locale, al fine di fornire alle amministrazioni del territorio un
servizio più specifico e rispondente alle esigenze. L’aspetto interessante di questi progetti è
che si basano su una logica di sviluppo “dal basso”, in cui alcuni enti, consapevoli dei
benefici di un organismo specializzato sugli acquisti, che in prospettiva consentirebbe di
esternalizzare e rendere più efficienti molte fasi del processo, si impegnano, anche in una
logica associativa, a costituire tale organismo.
35
/DOHYDWHFQRORJLFDHOHVROX]LRQLHSURFXUHPHQW
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD
Per quanto riguarda la tecnologia, la ricerca ha avuto l’importante funzione di fare luce
sull’effettiva consistenza delle soluzioni di e-procurement enfatizzato nei tempi recenti come
uno dei principali ambiti di innovazione nella pubblica amministrazione, valutandone le
ricadute organizzative. Nell’illustrazione del modello di analisi, è stato sottolineato come in
realtà la tecnologia abbia un ruolo strumentale nei processi di approvvigionamento,
evidenziando come lo strumento tecnologico non sia sinonimo di innovazione, e come
alcune innovazioni rilevanti possano anche prescindere dalla tecnologia.
In effetti i risultati della ricerca, pur indicando molteplici segnali di cambiamento nel settore
degli acquisti, portano a ridimensionare l’entusiasmo nato attorno all’e-procurement. In
particolare, emerge come le prassi di e-procurement siano estremamente rare e limitate a
pochissimi enti, per di più spesso soltanto in fase progettuale. Anche le amministrazioni più
innovative le hanno utilizzate per lo più in maniera parziale, ad esempio introducendo le aste
RQ OLQH ma non l’albo informatizzato per la valutazione dei fornitori (Comune di Torino),
36
previsionale dei fabbisogni di beni e servizi a livello complessivo e di singola struttura. Tali
strumenti sono molto poco diffusi, anche a causa della sopra citata mancanza di condizioni
di base, e sono normalmente associati a situazioni di forte investimento dell’ente sul
controllo di gestione e sulla responsabilizzazione dei dirigenti.
Le soluzioni ICT funzionali ai rapporti con il mercato sono diffuse soltanto nelle forme più
semplici. Ci si riferisce in particolare ai bandi RQ OLQH, che secondo alcuni testimoni, oltre ad
agevolare i fornitori nell’individuare le gare e nel reperire la documentazione, permettono
anche agli addetti alla funzione acquisti di “farsi un’idea” su come operano le altre
amministrazioni nell’elaborare bandi e capitolati. Le soluzioni più complesse e di maggiore
impatto sul processo, come ad esempio le aste RQ OLQH, sono state già implementate da
pochissime amministrazioni.
/HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH
Nell’ambito della ricerca i casi approfonditi hanno messo in luce alcune prassi rilevanti di
utilizzo dell’ICT. Sono molto poche le amministrazioni più innovative che hanno realizzato
una rilevante esperienza di e-procurement, ma queste sono tendenzialmente impegnate a
progettare uno sviluppo ulteriore e un utilizzo su più ampia scala, a testimonianza dei
significativi vantaggi prodotti da tali strumenti. In particolare, si possono rilevare i seguenti
punti.
Aste on OLQH. Si tratta della modalità di e-procurement probabilmente più interessante, poiché
è già stata realizzata in forma compiuta, anche se da pochissime amministrazioni, ed ha
mostrato un impatto significativo sul processo di acquisto. Per rendere possibile l’asta RQ
OLQH, il Comune di Torino ha addirittura anticipato, nel proprio regolamento, i contenuti del
37
Sistema informativo per gli approvvigionamenti. Come accennato in precedenza, questo tipo
di strumenti riscuote un’attenzione minore rispetto alle soluzioni ICT più tipiche dell’e-
procurement. Questa minore attenzione è forse spiegabile per via di un’oggettiva
complessità, legata anche all’interdipendenza con i più ampi processi organizzativi di
programmazione e controllo di gestione, che non si presenta, ad esempio, nel caso delle
aste RQ OLQH. Comunque, l’unico ente in cui si è riscontrato un investimento su un sistema
informativo per gli approvvigionamenti, con un’attenzione ai legami con gli altri sistemi
aziendali (contabilità finanziaria e autorizzazione alla spesa, controllo di gestione), è il
Comune di Torino. Pur non trattandosi di un sistema del tutto maturo, a Torino sembra
essersi verificata una concomitanza piuttosto rara tra presenza di una funzione acquisti
qualificata, attenzione al controllo di gestione e forte investimento sulla tecnologia.
38
,OIXWXURGHOVHWWRUHDSSURYYLJLRQDPHQWL
3HUFRUVLGLLQQRYD]LRQH
Osservando i risultati della ricerca, si può constatare che i cambiamenti introdotti nella
politica nazionale degli acquisti della PA hanno cominciato a produrre i loro effetti, e che
probabilmente continueranno a produrne nel medio – lungo periodo. In particolare, alcune
esperienze analizzate testimoniano la fattibilità del cambiamento.
L’effettiva consistenza di questo cambiamento dipenderà sia dalle singole amministrazioni,
sia dalla capacità delle istituzioni coinvolte ai vari livelli di sostenere i processi di
innovazione. In particolare, è possibile distinguere l’azione dei soggetti istituzionali su tre
livelli.
A livello nazionale, i diversi soggetti che concorrono alla politica degli acquisti sono il
Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Consip, nonché le istituzioni che hanno l’obiettivo
di sostenere l’innovazione tecnologica e organizzativa della PA (Dipartimento per
l’Innovazione e le Tecnologie, Dipartimento della Funzione Pubblica, Formez).
Tali soggetti possono contribuire all’innovazione continuando l’azione avviata negli ultimi
anni, sviluppando le condizioni normative per facilitare le amministrazioni nella gestione degli
acquisti, consolidando il sistema delle convenzioni, e rafforzando i servizi, diretti ai singoli
enti, di formazione e assistenza sulla gestione degli approvvigionamenti.
Questo tipo di tendenza si sta in parte già realizzando, infatti sta proseguendo l’azione di
adeguamento normativo, mentre si sta verificando un rafforzamento del ruolo della Consip,
riscontrabile in un’offerta più ampia garantita dal sistema delle convenzioni, nonché
nell’attività specialistica di elaborazione dei capitolati, da cui tutte le amministrazioni possono
trarre vantaggio in termini di una maggiore capacità di ricercare le condizioni migliori di
fornitura sul mercato.
Va segnalato invece un rischio di inversione di tendenza riscontrabile negli attuali segnali di
centralizzazione della politica nazionale degli acquisti. In particolare, con il rafforzamento
dell’obbligo di ricorrere alle convenzioni Consip, la logica del servizio alle amministrazioni
potrebbe indebolirsi. In questo contesto la Consip potrebbe essere innanzitutto chiamata a
garantire la disponibilità di un’ampia gamma di convenzioni per non paralizzare l’attività degli
enti obbligati a ricorrervi, piuttosto che a sviluppare un’elevata qualità dei capitolati e
dell’azione di ricerca delle migliori condizioni di acquisto.
A livello regionale e locale, le regioni, ma anche gli enti locali di dimensioni maggiori,
possono promuovere la logica dell’azione associata tra più enti, e/o del servizio verso le
amministrazioni del territorio, attraverso organismi locali sul modello Consip, progetti di
associazione della funzione acquisti, o l’istituzione di market place fruibili da più enti. Le
azioni inter-istituzionali, in questo caso, dovrebbero favorire lo sviluppo e la diffusione di
competenze, nonché rafforzare la spinta al cambiamento all’interno dei singoli enti.
Anche in questo caso, la tendenza delineata si sta realizzando, soprattutto nell’area del Nord
Italia, come testimoniano le esperienze di gestione associata attivate da alcune
amministrazioni, nonché i progetti di istituzione delle “Consip locali”.
A livello di singola amministrazione, infine, i possibili percorsi di innovazione sono molteplici,
e in generale possono spaziare nell’ambito dell’organizzazione, del rapporto con il mercato,
dell’uso della leva tecnologica.
In generale, sta prendendo corpo da parte di dirigenti e funzionari la percezione della
rilevanza della funzione acquisti, della complessità dei problemi connessi e degli strumenti
39
necessari, anche se con livelli di consapevolezza differenziati. Tale percezione si riflette, ad
esempio, nel ricorso a nuove forme di acquisto, come le convenzioni pluriennali, con
riferimento alle modalità contrattuali, o il JOREDO VHUYLFH, con riferimento all’oggetto della
fornitura. Parallelamente, comincia a strutturarsi una domanda più specifica di strumenti e-
procurement, mentre dal lato dell’offerta si affacciano sul mercato prodotti più maturi,
caratterizzati da soluzioni “chiavi in mano” basati su un approccio integrato ai problemi da
risolvere.
I risultati della ricerca, comunque, spingono ad evidenziare come le amministrazioni, che già
costituiscono un universo articolato per profilo istituzionale e per dimensione, si trovino in
condizioni molto diverse quanto a sviluppo della funzione acquisti. Così, mentre per alcuni
enti l’innovazione nei prossimi anni può significare cominciare a discostarsi dal modello
tradizionale, per altri può voler dire elaborare strategie di approvvigionamento più raffinate.
Segmentare l’articolato universo delle amministrazioni diventa quindi essenziale per
realizzare una politica nazionale degli acquisti efficace, completata da appropriate azioni di
sostegno all’innovazione.
,OUXRORGHOOHLVWLWX]LRQLQD]LRQDOL
I risultati della ricerca possono costituire uno stimolo, per le istituzioni del livello nazionale,
nel progettare e realizzare azioni di sostegno all’innovazione nel settore approvvigionamenti.
Tali azioni possono essere articolate sui diversi livelli istituzionali/territoriali appena
richiamati.
/HD]LRQLULJXDUGDQWLLOOLYHOORQD]LRQDOH
A livello nazionale, i principali soggetti che concorrono alla politica degli acquisti nella PA
sono chiamati a ricercare un’integrazione reciproca, per concordare i rispettivi ambiti di
azione, per stabilire sinergie con le iniziative condotte dagli altri soggetti, per verificare
preventivamente la coerenza e l’efficacia delle proprie azioni di sostegno con gli altri
protagonisti del cambiamento nel settore.
Tale integrazione potrebbe essere perseguita attraverso un vero e proprio comitato per
l’innovazione degli acquisti nella PA in cui sviluppare il confronto e coordinare l’azione di più
soggetti, ciascuno dei quali, chiamato a valorizzare il proprio ruolo e le proprie competenze,
dia il proprio contributo per un unico obiettivo.
In particolare, sarebbe opportuno definire in tale ambito un accordo tra i diversi soggetti
interessati per proseguire nelle attività di analisi e ricerca, per rispondere all’esigenza di
disporre di canali informativi aggiornati sulle evoluzioni del settore, mettendo a disposizione
del “comitato” i risultati di tali attività. La presente ricerca ha avuto un approccio di tipo
esplorativo, ed ha consentito di acquisire un primo quadro informativo, nonché di delineare
alcuni modelli di lettura della realtà del settore. Si tratta in futuro di realizzare ulteriori
indagini che possano fornire indicazioni su come evolve la funzione acquisti negli enti, in
modo da supportare costantemente la progettazione e la gestione dei diversi interventi.
Nell’ambito dell’attività di analisi, può essere opportuno approfondire il tema della
segmentazione delle amministrazioni, ovvero di raggruppare gli enti per tipologia o
problematiche da affrontare o fabbisogno di sostegno, per una gestione più mirata degli
interventi di formazione, assistenza, consulenza, servizi, sia da parte del Formez sia da
40
parte degli altri soggetti a livello nazionale. A titolo di esempio si ricorda che nella presente
ricerca è emerso come vi siano stati almeno tre tipi di comportamento diverso da parte delle
amministrazioni rispetto alle convenzioni Consip.
/HD]LRQLULYROWHDOOLYHOORUHJLRQDOHRORFDOH
Il ruolo delle istituzioni nazionali in questo caso può essere quello di ricercare un rapporto
privilegiato con le amministrazioni OHDGHU delle iniziative più avanzate di acquisti in forma
associata, organismi sul modello Consip, e altre azioni condotte con una logica inter-
istituzionale. Tale rapporto dovrebbe essere finalizzato a diffondere le esperienze di questo
tipo, in maniera il più possibile mirata, promovendo ad esempio scambi con specifici gruppi,
in altri territori, che hanno esigenze e progettualità analoghe.
Ad esempio può essere opportuno organizzare brevi cicli di incontri, coinvolgendo dirigenti
della funzione acquisti delle amministrazioni regionali interessate, con l’obiettivo di
condividere le esperienze svolte, le soluzioni e gli strumenti adottati o da adottare, in merito
a:
¾ forme di intermediazione sul mercato regionale degli acquisti per la pubblica
amministrazione;
¾ progettazione o istituzione di organismi sul modello Consip (“Consip locali”);
¾ altre forme di servizio verso le amministrazioni sul territorio
Può essere inoltre opportuno definire forme di coinvolgimento delle amministrazioni regionali
o locali OHDGHU in questo tipo di esperienze, all’interno dei gruppi di lavoro composti dalle
istituzioni nazionali, in modo da arricchire l’interazione tra soggetti di livello nazionale e
regionale.
/HD]LRQLULYROWHDOOHVLQJROHDPPLQLVWUD]LRQL
In questa tipologia rientra la parte potenzialmente più consistente e rilevante di azioni volte a
sostenere l’innovazione, ovvero le attività di formazione e assistenza diretta. Attualmente,
nell’ambito del settore approvvigionamenti, il Formez conduce alcune attività, principalmente
improntate alla sensibilizzazione e alla diffusione di esperienze (banca dati dei casi di
innovazione disponibile su Internet, mailing list), che possono essere potenziate e
consolidate.
La presente ricerca ha fatto emergere la prevalenza, da parte delle amministrazioni, di un
approccio tradizionale alla funzione acquisti, associato alla mancanza delle molteplici
competenze tecniche per gestire efficacemente la funzione stessa.
In base a tali risultati, si può immaginare che l’innovazione nel settore approvvigionamenti
debba passare anche attraverso la formazione degli operatori impegnati nei singoli enti, e a
tale riguardo le istituzioni del livello nazionale possono giocare un ruolo sia come erogatori di
formazione, sia come soggetti che aiutano le amministrazioni a progettare la formazione e/o
ad acquistarla sul mercato.
In ogni caso, la progettazione formativa in tale ambito dovrebbe tenere conto delle seguenti
variabili:
¾ il contesto organizzativo di appartenenza, in termini di dimensioni e tipologia istituzionale,
che forniscono un riferimento oggettivo e rilevante sulla complessità della funzione
acquisti;
41
¾ il grado di evoluzione della funzione acquisti all’interno dell’amministrazione, ovvero
quanto l’ente si è distanziato dal modello tradizionale; questo permette di definire
l’alternativa tra una formazione di base ed una più avanzata;
¾ lo specifico profilo professionale in entrata/uscita, che, soprattutto negli enti dove
l’organizzazione è più articolata, diventa indispensabile da definire; può trattarsi ad
esempio di uno specialista nel marketing d’acquisto, oppure di un utente avanzato di
soluzioni tecnologiche per l’e-procurement
La tabella nella pagina successiva contiene un elenco sintetico dei possibili contenuti degli
interventi formativi, in funzione delle tre variabili indicate sopra, ipotizzando per semplicità
che le categorie siano le seguenti:
¾ per il contesto organizzativo di appartenenza:
o amministrazioni grandi
o amministrazioni piccole
¾ per il grado di evoluzione della funzione acquisti:
o alto
o basso
¾ per il profilo professionale:
o direttivo
o operativo
42
7DEHOOD ± &RQWHQXWL GHJOL LQWHUYHQWL IRUPDWLYL QHO VHWWRUH DSSURYYLJLRQDPHQWL VHFRQGR LO JUDGR GL
HYROX]LRQHGHOODIXQ]LRQHODGLPHQVLRQHGHOO¶HQWHHLOWLSRGLSURILORGHOGHVWLQDWDULR
*UDGRGLHYROX]LRQHGHOODIXQ]LRQHDFTXLVWL
%DVVR $OWR
In conclusione, va segnalato che i riscontri emersi dalla ricerca mettono in guardia sulla
difficoltà di progettare e gestire efficacemente i percorsi formativi prefigurati. Infatti,
trattandosi di un NQRZ KRZ giovane per la pubblica amministrazione, non esiste un’offerta
formativa consolidata, e neppure dei profili professionali ben definiti.
Si intravede dunque la fattibilità dei percorsi di innovazione nel settore approvvigionamenti,
ma anche l’impegno che richiedono e, in definitiva, la loro complessità.
43
$OOHJDWL
7UDFFLDSHUO¶LQWHUYLVWD
/¶RUJDQL]]D]LRQH
5LFRVWUX]LRQHGHOSURFHVVRGLDSSURYYLJLRQDPHQWR
$VSHWWLRUJDQL]]DWLYL
$VSHWWLJHVWLRQDOL
$WWL DPPLQLVWUDWLYL H LQWHJUD]LRQL UHJRODPHQWDUL SHU OD JHVWLRQH GHL SURFHVVL GL
DFTXLVWR
5LFKLHVWD GL UHSRUW VWDWLVWLFKH H DOWUR PDWHULDOH ULOHYDQWH SHU OD FRPSUHQVLRQH GHOOH PRGDOLWj
GLULFRVWUX]LRQHGHLYDORULGLVSHVDSHUFDWHJRULDPHUFHRORJLFD
44
/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
5LFKLHVWDGLUHSRUWVWDWLVWLFKHHDOWURPDWHULDOHULOHYDQWHSHUODFRPSUHQVLRQHGHOOHPRGDOLWj
GLULFRVWUX]LRQHGHLYDORULGLVSHVDSHUFDWHJRULDPHUFHRORJLFD
0DUNHWLQJG¶DFTXLVWR
5LFKLHVWD GL UHSRUW VWDWLVWLFKH H DOWUR PDWHULDOH ULOHYDQWH SHU OD FRPSUHQVLRQH GHOOH PRGDOLWj
GLULFRVWUX]LRQHGHLYDORULGLVSHVDSHUPRGDOLWjGLDFTXLVWR
45
/HLQQRYD]LRQLWHFQRORJLFRJHVWLRQDOL
3UHVHQ]D GL HYHQWXDOL LQQRYD]LRQL WHFQLFRJHVWLRQDOL DQFKH LQ IDVH GL SURJHWWD]LRQH
FRQULIHULPHQWRD
,OVLVWHPDLQIRUPDWLYRGLVXSSRUWRDOO¶RUGLQH
/¶DVWDRQOLQH
,OPDUNHWSODFH
,OEDQGRRQOLQH
46
/HFRQYHQ]LRQL&RQVLSHDOWUHFRQYHQ]LRQLVWLSXODWHGDDJJUHJD]LRQLGL(QWL
9 utilizzo convenzioni
9 utilizzo procedura on line
9 individuazione risorse e beni da acquisire tramite le convenzioni
9 vantaggi conseguiti
9 criticità emerse
47
5HSRUWUHODWLYLDJOLVWXGLGLFDVR
,OFDVRGHO&RPXQHGL%HUJDPR
3UHPHVVD
,OFRQWHVWR
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
D/DIXQ]LRQHDSSURYYLJLRQDPHQWLDOO¶LQWHUQRGHOODVWUXWWXUDRUJDQL]]DWLYD
L’organizzazione del Comune di Bergamo è articolata in aree, settori, servizi, agenzie, unità
operative e unità di progetto; la direzione generale, come indicato nel regolamento,
riconduce a sintesi unitaria l’operato di tali strutture.
Il Servizio Provveditorato è uno dei cinque servizi collocati nel Settore Servizi Finanziari
dell’area Risorse. Lo schema illustrato in figura riporta la struttura del Comune e la
collocazione del Servizio Provveditorato.
Direzione
Generale
Area Area
Servizi Generali Area Area Area
Servizi Persona
e Speciali Risorse Territorio Lavori Pubblici
e Comunità
Servizio
Altri 4 Servizi
Provveditorato
48
Il Provveditorato è una struttura rivolta all’acquisizione di beni e servizi, principalmente quelli
necessari al funzionamento di tutti gli uffici, mentre alcuni settori hanno la possibilità di
acquisire direttamente alcuni beni e servizi di carattere specifico. L’obiettivo generale del
servizio è di acquisire le forniture al meglio dal punto di vista economico e qualitativo.
L’organico è composto da 19 addetti, alcuni con contratti part-time, che equivalgono a 16
unità di personale a tempo pieno. Di questi, uno è il responsabile del servizio, due
coordinatori di Unità Operativa, dieci impiegati e sei addetti ai servizi economali di traslochi e
logistica (trasporto dei beni).
Per quanto riguarda il processo di acquisto, si possono configurare quattro situazioni in cui il
processo di approvvigionamento cambia:
1) beni di investimento, per i quali la Direzione Generale decide gli acquisti e il
Provveditorato gestisce il processo;
2) beni e servizi standardizzati, utilizzati in tutti settori (cancelleria, materiale di consumo
informatico, arredi, strumentali di ufficio), e acquistati dal Provveditorato;
3) acquisti, per lo più di modico valore, richiesti dai vari settori, legati a necessità saltuarie e
non programmate (ad esempio pulizia tende, acquisto tappeti), curati dal Provveditorato su
richiesta dei diversi uffici;
4) beni e servizi di particolare profilo (autoveicoli e armi dei vigili urbani, personal computer,
servizi di ristorazione scolastica); curati in autonomia dai settori.
Di seguito vengono descritte le quattro situazioni elencate.
± %HQL GL LQYHVWLPHQWR. Su iniziativa della Direzione Generale, il Provveditorato verifica
con l’ausilio di altri uffici qualità e quantità del fabbisogno di determinati beni di investimento;
ad esempio, per l’acquisto di nuove vetture per rinnovare il parco auto dell’amministrazione
la verifica avviene in collaborazione con l’officina meccanica. Proseguendo nell’esempio, le
richieste degli utilizzatori sono filtrate dal Provveditorato e dall’officina, si formula così una
proposta d’acquisto alla Direzione Generale, che dà l’autorizzazione alla spesa per questi
beni, il cui acquisto è poi curato dal Provveditorato, che quindi svolge anche un ruolo di
filtro, mediazione, elaborazione delle richieste.
%HQL H VHUYL]L VWDQGDUGL]]DWL Si tratta della procedura relativa agli acquisti utilizzati
dalla generalità dei settori (cancelleria, materiale di consumo informatico, arredi, pulizie), ma
anche di alcuni beni destinati specificamente agli asili nido, alle scuole materne ed
elementari. Ogni anno, entro il mese di settembre, ogni dirigente ha la responsabilità di
predisporre il PEG per l’anno successivo, dove è compreso il budget per l’acquisto di beni e
servizi che verranno utilizzati dal proprio settore. Il Provveditorato viene a conoscenza
dell’informativa, riferimento per quanto riguarda l’ammontare di acquisti da effettuare per
l’anno successivo. Attraverso la contabilità di magazzino è possibile controllare la spesa di
tutti i beni e servizi, formulando così un’ipotesi di fabbisogno per l’anno successivo. Nel
mese di gennaio partono le gare per l’acquisizione di beni e servizi di cui si è ipotizzato il
fabbisogno, in genere sotto soglia europea, consentendo così il rifornimento delle scorte e la
soddisfazione dei fabbisogni.
%HQLGLPRGLFR YDORUH . Le richieste sono espresse dal singolo settore al Provveditorato
di volta in volta, e riguardano acquisti al di sotto dei 5 milioni di vecchie lire. Si tratta di
acquisti non programmabili, in capo ai servizi come responsabilità di spesa. In questo caso,
per l’urgenza e per l’importo, queste spese seguono la trattativa privata, sono comunque
gestite dal Provveditorato che attiva la procedura d’acquisto tramite l’utilizzo dell’albo
fornitori.
±%HQL HVHUYL]LGLSDUWLFRODUHSURILOR Si tratta delle forniture più specifiche, per le quali,
49
tipiche dei settori (autoveicoli e armi dei vigili urbani, personal computer, servizi di
ristorazione scolastica). In tali casi il Provveditorato non interviene in alcun modo
nell’acquisizione, ma i settori gestiscono le gare e gli acquisti secondo il regolamento
comunale e la normativa vigente.
Rispetto a tali quattro situazioni, va sottolineato che in ogni caso il responsabile del settore
che utilizza le forniture è sempre il titolare del budget per il loro acquisto, ovvero colui che ha
il potere di spesa è colui che consuma le risorse. Così, quando il responsabile di un settore
comunica al Provveditorato di voler acquistare, ad esempio, un bene di modico valore, il
Provveditorato effettua l’acquisto attingendo dal budget del settore richiedente.
In altre parole, quindi, il Provveditorato è una struttura ausiliaria rispetto al titolare della
richiesta, il quale si occupa anche delle verifiche sulle forniture acquisite.
Secondo il responsabile del Provveditorato, tale meccanismo, che vale in generale per le
diverse tipologie di beni e servizi, rappresenta un forte stimolo di responsabilizzazione verso
i dirigenti, per una maggiore attenzione alle possibilità di risparmio.
Negli ultimi anni alcuni acquisti sono stati decentrati ai settori, ricadendo così nella
“situazione 4” descritta sopra. In particolare questo cambiamento ha riguardato la
ristorazione scolastica, prima effettuata in economia con personale inquadrato nel settore
economato, e successivamente gestita in appalto dai settori scolastici: si è preferito delegare
la gestione della fornitura alle unità più adeguate ad effettuare il controllo, in quanto
maggiormente vicine alle esigenze delle strutture scolastiche. Questi settori hanno in tal
modo sviluppato un proprio NQRZ KRZ del processo di acquisizione, delle procedure di gara
e per la definizione dei capitolati; sono in tutto e per tutto autonomi. Nel 1997 si è svolta la
prima gara relativa alla gestione delle mense scolastiche seguita sia dal Provveditorato sia
dai servizi scolastici; ad oggi la conoscenza delle caratteristiche del settore in merito si sono
talmente evolute che risulterebbe difficile per il Provveditorato riacquisire la procedura
d’acquisto. Vi è stato quindi una sorta di WXWRULQJ iniziale da parte del servizio di
Provveditorato, successivamente con l’impostazione di una nuova riorganizzazione è stata
affidata a loro la gestione del controllo, la definizione del capitolato e del contratto. In seguito
un consulente esterno ha aiutato a creare professionalità all’interno del settore.
E/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
50
F6LQWHVLGHJOLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
/DOHYDWHFQRORJLFD
51
¾ La presenza di una contabilità informatizzata del magazzino, nonché un progetto di
contabilità integrata che potrà portare, in futuro, ad un’informatizzazione del ciclo
dell’ordine.
¾ Un utilizzo della tecnologia nel rapporto con i fornitori per lo più circoscritto alla
disponibilità di bandi RQOLQH sebbene sia allo studio la possibilità di attivare procedure di
acquisto RQOLQH
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Nell’esperienza del Comune di Bergamo, il rapporto con il mercato nella gestione degli
acquisti si sta evolvendo, nel tentativo di superare un approccio tradizionale. Secondo il
responsabile del Provveditorato questo passaggio da una funzione acquisti “attaccata alle
procedure” ad una più “capace di saper acquistare” è per molti aspetti ancora da sviluppare.
In questo senso si sconta il limite della presenza di risorse interne formate, e anche
selezionate, nella logica tradizionale.
La mancata specializzazione nella conoscenza del prodotto si riflette spesso sulla scelta del
criterio del massimo ribasso piuttosto che la possibilità di optare per il criterio
dell’economicamente più vantaggioso, che necessita di una struttura capace di valutare.
Tuttavia, se è vero che in generale prevale ancora una logica tradizionale, vanno sottolineati
i passi avanti per alcune tipologie di acquisti, come gli arredi scolastici e il vestiario. In
questo secondo caso è presente una commissione mista che si è sempre riunita per
valutare, oltre che il fabbisogno, anche il livello di qualità presente nei beni acquistati, e che
si sta specializzando sempre più.
Le gare per i materiali gestiti a magazzino avvengono, prevalentemente, seguendo la
procedura di asta pubblica, anche se la normativa nazionale consentirebbe il ricorso ad altre
procedure, dato che gli importi sono spesso al di sotto della soglia comunitaria.
L’acquisizione del materiale può avvenire con singoli ordini, comunque fino ad esaurire
l’importo stabilito.
Per gli acquisti a trattativa privata è presente un albo fornitori: per l’accesso all’albo è
richiesta l’iscrizione alla CCIAA e l’indicazione del fatturato degli ultimi tre anni per ciascuna
tipologia di prodotto per il quale si chiede l’iscrizione.
Il bacino dei fornitori è fortemente concentrato sul livello locale, per lo più provinciale,
probabilmente anche in ragione dei importi medi delle gare di non elevata entità.
Un elemento di novità e di dinamica nel rapporto con il mercato è stato introdotto
dall’operato della Consip. Le convenzioni Consip hanno indirettamente determinato un
risparmio e uno stimolo alla concorrenza, poiché, a partire dal prezzo Consip come base
d’asta, i fornitori locali si sono mostrati interessati ad operare ulteriori significativi sconti. E’
stato il caso del noleggio di fotocopiatrici, per i quali il prezzo finale praticato da aziende
presenti sul territorio della provincia è stato più interessante di quello praticato da Consip.
Il ricorso diretto alle convenzioni risulta ancora molto limitato, per due ragioni. La prima è che
in alcuni casi il fabbisogno non coincide con l’oggetto della convenzione (è accaduto ad
esempio per diversi beni di cancelleria). La seconda ragione, riconducibile alla non piena
messa a regime dell’attività Consip come servizio alle amministrazioni, è che spesso non ci
sono convenzioni disponibili per gli acquisti necessari, e che talvolta la Consip annuncia
l’imminente attivazione di una convenzione, che invece non viene attivata per lungo tempo,
“spiazzando” così l’amministrazione che crede di poter contare sul servizio annunciato. Caso
analogo è quello dell’esaurimento delle convenzioni attive, che non viene preannunciato.
In sintesi, dunque, i contenuti del caso riguardo ai rapporti con il mercato sono i seguenti:
52
¾ una tendenza ad utilizzare le procedure in chiave tradizionale: selezione al ribasso,
ricorso all’asta pubblica anche in situazioni per le quali la normativa nazionale ammette
la possibilità di procedure diverse (importi sotto la soglia comunitaria);
¾ un mercato di riferimento che si basa essenzialmente su fornitori locali, rispetto ai quali
l’introduzione delle convenzioni Consip ha costituito uno stimolo per una maggiore
concorrenzialità;
¾ un’attenzione all’operato della Consip, che non si è ancora tradotto in regolare utilizzo
delle convenzioni, anche perché la stessa Consip non garantisce, attraverso le
convenzioni che riesce ad attivare, la disponibilità dei beni necessari.
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53
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Il presente documento illustra il caso del Comune di Genova, con riferimento alla gestione
degli approvvigionamenti. Esso è stato elaborato sulla base di un’analisi documentale e di
un’intervista, tenuta a Genova il 31 ottobre 2002, rivolta alla dott.ssa Castagnacci, direttore
dell’Unità Affari Generali, del Comune di Genova, e ad alcuni suoi collaboratori.
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Fino al 1995, il settore “Acquisti” era collocato all’interno di un’altra struttura “Gare, contratti
e appalti”, articolata in numerosi livelli e uffici, gestiti da diverse figure dirigenziali.
Attualmente il settore è situato all’interno della U.O. Affari Generali, dipendente in staff dal
Direttore Generale, ed è articolato in uffici di staff (Ragioneria e Albo fornitori) e in sei unità
distinte per tipologia di prodotto/servizio fornito:
• vestiario e dispositivi di protezione individuale;
• stampati e cancelleria;
• combustibili e automezzi,
• mobili e attrezzature d’ufficio;
• pulizia e materiali di pulizia;
• servizi vari dati in appalto, ovvero fornitura di servizi.
L’ultima unità rappresenta una sorta di serbatoio, ove trovano spazio quelle richieste di
fabbisogno non rientranti nelle precedenti classi e quelle richieste anomale che pervengono
dai settori (es. macchina fotografica, telecamera, materiale elettrico per le divisioni).
La divisione del settore acquisti per categorie merceologiche era già presente nel
precedente assetto organizzativo. In seguito alle disposizioni normative e contrattuali
sull’istituzione delle posizioni organizzative e alle nuove responsabilità attribuite ai funzionari,
è stata ricalcata la struttura base identificando un funzionario responsabile degli acquisti e
del procedimento per ogni settore.
In seguito, in fig.1, è illustrato l’assetto generale del Comune e, in dettaglio, la struttura
organizzativa del settore “Acquisti”.
55
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Avvocatura Altre 4
U.O.
Affari
Segreteria Generali
organi cost. Altri 3
Risorse Sistemi
finanziarie Settori
informativi
Acquisti
Ragioneria
56
Attualmente, l’organizzazione della funzione approvvigionamento si sta muovendo verso un
maggiore accentramento, anche se permangono ambiti di autonomia per le Direzioni
riguardo a beni e servizi specifici.
Il settore “Acquisti” provvede all’acquisizione per l’intera amministrazione di quei beni e
servizi definiti ‘trasversali’, ovvero utilizzabili da più Direzioni, non necessariamente da tutte.
Infatti, gli acquisti accentrati riguardano anche i fabbisogni di poche direzioni e rientrano
nelle categorie merceologiche indicate in precedenza. In questi casi l’intero procedimento è
seguito dal settore sia nel caso di procedura ad evidenza privata sia nel caso di procedura
ad evidenza pubblica e la responsabilità della spesa fa capo al settore Acquisti e quindi
all’U.O. AA. GG.
Gli acquisti ‘specifici’, acquisiti autonomamente dalle Direzioni, riguardano beni e servizi
caratteristici la loro attività istituzionale; in tali casi il settore centrale riveste il ruolo di
consulente, di supporto per le unità coinvolte, svolgendo l’iter procedurale in caso di
trattative private oppure, laddove sia presente un ufficio acquisti decentrato, mettendo a
disposizione mediante l’albo fornitori i nominativi delle ditte da invitare, oltre a fornire ogni
altro tipo di supporto necessario.
Qualora consentito dalla vigente normativa il settore acquisti del Comune di Genova utilizza
la procedura ad evidenza privata o il cottimo fiduciario. Sin dal 1994 il regolamento
sull’attività contrattuale consentiva il ricorso a tale procedura per acquisti inferiori a 150
milioni di lire, soglia attualmente portata a 200.000 euro, in linea con la normativa nazionale
che permette tali modalità per acquisti urgenti. Stante i tempi di espletamento delle gare ad
evidenza pubblica, l’amministrazione ritiene che definire un fabbisogno urgente significhi
soddisfarlo in tempi brevi rispettando comunque i criteri di contenimento della spesa e di
trasparenza della procedura. Anche nel caso di ricorso alla trattativa privata, e comunque
prima di bandire una gara, il settore cerca di raggruppare richieste di beni /servizi di una
stessa categoria merceologica provenienti dalle diverse Direzioni, al fine di creare economie
di scala.
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E/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
Complessivamente negli ultimi anni le spese per gli acquisti operati dal settore centrale si
sono ridotte in media del 10% l’anno, senza che ciò abbia avuto ripercussioni negative sul
funzionamento delle Direzioni. I budget realizzati negli ultimi 5 anni, al fine di ottimizzare le
risorse, sono stati elaborati in relazione alle esigenze di razionalizzazione e contenimento.
Per quanto riguarda gli acquisti in c/capitale (investimenti, acquisti di beni superiori al milione
di vecchie lire, mobili, macchine), lo scorso anno sono state realizzate dal settore centrale
delle interviste alle varie direzioni. E’ stato in tal modo elaborato un piano degli investimenti
e, sulla base di questo, sono state fatte le richieste di stanziamento anche in base ad una
logica di priorità.
Relativamente alla spesa in parte corrente, sino all’anno scorso, la relativa programmazione
avveniva prendendo in considerazione l’assestato dell’anno precedente ed analizzandone le
discrasie rispetto alla previsione di bilancio, conseguentemente venivano elaborate le
previsioni per l’anno successivo confermando in genere il dato dell’assestato, specie se lo
stesso risultava inferiore alla previsione o nel caso si potesse ragionevolmente ipotizzare
una situazione congiunturale tale da permettere economie. Il direttore sottolinea che tali
scostamenti comunque sono sempre stati compresi entro il 5%, ritenendo che quando una
previsione si assesta intorno al 5% del consuntivo, la programmazione effettuata è stata
realizzata in maniera puntuale.
Per l’anno in corso, invece, i budget di spesa dovranno essere elaborati secondo la tecnica
del “budget a base zero”, ovvero partendo da un’analisi delle attività da svolgere all’interno di
ogni Direzione, quantificando la spesa necessaria ed assegnando ad ogni attività un indice
di priorità. Viene, quindi, abbandonata la logica di una previsione basata sul dato quantitativo
dell’anno precedente opportunamente corretto.
Nel 2001 sono stati elaborati dal settore, in relazione ai principali beni e servizi di carattere
trasversale (cancelleria, stampati, carburante, riparazione automezzi etc.) i budget per
ciascuna Direzione, sulla base dei dati storici opportunamente corretti, e dando notizia a
ciascuno delle proprie disponibilità per ogni tipologia di bene e servizio. L’andamento della
spesa è stato monitorato dal settore stesso, ma di fatto i tetti assegnati non sono stati
rispettati. Quest’anno il settore ha elaborato ugualmente i budget creando però, per le
Direzione più incisive (quelle con un impatto maggiore sulla spesa globale) degli RELHWWLYL
LQFURFLDWL FRQGLYLVL, e cioè uno degli obiettivi di PEG di queste Direzioni è il rispetto del
budget assegnato per ogni categoria merceologica. Il settore Acquisti ha avuto il compito di
garantire l’approvvigionamento di beni e servizi ad un prezzo concorrenziale, mentre le
direzioni operative sono state chiamate a contenere le richieste nei termini fissati.
I dati ad oggi disponibili riferiscono un trend di spesa tale da determinare il raggiungimento
degli obiettivi ed in alcuni casi un risparmio nella spesa che ha reso possibile prevedere un
abbattimento delle spese generali del 5% rispetto all’assestato 2002.
La condivisione degli obiettivi con alcune tra le direzioni comunali più incidenti a livello di
acquisti risulta essere abbastanza elevata, come confermano i monitoraggi costanti
effettuati di concerto con l’U.O. Controllo di Gestione. In particolare, può considerarsi
raggiunto l’obiettivo principale del contenimento della spesa programmata.
Peraltro il contenimento della spesa è nuovamente uno dei principali obiettivi da
raggiungere nel corso dell’esercizio 2003, al termine del quale si auspica una riduzione
media del 10% rispetto al consuntivo anno 2002.
Sempre nell’ottica di contenimento e razionalizzazione delle spese gestionali è inoltre in fase
di studio il progetto finalizzato allo svecchiamento ed alla redistribuzione del parco automezzi
comunali.
58
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Il Settore Acquisti sta attuando investimenti significativi sugli strumenti tecnologici per gli
approvvigionamenti. Attualmente il Comune di Genova si pone l’obiettivo di rendere fattibile
l’iscrizione diretta dei fornitori nell’albo via web e di permettere alle direzioni di accedere
sempre on line all’elenco fornitori aggiornato. E’ in fase di studio l’immissione di FDWDORJKL
RQ OLQH (il catalogo della cancelleria è già in formato telematico) per consentire alle direzioni
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uno strumento inizialmente predisposto “in economia” ed in un secondo momento sviluppato
ed aggiornato con l’ausilio di una società esterna.
La principale finalità dello strumento è quella di strutturare un sistema di valutazione dei
fornitori che partecipano alle procedure di aggiudicazione, in particolare a quelle di trattativa
privata. Il sistema, infatti, non si limita a gestire i dati anagrafici e di categoria merceologica
delle società fornitrici, ma acquisisce ed elabora i dati sul comportamento delle società
invitate alle trattative.
In particolare, sulla base di tali dati, il programma definisce in modo semi-automatico l’elenco
di ditte da invitare ad una trattativa, sulla base dei seguenti criteri:
• criterio “libero”, quello che consente di introdurre una componente di discrezionalità
legata a specifiche motivazioni del singolo caso;
• rotazione, per garantire, nel rispetto della trasparenza e dell’uguale opportunità, la
partecipazione “a turno” dei soggetti iscritti all’albo, e in particolare per coinvolgere le
società iscritte più di recente;
• affidabilità, intesa come reattività positiva agli inviti, per premiare e riconvocare con
maggiore probabilità quelle ditte che, quando invitate, presentano la loro offerta, e
quindi per ridurre il rischio che vi sia una bassa concorrenzialità su ciascuna
trattativa;
• qualità delle precedenti offerte e forniture, per tenere conto delle prestazioni passate
delle società (ranking qualitativo).
A fine marzo 2003 l’applicativo informatico per la gestione dell’Albo Fornitori del Comune di
Genova risulta essere stato completato e collaudato per cui risulta imminente la sua messa
a regime.
Sono in fase di studio preliminare altri due applicativi informatici relativi rispettivamente alla
creazione e gestione delle R. d. A. (richieste di acquisto) che consentirà la razionalizzazione
delle procedure di acquisto nella fase successiva all’aggiudicazione della gara, consentendo
l’integrazione al sistema informatizzato anche della procedura dell’ordinativo bene/servizio
ed alla gestione informatizzata delle scorte presenti nei magazzini cancelleria, stampati e
vestiario.
E$VWDRQOLQH
In uno studio condotto nel mese di giugno 2002 è emerso che il Comune di Genova,
mediante lo strumento dell’asta RQOLQH, aveva realizzato transazioni significative in termini di
importi finanziari. In particolare su 10 gare effettuate si è giunti a tali risultati:
Totale posto a base di gara: euro 365.994,56.
Totale aggiudicato: euro 267.698,50.
Risparmio totale: euro 98.296,00.
Risparmio medio su prezzo base: 26,9%.
Tali transazioni erano state effettuate mediante un’esternalizzazione della procedura sulla
base di un accordo in forma di sperimentazione con una società esterna privata. Allo stato
attuale la procedura di identificazione del gestore della piattaforma telematica è bloccata alla
fase di valutazione di anomalia delle offerte presentate in sede di gara.
Nei mesi antecedenti l’espletamento della gara, il Comune aveva provato a ricorrere al
contratto di sponsorizzazione ma tale intervento non ha avuto esito favorevole.
60
Il direttore intervistato è dell’opinione che le società, che gestiscono le piattaforme
telematiche per le P.A., dovrebbero orientarsi a richiedere un compenso per il servizio di
intermediazione (market place) ai fornitori e non alle amministrazioni, sponsorizzando così
queste ultime e puntando sul ritorno commerciale di un’operazione innovativa. L’asta RQOLQH
instaura un processo di forte concorrenzialità; al fornitore non è concesso di ricaricare in
maniera eccessiva il prezzo offerto.
Un’ipotesi nata nel momento di realizzazione delle diverse aste, ma ancora in fase di
valutazione, è stata la seguente: partendo dal presupposto che il massimo risultato
economico si ottiene dalle aste ma si rischia di perdere in termini di qualità, sulle trattative
private il Comune vorrebbe implementare una gara mista, ovvero effettuare in primo luogo
una gara per determinare il livello qualitativo della fornitura (classificare in tal modo con dei
punteggi le offerte tecniche pervenute), effettuare successivamente una seconda gara sul
prezzo e operare allo stesso modo, ossia classificare con dei punteggi le offerte economiche
pervenute. In realtà l’ipotesi considera che l’offerta economica sia determinata partendo da
offerte tecniche certe e proseguendo in forma d’asta (durata prevista circa 30 minuti) per
arrivare ad altrettanti dati certi, derivanti da successivi rilanci operati dalle varie ditte.
Nel mese di gennaio 2002 il Comune era partito con l’obiettivo di avere un fornitore unico per
la gestione dell’albo fornitori e per le aste RQOLQH, tuttavia si è verificata una battuta d’arresto
per quanto riguarda le aste RQ OLQH. Ad oggi è presente l’albo fornitori che funziona
perfettamente e nel momento in cui il settore Acquisti individuerà il gestore della piattaforma,
verrà richiesto che il sistema fornito possa essere compatibile, ossia possa esportare e
importare dati dal loro albo fornitori.
L’individuazione del gestore sul cui portale effettuare gare telematiche ha subito una fase di
momentaneo arresto a seguito del contenzioso sollevato dall’impresa che, dichiarata in un
primo momento aggiudicataria provvisoria di gara (agosto 2002), è stata poi estromessa per
avere formulato offerta economica giudicata non congrua. L’esito del contenzioso si
dovrebbe avere entro la prima metà del mese di maggio 2003.
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Nell’esperienza del Comune di Genova il rapporto con il mercato nella gestione degli acquisti
si sta evolvendo sia grazie all’utilizzo degli strumenti tecnologici, asta RQ OLQH e albo fornitori
informatizzato, sia mediante innovazioni gestionali che stanno entrando a regime.
Sin dal 1994, la principale modalità di acquisto è quella della trattativa privata, facendo
ricorso all’albo fornitori informatizzato per selezionare le possibili ditte da contattare. Tale
61
modalità, secondo il responsabile intervistato, consente l’attivazione di procedure interne più
snelle e economicamente più vantaggiose a livello di costi interni.
Si evidenzia un orientamento a mantenere, in alcuni casi, un bacino costante di fornitori pur
attivando dei meccanismi di valutazione, al fine di uniformare i costi e rendere le procedure
più snelle, mediante l’utilizzo dello strumento normativo che consente di far aumentare di un
quinto in più l’importo di un contratto di fornitura di un’impresa.
Il caso del Comune di Genova riveste un particolare interesse riguardo al tema delle
convenzioni Consip, poiché l’amministrazione non ha aderito ad alcuna convenzione, pur
avendo valutato attentamente tale opportunità, fino all’adozione della legge finanziaria 2003.
E’ stato organizzato un “gruppo di miglioramento” per valutare la convenienza delle
convenzioni Consip, coinvolgendo personale di diversi settori.
La valutazione si è basata su diverse motivazioni.
Convenzioni non attive per i beni e servizi necessari. Al momento della valutazione, non
c’erano convenzioni attive per alcune tipologie di beni/servizi necessari (es. acquisto di
automezzi).
Adeguatezza solo parziale delle convenzioni attive. Ad esempio per i buoni pasto l’importo
definito nella convenzione Consip era inferiore a quello che l’Amministrazione intendeva
erogare e non era previsto alcun meccanismo di adeguamento al valore nominale richiesto.
Rigidità nell’ampliamento della convenzione ad alcuni beni (item) appartenenti alla stessa
categoria merceologica. Nel caso della cancelleria ad es. i blocchi di carta non erano previsti
nei beni sottoposti a convenzione, e la ditta aggiudicataria non avrebbe potuto ampliare la
convenzione senza richiedere l’autorizzazione a Roma
Possibilità di acquisire convenzioni più convenienti, anche con lo stesso fornitore. Si è
verificato un caso molto interessante, relativo a beni di cancelleria, in cui lo stesso fornitore
della convenzione Consip, aggiudicatario al tempo stesso di gara espletata dal Comune, era
in grado di fornire a quest’ultimo condizioni più convenienti rispetto a quelle praticate alla
Consip. La ragione economica che può spiegare questa situazione è che il fornitore, quando
presenta un’offerta in convenzione Consip, può essere portato, in alcuni casi, a formulare un
ricarico leggermente maggiore per compensare la maggiore incertezza su alcune condizioni
(ad esempio: indeterminatezza della sede dei destinatari dei beni).
La non previsione delle consegne, i beni e servizi ordinati tramite convenzioni in periodi
frazionati. Il Comune, in un’ottica di contenimento della spesa, segue la politica di
eliminazione dei magazzini, limitandone la gestione ai soli casi imposti dalla legge; le
convenzioni stipulate dalla Consip con i fornitori non prevedono la possibilità di consegne
distribuite nel tempo e frazionate per le diversi Direzioni destinatarie.
L’esperienza dei funzionari intervistati li porta a concludere che le convenzioni Consip, così
come gestite finora, possono risultare convenienti o per amministrazioni piccole, comunque
dotate di scarso potere contrattuale, o per amministrazioni di dimensioni grandissime, come i
principali ministeri.
Solo di recente, in seguito all’adozione della legge finanziaria 2003, si è deciso, in luogo
dell’esperimento di gara ad evidenza pubblica, l’adesione ad alcune convenzioni stipulate
dalla Consip. In particolare, si è aderito alle convenzioni relative alla fornitura carburante in
rete, di gasolio da riscaldamento e di olio combustibile.
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Dall’analisi effettuata emerge che l’obiettivo principale del Comune di Genova è la riduzione
della spesa, da perseguire attraverso vari strumenti e soluzioni, in ambito normativo,
organizzativo, tecnologico, coniugata ad un’attenzione ad assicurare gli approvvigionamenti
necessari ai diversi settori. I principali punti di forza della struttura sono elencati di seguito:
• La tendenza ad accentrare i processi di acquisto per perseguire obiettivi di risparmio,
unita alla presenza di meccanismi di controllo di gestione in grado di monitorare i
consumi delle diverse direzioni. L’amministrazione ha esplicitato la corresponsabilità
tra settore acquisti e direzioni sugli obiettivi di risparmio, attraverso i cosiddetti
“obiettivi condivisi”.
• La ricerca di soluzioni operative originali nella gestione di gare e contratti, compatibili
con la normativa e orientate a coglierne i margini di flessibilità. Tale elemento si
riflette nel ricorso sistematico alla trattativa privata per abbreviare i tempi della
procedura, oppure nel progetto di associare i servizi di pulizia e traslochi per le
scuole ad appalti di lavori, in modo da non aggravare ulteriormente la spesa di parte
corrente del bilancio.
• L’azione sistematica di valutazione dei fornitori, operata attraverso un albo
informatizzato che elabora le informazioni sulle società che partecipano alle trattative
e sulle loro prestazioni.
• L’impegno nella sperimentazione delle aste RQ OLQH come ulteriore strumento per
perseguire risparmi e snellimento delle procedure.
La principale criticità emersa nella gestione degli acquisti, sottolineata dal direttore
intervistato, è relativa al potere a volte restrittivo imposto dalla normativa statale: instaurare
un sistema privatistico con delle regole ancora legate ad una gestione pubblica. Le regole
delle procedure di gara pongono paletti troppo rigidi, soprattutto in un momento in cui gli enti
locali si trovano in sofferenza da un punto di vista di bilancio. Non è facile coniugare
l’esigenza di massima flessibilità, di rapidità di risposta, la possibilità di agire con libertà per
sfruttare al meglio tutti i margini di risparmio, con i vincoli, peraltro in gran parte necessari,
posti dalla normativa in corso.
63
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3UHPHVVD
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Con i suoi 14.000 dipendenti, il comune di Torino si colloca tra le amministrazioni locali più
grandi a livello nazionale, ed è caratterizzata da una significativa articolazione di uffici e
strutture sul territorio della città, oltre che, naturalmente, da una grande varietà di attività
svolte. Queste caratteristiche hanno spinto i vertici dell’amministrazione ad impostare, nel
1996, un modello organizzativo definito “holding”, caratterizzato dall’individuazione di otto
grandi divisioni verso cui decentrare il più possibile poteri e responsabilità, pur mantenendo
un nucleo di servizi centrali di supporto.
In coerenza con tale disegno, anche molte decisioni sugli acquisti furono decentrate. Il
settore “Economato” fu accorpato nel “Servizio Centrale Acquisti, Contratti e Appalti (ACA)”,
con un budget molto ridimensionato, mentre circa la metà del personale fu trasferito presso
le divisioni, con i compiti precedenti ma con funzione di coordinamento delle altre unità di
acquisti. Da allora, il nuovo servizio centrale si occupa di fornire un supporto ai processi di
acquisto, mantenendo una funzione di regia, e comunque curando l’acquisto, soprattutto
mediante contratti quadro, di beni e servizi generici che interessano l’intera amministrazione.
Due anni dopo l’approvazione del nuovo regolamento di organizzazione, il disegno di forte
decentramento ha mostrato alcuni limiti, in particolare rispetto alla capacità di sviluppare
un’efficace azione di contenimento della spesa, nonché di reagire adeguatamente ai vincoli
dettati dalla decrescente disponibilità di risorse.
Così, rispetto all’impostazione iniziale, si è reso necessario un “passo indietro”, rafforzando il
ruolo del servizio sul piano del monitoraggio e controllo sui livelli di spesa per beni e servizi,
nonché della ricerca di economie sugli acquisti.
A partire da questi elementi di contesto, nei paragrafi successivi viene illustrata la gestione
degli approvvigionamenti da parte del Servizio Centrale ACA, con riferimento agli aspetti
organizzativi, all’utilizzo della leva tecnologica e ai rapporti con il mercato.
Dal 1 marzo 2003 i settori Coordinamento Fornitura Beni e settore Acquisti (settori D ed E)
vengono sganciati dal Servizio ACA e assegnati al Servizio Centrale Affari Generali con le
stesse funzionalità, mentre il Servizio Centrale ACA diventa Servizio Centrale Giunta,
Contratti e Appalti con l’acquisizione delle competenze della Giunta e dei servizi collegati.
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D/DIXQ]LRQHDSSURYYLJLRQDPHQWLDOO¶LQWHUQRGHOODVWUXWWXUDRUJDQL]]DWLYD
Come in parte anticipato, la struttura organizzativa del Comune di Torino è articolata in otto
divisioni, coordinate dalla Direzione Generale, ed in servizi centrali, collocati in staff alla
Direzione Generale, alcuni dei quali rispondono alle due Vice Direzioni Generali.
Il Servizio ACA è uno dei quattro servizi centrali collocati nella Vice Direzione Generale Affari
Istituzionali, cui rispondono anche le Circoscrizioni, definite nel regolamento come strutture
polifunzionali dotate di autonomia nella gestione dei servizi di competenza o delegati. Lo
schema illustrato in figura riporta la struttura del Comune e la collocazione del Servizio
Centrale ACA (ora Servizio Centrale Giunta, Contratti e Appalti).
4 Servizi
Centrali
65
parte dello Stato ad imporre restrizioni sempre maggiori, stanno generando un ulteriore
ripensamento organizzativo.
La funzione acquisti decentrata ha però prodotto un aspetto positivo: l’analisi dei mercati e
dei prodotti è seguita con particolare attenzione, si è verificata una sorta di specializzazione
in ciascuna divisione per l’acquisto di beni e servizi ad essi relativi, che si è tradotta nella
realizzazione di capitolati ben predisposti. In particolare il NQRZ KRZ del mercato a livello
settoriale (conoscenza specialistica dei beni e servizi) si combina con il NQRZKRZ relativo al
processo di acquisizione a livello centrale - ACA. Il Servizio Centrale mette a disposizione
dei diversi settori modelli di capitolato, svolge funzioni di assistenza e supporto soprattutto
per quei servizi che per la prima volta si trovano a effettuare degli acquisti.
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Il Servizio Centrale ACA si occupa degli approvvigionamenti di beni e servizi che interessano
più strutture dell’amministrazione, principalmente attraverso la stipula di contratti quadro e
convenzioni. La scelta di orientarsi verso questo tipo di contratti è stata dettata dall’esigenza
di ridimensionare drasticamente i costi fissi legati ai magazzini dell’amministrazione,
orientandosi a far ricadere gli oneri di gestione del magazzino sui fornitori. Data la
dimensione dell’amministrazione, nonché la tendenza a stipulare contratti che rispondano a
fabbisogni per una durata annuale o talvolta pluriennale, il valore dei contratti è mediamente
alto, quasi sempre molto al di sopra della soglia comunitaria.
Per quanto riguarda gli acquisti che interessano settori specifici, il Servizio Centrale ACA
non se ne occupa direttamente, ma mette a disposizione un supporto alle unità interessate,
sia attraverso corsi interni, sia mediante la standardizzazione di metodi e procedure (è stato
elaborato un manuale operativo per gli appalti, distribuito a tutte le Divisioni e Circoscrizioni),
sia seguendo direttamente i casi o le unità dove non c’è un’esperienza consolidata nella
gestione di acquisti. Tra le divisioni che gestiscono direttamente consistenti voci di acquisti,
a seguito del decentramento operato nel 1996, possono essere citate:
La Divisione Servizi Educativi, per la ristorazione operata nelle mense scolastiche e per gli
arredi;
Il Corpo di Polizia Municipale, per l’acquisto di armi, divise, attrezzature varie.
Nell’opinione del direttore del Servizio Centrale ACA, questo decentramento degli acquisti ai
settori ha l’importante vantaggio di sfruttare la maggiore conoscenza dei mercati specifici.
Un ulteriore compito del Servizio Centrale ACA è quello di contribuire alla programmazione e
controllo della spesa per approvvigionamenti. In tale ambito va rilevato un tentativo di
impostazione strutturata del processo di previsione del fabbisogno, in grado di superare la
logica della stima basata sul solo dato storico. In particolare, si sta lavorando ad un sistema
per formulare le proposte di bilancio relative agli acquisti sulla base del numero di dipendenti
di ogni unità organizzativa, suddiviso per grandi famiglie professionali, ipotizzando
l’esistenza di una relazione tra queste variabili ed il consumo di ciascuna tipologia di beni o
servizi.
Per completezza di informazioni viene riportato di seguito l’elenco delle attività svolte dal
Servizio Centrale ACA secondo il Regolamento dei contratti:
articolazione delle procedure pubbliche di gara, predisposizione di contratti e
convenzioni, coordinamento del processo di fornitura di beni e servizi e adozione di
contratti –quadro per gli acquisti centralizzati,
tenuta albo fornitori;
66
gestione del sistema informativo approvvigionamenti;
predisposizione capitolati-tipo ai quali si attengono i servizi, le divisioni e le
circoscrizioni per le negoziazioni a loro attribuite;
gestione dei magazzini economali (ad eccezione di quello della Polizia municipale). In
virtù del principio di contenimento e razionalizzazione della spesa, l’esistenza e la
relativa gestione dei magazzini è prevista solo per gli articoli di abbigliamento, di
materiale infortunistico e per cerimonie e manifestazioni. Le unità organizzative del
comune mediante l’utilizzo di contratti quadro e convenzioni provvedono ad
acquistare beni e servizi che non comportano l’esigenza di magazzinaggio presso
locali e aree comunali.
In dettaglio all’ACA competono le negoziazioni relative a:
acquisti mobili, arredi e strumenti per ufficio e per presidi socio-assistenziali;
acquisti di macchine attrezzature con relativi materiali di consumo e servizi di
assistenza (esclusi strumenti e materiali informatici e telefonici e relativo software);
acquisiti di materiale di cancelleria, stampati e materiali per pulizia
6WUXWWXUDGHO6HUYL]LR&HQWUDOH$&$HUXROLQHOSURFHVVRGLDSSURYYLJLRQDPHQWR
67
i rapporti con il fornitore e assicurando il rispetto delle condizioni contrattuali, e dall’altro lato i
rapporti con gli altri settori, che non ordinano direttamente i beni o servizi offerti in
convenzione, ma inoltrano le richieste di ordine all’ACA. In tal modo l’unità ordinante rimane
a livello centrale, per ragioni di controllo, anche se facendo leva sul sistema informativo
questa fase del processo è comunque poco onerosa per i settori.
Nella nuova struttura restano nella competenza del Servizio Centrale Giunta, Contratti e
Appalti le fasi 2 e 3 come servizio di supporto all’attività di approvvigionamento di tutti i
settori dell’Ente.
F/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
68
G6LQWHVLGHJOLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
/DOHYDWHFQRORJLFD
Il Servizio Centrale ACA ha sviluppato applicazioni tecnologiche rilevanti sia per la gestione
del ciclo dell’ordine, sia per l’innovazione delle modalità di acquisto, in particolare attraverso
le aste on line.
D6LVWHPDLQIRUPDWLYRGLVXSSRUWRDOO¶RUGLQH
La procedura informatica degli acquisti è un prodotto nato dalla collaborazione tra il servizio
centrale e il Consorzio CSI, che ha in gestione l’informatica del Comune di Torino. La nuova
procedura anche se non è ancora completa è attiva in maniera definitiva per le funzioni
principali che partendo dall’emissione dell’ordine arrivano alla liquidazione della fattura.
L’idea di realizzare un nuovo strumento informatico per gestire gli acquisti è nata negli anni
di sviluppo del modello decentrato, per tali motivi la procedura permette di gestire più centrali
di acquisto ed è collegata a quella del bilancio e degli atti amministrativi per permettere dei
controlli automatizzati in grado di snellire il processo e ridurne i tempi.
A seguire si riporta l’elenco dei diversi passi della procedura.
Passo 1. Ingresso impegni. Il funzionario di un certo settore entra nel sistema, viene
identificato e può svolgere le funzioni per cui è abilitato. Può emettere ordini e controllare lo
stato dei capitoli di bilancio e degli impegni di competenza del suo settore normalmente
nell’ambito di un contratto quadro a durata pluriennale.
69
Passo 2. Compilazione dell’ordine. Il funzionario indica il numero della determina dirigenziale
per la quale è stato dichiarato il fabbisogno di quella risorsa e dei capitoli di spesa assegnati,
compila l’ordine che perverrà al fornitore (solo dopo la firma del dirigente competente) e
indica il settore destinatario del bene in questione. L’indicazione della destinazione avviene
perché non sempre l’unità che gestisce la spesa si identifica con l’unità titolare e fruitore
della risorsa. A tale scopo sono previsti anche più campi di inserimento dati per indicare, ad
esempio nel caso del settore informatico gestore di acquisti di personal computer per l’intera
struttura, i diversi settori/servizi a cui è destinato il bene partendo da un unico ordine.
Il sistema controlla in automatico che l’ordine abbia copertura finanziaria.
Passo 3. Firma dell’ordine. Con la firma del dirigente, in modalità ancora cartacea, l’ordine
può essere inviato al fornitore e contemporaneamente parte una segnalazione di ordine
avvenuto per la struttura richiedente.
Passo 4. Controllo della fornitura. Il sistema provvede a stampare il modello di avvenuta
consegna del bene, di controllo della qualità dello stesso e, laddove necessario, delle
verifiche di collaudo.
Passo 5. Liquidazione fattura. Il sistema gestisce in modo automatico il processo di verifica e
liquidazione delle fatture. Dopo i controlli di avvenuta fornitura o prestazione del servizio la
procedura predispone la determina di liquidazione ed invia i dati alla procedura di gestione
del bilancio per l’emissione del mandato di pagamento del fornitore.
Va sottolineato che tale procedura è stata disegnata tenendo conto delle esigenze del
controllo di gestione e nell’ottica di una futura integrazione con un sistema di contabilità
analitica.
Le informazioni presenti nel sistema sono utilizzate per realizzare l’analisi di previsione del
fabbisogno per l’anno successivo; tali dati costituiscono il patrimonio storico informativo che
è sempre stato la base per la costruzione delle proposte di bilancio nei vari anni. Da
evidenziare che, anche seguendo una procedura più semplice e meno dettagliata, da circa
20 anni il comune rileva i dati relativi alle spese per beni e servizi.
I report prodotti dal sistema sono statistiche relative agli acquisti effettuati nel periodo
annuale. Nel sistema è riprodotto l’intero albero della struttura, in modo tale che per
ciascuna unità organizzativa è possibile conoscere la spesa totale per acquisti, la spesa
divisa per capitoli, per impegni. In tempo reale, per ciascun settore è possibile quantificare la
spesa effettuata per acquisti di beni e servizi rispetto all’impegnato.
Va infine segnalato che il sistema è integrato con l’albo fornitori e all’interno della procedura
sono individuati i fornitori divisi per categoria merceologica.
E$VWDRQOLQH
Il comune di Torino ha da tempo avviato un progetto pilota per lo svolgimento di gare RQOLQH.
A tale fine, in data antecedente al DPR 101/02,l’amministrazione ha integrato il regolamento
per la disciplina dei contratti per legittimare l’acquisto di beni e servizi anche attraverso
l’utilizzo di strumenti telematici e nuovi meccanismi di aggiudicazione, in particolare il
rilancio.
In tale occasione è stata ideata una procedura mista che, combinando la procedura
tradizionale e l’utilizzo della strumento tecnologico, intaccasse il meno possibile le regole
tradizionali. Successivamente la procedura mista è stata aggiornata con il recepimento del
DPR 101/02, recante “criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni
pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi”,
che disciplina le procedure telematiche di acquisto, termine che indica sia i meccanismi di
gara telematica, dove il contraente è scelto mediante strumenti elettronici ed informatici, sia
70
il cosiddetto mercato elettronico, attraverso il quale le amministrazioni possono effettuare
acquisti al di sotto della soglia di rilievo comunitario (200.000 euro).
Nella prima fase della sperimentazione, ossia nel mese di novembre 2001, è stato
pubblicato il bando, sia nella forma tradizionale (G.U. e albo pretorio) sia RQ OLQH (sito del
comune di Torino), della prima gara telematica nella forma di licitazione privata. La gara,
acquisto di biancheria varia occorrente agli asili nido e ai servizi socio-assistenziali si è
svolta nel mese di febbraio 2002 in collaborazione e con il supporto della Consip, la quale ha
messo a disposizione il proprio prototipo di piattaforma tecnologica. I fornitori interessati
hanno avanzato richiesta di partecipazione ed alle ditte selezionate il comune ha rilasciato
uno XVHULG e una SDVVZRUG per accedere alla negoziazione in tempo reale.
La sperimentazione ha avuto successo: sono state invitate 8 ditte, di queste 5 hanno
presentato le loro offerte e, nel corso della transazione, una serie di rilanci. Le imprese
hanno potuto seguire la contrattazione dalla propria sede e hanno potuto visualizzare in
tempo reale le offerte anonime di tutti i partecipanti. La negoziazione è durata
complessivamente circa 2 ore e sono pervenuti complessivamente 86 rilanci; la graduatoria
finale è stata stilata automaticamente dal sistema alla chiusura e lo sconto offerto dalla ditta
aggiudicataria è stato di circa il 20%.
L’esperienza, come dichiarato direttamente dagli attori coinvolti all’interno
dell’amministrazione, è stata molto positiva sia dal punto di vista dell’adesione delle imprese
che hanno preso parte alla negoziazione, sia sotto il profilo della convenienza economica per
l’ente appaltante. Un ulteriore aspetto positivo è stato l’apertura del mercato per le imprese
non solo locali, ma presenti su tutto il territorio nazionale, che in altre circostanze sarebbero
state scoraggiate dalla necessità di espletare gli adempimenti tradizionali (ad esempio:
impegnarsi a recapitare l’offerta sigillata in tempo utile per la scadenza).
I vantaggi riscontrati per l’amministrazione sono:
- lo snellimento della procedura di gara e la conseguente riduzione di tempi e costi;
- la possibilità di ottenere sconti maggiori attraverso il meccanismo del rilancio;
- l’opportunità di ampliare la rosa dei fornitori, soprattutto su una scala territoriale più ampia,
grazie alla maggiore accessibilità della procedura.
Dopo tale esperienza il comune di Torino, avendone riscontrato il buon esito, soprattutto in
termini di maggiore rapidità, minori costi del processo e potenzialità di risparmio dettato dal
meccanismo del rilancio e avendo terminato la collaborazione con la Consip, ha messo a
bando un contratto di sponsorizzazione selezionando, tra i soggetti fornitori e gestori di
sistemi di e-procurement, quelli interessati a finanziare totalmente o parzialmente tali
iniziative. Nell’aprile 2002 il contratto di sponsorizzazione, in coerenza con quanto previsto
dal T.U. degli EELL, ha permesso di sviluppare una procedura competitiva tra le diverse
società produttrici di piattaforme telematiche, vagliando, tra i diversi progetti, quello più
adatto alle esigenze dell’amministrazione.
La piattaforma telematica, in fase di implementazione, sarà utilizzata per le gare RQ OLQH, la
gestione del market place e la gestione dell’albo fornitori integrata nella procedura che
gestisce gli acquisti.
I vantaggi dell’utilizzo dell’asta on line per le imprese sono, secondo i dirigenti intervistati:
• la riduzione dei costi di partecipazione;
• l’eliminazione del rischio di non ammissibilità alla gara per errori formali nei
procedimenti giuridico - amministrativi in quanto già dichiarati idonei e abilitati a
presentare offerte dall’amministrazione appaltante.
71
F0DUNHWSODFH
Tra le varie iniziative in fase di realizzazione, dovrebbe essere sviluppato a breve il mercato
elettronico, organizzato in categorie merceologiche per i seguenti settori di prodotti e servizi:
noleggio pianoforti, biancheria, complementi e accessori per arredamento, cancelleria per
servizi tecnici, carta uso plotter, stampati, macchine per ufficio e materiali informatici.
Tuttavia, nell’opinione dei funzionari intervistati, le potenzialità di sviluppo del market place
per una pubblica amministrazione sono ancora limitate. In particolare, è ancora un’incognita
la risposta dei fornitori ad una gestione dello strumento da parte di una pubblica
amministrazione, considerando che lo stesso non sarà visibile all’esterno ma solo rivolto a
utenti interni, e vista anche la scelta del Comune di Torino di puntare sulle convenzioni per
l’acquisto di molte forniture.
Alla luce dell’art. 24 della legge finanziaria per il 2003, il market place rappresenta oggi,
accanto alle Convenzioni Consip, la deroga all’obbligo di procedure di rilievo comunitario
anche per importi superiori ai 50.000 euro e GLYLHQH un utile ed agile strumento di
approvvigionamento.
G6LQWHVLGHJOLDVSHWWLUHODWLYLDOODOHYDWHFQRORJLFD
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
72
Servizio Centrale ACA sono diverse, e comprendono la promozione di acquisti in forma
associata e il ricorso alle convenzioni Consip.
D$OER)RUQLWRUL
L’albo fornitori, gestito dal Servizio Centrale ACA, è distinto per gruppi merceologici secondo
un piano di classificazione che costituisce la base di riferimento per i supporti informatici
finalizzati alla gestione integrata degli approvvigionamenti. L’iscrizione è condizione
fondamentale per concorrere alle forniture di beni e servizi negoziate mediante trattativa
privata, con la sola eccezione delle spese minute e urgenti.
Tuttavia, dato che la modalità principale di acquisto è quella delle gare pubbliche al di sopra
della soglia comunitaria, la gestione dell’albo fornitori non è considerata dal servizio come
un’attività strategica.
Da ottobre a dicembre 2002 è stato pubblicato il bando di abilitazione suddiviso in tre
sezioni. La prima relativa alla revisione e aggiornamento dell’albo fornitori del Comune di
Torino, la seconda relativa alle gare telematiche e la terza al mercato elettronico. Così
facendo l’amministrazione, adeguandosi al contenuto del DPR 101, ha abbinato al bando
per l’aggiornamento altri due bandi di abilitazione fornitori per accedere sia alle gare
telematiche sia al mercato elettronico, specificando le classi dei prodotti con i relativi importi
massimi, che l’amministrazione stessa intende acquistare nell’arco del biennio 2002-2004.
E&RRSHUD]LRQLDOLYHOORORFDOH
73
E’ evidente che l’operazione è rivolta soprattutto ai numerosi piccoli comuni presenti sul
territorio. Un primo aspetto particolare consiste nel fatto che essa non parte da un soggetto
istituzionale preposto a svolgere funzioni di coordinamento, come la Provincia o la Regione,
e che si pone come un’esperienza di collaborazione tra soggetti uguali.
Alcune criticità si sono riscontrate nei lavori con i Comuni che hanno richiesto tempi più
lunghi del previsto per le iniziali asimmetrie informative. Un secondo aspetto di rilievo deriva
dal fatto che i Comuni aderenti alla convenzione per gli acquisti di beni e servizi non hanno
nessun obbligo di partecipare alle singole gare; ciò comporta un maggiore livello di
flessibilità e quindi un maggior incentivo a partecipare che potrebbero più che bilanciare i
minori risparmi conseguibili sulla base di una più ampia massa critica.
F&RQYHQ]LRQL&RQVLS
Il Comune di Torino, oltre al rapporto di collaborazione avuto in occasione della già citata
gara RQ OLQH, utilizzando il prototipo di piattaforma tecnologica della Consip, ha in alcune
occasioni aderito alle sue convenzioni. A seguire, in sintesi, sono illustrati i punti salienti
riscontrati dall’amministrazione in rapporto a tale strumento.
Disponibilità dei beni e servizi presenti nelle convenzioni: non si ha la possibilità di sapere
per quanto tempo un bene, oggetto di fornitura, possa essere considerato ordinabile in
quanto ancora disponibile. Tale incognita espone l’amministrazione al forte rischio di
rimanere improvvisamente scoperta.
Costi più elevati ma riduzione dei tempi nelle fasi procedurali: gli operatori del Comune di
Torino si sono resi conto che, confrontando i prezzi da sostenere aderendo alle convenzioni
Consip con quelli presenti nel mercato o da loro fornitori abituali, la convenienza spesso non
deriva dal minore importo, ma piuttosto dalla possibilità di “partire dall’ordine direttamente
senza fare la gara”.
Noleggio: la Consip spesso fa ricorso alla formula del noleggio invece che all’acquisto vero e
proprio. La diversa imputazione della spesa in bilancio, nella parte corrente piuttosto che in
conto capitale, genera degli ostacoli all’accesso dell’amministrazione all’utilizzo di tali
convenzioni, poiché i vincoli di spesa riguardano principalmente la parte corrente del
bilancio.
Secondo i funzionari intervistati, per i comuni di piccole dimensioni i vantaggi risultano in
proporzione più elevati. Il potere contrattuale della Consip consente di spuntare sul mercato
prezzi più bassi, oltre a contenere i costi di attivazione delle gare.
G6LQWHVLGHJOLDVSHWWLUHODWLYLDLUDSSRUWLFRQLOPHUFDWR
74
3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjHPHUVH
75
,OFDVRGHOOD5HJLRQH(PLOLD5RPDJQD
3UHPHVVD
Il presente documento illustra il caso della Regione Emilia Romagna elaborato sulla base di
un’analisi documentale e di un’intervista, tenuta a Bologna il 25 luglio 2002, rivolta alla
dott.ssa Anna Fiorenza, responsabile del Servizio Patrimonio e Provveditorato della Regione
Emilia Romagna e sulla base di un aggiornamento risalente a fine marzo 2003.
,OFRQWHVWR
La Regione Emilia Romagna negli ultimi anni ha individuato una serie di progetti di
modernizzazione che puntano a cambiare le prassi e le vecchie culture organizzative in
coerenza con le nuove finalità e i nuovi obiettivi dell’Amministrazione Regionale. Tra le azioni
più interessanti ricordiamo:
¾3URJUDPPD ³$JHQGD SHU OD PRGHUQL]]D]LRQH ” è un programma di innovazione
organizzativa ed amministrativa che affida un ruolo chiave allo sviluppo dei sistemi
informativi e dei supporti telematici per la riorganizzazione interna e la gestione dei
rapporti con le amministrazioni locali;
¾'RFXPHQWRGL3ROLWLFD(FRQRPLFDHILQDQ]LDULD riferito al triennio 2001-2003, nel quale
viene individuata la priorità della diffusione nelle imprese delle nuove tecnologie,
attraverso il sostegno ad investimenti in strumentazioni informatiche e telematiche e nei
servizi connessi;
¾3LDQR 7HOHPDWLFR UHJLRQDOH , con il quale la Regione intende perseguire la diffusione di
Internet e il miglioramento delle prestazioni nel territorio regionale, favorire l’investimento
in reti e servizi avanzati di telecomunicazioni, sviluppare e coordinare la domanda
regionale di servizi di telecomunicazioni.
Questo quadro di azioni tese al cambiamento, orientano anche l’evoluzione della funzione
acquisti. La Regione è oggi impegnata da una parte e coadiuvare i processi di
razionalizzazione della spesa interni all’organizzazione e dall’altra a supportare le
amministrazioni sul territorio nella gestione efficiente ed efficace delle attività di
approvvigionamento. A questo proposito sono stati elaborati i seguenti progetti:
¾3URWRFROOR G¶LQWHVD WUD 5HJLRQH (PLOLD 5RPDJQD 0LQLVWHUR GHOO¶(FRQRPLD H GHOOH
degli acquisti di beni e servizi di Comuni e Province” della regione Emilia Romagna.
¾3URJHWWR ,QWHUFHQW(5 è il progetto di E-government con il quale l’Emilia Romagna
intende realizzare un sistema di intermediazione digitale a supporto del territorio della
Regione per lo sviluppo di una rete telematica quale struttura di supporto alle attività di
compravendita di beni e servizi tra imprese e amministrazioni operanti sul suo territorio.
Il progetto è in rapporto di complementarietà con il market place Consip.
Attraverso queste ultime iniziative la Regione ha voluto assegnare alla funzione acquisti un
ruolo chiave nella modernizzazione della “macchina” organizzativa attuando a tal fine una
profonda e radicale azione di innovazione di tutto il processo degli acquisti. Il percorso di
riforma è stato avviato attraverso la realizzazione di un manuale della procedura degli
acquisti.
76
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
Contollo di
.9Y)0_ _)) gest. e sist.
statici
Risorse Patrimonio
Presidenza
finanziarie e e Provved.
della Giunta
strumentali
Bilancio
Organizz. Affari risorse fin.
sistemi istituzonali e
informativi e tel. legislativi
77
¾ coordinare la programmazione, anche sulla base delle richieste provenienti dalle altre
Direzioni generali, delle acquisizioni di beni e servizi necessari per il funzionamento
dell’Ente;
¾ assicurare il supporto informativo e consulenziale alle altre strutture organizzative volto a
garantire la corretta applicazione della normativa in vigore e delle procedure previste in
materia di acquisizione di beni e servizi e di patrimonio;
¾ coordinare le procedure tecniche e amministrative per gli acquisti e le forniture di beni e
servizi nel rispetto delle norme dettate dalla disciplina comunitaria e nazionale nonché
della L. R. 9/2000 e del regolamento attuativo della Giunta Regionale.
¾ curare la redazione delle proposte di legge e degli atti normativi di competenza degli
organi di governo regionale in materia di acquisizioni di beni e servizi e di patrimonio;
Vi sono infine altre attività non legate alla funzione acquisti come ad esempio: gestione dei
servizi interni; attività informativa ed informatica, funzioni di segreteria.
D/DSURJUDPPD]LRQHHLOFRQWUROORGHJOLDSSURYYLJLRQDPHQWL
E/HSURFHGXUHG¶DFTXLVWR
Le procedure alternative di acquisto sono definite nel manuale il quale prevede che
l’amministrazione possa ricorrere alle seguenti modalità di acquisto e selezione dei fornitori:
¾DIILGDPHQWR GLUHWWR , è una procedura negoziata con la quale si provvede ad affidare
specifiche forniture di beni, servizi e lavori ad un unico soggetto privato.
78
¾DSSDOWRFRQFRUVR , è una procedura di gara d’appalto che si applica per l’acquisto di
forniture e di servizi per importo di spesa presunto superiore a 100.000 euro (Iva
esclusa). Essa si applica, in generale, nei casi in cui l’Amministrazione ritenga di
acquisire beni e/o servizi mediante proposte e/o progetti di aziende con competenze
tecniche e scientifiche specifiche. Il sistema di valutazione dell’offerta si basa sia su
criteri economici che tecnici.
¾OLFLWD]LRQH SULYDWD , è una procedura di gara di appalto che si applica per l’acquisizione
di forniture e di servizi per importo di spesa presunto superiore a 100.000 euro (Iva
esclusa). Essa può essere aggiudicata in base al criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa a seconda che le forniture e i servizi siano di natura standardizzata o
implichino l’attivazione di processi progettuali da valutarsi discrezionalmente da parte di
apposita Commissione tecnica.
¾WUDWWDWLYD SULYDWD , si intende la procedura negoziata di gara d’appalto per l’acquisizione
di forniture e di servizi per importo di spesa presunto compreso tra i 5.000 e i 100.000
euro (Iva esclusa) ad esclusione dell’affidamento diretto.
¾EXRQL HFRQRPDOL , si intende la procedura negoziata tramite esplorazione di mercato,
con la quale si provvede ad affidare forniture di beni, servizi e lavori, quando la singola
spesa non superi i 2.500.000 di vecchie lire, si tratta quindi di spese in economia.
Il manuale specifica inoltre le procedure di conferma d’ordine e liquidazione della spesa:
¾RUGLQH DO IRUQLWRUH, ha lo scopo di dare avvio alla fornitura tramite una conferma
d’ordine da trasmettere al fornitore, unitamente alla copia del contratto o dell’atto
d’aggiudicazione che deve trovarsi nelle mani del fornitore stesso affinché dia corso alla
fornitura;
¾OLTXLGD]LRQH, è una procedura a valle di ogni procedura di spesa, è la fase che avvia il
pagamento di una data somma nei confronti di un Beneficiario.
La proceduralizzazione è stata svolta con il supporto consulenziale esterno e concepita
come presupposto per gli sviluppi futuri in termini di:
¾ attuazione del decentramento che svolga un reale supporto al processo di delega ai
diversi livelli organizzativi della funzione di acquisti.
¾ adozione di un sistema informativo integrato con i processi interni (SAP), il sistema non
è ancora operativo ma sono stati avviati tutti gli adempimenti necessari
all’implementazione di questo nuovo strumento informatico.
/DOHYDWHFQRORJLFD
Nell’ambito della funzione acquisti l’utilizzo della leva tecnologica è orientata verso due
finalità diverse. La prima è quella della razionalizzazione interna del processo di acquisti e
d’integrazione con gli altri sistemi informativi aziendali. La seconda è quella di gestione più
efficace del rapporto con il mercato, attraverso lo sviluppo di un market place regionale.
Rispetto alla prima finalità, la responsabile del Servizio segnala che la Regione sta per
adottare il sistema informativo SAP. Il sistema è allo stadio di ideazione, esso infatti non è
ancora operativo anche se è stata già comprata la licenza e si è in procinto di effettuare le
gare per la sua implementazione.
La seconda finalità è stata approfondita maggiormente. L’iniziativa più significativa adottata,
in questa direzione, dalla Regione Emilia Romagna è il progetto di Intercent-ER , nel testo
chiamato anche “market place”.
79
Intercent-ER è stato approvato molto di recente nell’ambito del progetto nazionale di e-
government. La finalità di tale progetto è di creare una piattaforma digitale che sia di
sostegno ai processi di acquisto e vendita dei beni e servizi tra le diverse imprese e
organizzazioni operanti sul territorio. Il market place si configurerà come un vero e proprio
mercato virtuale disponibile su internet dove i soggetti coinvolti nella attività di
compravendita, scegliendo tra prodotti simili offerti da una pluralità di venditori, acquistano
quelli che meglio rispondono alle proprie esigenze. In questo senso il market place si presta
ad acquisti frequenti di beni e servizi a costo unitario tipicamente contenuto e comunque per
importi complessivi inferiori alla soglia comunitaria. Il progetto rientra in un più ampio sistema
di intermediazione nazionale a servizio della Pubblica Amministrazione, che cercherà di
bilanciare in modo ideale il mercato della fornitura della PA tra i diversi fornitori nazionali e
locali.
Gli attori coinvolti nel progetto sono:
¾ le amministrazioni del territorio regionale (Regione, Province, Enti locali, Aziende
Sanitarie).
¾ le società fornitrici di beni e servizi.
Tale iniziativa sottolinea la volontà dell’amministrazione di standardizzare e semplificare i
propri processi di acquisto, attraverso una gestione associata di quelle attività di particolare
rilievo, come l’assegnazione della capacità di spesa o la selezione e qualifica fornitori, e un
incremento dell’autonomia decisionale ai diversi livelli ordinanti.
Il Progetto si pone anche un altro importante obiettivo, di diventare un reale elemento
infrastrutturale del Sistema regione a supporto non solo della amministrazione pubblica ma
anche e soprattutto degli altri attori economici, organizzazioni, imprese, ecc. che lavorano e
producono nell’ambito territoriale.
D*OLRELHWWLYLGHOPDUNHWSODFH
Il market place persegue una azione di sostegno all’innovazione che si sviluppa su fronti e
livelli differenti. Per meglio comprendere i vantaggi raggiungibili attraverso questo strumento
tecnologico può essere utile elencare gli obiettivi che esso si prefigge.
Per quanto riguarda la Pubblica Amministrazione locale gli obiettivi perseguiti sono:
DOLYHOORGHOODVLQJRODRUJDQL]]D]LRQH
80
¾ ridurre i costi di gestione e acquisizione ordini;
¾ favorire processi di pianificazione e ottimizzazione;
¾ recupero di competitività per le imprese, soprattutto di dimensioni medio-piccole in
particolar modo per i mercati locali, rispetto al sistema delle convenzioni.
DOLYHOORUHJLRQDOH
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Nella prospettiva di realizzazione del progetto Intercent-ER, il rapporto con il mercato sarà
incentrato sullo strumento del market place. La gestione del rapporto con i fornitori, intesa
come un processo continuo, partirà dalla definizione di criteri di accreditamento condivisi in
modo da guidare la risposta di adattamento dei fornitori alle nuove caratteristiche della
concorrenza. A partire da tale strumento le linee di tendenza perseguite dalla Regione Emilia
Romagna in relazione con il mercato si possono riassumere nei seguenti punti:
¾VYLOXSSR GL FHQWUL GL FRPSHWHQ]H QHL PHUFDWL GL IRUQLWXUD attraverso il
coinvolgimento dei leader dei mercati individuati dalle categorie merceologiche;
¾IRUPD]LRQH GL JUXSSL GL HQWL per affrontare problematiche comuni: in prospettiva,
l’Ente capofila potrà porsi sul mercato come centro di eccellenza per la gestione e la
comprensione di specifici settori di mercato;
¾ULRUJDQL]]D]LRQH H RWWLPL]]D]LRQH GHL SURFHVVL ORJLVWLFL, con la possibile
creazione di centri per la gestione delle scorte e la distribuzione fisica. L’obiettivo di
questa azione è l’abbassamento dei livelli di scorta e, conseguentemente dei costi
indiretti;
¾VWDQGDUGL]]D]LRQHGHLFDWDORJKL con conseguente possibilità di monitorare la spesa
e i prezzi.
¾VYLOXSSR GHOO¶RVVHUYDWRULR UHJLRQDOH SUH]]L
già attivato nell’ambito della sanità nel
1994 come strumento operativo/gestionale per acquisire efficienza ed economicità
81
nell’acquisto e nell’impiego di beni e servizi. A tale strumento è stato affidato il
compito di gestire un “paniere” di 1000 prodotti scelti per significatività dal punto di
vista economico, della diffusione, della necessità di rilevare informazioni per prodotti
di nuova introduzione o di monitorare particolari fenomeni commerciali;
6LQWHVLGHLSULQFLSDOLDVSHWWLHPHUVL
L’analisi portata avanti mette in evidenza come la Regione Emilia Romagna sia attualmente
impegnata in un significativo processo di riforma della funzione acquisti. Alcuni degli aspetti
chiave che caratterizzano questo percorso innovativo sono:
¾ l’attenzione alla dimensione di supporto verso le amministrazioni locali e di regolazione
del “sistema regione” con riferimento agli acquisti della PA, attraverso il progetto
Intercent-ER;
¾ l’utilizzo della leva tecnologica funzionale a questo disegno di supporto e regolazione;
¾ la propensione a gestire in maniera sistematica e ordinata i processi di acquisto interni
all’amministrazione regionale, attraverso la formalizzazione operata con il “manuale
delle procedure” relative alla programmazione e gestione degli approvvigionamenti.
82
,OFDVRGHOOD5HJLRQH/RPEDUGLD
3UHPHVVD
Il presente documento illustra il caso della Regione Lombardia elaborato sulla base di
un’analisi documentale e di un’intervista, tenutasi a Milano il 20 luglio 2002, rivolta alla
dott.ssa Maria Stella Contri, responsabile dell’unità “Economia della Rete” della Regione.
,OFRQWHVWR
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
D/DIXQ]LRQHDSSURYYLJLRQDPHQWLDOO¶LQWHUQRGHOODVWUXWWXUDRUJDQL]]DWLYD
83
DG
Affari Generali e
Personale
Gestione Sicurezza e
Risorse interne Polizia Locale
Attività Prevenzione e
Istituzionali Protezione sui
luoghi di lavoro
Rapporto con
Organizzazione Contratti, 10 Sedi Territoriali
i cittadini e
e Personale Patrimonio della Regione
comunicazione
e Servizi Tecnici
interna
Ambienti di
lavoro e Contratti
logistica
Progetti e
Servizi operativi Coordinamento
Lavori
Risorse
Nuove opere informatiche e
telematiche
E,OSURFHVVRG¶DFTXLVWR
Il processo di approvvigionamento della Regione segue due diversi canali: gli acquisti
superiori ai 20.000 euro sono realizzati a livello accentrato dalla struttura preposta mentre gli
acquisti di importo inferiore sono effettuati mediante il canale del market place e realizzati
dalle singole Direzioni generali, in maniera autonoma. In tale senso l’inserimento di tale
modalità ha comportato che il 60% delle acquisizioni non transitano più per l’ufficio acquisti
centrale. Ciò mette in evidenza la possibilità che l’utilizzo di strumenti di e-procurement abbia
avuto un effetto di volano del decentramento di certe categorie di acquisto, garantendo allo
stesso tempo il monitoraggio della spesa e la standardizzazione di prezzi e prestazioni.
L’utilizzo di strumenti di e-procurement, nella fase di sperimentazione, ha permesso di
ridurre di circa il 67% il tempo necessario a percorrere un intero ciclo di acquisto, ossia dal
momento della predisposizione dei documenti necessari, all’invio dell’ordine. In realtà le fasi
ove la tecnologia ha fatto principalmente leva, sono quelle relative alla richiesta, alla
valutazione dell’offerta e l’invio dell’ordine.
Di seguito si descrive la procedura che l’operatore abilitato deve seguire per concludere la
transazione nel sistema informatico implementato. Per ogni fase sono illustrate le
funzionalità attivabili:
¾ Invio di richiesta di offerta da parte del soggetto abilitato;
o scelta del prodotto selezionato dall’elenco delle categorie merceologiche
o possibilità di selezionare fornitori abilitati per visualizzare la descrizione del prodotto
prescelto
o possibilità di spiegare precisamente cosa si vuole acquistare
¾ Ricevimento della RdO da parte del fornitore;
o visualizzazione offerta in arrivo
84
o creazione offerta
o invio offerta
¾ Ricevimento offerte da parte dell’acquirente. Il sistema, in caso di più offerte, può
predisporre una graduatoria;
¾ Creazione ordine di acquisto al fornitore.
F/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
La programmazione della spesa che segue il canale del market place, ossia per importi
ridotti, viene effettuata nell’ambito dei budget delle singole Direzioni generali; per importi
superiori ai 20.000 euro, la programmazione è effettuata a livello accentrato dalla struttura
preposta mediante l’invio di moduli prestampati alle Direzioni generali. In tali stampati, per
ciascuna categoria merceologica, sono indicati i prodotti e le relative quantità richieste negli
esercizi precedenti dalle singole Direzioni con la richiesta di conferma o di eventuale
modifiche.
Per quanto riguarda gli aspetti gestiti dal market place, il sistema implementato consente la
memorizzazione di tutte le operazioni effettuate; in tal modo è stato possibile creare ed
alimentare un sistema di UHSRUWLQJ in grado di fornire ai dirigenti della Regione una visione
sia di insieme che di dettaglio dell’andamento della spesa, con possibilità di intervenire
durante l’anno.
Le tipologie di reportprodotte dal sistema sono:
¾ totale della spesa impegnata;
¾ totale della spesa per tipologia di bene acquistato;
¾ totale della spesa per ogni singolo fornitore coinvolto.
I report forniscono le seguenti informazioni:
¾ N° ordini effettuati;
¾ N° richieste di offerta;
¾ N° invii a fornitori;
¾ N° offerte ricevute.
In particolare il primo report consente di conoscere per ogni mese di attività sia l’evoluzione
della spesa complessiva, sia i principali indicatori di attività (richieste di offerta, offerte
ricevute, ordini effettuati); il secondo report consente di estrapolare l’andamento della spesa
relativamente a ciascuna categoria merceologica acquistata sia nel suo complesso, sia per
ciascun fornitore; il terzo report, infine, consente di analizzare le attività connesse ad ogni
singolo fornitore iscritto nell’albo.
/DOHYDWHFQRORJLFD
85
9 $QDOLVLGHOSURFHVVRGLDFTXLVWR
DFFHVVLELOHGD,QWHUQHW .
9 )RUPD]LRQHGHOSHUVRQDOHLQWHUQRDOOD5HJLRQH
Questa attività, oltre all’obiettivo di permettere l’operatività del sistema, ha favorito l’adozione
dei nuovi strumenti da parte dell’organizzazione, favorendo la condivisione della finalità degli
strumenti stessi.
9 &RLQYROJLPHQWRGHLIRUQLWRUL
D/HJDUHRQOLQH
L’attuazione di gare RQOLQH non si configura come alternativa alle gare tradizionali e a quelle
aggregate, ma come strumento di semplificazione delle procedure e di modifica
dell’orientamento del rapporto con i fornitori che si esercita soprattutto nei casi in cui si
compete sul prezzo. Il passaggio all’RQ OLQH sarà, quindi, graduale e dettato da un approccio
incrementale.
I problemi che la Regione si accinge ad affrontare in questa fase sono:
¾ scelta della piattaforma: interna/esterna;
¾ determinazione delle tipologie di acquisto da condurre con questa modalità;
¾ scelta delle funzionalità coperte dalla procedura;
¾ analisi delle conseguenze in termini di relazioni con il mercato.
E/HJDUHLQIRUPDDJJUHJDWD
86
La struttura che ha predisposto le procedure è stata informata al rispetto dei ruoli istituzionali
tipici del settore sanitario:
¾ Il Comitato guida, composto da cinque rappresentanti dell’Amministrazione centrale e
della Consip, definisce gli indirizzi strategici e gli obiettivi del progetto, identifica le
priorità da perseguire, definisce le linee guida degli interventi, promuove il progetto
presso le ASL, monitora il raggiungimento degli obiettivi e la valutazione dei risultati,
attiva una task force a supporto.
¾ Il Gruppo di lavoro (task force), composto da esperti di contratti, legali, tecnici,
rappresentanti della Consip, dell’ASL e delle AO, sviluppa le iniziative progettuali per la
spesa specifica delle ASL e delle AO, proponendo strategie d’acquisto e modalità
d’intervento, assicura e valorizza competenze specialistiche e EHVW SUDFWLFHV, supporta
lo sviluppo delle iniziative avviate dal progetto secondo gli indirizzi e le priorità condivise.
¾ L’azienda capofila attiva i canali di comunicazione necessari e riceve i mandati di
acquisto dalle unità decentrate che definiscono le quantità.
La gara è indetta per l’approvvigionamento di forniture per le quali è determinato un
ammontare minimo garantito (in base ai mandati pervenuti, che sono vincolanti per
l’acquirente) più una percentuale differenziale per permettere ad altri acquirenti decentrati di
aderire alla gara anche dopo la assegnazione della fornitura. Questo schema si differenzia
fortemente da quello della Consip, nel quale il fornitore non ha nessuna garanzia sulla
consistenza quantitativa finale del contratto e l’acquirente non ha la certezza della capienza
dell’ammontare massimo stabilito dalla convenzione.
In seguito all’espletamento delle prime tre gare (aghi e siringhe, materiali per la medicazione
e guanti) sono state rilevate le seguenti criticità:
¾ dopo la prima gara, attuata come licitazione privata e andata deserta, si è consolidato il
ricorso alla procedura aperta che non permette ai partecipanti di sapere chi è stato
ammesso a presentare un’offerta;
¾ grazie alla definizione accurata dei capitolati, le contestazioni dei fornitori si sono
concentrate più sul prezzo che sulle specifiche tecniche: il prezzo “spuntato” nella gara
ha infatti caratteristiche di visibilità tali da sortire un effetto calmierante sul mercato e da
inserire un elemento di “eccessiva trasparenza” che rompe le dinamiche competitive
consolidate tra i fornitori;
¾ i prezzi “spuntati” con il sistema delle gare aggregate costituiscono, inoltre, un metro
con il quale si deve confrontare la dirigenza delle ASL e delle AO. Infatti, anche se non
esiste l’obbligo di adesione o di motivazione della scelta di canali alternativi di acquisto
come nel caso delle convenzioni Consip, l’impossibilità di ottenere condizioni migliori
potrebbe agire da obbligo implicito;
¾ la necessità di predisporre un sistema informativo per le relazioni con le ASL e le AO e
un osservatorio prezzi in modo da monitorare chi acquista, cosa, a che prezzi, qual è la
durata dei contratti;
¾ le reazioni dei fornitori che devono modificare il loro modello logistico di consegna in
maniera da renderlo altamente flessibile.
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
87
gradualmente i nuovi metodi di approvvigionamento. Tale iniziativa ha, in seguito,
comportato un ampliamento del parco fornitori.
La Regione Lombardia ha stipulato un protocollo di intesa con la Consip, valevole per il
periodo di settembre 2000 – ottobre 2002, che verte su tre aree principali:
¾
sviluppo e diffusione dei sistemi di e-procurement
¾
aggregazioni locali di acquisto;
¾
centrale di acquisti regionale.
La centrale di acquisti regionale prospettata dal protocollo, non è concepita in un rapporto di
concorrenza con le convenzioni Consip, ma come entità complementare a quella a livello
nazionale. Ciò al fine di:
¾
evitare duplicazioni;
¾
orientare la scelta dei canali di acquisto più idonei a seconda della categoria
merceologica interessata, nell’ambito della autonomia dei singoli enti;
¾
creare i presupposti per un sistema multi-canale e multi-livello in cui siano precisate le
aree di competenza e siano limitate quelle di conflitto.
I maggiori ostacoli da superare allo stato attuale sono:
¾
l’inesistenza di un presupposto normativo che permetta di configurare l’obbligo di
adesione alle convenzioni della centrale acquisti regionale;
¾
l’incertezza sulla permanenza di un valido sostegno a livello di Amministrazione
centrale, date le novità introdotte dalla modifica del titolo V della Costituzione e le
tendenze accentratrici rilevabili dall’ultimo DPEF.
3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjHPHUVH
Le trattative più banali e ripetitive, quelle che si riferiscono ad importi trascurabili, hanno
sempre pesato in maniera onerosa sulla operatività della Regione, in quanto il personale è
coinvolto in un numero elevato di operazioni. Il risparmio di tempo di attraversamento
connesso all’espletamento di una trattativa tipo, in seguito all’utilizzo del market place è
stato stimato intorno al 60%. A parte la fase di stesura del capitolato, indifferente rispetto
alla modalità tradizionale, il recupero si concentra nelle fasi di:
¾
richiesta delle offerte in forma digitale;
¾
valutazione delle offerte; l’uso di un sistema di e-procurement consente di ridurre i tempi
del confronto manuale e della stesura della graduatoria ordinando le proposte ricevute
secondo criteri di convenienza/economicità definiti dall’ente acquirente in sede di
preparazione della documentazione;
¾
invio dell’ordine in forma digitale.
88
0DJJLRUHFRQWUROORGHOODVSHVD
L’inserimento di strumenti informatici evoluti, condotti con una necessaria gradualità per
permettere il passaggio da metodologie tradizionali a procedure improntate all’innovazione,
consente di gestire in maniera più trasparente ed efficiente la complessità delle operazioni
effettuate ogni anno dalle P. A.
*DUDQ]LDGLWUDVSDUHQ]DGHOOHRSHUD]LRQLGLDFTXLVWR
89
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Supporto e guida del servizio centrale acquisti In fase di attivazione un’esperienza di acquisto in forma Sperimentazione di avanguardia Attivazione di acquisti in forma associata con
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mediante condivisione di know how, corsi di associata con altri enti. dell’asta on line, introducendo il altri enti, al fine di aumentare il potere
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formazione e manuale operativo ad uso interno. meccanismo del rilancio. contrattuale e realizzare una maggiore qualità
E’ stato organizzato un “gruppo di miglioramento” per del processo di selezione.
Forte ricorso a convenzioni e contratti quadro e la valutare la convenienza delle convenzioni Consip; la Sviluppo del sistema informativo a
drastica riduzione di magazzini interni e relativi costi valutazione non ha portato all’adesione in alcun caso. supporto del ciclo dell’ordine per gli Ricerca di un equilibrio ottimale tra
fissi. approvvigionamenti, verso i accentramento e decentramento dei processi
collegamenti con gli altri sistemi d’acquisto.
Presenza di un impianto normativo interno sugli aziendali (contabilità finanziaria e
acquisti aggiornato e coerente con le azioni con i sistemi di programmazione e
sviluppate. controllo di gestione).
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Presenza di corresponsabilità tra unità centrale Forte attenzione alla selezione dei fornitori con il supporto Esternalizzazione dello strumento Maggiore accentramento della funzione acquisti
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dedicata agli approvvigionamenti e le singole dell’albo fornitori informatizzato. dell’asta on line. per perseguire obiettivi di risparmio senza
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direzioni, attraverso l’individuazione di “obiettivi creare rigidità e disservizi alle singole direzioni.
incrociati” di riduzione della spesa. Utilizzo consolidato delle aste on line. Sperimentazione d’avanguardia
dell’albo fornitori informatizzato. Implementazione di gare on line “miste”.
Ricerca di soluzioni operative originali nella gestione
di gare e contratti, compatibili con la normativa e Continua ricerca di soluzioni operative originali
orientate a coglierne i margini di flessibilità. nella gestione di gare e contratti.
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Il mercato di riferimento si basa essenzialmente su Presenza di una contabilità Sviluppo di soluzioni tecnologiche
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fornitori locali, ma l’introduzione delle convenzioni Consip informatizzata del magazzino, prevalentemente rivolte ad una
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Riorganizzazione del processo di Stipulato un Protocollo d’ intesa con la Consip, per market place Costituzione della Centrale Acquisti regionali
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Coadiuvare i processi di razionalizzazione della Stipulato un protocollo d’intesa tra Regione Emilia Progetto Intercent-ER: realizzazione Consolidare le attività di servizio alle
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Romagna, Ministero dell’Economia e delle Finanze e di un sistema di intermediazione amministrazioni del territorio.
supportare le amministrazioni sul territorio nella Consip, oggetto il progetto sperimentale per la digitale a supporto del territorio,
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gestione efficiente ed efficace delle attività di “Razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi di sviluppo di una rete telematica. Il Strutturare maggiormente i sistemi informativi
approvvigionamento. Comuni e Province”. progetto è in rapporto di (SAP)
complementarietà con il market
place Consip.
91
6FKHGHVLQWHWLFKHUHODWLYHDOOHHVSHULHQ]HGHOOHDPPLQLVWUD]LRQL
&RPXQHGL$YHOOLQR
$VSHWWLJHQHUDOL
2ELHWWLYL
3ULQFLSDOLD]LRQL
Le principali attività realizzate nella fase sperimentale del progetto sono le seguenti:
¾ Accordo di collaborazione/sperimentazione con la società scelta.
¾ Inserimento nel sito istituzionale di un server guidato per la gestione delle gare RQ OLQH
.
Esso risulta di facile utilizzo sia per i fornitori sia per gli operatori interni.
¾ Inizio della revisione interna dei procedimenti di acquisto. In particolare, si sta
proseguendo alla revisione del regolamento degli acquisti per tener conto delle
innovazioni possibili.
¾ Gestione di tre gare RQ OLQH relative ai seguenti prodotti: carta, prodotti di cancelleria,
orologi. Si è trattato di gare di importo alquanto basso, volutamente in rapporto al
carattere sperimentale dell’azione. Esse sono state effettuate nell’ambito delle unità
operative interessate con il supporto del responsabile del CED, in qualità di gestore del
sistema e della società esterna.
¾ Si è adottato il sistema della gara al massimo ribasso per due gare; per la terza, pur
avendo scelto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in sostanza ci si è
basati sul criterio del prezzo più basso a causa del peso prevalente di tale variabile
rispetto alle altre. Tuttavia, è importante sottolineare che il sistema consente
agevolmente di valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa mediante la
ponderazione delle variabili rilevanti del bene/servizio da parte dell’utente.
92
¾ L’abilitazione del fornitore RQ OLQH è stata realizzata solo in seguito a pressioni sui
fornitori da parte dell’amministrazione. Limitatamente alla fase sperimentale si è deciso
di non effettuarla per singola categoria merceologica e di non limitarla alla singola gara,
ma a tutte quelle aperte. Inoltre, il fornitore ha la possibilità di inserire nel sistema
allegati informativi dei prodotti/servizi offerti.
¾ Il carattere anonimo del sistema ed il relativo elevato livello di sicurezza assicurato (è
impossibile entrarvi senza lasciare traccia) garantiscono la trasparenza e la correttezza
della gara.
¾ Si è avviata la riformulazione del regolamento interno degli acquisti in modo da definire
le nuove procedure a partire dagli orientamenti generali e dalle problematiche in tema di
sicurezza e che faciliti l’accettazione dei necessari cambiamenti organizzativi. Per
questo si è fatto ricorso ad una collaborazione esterna.
Una eventualità che si sta valutando è relativa alla possibilità di consentire l’accesso alle
gare on-line con la Carta d’Identità Elettronica, altro progetto innovativo sperimentale in
corso di realizzazione.
Il progetto ha registrato un buon successo date le continue richieste di iscrizioni da parte dei
fornitori. Al momento, per quanto attiene alcuni aspetti organizzativi si è in attesa di
completare il Centro servizi ai cittadini in cui il CED verrà inglobato e di dettagliare tutte le
attività.
5LVXOWDWL
I risultati ottenuti con le prime 3 gare effettuate possono considerarsi buoni, più che in
termini economici, in termini di gestione complessiva del procedimento. Essi sono stati ben
recepiti nelle unità operative interessate alla sperimentazione, ad esempio nell’economato,
tanto che ne verranno probabilmente effettuate altre (vedi il caso dell’approvvigionamento di
carta).
3XQWLGLIRU]D
93
&ULWLFLWjHPHUVH
Tra le principali criticità emerse nella sperimentazione si sottolinea come ancora pochi si
affidano completamente alle nuove tecnologie; ciò vale sia per gli uffici che effettuano gli
acquisti sia per chi deve proporre la propria offerta.
Inoltre, appare difficile per ora uscire dalla fase di sperimentazione iniziale e lavorare alla
diffusione dell’esperienza all’interno dell’amministrazione a causa della scarsità di risorse
disponibili.
&RPXQHGL%LHOOD
$VSHWWLJHQHUDOL
2ELHWWLYL
3ULQFLSDOLD]LRQL
94
Il servizio realizza analisi di FXVWRPHU VDWLVIDFWLRQ rivolte agli utenti interni. Tali analisi sono
effettuate tramite un parere scritto a fine esercizio. Questa modalità è utilizzata anche per
una gestione dell’albo fornitori basata sulla valutazione delle prestazioni di quest’ultimi in
termini di efficacia, misurata attraverso l’impatto esercitato dalle prestazioni sull’attività
interna.
In merito alle modalità di approvvigionamento, va segnalata la stipula di contratti quadro per
la fornitura di gasolio.
La fase del processo di approvvigionamento condivisa con i settori interessati, è la
definizione del capitolato per beni di alto profilo tecnologico. Tale attività, particolarmente
delicata, talvolta spinge l’amministrazione a ricorrere anche a consulenze esterne; come è
accaduto nel caso della fornitura delle radio per i Vigili Urbani.
In casi più generali, il ruolo di internet risulta fondamentale; si ricorre a tale strumento per
avere un ampio ventaglio di informazioni su caratteristiche tecniche e prezzi di
prodotti/servizi da acquistare.
3XQWLGLIRU]D
Tra gli aspetti maggiormente positivi delle innovazioni attivate si sottolinea la particolare
attenzione posta sul livello di soddisfazione espresso dagli utenti interni e sulla valutazione
dei fornitori tramite analisi di FXVWRPHUVDWLVIDFWLRQ.
Inoltre, viene effettuata una continua ed attenta analisi dei mercati ed un aggiornamento
costante delle novità su esso presenti al fine di dare alla propria struttura prodotti e servizi di
qualità.
&ULWLFLWjHPHUVH
95
&RPXQHGL3HVDUR
$VSHWWLJHQHUDOL
La struttura organizzativa del comune coinvolta nel processo di acquisizione dei beni e
servizi denominata Economato è collocata all’interno dell’Area “Servizi Interni”.
L’Economato è l’unità che gestisce il 70% degli approvvigionamenti del comune ad
eccezione di quelli di pertinenza dei settori, individuati dai regolamenti comunali. Si articola
nei seguenti uffici:
¾ Acquisti beni
¾ Approvvigionamento servizi
¾ Riparazioni autovetture
¾ Utenze (gas riscaldamento – telefoniche)
2ELHWWLYL
Il Comune di Pesaro ha deciso di aderire alle convenzioni Consip per aumentare il livello di
efficienza degli acquisti. Per lo stesso motivo, sono in fase di ideazione nuove iniziative in
relazione all’acquisto di beni e servizi RQOLQH.
L’economato è impegnato in prima persona nei nuovi processi di approvvigionamento
attivati, con il supporto ed il coordinamento dell’ufficio tecnico (CED).
Sono stati effettuati anche interventi di formazione specifici.
Le maggiori perplessità emerse riguardano la riservatezza dei dati.
3ULQFLSDOLD]LRQL
Si è fatto ricorso alle convenzioni Consip, in via sperimentale, per quanto riguarda l’acquisto
di:
¾ materiale cartaceo - cancelleria;
¾ apparecchiature d’ufficio - fotocopiatrici;
¾ telefonia rete fissa;
¾ carburanti per autotrazione.
96
¾ semplificazione delle procedure di contabilità e di gestione del servizio tramite nuove
modalità di approvvigionamento e programmi software a costi zero (es.: carburante).
In tale contesto, particolare attenzione merita l’attività di marketing d’acquisto effettuata. Al
fine di introdurre strumenti per effettuare le scelte gestionali secondo criteri di convenienza,
sono stati condotti degli studi comparativi tra le modalità di noleggio, acquisto diretto e
leasing nel caso delle “autovetture”. Da tale studio è scaturito che la scelta del noleggio è la
più conveniente nel lungo periodo in quanto permette di risparmiare sui costi di gestione e
manutenzione del mezzo. Inoltre sono state studiate nuove eventuali modalità di gestione
del servizio di pulizia dei plessi comunali.
E’ stato aggiornato inoltre l’albo fornitori, al quale si può accedere tramite autocertificazione,
utilizzato in caso di trattative private.
E’ garantita l’assistenza a tutti i servizi comunali relativamente alle modalità di acquisto di
beni e servizi di pertinenza tramite convenzioni Consip.
3XQWLGLIRU]D
Tra i maggiori punti di forza si segnala la propensione ad effettuare analisi tecniche dei
beni/servizi e dei mercati di riferimento, oltre che analisi di tipo economico (valutazione e
confronto dei costi).
&ULWLFLWjHPHUVH
L’implementazione di strumenti di e-procurement, come l’asta RQ OLQH, crea forti sensi di
incertezza dovuti a problemi di affidabilità e riservatezza della procedura.
&RPXQHGL6DVVDUL
$VSHWWLJHQHUDOL
2ELHWWLYL
Gli obiettivi dell’innovazione del processo di acquisto sono di lungo periodo, nel breve
periodo il Comune di Sassari si è posto come principale obiettivo quello di un miglioramento
generale dell’organizzazione interna al processo con ricadute in termini di riduzione e
semplificazione delle procedure, riduzione dei costi e dei tempi di approvvigionamento,
migliore gestione e risoluzione dei problemi inerenti agli acquisti.
97
3ULQFLSDOLD]LRQL
Tra le principali azioni intraprese a questo scopo il Comune di Sassari ha prima di tutto
ristrutturato le competenze specifiche degli uffici preposti agli acquisti di beni e servizi.
E’ stato infatti istituito il Servizio Acquisti per la gestione del processo di acquisizione beni e
servizi. In termini di innovazione è questa la struttura centrale a cui si fa riferimento,
soprattutto per quanto riguarda la parte contrattualistica per determinate forniture di beni e
servizi.
La funzione principale di questa struttura è quindi quella di fornire servizi intersettoriali, un
supporto metodologico e soprattutto giuridico ai settori per l’approvvigionamento, oltre alla
gestione completa del processo di approvvigionamento per alcune determinate categorie di
beni.
Sono infatti completamente accentrati in questa struttura gli acquisti dei servizi di pulizia
locali, di affidamento dei buoni pasto e assicurazioni varie (automobili, personale, ecc.) per i
quali viene programmato il ciclo delle forniture e gestito l’ordine per conto dei settori.
Per quanto riguarda le altre tipologie di beni e servizi acquistati dalla amministrazione,
l’insieme delle procedure di acquisto e i metodi utilizzati sono gestiti autonomamente dai
settori competenti, i quali quindi prevedono e soddisfano il proprio fabbisogno. L’utilizzo del
Servizio Appalti e forniture è in questo caso soltanto collaborativo sugli aspetti contrattuali e
su norme specifiche relative alla stesura del Capitolato, mentre si occupa dell' espletamento
delle gare pubbliche, della fase di pubblicazione bandi di gara, gestione delle stesse fino alla
firma e stipula del contratto d'appalto. La gestione del contratto ed i successivi rapporti con
l'appaltatore competono invece al settore coinvolto o alla struttura specifica se concerne i
beni e servizi di competenza.
Il bando di gara viene sempre pubblicato on line sul sito del Comune, in versione scaricabile,
e sono al vaglio le possibilità offerte da alcuni quotidiani di estendere la pubblicazione sui
propri siti, in modo tale da pubblicizzare maggiormente e assicurarsi un ampliamento della
concorrenza e quindi del mercato.
Altra azione intrapresa dal Comune di Sassari nel processo di innovazione degli acquisti
riguarda la modalità di acquisto.
Il ricorso alle convenzioni Consip rappresenta il principale punto di forza del processo di
riforma in atto, anche se ancora in fase di sviluppo. Inizialmente, l’amministrazione ha
utilizzato la Consip soltanto una volta per l’acquisto di carburanti. Per tutte le altre categorie
merceologiche si sono adottate modalità tradizionali di acquisto.
Al momento il ricorso alla CONSIP da parte del Comune di Sassari si sta estendendo anche
ad altri servizi offerti; oltre l’acquisto carburante, si è aggiunto la convenzione per acquisto di
cancelleria e di prodotti informatici (computer). Sono in corso le trattative per verificare
l'opportunità di provvedere tramite CONSIP anche per il servizio di pulizia degli uffici, e si
stanno acquisendo informazioni per l'appalto di gestione di alcuni fabbricati immobiliari,
quale ad esempio il Palazzetto dello sport.
Il Settore Contratti si sta adoperando per lo studio e la stesura di un nuovo regolamento dei
contratti, considerato che quello attualmente in vigore è oramai inapplicabile, a seguito
dell'evoluzione normativa successiva alla sua adozione.
Tra gli obiettivi del Settore è inoltre incluso anche il Regolamento degli acquisti in economia,
per adeguarci alle recenti disposizioni legislative e per accelerare le procedure di acquisti di
piccola entità.
Gli altri strumenti di e-procurement, che attualmente si stanno diffondendo, non sono stati
utilizzati.
98
Non sono state effettuate infatti aste RQOLQH, né utilizzati market place, sia per mancanza dei
mezzi tecnici a disposizione, sia perché ancora in fase di valutazione dal punto di vista della
effettiva convenienza economica data la struttura esistente.
3XQWLGLIRU]D
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi, la ristrutturazione avviata ha prodotto maggiore
chiarezza e trasferibilità delle procedure con riduzione dei costi delle stesse, introduzione di
figure specializzate per la gestione del processo e ricadute positive sui costi, maggiore
possibilità di gestione autonoma da parte dei settori di tutti gli acquisti funzionali alle politiche
di settore.
Anche per l’innovazione sulle modalità di effettuazione degli acquisti, che rientra in questo
processo riorganizzativo-gestionale, si sono riscontrati dei vantaggi.
Oltre ai minori prezzi di acquisto e alla riduzione dei tempi di approvvigionamento, in
particolare, l’amministrazione di Sassari, ha individuato il problema dei contenziosi (numerosi
e dispendiosi attualmente) come principale motivo di ricorso alla Consip. Anche per questo,
avendo avuto buoni risultati, si sta valutando l’opportunità di aderire ad ulteriori convenzioni
e all’effettuazione di altri acquisti mediante Consip.
Infatti il risparmio, da questo punto di vista, è (in previsione) consistente, per risorse umane
dedicate, costi di effettuazione dei contenziosi e tempo dedicato al problema.
&ULWLFLWjHPHUVH
&RPXQHGL6LHQD
$VSHWWLJHQHUDOL
99
2ELHWWLYL
3ULQFLSDOLD]LRQL
5LVXOWDWL
100
3XQWLGLIRU]D
&ULWLFLWjHPHUVH
Non essendo ancora utilizzata a livello nazionale la firma elettronica, alcuni passaggi fatti
ancora con invio di cartaceo risultano lenti e ridondanti. L’utilizzo di posta certificata e la
diffusione della firma elettronica renderebbe effettivamente completa la procedura, peraltro
già predisposta all’utilizzo di documenti firmati elettronicamente.
3URYLQFLDGL/RGL
$VSHWWLJHQHUDOL
2ELHWWLYL
3ULQFLSDOLD]LRQL
101
Il marketing d’acquisto è un’attività sviluppatasi anche in seguito alle necessità di verificare
la convenienza delle convenzioni Consip; essa si esplica nelle seguenti operazioni:
¾ analisi di mercato;
¾ analisi di FXVWRPHU VDWLVIDFWLRQ rivolta agli utenti coinvolti, con particolare riguardo ai
fruitori di prodotti ad alta tecnologia.
,O6LVWHPDLQIRUPDWLYRDVXSSRUWRGHOFLFORGHOO¶RUGLQH
Tra gli interventi di innovazione e semplificazione è stata data priorità allo sviluppo di un
sistema informativo a supporto del ciclo dell’ordine. Si tratta di un sistema informativo
sviluppato in proprio secondo la logica ERP.
I principali aspetti gestiti dal sistema sono:
Inoltre, lo sviluppo del sistema informativo, avendo comportato una rimappatura del
processo, ha evidenziato la precedente frammentazione delle attività di acquisto.
5LVXOWDWLDWWHVL
102
3XQWLGLIRU]D
&ULWLFLWjHPHUVH
3URYLQFLDGL1DSROL
$VSHWWLJHQHUDOL
2ELHWWLYL
L’obiettivo di fondo, che è anche uno dei punti di forza dell’insieme di esperienze in corso,
consiste nell’avviare un processo complessivo di programmazione del ciclo di acquisti, in
collaborazione con gli utenti finali, di gestione centralizzata del ciclo dell’ordine per conto dei
settori che risponda a criteri di efficienza e di efficacia.
3ULQFLSDOLD]LRQL
103
¾ programmazione del fabbisogno annuale di beni e servizi sulla base del
monitoraggio dei consumi storici, delle informazioni acquisite dai settori richiedenti
mediante procedura informatica e delle previsioni basate su scelte strategiche
dell’Amministrazione;
¾ gestione diretta degli acquisti di uso comune;
¾ gestione dell’Autoparco provinciale (veicoli istituzionali).
D LOVLVWHPDLQIRUPDWLYRDVXSSRUWRGHOO¶RUGLQH
E /DSXEEOLFD]LRQHGHJOLDWWLGLJDUDHGHL)$4VXOVLWRLVWLWX]LRQDOH
Il servizio delle procedure telematiche si avvale della piattaforma e-PA gestita in modalità
ASP dall’ATI BNL Multiservizi-FST S.p.A. Tale sistema, per la notevole flessibilità richiesta,
consente l’espletamento di procedure con qualsiasi criterio di aggiudicazione: dall’offerta
economicamente più vantaggiosa al prezzo più basso - in termini assoluti e in termini
104
percentuali - con offerta in busta chiusa e cifratura delle buste o con possibilità di rilancio
dell’offerta.
Il sistema prevede l’utilizzo della posta certificata che garantisce elevati standard di
sicurezza nonché il supporto di un help desk on line e il training dei fornitori per l’utilizzo della
piattaforma.
L’espletamento integrale della gara dovrebbe consentire un risparmio di tempo di
attraversamento stimato pari al 20% circa.
L’implementazione del market place consente di chiedere offerte ad una platea di fornitori
prequalificata e classificata per settori merceologici ovvero di effettuare direttamente gli
acquisti attraverso i cataloghi on line che gli stessi fornitori chiedono di pubblicare.
Si è sperimentata un’applicazione destinata ai soli settori interni. Si ritiene, tuttavia, di
estendere anche ad amministrazioni esterne il know-how acquisito, suddividendo i fornitori
in vari market place settoriali.
Dopo due mesi di sperimentazione, il 10 aprile 2003 si è svolta la prima asta on line per la
fornitura di armadi di sicurezza (base di gara 15.288,00 euro) alla quale sono state invitate
tutte le imprese iscritte all’Albo dei Fornitori della Provincia di Napoli per la categoria degli
Arredi di Sicurezza.
L' esperienza si è svolta con il metodo dell'asta inversa consentendo il rilancio sulle offerte. Il
rilancio con autoestensione consiste nella possibilità gli offerenti di rilanciare nell' arco di
tempo stabilito per l'asta sulle offerte che vengono a visualizzarsi sul sito. Inizialmente si era
previsto 1 ora più l'
estensione di 10 minuti dopo l' ultima offerta a ribasso.
La procedura prescelta per l’aggiudicazione, l’offerta dinamica attraverso il sistema dei
rilanci (ben 20 da parte delle imprese partecipanti in 1 ora e 33 minuti di negoziazione) ha
consentito all’Amministrazione di ottenere un ribasso sulla base d’asta del 47,96%. Il
risultato appare ancora più apprezzabile se si pensa che la stessa fornitura è stata
aggiudicata lo scorso anno per un costo di 800,00 euro mentre oggi ha un costo di soli
510,00 euro.
Alla gara hanno partecipato sette ditte ciascuna delle quali dotata del kit per la firma digitale,
necessario per accedere al sistema, assicurando il più elevato standard di sicurezza delle
operazioni.
I vantaggi derivanti dall’utilizzo degli strumenti telematici nelle procedure di acquisto sono
evidenti:
1. sensibile riduzione dei costi di acquisto,
2. drastica diminuzione dei tempi necessari per l'
espletamento delle procedure,
3. massima sicurezza e trasparenza delle procedure.
Il risultato, frutto della collaborazione con BNL Multiservizi S.p.A. - FST Fabbrica Servizi
Telematici s.r.l., costituisce un ulteriore tassello del processo di razionalizzazione degli
acquisti che l’Amministrazione Provinciale di Napoli, ed in particolare la Direzione
Provveditorato ed Economato, perseguono ormai da tempo.
105
2. Entro la metà di maggio avrà luogo un’asta on line per l´affidamento del servizio
assicurativo per la copertura di vari rischi per due natanti dell’Amministrazione. Il
criterio prescelto è quello delle Buste chiuse.
3. Agli inizi di maggio verrà indetta una licitazione privata con aggiudicazione mediante
asta on line (busta chiusa) per la fornitura di un ufficio mobile di protezione civile.
G /¶DGHVLRQHDOOHFRQYHQ]LRQL&RQVLS
Le convenzioni stipulate dalla Consip S.p.A. a favore delle Amministrazioni Pubbliche sono
state seguite con molta attenzione dalla Direzione Provveditorato sin dalla loro introduzione.
Infatti le prime gare espletate coinvolgevano settori di acquisti comuni a tutte le altre
Direzioni dell’Ente di fondamentale importanza per il funzionamento di base della struttura.
La prima Convenzione a cui si è aderito è stata quella del noleggio di fotocopiatrici che
introduceva una formula innovativa rispetto alla tradizionale acquisizione. In effetti, già in
precedenza la Direzione si era mossa verso la sperimentazione di nuove forme di
acquisizione di macchine d’ufficio che consentissero di evitare alti costi di ammortamento e
di manutenzione.
Questa convenzione ha permesso all’amministrazione provinciale di dismettere tutto il parco
delle fotocopiatrici ricorrendo totalmente al noleggio all-inclusive delle stesse. Inoltre lo
stesso parco macchine si è duplicato cosicché il patologico ricorso ad imprese esterne per le
fotocopiature di atti e documenti, a volte contenenti dati sensibili, è cessato del tutto.
Allo stesso modo, successivamente, previa una dettagliata analisi costi/benefici, si è
provveduto a dismettere la proprietà degli autoveicoli dell’Ente ricorrendo al noleggio a lungo
termine delle autovetture attraverso l’adesione alla Convenzione stipulata dalla Consip per i
veicoli ad uso civile.
L’Amministrazione ha aderito a molte altre Convenzioni Consip quali ad esempio la fornitura
di cancelleria, di carburante, di macchine fax e personal computer portatili, telefonia fissa e
mobile.
Per tutte le convenzioni si è applicata sin dal principio la procedura on-line per gli ordinativi,
grazie agli avanzati servizi di Amministratore di Rete offerti dalla Direzione Informatica.
I vantaggi principali ottenuti dalle adesioni alle Convenzioni Consip si rinvengono
principalmente nell’accelerazione delle procedure di approvvigionamento e nella liberazione
di risorse umane ora concentrate sulla funzione di programmazione e di rilevazione dei
fabbisogni dell’Ente. Inoltre, si registra in genere una riduzione dei prezzi unitari, una
migliore qualità del bene/servizio e, soprattutto, si sottolinea l’importanza di avere un unico
punto di riferimento per i problemi connessi a fatturazioni, servizi di assistenza e
manutenzioni.
L’iter da seguire per giungere ad una determinazione di adesione ad una convenzione
Consip, nonostante gli eventuali successivi atti di impegno di spesa precedenti l’ordinativo,
ha un tempo senza dubbio inferiore rispetto ad una indizione di gara ad evidenza pubblica,
dove gli atti amministrativi richiedono tempi che vanno ben oltre quelli di gara previsti da
norme di legge.
La struttura Consip ha reso possibile un elevato livello di flessibilità, in grado di rispondere in
modo adeguato ad una domanda spesso urgente e non programmata.
106
H *HVWLRQHGHLVHUYL]LDVVLFXUDWLYL
5LVXOWDWL
3XQWLGLIRU]D
Oltre ai risultati positivi derivanti dalle gare telematiche e dalle convenzioni Consip, i
principali punti di forza delle innovazioni regolamentari e gestionali avviate
dall’amministrazione provinciale sono da rinvenire nell’approccio complessivo assunto e,
relativamente alle innovazioni gestionali, nell’avvio della costituzione di un sistema
informativo interno a supporto dell’ordine integrato con la contabilità.
107
&ULWLFLWjHPHUVH
3URYLQFLDGL3LVD
$VSHWWLJHQHUDOL
L’unità organizzativa Provveditorato nella provincia di Pisa è una struttura “senza portafoglio”
di recente costituzione; è priva di risorse finanziarie e gestisce gli acquisti in nome e per
conto dei centri di costo dell’amministrazione. Nel PEG 2002 i suoi obiettivi sono così definiti:
“Riduzione e monitoraggio della spesa attraverso la centralizzazione degli acquisti e
miglioramento delle forniture”.
2ELHWWLYL
3ULQFLSDOLD]LRQL
108
Un passo successivo ha riguardato l’implementazione della gara per la fornitura della carta;
tralasciando un primo momento di difficoltà per individuare le giuste caratteristiche
merceologiche e tecniche, la gara si è svolta con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa e con l’inserimento di alcuni criteri di valutazione: tempi di consegna, livello di
qualità del prodotto, importi degli ordini minimi, ecc…
Un’ulteriore iniziativa è stata l’implementazione in maniera sistematica del “sistema gare”. A
tal fine si è provveduto ad una raccolta dei fabbisogni di tutti i settori e ad una pubblicazione
sul sito della provincia dell’elenco predisposto. A valle di tale pubblicazione numerose
aziende, presenti sul territorio nazionale hanno richiesto di essere invitate a partecipare alle
gare. Diverse sono state le altre gare implementate: arredamento d’ufficio, personal
computer, esternalizzazione del servizio di portierato.
I passi principali realizzati dalla provincia nell’innovazione del processo di
approvvigionamento sono:
¾ definita la domanda, ovvero definite le caratteristiche dei beni/servizi da inserire nella
formulazione dell’offerta, diventa più facile stabilire la/le procedure relative agli ordini e
alle consegne. Tali procedure vengono codificate e richiamate nella convenzione di
fornitura;
¾ gli elementi caratterizzanti ogni tipologia merceologica, sia dal lato dell’offerta che della
domanda, sono inseriti nel Capitolato speciale e successivamente in un’apposita
convenzione con la quale la ditta aggiudicataria sottoscrive le condizioni di fornitura.
Analogamente gli ordini d’acquisto devono rispettare quantità minime e un numero
massimo di ordini in un dato arco temporale;
¾ l’ordinativo proviene dal centro di costo con il visto della direzione corrispondente e
contiene il riferimento al capitolo di bilancio e alla convenzione di fornitura. Il
provveditorato provvede al controllo, se l’ordinativo è regolare dà il “nulla osta” e inoltra
la richiesta alla ditta fornitrice;
Tra le strategie di approvvigionamento si segnala il ricorso alle convenzioni Consip: tale
azione ha originato sia dei vantaggi che degli svantaggi. Per alcune tipologie di forniture il
prodotto offerto è stato superiore alle aspettative (es. carburante per la trazione e per il
riscaldamento), in altri casi (es. pc portatili) non ha soddisfatto le richieste. Le procedure con
la Consip si sono rivelate abbastanza fluide e un ulteriore vantaggio indotto si è riscontrato
nella maggiore snellezza anche all’interno dell’amministrazione.
La disponibilità di informazioni su internet relativamente a fornitori, prezzi e condizioni
d’acquisto ha facilitato notevolmente la predisposizione dei capitolati di gara particolarmente
efficaci; ciò ha consentito di avere dei riferimenti su mercati di dimensioni e contesti diversi
da quelli locali e di creare un archivio di informazioni utili di cui avvalersi nelle istruttorie di
gare.
5LVXOWDWL
Il portale della provincia e la pubblicazione dei bandi sul sito web si sono rivelati ottimi
strumenti per attirare l’attenzione di ditte a carattere nazionale; ciò a sua volta ha comportato
la predisposizione di un elenco dei fornitori. La razionalizzazione operata ha comportato un
miglioramento, un’uniformità dei prodotti/servizi forniti, un soddisfacente rapporto
qualità/prezzo, dei tempi di consegna ridotti e principalmente un contenimento della spesa
per acquisti che, negli ultimi tre anni, si è ridotta del 12%.
109
3XQWLGLIRU]D
La provincia pone una particolare attenzione alla definizione della domanda, ovvero
all’insieme delle caratteristiche tecniche e merceologiche che il prodotto/servizio deve
possedere.
E’ stata istituita una struttura dedicata al presidio dei processi d’acquisto, “senza portafoglio”,
con un esplicito ruolo di supporto all’attività dell’amministrazione.
E’ presente un forte orientamento a sinergie con soggetti istituzionali nel territorio
provinciale.
&ULWLFLWjHPHUVH
Sono state riscontrate difficoltà in fase di individuazione, nell’ambito del capitolato, di criteri
oggettivi di definizione delle caratteristiche dei beni/servizi (aspetti tecnico/economici,
modalità di consegna o di fornitura, ecc.). Essi sono utili alla valutazione del bene/servizio in
termini economici, di qualità, di modalità di fornitura e di gradimento dell’utenza.
3URYLQFLDGL6DOHUQR
$VSHWWLJHQHUDOL
In coerenza con il Piano H(XURSH che favorisce la crescita della Società dell’Informazione in
tutta l’area europea attraverso un’azione sinergica e collaborativa dei singoli Paesi Membri,
la Provincia di Salerno sta realizzando, a valere sulla Misura 6.2 del POR Campania, un
progetto di e-procurement finalizzato all’ottimizzazione del flusso di acquisti centralizzato per
la P. A. su scala regionale.
Tale programma/progetto, denominato “SIEP”, è volto alla realizzazione e alla gestione di un
sistema di e-procurement RQ OLQH per l’approvvigionamento di beni e servizi in grado di
gestire i processi di business per la Pubblica Amministrazione regionale.
Il sistema telematico sarà ospitato (come server) presso la Provincia di Salerno, sarà esteso
alle altre quattro Province campane (Province clienti) e successivamente dovrà essere
esteso a tutti gli altri Enti pubblici della Regione.
2ELHWWLYL
Gli obiettivi specifici che con il Programma/Progetto SIEP si intendono perseguire sono:
riduzione del costo amministrativo delle spese legate alle forniture di beni e servizi;
¾
riorganizzazione della domanda di beni e servizi della P.A. secondo principi di efficacia,
¾
dell’efficienza e trasparenza;
assegnazione di strumenti utili alla definizione e al controllo dei fabbisogni dell’Ente;
¾
110
¾ realizzazione di economie di scala mediante l’aggregazione delle esigenze di acquisto di
tutti gli Enti ricadenti nella sfera di interesse della Provincia;
¾ promozione di un corretto e razionale uso delle risorse nel rispetto di criteri di efficienza
che consentano di salvaguardare le specificità d’acquisto territoriali e settoriali;
¾ sicurezza nelle procedure di approvvigionamento;
¾ diffusione di buone prassi attraverso processi di trasferimento e apprendimento.
3ULQFLSDOLD]LRQL
3XQWLGLIRU]D
&ULWLFLWjHPHUVH
111
5HJLRQH/D]LR
$VSHWWLJHQHUDOL
2ELHWWLYL
3ULQFLSDOLD]LRQL
112
modifiche normative coerenti con gli interventi in atto.
¾
5LVXOWDWL
l’adesione alle convenzioni Consip ha avuto ricadute positive sugli standard di qualità e
¾
3XQWLGLIRU]D
Gli aspetti più rilevanti delle iniziative di innovazione attivate si rinvengono nell’orientamento
a usare la leva tecnologica, in particolare per la gestione delle scorte e i mandati di
pagamento.
Inoltre, il sistema informativo adottato permette di integrare i dati sulle giacenze di
magazzino, disponibili in tempo reale, con i fabbisogni comunicati dai singoli servizi al fine di
effettuare un’adeguata programmazione della spesa.
&ULWLFLWjHPHUVH
L’attuazione degli interventi ha reso particolarmente evidenti i problemi connessi alle carenze
organizzative, gestionali e culturali in termini di difficoltà di orientamento al cambiamento
(es.: difficoltà emergenti nella ridefinizione delle procedure e strutture consolidate) e di
competenze professionali.
5HJLRQH/LJXULD
$VSHWWLJHQHUDOL
113
In particolare, il settore centrale realizza generalmente la maggior parte degli acquisti di beni
e servizi (cancelleria, noleggi, stampati, arredi e attrezzature d’ufficio, vestiario, etc.) ad
esclusione di quelli informatici, mentre le singole strutture acquisiscono in maniera
autonoma, beni e principalmente servizi particolari e specifici della loro attività istituzionale.
La sezione “Economato” si occupa dell’acquisizione di beni e servizi con procedura
economale, il cui limite di importo è pari a circa 11.000 euro; la sezione “Provveditorato”,
oltre ad acquisire beni e servizi per importi superiori, provvede all’espletamento di tutte le
gare d’appalto anche per gli approvvigionamenti di beni e servizi con caratteristiche
specifiche, ossia di utilità dei singoli dipartimenti/direzioni (servizi generalmente di tipo
professionale, studi, ricerche, progettazioni, incarichi di assistenza, per i quali è necessario
indire una gara d’appalto). In questi casi le singole strutture propongono un capitolato
tecnico alla sezione, ossia definiscono le caratteristiche, i requisiti tecnici che deve avere il
bene/servizio richiesto e, successivamente all’aggiudicazione, provvedono a gestire il
contratto con i fornitori; il ruolo del Provveditorato è relativo alla gestione della intera
procedura di gara, fino alla firma del contratto. L’intero processo di approvvigionamento è
disciplinato dalla legge regionale sugli appalti n.12 del 6 aprile 1999 e dal regolamento dei
servizi di economato 1/77 e successive modifiche.
2ELHWWLYL
3ULQFLSDOLD]LRQL
/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
114
“Amministrazione generale” per il fabbisogno dell’intero ente, nel momento di
predisposizione del bilancio.
Rispettando tale divisione, i capitoli di spesa relativi all’acquisizione di giornali, arredi,
noleggio vetture di servizio, apparecchiature d’ufficio, beni di utilizzo trasversale,
manutenzione etc, sono assegnati al settore generale e per i quali sono direttamente
responsabili l’Economato o il Provveditorato in relazione all’importo destinato, mentre per i
beni e servizi specifici, i capitoli di spesa e le relative responsabilità risultano assegnate alle
singole strutture.
La previsione del fabbisogno, abbandonato il criterio dell’incremento o consolidamento della
spesa storica, che porta a incrementare sempre più la spesa, valuta la spesa sulla base
delle esigenze programmabili.
I dati presenti consentono di conoscere la totalità della spesa per categoria merceologica.
/DOHYDWHFQRORJLFD
115
predisposizione di un testo unico degli appalti regionali sotto soglia comunitaria, per
disciplinare tutte le fasi della procedura di gara, dalla pubblicità ai requisiti richiesti.
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Il rapporto con il mercato nella gestione degli acquisti si sta evolvendo grazie all’utilizzo degli
strumenti tecnologici, gare RQOLQH e gestione dell’albo fornitori.
In merito alle convenzioni Consip, la Regione Liguria ha aderito, due anni fa, solo a quella
relativa alla telefonia fissa. Tale contratto non si è rivelato conveniente, in quanto dopo poco,
lo stesso gestore ha proposto sul mercato un’offerta migliore sia quantitativamente che
qualitativamente, inserendo oltre ad i servizi di telefonia fissa, quelli di telefonia mobile e
connessione ad internet.
I motivi per i quali l’Amministrazione, nonostante operi un costante monitoraggio delle
convenzioni presenti e delle attente valutazioni in relazione alle esigenze e richieste
dell’ente, continui a non aderire alle convenzioni, sono relativi a:
• presenza in essere di contratti già stipulati;
• utilizzo dei riferimenti economici e/o tecnici dei capitolati già predisposti dalla Consip
per ottenere “prezzi migliori” e/o adeguare i beni e servizi convenzionati alle loro
esigenze.
L’Amministrazione, infatti, ha predisposto una gara per il noleggio delle vetture di servizio,
ove mettendo a base di gara il prezzo convenzione Consip, usufruendo dello stesso
capitolato utilizzato dalla Consip, è riuscita ad spuntare un prezzo inferiore. In altre occasioni
l’Amministrazione invece ha preso come punto di riferimento solo il prezzo o le condizioni di
capitolato utilizzate dalla Consip, in quanto in alcuni casi i beni e/o servizi convenzionati non
si adattavano al contesto, o alle esigenze dell’ente (ad es. per i buoni pasto il valore non
corrisponde con quello utilizzato dall’ente).
L’Albo fornitori, al momento, non è operativo; la legge regionale che, nel 1993, prevedeva la
sua implementazione è stata, nel 1999, modificata. L’attività, all’epoca, si sospese in quanto
l’ente si rese conto che la gestione e l’aggiornamento dell’albo dei fornitori che, fino a quel
momento, avveniva in modalità cartacea, comportava un impegno eccessivo per il
personale.
Oggi si sta pensando di riattivare questo strumento inserendo l’albo tra i servizi integrati, per
la gestione telematica, forniti dalla società esterna. In tal modo il servizio prevede sia una
raccolta di informazioni, per le ditte iscritte e abilitate ad entrare nel sistema, sia una
gestione informatizzata che si aggiorna automaticamente. Al fornitore iscritto, dopo 24 mesi,
scade la password di accesso, per averne un’altra deve reinserire i suoi dati (modifiche)
aggiornando così le informazioni.
Allo stato attuale, i fornitori sono invitati o perché si sono aggiudicati precedenti gare o
perché sono selezionati da diverse fonti.
Si prevede di disciplinare con atti amministrativi l’aspetto delle procedure di gara
telematiche, dell’albo fornitori e del mercato elettronico.
116
5LVXOWDWL
3XQWLGLIRU]D
&ULWLFLWjHPHUVH
L'
utilizzo della procedura telematica è condizionato dalla variabile rappresentata
dall’iscrizione al sistema, per ciascuna delle categorie merceologiche considerate, di un
numero di fornitori sufficiente a garantire un’adeguata concorrenzialità e dunque, in
definitiva, dalla propensione delle imprese ad avvalersi di un tale canale di vendita.
117
:RUNLQSURJUHVV
&RPXQHGL%HOOXQR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
La struttura del Comune di Belluno prevede il seguente sistema organizzativo finalizzato agli
acquisti:
Ë
il Servizio Provveditorato ed Economato si occupa della programmazione del ciclo
annuale degli acquisti e della gestione del ciclo dell’ordine per conto di tutti i Servizi
con riferimento alla maggior parte di beni e servizi di utilizzo comune;
Ë
il CED si occupa di tutti gli acquisti informatici;
Ë
i singoli Servizi gestiscono in proprio soltanto gli acquisti di beni/servizi specifici
(es.: consulenze dedicate alla singola unità).
Il motivo di questa scelta organizzativa è da riscontrarsi da un lato nella tendenza a rendere
più facilmente gestibile e monitorabile il processo di approvvigionamento dell’intera
amministrazione mediante la centralizzazione del processo nel Provveditorato, dall’altro nel
rendere possibili approvvigionamenti riferiti a specifiche tipologie di beni/servizi direttamente
da parte delle unità interessate e da parte del CED per quanto attiene gli acquisti di
beni/servizi informatici.
Il processo di programmazione degli acquisti viene effettuato dal Provveditorato/Economato
in base al monitoraggio dei consumi dei periodi precedenti ed alla previsione dei fabbisogni.
Anche le singole fasi del processo di pre-acquisto, acquisto e post-acquisto vengono gestite
normalmente dal Provveditorato. Fa eccezione la stipula dei contratti ad evidenza pubblica
gestita dal Servizio Gare e Contratti.
La stima dei fabbisogni e l’analisi di mercato è comunque spesso il risultato di un’intensa
attività di collaborazione con i Servizi interessati.
Le innovazioni avviate sia a livello organizzativo che programmatorio/gestionale perseguono
obiettivi di efficacia ed efficienza.
Sinora non sono stati adottati strumenti di e-procurement, fatta eccezione per l’adesione ad
alcune convenzioni Consip, la pubblicazione dei bandi sul sito del Comune e l’utilizzo di un
nuovo sistema informativo integrato (unico per tutto l’ente). In realtà, sono stati presi contatti
con la BiztoB per l’attivazione di un’asta on line, ma in seguito si è deciso di bloccare l’idea-
progetto a causa degli elevati costi prospettati. Evidenti la sensibilità sull’argomento e le
esigenze di formazione/informazione.
Sono state attivate tre convenzioni Consip (per i computer, per gli articoli di cancelleria e per
la telefonia fissa, quest’ultima in attesa di rinnovo).
Laddove si è deciso di non ricorrere alle convenzioni Consip, lo si è fatto per la presenza di
migliori condizioni riscontrate su altri mercati (locali e non). Alcuni acquisti di software
vengono effettuati in rete dal CED. Va, infine, registrata la prossima redazione di un nuovo
regolamento delle spese in economia nel quale probabilmente si darà maggior spazio
all’adozione degli strumenti di e-procurement.
Il sistema informativo per gli approvvigionamenti adottato dal Comune di Belluno, a partire
dal periodo 1995/1996, è parte integrante di un sistema integrato con il sistema informativo
118
dell’Ente, in particolare con il sistema di contabilità del settore finanziario e con il sistema
informativo del magazzino.
Non risulta invece attiva l’integrazione con l’albo dei fornitori che, del resto, non è ancora
stato informatizzato.
La novità rispetto al sistema precedentemente adottato sta appunto nell’avvio
dell’integrazione di tutte le più importanti procedure; non a caso, uno dei maggiori impatti
positivi conseguenti alla sua introduzione consiste nella maggiore chiarezza e
sistematizzazione relativa allo scambio di informazioni tra Servizi e
Provveditorato/Economato.
La valutazione relativa all’utilizzo delle convenzioni Consip è essenzialmente positiva, in
particolare per quanto concerne la riduzione dei prezzi unitari, la semplificazione delle
procedure e la liberazione di risorse impiegabili ora in attività a maggior valore aggiunto.
Anche dalla pubblicazione dei bandi sul sito del Comune sono derivati una serie di vantaggi
in termini di semplificazione delle procedure sia per gli utenti interni che per quelli esterni, di
partecipazione di un maggior numero di aziende ai bandi, di riduzione dei tempi di lavoro e di
miglior impiego delle risorse.
Il nuovo sistema informativo integrato si presenta come il vero punto di forza del sistema.
La sensibilità riscontrata dal dialogo con il responsabile del Servizio ed evidente nel
processo di innovazione attivato fanno pensare che il processo, attualmente ancora in una
fase molto embrionale, possa essere passibili di sviluppi interessanti.
&RPXQHGL%HQHYHQWR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
119
contratto amministrativo, la gestione delle consegne dei beni e le verifiche dei servizi etc. In
questi anni, la crescita in termini finanziari degli acquisti, gestiti tramite gara, è stata
notevole.
Tra le principali iniziative attivate si segnalano:
¾ Proposta dell’adozione del contratto di “JOREDO VHUYLFH” per la gestione e
manutenzione del patrimonio immobiliare, gestione e manutenzione del parco
autoveicoli e per la fornitura di abbigliamento per i Vigili Urbani (tale esperimento è
stato purtroppo abbandonato per incapacità delle imprese locali di fornire il servizio
richiesto).
¾ Servizio di informazione ad altre amministrazioni locali per la predisposizione di
capitolati di gara, procedure e regolamenti.
¾ Monitoraggio, tramite indagini di FXVWRPHU VDWLVIDFWLRQ, della soddisfazione degli
utenti interni all’amministrazione relativamente a beni/servizi forniti.
¾ Gestione informale, un prezzario completo;
¾ Realizzazione della fornitura di 244 articoli di cancelleria sin dal 1997, così come
proposta successivamente dalla Consip nel 2000.
120
&RPXQHGL&DWDQ]DUR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
&RPXQHGL/HFFH
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
121
Il comune si prefigge l’obiettivo di rendere operativo a tutti gli effetti l’ufficio, nel corso del
2003.
I risultati attesi sono:
1) il raggiungimento di un risparmio dei costi, nell’ottica di economie di scala;
2) un maggiore controllo della spesa;
3) una maggiore attenzione e standardizzazione rispetto ai fornitori, ai prodotti ed ai
servizi offerti.
A tal fine la principale azione intrapresa è stata la predisposizione e costituzione di un albo
fornitori di fiducia diviso per categorie merceologiche. Un elenco di fornitori da invitare, in
occasione di bandi pubblici, è destinato ad aumentare in prospettiva, nella ricerca di un
soddisfacente rapporto qualità/prezzo del prodotto/servizio acquistato.
Un’ulteriore azione è stata quella di coinvolgere i diversi settori dell’amministrazione
comunicando loro l’intenzione di articolare il Provveditorato e le funzioni ad esso relative,
richiedendo di predisporre ed inviare i relativi fabbisogni per l’anno 2003 all’ufficio stesso.
La modalità di approvvigionamento è di tipo tradizionale e si pone l’obiettivo di portare a
regime il processo di approvvigionamento accentrato in un’unica unità prima di aderire alle
convenzioni d’acquisto Consip, e comunque di considerare i prezzi Consip come base d’asta
per le gare di importo inferiore a 50.000 euro negli approvvigionamenti.
&RPXQHGL3HUXJLD
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
122
promotore dell’iniziativa coinvolgendo alcuni comuni e comunità montane dell’area territoriale
circostante.
Il principale punto di forza è da ricercare nella volontà di creare sinergie a livello locale per
attuare le migliori strategie di approvvigionamento, ricorrendo all’esperienza già consolidata
della Consip.
&RPXQHGL9LFHQ]D
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
Allo stato attuale la funzione di approvvigionamento non è svolta da una struttura dedicata;
nell’organizzazione comunale sono presenti 4 poli di acquisto divisi per categorie
merceologiche. L’obiettivo che si prefigge il comune, in prima istanza, è la riorganizzazione
della struttura, pervenendo in tale ambito ad un potenziamento dell’organico amministrativo.
Il sistema informativo utilizzato non è ancora a supporto del ciclo dell’ordine ed è impiegato,
ad uso interno, per la gestione dei buoni d’acquisto. Obiettivo intermedio è la messa a punto
di un software da sviluppare in proprio, che non presenta però particolari aspetti innovativi.
Le modalità di approvvigionamento sono finora svolte in modo tradizionale; si è fatto ricorso
alle convenzioni Consip, in particolare per la fornitura di cancelleria, ma i vantaggi possono
definirsi ancora relativi.
Da evidenziare che, nell’ambito delle modalità innovative per l’acquisizione di beni e servizi,
il comune ha sperimentato in via gratuita le piattaforme telematiche di due società al fine di
effettuare gare ad evidenza pubblica. I risultati possono definirsi soddisfacenti ma i costi di
acquisizione di tali software sono considerati ancora troppo elevati.
123
3URYLQFLDGL&RPR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
124
(OHQFRGHOOHDPPLQLVWUD]LRQLFRQWDWWDWH
Di seguito si fornisce l’elenco delle amministrazioni che hanno risposto al primo questionario
inviato.
$PPLQLVWUD]LRQL
Comune di Acquasanta
Comune di Aosta
Comune di Arpa
Comune di Arpino
Comune di Arquatascrivia
Comune di Asti
Comune di Avellino
Comune di Banchette
Comune di Belluno
Comune di Benevento
Comune di Bergamo
Comune di Biella
Comune di Cadenzano
Comune di Cagliari
Comune di Caltanissetta
Comune di Campobasso
Comune di Cascina
Comune di Castel Fiorentino
Comune di Catanzaro
Comune di Empoli
Comune di Enna
Comune di Frosinone
Comune di Genova
Comune di Ladispoli
Comune di Lanuvio
Comune di Lari
Comune di Lecce
Comune di Livorno
Comune di Lucca
Comune di Milano
125
$PPLQLVWUD]LRQL
Comune di Nuoro
Comune di Oristano
Comune di Padova
Comune di Palermo
Comune di Perugia
Comune di Pesaro
Comune di Pino Torinese
Comune di Porcari
Comune di Reggio Calabria
Comune di Rignano Flaminio
Comune di Rimini
Comune di Sassari
Comune di Scarperia
Comune di Siracusa
Comune di Tarquinia
Comune di Tivoli
Comune di Torino
Comune di Torrita Tiberina
Comune di Trapani
Comune di Udine
Comune di Verona
Comune di Vicenza
Prov. di Agrigento
Prov. di Ancona
Prov. di Ascoli Piceno
Prov. di Cagliari
Prov. di Chieti
Prov. di Como
Prov. di Crotone
Prov. di Cuneo
Prov. di Enna
Prov. di Frosinone
Prov. di Grosseto
Prov. di La Spezia
Prov. di Lecco
126
$PPLQLVWUD]LRQL
Prov. di Lodi
Prov. di Mantova
Prov. di Matera
Prov. di Modena
Prov. di Napoli
Prov. di Nuoro
Prov. di Oristano
Prov. di Palermo
Prov. di Parma
Prov. di Pisa
Prov. di Potenza
Prov. di Salerno
Prov. di Varese
Prov. di Venezia
Regione Emilia Romagna
Regione Lazio
Regione Liguria
Regione Lombardia
Regione Sicilia
Regione Toscana
Regione Umbria
127
'35/HSURFHGXUHWHOHPDWLFKHGHOFRQWUDHQWHVFKHPD
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⇓
L’amministrazione comunica al gestore del sistema i dati necessari
⇓
¾ rimane ferma la possibilità per le amministrazioni di effettuare gli approvvigionamenti di
beni e servizi con le tradizionali procedure di scelta del contraente;
¾ regioni e enti locali possono applicare le procedure telematiche se così dispongono
nell’ambito della propria autonomia e salvo che non aderiscano alle convenzioni
stipulate ai sensi dell’art.26 della legge 488/99;
¾ le procedure di telematiche di scelta del contraente possono essere adottate anche ai
fini della stipula delle convenzioni di cui all’art.26 della legge 488/99.
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8QLWj RUGLQDQWH
: soggetto abilitato dalla amministrazione pubblica di pertinenza a
impegnare la stessa per l’acquisto di beni e servizi.
8WHQWH: fornitore di beni/servizi abilitato a partecipare alle procedure telematiche di acquisto
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¾ verificare la regolarità della procedura e dell’offerta;
¾ apporre la propria firma, anche digitale, sul verbale delle operazioni, prodotto
automaticamente dal sistema, e sul verbale di aggiudicazione convalidando i risultati del
procedimento.
Qualora previsto dalle disposizioni di legge regolanti l’attività negoziale delle pubbliche
amministrazioni, l’ente nomina un ufficiale rogante. Questi provvede a ricevere il verbale di
aggiudicazione, apponendovi la propria firma, anche digitale, su questo e sul verbale delle
operazioni di gara convalidati dal responsabile del procedimento.
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3URFHGXUH
*DUHWHOHPDWLFKH
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• casi di sospensione della procedura;
• fattispecie di esclusione dell’utente;
• descrizione dei sistemi informatici di negoziazione che saranno utilizzati nei
successivi avvisi di gara, con la descrizione, per ciascuno di essi, delle modalità e
dei criteri di scelta del contraente;
• indicazione del responsabile di procedimento;
• durata dell’abilitazione degli utenti (non superiore ai 24 mesi);
• garanzie che il fornitore dovrà rilasciare preventivamente per accedere al sistema
informatico di negoziazione.
⇓
L’amministrazione delibera sulle domande di abilitazione nel termine di 15 gg. dalla
ricezione, comunicando all’utente:
¾ quanto previsto nel processo di autorizzazione;
¾ categorie e classi per le quali risulta abilitato.
⇓
$99,62',*$5$
⇓
,19,72
Inviato via e-mail o tramite altri strumenti telematici indicati nel bando, ai soggetti abilitati
almeno 10 gg. prima dell’inizio della procedura.
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Al suo interno sono indicate:
¾ modalità per partecipare alla procedura;
¾ giorno e ora inizio operazioni.
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Per gli acquisti sotto soglia e per gli utenti pre-selezionati, il sistema permette di valutare in
maniera automatica le offerte ricevute predisponendo una graduatoria sulla base dei criteri
scelti dalla unità ordinante tra le opzioni offerte dal sistema.
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Indica:
¾ categorie merceologiche in cui è organizzato il mercato elettronico;
¾ specifiche tecniche, costruttive e di qualità dei beni, nonché livelli dei servizi cui
raffrontare i beni e servizi offerti, al fine dell’abilitazione dei fornitori;
¾ modalità e requisiti, oggettivi e soggettivi, necessari per le domande di abilitazione e i
principi di valutazione delle stesse, nonché l’indicazione delle eventuali procedure
automatiche per la loro valutazione;
¾ durata dell’abilitazione;
¾ sito su cui sono rese disponibili le informazioni sul funzionamento del mercato
elettronico.
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