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AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

N
AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
el corso della programmazione degli interventi FSE 2000-
2006 si è ravvisata la necessità di sostenere i processi di
riforma in atto nella Pubblica Amministrazione, attraverso
Azioni di Sistema gestite a livello centrale dal Dipartimento della
Funzione Pubblica, al fine di assicurare, in un’ottica di coesione
ed inclusione, omogeneità e coerenza, sul territorio nazionale, a
tutti gli interventi rivolti alle Pubbliche Amministrazioni. Ciò ha
portato alla definizione di un Programma Operativo Nazionale
(PON) di “Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema (ATAS)” per le
aree Obiettivo 1 e di un PON di “Azioni di Sistema” per le aree
Obiettivo 3.
In relazione ad ogni PON, il Formez predispone Piani operativi
che, una volta approvati dal Dipartimento e presentati ai Comitati
di Sorveglianza, portano poi alla realizzazione di specifici progetti
ed interventi.
La compresenza dei due Obiettivi permette al Formez di avviare
attività sul territorio nazionale, coinvolgendo tutte le regioni in
un’ottica di sistema e secondo criteri di ottimizzazione e di positivi
scambi di esperienze.
L’approccio perseguito dal Formez, che trova nel Piano la sua
concreta espressione, vede le Azioni stesse come derivanti da due
principi complementari e convergenti. Alcune Azioni nascono dal
basso, da una lettura dei singoli, specifici contesti e, attraverso
processi successivi di modellizzazione e “de-contestualizzazione”,
consentono di portare a sistema quello che i contesti hanno
prodotto. Così facendo, l’Azione di Sistema “restituisce” ai territori
le loro stesse esperienze, attribuendo valore aggiunto e
consentendone riusabilità e diffusione. Altre Azioni, di converso,
nascono con una visibilità dall’alto, meno impegnata nella
gestione del quotidiano e più aperta alla ricerca, all’esperienza di
nicchia o di “frontiera”. In questo caso il modello proposto viene
poi immediatamente offerto ai territori per la sperimentazione,
perché siano i territori a consentire di apprezzarne il valore e
l’utilità, e a dare concretezza ai modelli e corpo alle ricerche, oltre
che a decretarne l’utilizzabilità. In questo caso l’Azione di Sistema
“ritorna” al centro, che potrà dunque avviarne la diffusione su più
ampia scala.
Questa collana si inserisce a pieno titolo nello spirito delle Azioni
di Sistema dal momento che nasce per dare sia maggiore
diffusione ai risultati dei progetti realizzati dal Formez, sia
maggiore organicità alle Azioni, attraverso una riflessione e un
dibattito sulle stesse, sulle opportunità e modalità di trasferimento
di modelli efficaci e di buone pratiche tra amministrazioni.

Carlo Flamment
Presidente Formez
Responsabile editoria
Anna Mura
24
STRATEGIE DI UTILIZZO
DEL MARKETPLACE
NELLE AMMINISTRAZIONI
PUBBLICHE

Formez

F o r m e z • A r e a P r o g e t t i E d i t o r i a l i
A cura di
Valeria de Magistris, Dirigente Area Diffusione dell’Innovazione, Formez
Maria Giulia Catemario, Responsabile del progetto
“Change Management” per la Misura II.2 Azione 4.4 PON ATAS Ob. 1

Ricerca, documentazione, analisi e redazione testi


Chiara Lacava, Sergio Merlino,
con la collaborazione di Antonio Tappi, Stefano Fiaschi, Maria Fiore

Organizzazione editoriale
Paola Pezzuto, Roberta Crudele
Premessa

La gestione degli acquisti nella Pubblica Amministrazione è tra gli


ambiti più attuali di innovazione dei processi organizzativi. Produrre
il cambiamento in tale contesto vuol dire gestire con una logica inno-
vativa gli approvvigionamenti, le relazioni con il mercato e con i forni-
tori, gestire la logistica, i magazzini, l’amministrazione. Solo così si au-
menta l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa sia per quan-
to concerne l’organizzazione interna, sia per quanto attiene alle rela-
zioni con il mercato locale.
Tra le soluzioni gestionali che favoriscono il raggiungimento di
maggiori obiettivi di risparmio e di promozione dell’economia locale,
i nuovi modelli di gestione degli acquisti, che utilizzano la tecnologia
informatica e telematica, rappresentano una grossa opportunità per
la Pubblica Amministrazione in termini di semplificazione delle pro-
cedure e di riduzione dei costi.
Inoltre, tali modelli, realizzati a volte sotto forma di gestione asso-
ciata da parte di piccoli comuni, garantiscono, nell’ambito dei princi-
pi di concorrenza, anche il coinvolgimento delle piccole e medie im-
prese locali.
L’evoluzione della normativa è orientata a garantire alle amministra-
zioni regionali e locali l’autonomia delle proprie decisioni rispetto ai mo-
delli d’acquisto e a promuovere un’efficace cooperazione fra diversi sog-
getti istituzionali che si trovino ad affrontare problemi simili.
A livello comunitario, la forte attenzione dedicata al tema è dimo-
strata dalle due direttive europee sugli appalti pubblici: la direttiva
relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli ap-
palti pubblici di forniture, di servizi e di lavori (la cosiddetta direttiva
“classica” n. 18/2004/CE) e quella che coordina le procedure di ap-
palto degli enti erogatori di acqua, di energia e degli enti che fornisco-
no servizi di trasporto (la cosiddetta direttiva “settori” n. 17/2004/CE).
Tali direttive, che contengono aspetti e principi molto innovativi,
hanno un impatto diretto sui processi di acquisto delle amministra-
zioni pubbliche che potranno, in prospettiva, condizionare fortemen-
te la legislazione e la prassi degli ordinamenti interni. Vengono, infat-
ti, introdotte forti innovazioni e puntuali regolamentazioni in materia
di aste elettroniche, sistemi dinamici di acquisto elettronico e centrali
8 di acquisto. Tutto ciò conferma ulteriormente l’esigenza di supportare
le pubbliche amministrazioni, soprattutto quelle locali, nella diffusio-
ne dell’informazione e nell’utilizzo degli strumenti messi a disposi-
zione dalle nuove tecnologie e di sfruttare le opportunità offerte dal
quadro normativo-istituzionale.
Il lavoro svolto dal Formez si inquadra in questo contesto e si propo-
ne di animare e sviluppare una comunità di pratiche, che raccolga gli
operatori del settore intesi non solo come responsabili degli acquisti nel-
le amministrazioni regionali e locali, ma anche come tutti gli altri sog-
getti a vario titolo interessati all’argomento: una comunità che discuta
di questi problemi, che si confronti e trovi delle soluzioni e delle stru-
mentazioni da utilizzare in modo condiviso. In questo percorso, prima
la sezione del progetto CIPA (Coesione e Innovazione nella Pubblica
Amministrazione) dedicata all’e-procurement, poi il progetto “Change
Management nei processi di acquisto” (PON Atas Ob. 1 Misura II.2 azio-
ne 4.4) hanno realizzato una serie di attività, tra cui tre laboratori (ognu-
no delle durata di oltre sei mesi) con le amministrazioni, sei workshop
di presentazione dei lavori, quattro pubblicazioni Formez (una ricerca
e tre linee guida come conclusione dei laboratori) oltre alle attività che
fanno perno sul sito http://www.patrimonioacquisti.formez.it/.
Questo volume, che conclude il progetto, vuole offrire strumenti co-
noscitivi e pratici a tutte le amministrazioni che abbiano già intrapreso
il percorso verso l’innovazione degli acquisti e nel contempo offrire una
panoramica a quelle che solo oggi si stanno muovendo in tal senso.

Valeria de Magistris
INDICE

9
INTRODUZIONE 11

CAPITOLO 1
Il percorso della sperimentazione 17
1. La metodologia utilizzata 19
2. Amministrazioni a confronto 22
3. Spunti e riflessioni dal laboratorio 24

CAPITOLO 2
Il marketplace della P.A.
e le amministrazioni del laboratorio 27
1. Gli strumenti utilizzati 29
2. Il processo di acquisto - Fasi e attività 30
3. Il questionario 39

CAPITOLO 3
I risultati del laboratorio 43
1. Aspetti organizzativo-gestionali del processo
di approvvigionamento telematico 46
2. Modalità di utilizzo del marketplace della P.A. 51
3. Criticità e suggerimenti 57

CAPITOLO 4
Marketplace: istruzioni per l’uso 63
1. L’abilitazione al mercato di enti e fornitori 65
2. La ricerca dei prodotti 67
3. Ordini diretti e richieste di offerta 72
4. Considerazioni conclusive 80

CAPITOLO 5
E-procurement e normativa comunitaria 83
1. Le strategie e gli scenari degli acquisti
a livello comunitario 85
2. La direttiva n. 18 del 2004: obiettivi e strumenti 86
3. Il sistema di e-procurement
nella direttiva europea 90
4. Le aste elettroniche 92
5. I sistemi dinamici di acquisto 95
6. Marketplace e sistema dinamico di acquisto:
implicazioni organizzative e gestionali 97
7. Il recepimento nell’ordinamento interno alla luce
della riforma del Titolo V della Costituzione 101
8. Punti di forza e di criticità della nuova direttiva 103
10
CAPITOLO 6
Le esperienze delle amministrazioni 105
1. Il contesto di riferimento 107
2. Le schede 107
Regione Campania 108
Regione Siciliana 109
Regione Umbria 110
Provincia di Caserta 111
Provincia di Crotone 112
Provincia di Salerno 114
Comune di Asti 114
Comune di Anzio (RM) 115
Comune di Villaricca (NA) 116
Comune di Udine 117
ASL Benevento 1 119
Azienda Ospedaliera S. Maria Nuova
di Reggio Emilia 120
Azienda Ospedaliera Monaldi di Napoli 121
Dipartimento di Matematica - Università
degli Studi di Lecce 122
Università degli Studi di Foggia 123
Comunità Montana dei Monti Lattari
e della Penisola Sorrentina 124
Ministero di Grazia e Giustizia - CISIA (NA) 125
INDIRE - Firenze 126
Istituto Nazionale di Oceanografia e Geofisica -
Sgonico (TS) 127
Comune di Napoli - ASIA 128
Direzione Regionale delle Entrate per la Sicilia 129

ALLEGATI
Il questionario di rilevazione 133
INTRODUZIONE 11
INTRODUZIONE

13

Il volume è il risultato del lavoro del laboratorio “Sperimentiamo il


marketplace”, terminato a novembre 2004, e conclude il progetto “Change
management nei processi di acquisto” dedicato alle amministrazioni residen-
ti nelle regioni dell’Obiettivo 1. Il progetto è coordinato da Valeria de Magi-
stris e da Maria Giulia Catemario come responsabile di progetto. Alla realiz-
zazione del laboratorio hanno partecipato in qualità di consulenti Chiara La-
cava e Sergio Merlino, esperti della Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento per le Risorse Umane e Strumentali, e gli altri consulenti che
hanno collaborato alla stesura del volume.
Un valido contributo al laboratorio è stato fornito dalla Consip che si rin-
grazia per la disponibilità.
Il laboratorio “Sperimentiamo il marketplace” parte dalle criticità eviden-
ziate nell’adozione del marketplace e ne saggia la validità e la rispondenza
alle effettive esigenze d’innovazione delle amministrazioni.
La metodologia adottata è innovativa rispetto a quella usata in preceden-
za in quanto fonde l’aspetto di ricerca a quello proprio della sperimenta-
zione (l’uso da parte delle amministrazioni dello strumento del marketpla-
ce); inoltre, prevede un momento di autoanalisi delle amministrazioni par-
tecipanti mediante l’utilizzo di una griglia di autovalutazione. Le ammini-
strazioni/uffici che hanno partecipato al laboratorio sono 45, di cui 3 Re-
gioni, 4 Province, 11 Comuni, 3 Università. Di seguito viene riportato l’e-
lenco completo delle amministrazioni partecipanti. Piccoli gruppi di rap-
presentanti delle stesse hanno partecipato alla sperimentazione intervenen-
do alle riunioni ed utilizzando il marketplace della P.A. Di queste circa la
metà ha anche completato la parte relativa all’autovalutazione compilando
il questionario di autoanalisi; per esse, a chiusura della pubblicazione, ven-
gono riportate brevi schede descrittive del livello di innovazione raggiun-
to, delle relative esigenze, aspettative e delle problematiche incontrate nel
percorso di innovazione.
INTRODUZIONE

Il volume presenta, nel primo capitolo a cura di Antonio Tappi, la meto-


dologia utilizzata durante il lavoro e alcune riflessioni derivanti dai contatti
con le amministrazioni nei momenti di aula.
Il capitolo 2, a cura di Sergio Merlino, illustra le fasi, le attività ed il que-
stionario utilizzato per la fase di autoanalisi.
I risultati della fase di autoanalisi sono descritti nel capitolo 3, anche que-
14 sto a cura di Sergio Merlino, che riporta anche gli elementi di criticità riscon-
trati nell’analisi e i possibili suggerimenti.
Il capitolo 4 riguarda una simulazione di utilizzo del marketplace della
P.A. curata da Stefano Fiaschi su fonti messe a disposizione dalla Consip. Ste-
fano Fiaschi ha, inoltre, collaborato all’elaborazione dei dati dei questionari
di autoanalisi.
Gli strumenti di e-procurement nelle direttive europee e le implicazioni
organizzative e gestionali per le amministrazioni è il tema affrontato nel ca-
pitolo 5 a cura di Chiara Lacava.
Nel capitolo 6, a cura di Antonio Tappi, sono riportate le esperienze e le
testimonianze delle amministrazioni che hanno partecipato alla fase di au-
toanalisi.
Le nuove attività a sostegno delle pubbliche amministrazioni partiranno
dal nuovo progetto “Amministrazione come cliente” che il Formez ha avvia-
to in convenzione con il Dipartimento della Funzione Pubblica nel corso del
2004. Tale progetto, nella sezione relativa allo sviluppo degli strumenti tele-
matici di acquisto, si muove in continuità rispetto alle precedenti iniziative
promosse dal DFP e realizzate dal Formez.
Il progetto, facendo leva sull’accrescimento delle conoscenze e delle com-
petenze, promuove l’utilizzo di strumenti e innovazioni nelle amministrazio-
ni pubbliche regionali e locali, che toccano aspetti organizzativi, gestionali,
tecnologici e relativi ai rapporti con il mercato. Si pone, quindi, come fina-
lità quella di sviluppare le conoscenze per migliorare la comprensione dei
fenomeni di cambiamento ed individuare nuovi percorsi e logiche di azione
da poter diffondere presso le amministrazioni locali.
Per il 2005 le attività prevedono il prosieguo delle iniziative e in partico-
lare due laboratori, di cui il primo partito a fine 2004 riguarda l’analisi delle
nuove competenze e dei profili professionali necessari alla funzione acquisti
nelle pubbliche amministrazioni. Inoltre, tra le attività di diffusione dei ri-
sultati, si è dato avvio alla realizzazione di un sistema di knowledge manage-
ment sugli acquisti, con l’obiettivo di raccogliere in un Cd Rom tutto il lavo-
ro sinora svolto dal Formez sull’argomento ed i materiali realizzati.
INTRODUZIONE

Laboratorio “Sperimentiamo il Marketplace”. Le amministrazioni partecipanti


Regione Siciliana – Dipartimento di Programmazione
Regione Siciliana – Ufficio speciale controlli II° livello
Regione Siciliana – Ufficio Affari Generali
Regione Siciliana – Assessorato Agricoltura e Foreste – Dipartimento Interventi strutturali
Regione Campania
Regione Umbria
Provincia di Crotone 15
Provincia di Caserta
Provincia di Caltanissetta
Provincia di Salerno – Settore ServiziTecnici e Settore Servizi Primari
Provincia di Salerno – Settore Servizi Primari
Comune di Anzio (RM)
Comune di Carosino (TA)
Comune di Ginosa (TA)
Comune di Asti
Comune di Udine
Comune di Napoli
Comune di Napoli - ASIA
Comune di Palermo
Comune di Pantelleria (TP)
Comune di Chiusa Sclafani (PA)
Comune di Marsala (TP)
Comune di Villaricca (NA)
Comunità Montana dei Monti Lattari e della Penisola Sorrentina (NA)
Università degli Studi di Lecce – Dipartimento di Matematica
Università degli Studi di Foggia
Università degli Studi di Palermo
ASL Torino 3
ASL Benevento 1
Azienda Ospedaliera S. Maria Nuova (RE)
Azienda Ospedaliera San Sebastiano (CE)
Azienda Ospedaliera Monaldi (NA)
Ministero di Grazia e Giustizia – CISIA (NA)
Ministero di Grazia e Giustizia – CISIA (BO)
Ministero Economia e Finanze
Direzione Regionale delle Entrate per la Sicilia
Agenzia Territorio – Direzione Regionale della Sicilia
Corte dei Conti (NA)
Ufficio Commissario delegato “Emergenza rifiuti”
INDIRE – Istituto Nazionale di Documentazione per l’Innovazione e la Ricerca Educativa (FI)
ISVAP – Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni
CSI Piemonte – Consorzio per il Sistema Informativo Piemonte
Camera di Commercio Industria e Artigianato e Agricoltura (NA)
Istituto Nazionale di Oceanografia e Geofisica – Sgonico (TS)
Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia
CAPITOLO 1 17

IL PERCORSO
DELLA
SPERIMENTAZIONE
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

19

1. La metodologia utilizzata

Il nuovo laboratorio “Sperimentiamo il marketplace”, di cui le presenti li-


nee guida costituiscono il risultato, è il naturale proseguimento del laborato-
rio conclusosi a maggio 2004, con la pubblicazione di un volume1, che ha per-
messo di individuare alcuni “snodi critici” nell’utilizzo e nella realizzazione
del marketplace.
Proprio da questi “snodi”, attraverso la sperimentazione ed un percorso
di autoanalisi, è iniziato un lavoro finalizzato a mettere a fuoco le effettive
esigenze di innovazione delle amministrazioni e la validità delle azioni sino-
ra avviate. Inoltre, il laboratorio, a partire dall’esperienza sul campo, ha cer-
cato di costruire linee guida operative utilizzabili da tutte le tipologie di enti
locali. In particolare, esse sono dirette a tutte quelle amministrazioni che, ma-
nifestando la volontà di far propri gli strumenti messi oggi a disposizione dal-
le nuove tecnologie e normative, si trovano ancora in una fase progettuale di
avvio. Ciò consentirà loro di “saltare” tutta una fase sperimentale già attuata
da altri enti ed organismi analoghi e di poter sfruttare esperienze già conclu-
se per accelerare il proprio percorso di adeguamento.
Il percorso del gruppo di lavoro si è articolato seguendo una metodologia
già adottata nei precedenti laboratori Formez, pur con alcune innovazioni.
Avvalendosi del supporto di esperti, oltre che di strumenti di analisi e di in-
dagine predisposti ad hoc, si è giunti alla redazione di questo documento che
esprime una sintesi ragionata delle caratteristiche del marketplace, del suo
utilizzo consapevole e delle strategie di gestione degli acquisti, in un’ottica
innovativa sia per le metodologie e gli strumenti tecnologici da adoperare,
sia in ottemperanza alle recenti introduzioni normative, prima fra tutte la di-
rettiva europea sugli appalti pubblici (direttiva n. 18/2004).

1 Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A. - Linee guida sul marketplace,
Formez, Collana Azioni di sistema per la P.A. n. 18, 2004.
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

Il gruppo di lavoro del laboratorio è, pertanto, costituito da un gruppo mi-


sto di esperti del Formez e della Consip (per la sperimentazione pratica del
marketplace) e da rappresentanti delle amministrazioni che hanno partecipa-
to ai 5 mesi di lavoro da giugno a novembre 2004.
Il lavoro si è svolto sia on-line, sia attraverso una serie di incontri, con
scambi di informazioni, esperienze, produzione e condivisione di materiali.
20 Le amministrazioni hanno realizzato la sperimentazione attraverso un per-
corso che prevedeva diverse modalità operative:
• riunioni in plenaria per il confronto diretto e lo scambio delle esperienze;
• sperimentazione del marketplace della P.A. attraverso esercitazione pratiche;
• formazione in aula;
• attività on-line attraverso il sito di progetto e il forum;
• supporto e assistenza durante tutto il periodo.

I lavori si sono svolti seguendo un metodo innovativo rispetto ai prece-


denti laboratori.
Sono stati costituiti dei sottogruppi di lavoro per la sperimentazione pra-
tica ed un gruppo principale, formato dall’insieme di questi gruppi, per il
confronto e il dialogo tra i diversi componenti.
Al tradizionale lavoro, di fatto, si sono aggiunti:
• la sperimentazione;
• l’utilizzo del questionario per raccogliere le esperienze e le valutazioni.

Le riunioni hanno avuto due modalità distinte di lavoro:


• riunioni in plenaria con tutti i gruppi di lavoro per condividere metodi,
percorsi, risultati;
• riunioni di sperimentazione per l’utilizzo pratico dello strumento.

Le riunioni di sperimentazione con i sottogruppi formati da 10-14 parteci-


panti sono state effettuate a Napoli (3 incontri) e a Palermo (1 incontro); sono
consistite nell’illustrazione dello strumento e nella prova pratica di un ac-
quisto in affiancamento al personale della Consip, come esercitazione indivi-
duale degli addetti agli acquisti per apprendere l’uso, le potenzialità e l’ope-
ratività del mercato elettronico, visto criticamente da chi nella quotidianità
si occupa di gestire gli approvvigionamenti del proprio ente.
A tutti i partecipanti è stato consegnato un questionario di autoanalisi utile
alla valutazione dello stato dell’innovazione presso le amministrazioni coin-
volte e alla definizione delle criticità e dei punti di forza dello strumento og-
getto di sperimentazione messo a punto dalla Consip (marketplace della P.A.).
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

Il lavoro di gruppo è proseguito on-line con programmi, verbali, notizie e re-


soconti degli incontri. Per dare modo a tutti i partecipanti di essere aggiornati
sull’andamento dei lavori, sono stati utilizzati il sito web http://www.patrimonio
acquisti.formez.it, ed in particolare la pagina di approfondimento sui lavori di
laboratorio (Focus sulle Procedure telematiche di acquisto), una casella di po-
sta elettronica, centro di raccolta e smistamento per le comunicazioni di servi-
zio e lo scambio dei materiali di lavoro, e il Forum di discussione on-line. 21
In sintesi, il programma si è articolato in due fasi:
a) scambio e approfondimento di esperienze e conoscenze
La prima fase del laboratorio (giugno-ottobre 2004) ha previsto alcuni in-
contri per la sperimentazione pratica del marketplace. Le amministrazioni
hanno avuto la possibilità di evidenziarne vantaggi, criticità e potenzialità di
sviluppo in relazione alle loro reali esigenze. Per questa prima fase sono stati
individuati due gruppi di lavoro diversificati per tipologia di ente e per livel-
lo di conoscenza dello strumento.
b) elaborazione e produzione di linee guida e schemi
La seconda fase (ottobre-dicembre 2004) è stata finalizzata all’analisi delle
risultanze relative alla sperimentazione (criticità, problemi operativi, indivi-
duazione di soluzioni comuni), e alla sistematizzazione del materiale e della
documentazione in modo da giungere alla costruzione di queste linee guida
e di modelli e schemi-tipo utili per le amministrazioni.
Il contributo richiesto alle amministrazioni è stato, dunque, fondamentale
perché ha consentito di evidenziare griglie di criticità e di identificare, sia
pure in modo orientativo e non esaustivo, prime possibili soluzioni da adot-
tare “sul campo” in un’ottica di concretezza e semplificazione.
Gli strumenti di supporto alla sperimentazione utilizzati nel corso delle
riunioni di lavoro sono stati:
• materiali di approfondimento sulla metodologia di lavoro;
• materiali di approfondimento illustrativi del marketplace della P.A.;
• scheda di presentazione esperienza;
• griglia di analisi del processo di Ordine di Acquisto (OdA) e di Richiesta
di Offerta (RdO);
• questionario di autoanalisi;
• strumenti di elaborazione dati;
• scheda esperienza marketplace;
• interviste dirette di approfondimento.

Il percorso della sperimentazione, effettuato attraverso le diverse fasi de-


scritte, si è basato anche sui contributi che i rappresentanti delle amministra-
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

zioni partecipanti hanno trasmesso nel corso del periodo di svolgimento e


sul confronto reciproco tra le amministrazioni ed il gruppo coordinatore.

2. Amministrazioni a confronto

22 Viene qui di seguito riportata brevemente la “storia” degli incontri, delle


discussioni e del confronto costruttivo tra amministrazioni ed esperti.
Le amministrazioni partecipanti ai lavori del laboratorio, realizzando la
sperimentazione e fornendo spunti di riflessione e confronto utili all’indivi-
duazione ed allo sviluppo di nuove soluzioni, hanno contribuito al risultato
finale di produzione di queste linee guida.
I principali temi discussi durante gli incontri in plenaria sono stati:
• interessi e aspettative relativi al laboratorio;
• conoscenza e approfondimento delle procedure telematiche di acqui-
sto/marketplace;
• livello di utilizzo dello strumento;
• innovazioni normative - Direttiva europea n. 18/2004/CE.

Il confronto ha avuto come primo obiettivo quello di far conoscere e so-


cializzare le varie esperienze dei partecipanti, di individuare lo scenario di
riferimento, i diversi livelli di avanzamento dell’innovazione da parte delle
amministrazioni e le problematiche delle differenti tipologie di amministra-
zioni presenti (Regioni, Province, Comuni, ASL, Consorzi, aziende munici-
palizzate, amministrazioni centrali, altre tipologie). Interessante e funzionale
alle attività del laboratorio si è rivelato il dibattito sul differente livello di uti-
lizzo delle modalità telematiche di acquisto da parte dei partecipanti, in
quanto ciò ha costituito la base per avviare quello scambio di informazioni e
conoscenze utili ai soggetti amministrativi che non hanno ancora sviluppato
appieno queste tematiche. Al tempo stesso, le amministrazioni che hanno già
realizzato esperienze in materia hanno avuto la possibilità, attraverso il lavo-
ro comune ed un’analisi più accurata, di approfondire gli aspetti di interesse
e conseguire maggiore specializzazione. Il livello di utilizzo degli strumenti
di e-procurement, e in particolare del marketplace, è risultato non essere co-
sì elevato come potrebbe sembrare dal livello di discussione sul tema. Le
principali cause possono ricondursi al contesto generale di mercato ed allo
sviluppo organizzativo delle amministrazioni stesse, come l’introduzione an-
cora relativamente recente dello strumento e il ritardo strutturale, organizza-
tivo e tecnologico nel recepire al proprio interno l’innovazione.
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

Il percorso di lavoro ha altresì previsto una prova pratica del marketplace


della P.A., dando la possibilità alle amministrazioni di effettuare la simula-
zione di un acquisto di un bene. Nelle aule delle riunioni sono state predi-
sposte delle postazioni informatiche per consentire ai partecipanti la naviga-
zione all’interno del sito www.acquistinretepa.it, finalizzata a sperimentare
un intero processo di acquisto e a toccare con mano le opportunità, i vantag-
gi e le criticità dello strumento. A tutti i partecipanti è stata fornita un’utenza 23
e una password di prova per accedere al mercato elettronico. Inoltre, per ac-
celerare il processo di sperimentazione e dare la possibilità ai partecipanti di
“esercitarsi” anche all’interno delle proprie amministrazioni per tutto il pe-
riodo di lavoro del laboratorio, è stato messo a disposizione (per le ammini-
strazioni sprovviste e che ne abbiano fatto richiesta) il kit per la firma digita-
le, strumento imprescindibile per la gestione delle transazioni del mercato
elettronico. Le amministrazioni sono state affiancate per tutta la durata della
prova direttamente da esperti della Consip.

Il processo di acquisto

Dopo l’accesso al sistema, mediante autenticazione della propria utenza,


è possibile procedere alla ricerca dei beni e servizi secondo due modalità:
1. navigazione ad albero, scendendo lungo una scala di categorizzazioni dei
prodotti merceologici presenti all’interno del mercato;
2. ricerca libera, inserendo direttamente in un motore di ricerca interno il pro-
dotto ricercato.
L’esito finale delle attività di ricerca si concretizza nella visualizzazione di un
elenco di prodotti, comprendente una breve descrizione del prodotto stesso,
del relativo fornitore (l’indicazione delle condizioni in base alle quali il fornitore
si è impegnato a fornire i propri beni e servizi sono, invece, disponibili all’inter-
no dell’Area fornitori, alla voce Bando di abilitazione), del prezzo unitario e dei
tempi previsti per la consegna.
Una volta scelto il bene o servizio cercato, è possibile inserirlo all’interno del
proprio “carrello”, per procedere poi alla ricerca di ulteriori beni oppure per-
fezionare il processo di acquisto. Sono possibili due modalità (vedi approfon-
dimenti Cap. 4):
1. acquisto diretto, inviando la richiesta direttamente al fornitore;
2. creazione di una RdO (Richiesta di Offerta), processo che richiede ulteriori
specifiche in merito alle modalità di svolgimento della procedura di valu-
tazione delle offerte (come ad es., i tempi di validità della RdO, la data di
apertura delle buste, ecc.).
Conclude il processo di acquisto la firma digitale di tutta la procedura ef-
fettuata e l’invio della documentazione relativa al fornitore.
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

Altra importante materia affrontata nel corso del laboratorio è stata la nor-
mativa, con un focus specifico di approfondimento sulle innovazioni della
direttiva europea sugli appalti pubblici n. 18/2004/CE (cd “direttiva classi-
ca”) e l’impatto sulle procedure telematiche di acquisto.
Le strategie e gli scenari degli acquisti a livello comunitario, le implica-
zioni organizzative e gestionali per gli enti locali, gli obiettivi, i punti di for-
24 za e le criticità di questo intervento legislativo (vedi approfondimenti nel cap.
5) hanno offerto ulteriori spunti di riflessione. Anche su questo tema interes-
santi sono le soluzioni e le azioni che le amministrazioni potranno indivi-
duare e porre in essere per proseguire nella strada del cambiamento.

3. Spunti e riflessioni dal laboratorio

Questo paragrafo cerca di individuare i principali aspetti critici e di atten-


zione emersi a seguito della sperimentazione e dei dibattiti scaturiti da essa,
oltre agli altri interessanti spunti e riflessioni che il confronto e la sperimen-
tazione hanno prodotto nel corso dei lavori.
Dalla centralità degli aspetti di change management, alla necessità per
le P.A. di superare vincoli organizzativi e tecnologici all’utilizzo dei nuovi
strumenti di e-procurement, a difficoltà di ordine di risorse e formazione
specifica.
I principali aspetti critici rilevati si possono ricondurre a:
• comunicazione tra gli attori del processo;
• ruolo strategico degli operatori delle P.A.;
• formazione;
• normativa vigente.

Elemento strategico per l’affermazione di questa nuova modalità operati-


va è la comunicazione tra tutti gli attori, sia interni (vertici, staff, operatori,
ecc.) sia esterni (fornitori). Al di là delle attività di informazione e promozio-
ne da parte della Consip verso le P.A., infatti, si evidenzia l’importanza delle
associazioni di categoria e delle altre istituzioni preposte a favorire la diffu-
sione delle nuove metodologie. Non solo, ma risulta altrettanto importante,
il ruolo delle singole amministrazioni, nell’attivazione di un processo infor-
mativo diretto ai propri fornitori segnalando la possibilità di iscriversi al
marketplace ed esponendone i vantaggi derivanti in termini di allargamento
del proprio bacino di clientela, per dare impulso allo sviluppo economico lo-
cale, e a tutti i fornitori interni al marketplace segnalando ad essi la presenza
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

eventuale di offerte non competitive, costituendo così un importante mecca-


nismo di regolazione della dinamica dei prezzi.
Altre osservazioni di carattere più generale mettono in rilievo il ruolo stra-
tegico degli operatori delle P.A. per la gestione del processo di acquisto, ri-
chiedendo capacità di valutazione e rilevanti competenze gestionali e orga-
nizzative. Si riportano a proposito alcuni esempi, rilevati dall’esperienza del-
la sperimentazione, riguardo al funzionamento delle transazioni che avven- 25
gono sul mercato elettronico: il prezzo indicato a catalogo dai vari fornitori è
valido in tutto il territorio entro cui avviene la transazione (nazionale o sub-
nazionale), il che comporta un’offerta standard, in qualche misura non pro-
priamente effettiva, ma orientata ad ottimizzare sia le spese di spedizione,
estremamente variabili, sia i tempi di consegna e i rischi connessi. Per que-
sto motivo, la modalità di perfezionamento più efficace a giudizio dei rap-
presentanti delle amministrazioni è risultata essere la Richiesta di Offerta
(RdO), modalità in grado di ottenere una personalizzazione della fornitura a
margine dell’offerta presente sul marketplace. D’altro canto, anche su questo
versante sono da registrare criticità di funzionamento, in quanto tale moda-
lità rende il processo di acquisto più complesso: richiede, infatti, l’attivazio-
ne di una sorta di “gara” e ogni RdO deve essere separata per singole catego-
rie merceologiche, in quanto i fornitori non possono rispondervi a meno che
non abbiano contemporaneamente la possibilità di rispondere e soddisfare
tutte le richieste inoltrate. Tutto ciò presuppone e richiede anche, se non so-
prattutto, una formazione specifica per le risorse umane dedicate alla gestio-
ne degli acquisti, assieme all’ipotesi di costituire una vera e propria struttura
per gestire le nuove modalità di acquisto.
Ulteriori osservazioni sono emerse per quanto concerne la normativa vi-
gente. L’applicazione della normativa alle procedure telematiche di acquisto
e al marketplace ha in qualche modo modificato le procedure in precedenza
acquisite dalle amministrazioni e prodotto problemi di natura tecnico-opera-
tiva. Il decreto legge, emanato in seguito alla Legge Finanziaria 2004, ha di
fatto aggiunto un onere alle P.A., quello di motivare il ricorso al mercato elet-
tronico al di fuori della convenzione Consip (es.: non c’è nessuna convenzio-
ne attiva, ha caratteristiche economiche o tecniche non adeguate, possibilità
di accedere a condizioni economiche più vantaggiose). Alcune altre situazio-
ni particolari di natura tecnico-operativa sono emerse in sede di incontri (es.:
acquisto di un prodotto per una nave in acque internazionali, servizi richie-
sti non soggetti ad IVA attualmente non previsti dalle funzionalità dello stru-
mento) ed hanno suggerito indicazioni per migliorare il marketplace sia dal
lato utente, sia dal lato gestore.
IL PERCORSO DELLA SPERIMENTAZIONE

Il percorso sperimentale così articolato ha permesso un’analisi critica del


mercato elettronico della P.A., e grazie al contributo di tutti i partecipanti al
gruppo di lavoro, la definizione di linee guida per un utilizzo consapevole
del marketplace.

26
CAPITOLO 2 27

IL MARKETPLACE
DELLA P.A.
E LE AMMINISTRAZIONI
DEL LABORATORIO
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

29

1. Gli strumenti utilizzati

Tutto il lavoro compiuto si è fondato sulla convinzione che lo strumento


oggetto di analisi possieda enormi potenzialità di sviluppo e possa recare van-
taggi sia alle imprese pubbliche, sia a quelle private (fornitori) che si inter-
facciano con le amministrazioni pubbliche.
A dispetto della sua breve vita e delle forti resistenze che incontra ogni
nuovo progetto di innovazione, il marketplace si sta dimostrando, benché
non ancora nella fase di massima espansione, uno strumento potente che, se
adeguatamente “popolato”, potrà assumere un ruolo importante nel proces-
so di modernizzazione economica del settore pubblico e privato.
Secondo alcuni dati illustrati dalla Consip, alla fine del mese di ottobre
2004, risultano pubblicati sul mercato elettronico oltre 500 metaprodotti di
cui più di 400 disponibili2, sono presenti on-line circa 90.000 articoli e 300
sono i fornitori abilitati.
Il problema del popolamento del mercato, sul quale si tornerà, è stretta-
mente connesso all’esercizio di un ruolo attivo da parte delle pubbliche am-
ministrazioni e cioè deriva anche dalla necessità di una maggiore presenza
di acquirenti (le P.A. per l’appunto), che attirerebbe un maggior numero di
imprese fornitrici, stimolando la competizione tra queste ultime e conducen-
do, a parità di qualità dei prodotti offerti, ad innegabili vantaggi in termini di
prezzi e trasparenza dei mercati.
In questa sede si analizza più da vicino su quali basi si è sviluppata l’ana-
lisi e quali sono stati gli strumenti usati per saggiare il livello di conoscenza e
di utilizzo del mercato elettronico da parte dei partecipanti al laboratorio.
Gli strumenti metodologici utilizzati sono i seguenti:
• griglie di analisi del processo di acquisto telematico tramite il marketpla-
ce della Pubblica Amministrazione;

2 Per essi è, cioè, presente sul mercato almeno un fornitore.


IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

• un questionario, sottoposto agli enti partecipanti dopo la sperimentazio-


ne, articolato in due parti:
– Parte I “Aspetti organizzativo-gestionali” del processo di approvvigio-
namento telematico;
– Parte II “Modalità di utilizzo del marketplace della P.A.”.

30 Tali strumenti, uniti al confronto ed allo scambio di esperienze tra le am-


ministrazioni coinvolte nel laboratorio, hanno condotto ad approfondire cri-
ticità e vantaggi del marketplace emersi nel corso dei lavori.
Fondamentale si è rivelata la fattiva collaborazione delle amministrazioni
partecipanti soprattutto attraverso la puntuale compilazione del questionario
proposto.
La diffusione di quanto emerso dal laboratorio, attraverso il presente do-
cumento, consente di fornire un supporto in materia di approvvigionamento
telematico di beni e servizi e di rispondere, almeno in parte, alle esigenze di
innovazione manifestate all’interno del settore pubblico ed in particolare da-
gli enti locali.

2. Il processo di acquisto - Fasi e attività

Com’è noto, il mercato elettronico è essenzialmente costituito da una strut-


tura informatica tramite la quale le unità ordinanti, nel rispetto della norma-
tiva prevista per l’approvvigionamento di beni e servizi della Pubblica Am-
ministrazione, possono effettuare acquisti, di valore inferiore alla soglia di
rilievo comunitario, da cataloghi predisposti da fornitori selezionati ed abili-
tati con apposito bando secondo procedure predefinite (una sorta di pre-qua-
lifica elettronica).
Naturalmente il sistema deve essere in grado di garantire i principi di na-
tura comunitaria, quali la parità di condizioni dei partecipanti, la trasparen-
za e la semplificazione delle procedure.
Nel procedimento di acquisto mediante mercato elettronico si ha, dunque,
da una parte un “insieme” di fornitori abilitati3 e, dall’altra, secondo quanto
disposto dall’articolo 11 del DPR 101/2002, il potenziale universo di pubbli-

3 In merito all’albo dei fornitori è stato osservato che il sistema del mercato elettronico non è
applicabile alle gare sopra soglia comunitaria in quanto l’istituzione di un sistema “chiuso”
di fornitori abilitati, non consente di estendere tale metodo di acquisizione di beni e servi-
zi anche per gli appalti e le forniture di rilievo comunitario, atteso che in tale fascia opera
l’opposto principio per il quale i concorrenti agli appalti pubblici debbono poter partecipare
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

che amministrazioni che, ove autonomamente lo decidano e nel rispetto del-


la normativa vigente, possono avvalersene.
Una prima schematizzazione del procedimento di acquisto può essere, in
grandi linee, così sintetizzata:

Marketplace 31

Analisi della
Bando di
domanda e Abilitazione Pubblicazione Negoziazione
preparazione
abilitazione
fornitori catalogo e acquisto
documenazione dei fornitori

Prima fase Seconda fase

In tale sequenza procedimentale, rileviamo come tutti i beni/servizi di-


sponibili nel marketplace debbano essere definiti in un catalogo elettronico
predisposto dai fornitori abilitati dal quale i punti ordinanti possono attinge-
re per ordinare i prodotti/servizi disponibili4. Contestualmente all’abilitazio-
ne dei fornitori è prevista la pubblicazione sul marketplace della lista dei pro-
dotti offerti, la cui conformità rispetto alle specifiche tecniche indicate nel
capitolato è accertata dalla Consip.
Per effettuare gli ordini, anche il punto ordinante (amministrazione pub-
blica) deve sottostare ad una sorta di procedimento di abilitazione che consi-
ste nel compilare un modulo contenente la domanda di registrazione5.
Esaurite queste operazioni preliminari, l’unità amministrativa ordinante,
nella persona titolare di potere di spesa e idonea ad impegnare l’amministra-

alle gare indipendentemente dalla loro iscrizione in elenchi fiduciari e l’iscrizione ad un al-
bo dei fornitori istituito presso le pubbliche amministrazioni non è requisito obbligatorio
per la partecipazione alle gare. Vedi F. Sarzana di S. Ippolito, E-government, profili teorici
ed applicazioni pratiche del governo digitale, Piacenza, La Tribuna 2003, p. 243.
4 L’abilitazione dei fornitori avviene secondo le modalità previste dagli specifici bandi relativi
alle diverse categorie merceologiche, e si concretizza in un provvedimento di abilitazione.
Per ciascun fornitore abilitato, vengono attivati account (password e PIN) e una casella di
posta elettronica da parte del gestore del sistema.
5 Nel modulo, disponibile sul sito www.acquistinretepa.it, è indicato l’indirizzo di posta elet-
tronica a cui devono essere inviate tutte le comunicazioni inerenti all’utilizzo del market-
place. Il modulo, in conformità alle modalità previste nello stesso sito, è sottoscritto a mezzo
di firma digitale. Anche in questo caso, per ciascun punto ordinante registrato, vengono atti-
vati account (password e PIN) e una casella di posta elettronica da parte del gestore del siste-
ma, che permetteranno l’acquisto on-line.
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

zione per la quale opera, può procedere all’acquisto scegliendo tra due possi-
bili opzioni:
1. eseguire direttamente dal catalogo elettronico un ordine d’acquisto (OdA);
2. rivolgere una richiesta di offerta ai fornitori abilitati (RdO), avviando, in
tal modo, una sorta di “gara informale” tra i concorrenti.

32 Questi, in base alla personalizzazione della richiesta formulata dall’am-


ministrazione ordinante, possono proporre non solo ribassi sui prezzi ripor-
tati a catalogo ma anche accettare nuove e diverse condizioni di fornitura ri-
spetto a quelle riferibili ai prodotti abilitati sul mercato elettronico6.
Nelle linee essenziali, le due opzioni d’acquisto possono essere schema-
tizzate nel modo seguente:

Marketplace

L’ordine diretto

Accesso al Ricerca Gestione Creazione


Punto Firma ordine
Marketplace prodotto carrello ordine
ordinante d’acquisto
d’acquisto
Firma digitale

Richiesta d’offerta

Composizione Lancio Chiusura


Punto Accesso al Selezione
richiesta richiesta richiesta
ordinante Marketplace fornitori
d’offerta d’offerta d’offerta

Pin Code

Aggiudica- Firma
Valutazione
zione richiesta documento di
offerte
d’offerta aggiudicazione

Firma digitale

6 Si ricorda che il fornitore abilitato è il solo ed esclusivo responsabile del contenuto del cata-
logo e si impegna a fornire una descrizione veritiera, corretta e non ingannevole dei prodotti
abilitati ivi inseriti. Il marketplace ospita, infatti, unicamente prodotti anch’essi “abilitati” a
farne parte e che, attualmente, sono gli unici che hanno possibilità di essere transati su que-
sto mercato, pena l’applicazione di sanzioni ai fornitori che disattendono tale disposizione
(immediata sospensione o revoca dell’abilitazione). Cfr. Gestione delle procedure telemati-
che di acquisto nelle P.A., cit., p. 63.
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

Dal quadro delineato risulta chiaro che la realizzazione di un mercato elet-


tronico consente di coniugare la massima trasparenza con la massima flessi-
bilità di incontro tra domanda e offerta.
Considerato il carattere preminentemente pratico dei lavori condotti al-
l’interno del laboratorio, è parso opportuno analizzare ancora più nel detta-
glio i processi inerenti alle opzioni di acquisto sopra specificate.
Le griglie di analisi di seguito riportate cercano di rappresentare, passo 33
dopo passo, il processo di approvvigionamento tramite marketplace della
Pubblica Amministrazione. In tale rappresentazione vengono proposti, in una
visione complessiva, attività ed obiettivi delle fasi “concrete” di acquisto per
ordine diretto (OdA) e richiesta di offerta (RdO).
L’esatta individuazione delle azioni progressive da compiere a cura del-
l’utente alle prese con il proprio personal computer, partendo dalla fase di
accesso al portale fino a giungere all’invio telematico dell’ordine di acquisto,
ha avuto lo scopo di favorire l’analisi e una riflessione costruttiva che con-
sentisse di mettere in luce i vantaggi e le criticità riscontrate anche in fase
operativa.
Ciò anche attraverso la compilazione del questionario distribuito, unita-
mente alle griglie, nel corso dei lavori del laboratorio e del quale si tratterà
ampiamente in seguito.
Si è innanzitutto messo in evidenza come le due modalità di acquisto tra-
mite mercato elettronico – ordine diretto e richiesta di offerta – attraversino
delle fasi comuni, nel senso che è prevista preliminarmente, ai fini della com-
posizione del cosiddetto “carrello della spesa”, l’effettuazione delle stesse
operazioni, concluse le quali, il punto ordinante si troverà di fronte alla scel-
ta di acquistare direttamente uno o più prodotti selezionati o di proporre al-
trimenti una richiesta di offerta personalizzata7.
Queste fasi comuni possono essere rappresentate come segue:

7 Attraverso la predisposizione di una RdO è, infatti, consentito dettagliare gli articoli prece-
dentemente inseriti nel carrello della spesa. È possibile modificare alcuni dati identificativi
del prodotto (descrizione, produttore, codice articolo, ecc.), richiedere personalizzazioni del
prodotto (ad es. richiesta di inserire il logo dell’ente su prodotti di cancelleria – penne a sfe-
ra, matite – selezionati, ecc.), ma è necessario porre attenzione a non connotare l’articolo
prescelto con caratteristiche che precluderebbero ai fornitori invitati di rispondere con i pro-
pri articoli abilitati al mercato elettronico.
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

Griglia di analisi del processo di Ordine di Acquisto (OdA)


e di Richiesta di Offerta (RdO) (Fasi Comuni)

Accesso Composizione
alla piattaforma Ricerca del/i prodotto/i del carrello
del marketplace della spesa

Visualizzazione pagina di benvenuto


34 Individuazione
dei link
di accesso (1) Ricerca del prodotto attraverso Selezione di uno o più articoli
presenti selezione della categoria mer- da aggiungere al carrello
sul portale ceologica ed utilizzo del motore della spesa
acquistinretepa.it di ricerca

oppure

(2) Ricerca del prodotto attraverso Verifica delle condizioni pre-


inserimento della parola chiave viste in riferimento all’area di
ed utilizzo del motore di ricerca consegna, al lotto minimo or-
dinabile, alla disponibilità
massima di periodo, ecc.

Esame dei risultati della ricerca vi- Definizione della quantità di


sualizzati e selezione dei prodotti di prodotto da acquistare per
Attività

Inserimento interesse mediante le funzioni un importo > = di quello mi-


Login e Password nimo di consegna indicato
nel capitolato tecnico del
Filtra risultati oppure ordina per bando di riferimento

Confronto Aggiornamento del totale

Analisi del confronto diretto tra i Inserimento dei prodotti nel


prodotti selezionati proposto dal si- carrello
stema in forma tabellare

Selezione della modalità di


Obiettivo

Visualizzazione acquisto
Selezione di uno o più articoli da
pagina
aggiungere al carrello della spesa
di benvenuto
OdA oppure RdO
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

La selezione della modalità di acquisto (OdA oppure RdO) rappresenta,


per l’amministrazione ordinante, una scelta di opportunità.
È ovvio che l’acquisto tramite ordine diretto comporta un tempo di eva-
sione decisamente più breve rispetto alla richiesta di offerta che, come già
accennato, presuppone l’avvio di una gara informale in cui i concorrenti abi-
litati possono formulare ribassi sui prezzi dei prodotti riportati a catalogo.
L’ordine diretto si presta, dunque, meglio in relazione a quegli acquisti 35
che presentano carattere di necessità e/o urgenza, ma ha lo svantaggio di non
consentire all’amministrazione ordinante alcun tipo di contrattazione. In
particolare non è garantito il fatto che il prezzo del prodotto proposto dal
fornitore sia il più basso tra quelli da quest’ultimo praticabili. I fornitori, ad
esempio, soprattutto quelli che si impegnano alla consegna dei propri beni
anche al di fuori della provincia o della regione di residenza8, hanno la ten-
denza ad inserire prezzi medi che li mettano al riparo da eventuali maggio-
razioni di spesa per consegne da effettuarsi in luoghi diversi rispetto a quel-
li dove avviene la produzione o dove essi esercitano la loro attività. È que-
sta, infatti, una possibilità che non è loro dato conoscere a priori. Se, inol-
tre, consideriamo che la richiesta di offerta può essere avanzata anche nei
confronti di un solo fornitore, è intuitivo come questa modalità di acquisto
possa portare non solo a delle riduzioni di prezzo, ma anche ad accordi per-
sonalizzati sulle condizioni della fornitura (tempi di consegna, garanzie
eventuali, ecc.).
In ogni caso, il contratto concluso si comporrà della proposta del fornito-
re abilitato e del documento di accettazione dell’unità ordinante e verrà di-
sciplinato dalle condizioni generali relative al prodotto abilitato oggetto del
contratto e dalle condizioni particolari eventualmente esistenti. Esso, inoltre,
sarà sottoposto, come per l’ordine diretto, alla disciplina generale e speciale
che regolamenta la materia degli acquisti da parte della Pubblica Ammini-
strazione.
Di seguito si riportano le griglie del processo di acquisto tramite OdA e
RdO dal momento in cui viene selezionata la rispettiva opzione, cioè dopo
aver espletato le operazioni relative alle fasi comuni del processo:

8 Condizione da specificare al momento dell’inserimento del prodotto sul catalogo del forni-
tore.
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

Griglia di analisi del processo di OdA

Fasi del processo di OdA

Creazione dell’ordine Firma digitale dell’ordine


di acquisto e invio dell’ordine
36

Selezione della modalità di acquisto OdA Inserimento dei parametri per la ri-
cerca dell’ordine sulla piattaforma
(Basket)

Inserimento dei dati relativi all’ordine Visualizzazione del risultato della ri-
(luogo di consegna, indirizzo di fatturazio- cerca e download del documento
Attività

ne, ecc.) sul pc dell’utente

Visualizzazione dell’ordine creato e verifi- Apposizione della firma digitale del


ca finale delle informazioni inserite responsabile della spesa sul docu-
mento

Conferma dell’ordine di acquisto Upload del documento d’ordine fir-


mato digitalmente sulla piattaforma

Creazione dell’ordine di acquisto e regi- Invio del documento d’ordine di ac-


Obiettivo

strazione sulla piattaforma del documen- quisto firmato digitalmente (automa-


to da firmare digitalmente entro 48 ore a ticamente a cura del sistema)
cura del responsabile della spesa pena
cancellazione automatica
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

Griglia di analisi del processo di RdO

Fasi del processo di RdO

Predisposizione ed invio Verifica offerte pervenute,


della richiesta di offerta firma digitale ed invio dell’ordine

37
Selezione della modalità di acquisto RdO Dalla data di chiusura della RdO e dopo
notifica tramite e-mail alla casella di po-
sta del PO, visualizzazione delle RdO aper-
te e sblocco delle proposte pervenute
(eventuale visualizzazione a tutti i fornitori
delle singole proposte pervenute)

Passo 1 Confronto e analisi delle proposte ricevute


Inserimento di una breve descrizione
della RdO e delle informazioni relative
al contenuto ed alle modalità di ese-
cuzione

Passo 2 Selezione proposte ricevute (è eventual-


Inserimento dei dati relativi alla RdO mente possibile annullare una o più pro-
(luogo di consegna, indirizzo di fattu- poste dietro motivazione)
razione, termini di pagamento, ag-
giunta allegati, ecc.)

Passo 3 (personalizzazione) Analisi graduatoria proposte pervenute e


Composizione del dettaglio degli arti- selezione per aggiudicazione migliore
coli (modifica dei valori degli attributi proposta (opzione “Accetta proposta”)
specifici, inserimento eventuali infor-
mazioni sul prezzo)

Passo 4 Inserimento dei parametri per la visualiz-


Inserimento delle informazioni relative zazione ed il download del documento di
alle date di riferimento per lo svolgi- accettazione sul pc utente
mento della gara informale (RdO)

Passo 5 (Invito fornitori) Apposizione della firma digitale del re-


Eventuale eliminazione/aggiunta dei sponsabile della spesa sul documento e
fornitori da invitare upload sulla piattaforma

Passo 6 Invio del documento d’ordine di acquisto


Riepilogo dati, visualizzazione Rdo ed firmato digitalmente (automaticamente a
Invio previo inserimento Pin Code cura del sistema) entro 30 gg dal mo-
mento dell’accettazione della proposta a
cura del responsabile della spesa pena
cancellazione automatica
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

Si rammenta che, in relazione al passo 4, per date di riferimento si inten-


de quanto segue:

Data di riferimento Descrizione

Data di apertura della RdO Data e ora a partire dalla quale tutti i fornitori invitati
possono proporre le proprie offerte. Il sistema pro-
38 porrà, come preimpostata, la data odierna.

Data di chiusura della RdO Termine oltre il quale non saranno più accettate ul-
teriori proposte.

Data di accettazione dell’offerta Data e ora entro la quale il PO si riserva la facoltà di


accettare l’offerta. Le proposte inviate dai fornitori
sono irrevocabili fino a tale data.

In relazione al passo 5, il sistema trascina automaticamente i fornitori col-


legati alla scelta dell’articolo di interesse. I fornitori da invitare possono at-
tingersi da:
• elenco di tutti i fornitori;
• elenco dei fornitori inclusi tra i “preferiti”;
• elenco dei fornitori che dispongono del metaprodotto o dei metaprodotti
relativi ai prodotti ricercati.

Una rappresentazione ancor più dettagliata da un punto di vista operativo


dei principali passi descritti nelle griglie sopra riportate, in riferimento sia
all’ordine diretto di acquisto sia alla richiesta di offerta, verrà illustrata nel
capitolo 4.
In questa sede, anticipando quanto emerso dall’analisi del questionario
proposto, è importante evidenziare come l’utilizzo, da parte delle pubbliche
amministrazioni, degli strumenti di e-procurement oggi a disposizione abbia
contribuito ad influenzare e a modificare il processo di acquisto tradizionale
di beni e servizi.
La maggioranza delle amministrazioni partecipanti al laboratorio, inter-
pellate in proposito, ha segnalato come ci sia stato un cambiamento in molte
fasi del processo. In particolare, si ritiene che gli strumenti telematici incida-
no soprattutto sulle fasi di analisi di mercato, di predisposizione dei capito-
lati e della documentazione amministrativa.
In effetti, la possibilità di usufruire “a monte” dei capitolati tecnici predi-
sposti dalla Consip e la generazione da sistema della documentazione ammi-
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

nistrativa necessaria per procedere all’acquisto9, costituisce di per sé un enor-


me vantaggio in termini di semplificazione delle procedure e riduzione dei
tempi rispetto al processo tradizionale.
In relazione alla fase dell’analisi di mercato, è però opportuno ricordare,
con riferimento al marketplace della P.A., che esso rimane pur sempre uno
strumento di acquisto e che rappresenta un “mercato chiuso” all’interno del
quale sono ospitati soltanto fornitori ad esso abilitati. La gamma dei prodotti 39
offerti potrebbe, pertanto, non soddisfare tutte le esigenze dell’utenza pubbli-
ca ed è per questo motivo che si consiglia, prima di procedere ad un acqui-
sto, di effettuare comunque un’analisi di mercato più approfondita attraverso
altri canali a disposizione (Internet, cataloghi di fornitori diversi, ecc.) per
verificarne la convenienza ed essere maggiormente “preparati” ad un’even-
tuale contrattazione con il fornitore prescelto.

3. Il questionario

Il questionario proposto nell’ambito del laboratorio ha costituito parte del-


le attività di sperimentazione e di autoanalisi progettate dal Formez per le
amministrazioni partecipanti10.
Al fine di predisporre le presenti linee guida, oltre a considerare il livello
di conoscenza delle P.A. coinvolte nei lavori dei nuovi modelli di acquisto
elettronico, in particolare del marketplace, è sembrato importante cercare di
valutare gli effetti e l’impatto che i nuovi strumenti inevitabilmente hanno
comportato sulla riduzione dei costi interni, sulla semplificazione dei pro-
cessi di acquisto e sulla qualità delle forniture.
Dall’analisi del questionario sono scaturite indicazioni utili ad individua-
re alcuni elementi di successo riscontrati nell’utilizzo di strumenti elettroni-
ci di acquisizione di beni e servizi, ma anche e soprattutto alcuni “snodi” cri-
tici del processo di approvvigionamento telematico inteso in senso ampio11.
Partendo da questi “snodi” e grazie anche ai suggerimenti proposti dalle
amministrazioni stesse, si è cercato di fornire delle risposte ed eventuali so-
luzioni per una più snella ed efficace gestione del processo.

9 Almeno per quel che riguarda gli acquisti in Convenzione Consip ed il mercato elettronico
della P.A.
10 Il questionario è disponibile in allegato al presente volume.
11 I risultati di questa analisi sono illustrati nel capitolo successivo.
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

La considerazione della rilevanza che sempre più stanno assumendo i


nuovi modelli di acquisto telematico spingono proprio nella direzione di far
emergere, al fine di migliorarli, forza e criticità dei processi di approvvigio-
namento alla luce delle possibilità offerte dalle nuove tecnologie.
Il questionario ha costituito la base per questi approfondimenti e un mo-
mento di riflessione ed analisi di quanto emerso nel corso degli incontri di spe-
40 rimentazione del marketplace della P.A. svolti in collaborazione con Consip.
Il questionario, come già accennato, è stato articolato in due parti.
La Parte I, di carattere generale, ha riguardato essenzialmente aspetti orga-
nizzativo-gestionali del processo di approvvigionamento telematico e il loro
impatto rispetto alle procedure tradizionali. Lo scopo è stato quello di mette-
re in risalto le novità che i nuovi strumenti informatici hanno introdotto nei
processi di lavoro e nello svolgimento di attività fino a ieri condotti con me-
todologie consuete e con differenti mezzi. Evidenziare l’accoglimento o le re-
sistenze di tali strumenti rispetto ad una loro sempre più massiccia adozio-
ne, i vantaggi o gli svantaggi cui danno luogo o semplicemente rilevare l’opi-
nione, positiva o negativa, degli addetti ai lavori, contribuisce ad alimentare
la conoscenza del tema del quale si dibatte, ad individuare le difficoltà che si
presentano per meglio aggredirle e ad accrescere la convinzione sulla conve-
nienza o meno del loro utilizzo.
La Parte II, di carattere specifico, ha trattato l’utilizzo pratico del market-
place della P.A. In questa sezione si è sostanzialmente chiesto alle ammini-
strazioni di esprimere un giudizio complessivo sullo strumento, si è cercato
di saggiare l’opinione degli utenti rispetto all’utilizzo concreto, più o meno
agevole, del mercato elettronico della P.A., di verificare la flessibilità della
sua architettura e la semplicità/complessità delle sue funzioni. Proprio la no-
vità che lo strumento rappresenta ed il suo relativo sviluppo, hanno messo
in evidenza una certa difficoltà nell’approccio. Non tutte le amministrazioni
sono state in grado di rispondere alle domande poste dichiarando di incon-
trare difficoltà o addirittura di non aver avuto ancora la possibilità di utiliz-
zare lo strumento12.

12 I principali motivi addotti riguardano:


• non aver completato le procedure di abilitazione;
• essere registrati al mercato elettronico da poco tempo;
• impossibilità di utilizzare il mercato elettronico per mancato recepimento della nuova mo-
dalità di acquisto all’interno dei propri regolamenti;
• carenze specifiche nella formazione.
IL MARKETPLACE DELLA P.A. E LE AMMINISTRAZIONI DEL LABORATORIO

È apparso evidente come non si tratti solo di un fatto di “cultura” – che


comunque è sempre da tener presente per l’importanza che assume nei pro-
cessi di cambiamento e di innovazione in genere – ma che il problema abbia
anche altri risvolti, altrettanto importanti, quali ad esempio la poca reattività
dei fornitori non ancora adeguatamente presenti sul mercato. Ciò determina
il fatto che non sempre le amministrazioni riescano a soddisfare le proprie
esigenze di approvvigionamento in termini di adeguatezza e qualità dei pro- 41
dotti offerti.
In ogni caso non può negarsi come il marketplace della P.A., accanto ad
una molteplicità di strumenti analoghi che cominciano a comparire anche a
livello territoriale, rappresenti una realtà in evoluzione dalla quale difficil-
mente si potrà prescindere nel prossimo futuro.
Prova ne sia l’attenzione posta dalla direttiva 2004/18/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiu-
dicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi13; tale re-
cente normativa, introducendo nuove tecniche di acquisto elettronico, ne ri-
conosce non soltanto il costante sviluppo ma anche la loro predisposizione
ad aumentare la concorrenza e l’efficacia della commessa pubblica, in parti-
colare grazie al risparmio di tempo e di danaro derivante dal loro utilizzo.

13 La nuova direttiva europea sarà trattata nel cap. 5.


CAPITOLO 3 43

I RISULTATI
DEL LABORATORIO
I RISULTATI DEL LABORATORIO

45

Complessivamente sono stati 45 gli enti pubblici che hanno aderito al la-
boratorio e attivamente partecipato ai lavori.
Circa il 50% delle amministrazioni ha risposto alle domande formulate
attraverso il questionario che, come già accennato, ha voluto offrire alle am-
ministrazioni stesse la possibilità di esprimere il loro pensiero ed il loro giu-
dizio relativamente agli strumenti ed alle procedure di approvvigionamento
telematico in generale ed al mercato elettronico della Pubblica Amministra-
zione in particolare.
È doveroso precisare che, nonostante l’insieme di amministrazioni coin-
volte sia composto di enti ed organismi di varia dimensione e natura (Re-
gioni, Province, Comuni e Comunità Montane, ASL, Università, enti pub-
blici diversi), è evidente come esso non possa essere rappresentativo di tut-
ta la P.A.
In ogni caso i risultati emersi fotografano una realtà significativa per-
ché comprende sia amministrazioni che hanno già adottato i nuovi model-
li telematici di approvvigionamento, compiendo notevoli passi avanti nel-
la loro sperimentazione, sia amministrazioni che hanno da poco intrapre-
so questo cammino o che addirittura non hanno ancora fatto uso di tali
strumenti.
L’obiettivo del questionario è stato quello di stimolare una sorta di autoa-
nalisi da parte degli enti partecipanti, soprattutto per raccogliere alcune indi-
cazioni che, essendo fornite da chi è chiamato ad impiegare i nuovi strumen-
ti di negoziazione on-line, si ritengono essere in grado di evidenziarne le cri-
ticità e di suggerire soluzioni per un uso sempre più semplice e razionale.
Per questo motivo tali indicazioni possono senz’altro ritenersi utili per le am-
ministrazioni che operano acquisti on-line.
È in quest’ottica che vanno letti i risultati di seguito illustrati con l’ausilio
di alcune delle tabelle riepilogative elaborate in base alle risposte fornite.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

1. Aspetti organizzativo-gestionali del processo di


approvvigionamento telematico

La prima parte del questionario proposto ha riguardato l’utilizzo dei nuo-


vi strumenti di e-procurement da parte delle amministrazioni partecipanti al
laboratorio.
46 Uno dei primi interrogativi che ci si è posti è stato quello di cercare di
comprendere se i nuovi strumenti telematici di acquisizione di beni e servizi
meglio si adattino ad un particolare modello di approvvigionamento piutto-
sto che ad un altro (V. domanda n. 1 del questionario riportato in allegato al
volume). Il fatto che una pubblica amministrazione attui un modello di ap-
provvigionamento accentrato, o comunque un modello misto che concentri
in un’unica struttura l’acquisto di beni di uso comune, così come gli acquisti
che comportino una spesa superiore ad una certa soglia14, messo in relazione
con la sempre maggiore propensione all’utilizzo di strumenti di e-procure-
ment evidenziata dall’analisi (dom. n. 4) ed oggi generalmente riscontrata al-
l’interno delle P.A., fa pensare che tali strumenti si adattino a qualsiasi tipo
di modello di approvvigionamento si realizzi e siano dunque indipendenti
da esso. Se, poi, si fa riferimento in particolare al marketplace, considerando
che ogni amministrazione può registrare al mercato elettronico più Punti Or-
dinanti, allora anche l’ente che “sposa” il modello di approvvigionamento
decentrato si trova nelle condizioni di utilizzare efficacemente tale strumen-
to telematico.
L’utilizzo di strumenti di acquisizione on-line influenza senz’altro sia gli
attori sia le fasi del processo di approvvigionamento tradizionale. La sua in-
cidenza riguarda principalmente, com’è intuitivo, le fasi del processo (dom.
n. 13) e un po’ meno le modalità di interazione e di lavoro tra i diversi attori
(dom. n. 20)15.
Uno dei momenti più critici del processo di approvvigionamento tradizio-
nale ha da sempre riguardato la fase di definizione dei fabbisogni indipen-
dentemente dal modello adottato (accentrato, decentrato o misto).
È ovvio che gli strumenti di e-procurement non possono avere influenza
su questa delicata fase del processo; in relazione, invece, alle altre fasi – che

14 Ad es. maggiore a e 20.000 - Comune di Asti.


15 Le amministrazioni considerate nell’analisi hanno evidenziato un cambiamento in una, in
più o addirittura in tutte le fasi del processo di acquisto. Al contrario, l’adozione di strumenti
di e-procurement non accompagnata da una riorganizzazione delle strutture e dei processi
interni all’ente, può comportare sostanziale coincidenza tra chi decide l’acquisto on-line ed
i responsabili del settore acquisti.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

attengono più direttamente alle modalità attraverso le quali si svolge il pro-


cesso di approvvigionamento – gli strumenti telematici fanno sentire la loro
influenza soprattutto per quel che riguarda l’analisi di mercato e la predispo-
sizione dei capitolati e della documentazione amministrativa.
Da quando l’e-procurement ha iniziato ad essere introdotto in ambito pub-
blico, le amministrazioni16 hanno utilizzato in maniera massiccia le conven-
zioni Consip (anche perché, in una prima fase, sostanzialmente obbligate dal- 47
la legge), alleggerendo o eliminando del tutto proprio quegli stadi del proces-
so di acquisto sopra indicati (analisi di mercato, costruzione dei capitolati,
documentazione amministrativa).
Benché, come già detto, il numero di amministrazioni osservate nell’ana-
lisi sia ridotto e non rappresentativo, il grado di utilizzo degli strumenti tele-
matici per l’e-procurement considerati nel questionario appare distribuito in
maniera assolutamente coerente con la percezione della realtà attuale riferi-
bile ad un universo più ampio di pubbliche amministrazioni. L’impiego del-
lo strumento del marketplace della P.A., ad esempio, risulta sintomatico di
un processo evolutivo in atto mentre si registra, al tempo stesso, dal punto di
vista del volume di acquisti effettuati, una netta prevalenza della voce “Con-
venzioni Consip” (dom. n. 8).
Si conferma (dom. n. 10) come le convenzioni siano usate per lo più per
acquisti di tipo ricorsivo (ad es. cancelleria) o per beni “standardizzati” (pc,
telefonia, ecc.) a bassa volatilità di prezzi. Al contrario, in generale, la mag-
giore convenienza nello svolgere aste on-line si ha quando occorra negoziare
l’acquisto di beni/servizi ben definiti in termini di quantità, caratterizzati da
un’alta volatilità dei prezzi e con caratteristiche qualitative di facile misura-
bilità (eventualmente da sottoporre a “rilancio” insieme al prezzo).
In quelle amministrazioni laddove sia già sufficientemente sviluppato l’u-
tilizzo di strumenti di e-procurement, le procedure tradizionali rimangono
appannaggio di quegli approvvigionamenti che comportino tendenzialmente
oneri al di sopra della soglia comunitaria o che necessitino della stipula di
contratti di tipo complesso (global service) o ancora quando siano relativi a
forniture di servizi per i quali le procedure telematiche non risultano ade-
guate (progettazioni, concorsi di idee, ecc.).
Il marketplace si propone, invece, come uno strumento che, attraverso le
RdO, consente di ottenere vantaggi aggiuntivi in relazione a tipologie di beni

16 In misura rilevante a partire dal 2002. Questo dato, relativo alle amministrazioni che hanno
compilato il questionario, risulta coerente se si considera che il 2002 è l’anno in cui è stato
varato il DPR 101 sulle procedure telematiche.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

altrimenti poco differenziabili (ad es., servizi di assistenza, installazione di


hardware e software, tempi di consegna, ecc.).
L’analisi condotta segnala e, in un certo senso, conferma come la totalità
degli strumenti di e-procurement oggi disponibili stia gradualmente entran-
do negli usi delle pubbliche amministrazioni affiancandosi alle procedure
tradizionali. Dal punto di vista del rapporto tra acquisti in e-procurement e
48 volume globale di acquisto (dom. n. 11), le risposte delle amministrazioni al
questionario proposto, anche qui coerentemente a quanto avviene in riferi-
mento ad un contesto più allargato, hanno infatti rivelato come gli approvvi-
gionamenti telematici rappresentino ancora una piccola parte rispetto al vo-
lume globale di acquisto17.
È, comunque, interessante notare quali siano i principali criteri in base ai
quali si registra la tendenza a rifornirsi attraverso l’ausilio di procedure telema-
tiche di acquisizione. Secondo le indicazioni che possono trarsi dall’analisi, gli
acquisti on-line sono prevalentemente da mettere in relazione (dom. n. 15):
• alle caratteristiche dei prodotti (principalmente beni di uso comune non
aventi particolari caratteristiche, quali cancelleria, hardware, ecc.);
• alla possibilità di acquisto a prezzi ridotti;
• alla riduzione dei tempi di acquisto;
• alla disponibilità dei beni in convenzione.

Nell’analisi effettuata, come evidenziato dalla tabella seguente, l’impatto


sul processo di acquisto derivante dall’adozione di strumenti on-line viene
valutato sempre in modo positivo.

Valutazione dell’impatto degli strumenti di e-procurement


molto positivo 16%
positivo 84%
indifferente 0%
negativo 0%
molto negativo 0%
Totale 100%

Scendendo nel dettaglio, il peso relativo dei principali effetti positivi messi
in evidenza dalle amministrazioni partecipanti si articola nel modo seguente:

17 Attualmente, anche tra le amministrazioni che fanno ampio uso di sistemi di e-procurement
o che, comunque, si avviano alla loro adozione, il rapporto tra acquisti on-line e volume glo-
bale di approvvigionamenti non raggiunge ancora livelli significativi.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

Effetti positivi
semplificazione procedure 21%
riduzione dei tempi 20%
risparmi di spesa 16%
riduzione costi di gestione 14%
maggiore competitività dei fornitori 6%
riduzione errori materiali 9%
49
maggiore trasparenza 7%
aggiornamento in tempo reale 5%
migliore qualità delle forniture 2%
nessuno 0%
altro 0%
Totale 100%

L’analisi conferma il vantaggio di una maggiore semplificazione nelle pro-


cedure, di una riduzione dei tempi di acquisto, di maggiori risparmi di spesa e
di una riduzione dei costi di gestione, tutti aspetti generalmente riconosciuti
derivanti dall’adozione degli strumenti telematici di acquisizione di beni e ser-
vizi. Il risultato, all’apparenza scontato, assume maggior valore se si tiene con-
to del fatto che queste indicazioni provengono da chi “opera sul campo”. Non
si tratta, quindi, di affermazioni puramente teoriche, ma di valutazioni espres-
se da chi è già entrato o comincia ad entrare nel mondo dell’e-procurement.
L’altra faccia della medaglia riguarda gli effetti negativi percepiti e segna-
lati dalle amministrazioni. Tra questi, come si evidenzia dalla seguente tabel-
la, spicca la peggiore qualità delle forniture (anche se quasi nessuna ammini-
strazione segnala analisi di customer satisfaction - dom. n. 21), che non può
e non deve essere giustificata dalle consistenti riduzioni di prezzo che deter-
minano gli strumenti telematici.

Effetti negativi
peggiore qualità forniture 28%
aumento dei tempi 13%
diminuzione numero fornitori 12%
poca reattività 16%
maggiore complessità procedure 9%
altro 13%
aumento possibilità di errori 3%
aumento costi gestione 3%
minore trasparenza 0%
incrementi di spesa 0%
nessuno 3%
Totale 100%
I RISULTATI DEL LABORATORIO

Riscontrare peggiore qualità nelle forniture è sicuramente significativo di


un disagio manifestato più volte dagli enti pubblici acquirenti anche nel cor-
so dei lavori del laboratorio.
Oggi la principale modalità di acquisizione di beni e servizi in una P.A. si
indirizza verso la procedura di aggiudicazione all’offerta economicamente
più vantaggiosa proprio perché la qualità delle forniture è ritenuta condizio-
50 ne imprescindibile ai fini di un’azione efficiente ed efficace nel settore ac-
quisti. È uso ormai comune bandire gare in cui, ai fini dell’aggiudicazione, il
peso attribuito alla qualità dei beni e/o servizi è maggiore di quello attribuito
al prezzo offerto e lo strumento telematico deve essere generalmente in grado
di garantire il rispetto di un requisito così importante e consentire l’esatta de-
finizione delle caratteristiche del bene e/o servizio oggetto di acquisto.
Tra gli effetti negativi, altri elementi emersi dall’indagine e degni di nota
riguardano la poca reattività dei fornitori e la loro minore consistenza all’in-
terno dei mercati telematici. Viene spontaneo considerare come, dall’altra
parte della barricata, l’attenzione alle transazioni on-line non abbia ancora
raggiunto livelli adeguati. A questo proposito, si avverte forte l’esigenza per
le P.A. di acquisire un ruolo attivo come promotrici dell’innovazione anche
attraverso campagne di sensibilizzazione rivolte non solo ai loro abituali for-
nitori. Tale ruolo non potrà che essere carico di ritorni positivi per le ammi-
nistrazioni stesse18.
Gli effetti negativi sopra evidenziati sono collegati in via diretta con la se-
gnalata presenza di condizioni ostative allo sviluppo dell’e-procurement
(dom. n. 19), la più significativa delle quali riguarda la “carenza di attività
formative”. È ovvio che per una sempre maggiore espansione dell’e-procure-
ment c’è necessità di un’intensa attività divulgativa e formativa anche dal la-
to fornitori. Oltre alla Consip, anche le P.A. devono contribuire a migliorare
questo aspetto al loro interno dotandosi di risorse idonee che possano soddi-
sfare questa esigenza.
Pur in presenza di un quadro normativo giudicato sostanzialmente com-
plesso (dom. n. 23), l’indicazione che emerge dall’analisi svolta è che in fu-
turo si tenderà ad incrementare l’utilizzo di strumenti di e-procurement (e
quindi anche del marketplace - dom. n. 24). Il recepimento della nuova di-
rettiva in materia di appalti pubblici e l’auspicabile definizione di un “testo
unico” in materia, certamente contribuirà ad agevolare tale condizione.

18 La Consip già opera in questo senso, realizzando incontri con le associazioni imprenditoriali
di categoria per promuovere l’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche; appare, comun-
que, opportuna una forte azione integrativa da parte delle P.A.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

Da tale utilizzo principalmente ci si aspetta (dom. n. 25):

• > razionalizzazione degli acquisti • < prezzi


• > semplificazione delle procedure • < tempi nel processo
• > trasparenza • < risorse umane impiegate
• > competitività tra fornitori
51
• > qualità delle forniture

Il quadro rappresenta la sintesi estrema di quanto visto in precedenza.

2. Modalità di utilizzo del marketplace della P.A.

Nella seconda parte del questionario proposto, le amministrazioni sono


state chiamate ad esprimersi – sia da un punto di vista generale, sia in rela-
zione ad aspetti specifici – sul mercato elettronico della Pubblica Ammini-
strazione.
Di seguito diamo evidenza delle principali indicazioni emerse dall’analisi
che, a nostro avviso, riescono a dare un quadro abbastanza chiaro di come lo
strumento sia percepito dall’utenza pubblica in genere.

Aspetti generali
Il giudizio delle amministrazioni partecipanti ai lavori del laboratorio sul-
lo strumento “marketplace” è stato sostanzialmente positivo, anche se si ri-
tiene sia comunque migliorabile sotto alcuni aspetti (dom. n. 1)19.
In particolare si lamenta la scarsa presenza di fornitori a livello locale
(dom. n. 6); ciò comporta il rischio che le amministrazioni pubbliche, dal mo-
mento che in ambito territoriale, almeno rispetto ad alcune categorie merceo-

19 Le principali questioni segnalate dalle amministrazioni riguardano:


• l’interfaccia web (Provincia di Salerno);
• la navigabilità (Provincia di Salerno e Comune di Udine);
• la funzione di ricerca del prodotto;
• la carenza di prodotti (Comune di Udine, Azienda Ospedaliera di Reggio Emilia, Regione
Campania);
• l’impossibilità di visualizzare tutti i prodotti offerti da un fornitore (Ist. Naz. di Oceano-
grafia e di Geofisica sperimentale);
• la complessità delle procedure (ASL Benevento 1).
I RISULTATI DEL LABORATORIO

logiche, hanno la possibilità di spuntare prezzi più convenienti, non si rivol-


gano al mercato elettronico per i loro acquisti. Questo fenomeno ha imme-
diate ripercussioni sulla composizione del mercato e sul suo stesso sviluppo
ed è strettamente collegato con l’esigenza di popolamento del mercato. Da
ciò deriva la già manifestata necessità di una intensa campagna di sensibiliz-
zazione dei fornitori affinché siano presenti in maniera sempre più massic-
52 cia. Questo aspetto è, inoltre, strettamente connesso all’adeguatezza della di-
sponibilità dei prodotti presenti sul marketplace, la cui consistenza è stata
segnalata all’inizio del capitolo 2. L’universo considerato appare assoluta-
mente diviso su questo tema (dom. n. 4). L’indicazione che se ne può trarre è
che sicuramente si avverte la necessità di arricchire le categorie merceologi-
che esistenti ed i prodotti in esse compresi20.
Alcune amministrazioni hanno indicato, secondo la loro esperienza, quali
siano i prodotti da incrementare (per tipologia e/o modelli) o addirittura da in-
serire sul mercato perché assenti (dom. n. 5). Di seguito se ne riporta l’elenco:
• consumabili per stampanti (drum, toner);
• servizi di manutenzione;
• materiale di facile consumo (di buona qualità) per uffici (arredi, poltron-
cine, cancelleria, ecc.);
• arredi per le scuole;
• materiale edile;
• accessori e ricambi per veicoli;
• articoli di rappresentanza (ad es. bandiere, medaglie, targhe);
• software;
• prodotti sanitari e di igiene ambientale;
• generi di convivenza;
• libri e servizi di abbonamenti a riviste e periodici;
• servizi alberghieri (agenzie di viaggio);
• condizionatori, gruppi di continuità.

Proseguendo nell’analisi, si vede come questa abbia rivelato che i fattori


principali di ricorso al marketplace per i propri acquisti siano rinvenibili in
una maggiore velocità nell’approvvigionamento rispetto ai tempi richiesti
dalle procedure tradizionali, in una più agevole analisi di mercato e nella

20 Si segnala, ad esempio, come tutte le ASL e le Aziende Ospedaliere che hanno risposto a
questa parte del questionario si siano dichiarate insoddisfatte rispetto alla disponibilità dei
prodotti. La Provincia di Salerno segnala la carenza non tanto di categorie merceologiche
quanto dei prodotti che le compongono.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

possibilità di effettuare facilmente operazioni di benchmarking tra prodotti


(dom. n. 3).
Questi elementi appaiono, dunque, di importanza primaria nella scelta del-
le modalità di procurement cui le amministrazioni tendono ad indirizzarsi e
ciò dimostra ancora una volta, qualora ce ne fosse bisogno, l’enorme vantag-
gio che arrecano da questo punto di vista le nuove tecnologie informatiche.
Per quanto riguarda l’utilizzo concreto dello strumento, nel questionario 53
sono state presentate alcune domande inerenti sia alle fasi comuni del pro-
cesso di acquisizione telematica sia alle fasi relative all’ordine diretto ed alla
richiesta di offerta.

Fasi comuni
La valutazione data dalle amministrazioni sull’architettura dell’interfac-
cia operativa ha espresso un generale consenso (dom. n. 8).
Anche in questo caso, evidentemente, esistono margini di miglioramento.
Tra le indicazioni fornite si segnala la richiesta di inserimento di una sorta di
albero cronologico21 che consenta la possibilità di tornare a visualizzare le
pagine già visitate oppure la possibilità di “salvare” ordini non ancora perfe-
zionati22.
Particolare attenzione merita la funzione di “ricerca del prodotto” tramite
motore di ricerca in quanto momento fondamentale del processo di acquisto.
Le domande da 9 a 13 di questa sezione del questionario sono state dedi-
cate proprio a tale funzione.
È intuitiva l’importanza di arrivare a definire con esattezza il prodotto che
ci si accinge ad acquistare, a selezionarlo rispetto ad una varietà di prodotti
analoghi e ad accertarne la rispondenza alle esigenze di chi compra. A questi
scopi lo strumento predispone alcune funzioni che consentono di “richiama-
re” l’articolo che si sta cercando attraverso o la digitazione di parole chiave o
all’interno delle categorie merceologiche e dei metaprodotti definiti. La no-
stra analisi indica chiaramente che sfruttare tutte le possibilità a disposizio-
ne conduce certamente ad un risultato più attendibile. Non bisogna, però, di-
menticare quanto già accennato nel capitolo precedente e cioè che il mercato
elettronico della P.A. non è esaustivo e che non può escludersi a priori la ne-

21 Comune di Udine.
22 Istituto Nazionale di Oceanografia e di Geofisica sperimentale. L’Istituto ha segnalato, in par-
ticolare, come la banale interruzione dell’energia elettrica abbia comportato la perdita del
lavoro svolto.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

cessità di effettuare anche altre ricerche in altri contesti nel caso in cui i pro-
dotti ritrovati non rispondano appieno ai bisogni dell’acquirente.
Ecco perché acquista rilevanza il fatto che la descrizione del prodotto se-
lezionato sia idonea ad identificarlo senza ambiguità. Nella tabella successi-
va si rileva però come questa condizione, secondo l’analisi, sia soddisfatta
soltanto “qualche volta”.
54

Chiarezza della descrizione dei risultati


mai 0%
sempre 0%
spesso 27%
qualche volta 73%
Totale 100%

Può, infatti, verificarsi il caso in cui descrizioni di stessi prodotti siano


diverse, oppure non chiare, con il risultato che il confronto risulta poco age-
vole. La soluzione attualmente adottata, e cioè l’individuazione delle princi-
pali caratteristiche di base dei prodotti attraverso delle maschere preordina-
te, da riempire a cura dei fornitori nel momento della predisposizione del ca-
talogo, non è in grado di risolvere appieno il problema. Oltre ad avere l’ac-
cortezza di lasciare comunque dei campi liberi per segnalare qualità o carat-
teristiche che si aggiungono a quelle predefinite dalle maschere, appare im-
portante implementare un processo di controllo di qualità dei cataloghi, a cu-
ra del gestore, per garantire coerenza nelle descrizioni, evitando, ad esempio,
di chiamare lo stesso prodotto con nomi diversi.
In ogni caso, ricorrere alla “consulenza” del fornitore per ricevere ulterio-
ri specificazioni sulle caratteristiche del prodotto in osservazione, così come
sulle modalità e termini di consegna o sulle garanzie, non va considerata co-
me un’attività che comporti perdita di tempo. Le categorie merceologiche, i
prodotti disponibili e le loro evoluzioni e specificità coprono un campo così
vasto da rendere quasi impossibile pretendere di conoscere sempre e comun-
que tutto su di un determinato bene o, in special modo, sulla prestazione di
un servizio selezionato all’interno del mercato elettronico. Né risulta piena-
mente fattibile attivare delle strutture di riferimento composte da gruppi di
merceologi23 in grado di rispondere a qualsiasi esigenza di informazione del-

23 Da attivarsi presso Consip o all’interno delle stesse amministrazioni, così come proposto nel
corso dei lavori del laboratorio.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

le amministrazioni acquirenti. Ecco come, in questi casi, diventa invece pre-


zioso, prima di effettuare l’acquisto, interloquire direttamente con il fornito-
re per fugare eventuali dubbi.
Quanto sopra non esclude il fatto che il confronto tra i prodotti che il si-
stema visualizza in seguito alla ricerca, faciliti comunque la decisione di ac-
quistare (o anche di non acquistare).
55

L’ordine diretto di acquisto


In relazione all’ordine diretto di acquisto, dall’analisi sembra non emerge-
re alcuna difficoltà nel compiere le attività richieste per la creazione dell’or-
dine stesso24. La realtà di uno strumento semplice da utilizzare e che apporti
significativi vantaggi in termini di tempo di esecuzione delle procedure è di
facile evidenza. Secondo l’analisi svolta, infatti, il tempo medio necessario a
creare un ordine diretto è pari a circa 30 minuti.

Confronto sul tempo rispetto alla procedura tradizionale


molto inferiore 19%
inferiore 36%
uguale 36%
superiore 9%
molto superiore 0%
Totale 100%

Dalla tabella risulta chiaro come, rispetto ad una procedura tradizionale,


la percezione del risparmio di tempo intercorrente dall’invio dell’ordine alla
consegna della merce sia molto sensibile.
Sostanzialmente analoga è la risposta che le amministrazioni forniscono
in merito ai vantaggi in termini di prezzo di acquisto consentiti dal market-
place attraverso la modalità dell’ordine diretto.
Anche se nel complesso il riscontro emerso dall’analisi sui prezzi dei pro-
dotti richiesti tramite OdA è positivo (nel senso che si segnalano pure qui,
come per il fattore tempo, riduzioni o, quanto meno, nessuna differenza), que-
sto non appare tanto vantaggioso quanto era lecito attendersi. In sostanza, la
percezione che se ne ricava è di una riduzione dei prezzi non molto signifi-
cativa rispetto a quelli spuntati con procedure tradizionali.

24 Cfr. nel capitolo precedente la rappresentazione schematica del processo.


I RISULTATI DEL LABORATORIO

È probabile che la non rilevante presenza di fornitori, già menzionata co-


me criticità, influenzi le dinamiche del mercato per ciò che concerne l’acqui-
sto tramite ordine diretto, modalità per la quale, si ricorda, non è prevista
contrattazione con il fornitore. Per questi motivi, diventa preferibile, almeno
in questa fase di vita del mercato elettronico, un più frequente ricorso alla
procedura di richiesta d’offerta.
56

La richiesta di offerta
Proseguendo il discorso sul fattore prezzo, dal confronto delle risposte in
merito alla variazione del rapporto prezzo/qualità nelle due diverse modalità
di acquisto (OdA e RdO) rispetto alle procedure tradizionali, la risposta delle
amministrazioni evidenzia una maggiore convenienza all’adozione della ri-
chiesta di offerta.
La possibilità che la formulazione di una RdO, anche se rivolta ad un uni-
co fornitore, conduca ad un risultato “migliore” in termini di rapporto prez-
zo/qualità rispetto all’ordine diretto e, a maggior ragione, nei confronti delle
tradizionali procedure, appare evidente. Le ragioni sono ovviamente da ri-
cercare nel fatto che l’avvio di una sorta di contrattazione con la controparte,
in un mercato più trasparente, consente una migliore definizione del prodot-
to da acquistare, una maggiore probabilità che esso risponda a quanto effetti-
vamente richiesto ed una probabile riduzione del prezzo di acquisto. Ciò po-
trà condurre ad un allungamento dei tempi di acquisizione dei beni e/o ser-
vizi che saranno però sempre contenuti rispetto alle normali procedure.
Se si osserva il processo definito nella griglia di cui al capitolo preceden-
te, si nota come la costruzione di tutto il processo di RdO, così come struttu-
rato dal sistema, porti ad una rappresentazione completa della richiesta che
si va ad avanzare perché contempla anche la possibilità per l’amministrazio-
ne di descrivere dettagliatamente la “gara informale” proposta (Passo 1). Que-
sta affermazione trova anche conferma nel fatto che le amministrazioni che
hanno risposto al questionario, raramente hanno dovuto procedere all’invali-
dazione di una proposta.
Alcune brevi considerazioni meritano anche gli aspetti relativi alle moda-
lità di aggiudicazione delle offerte pervenute. Le risposte delle amministra-
zioni hanno evidenziato come, nelle RdO, la modalità più ricorrente di ag-
giudicazione sia quella “al prezzo più basso” e ciò anche se la predisposizio-
ne di una richiesta di offerta consente, sempre in ottemperanza alle normati-
ve, anche regolamentari, in materia di acquisizione di beni e servizi, di ag-
giudicare secondo l’offerta economicamente più vantaggiosa.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

Sembrerebbe, dunque, poco sfruttata l’occasione offerta dalla formulazio-


ne di una RdO che si caratterizza proprio per la possibilità di definire con
maggiore approssimazione le qualità e le caratteristiche di un bene e/o servi-
zio e, quindi, di agevolare una valutazione più circostanziata delle offerte
pervenute privilegiando appunto qualità e caratteristiche25.
Si sono sin qui evidenziati i principali risultati che il questionario ha mes-
so in luce. Nel successivo paragrafo si proverà a riassumerli concentrando 57
l’attenzione sulle criticità emerse e sulla proposta di eventuali suggerimenti
e raccomandazioni.

3. Criticità e suggerimenti

Il mercato elettronico della P.A. è sicuramente un argomento oggi al cen-


tro dell’attenzione e che fa molto discutere.
Il giudizio espresso dagli operatori pubblici coinvolti nei lavori è stato so-
stanzialmente positivo.
Esso è, come ribadito più volte, uno strumento di acquisizione di beni e
servizi a disposizione degli enti pubblici, che si aggiunge ad altri strumenti e
del quale si può liberamente decidere di usufruire.
È altrettanto vero, però, che sin dalla sua nascita, si è pensato ad esso co-
me ad un mezzo in grado di provocare una svolta importante nelle strategie e
nelle modalità d’acquisto della Pubblica Amministrazione proprio perché
espressione di quell’evoluzione tecnologica ritenuta una delle cause princi-
pali del cambiamento da tempo in atto nel settore.
A circa due anni dalla sua introduzione nel nostro ordinamento, dal pun-
to di vista degli utilizzatori del mercato elettronico, non può dirsi che esso si
sia ancora pienamente sviluppato e che i risultati attesi, in termini di oppor-
tunità di acquisto e di volumi di beni e servizi transati, si siano presto mani-
festati26.

25 Se si analizza la tipologia di transazioni svolte sul marketplace della P.A. si scopre come es-
se riguardino in netta prevalenza l’utilizzo della modalità dell’ordine di acquisto rispetto a
quella di richiesta di offerta.
26 È doveroso precisare che, invece, dal punto di vista degli addetti ai lavori, i risultati sono
andati anche al di là delle aspettative. Alla fine del I trimestre del 2004 potevano contarsi
all’incirca 150 transazioni effettuate sul mercato. Alla fine del 2004, le transazioni hanno rag-
giunto quota 2.000, per un volume totale di transato pari a 5 milioni di euro in otto mesi. In
una logica di inserimento graduale di uno strumento nuovo nei processi e nelle metodologie
di lavoro utilizzate fino a questo momento, il giudizio può, quindi, ribaltarsi.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

L’analisi illustrata in precedenza conferma, però, come sia ancora vivo


l’interesse per lo strumento e come non si sia affatto abbandonata la convin-
zione che esso possa effettivamente apportare tutti quei vantaggi di cui viene
ritenuto capace.
Averne approfondito la conoscenza durante i lavori del laboratorio, attra-
verso la sperimentazione concreta ed il dibattito, è stato molto utile per veri-
58 ficarne le reali possibilità ma anche per metterne in luce le criticità.
Nel corso della trattazione tanti sono stati gli spunti emersi in relazione al-
le carenze ed ai vantaggi dello strumento, per alcuni dei quali abbiamo già
espresso le nostre considerazioni ed evidenziato gli aspetti positivi e negativi.
I risultati dei lavori svolti all’interno del laboratorio appaiono abbastanza
chiari dal lato delle opportunità che il marketplace è in grado di offrire, per
cui non ci si soffermerà oltre.
Si tornerà, invece, su alcune delle principali criticità riscontrate e già evi-
denziate nell’analisi, aggiungendone altre tra quelle emerse durante gli in-
contri. Laddove possibile, si avanzerà qualche suggerimento nella speranza
che esso possa contribuire ad una gestione sempre più efficiente ed efficace
del mercato elettronico, sia dal lato gestore sia dal lato utenti e fornitori.
Si è manifestata l’esigenza di uno strumento meno complesso27, di mag-
giore immediatezza e semplicità d’utilizzo che, unito alla velocità della pro-
cedura di acquisto, possa aumentarne sempre più le potenzialità.
Riuscire in questo intento significherebbe risolvere in parte il problema
dell’insufficienza di formazione di utenti e fornitori, problema che si inqua-
dra all’interno di una questione più ampia e cioè quella che il mezzo elettro-
nico, inteso in senso lato, non deve essere d’impedimento allo sviluppo delle
attività commerciali, ma anzi deve favorirle e renderle più spedite.
Questo aspetto, associato ad una decisa campagna di promozione tra le
imprese, di cui è evidente la necessità, forse sarebbe in grado di dare quella
svolta importante che ci si attende nel campo delle transazioni on-line in ge-
nerale e del marketplace in particolare.
Non può nascondersi, infatti, che la criticità maggiore sia proprio quella
della carenza di fornitori e prodotti all’interno del mercato.
La fase della ricerca del prodotto è fondamentale per i Punti Ordinanti co-
sì come quella del confronto tra prodotti selezionati.
Molte amministrazioni hanno lamentato la poco chiara rappresentazione
delle caratteristiche dei prodotti presenti sui cataloghi del mercato elettroni-

27 Si ricorda che anche nel corso dei lavori è stata segnalata la possibilità di migliorare l’inter-
faccia operativa.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

co. Non sempre, infatti, i soggetti deputati agli acquisti per conto dell’ente
pubblico hanno competenze rispetto alle varie categorie merceologiche ed ai
prodotti da comprare. Nasce, quindi, l’esigenza di una loro precisa identifi-
cazione.
Si è già accennato al fatto che ricorrere alla consulenza del fornitore, i cui
estremi sono riportati a sistema e facilmente rintracciabili, costituisce una
prima possibile soluzione. Nessuna preclusione, quindi, ad un utilizzo con- 59
giunto di altri canali di comunicazione (fax, e-mail, telefono).
Un’alternativa può essere rappresentata, inoltre, dalla predisposizione di
link che rimandino al sito del fornitore del prodotto per acquisirne una de-
scrizione più dettagliata o ad un documento illustrativo del prodotto stesso.
Questo sistema presenta, però, l’inconveniente della disomogeneità nell’illu-
strazione del prodotto.
Per ciò che concerne il confronto tra gli articoli selezionati, si segnala co-
me non sempre esso risulti agevole. Quando i prodotti sono numerosi, non è
possibile visualizzarli sullo schermo contemporaneamente ed è necessario
operare con la barra di scorrimento.
La possibilità di dividerli in gruppi ed operare per successive selezioni
restringendo il campo di osservazione, forse consentirebbe una valutazione
migliore; ancor meglio sarebbe poter estrarre le informazioni visualizzate per
“scaricarle” sul proprio personal computer (ad esempio su un foglio excel) e
successivamente elaborarle.
A queste criticità se ne aggiunge un’altra direttamente riconducibile ai for-
nitori del mercato: l’aggiornamento del catalogo.
Molto spesso accade che i prodotti presenti risultino “datati” e non più
appetibili per gli acquirenti. Sorge quindi la necessità, per non limitare ulte-
riormente il volume delle transazioni, di disporre di cataloghi ricchi ed ag-
giornati. Gestire un catalogo non è semplice per le imprese. Una sollecitazio-
ne a questo fine28, soprattutto a carico della Consip, potrebbe servire a stimo-
lare i fornitori ad un monitoraggio più frequente29.

28 Si potrebbe pensare ad una e-mail che parta automaticamente dal sistema verso tutti i forni-
tori del mercato a cadenza periodica.
29 Un catalogo non aggiornato potrebbe comportare problemi anche per i fornitori. È da ricor-
dare, infatti, che il catalogo equivale ad offerta al pubblico ed ove il fornitore, dietro ordine
diretto, non sia in grado di soddisfare la richiesta perché il prodotto è ormai fuori commer-
cio, potrà vedersi costretto a consegnarne uno di qualità migliore al prezzo di quello presen-
te a catalogo e non più disponibile. È quanto successo al fornitore di una Pubblica
Amministrazione, che ha dovuto consegnare un televisore da 36 pollici, anziché da 32 anda-
to fuori produzione, al prezzo di quest’ultimo.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

Per quanto riguarda la modalità di richiesta di offerta, si ricorda che essa


è possibile soltanto con riferimento a prodotti abilitati e presenti a catalogo.
Per quelli non presenti il fornitore ha sempre la possibilità, in breve tempo,
di caricarli a sistema a condizione che essi siano previsti dal bando di riferi-
mento30. Si consiglia dunque di esaminare attentamente tali bandi prima di
avanzare una RdO ad un fornitore per non vederla andare deserta.
60 Si suggerisce, inoltre, di separare le richieste di offerta composte da pro-
dotti non omogenei. Nel caso in cui, infatti, i fornitori chiamati a formulare
una proposta non avessero la disponibilità di tutti i prodotti richiesti, non
potrebbero rispondere alla RdO perché non sono ammesse offerte parziali.
Anche in questo caso permane dunque il rischio di diserzione della RdO.
Un’altra criticità lamentata dalle amministrazioni del laboratorio, utenti
del marketplace, concerne i termini di validità sul sistema del documento
d’ordine diretto d’acquisto dal momento della sua creazione.
Tale documento rimane valido a sistema, prima che esso venga firmato di-
gitalmente a cura del responsabile della spesa ed inviato alla casella di posta
elettronica assegnata al fornitore per 48 ore dalla sua creazione (pena cancel-
lazione automatica a cura del sistema). Può accadere, dunque, che un ordine
diretto di acquisto, creato alla fine della settimana ma non firmato, risulti sca-
duto alla ripresa delle attività lavorative.
Portare ad almeno 72 ore il termine di validità a sistema dell’ordine crea-
to risolverebbe questo problema. Il fornitore, nel caso dovesse variare il prez-
zo del prodotto inserito a catalogo, deve essere però a conoscenza che è tenu-
to ad accettare ordini al vecchio prezzo per un tempo pari al nuovo termine
di validità proposto.
Nel caso di richiesta di offerta, invece, occorre porre attenzione al termine
di validità ed irrevocabilità della proposta stabilito in occasione dell’invio
della RdO. L’iter burocratico di formazione dell’impegno di spesa potrebbe,
infatti, comportare tempi piuttosto lunghi. Adeguare tale termine ai tempi ri-
chiesti dallo svolgimento delle procedure interne dell’ente, metterebbe al ri-
paro da possibili rifiuti da parte del fornitore qualora egli si vedesse recapita-
re dalla Pubblica Amministrazione il documento di accettazione della sua
proposta oltre i termini di validità dalla stessa fissati, come detto, al momen-
to di invio della RdO.
Il problema dei lunghi tempi necessari per l’impegno della spesa è, in ge-
nerale, molto sentito dalle amministrazioni. Tale problema mal si concilia,

30 Nei bandi di abilitazione relativi alle diverse categorie merceologiche è presente, infatti, l’e-
lenco dei prodotti che è possibile abilitare.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

infatti, con le esigenze di celerità e speditezza nell’acquisto e rischia di vani-


ficare uno dei punti di forza delle nuove tecnologie informatiche. Finché le
norme di contabilità pubblica non si adegueranno a tali esigenze, è difficile
proporre soluzioni di tipo generale. Le norme contabili e le procedure da se-
guire possono, infatti, essere diverse da ente ad ente e richiedere maggiori o
minori step prima che si pervenga all’assunzione dell’impegno di spesa.
Appare utile riportare una piccola annotazione tecnica segnalata31 duran- 61
te gli incontri di laboratorio e cioè la necessità di inserire un campo, all’in-
terno delle procedure di OdA e RdO, dove poter indicare i casi in cui i beni
oggetto della fornitura non sono imponibili IVA.
Al momento ciò è possibile soltanto negli spazi a descrizione libera.
La variabile della qualità delle forniture è fondamentale per la buona riu-
scita del mercato elettronico.
Tale tema deve essere posto all’attenzione degli addetti ai lavori affinché si
realizzi, dopo l’acquisto telematico, il controllo del rispetto delle caratteristi-
che merceologiche di qualità dei prodotti oggetto di scambio e definiti nel mo-
mento in cui i prodotti stessi vengono abilitati all’inserimento nei cataloghi
del marketplace della Pubblica Amministrazione32. Tale controllo potrebbe
essere agevolato in fase di costruzione dei capitolati e degli schemi contrat-
tuali riferibili alle categorie merceologiche oggetto di scambio, rendendoli più
semplici e mettendo chiaramente in evidenza, all’interno di tali documenti,
quali siano le azioni a disposizione delle amministrazioni per garantire il ri-
spetto degli impegni contrattuali (in particolare per quel che riguarda la non
rispondenza della qualità dei prodotti a quella pattuita con il fornitore).
Il crescente sviluppo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche
utilizzate per l’approvvigionamento di beni e servizi ci porta, in conclusio-
ne, a proporre una breve considerazione.
L’adozione di nuovi modelli d’acquisto per il “public procurement”, ai
fini della semplificazione del sistema di approvvigionamento, è uno dei te-
mi emergenti nel processo di modernizzazione della Pubblica Amministra-
zione. Più in particolare, attraverso l’e-procurement s’intendono perseguire
vari obiettivi tra i quali quello di rendere le procedure di approvvigionamen-
to più snelle e più rapide, ridurre la spesa per le forniture di beni e servizi,
riorganizzare la distribuzione dei compiti in materia.

31 Istituto Nazionale di Oceanografia e di Geofisica sperimentale.


32 Stesso discorso riguarda i capitolati tecnici allegati alle convenzioni ed i bandi di gara tele-
matica relativi agli altri strumenti on-line al momento in prevalenza utilizzati dalle pubbli-
che amministrazioni.
I RISULTATI DEL LABORATORIO

Proprio nel momento in cui le pubbliche amministrazioni, non solo in Ita-


lia, sposano l’impiego della tecnologia, si impone una revisione dell’organiz-
zazione e del funzionamento al loro interno nel settore degli acquisti.
A nostro avviso, l’impiego dei nuovi mezzi informatici, se strutturato e
organizzato in un “ufficio acquisti on-line”, apporterebbe ulteriori benefici e
costituirebbe un punto di riferimento importante per ogni iniziativa intrapre-
62 sa in materia33.
La costituzione di una struttura dedicata all’e-procurement, con il com-
pito di concentrare l’attenzione sull’implementazione e l’impiego mirato
delle nuove tecnologie informatiche nonché di monitorare le trasformazioni
nella tecnica e nella legislazione in atto, si ritiene essere una condizione che
presto le pubbliche amministrazioni, centrali e locali, si troveranno a dover
considerare.
Gli obiettivi non saranno, poi, diversi da quelli che ogni ufficio acquisti
di un ente pubblico mira a perseguire, primi fra tutti il risparmio nella spesa
per approvvigionamenti, la qualità degli stessi e, in particolare, la semplifi-
cazione e lo snellimento delle procedure.
Per raggiungerli, come accade in tutte le costituzioni di nuove strutture,
occorrerà definire le attività da compiere, rivedere i moduli organizzativi ed
i processi, disegnare le competenze ed i profili professionali occorrenti e fare
in modo che il nuovo ufficio si inserisca al meglio nel complesso delle altre
strutture che compongono l’organizzazione.
Sicuramente non è un percorso facile, ma è un’idea che ci piace sostenere
nella speranza che avvii una riflessione.
Strutturare e organizzare uomini, risorse e nuovi mezzi a disposizione per
sfruttare le potenzialità da questi ultimi offerte, vuol dire aver preso coscien-
za del nuovo quadro che va delineandosi per il futuro nel campo del public
procurement.

33 Si segnala in proposito, nell’ambito del programma di razionalizzazione della spesa di beni e


servizi nella P.A., il progetto pilota realizzato dalla Consip in collaborazione con il Politecni-
co di Milano, per supportare atenei ed enti di ricerca nella costituzione di un proprio ufficio
e-procurement. Cfr. sito http://www.acquistinretepa-Università-“Il tuo ufficio e-procurement”.
CAPITOLO 4 63

MARKETPLACE:
ISTRUZIONI PER L’USO
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

65

Nelle pagine seguenti si descriveranno le principali modalità di naviga-


zione e di utilizzo del “Mercato Elettronico della P.A.”, lo strumento di e-pro-
curement sviluppato dalla Consip SpA su incarico del Ministero dell’Econo-
mia e delle Finanze e del Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie del-
la Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’ambito del programma di razio-
nalizzazione della spesa e regolamentato dal DPR 101/2002. Le informazioni
sono state raccolte navigando all’interno del sito e consultando la documen-
tazione fornita dalla Consip SpA.

1. L’abilitazione al mercato di enti e fornitori

È possibile accedere al mercato elettronico della P.A. seguendo i link pre-


senti sul portale http://www.acquistinretepa.it/ o digitando direttamente l’in-
dirizzo https://eproc.acquistinretepa.it/services/login.jsp. Il sito utilizza un
protocollo di sicurezza per garantire la riservatezza delle operazioni di ac-
quisto svolte dall’utente.
Per poter effettuare gli acquisti è necessario essere registrati al servizio,
seguendo le indicazioni della sezione “Procedura di registrazione”34. È que-
sto un primo, importante snodo, dovendo scegliere tra una modalità di iscri-
zione “off-line”, che consente il solo ricorso alle convenzioni e alla gestione
mediante modulistica cartacea, e una modalità di iscrizione “on-line”, che
permette – se in possesso della firma digitale – di effettuare acquisti anche
sul Mercato Elettronico35.

34 Possono registrarsi tutti i soggetti individuati ai sensi del D.Lgs. 165/2001 (art. 1, comma 2)
e della L. 289/2002 (art. 24, comma 3). Per maggiori dettagli, e per l’indicazione della docu-
mentazione necessaria all’iscrizione, si rimanda al prospetto informativo “Chi può registrar-
si” disponibile nel sito.
35 È comunque possibile, in un secondo momento, convertire la propria registrazione nella
modalità “off-line” seguendo l’apposita procedura.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

La procedura di registrazione on-line consiste nell’immissione di una se-


rie di informazioni relative:
• all’identificazione dei dati anagrafici del Punto Ordinante (PO)36;
• all’identità dell’amministrazione di appartenenza;
• all’individuazione di uno o più Punti Istruttori (PI)37;
• alla richiesta dell’abilitazione alle Convenzioni e/o al Mercato Elettro-
66 nico;
• alla definizione della password utente e, nel caso di abilitazione al Mer-
cato Elettronico, del codice numerico di identificazione personale (PIN).
Il sistema provvede, invece, automaticamente alla definizione della use-
rid dell’utente, così come alla creazione dell’account di posta elettronica
interna al sistema (dalla struttura “userid”@mkp.acquistinretepa.it) neces-
saria per la comunicazione con i fornitori.

Questi ultimi possono abilitarsi come fornitori presso il Mercato Elettro-


nico rispondendo a singoli bandi di abilitazione (consultabili nella home pa-
ge alla voce “Bandi e Avvisi”), indetti per specifiche quantità e per specifi-
che categorie merceologiche, e predisponendo anticipatamente tutta la docu-
mentazione richiesta dal bando. Anche in questo caso, la procedura di abili-
tazione richiede l’immissione di una serie di informazioni atte ad individua-
re identità e struttura (organizzativa e finanziaria) della società proponente e
di quella del legale rappresentante. Alla conferma dei dati immessi, si può
definire la propria password utente e il codice numerico di identificazione
personale (PIN). Come per le amministrazioni il sistema provvede automati-
camente alla definizione della userid dell’utente e alla creazione dell’account
di posta elettronica interna al sistema.
Di fondamentale importanza le seguenti operazioni, in cui si procede al-
l’indicazione del bando per cui si richiede l’abilitazione (scegliendo tra una
lista di bandi attivi al momento in cui si richiede l’abilitazione medesima), e
all’inserimento del fatturato annuo relativo alla categoria merceologica sele-
zionata. Infine, è necessario inserire a sistema l’elenco dei prodotti relativo
alla categoria merceologica del bando per il quale ci si sta abilitando, firmato

36 Punto Ordinante: soggetto che, all’interno dell’amministrazione di appartenenza, può effet-


tuare gli ordini in autonomia e/o approvare gli ordini effettuati dai Punti Istruttori da lui di-
pendenti, firmandoli digitalmente.
37 Punto Istruttore: soggetto, dipendente gerarchicamente dal Punto Ordinante, autorizzato alla
sola predisposizione dell’ordine in tutte le sue componenti, senza che, tuttavia, si possa pro-
cedere all’invio ai fornitori dell’ordine che deve essere approvato e firmato dal PO.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

digitalmente dal legale rappresentante38. Una volta inserite tutte le informa-


zioni sopra indicate, l’intero “pacchetto” di richiesta deve essere firmato di-
gitalmente ed inviato per l’approvazione39. Le comunicazioni ufficiali relati-
ve all’esito della richiesta di abilitazione e all’utilizzo del marketplace ver-
ranno inviate al sistema di posta elettronica interno.
Al termine delle differenti operazioni di registrazione, tutti gli utenti abi-
litati al servizio potranno, dopo aver immesso i propri dati identificativi (use- 67
rid e password), accedere all’ambiente di lavoro, dal quale potranno gestire
direttamente tutte le fasi del processo di acquisto e di vendita di beni e servi-
zi secondo le modalità precedentemente indicate.

2. La ricerca dei prodotti

L’ambiente iniziale (Fig. 1) si presenta piuttosto complesso, in quanto


raggruppa in un’unica pagina le principali funzionalità relative alla ricerca
di prodotti [a.], agli ordini effettuati [b.] e alle richieste di offerta inviate
[c.]. Sono presenti inoltre i link di accesso all’area personale dell’utente
[d.], consistente in un’area di messaggistica interna al sistema e in un elen-
co fornitori (sia di tutti quelli abilitati al sistema, sia di quelli preferiti dal-
l’utente). Anche la doppia barra di navigazione, posizionata in alto a destra
sulla schermata [e.], risulta ad un primo utilizzo di non immediata com-
prensione.

38 Considerando il tempo necessario per approntare l’elenco dei prodotti offerti e che non è
possibile interrompere la procedura di abilitazione, pena la perdita di tutti i dati preceden-
temente immessi, è consigliabile predisporre in anticipo tale documentazione.
39 L’approvazione è vincolata alla verifica, da parte di un’apposita commissione Consip, delle
caratteristiche tecniche dei prodotti offerti e della loro coerenza con il bando indicato. Ciò
rappresenta un alto costo di gestione del sistema, considerando che un fornitore può sosti-
tuire in qualsiasi momento la composizione del proprio catalogo.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Figura 1
L’ambiente iniziale

68
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Risulta, invece, molto utile lo schema al centro della pagina, in grado di


guidare l’utente lungo tutte le fasi costitutive del processo d’acquisto (Fig. 2).

Figura 2
Lo schema di processo

Crea Ordine Elenco Ordini 69


Ricerca Inseriscili Firma
gli articoli nel Carrello Gestione RdO dell’Archivio
Crea RdO Sblocca Accetta

La prima fase del processo d’acquisto consiste nella ricerca dei prodotti
tra quelli inseriti nel catalogo. L’area adibita a questa funzione è raggiungibi-
le cliccando sulla voce “Ricerca” della barra di navigazione. Sono possibili
due modalità di ricerca (Fig. 3).
La prima modalità prevede la “navigazione ad albero” all’interno del cata-
logo dei prodotti/beni disponibili (opzione “Sfoglia il catalogo”), scendendo
lungo una scala di categorizzazione dei prodotti/beni disponibili sempre più
specifica, fino all’ultimo livello in cui si articola il Catalogo (il “metaprodot-
to”) ossia il livello che raccoglie tutti gli articoli di uno specifico settore mer-
ceologico descrivibili con i medesimi attributi. L’altra modalità prevista è
quella di “ricerca libera”, inserendo all’interno del motore di ricerca interno
al sistema uno o più termini da ricercare. È possibile utilizzare i classici ope-
ratori booleani40 per affinare la ricerca, o altre opzioni messe a disposizione
dal sistema che nella sezione “Ricerca Avanzata” consentono anche di speci-
ficare, tra gli altri, marca del prodotto e prezzo di riferimento.
L’esito finale delle attività di ricerca si concretizza nella visualizzazione
di un elenco di prodotti/servizi (Fig. 4), comprendente una breve descrizione
del prodotto stesso, del relativo fornitore41, del prezzo unitario e dei tempi
previsti per la consegna. È possibile ordinare l’elenco degli articoli visualiz-
zati in base ad una qualsiasi delle caratteristiche descrittive dei prodotti of-
ferti (ad es. il prezzo), o – se la ricerca ha restituito un gran numero di risul-
tati – sottoporre i risultati ad una serie di filtraggi, in modo da visualizzare
solo quelli rispondenti a determinati valori.

40 Quali ad esempio, l’uso di doppi apici (“) per racchiudere termini di cui si voglia l’esatta corri-
spondenza, o il segno meno (-) per escludere risultati che contengono il termine specificato, o
ancora il carattere asterisco (*) per ricercare termini che comincino per il termine inserito (ad
es. la ricerca di “sta*” potrebbe restituire risultati quali stabilizzatori, stampi, stampanti, ecc.).
41 L’indicazione delle condizioni in base alle quali il fornitore si è impegnato a fornire i propri
beni e servizi sono, invece, disponibili all’interno dell’area fornitori, alla voce “Bando di
abilitazione”.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Figura 3
L’area di ricerca

70
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Figura 4
Pagina dei risultati della ricerca

71
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

In questo modo si può rendere più agevole l’esame dei risultati ottenuti.
Una funzionalità piuttosto utile, infine, è quella che consente di selezionare
fino a 25 articoli tra quelli risultati dalla ricerca effettuata, per poterne con-
frontare adeguatamente ogni elemento caratteristico.
A questo punto, l’utente può inserire i risultati di proprio interesse all’in-
terno di un elenco di “articoli preferiti” (per un più rapido accesso a tali arti-
72 coli nelle sessioni successive, evitando così di dover effettuare la stessa ri-
cerca nelle successive sessioni), oppure procedere alla fase successiva del
processo di acquisto: la composizione del “carrello”.

3. Ordini diretti e richieste di offerta

Una volta individuato il prodotto/servizio, il primo passo per la definizio-


ne dell’ordine è rappresentato dall’aggiunta di quel prodotto al carrello degli
acquisti, operazione peraltro meno elementare di quanto si possa pensare. La
schermata del sistema relativa al carrello consente di specificare la quantità42
del bene/servizio da acquistare (o eventualmente cancellarla), dopo di che è
possibile effettuare una nuova ricerca, fino a quando non si siano individuati
(e aggiunti) tutti i prodotti desiderati43. A questo punto è possibile procedere
all’acquisto vero e proprio.
Come è noto, due sono le possibili modalità di effettuazione dell’acquisto:
l’ordine diretto e la richiesta di offerta. Optando per la prima modalità, il si-
stema richiede una serie di informazioni, finalizzate all’identificazione uni-
voca dell’ordine in corso e al corretto recapito della merce richiesta44. Nel ri-
spetto delle aree di consegna definite da ciascun fornitore45, è possibile spe-
cificare differenti destinazioni della merce nell’ambito del medesimo ordi-

42 È da notare a tal proposito che il fornitore, in fase di registrazione del catalogo, ha dichiarato
quale sia la quantità minima ordinabile. In sede di composizione del carrello, pertanto, l’u-
tente dovrà rispettare queste indicazioni, altrimenti l’ordine non potrà essere evaso.
43 La ricorsività delle operazioni necessarie per l’acquisto di ciascun prodotto rende estrema-
mente utile la funzione, precedentemente descritta, che consente di creare una lista di pro-
dotti “preferiti”, ovvero acquistati con maggior frequenza.
44 A tal fine, il sistema consente di specificare numerosi indirizzi, e di indicare quelli predefi-
niti per l’invio della fatturazione e per la consegna della merce.
45 Ciascun fornitore definisce, infatti, nel proprio catalogo le zone geografiche in cui s’impe-
gna a consegnare i prodotti, informazione visibile nella scheda di dettaglio di ciascun pro-
dotto. È necessario prestare attenzione a questo elemento, in quanto il fornitore potrebbe
non evadere un ordine emesso da un’amministrazione non residente nell’area di consegna
indicata.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

ne46. Definite queste opzioni, è possibile concludere la creazione dell’ordine


di acquisto (Fig. 5), con la generazione automatica da parte del sistema di un
documento non modificabile (in formato “.pdf”) che, una volta firmato digi-
talmente, verrà inviato al fornitore affinché venga espletato.
L’operazione di firma digitale dell’ordine47, diversamente da quelle de-
scritte precedentemente, è esclusivo appannaggio del Punto Ordinante (PO),
che ha potere di spesa per l’amministrazione che rappresenta. All’interno del- 73
l’area “Elenco Ordini”/“Basket”, il PO – individuato l’ordine da perfezionare
– deve scaricare sul proprio personal computer il documento d’ordine creato
dal sistema, firmarlo digitalmente mediante l’apposita procedura da eseguire
off-line, ed inviare la copia firmata nuovamente al sistema, aggiungendo
eventualmente anche il numero di protocollo interno all’amministrazione. È
importante ricordare che dalla creazione dell’ordine alla sua firma digitale
non possono trascorrere oltre 48 ore, pena il suo annullamento e l’impossibi-
lità di ricaricarlo. Con il perfezionamento dell’ordine, il carrello acquisti si
svuota del suo contenuto48.
La seconda modalità di acquisto prevede, invece, la formulazione ai forni-
tori di una richiesta di offerta (RdO), modalità di acquisto che, se ben impie-
gata, consente all’ente di conseguire risultati migliori rispetto agli acquisti a
catalogo, o in termini di abbassamento del prezzo di acquisto, o in termini di
servizi aggiuntivi per i beni richiesti. La modalità gestita dal sistema è del ti-
po “a buste chiuse”, il che significa che le proposte dei fornitori potranno es-
sere visualizzate solo dopo la chiusura della RdO e l’apertura delle buste. La
graduatoria riporterà le proposte in ordine crescente di prezzo. Anche questa
modalità prevede le fasi, precedentemente descritte, di ricerca dei prodotti/
servizi e di successiva composizione del carrello acquisti.

46 Non è invece possibile richiedere la consegna in sedi diverse di articoli facenti parte del me-
desimo ordine. In questo caso è necessario procedere alla creazione di ordini diversi per ogni
sede di consegna.
47 L’utilizzo della firma digitale è regolato dal DPR 445/2000. Per più puntuali analisi e inqua-
dramenti legislativi si rimanda alle precedenti linee guida citate, disponibili anche on-line
sul canale tematico Formez http://patrimonioacquisti.formez.it
48 Ciò avviene, peraltro, anche a seguito della disconnessione – anche accidentale – dal por-
tale, elemento che costituisce probabilmente una forma di vulnerabilità per il sistema
medesimo.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Figura 5
Schermata riepilogativa ordine

74
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Figura 6
Quadro riassuntivo ordini

75
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

La procedura di creazione di una RdO si articola in sei passi.


1. Descrizione della RdO. È necessaria una breve descrizione dell’oggetto
della RdO così da favorire l’identificazione univoca della procedura.
2. Inserimento indirizzi, annotazioni ed allegati. Occorre specificare gli in-
dirizzi relativi alla consegna della fattura e alla spedizione degli articoli.
È possibile aggiungere allegati descrittivi degli articoli oggetto della RdO
76 (specifiche tecniche o disegni).
3. Elenco articoli da acquistare. Questa fase consente di dettagliare gli artico-
li per i quali si desidera un’offerta. Il sistema presenta i prodotti preceden-
temente inseriti nel carrello. È possibile modificare alcuni dati identificati-
vi del prodotto (“descrizione”, “produttore”, “codice articolo”)49 e specifi-
care un “prezzo unitario massimo” a base dell’offerta o un “prezzo atteso”.
4. Definizione dei parametri per l’invio delle proposte. In questa fase è pos-
sibile specificare i termini temporali di svolgimento della procedura d’ac-
quisto (Fig. 7). Si tratta di impostare data e ora di “apertura della RdO” (il
termine, cioè, a partire dal quale tutti i fornitori invitati possono proporre
le proprie offerte) e di “chiusura della RdO” (termine oltre il quale non sa-
ranno accettate ulteriori proposte). La data di “accettazione della propo-
sta” specifica il termine di validità delle proposte inviate dai fornitori. Si
può indicare una data entro la quale dovrà avvenire la consegna della mer-
ce ordinata.
5. Invito ai fornitori. Questa operazione consente di definire la lista dei for-
nitori che saranno invitati a partecipare alla RdO. Oltre ai fornitori asso-
ciati agli articoli inseriti nel carrello della RdO (proposti in automatico
dal sistema), è possibile invitare altri soggetti tra tutti quelli abilitati al
Mercato Elettronico, oppure estendere l’invito ad un elenco di partecipan-
ti già definito in passato (fornitori “Preferiti”)50.
6. Riepilogo dati e invio RdO. Effettuato un controllo generale di tutti i dati
e apportate le opportune modifiche, la RdO è pronta per l’invio. Il sistema
richiederà l’inserimento del proprio codice numerico personale (PIN), de-
finito in sede di registrazione al Mercato Elettronico, e procederà all’invi-
to ai fornitori a partecipare. Ora non è più possibile modificare l’RdO.

49 I fornitori possono inserire nelle proprie proposte solo articoli già abilitati al Mercato Elet-
tronico, per cui è necessario porre attenzione a non connotare l’articolo con informazioni
che precluderebbero ai fornitori invitati la risposta.
50 Ad oggi i fornitori invitati possono proporre solo articoli presenti nel proprio catalogo. È per-
tanto consigliabile individuare preventivamente, attraverso la navigazione nel catalogo, quei
fornitori che siano in grado di rispondere a determinate esigenze d’acquisto.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Figura 7
Definizione dei parametri per l’invio delle RdO

77
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Il fornitore invitato a partecipare alla negoziazione, accedendo all’area


“RdO”/“risposta a RdO”, potrà prendere visione di tutte le RdO inviategli
dalle amministrazioni acquirenti. Individuata la richiesta cui vuole rispon-
dere, potrà esaminarne nel dettaglio il contenuto e procedere alla formula-
zione della proposta. Nel far questo, dovrà seguire le “Regole di presenta-
zione delle proposte”, le regole della procedura di RdO stabilite dall’ammi-
78 nistrazione. Presa visione del tempo rimasto per la formulazione della pro-
posta e della data di chiusura della RdO, il fornitore procede all’inserimen-
to di ogni informazione richiesta dal PO, selezionando dal proprio catalogo,
per ciascuna riga/articolo oggetto della RdO51, l’articolo che meglio rispon-
de alle richieste del PO e inserendo il prezzo unitario dell’articolo. Una vol-
ta completata la formulazione dell’offerta, è possibile inoltrarla al PO pre-
vio inserimento del proprio codice numerico di identificazione personale
(PIN) e firma digitale del documento di offerta generato in automatico dal
sistema.
Una volta scaduti i termini per la presentazione delle proposte, acceden-
do alla sezione “Gestione RdO”/“RdO aperte”, il PO può controllare lo sta-
to d’avanzamento della negoziazione. Le informazioni proposte dal sistema
riguardano il tempo rimasto alla chiusura, la cronologia delle proposte e gli
articoli interessati. In questa sezione è anche possibile procedere all’annul-
lamento della RdO, descrivendone i motivi e informando automaticamente
via e-mail interna tutti i fornitori invitati. Per valutare, invece, le proposte
ricevute, occorre innanzitutto sbloccare la RdO tramite la funzione “Sbloc-
ca RdO”. Il sistema visualizzerà l’elenco delle RdO chiuse, da cui si potrà
selezionare quella da sbloccare. Da questo momento la RdO è visibile al so-
lo PO, che può tuttavia decidere di renderla visibile anche ai fornitori at-
traverso l’apposito bottone “Mostra proposta ai fornitori”. Accedendo all’e-
lenco delle proposte attive, il PO avrà quindi la possibilità di invalidare
una proposta, qualora questa non risulti soddisfacente (sarà necessario mo-
tivare l’invalidazione, compilando lo specifico campo; il fornitore verrà av-
visato tramite e-mail e comunicazione dal sistema), oppure potrà procedere
all’accettazione di una delle proposte selezionando la voce “Aggiudica
RdO” (Fig. 8).

51 Allo stato attuale, il fornitore è tenuto a rispondere a tutte le righe/articoli richiesti, non es-
sendo ammessa una proposta a parziale copertura delle richieste del PO.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Figura 8
Aggiudicazione RdO

79
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

Il sistema propone una graduatoria delle proposte pervenute secondo una


classificazione crescente per prezzo. Tale proposta tuttavia non vincola il PO,
che rimane libero di scegliere la proposta ritenuta più adeguata. Contestual-
mente all’accettazione, il sistema genera automaticamente un documento non
modificabile (in formato “.pdf”), reperibile nella sezione “Elenco Ordini”/
“Basket”. Come per gli acquisti diretti, il perfezionamento del contratto è vin-
80 colato alla firma digitale della transazione effettuata. All’atto del caricamento
a sistema del documento di accettazione firmato digitalmente, il sistema in-
vierà automaticamente ai fornitori partecipanti una notifica dell’avvenuta ag-
giudicazione. Sarà quindi cura del fornitore entrare nella propria sezione RdO
e verificare in che modo sia stata giudicata la propria offerta.
La transazione tra le parti si conclude con la gestione della consegna e dei
resi per merce acquistata. Il sistema propone delle funzioni atte a gestire, in
tempo reale e in condivisione con gli attori coinvolti nella transazione, an-
che questi aspetti. Dalla pagina di accesso al Mercato Elettronico, infatti, è
possibile accedere all’area “Resi e consegne”. In quest’area, il fornitore potrà
comunicare al PO la data di consegna prevista, la quantità consegnata e il ri-
ferimento al documento di trasporto per l’ordine in corso di evasione52. Il PO,
successivamente, potrà comunicare al fornitore l’avvenuta ricezione del sin-
golo articolo in ordine. Di fatto la funzione consente di completare l’inseri-
mento dei dati sulle linee di consegna create dai fornitori: per ogni riga di
consegna il PO immette la quantità ricevuta e la data di ricezione, scalandola
dalla quantità complessiva prevista dall’ordine fino a quando lo scarto sia
nullo, evento che imposta automaticamente lo stato dell’ordine come “com-
pletato”. Nel caso, infine, venisse consegnata merce difettosa, non richiesta
oppure consegnata al di fuori del tempo stabilito, il PO potrà effettuare dei
resi, comunicando al fornitore la quantità della merce restituita e la motiva-
zione per cui è stato effettuato il reso. Il fornitore, da parte sua, prenderà vi-
sione dell’avvenuta resa e ne confermerà la ricezione.

4. Considerazioni conclusive

Il processo fin qui descritto non sempre risulta semplice e veloce da com-
pletare, soprattutto nei primi utilizzi. Ciò è, almeno in parte, dovuto alla ne-

52 Vista la possibilità di consegne ripartite nel tempo e localizzate in sedi di consegna diverse,
questa funzione risulta piuttosto utile per il monitoraggio dei dati relativi alle consegne (to-
tali o parziali) dei beni specificati nelle singole linee di ordine.
MARKETPLACE: ISTRUZIONI PER L’USO

cessità di contemperare una gestione telematica e in tempo reale del proces-


so di acquisto con la garanzia della sicurezza delle transazioni effettuate e il
rispetto della normativa vigente: necessità, che rende il processo più farragi-
noso di quello previsto dall’e-commerce “B2C” con cui, come privati cittadi-
ni, si comincia ad avere una certa familiarità.
Per questi motivi risultano piuttosto utili quelle funzionalità fornite dal
sistema atte ad abbreviare l’iter di acquisto, consentendo di salvare le opzio- 81
ni più comunemente adottate dall’utente. Come descritto nelle pagine prece-
denti, è possibile creare un elenco di “prodotti preferiti” (quelli a più alta fre-
quenza di acquisto) e un omologo elenco di “fornitori preferiti” (i fornitori,
cioè, ai quali ci si rivolge più spesso). Parimenti utile risulta la possibilità di
“clonare” un acquisto precedentemente effettuato, di cui si intenda replicare
il maggior numero di opzioni. Tramite la barra di navigazione si può raggiun-
gere l’area “Elenco Ordini”, da dove sarà possibile visualizzare lo storico de-
gli ordini d’acquisto effettuati dall’ente e selezionare l’ordine che si intende
copiare53. Il sistema copia esattamente l’ordine relativamente agli articoli (no-
me, marca, codice, ecc.), alle quantità ed agli indirizzi di spedizione e di fat-
turazione, mentre le informazioni commerciali (prezzo, unità di misura, lotto
minimo, descrizione o altri attributi) vengono prelevate al momento dal cata-
logo aggiornato. Pertanto, se un fornitore avrà nel frattempo modificato le
proprie proposte commerciali, il nuovo ordine conterrà le informazioni in tal
senso variate.
Altri comportamenti degli utenti possono risultare utili allo snellimento
delle procedure previste, quali ad esempio la preparazione preventiva di tut-
ta la documentazione richiesta dal sistema durante le operazioni di acquisto
e, soprattutto, il ricorso alla comunicazione tra gli attori del Mercato Elettro-
nico (enti e fornitori), anche al di là dei momenti in cui questa è istituzional-
mente prevista lungo il processo di negoziazione. In questo senso l’ente può
rivestire un importante ruolo di consulenza verso i fornitori, sia in merito ai
vantaggi e alle opportunità dell’abilitazione al Mercato Elettronico, sia in me-
rito alle modalità di utilizzo più funzionali dello strumento sviluppato, sia
infine in merito a richieste di aggiornamento del catalogo pubblicato e segna-
lazioni di articoli desiderati.

53 È possibile ri-ordinare articoli che appartengono a ordini caratterizzati da qualsiasi stato (in-
viato, scaduto, riordinato, annullato).
CAPITOLO 5 83

E-PROCUREMENT
E NORMATIVA
COMUNITARIA
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

85

1. Le strategie e gli scenari degli acquisti a livello comunitario

Gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell’Unione europea,


per un valore pari a 1.429 miliardi di euro54. Essi costituiscono pertanto uno
dei settori strategici del mercato unico. Malgrado l’importanza economica, i
risultati della politica europea in materia di appalti pubblici sono ancora net-
tamente inferiori alle aspettative.
Nella comunicazione del 7 maggio 2003, Strategia per il mercato interno.
Priorità 2003-2006 55, la Commissione muove proprio dalla valutazione preli-
minare che il mercato degli appalti pubblici dell’Unione europea non sia an-
cora sufficientemente aperto e competitivo. Due sono i problemi di fondo non
risolti: da un lato, un recepimento parziale ed incompleto delle direttive su-
gli appalti pubblici da parte degli Stati membri, dall’altro, un impatto econo-
mico relativamente debole registrato da tale politica. Tutto questo si traduce
in una limitata partecipazione transfrontaliera alle procedure di aggiudica-
zione dei contratti, in inefficienze dei mercati degli appalti pubblici, in per-
dite di opportunità commerciali e in costi eccessivi56.

54 Relazione 2002 sul funzionamento dei mercati comunitari dei prodotti e dei capitali, COM
(2002) 743 def. del 23.12.2002 (dato del 2001).
55 Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato econo-
mico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Strategia per il mercato interno. Priorità
2003-2006, 7 maggio 2003 (COM (2003) 238 definitivo), che illustra le iniziative che l’Unione
europea dovrà intraprendere nell’arco dei prossimi tre anni per trarre il massimo dei benefi-
ci dal mercato interno dopo l’allargamento.
56 Alcuni dati forniti dalla Commissione sono indicativi in tal senso. Innanzitutto, nella
Comunicazione si evidenzia che una riduzione dei costi del 5% dovuta ad una maggiore con-
correnzialità ed efficienza dei mercati degli appalti pubblici permetterebbe di risparmiare più
di 70 miliardi di euro, ossia una somma superiore di quattro volte al bilancio della Danimarca
per l’istruzione. Si sottolinea, inoltre, che nel 2001 solo il 16% circa (in valore) degli appalti
pubblici sono stati pubblicati su scala comunitaria (Relazione 2002 sul funzionamento dei
mercati comunitari dei prodotti e dei capitali, cit.). Si segnala, poi, che gli appalti transfron-
talieri (compresi gli appalti indiretti aggiudicati tramite affiliate all’estero) sono passati dal 6%
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

Di qui, la strategia delle istituzioni comunitarie di rendere più competiti-


vo ed efficiente il mercato degli appalti pubblici, anche attraverso l’uso di
nuovi strumenti normativi, gestionali e contrattuali, prevedendo tra l’altro
una revisione della disciplina.
Il risultato è l’approvazione delle due direttive in materia di appalti pub-
blici (cd. “pacchetto legislativo”) presentate dalla Commissione il 10 maggio
86 2000, come esito di un lungo processo di consultazione e di riflessione (Li-
bro verde del 1996; Comunicazione del 1998; proposte del 2000) e approvate
dopo quasi quattro anni. Si tratta della “direttiva n. 2004/18/CE del 31 marzo
2004 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e
di lavori” e della “direttiva n. 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Con-
siglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di
energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto”.
I testi, che rappresentano la novità più rilevante degli ultimi dieci anni
nella disciplina comunitaria degli appalti pubblici, contengono alcuni aspet-
ti e principi molto innovativi degli istituti e delle procedure di appalto, che
avranno un impatto diretto e indiretto sulle pubbliche amministrazioni e po-
tranno in prospettiva condizionare fortemente la legislazione e la prassi degli
ordinamenti interni. L’analisi si sofferma in particolare sulla direttiva n.
2004/18/CE.

2. La direttiva n. 18 del 2004: obiettivi e strumenti

La direttiva n. 18/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relati-


va al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubbli-
ci di forniture, di servizi e di lavori, persegue tre finalità principali:
1. la semplificazione e il rafforzamento della normativa, tramite l’unificazione
delle discipline e il riassetto e miglioramento delle relative disposizioni;
2. la modernizzazione, con la piena applicazione al settore degli appalti dell’u-
tilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche (e-procurement);
3. la flessibilità, attraverso l’introduzione o il rafforzamento di procedure e
istituti innovativi che riconoscano una maggiore libertà d’azione ai com-
mittenti pubblici nella costruzione dei contratti.

nel 1987 al 10% nel 1998, ma sono rimasti in seguito allo stesso livello. Questi dati sono con-
siderevolmente inferiori a quelli rilevati nel settore privato, nel quale gli acquisti transfronta-
lieri rappresentano il 20% circa. Infine, si rileva che le procedure di appalto elettroniche che
vanno oltre la pubblicazione di avvisi hanno nell’UE un ruolo del tutto trascurabile.
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

La finalità di semplificazione e razionalizzazione normativa è perseguita


innanzitutto attraverso l’unificazione e l’armonizzazione delle discipline, che
oggi regolano in modo distinto i tre settori degli appalti pubblici. La direttiva
assume, pertanto, la forma di un “testo unico” per gli appalti di forniture, di
lavori e di servizi57.
La semplificazione si traduce, quindi, nella soppressione delle incoeren-
ze, nel chiarimento delle disposizioni oscure o complesse e, soprattutto, nel- 87
la ristrutturazione dei testi esistenti attraverso la regolazione uniforme di
aspetti procedurali e formali che, pur sostanzialmente analoghi, ricevevano
ancora una disciplina differente nelle tre direttive “classiche”.
Tra gli esempi più significativi dell’attività di semplificazione svolta dal
legislatore comunitario vi è la nuova determinazione delle soglie. Le prece-
denti direttive prevedevano soglie differenti e poco comprensibili con la con-
seguenza che non era facile, talvolta, determinare la soglia applicabile a un
determinato appalto pubblico. Il legislatore ha operato in tre modi: diminuen-
do il numero di soglie differenti nei tre settori; indicando tutte le soglie in
euro in misura compatibile con gli obblighi internazionali della Comunità
ossia l’accordo sugli appalti pubblici (AAP), stipulato nel quadro dei nego-
ziati multilaterali nell’Uruguay Round58; infine, elevandone il valore.
All’esigenza di semplificazione e razionalizzazione risponde anche l’ado-
zione in via generalizzata del vocabolario comune per gli appalti (Common
Procurement Vocabulary - CPV)59, con la conseguente sostituzione nelle va-
rie disposizioni del testo normativo delle nomenclature differenti (CPC, NA-
CE e Nomenclatura combinata), che consente di facilitare la divulgazione del-
le informazioni e l’accesso a queste, contribuendo in tal modo a una maggio-
re trasparenza e a una maggiore apertura degli appalti pubblici in Europa.

57 La direttiva 92/50/CE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di ser-
vizi (G.U. n. 209/L del 24.7.1992), come modificata dalla direttiva 97/52/CE del 13 ottobre 1997
(G.U. n. 328/L del 28.11.1997); la direttiva 93/36/CE che coordina le procedure di aggiudicazio-
ne degli appalti pubblici di forniture (G.U. n. 199/L del 9.8.1993), come modificata dalla diretti-
va 97/52/CE del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997); la direttiva 93/37/CE che coor-
dina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (G.U. n. 199/L del 9.8.1993),
come modificata dalla direttiva 97/52/CE del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997).
58 Decisione 94/800/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1994, relativa alla conclusione a nome
della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multi-
laterali dell’Uruguay Round (1986-1994) (G.U. n. 336/L del 23.12.1994).
59 Nel 1996 la Commissione ha adottato una raccomandazione (96/527/CE della Commissione,
del 30 luglio 1996), relativa all’utilizzazione del vocabolario comune per gli appalti (CPV) per
la descrizione dell’oggetto dell’appalto (G.U. n. 222/L del 3.9.1996, pag. 10). A questa ha fatto
seguito l’adozione del regolamento del Consiglio e del Parlamento europeo n. 2195/2002/CE,
che ha adottato formalmente il CVP come la nomenclatura comunitaria applicabile agli
appalti pubblici e ne ha disciplinato la gestione (modalità di revisione).
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

Rispondono, invece, più direttamente ad esigenze di rafforzamento della


normativa, da un lato le modifiche alla disciplina delle specifiche tecniche
in modo da garantire la massima apertura alla concorrenza e la maggiore par-
tecipazione degli operatori, eliminando o riducendo gli ostacoli che possono
discriminare gli operatori nelle procedure di aggiudicazione, attraverso il ri-
corso più ampio al principio di equivalenza e alla definizione dei requisiti
88 prestazionali; dall’altro lato il rafforzamento delle disposizioni relative sia ai
criteri di aggiudicazione, tramite la previsione dell’obbligo (relativo) per l’am-
ministrazione aggiudicatrice di indicare già nel bando di gara o nel capitola-
to d’oneri la ponderazione dei criteri scelti in relazione all’appalto (anche at-
traverso una “forcella”), sia ai criteri di selezione, attraverso l’inserimento
dell’obbligo di esclusione dell’offerente per reati (passati in giudicato) di cri-
minalità organizzata, di corruzione o di frode ai danni della Comunità.
All’esigenza di rafforzamento della disciplina risponde, altresì, la previ-
sione dell’obbligo per gli Stati membri di assicurare la piena applicazione
delle direttive medesime tramite meccanismi di controllo efficaci, accessibili
e trasparenti, prevedendo a tale fine anche la designazione o l’istituzione di
un’agenzia indipendente60.
Si deve, inoltre, sottolineare, quale sostanziale novità rispetto alla disci-
plina precedente, il riferimento espresso alle caratteristiche ambientali sia
tra le specifiche tecniche (requisiti stabiliti dalle ecoetichettature europee e
nazionali o ecolabel), sia tra i criteri di aggiudicazione, nonché il riferimento
alle caratteristiche sociali nei Considerando e tra le specifiche tecniche. Que-
sta novità – che ha dato luogo a un complesso dibattito durante l’iter – con-
ferma una particolare sensibilità del legislatore comunitario alle esigenze am-
bientali e sociali, pur nella considerazione della natura prettamente econo-
mica dell’appalto e nel rispetto dei principi fondamentali del Trattato.
La finalità di modernizzazione è perseguita, invece, principalmente attra-
verso la piena applicazione al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove
tecnologie informatiche e telematiche non solo nelle comunicazioni ma an-
che nelle stesse procedure di gara, prospettando per la prima volta a livello
europeo un vero e proprio sistema di appalti per via elettronica (v. infra).
Nel testo unico sono, infatti, recepite le opportunità che le nuove tecnolo-
gie informatiche e telematiche offrono per rafforzare l’efficacia, la trasparen-
za e l’apertura delle commesse pubbliche, in conformità con quanto stabilito
dal Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, nel quale era stato

60 Art. 81 della direttiva “classica”.


E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

chiesto alla Commissione, al Consiglio e agli Stati membri “di prendere i


provvedimenti necessari per garantire che entro il 2003 le procedure relative
agli appalti comunitari e pubblici siano espletate per via elettronica”.
Si evidenzia al riguardo un’evoluzione importante della disciplina nell’i-
ter di approvazione delle direttiva. Nella proposta iniziale della Commissio-
ne si prevedeva esclusivamente un ampliamento e rafforzamento del ricorso
ai mezzi elettronici nelle comunicazioni e presentazioni delle offerte, con re- 89
lativi effetti di semplificazione e riduzione dei termini delle procedure di ag-
giudicazione.
Nel corso della discussione tecnica, su proposta della stessa Commissione
e degli Stati membri, a partire dall’Italia, la proposta è stata integrata con la
previsione di una disciplina specifica delle procedure telematiche di aggiu-
dicazione degli appalti pubblici – aste elettroniche e sistemi dinamici di ac-
quisto – nel rispetto delle norme stabilite dalla direttiva e dei principi di pa-
rità di trattamento, non discriminazione e trasparenza.
L’esigenza di flessibilità, infine, è perseguita attraverso l’introduzione o il
rafforzamento di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggio-
re libertà di azione ai committenti pubblici. Il riferimento è, in particolare, a
due istituti:
• il dialogo competitivo;
• l’accordo quadro.

Il dialogo competitivo è una procedura speciale del tutto nuova che trova
applicazione esclusivamente nei casi di “appalti particolarmente complessi”
(es. nel settore dell’alta tecnologia), per i quali le amministrazioni aggiudica-
trici non siano in grado di definire dal punto di vista tecnico, giuridico o fi-
nanziario, i mezzi per soddisfare le proprie esigenze o di impostare il proget-
to o di valutare la portata delle diverse soluzioni. Essa risponde, quindi, alla
necessità di consentire, all’interno di una procedura di aggiudicazione tradi-
zionale, lo svolgimento di una fase iniziale flessibile e negoziale, nella quale
le specifiche soluzioni tecniche vengano fissate sulla base di un “dialogo”
con i partecipanti selezionati.
L’accordo quadro, invece, è un istituto già previsto nella disciplina comu-
nitaria precedente (art. 5, direttiva n. 93/38/CE), che viene ora rafforzato ed
esteso a tutti i settori. Si tratta di un contratto, o meglio di un programma di
contratti, tra l’amministrazione aggiudicatrice e uno o più operatori avente
ad oggetto una pluralità di prestazioni protratte per un certo periodo di tem-
po. Con esso le parti fissano le condizioni generali e le modalità di determi-
nazione di successivi rapporti negoziali, consentendo così ai committenti di
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

gestire le proprie commesse ripetute nel medio periodo beneficiando dell’e-


voluzione dei prodotti e dei prezzi.
Sempre nella direzione di una maggiore flessibilità, si possono poi eviden-
ziare nella direttiva, oltre al dialogo competitivo e all’accordo quadro, altre
disposizioni innovative. Il riferimento è, in particolare, alla previsione, per la
prima volta, di una disciplina specifica delle centrali di committenza, in mo-
90 do da razionalizzare e regolamentare un fenomeno, oramai diffuso tra gli Stati
dell’Unione europea, di creazione di appositi organismi per centralizzare gli
acquisti di più amministrazioni – centrali o locali – unificandoli in capo ad
un unico soggetto, per conseguire obiettivi di contenimento e razionalizzazio-
ne della spesa pubblica e di miglioramento del livello dei servizi.

3. Il sistema di e-procurement nella direttiva europea

La Commissione europea, nella comunicazione del 26 settembre 2003 sul


ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa, sottolinea l’importanza
strategica delle nuove tecnologie nel settore degli appalti pubblici. In parti-
colare, essa evidenzia che “gli appalti pubblici tradizionali sono operazioni
complesse che richiedono un forte dispendio di tempo e di risorse e causano
pertanto forti perdite in termini di produttività. L’uso delle tecnologie del-
l’informazione e della comunicazione può aumentare l’efficienza, migliorare
la qualità e la convenienza economica di tali operazioni e generare sensibili
risparmi per il contribuente. Queste tecnologie possono contribuire al miglio-
ramento delle relazioni con i fornitori, ad una maggiore soddisfazione degli
utenti, ad un migliore uso delle risorse umane nelle procedure di appalto e
infine ad un maggiore controllo della spesa pubblica… L’adozione dalla nuo-
va legislazione offre la possibilità di modernizzare le procedure di appalto
del settore pubblico…”.
La mancanza di una chiara e completa normativa comunitaria in materia
aveva costituito effettivamente in passato un impedimento alla piena adozio-
ne delle procedure elettroniche di appalto pubblico in Europa. Le nuove di-
rettive europee sugli appalti pubblici – la “direttiva n. 2004/18/CE e la “diret-
tiva n. 2004/17/CE – contengono norme specifiche sugli appalti elettronici
(mezzi di comunicazione, aste elettroniche, sistemi dinamici di acquisto), che
dovrebbero consentire in prospettiva la rapida diffusione di tali procedure.
Al tempo stesso, i servizi di e-government che promuovono e facilitano
l’interazione tra le imprese e le amministrazioni, come il rilascio di certifica-
ti elettronici e la disponibilità della firma elettronica, già disciplinati dalla
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

normativa comunitaria, potranno utilmente contribuire alla transizione dalle


procedure di appalto pubblico in forma cartacea alle procedure elettroniche.
Il riferimento è in particolare, da un lato, alla direttiva n. 1999/93/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1999 relativa ad un qua-
dro comunitario per le firme elettroniche, che mira a stabilire norme comuni
in materia di riconoscimento giuridico delle firme elettroniche e di accredi-
tamento dei prestatori di servizi di certificazione negli Stati membri, in quan- 91
to la divergenza tra le discipline statali può costituire un grave ostacolo all’u-
so delle comunicazioni elettroniche e del commercio elettronico. Dall’altro,
alla direttiva n. 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’8
giugno 2000 relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società del-
l’informazione (cosiddetta “direttiva sul commercio elettronico”); essa si pro-
pone di creare regole uniformi in materia, anche in considerazione dell’in-
certezza esistente in molti Stati membri circa le norme da applicare e delle
divergenze esistenti tra le varie legislazioni nazionali.
Al di là delle specifiche direttive sopra citate, il pieno ricorso alle nuove
tecnologie nel settore degli appalti pubblici era stato più volte sollecitato e
proposto. Già nella comunicazione “Gli appalti pubblici nell’Unione euro-
pea” dell’11 marzo 1998, la Commissione si era fissata un obiettivo partico-
larmente ambizioso: realizzare un sistema paneuropeo di aggiudicazione elet-
tronica degli appalti pubblici, grazie al quale una parte significativa, ad esem-
pio il 25% dell’insieme degli appalti aggiudicati, dovesse valersi dei mezzi
elettronici entro il 2003. A tale fine, la Commissione si impegnava a propor-
re nel “pacchetto legislativo” modifiche alle direttive vigenti per istituire la
parità tra i mezzi elettronici di scambio di informazione e gli altri mezzi esi-
stenti e invitava gli Stati membri ad impegnarsi a garantire la compatibilità e
l’interoperabilità dei sistemi di aggiudicazione elettronica, anche tramite stru-
menti appositamente messi a disposizione.
Successivamente, nelle conclusioni della presidenza del Consiglio euro-
peo di Lisbona del 2000, veniva chiesto alla Commissione, al Consiglio e agli
Stati membri “di prendere i provvedimenti necessari per garantire che entro
il 2003 le procedure relative agli appalti comunitari e pubblici fossero esple-
tate per via elettronica”.
Si deve al riguardo sottolineare che, nella proposta originaria della Com-
missione relativa alle nuove direttive in materia di appalti pubblici del 10
maggio 2000, era soltanto contemplato l’ampliamento e il rafforzamento del
ricorso ai mezzi elettronici nelle comunicazioni e presentazioni delle offerte,
con relativi effetti di riduzione dei termini e semplificazione delle procedure
di aggiudicazione. Ma, durante l’iter di esame della direttiva, si è andati mol-
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

to oltre la previsione iniziale, per arrivare nella stesura definitiva fino a disci-
plinare procedure e sistemi sofisticati di acquisto elettronico (e-procurement).
Il motivo alla base della scelta delle istituzioni comunitarie di procedere
verso una disciplina comunitaria del mercato elettronico degli appalti è rap-
presentato dalla constatazione dell’enorme diffusione e costante sviluppo ne-
gli Stati membri delle tecniche e degli strumenti telematici di acquisizione
92 di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni. Questo processo
di crescita si collega alla convinzione di fondo che il fenomeno dell’e-procu-
rement sia in sé positivo in quanto consente un aumento della concorrenza e
dell’efficacia della commessa pubblica. La gestione degli appalti all’interno
di ambienti di mercato elettronico dovrebbe garantire, infatti, una maggiore
trasparenza, economicità e rapidità delle gare, ma anche una più ampia par-
tecipazione e dinamicità del mercato.
Tutto ciò a condizione che l’utilizzo delle tecniche di acquisto elettronico
avvenga nel pieno rispetto del diritto comunitario degli appalti pubblici e, in
particolare, dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e traspa-
renza. Di qui, la necessità di fornire – sul piano normativo – una definizione
comune di queste tecniche e di regolamentare il fenomeno attraverso le nuove
direttive in modo da garantire che esso si svolga secondo modalità, norme e
principi comuni a tutti gli Stati membri. A tale necessità si accompagna – sul
piano della prassi – l’esigenza, altrettanto rilevante, di garantire sul piano tec-
nologico la piena interoperabilità e interconnessione tra i sistemi esistenti ne-
gli Stati membri per impedire eventuali distorsioni della concorrenza.
Si sottolinea, da ultimo, una caratteristica comune alle altre innovazioni in-
trodotte nelle nuove direttive: la cosiddetta “clausola di rinvio ai sistemi nazio-
nali”. In sostanza, si rimette agli Stati membri la facoltà (e non l’obbligo) di pre-
vedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere agli stru-
menti di e-procurement. Questi rappresentano, pertanto, un’opportunità e non
un vincolo per le amministrazioni. Il legislatore ha, così, tenuto conto del diffe-
rente livello di avanzamento e di diffusione del sistema di e-procurement in Eu-
ropa, lasciando all’autonomia di ciascuno Stato la possibilità di aderirvi o meno.

4. Le aste elettroniche

La direttiva comunitaria prevede una disciplina specifica sulle aste elet-


troniche, volta a fornire una loro definizione e regolamentazione univoca. Ta-
le disciplina rappresenta una novità assoluta nell’attuale quadro legislativo
comunitario, che raccoglie e fa proprie, secondo un tipico processo bottom-
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

up (cioè “dal basso verso l’alto”), le esperienze e le discipline affermatesi di


recente nei diversi Stati membri, trasponendole a livello sopranazionale at-
traverso una regolamentazione uniforme che possa assicurare il rispetto del-
le norme e dei principi comunitari.
Nella nuova direttiva sugli appalti pubblici, l’asta elettronica è definita
come “un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di
presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori ri- 93
guardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valu-
tazione completa delle offerte permettendo che la loro classificazione possa
essere effettuata sulla base di un trattamento automatico. Di conseguenza, ap-
palti di servizi o di lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali, qua-
li la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste elettroniche”.
Tre sono le caratteristiche fondamentali della disciplina comunitaria delle
aste elettroniche.
• L’asta elettronica si configura non come una procedura in sé, ma come una
“tecnica” che può essere adoperata dalle amministrazioni aggiudicatrici
in tutte le procedure ordinarie già previste e disciplinate dalla direttiva
medesima (aperte, ristrette, negoziate), con conseguente applicazione del-
le relative regole e dei termini per la presentazione delle offerte.
• Tale tecnica può essere utilizzata dalle amministrazioni per l’aggiudica-
zione di appalti non solo di forniture e servizi (ambito in cui è nata e si è
sviluppata) ma anche di lavori, a condizione che le caratteristiche oggetto
di valutazione possano essere stabilite in modo preciso. Ciò può avvenire
in particolare nel caso di appalti di forniture, lavori e servizi ricorrenti.
• Il ricorso a tale tecnica consente di richiedere agli offerenti – dopo una
prima valutazione concreta delle loro offerte – di effettuare successivi ri-
bassi sui prezzi offerti ed, eventualmente, di migliorare gli altri elementi
dell’offerta purché questi siano suscettibili di valutazione automatica. Ciò
significa che la norma consente all’amministrazione di dar luogo ad una
gara in cui le offerte vengono presentate e valutate esclusivamente su sup-
porto elettronico, ma a condizione che gli elementi da valutare siano rap-
presentati dal prezzo o, in caso di aggiudicazione con il criterio dell’offer-
ta economicamente più vantaggiosa, da altri fattori purché quantificabili.

L’articolo 54 della direttiva stabilisce le condizioni e le modalità di svol-


gimento dell’asta elettronica. Le amministrazioni che decidano di ricorrere
ad un’asta devono indicarlo nel bando di gara. Il capitolato d’oneri, conse-
guentemente, deve esplicitare tutte le informazioni relative all’oggetto e allo
svolgimento dell’asta.
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

Si possono, poi, distinguere quattro fasi principali nello svolgimento del-


la procedura.
Nella fase iniziale, non ancora competitiva, le amministrazioni effettuano
una prima valutazione completa delle offerte conformemente ai criteri di ag-
giudicazione stabiliti e alla relativa ponderazione fissata nel capitolato d’o-
neri.
94 Terminata questa prima valutazione, nella seconda fase, tutti gli offerenti
che abbiano presentato offerte ammissibili sono invitati simultaneamente,
per via elettronica, a presentare nuovi prezzi e/o nuovi valori nel caso del-
l’offerta economicamente più vantaggiosa. L’invito contiene ogni informazio-
ne pertinente per il collegamento individuale al dispositivo elettronico uti-
lizzato e precisa la data e l’ora di inizio dell’asta elettronica. L’invito precisa,
altresì, la formula matematica che determinerà, durante l’asta elettronica, le
riclassificazioni automatiche in funzione dei nuovi prezzi e/o dei nuovi va-
lori presentati.
Nella terza fase si svolge on-line la gara vera e propria, che non può tutta-
via avere inizio prima di due giorni lavorativi a decorrere dalla data d’invio
degli inviti. L’asta elettronica può svolgersi in una o più fasi successive se-
condo una procedura formalizzata e potrà prevedere meccanismi di autoe-
stensione della durata. Nel corso di ogni fase dell’asta elettronica, le ammini-
strazioni aggiudicatrici comunicano, costantemente e in tempo reale, a tutti
gli offerenti almeno quelle informazioni che consentano loro di conoscere in
ogni momento la rispettiva classificazione. Esse possono anche comunicare
ulteriori informazioni riguardanti altri prezzi o valori presentati, purché sia
previsto nel capitolato d’oneri.
Le amministrazioni aggiudicatrici dichiarano, quindi, conclusa l’asta elet-
tronica secondo una o più delle seguenti modalità:
a) quando nell’invito a partecipare all’asta vengono indicate la data e l’ora
preventivamente fissate;
b) quando non ricevono più nuovi prezzi o nuovi valori che rispondono alle
esigenze degli scarti minimi;
c) quando il numero di fasi dell’asta fissato nell’invito a partecipare è stato
raggiunto. Nell’ultima fase, dopo aver dichiarato conclusa l’asta elettroni-
ca, le amministrazioni aggiudicano l’appalto in funzione dei risultati del-
l’asta medesima.

In conclusione, l’asta on-line è configurata dal legislatore comunitario co-


me una tecnica che può essere utilizzata dalle amministrazioni aggiudicatrici
a determinate condizioni, per stimolare una ulteriore fase competitiva all’in-
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

terno delle ordinarie procedure ad evidenza pubblica, già previste e discipli-


nate dall’ordinamento comunitario, attraverso il ricorso al mezzo elettronico
purché ciò avvenga nel pieno rispetto dei principi comunitari.

5. I sistemi dinamici di acquisto


95
La direttiva, oltre alle aste elettroniche, prevede una disciplina specifica
dei sistemi dinamici di acquisizione, che rappresenta per certi versi un’evo-
luzione ulteriore e più sofisticata del mercato elettronico, in quanto presup-
pone un sistema aperto e flessibile.
Anche in questo caso la finalità è quella di fornire una definizione comu-
nitaria di tali sistemi e regolamentarne il relativo funzionamento, così da ga-
rantire che essi si svolgano nel pieno rispetto dei principi stabiliti dalla di-
rettiva medesima.
A differenza delle aste elettroniche, tuttavia, la disciplina non discende
da esperienze comuni e diffuse, ma piuttosto da quei singoli Stati membri
che hanno spinto in questa direzione, con la conseguenza che essa rimane in
parte oscura e oggetto di differenti interpretazioni. In tal senso, soltanto l’ap-
plicazione concreta delle relative norme potrà realmente chiarirne la portata
e gli effetti.
Ciò detto, il sistema dinamico di acquisizione è definito nella direttiva co-
me un “processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso
corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfa-
no le esigenze dell’amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aper-
to per tutta la durata a qualsivoglia operatore economico, che soddisfi i criteri
di selezione e che abbia presentato un’offerta conforme al capitolato d’oneri”.
Da questa definizione discende, anzitutto, una duplice condizione di ap-
plicabilità: da un lato, le amministrazioni possono utilizzare il sistema dina-
mico solo per gli acquisti di beni e servizi di uso corrente; dall’altro, le am-
ministrazioni possono ricorrere a tale sistema e aggiudicare i relativi appalti
esclusivamente utilizzando mezzi elettronici. Si desume, inoltre, che la ca-
ratteristica fondamentale del sistema dinamico è quella di configurarsi come
un sistema aperto, basato su una forma di prequalificazione e cioè sulla crea-
zione di un elenco di offerenti già accettati, al quale può accedere l’ammini-
strazione.
I sistemi dinamici di acquisizione si svolgono secondo le modalità e le re-
gole fissate dalla direttiva. La norma (art. 33) stabilisce che, nell’ambito di ta-
le sistema, le amministrazioni aggiudicatrici debbano seguire le norme della
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

procedura aperta in tutte le sue fasi fino all’attribuzione degli appalti. Anche
in questo caso si possono distinguere quattro momenti principali di svolgi-
mento della procedura.
Innanzitutto, per istituire un sistema dinamico le amministrazioni aggiu-
dicatrici devono in via pregiudiziale:
a) pubblicare un bando di gara, specificando che si tratta di un sistema dina-
96 mico di acquisizione;
b) precisare nel capitolato d’oneri, tra l’altro, la natura degli acquisti previsti
che sono oggetto di detto sistema, nonché tutte le altre informazioni ne-
cessarie;
c) offrire per via elettronica, dalla pubblicazione del bando fino alla conclu-
sione del sistema, l’accesso libero, diretto e completo al capitolato d’oneri
e agli altri documenti.

Sono ammessi al sistema per tutta la durata prevista (massimo quattro an-
ni, tranne casi eccezionali) gli operatori economici che soddisfino i criteri di
selezione e che abbiano presentato un’offerta indicativa conforme al capito-
lato d’oneri e agli eventuali documenti complementari.
Ogni appalto specifico deve essere, inoltre, oggetto di un confronto con-
correnziale. Di conseguenza, una volta realizzato il sistema dinamico, qualo-
ra le amministrazioni aggiudicatrici intendano aggiudicare un singolo appal-
to, pubblicano un ulteriore “bando di gara semplificato” (seconda fase), con
cui invitano gli operatori economici interessati a presentare nuovamente, en-
tro un certo termine, un’offerta indicativa (al fine di essere ammessi al siste-
ma dinamico, che risulta per questo motivo permanentemente aperto).
Dopo la valutazione di tutte le offerte indicative, le amministrazioni ag-
giudicatrici invitano tutti i soggetti ammessi al sistema a presentare una spe-
cifica offerta per l’oggetto dell’appalto (terza fase). A tal fine fissano un ter-
mine sufficiente per la presentazione delle offerte. Le amministrazioni nel-
l’ultima fase aggiudicano, quindi, l’appalto all’offerente che abbia presentato
la migliore offerta in base ai criteri indicati nel bando di gara semplificato.
Da quanto sopra descritto si desume che il sistema dinamico di acquisi-
zione disciplinato dalla nuova direttiva si configura, in sostanza, come una
procedura specifica che consente alle amministrazioni aggiudicatrici – grazie
alla creazione di un elenco di offerenti già accettati (quale forma di prequali-
ficazione) e alla possibilità data a nuovi offerenti di aderirvi in qualsiasi mo-
mento – di disporre attraverso i mezzi elettronici di un ventaglio particolar-
mente ampio di offerte, al quale potere attingere, secondo le necessità, per
aggiudicare i singoli appalti, in un arco di tempo sufficientemente ampio.
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

Si tratta, in tal senso, di un sistema aperto e flessibile che dovrebbe assi-


curare una maggiore efficienza della commessa pubblica e stimolare un con-
tinuo confronto competitivo nel rispetto della direttiva comunitaria.

6. Marketplace e sistema dinamico di acquisto:


implicazioni organizzative e gestionali 97

Il nostro ordinamento non dovrebbe incontrare particolari difficoltà nel-


l’attuazione delle norme della nuova direttiva sopra esaminate, in quanto ha
già sviluppato negli ultimi anni, sul piano normativo e soprattutto nella pras-
si, un sistema articolato di e-procurement, anticipando per molti versi lo stes-
so ordinamento comunitario.
Per richiamare il sistema italiano di e-procurement occorre far riferimen-
to, da un lato, all’esperienza di centralizzazione degli acquisti, basata sulla
società del Ministero dell’Economia e delle Finanze appositamente costituita
– la Consip – nell’ambito del progetto di razionalizzazione della spesa di be-
ni e servizi delle pubbliche amministrazioni e, dall’altro lato, al regolamento
governativo, approvato con DPR 4 aprile 2002, n. 101, contenente “criteri e
modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di pro-
cedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi”.
Con il DPR n. 101/2002, com’è noto, sono stati regolamentati i criteri e le
modalità per lo svolgimento da parte delle amministrazioni pubbliche di
procedure telematiche di acquisto. Il regolamento, in particolare, disciplina
due distinti procedimenti (con specifici tempi e modalità): la gara telemati-
ca (asta on-line) sopra e sotto soglia comunitaria; il mercato elettronico
(marketplace) solo sotto soglia comunitaria61.
Tre sono gli attori principali del sistema, l’amministrazione pubblica, il
gestore del sistema e il responsabile del procedimento.
L’amministrazione pubblica che intenda effettuare approvvigionamenti di
beni e servizi, deve procedere alla creazione di un “profilo” dell’utente e al-
l’attivazione dell’“unità ordinante” ovvero del soggetto abilitato, nell’ambito
dell’amministrazione, ad impegnare la stessa per l’acquisto di beni e servizi.
Il gestore del sistema rappresenta il soggetto di cui l’amministrazione può
avvalersi, scelto attraverso una gara pubblica, per la gestione tecnica dei si-
stemi informatici di negoziazione.

61 Si rinvia a L. Fiorentino, Gli acquisti on-line. La disciplina normativa, in “Giornale di diritto


amministrativo”, 6/2002, 585.
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

Il responsabile del procedimento ha un duplice ordine di compiti: prov-


vede alla risoluzione di tutte le questioni anche di carattere tecnico concer-
nenti la procedura; funge da “notaio” dell’intero procedimento, convalidan-
do i risultati.
Si segnalano, poi, due caratteristiche della disciplina: l’abilitazione ed il
processo autorizzativo.
98 L’abilitazione: entrambe le procedure telematiche di acquisto sono prece-
dute da specifiche fasi di abilitazione aperte al pubblico e regolate con bandi
conformi alla normativa nazionale e comunitaria; i bandi di abilitazione, gli
avvisi di gara e di aggiudicazione nonché ogni altra comunicazione esterna
sono pubblicati sul sito dell’amministrazione procedente.
Il processo autorizzativo: le amministrazioni individuano, secondo i pro-
pri ordinamenti, i soggetti abilitati che possono avvalersi delle procedure te-
lematiche d’acquisto, secondo le modalità previste nei bandi d’abilitazione,
predisponendo i necessari processi di autorizzazione. Il processo è, quindi,
interno alle amministrazioni.
Ciò detto, occorre brevemente verificare la compatibilità della disciplina
interna prevista dal regolamento con quella contenuta nella nuova direttiva.
In linea generale, si può affermare la piena compatibilità dei rispettivi siste-
mi di e-procurement.
Più specificamente, per quanto riguarda innanzitutto le aste elettroniche,
il regolamento introduce, come si è visto, nell’ordinamento italiano, in anti-
cipo rispetto alla direttiva, la possibilità di esperire tali aste da parte delle
amministrazioni aggiudicatrici per l’approvvigionamento di beni e di servizi.
Si stabilisce, in particolare, che le amministrazioni, previa pubblicazione di
un bando di abilitazione, effettuino aste elettroniche precedute di volta in
volta da un avviso di gara contenente tutti i termini per la fornitura dei beni
o l’esecuzione dei servizi62.
Il regolamento prevede un bando di abilitazione volto alla creazione di
una sorta di albo di fornitori abilitati a partecipare alle aste, che non trova ri-
scontro nella disciplina comunitaria, ma che non costituisce condizione ne-

62 L’art. 9 del DPR n. 101/2002 prevede che nel bando di abilitazione le amministrazioni pos-
sono limitarsi ad indicare “il volume globale degli appalti per ciascuna delle categorie di
servizi e di beni che esse intendono aggiudicare nel periodo di validità dell’abilitazione, at-
traverso diversi sistemi informatici di negoziazione e che possono specificare le diverse clas-
si per le quali gli utenti sono abilitati in relazione alle loro capacità tecniche, finanziarie ed
economiche, al fine di garantire la massima partecipazione alle procedure telematiche di ac-
quisto”. Il bando di abilitazione, pertanto, non sarà necessariamente relativo ad un’unica
procedura, essendo viceversa destinato a riguardare un considerevole numero di gare.
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

cessaria per la partecipazione alle aste63. Il bando di abilitazione non crea, in


altri termini, un albo “chiuso” e non è, in alcun modo, lesivo dei principi di
massima partecipazione alle gare. Infatti, in occasione di ogni avviso, potran-
no partecipare anche i concorrenti originariamente non abilitati o che non
abbiano presentato tempestivamente la richiesta di abilitazione a fronte del
rispettivo bando, con l’unica conseguenza che la loro partecipazione sarà li-
mitata a tale procedura. 99
La normativa stabilisce, inoltre, che tra la pubblicazione dell’avviso di ga-
ra e l’esperimento dell’asta devono intercorrere almeno trenta giorni. Non è
espressamente prevista, invece, alcuna fase iniziale di valutazione delle of-
ferte, antecedente all’asta elettronica.
Da quanto detto si desume che, fermo restando la piena corrispondenza
delle finalità e delle modalità principali di ricorso allo strumento dell’asta
elettronica, sussistono due aspetti specifici di discordanza tra la legislazione
nazionale e quella comunitaria. Questi riguardano, da un lato, la necessità di
una fase di valutazione delle offerte tecniche ed economiche antecedente l’e-
sperimento dell’asta elettronica; dall’altro, i termini minimi che devono in-
tercorrere tra la pubblicazione dell’avviso di gara e l’esperimento della pro-
cedura.
In relazione a tali aspetti dovrebbe, quindi, essere adeguata l’attuale disci-
plina interna, prevedendo, da un lato, l’introduzione di una fase valutativa
obbligatoria riguardante ogni elemento dell’offerta anteriormente all’esperi-
mento dell’asta; dall’altro, l’introduzione di un termine minimo, per le pro-
cedure aperte, tra pubblicazione dell’avviso ed esperimento dell’asta pari a
40 giorni (anziché 30 come attualmente previsto dal regolamento)64. Il nostro
ordinamento dovrebbe, inoltre, contemplare la possibilità per le amministra-
zioni aggiudicatrici di ricorrere alle aste elettroniche non soltanto nel settore
dei servizi e delle forniture, ma anche in quello dei lavori, come espressa-
mente previsto nella nuova direttiva.
Per quanto riguarda, poi, il sistema dinamico di acquisizione disciplinato
dalla direttiva, si deve evidenziare che nell’ordinamento italiano tale sistema
non trova al momento un riscontro specifico; nel regolamento governativo,
oltre alle aste elettroniche, si prevede infatti la realizzazione di un mercato

63 È infatti previsto che, con la pubblicazione di ciascun avviso di gara, i fornitori possano chie-
dere di partecipare anche se non previamente abilitati.
64 Tale termine si ricava dalla previsione dei 52 giorni, da cui vanno sottratti in via cumulativa
i 12 giorni di riduzione dei termini previsti dall’articolo 38 della direttiva.
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

elettronico della Pubblica Amministrazione, peraltro espressamente limitato


agli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia comunitaria.
Per la realizzazione di tale mercato elettronico è prevista l’emanazione di
un bando di abilitazione, la valutazione delle imprese e dei prodotti offerti e
la possibilità per le amministrazioni di effettuare acquisti secondo due di-
stinte modalità: ordine diretto dal catalogo o richiesta di offerta (quotazione)
100 al sistema dei beni e servizi. In quest’ultimo caso, il sistema elettronico prov-
vede, sulla base di alcuni parametri che possono essere anche specificati dal-
l’utente, a selezionare e classificare le offerte più vantaggiose. L’amministra-
zione che intenda stipulare il contratto di fornitura può farlo immediatamen-
te aderendo semplicemente all’offerta irrevocabile del fornitore.
L’introduzione di un sistema dinamico di acquisizione del tipo di quello
previsto nella nuova direttiva sembrerebbe porsi, per certi versi, quale evolu-
zione dell’attuale mercato elettronico previsto dalla disciplina nazionale. In
particolare, per gli acquisti al di sopra della soglia di rilievo comunitario, si
potrebbe ravvisare l’esigenza di stimolare un continuo confronto competiti-
vo, attraverso un sistema aperto, nel rispetto dei principi stabiliti dalla nor-
mativa comunitaria.
Si possono considerare, da questo punto di vista, almeno tre elementi co-
muni che sembrano collegare il marketplace disciplinato e realizzato in Italia
con il sistema dinamico di acquisizione previsto nella nuova direttiva ed un
elemento di differenziazione.
In primo luogo, entrambi gli strumenti consentono alle amministrazioni
aggiudicatrici di disporre – grazie alla creazione di un elenco di offerenti già
ammessi e alla possibilità data a nuovi offerenti di aderirvi – di un ventaglio
particolarmente ampio di offerte tra cui scegliere di volta in volta, con evi-
denti effetti positivi in termini di economicità di tempi e di costi di gestione
della procedura, che vengono notevolmente limitati rispetto al passato. Si
tratta, in tal senso, di sistemi aperti, basati su una forma di prequalificazione
e cioè sulla creazione di un elenco di offerenti già accettati, al quale può ac-
cedere l’amministrazione.
Inoltre, in tutti e due i casi, i sistemi si configurano come processi di ac-
quisizione di beni o servizi interamente elettronici, dove pertanto l’uso delle
nuove tecnologie applicate agli appalti trova la massima espansione: dalla
pubblicazione del bando fino alla conclusione del sistema. Questo spiega an-
che come i due sistemi risultino particolarmente adatti per i beni e servizi
che rientrano nell’ambito della categoria degli acquisti di uso corrente.
L’elemento principale di differenziazione sembra da collegare alle moda-
lità di approvvigionamento. Il mercato elettronico prevede, come si è visto,
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

due distinte modalità: ordine diretto (nei limiti in cui risulta applicabile tale
modalità di acquisto in coerenza con il regolamento per gli acquisti in eco-
nomia) e request for quotation, che si sostanzia in un confronto competitivo
tra i fornitori presenti nel mercato elettronico. Diversamente, il sistema dina-
mico di acquisizione prevede una sola modalità, in quanto stabilisce che le
amministrazioni procedano sempre, nell’ambito della rosa di soggetti – già
qualificati e scelti – al confronto concorrenziale in occasione dell’affidamen- 101
to di ogni singolo appalto da aggiudicare nel quadro del sistema.
Occorre, comunque, considerare che la disciplina comunitaria si limita a
stabilire principi e regole generali e che soltanto la normativa di recepimento
e soprattutto la prassi delle singole amministrazioni potrà, in concreto, rap-
presentare un banco di prova per l’interpretazione e l’applicazione di questi
strumenti.
Il sistema dinamico di acquisizione previsto dalla nuova direttiva rappre-
senta in ogni caso una opportunità di sviluppo che non limita quanto nell’or-
dinamento italiano può essere disciplinato per gli acquisti sotto la soglia co-
munitaria, ma che lascia intravedere possibili spazi di estensione del market-
place al di sopra di tale soglia.
Più in generale, gli strumenti di e-procurement previsti nella nuova diret-
tiva sembrano rappresentare, per un verso, un elemento di conferma dell’a-
deguatezza e validità della normativa interna sulle procedure telematiche di
acquisto delle amministrazioni pubbliche; dall’altro, un fattore di impulso e
di propulsione verso lo sviluppo e il rafforzamento ulteriore del sistema di e-
procurement in Italia.

7. Il recepimento nell’ordinamento interno alla luce


della riforma del Titolo V della Costituzione

Per quanto riguarda il problema del recepimento della direttiva nell’ordi-


namento interno, si possono distinguere due profili: uno generale e uno spe-
cifico. Sul piano generale, il nuovo Titolo V (art. 117, c. 5) attribuisce un ruo-
lo essenziale alle Regioni nella fase cosiddetta “discendente”, stabilendo che
esse provvedano direttamente all’attuazione degli atti dell’Unione europea
(fermo restando il potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza).
Sul piano specifico, per quanto riguarda la materia dei lavori pubblici e
in genere degli appalti pubblici (ad esclusione delle grandi infrastrutture), il
dibattito sull’allocazione della potestà legislativa a livello statale (in conside-
razione della materia della tutela della concorrenza) o a livello regionale (in
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

quanto non espressamente menzionata) è tuttora aperto, anche tenuto conto


di recenti pronunce della Corte Costituzionale.
Esiste, quindi, un’interpretazione non univoca al riguardo. Ne è confer-
ma, tra l’altro, la circostanza che, mentre a livello nazionale, il legislatore sta
discutendo su un emendamento alla legge comunitaria 2004 che prevede tale
recepimento, a livello di Regioni alcune di esse si stanno già muovendo con
102 l’approvazione di leggi d’attuazione. Esemplificativo al riguardo è il progetto
di legge della Regione Lombardia, in corso di approvazione, su “Disciplina
degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture in attuazione della diretti-
va comunitaria 2004/18/CE del 31 marzo 2004”, che, prendendo spunto dal
recepimento della direttiva comunitaria, procede ad una revisione comples-
siva della disciplina degli appalti pubblici anche sotto soglia e con riguardo
all’intero ciclo dell’appalto.
Analogamente, a livello nazionale, come già detto, il Governo ha presen-
tato un emendamento al disegno di legge comunitaria per il 2004 (art. 24,
d.d.l. A.C. n. 5179, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dal-
l’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2004),
che conferisce al Governo stesso una delega particolarmente ampia per l’at-
tuazione delle direttive n. 2004/17/CE e 2004/18/CE. Il Governo, infatti, è de-
legato ad adottare uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro nor-
mativo finalizzato al recepimento delle due direttive nel rispetto dei seguenti
principi e criteri direttivi:
• “compilazione di un testo unico delle disposizioni legislative in materia
di procedure di appalto disciplinate dalle due direttive, che coordina an-
che le altre disposizioni in vigore, nel rispetto dei principi del Trattato
istitutivo dell’Unione europea;
• semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono
diretta applicazione delle normative comunitarie, finalizzata a favorire
il contenimento dei tempi e la massima flessibilità degli strumenti giuri-
dici”.

L’intenzione del legislatore statale appare, dunque, anche in questo caso


quella di procedere, in occasione del recepimento delle direttive europee, al-
la revisione sostanziale del complesso della disciplina degli appalti pubblici,
sopra e sotto soglia.
Si tenga conto, peraltro, che per gli appalti sopra soglia le nuove direttive
prevedono una dettagliata disciplina normativa, volta a coordinare le proce-
dure nazionali di aggiudicazione, in modo da garantire in questo campo lo
sviluppo di un’effettiva concorrenza tra gli operatori economici nel mercato
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

unico europeo e da lasciare uno spazio comunque limitato al residuale inter-


vento del legislatore nazionale, sia esso statale o regionale.

8. Punti di forza e di criticità della nuova direttiva

Si possono individuare tre punti di forza fondamentali della nuova diret- 103
tiva europea:
• La nuova direttiva rende più chiara e più semplice la disciplina europea
degli appalti per le amministrazioni pubbliche e per gli stessi operatori. Il
testo unico rappresenta, infatti, un importante strumento di razionalizza-
zione e di semplificazione della regolamentazione. Questo processo do-
vrebbe rappresentare un modello per il nostro ordinamento, caratterizzato
dalla enorme complessità e confusione della normativa in materia di ap-
palti pubblici.
• Processo bottom-up e clausola di rinvio: l’iter legislativo ha visto un pie-
no coinvolgimento degli Stati attraverso l’analisi e il confronto delle espe-
rienze nazionali (benchmarking, best practice), ma trasponendole a livello
comunitario in modo da arrivare ad una regolamentazione uniforme. Al
tempo stesso, per alcune procedure e per strumenti particolarmente inno-
vativi è rimessa agli Stati membri la facoltà di procedere o meno alla loro
applicazione. Questi nuovi strumenti – come l’e-procurement – rappre-
sentano, in definitiva, un’opportunità e non un vincolo per gli Stati.
• L’innovazione nel rispetto dell’acquis communautaire: sono stati introdot-
ti diversi strumenti di innovazione nelle procedure di appalto, ma sempre
nell’alveo dei principi e delle regole fondamentali del diritto comunita-
rio. Più precisamente alle amministrazioni aggiudicatrici, da un lato, è sta-
ta data maggiore libertà di movimento nella costruzione dei contratti, per
poterli adeguare anche ai mutamenti del mercato (aste on-line, sistemi di-
namici, centrali di acquisto, accordi quadro, dialogo competitivo); dall’al-
tro, sono stati rafforzati i criteri e le regole idonee a garantire il pieno ri-
spetto dei principi comunitari (es. obbligo di ponderazione, cause di esclu-
sione, ecc.).

Per quanto riguarda le criticità, esiste prima di tutto un problema di fon-


do, cioè quello di garantire che tutti gli Stati e le amministrazioni (in partico-
lare i Paesi entranti) partano dalle stesse condizioni minime (minimo comu-
ne denominatore) per potere attuare le procedure di appalto previste nella
direttiva e utilizzare i nuovi strumenti previsti. Questo soprattutto dal punto
E-PROCUREMENT E NORMATIVA COMUNITARIA

di vista tecnologico, dati anche i tempi particolarmente ristretti di adegua-


mento (31 gennaio 2006).
Diversamente, il rischio è quello di creare distorsioni della concorrenza e
del mercato, in quanto i fattori della produzione, soprattutto gli operatori,
tendono a spostarsi “in blocco” dove il mercato degli appalti sia già organiz-
zato o le condizioni siano migliori.
104 Di conseguenza, proprio per evitare questi pericoli, presso la Commissio-
ne europea (in particolare, il Comitato Consultivo appalti pubblici) sono stati
costituiti appositi gruppi di lavoro cui partecipano rappresentanti ed esperti
nazionali con l’obiettivo di affrontare alcune tematiche specifiche della fase
d’attuazione della direttiva – a partire dai sistemi di e-procurement – e trova-
re soluzioni e strumenti comuni.
In conclusione, dall’esame svolto delle principali innovazioni previste
nella nuova direttiva europea in materia di appalti pubblici sembra emergere
la tendenza generale dell’ordinamento comunitario a perseguire due diverse
esigenze:
• da un lato, la necessità dell’amministrazione aggiudicataria di rivolgersi
al mercato con una maggiore flessibilità e libertà d’azione, attraverso stru-
menti normativi, organizzativi e gestionali più moderni, anche dal punto
di vista tecnologico, e adeguati sia ai bisogni del committente sia alle so-
luzioni che il mercato stesso può offrire;
• dall’altro, la necessità che tale più ampia libertà d’azione si svolga nel pie-
no rispetto dei principi fondamentali di parità, trasparenza, non discrimi-
nazione e concorrenza, che devono comunque guidare l’amministrazione
aggiudicatrice nella scelta del contraente così da garantire il corretto ed
ordinato funzionamento del Mercato Unico Europeo.

Da questo punto di vista, il successo delle nuove direttive in termini di ef-


ficienza e di maggiore concorrenza del mercato degli appalti pubblici in Eu-
ropa, auspicato dalla Commissione, dipende quindi in parte anche dalla ca-
pacità degli Stati, ma soprattutto delle singole amministrazioni, di perseguire
nella realtà concreta le due esigenze sopra richiamate.
CAPITOLO 6 105

LE ESPERIENZE
DELLE
AMMINISTRAZIONI
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

107

1. Il contesto di riferimento

Come già affermato il volume fa riferimento alle esperienze delle ammini-


strazioni che hanno partecipato al laboratorio “Sperimentiamo il marketpla-
ce” e contribuito attivamente all’elaborazione del documento finale.
Il contesto di riferimento e lo stato dell’arte dell’innovazione delle ammi-
nistrazioni in questione delinea un differente livello di conoscenza ed espe-
rienza delle procedure telematiche d’acquisto, così come differenti sono le
scelte strategiche, organizzative e gestionali che ogni ente deve porre in essere
per avviare un processo di cambiamento e poter sfruttare al meglio le innova-
zioni tecnologiche a supporto delle nuove modalità di gestione degli acquisti.
Il quadro relativo all’esperienza delle amministrazioni mostra tratti comu-
ni e specifiche differenze soprattutto riguardo ai modelli organizzativi adot-
tati e all’avanzamento dello stato di innovazione esistente all’interno.
Gli strumenti di e-procurement utilizzati risultano ancora non pienamente
diffusi, se si esclude il ricorso alle convenzioni Consip che ha di fatto dato il
via al processo di innovazione. Il marketplace è inoltre in fase di sperimenta-
zione da parte di molti enti e, sia pure con le criticità di ogni nuovo modello,
risulta uno strumento a cui le P.A. si vanno via via rivolgendo, essendo abba-
stanza facile da usare ed essendo stati riscontrati vantaggi sotto vari aspetti.

2. Le schede

Il presente paragrafo contiene le schede di sintesi delle esperienze elabo-


rate dai rappresentanti delle amministrazioni partecipanti in collaborazione
con il gruppo di lavoro Formez.
Delle 21 amministrazioni, quattro (Regione Siciliana, Provincia di Croto-
ne, Provincia di Salerno, Comune di Udine) hanno anche partecipato al labo-
ratorio precendente e contribuito alla elaborazione delle linee guida conclu-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

sive pubblicate dal Formez65.. Le schede di questi enti contengono informa-


zioni aggiuntive rispetto a quanto riportato nella precedente pubblicazione.
Interessante appare il quadro generale composto da amministrazioni dif-
ferenti per tipologia, grado di innovazione, soluzioni di e-procurement adot-
tate. Il panorama che ne scaturisce evidenzia i punti di forza e i punti di de-
bolezza delle pratiche di e-procurement. Semplificazione e snellimento delle
108 procedure in termini di tempi e costi, possibilità di raccolta e confronto di
offerte strutturate, riduzione delle possibilità di errore nei processi di valuta-
zione delle offerte sono alcuni importanti benefici derivanti dall’adozione di
strumenti innovativi a supporto dei processi d’acquisto nelle pubbliche am-
ministrazioni.
Tra i punti di debolezza un ruolo decisivo sembra avere la mancanza di
capacità gestionali e tecniche per poter implementare e sviluppare nuovi me-
todi, con conseguente problema di risorse umane che si traduce in necessità
di formazione, intesa sia come formazione sull’utilizzo dei nuovi strumenti,
sia come formazione di personale con competenze specifiche. Inoltre si ritie-
ne necessaria un’opera di informazione e sensibilizzazione sui nuovi model-
li, sia sul versante delle pubbliche amministrazioni, sia sul versante dei for-
nitori reali e potenziali della PA.
Gli enti partecipanti appartengono a diverse tipologie e nel dettaglio le
schede seguenti si riferiscono a 3 Regioni, 3 Province, 4 Comuni, 3 strutture
sanitarie, 2 Università, 1 Comunità Montana, 5 tra amministrazioni centrali
ed altri enti pubblici.

Regione Campania
La Regione Campania ha iniziato, come altri enti, ad utilizzare gli stru-
menti di e-procurement attivandosi con impegno verso un cosciente svilup-
po di pratiche innovative nella gestione degli acquisti. La partecipazione al
laboratorio è stata, di fatto, un modo per confrontarsi con altre realtà e ap-
profondire lo strumento del marketplace.
Il modello organizzativo utilizzato dall’ente per l’approvvigionamento di
beni e servizi è costituito dai seguenti attori: Servizio Provveditorato/Econo-
mato, Servizio Programmazione e Pianificazione e Servizio Appalti, che prov-
vedono a tutte le fasi del processo di acquisto (dalla definizione dei fabbiso-
gni al pagamento dei beni).

65 Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A., cit.


LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

Tra le aree dell’intero processo di approvvigionamento, si rileva critico il


poco tempo a disposizione per il completamento delle necessarie procedure
di acquisto, a causa dei tempi lunghi di approvazione del bilancio.
L’esperienza della Regione è nata essenzialmente dall’utilizzo delle con-
venzioni Consip, che risultano pari al 25% del totale degli acquisti e-procu-
rement, e riguardano solo alcune categorie merceologiche (hardware, compu-
ter, stampanti, software, cancelleria, mobili e arredi). Gli acquisti normalmen- 109
te effettuati della Regione sono per importi sotto la soglia comunitaria.
L’utilizzo di strumenti di e-procurement rispetto alle procedure tradizio-
nali viene deciso in base al tipo di prodotti da acquistare e ai tempi a dispo-
sizione per il completamento delle procedure di acquisto.
La Regione ha rilevato effetti positivi dall’innovazione delle procedure in
quanto dal processo di acquisto risultano vantaggi in termini di semplifica-
zione degli iter, riduzione dei tempi e dei costi di gestione, maggiore traspa-
renza e minimizzazione degli errori materiali. Tra gli effetti negativi si riscon-
tra ancora una certa complessità nelle procedure stesse, una minore qualità
delle forniture, la diminuzione del numero dei fornitori interessanti per l’am-
ministrazione e un aumento della possibilità di errori nella gestione del pro-
cesso di acquisto telematico, dovuto alla complessità dello strumento infor-
matico della Consip utilizzato per gli acquisti di e-procurement. Le difficoltà
all’adozione di strumenti telematici d’acquisto che la Regione Campania sta
trovando al suo interno sono dovute a carenza tanto di personale con compe-
tenze specifiche quanto di attività formative di supporto ed al numero esiguo
di fornitori presenti sul mercato elettronico.
In particolare, quanto alla sperimentazione del marketplace della P.A., lo
strumento viene ritenuto migliorabile, dal punto di vista sia tecnico (es. ricer-
ca dei prodotti), sia gestionale. Si evidenzia, in particolare, che i prodotti di-
sponibili non sono attualmente sufficienti a soddisfare le esigenze di approv-
vigionamento dell’ente e si ritiene, pertanto, necessaria un’azione di informa-
zione e sensibilizzazione rivolta ai fornitori. È, comunque, intenzione dell’am-
ministrazione regionale continuare il percorso di innovazione intrapreso.

Regione Siciliana
La Regione Siciliana, rappresentata dai funzionari del Dipartimento di Pro-
grammazione, ha già fatto parte del gruppo di lavoro del precedente laboratorio.
Si tratta di un ente con una struttura amministrativa diversa rispetto agli
altri: è composta da 12 Assessorati organizzati in Dipartimenti dotati d’auto-
nomia di spesa. La gestione degli acquisti in via telematica potrebbe, conside-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

rato che i Dipartimenti in questione gestiscono volumi di acquisti notevoli, ri-


sultare utile per snellire le procedure. La Regione, con la partecipazione al la-
boratorio ed alle attività di diffusione realizzate a Palermo il 27 e 28 settembre
2004, ha sottolineato l’interesse a sperimentare il marketplace anche e soprat-
tutto dal punto di vista pratico, per poterne individuare criticità e opportu-
nità, in modo da valutare l’ipotesi di intraprendere un percorso d’innovazio-
110 ne sfruttando le nuove tecnologie.
Dai risultati dei lavori effettuati è emerso che il marketplace potrebbe snel-
lire le procedure di acquisto ma, nel contempo, potrebbe avere effetti negati-
vi sul tessuto economico locale, a causa dell’esclusione dalle contrattazioni
dei fornitori che operano nel territorio regionale non registrati al mercato elet-
tronico della P.A., con conseguente danno per l’economia locale. Al fine di
evitare tale eventualità, si ritiene necessario organizzare seminari informativi
rivolti agli operatori economici locali, fornitori abituali e non della Pubblica
Amministrazione, affinché possano conoscere le nuove metodologie d’acqui-
sto che la Regione intende adottare.

Regione Umbria
Il Consiglio regionale della Regione Umbria è al passo con i cambiamenti
introdotti nel corso degli ultimi anni; ha infatti iniziato ad adottare le nuove
procedure di acquisto a partire dal 2000.
Esso utilizza un modello accentrato per l’approvvigionamento di beni e
servizi. L’Ufficio Economato cura le fasi del processo, delle quali la più criti-
ca risulta quella relativa all’analisi dei fabbisogni in quanto le richieste per-
vengono da più servizi a volte in maniera non ben programmata.
Gli strumenti di e-procurement utilizzati sono, in primo luogo, le conven-
zioni Consip e, recentemente, il marketplace della P.A. per il quale, nel set-
tembre 2004, il Consiglio regionale ha effettuato la registrazione in modo da
poter accedere alle transazioni. Dal punto di vista tecnologico viene utilizza-
ta la piattaforma Consip. Rispetto alle procedure tradizionali, i beni acquista-
ti mediante convenzione sono stati telefonia, hardware, software, carburanti,
cancelleria e ticket. L’insieme di questi acquisti in modalità e-procurement,
tutti di importo sotto soglia comunitaria, raggiunge circa il 20% del totale de-
gli approvvigionamenti dell’ente. Le innovazioni introdotte hanno influito
molto positivamente rispetto ad alcune fasi del processo, quali l’analisi di
mercato, la predisposizione del capitolato, la predisposizione della documen-
tazione amministrativa, l’esecuzione di procedure ad evidenza pubblica, l’e-
spletamento di trattative private e la stipula di contratti, semplificandone le
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

procedure e ottenendo un risparmio di tempi di processo e di spesa. Interes-


sante sottolineare le modifiche più significative rilevate: possibilità di acqui-
sto di un prodotto presente nei cataloghi (es. Consip) evitando le procedure
di approvvigionamento tradizionale (capitolato, lettera invito, verbali, ecc.);
aggiudicazione immediata al fornitore già individuato e già sottoposto al con-
trollo dei requisiti di partecipazione ad appalti con la Pubblica Amministra-
zione. Importanti sono anche i criteri in base ai quali l’ente pratica l’acquisto 111
in e-procurement piuttosto che attivare la procedura tradizionale: si ricorre
ad esso quando il prodotto da acquistare risponde pienamente alle caratteri-
stiche previste dalle convenzioni Consip (es. computer) o per evidenti bene-
fici economici derivanti da tariffe agevolate (es. telefonia, carburante, ticket
restaurant). Tra gli effetti negativi si rileva una peggiore qualità delle fornitu-
re e la carenza di fornitori on-line interessanti per l’amministrazione. Si rile-
vano, inoltre, carenza di attività formative sugli strumenti e in particolare sul
marketplace – strumento giudicato positivamente – e l’esigenza di una cam-
pagna di sensibilizzazione per assicurare una maggiore presenza di fornitori
abituali dell’amministrazione.
Il Consiglio regionale della Regione Umbria è comunque fortemente inte-
ressato allo sviluppo delle procedure telematiche di acquisto e si propone di
incrementarne progressivamente l’utilizzo.

Provincia di Caserta
La Provincia di Caserta è tra le amministrazioni che si stanno impegnan-
do nel processo di innovazione, sia dal punto di vista organizzativo che tec-
nologico.
La struttura utilizzata per l’approvvigionamento di beni e servizi è costi-
tuita da un modello misto, nel quale l’Ufficio Provveditorato provvede agli
acquisti di beni di uso comune e le singole unità organizzative si occupano
di approvvigionarsi di beni specifici per l’attività del proprio ufficio. In en-
trambi i casi le fasi del processo di acquisto vengono espletate completamen-
te dalla struttura di competenza. Le principali difficoltà dell’intero processo
riguardano soprattutto la predisposizione di capitolati con determinate spe-
cifiche tecniche relative ai beni da acquistare.
Dal punto di vista della tecnologia di supporto agli acquisti, l’introduzione
di pratiche di e-procurement risale al 2002, con l’utilizzo sia della piattaforma
Consip sia di piattaforme tecnologiche in modalità ASP. Tra gli strumenti di
e-procurement usati, sono sicuramente le convenzioni Consip (per telefonia,
carburanti e combustibili) la modalità che l’amministrazione casertana utiliz-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

za abitualmente, pur con una percentuale ancora bassa (pari al 10%) rispetto
al totale degli acquisti. La scelta del ricorso a strumenti di e-procurement co-
me le convenzioni è dettata per l’ente dal tipo di prodotti da acquistare.
I primi riscontri sono stati positivi: riduzione dei tempi e dei costi relati-
vi allo snellimento delle procedure e modifiche rilevanti per ciò che riguar-
da l’analisi di mercato. Tra gli aspetti negativi si registra una peggiore qua-
112 lità delle forniture e una diminuzione del numero di fornitori interessanti
per l’amministrazione. Più in generale, relativamente alle condizioni oggetti-
ve di maggiore ostacolo all’adozione di strumenti telematici di acquisto si
sottolineano la resistenza al cambiamento e la carenza di specifiche attività
formative.
Le prospettive future della Provincia sono orientate all’incremento del-
l’utilizzo di altri strumenti, primo fra tutti il marketplace. A seguito della
sperimentazione effettuata nel corso del laboratorio, l’amministrazione giu-
dica il marketplace un valido strumento, i prodotti disponibili al suo inter-
no sufficienti a soddisfare le esigenze dell’ente, il che vale pure per i forni-
tori locali accreditati al mercato (anche se appare necessaria una campagna
di sensibilizzazione per assicurarne una maggiore presenza), e suggerisce di
incrementare l’albero delle categorie merceologiche con arredi per ufficio e
scuole. Anche la gestione operativa risulta abbastanza semplice, sia per ciò
che concerne il processo di ordine diretto di acquisto, sia per la gestione del-
la richiesta di offerta.

Provincia di Crotone
La Provincia di Crotone si colloca certamente tra le amministrazioni meri-
dionali che hanno avviato interessanti esperienze di innovazione.
L’ente, che ha contribuito alle linee guida frutto del precedente laboratorio,
è fortemente interessato ad approfondire le tematiche innovative del settore
degli acquisti ed è, tra le P.A. delle regioni meridionali, una delle più attive,
avendo già attuato diverse soluzioni di e-procurement: prima tra tutte l’avvio
di un progetto di marketplace locale esteso ai comuni della provincia.
Dal punto di vista organizzativo, l’amministrazione ha scelto un modello
di gestione degli acquisti accentrato nell’Ufficio Patrimonio e Provveditorato;
tutte le fasi del processo, ad eccezione dell’esecuzione di gare ad evidenza
pubblica (di competenza dell’Ufficio Gare e Contratti), sono svolte da questa
struttura.
Si utilizza sia una piattaforma tecnologica in modalità ASP, sia la piat-
taforma Consip. Il ricorso alle convenzioni Consip è il principale strumento
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

sinora utilizzato per acquisti di telefonia, hardware e cancelleria. Gli acquisti


in modalità e-procurement ammontano a circa il 20-30% del totale. Vengono
decisi in genere in base alle caratteristiche tecniche del prodotto. L’esperien-
za in merito ha delineato importanti modifiche nelle procedure di approvvi-
gionamento, come l’analisi di mercato, la definizione dei fabbisogni e la pre-
disposizione dei capitolati. Rispetto al processo tradizionale sono stati predi-
sposti dei piani di approvvigionamento, individuando gli articoli dai catalo- 113
ghi Consip; inoltre le gare vengono effettuate predisponendo capitolati con
prodotti le cui caratteristiche tecniche vengono indicate sempre dalla Consip
ed esiste una maggiore uniformità di beni di consumo comune fra i vari uffi-
ci. L’impatto di queste modalità innovative di gestione è ampiamente positi-
vo, sotto tutti i punti di vista, con un’unica criticità negativa riscontrata nella
peggiore qualità delle forniture.
Quanto alle difficoltà di introduzione del cambiamento all’interno della
Provincia, si evidenziano problemi di carattere culturale, carenza di perso-
nale con competenze specifiche ed insufficienza di attività formative a so-
stegno. In un quadro normativo giudicato restrittivo e non idoneo rispetto
alle esigenze dell’amministrazione, un’importante innovazione ammini-
strativa è stata l’adozione di un proprio regolamento quale base di riferi-
mento (oltre il DPR 101/2002) per l’implementazione dei processi di acqui-
sizione telematica. È, infatti, fermo intento dell’amministrazione continua-
re il percorso avviato e attuare in maniera sempre più diffusa le pratiche
di e-procurement.
In riferimento alla sperimentazione del marketplace della P.A., lo strumen-
to viene giudicato positivamente dall’amministrazione (a parte l’esigenza di
qualche miglioramento tecnico-operativo), soprattutto in considerazione del-
la possibilità di benchmarking tra prodotti e dell’ampia disponibilità di beni
di uso ricorrente.
La Provincia ritiene, altresì, sufficiente a soddisfare le proprie esigenze la
disponibilità attuale di prodotti presenti nel mercato elettronico; suggerisce,
peraltro, di arricchirne l’albero merceologico con altre categorie, quali mate-
riale edile, pezzi di ricambio veicoli, articoli di rappresentanza (medaglie,
coppe, targhe). Si ritiene indispensabile, infine, attivare interventi di diffu-
sione presso i fornitori abituali dell’amministrazione, anche con il supporto
di soggetti esterni in grado di svolgere un ruolo significativo in tal senso, non
essendo il mercato elettronico popolato da fornitori locali. Ciò in un’ottica di
sviluppo del marketplace della P.A., sia per le imprese private operanti sul
territorio, sia per le amministrazioni pubbliche che hanno tra le loro mission
la promozione dell’economia locale, tra cui l’ente Provincia.
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

Provincia di Salerno
La Provincia di Salerno, che ha già partecipato al precedente laboratorio,
è sicuramente una realtà innovativa rispetto alla media delle amministrazio-
ni territoriali, soprattutto considerando l’area del Mezzogiorno.
Il modello organizzativo interno riguardo al processo di acquisto ha un ca-
rattere misto, sostanzialmente diviso tra una struttura che provvede al fabbi-
114
sogno di beni di uso comune ed i singoli settori che curano l’approvvigiona-
mento dei beni di propria competenza.
È l’analisi dei fabbisogni l’area definita più critica delle varie fasi della
procedura di acquisizione dei beni e servizi.
L’esperienza in tema di e-procurement dell’amministrazione provinciale è
avanzata rispetto sia agli strumenti utilizzati, sia alle innovazioni introdotte.
Convenzioni, marketplace e gare telematiche sono stati progressivamente spe-
rimentati e, in qualche modo, adottati come nuova metodologia di acquisto
per l’ente. In particolare, la Provincia ha approfondito l’uso del marketplace,
sia quello messo a disposizione dalla Consip, sia quello creato ad hoc per i
Comuni del territorio provinciale (il riferimento è al progetto SIEP cofinanzia-
to dalla Comunità europea nel quadro della misura 6.2 del POR Campania).
Finora sono stati comprati, attraverso gli strumenti messi a disposizione
dalla Consip, prodotti relativi alle categorie merceologiche hardware, softwa-
re e cancelleria. La quota di acquisti in modalità e-procurement rimane, co-
munque, pari a circa il 10% del totale degli acquisti effettuati dall’ente. I ri-
sultati ottenuti sono stati molto positivi dati i vantaggi rilevati in termini di
riduzione dei tempi e dei costi di gestione, di maggiore trasparenza e sempli-
ficazione delle procedure, oltre che in termini di importanti risparmi di spe-
sa. L’unico aspetto critico è relativo alla poca reattività da parte dei fornitori
locali, il cui numero abbastanza ridotto rappresenta un ostacolo allo svilup-
po degli strumenti telematici d’acquisto. Per questo motivo si ribadisce la ne-
cessità di investire in formazione specifica. Per migliorare le procedure tele-
matiche adottate e valutarne gli impatti, la Provincia ha istituito anche un si-
stema di indagine di customer satisfaction attraverso interviste dirette agli
utilizzatori, ad ulteriore prova del fatto che l’amministrazione intende perse-
guire uno sviluppo ancora più diffuso delle innovazioni avviate.

Comune di Asti
Il Comune di Asti è solo agli inizi del processo di innovazione degli ac-
quisti. La partecipazione al laboratorio è stata, quindi, considerata come
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

un’occasione di approfondimento teorico e pratico delle nuove modalità te-


lematiche di acquisto.
Il modello organizzativo di gestione degli approvvigionamenti adottato
dall’ente è sostanzialmente misto. Per i beni di uso comune è solitamente
l’Ufficio Gare e Contratti a gestire direttamente le diverse fasi del processo,
dalla predisposizione del capitolato alla stipula del contratto, mentre per i
beni specifici di importo non superiore a 20.000 euro è la singola unità orga- 115
nizzativa ad espletare le fasi di acquisto. I passi relativi alla definizione dei
fabbisogni, all’analisi di mercato, alla presa in carico, al collaudo ed al paga-
mento sono sempre di competenza dei singoli uffici.
Area critica tra le fasi del processo è la definizione dei fabbisogni, soprat-
tutto per la mancanza di competenze specifiche da dedicare a questa attività.
L’esperienza dell’ente sull’utilizzo di strumenti di e-procurement è attual-
mente ancora limitata soprattutto alle convenzioni Consip, che dal 2002 so-
no state utilizzate per la telefonia e i prodotti hardware e software.
Le modifiche rilevate da questa esperienza sono relative sia alla semplifi-
cazione delle procedure che alla riduzione dei tempi del processo. Sono, inol-
tre, in generale ritenuti positivi i risultati derivanti dall’adozione di strumen-
ti di approvvigionamento on-line anche per i risparmi di spesa di cui l’am-
ministrazione può usufruire. Risulta, invece, negativa la qualità delle forni-
ture e la scarsa risposta dei fornitori.
In prospettiva, il Comune di Asti prevede di modificare il proprio regola-
mento di acquisti on-line per sperimentare e valutare al meglio le nuove me-
todologie di approvvigionamento.

Comune di Anzio (RM)


Il Comune di Anzio è in una fase esplorativa rispetto alle nuove procedu-
re di acquisto. In un’ottica di conoscenza e di approfondimento di tali prati-
che ha partecipato con interesse ai lavori del laboratorio.
Il quadro organizzativo del Comune, per ciò che riguarda la gestione degli
approvvigionamenti, vede un sistema di acquisti decentrato, per cui ciascu-
na unità organizzativa provvede ai propri fabbisogni, fatta eccezione per la
gestione delle fasi relative alle gare pubbliche di competenza dell’ufficio Ga-
re e Contratti.
L’esperienza dell’amministrazione comunale è limitata all’utilizzo delle
convenzioni Consip, anche se in maniera marginale (il 5%) rispetto al totale
degli acquisti e solo per la categoria merceologica di energia e riscaldamento.
Pur non registrando modifiche rilevanti rispetto alle procedure tradizionali, i
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

primi impatti delle nuove modalità di acquisto sono risultati positivi: ridu-
zione dei tempi e dei costi di gestione e risparmio di spesa. Tra gli ostacoli
incontrati dal Comune, i principali sono connessi alla resistenza al cambia-
mento ed alla carenza di attività formative sull’utilizzo degli strumenti. È pro-
prio quest’ultimo aspetto a comportare dubbi in prospettiva sullo sviluppo
dell’innovazione all’interno dell’ente. Si ritiene, infatti, necessaria la forma-
116 zione e la diffusione dei modelli di e-procurement per poterne sperimentare
e valutare al meglio i diversi aspetti teorici e pratici.

Comune di Villaricca (NA)


Il Comune di Villaricca ha avviato il percorso di cambiamento già dal
2000. Le innovazioni hanno comportato il ricorso alle convenzioni Consip,
per un valore pari a circa il 30% del volume globale degli approvvigionamen-
ti dell’ente.
Il modello organizzativo di gestione degli approvvigionamenti è decentra-
to. Ogni singola unità organizzativa interna provvede ad acquistare i beni e i
servizi di cui ha bisogno e a gestire tutto il processo, dalla definizione dei
fabbisogni al pagamento. Solo la stipula dei contratti di fornitura non spetta
all’ufficio di competenza; è infatti l’Economato a provvedere a questa specifi-
ca fase del processo.
Le convenzioni e gli acquisti effettuati mediante l’utilizzo della piattafor-
ma Consip hanno riguardato diverse categorie merceologiche: prodotti di can-
celleria, hardware (pc desktop, pc portatili, ecc.), software, autoveicoli in lea-
sing e telefonia, per acquisti di importo sotto la soglia comunitaria.
Il dirigente del settore di competenza decide gli acquisti in modalità e-
procurement in base alle caratteristiche del bene/servizio da acquistare. Ri-
spetto alle tradizionali procedure si registra una riduzione della spesa, mag-
giore trasparenza e minimizzazione degli errori materiali, mentre tra gli effet-
ti negativi si nota un aumento dei tempi di processo dovuto probabilmente a
mancanza di personale con competenze specifiche e alla scarsa reattività dei
fornitori. Altra difficoltà è la resistenza culturale al cambiamento che rende
più difficile l’introduzione dell’innovazione all’interno dell’amministrazione
comunale, anche se l’adozione di queste nuove modalità ha comportato mag-
giore interazione tra colleghi di uffici diversi.
Il Comune punta allo sviluppo delle pratiche di e-procurement avviate e,
soprattutto, ad incrementare l’utilizzo di altri strumenti come il marketplace,
che dovrebbe ridurre le problematiche attuali delle convenzioni. Il mercato
elettronico è giudicato interessante in virtù delle possibilità di benchmarking
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

tra prodotti, della maggiore tempestività nell’approvvigionamento e dell’am-


pia disponibilità di prodotti d’uso ricorrente, che potrebbero essere, fra l’al-
tro, arricchiti da altre categorie, quali software, autoveicoli e carburante. Ri-
mane importante lo sforzo promozionale verso il settore privato per assicura-
re una maggiore presenza di fornitori locali sul marketplace.

117
Comune di Udine
L’amministrazione, che ha già preso parte al precedente laboratorio, si tro-
va in un momento di evoluzione e cambiamento al proprio interno, proprio
in virtù delle innovazioni organizzative e tecnologiche che in questi ultimi
anni si sono diffuse.
Il tema generale dell’e-procurement – ed in tale contesto il tema del mer-
cato elettronico della P.A. – è stato analizzato da un gruppo di studio, costi-
tuitosi all’interno del Comune agli inizi del 2003, con l’obiettivo di rendere
più snello ed efficiente il processo d’acquisto. Il gruppo è composto da per-
sonale dei tre uffici maggiormente coinvolti negli approvvigionamenti: il Ser-
vizio Acquisti, che si occupa delle forniture “economali”, il Servizio Sistemi
Informativi, che garantisce le forniture informatiche, e l’Ufficio Procedure di
Gara, che segue i procedimenti delle gare sopra soglia comunitaria.
Agli inizi il gruppo ha analizzato il contesto normativo e le esperienze
nazionali pilota in tema di e-procurement ed ha presentato nel gennaio 2004
il risultato dei propri approfondimenti nel corso di una giornata formativa
rivolta agli enti locali del Triveneto. In tale occasione, la Consip ha illustra-
to modalità d’uso e potenzialità del mercato elettronico della P.A. che, in
quel momento, era nella fase conclusiva della sperimentazione ed ormai ac-
cessibile a tutte le amministrazioni. Nei mesi successivi, concluso l’approc-
cio meramente “teorico” sui nuovi modelli di acquisto, si è passati alla con-
creta introduzione del mercato elettronico all’interno dell’amministrazione,
avendo ritenuto opportuno rinviare la sperimentazione degli altri strumenti
di “modernizzazione” (aste on-line, associazionismo tra enti, ecc.) ad una
fase successiva.
Le principali azioni per sensibilizzare la struttura all’adozione di queste
nuove modalità di acquisto hanno riguardato l’informazione, la promozione
e la diffusione. Fin dagli inizi del 2004 è iniziata un’azione di promozione
del marketplace sia sul fronte dell’amministrazione che sul fronte delle im-
prese locali. All’interno dell’amministrazione si sono tenuti incontri finaliz-
zati al coinvolgimento degli uffici comunali. Il mercato elettronico della P.A.
è stato presentato in aprile dal Servizio Acquisti, con il supporto della Con-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

sip, al gruppo ristretto del Comitato Direttivo (9 dirigenti), a maggio alla Con-
ferenza dei Dirigenti (25 componenti) ed infine a 28 funzionari appartenenti
a diversi uffici in qualità di potenziali utilizzatori. Attualmente al marketpla-
ce della P.A. per il Comune sono registrati 3 Punti Ordinanti (Dirigente Ser-
vizio Acquisti, Dirigente Servizio Sistemi Informativi e Responsabile Servi-
zio Prevenzione e Protezione) ed abilitati 5 Punti Istruttori per il Servizio Ac-
118 quisti ed 1 Punto Istruttore per il Servizio Sistemi Informativi.
Dal lato delle imprese, la Consip insieme alla CCIAA di Udine, ha orga-
nizzato un evento formativo rivolto ai fornitori locali che, a metà luglio 2004,
ha visto la partecipazione di circa 70 imprese locali. Sono stati effettuati, ed
altri sono in programma, importanti eventi di divulgazione del mercato elet-
tronico, indirizzati soprattutto agli abituali fornitori degli enti locali nel con-
testo provinciale. Infatti, secondo l’ente, le maggiori difficoltà sono connes-
se al reperimento di un numero adeguato di potenziali fornitori locali, es-
sendo lo strumento poco conosciuto, il che renderà senz’altro necessario da
parte dei fornitori un adeguato sforzo formativo ed un significativo cambio
di mentalità.
L’impatto del marketplace sui fornitori è, per i più piccoli, senz’altro pe-
nalizzante perché non hanno risorse e strumenti adeguati per gestire le ven-
dite on-line; ed è in questo senso che si auspica un supporto adeguato da par-
te delle associazioni di categoria e/o delle Camere di Commercio locali. In
generale, per tutti i fornitori la prima fase (accreditamento/caricamento pro-
dotti, organizzazione del lavoro con ordini on-line) sembra rappresentare un
ostacolo e quindi una difficoltà oggettiva da superare; in tal senso si ritiene
importante una maggiore informazione per le ditte. Indipendentemente dai
prodotti, si pensa che saranno quindi fortemente avvantaggiati i fornitori che
abbiano la capacità di integrarsi adeguatamente al sistema.
Si può osservare come l’introduzione del mercato elettronico della P.A. ri-
chieda un’attività complessa e diversificata e che non siano sufficienti inter-
venti episodici e sporadici, ma sia necessario un percorso di divulgazione/
formazione lungo ed impegnativo. Oltre alla Consip risultano, infatti, coin-
volti in prima persona tutti i diversi soggetti istituzionali presenti sul territo-
rio in qualità di interlocutori per il mercato elettronico della P.A. (enti locali,
fornitori, CCIAA).
In relazione agli aspetti organizzativo-gestionali del processo di acquisto
interno all’amministrazione comunale, si sottolinea il percorso di innovazio-
ne anche normativa che l’ente sta avviando per facilitare l’introduzione dei
nuovi strumenti telematici di acquisto. Il ricorso al mercato elettronico della
P.A. è possibile in applicazione di specifiche previsioni adottate nel corso
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

dell’anno e contenute nel Regolamento per gli acquisti in economia, in vigo-


re da maggio 2004, e nel testo modificato del vigente Regolamento dei con-
tratti, in vigore da ottobre 2004.

ASL Benevento 1
L’ASL Benevento 1 è un ente innovativo nella gestione degli acquisti, in 119
riferimento al settore pubblico di appartenenza. Malgrado il poco tempo tra-
scorso, dal 2003, l’esperienza in tema di utilizzo di strumenti di e-procure-
ment risulta positiva ed in costante crescita.
Il contesto organizzativo-gestionale in cui si muove l’amministrazione
per gli approvvigionamenti di beni e servizi è un modello misto. Per i beni
di uso comune e per quelli specifici è l’Ufficio Provveditorato a curare gli
acquisti e la liquidazione delle fatture. Esso espleta dunque buona parte del-
le fasi del processo d’acquisto, mentre la definizione dei fabbisogni è di
competenza dei singoli reparti e dell’Economato, ufficio, quest’ultimo, che
completa il processo mediante le fasi di presa in carico e collaudo dei beni
acquistati.
Gli acquisti in e-procurement vengono decisi dall’Ufficio Provveditorato,
così come gli strumenti da utilizzare, in base alle caratteristiche del prodotto
da acquisire ed in base alle indagini di mercato. L’ente, con un totale di ac-
quisti in modalità e-procurement pari a circa il 10% del totale degli approv-
vigionamenti effettuati, si è rivolto in misura maggiore alle convenzioni Con-
sip (95%) e marginalmente al marketplace della P.A. (5%).
L’amministrazione è in possesso di una propria piattaforma tecnologica a
supporto delle procedure d’acquisto. Diverse le categorie di prodotti acqui-
stati: da carburanti e combustibili ad hardware, software e cancelleria per ciò
che riguarda le convenzioni, a prodotti hardware (computer, stampanti, ecc.)
per quanto attiene il mercato elettronico della P.A.
L’impatto delle nuove procedure è risultato positivo per vari aspetti tra i
quali risparmi di spesa, minimizzazione degli errori e maggiore trasparenza.
Da sottolineare, però, la peggiore qualità delle forniture e la difficoltà a co-
municare con i fornitori.
L’adozione di queste nuove modalità di acquisto non ha comportato cam-
biamenti nell’interazione e nei processi di lavoro tra le unità coinvolte, ma
ha trovato come principale ostacolo allo sviluppo la carenza di attività for-
mative sugli strumenti.
L’amministrazione, per verificare il livello di qualità e di gradimento dei
beni acquisiti attraverso le procedure telematiche, svolge analisi di customer
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

satisfaction. In questo quadro, essa si propone di incrementare in futuro l’u-


tilizzo di strumenti di e-procurement.
Sugli aspetti più direttamente connessi al mercato elettronico della P.A.,
oggetto della sperimentazione, per l’ASL Benevento 1 risulta complessa la
procedura di acquisto on-line proposta. È, quindi, auspicabile un migliora-
mento dello strumento, anche in considerazione del fatto che i prodotti at-
120 tualmente disponibili sul mercato non sono sufficienti a soddisfare le esigen-
ze di approvvigionamento dell’azienda sanitaria. Un aumento dei fornitori,
soprattutto locali, risulta quindi elemento decisivo per lo sviluppo del mer-
cato e per un miglioramento delle procedure d’acquisto.

Azienda Ospedaliera S. Maria Nuova di Reggio Emilia


L’Azienda Ospedaliera di Reggio Emilia - Arcispedale S. Maria Nuova ha
introdotto innovazioni in tema di e-procurement ed ha già sperimentato e uti-
lizzato diversi strumenti innovativi.
Il modello organizzativo di gestione degli acquisti adottato è misto, diviso
tra una struttura che si occupa di acquistare beni di uso comune ed i singoli
settori che provvedono ai beni specifici di propria competenza.
Le aree di maggior criticità dell’intero processo di approvvigionamento ri-
guardano la predisposizione dei capitolati di gara per la difficoltà di far coe-
sistere e dialogare figure tra loro molto diverse (il tecnico, che è spesso un
medico, e l’amministrativo, con passaggi intermedi di ingegneri biotecnici e
figure di direzione sanitaria).
Tra gli strumenti di e-procurement utilizzati si segnalano le convenzioni
Consip e le gare telematiche, che dal 2001 sono state sperimentate attraverso
differenti soluzioni tecnologiche, sia in modalità ASP sia attraverso la piat-
taforma Consip. In convenzione sono stati acquistati prodotti hardware,
software e fotocopiatrici, mentre attraverso le gare telematiche cancelleria,
prodotti cartacei, materiali di consumo per anatomia e altri generi sanitari.
Tutti gli acquisti si riferiscono ad importi sotto soglia comunitaria ed il volu-
me non supera il 10% del totale degli approvvigionamenti dell’ente.
L’esperienza di innovazione ha rilevato come principale effetto positivo
l’aumento del numero e la conseguente maggiore competitività tra fornitori.
Tra le criticità da superare si evidenziano la complessità e la lunghezza delle
procedure, la scarsa preparazione tecnica delle risorse umane disponibili ed,
infine, la carenza di strumenti, quali la firma digitale, necessari allo sviluppo
delle nuove modalità d’acquisto. L’adozione dei nuovi modelli ha incontrato
ostacoli dovuti sia alla resistenza al cambiamento, sia soprattutto, alla caren-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

za di personale con competenze specifiche, alla mancanza di attività formati-


ve sugli strumenti e di fornitori interessanti per l’amministrazione.
L’azienda sanitaria incrementerà nel prossimo futuro l’utilizzo di strumen-
ti di e-procurement, sia per ciò che riguarda le gare telematiche in modalità
ASP, sia rispetto al marketplace della P.A. per acquisti in economia e indagi-
ni di mercato. In relazione a quest’ultima innovazione, l’ente ha avuto la pos-
sibilità di sperimentarne le principali modalità di utilizzo nel corso dei lavo- 121
ri del laboratorio ed ha potuto trarre alcune osservazioni critiche. Giudicato
migliorabile, il marketplace dovrebbe dotarsi di un maggior numero di forni-
tori e quindi di prodotti, attualmente non sufficienti a soddisfare le esigenze
d’approvvigionamento dell’ente. È, quindi, di assoluta importanza un’azione
di sensibilizzazione dei fornitori, locali e non, per assicurare una loro mag-
giore presenza sul mercato elettronico della P.A.

Azienda Ospedaliera Monaldi di Napoli


L’Azienda Ospedaliera Monaldi di Napoli è sicuramente in fase di primo
approccio rispetto alle modalità di gestione degli acquisti on-line. Proprio in
questi termini si pone la partecipazione agli incontri di laboratorio: conosce-
re per valutare ed approfondire gli aspetti innovativi dell’e-procurement.
La tipologia di ente si differenzia dalle altre per categorie di prodotti ac-
quistati e per tempi e modi di gestione. Anche l’organizzazione risente di al-
cuni aspetti particolari. La struttura utilizza un modello di gestione degli ac-
quisti accentrato in un’unica unità (Provveditorato), anche se per alcune fasi
del processo, come la definizione dei fabbisogni, sono i singoli responsabili
dei reparti a gestirla direttamente ed a comunicare i risultati al Provveditora-
to. Lo stesso avviene per la fase relativa alla predisposizione dei capitolati,
effettuata in comune dal Provveditorato, che provvede alla parte amministra-
tiva, e dal settore di competenza, che provvede alla parte tecnica. Tale fase,
nell’ambito del processo tradizionale risulta critica per tempi e modi di rea-
lizzazione. Infine, la presa in carico e il collaudo dei prodotti acquistati sono
di competenza del magazzino o farmacia. In misura molto limitata, l’espe-
rienza dell’Azienda Ospedaliera in tema di e-procurement riguarda gli acqui-
sti in convenzione. All’interno delle convenzioni Consip stipulate, i beni ac-
quistati sono stati telefonia, carburanti e combustibili, cancelleria. Quindi,
molto bassa è la quota di acquisti effettuata in modalità e-procurement rispet-
to al totale degli approvvigionamenti, ma comunque sufficiente per rilevarne
i primi effetti positivi. Semplificazione delle procedure, minimizzazione de-
gli errori e maggiore trasparenza, i principali punti che l’Azienda evidenzia.
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

Vari gli ostacoli che l’amministrazione incontra nell’introduzione dell’inno-


vazione al suo interno: resistenza al cambiamento, problemi organizzativi,
carenza di personale con competenze specifiche e di attività formative, man-
canza di fornitori interessanti per l’amministrazione.
Il marketplace della P.A. viene giudicato positivamente dall’azienda. Si
ritiene, da parte del dirigente del Provveditorato, che un suo utilizzo allo sta-
122 to attuale possa essere deciso per ragioni di urgenza e di maggiore tempesti-
vità nell’approvvigionamento. Viene ancora una volta rilevata l’esigenza di
aumentare il numero dei fornitori locali e dei prodotti presenti sul mercato
elettronico.

Dipartimento di Matematica - Università degli Studi di Lecce


Il Dipartimento di Matematica dell’Università di Lecce ha dato attuazione
alle nuove normative nazionali in merito all’introduzione del sistema di e-
procurement nei processi di acquisto ed ha intrapreso un percorso di cam-
biamento a partire dall’ottobre del 2003. L’utilizzo dei nuovi sistemi, iniziato
con l’accesso ai negozi elettronici delle convenzioni Consip, è continuato con
la sperimentazione del mercato elettronico della P.A. Il Dipartimento ha, in-
fatti, acquisito la firma digitale fornita dalla Consip e, nel febbraio 2004, ha
iniziato ad utilizzare il marketplace affiancato da esperti della Consip. Suc-
cessivamente, in seguito a informazioni acquisite, ha deciso di partecipare
con un proprio gruppo di lavoro al laboratorio Formez.
L’elemento portante dell’introduzione del marketplace della P.A. è con-
nesso alla possibilità di confrontare l’offerta di più fornitori in maniera age-
vole e veloce; da ciò è derivata una maggiore semplificazione ed efficienza
nei processi d’acquisto. L’introduzione di questa nuova modalità di acquisto
è stata, peraltro, accolta con entusiasmo all’interno dell’amministrazione,
senza necessità di alcun atto normativo interno. Unica problematica emersa,
al momento attuale, è la scarsa presenza di fornitori locali, in quanto ancora
poco informati; è, quindi, auspicabile una campagna di sensibilizzazione e
promozione verso il settore privato evidenziando i vantaggi del marketplace
sia per le amministrazioni, sia per i fornitori registrati. È altrettanto sentita
dall’amministrazione la necessità di promuovere l’aggiornamento delle risor-
se umane attraverso la partecipazione a seminari, convegni e sessioni forma-
tive specifiche.
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi del Dipartimento di Matema-
tica, si è in presenza di una struttura dedicata a tutta la fase del processo di
acquisto, quindi di un modello accentrato per la gestione degli acquisti.
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

L’amministrazione ha utilizzato, oltre al marketplace della P.A. (pari al


100% degli acquisti e-procurement per hardware, software e cancelleria nel
2004), anche le convenzioni Consip. Sia la definizione dei fabbisogni, sia la
decisione dello strumento da utilizzare viene fatta dal Direttore del Diparti-
mento in collaborazione con i funzionari addetti agli acquisti. La percentuale
degli approvvigionamenti effettuati secondo le modalità di e-procurement ri-
spetto al totale è attualmente del 10% (il restante è svolto secondo procedure 123
tradizionali) ed è in fase di crescita in relazione all’aumento dell’offerta dei
prodotti nel markeplace.
L’esperienza è risultata positiva sia perché determina una maggiore velo-
cità nelle procedure, sia perché consente un risparmio per la maggiore com-
petitività (possibilità di confrontare più offerte). Tra gli aspetti negativi si re-
gistra la diminuzione dei fornitori interessanti per l’amministrazione e il con-
seguente rischio di esclusione di alcuni fornitori locali. L’amministrazione
giudica positivamente l’esperienza complessiva riguardo all’utilizzo del
marketplace ed intende continuare ad utilizzarlo.

Università degli Studi di Foggia


L’Università di Foggia pur rivolgendosi da poco tempo alle nuove meto-
dologie e-procurement, come il marketplace, dal febbraio 2003 ha intrapreso
un processo di cambiamento dalle procedure tradizionali a quelle moderne
mediante l’utilizzo delle convenzioni Consip. L’atteggiamento assunto nei
confronti dei processi d’innovazione è di tipo possibilista; attualmente, l’am-
ministrazione è interessata soprattutto a conoscere e approfondire le pratiche
innovative per proseguire al meglio il percorso avviato.
Il sistema di approvvigionamento dell’Università è misto, in quanto esiste
una struttura dedicata agli acquisti dei beni e servizi dell’amministrazione
centrale e unità organizzative che provvedono al fabbisogno di beni di singo-
li Dipartimenti.
L’Università utilizza la piattaforma Consip e ricorre ad acquisti in conven-
zione per telefonia, carburanti e combustibili, prodotti hardware, con un vo-
lume di acquisti in modalità e-procurement pari a circa il 10-20% del totale
degli acquisti effettuati. Il ricorso a strumenti di e-procurement viene deciso
in base alle caratteristiche tecniche del prodotto, alle indagini di mercato ed
alla eventuale convenienza economica. L’impatto delle nuove procedure ri-
spetto a quelle tradizionali ha influito su alcune fasi, quali la predisposizio-
ne dei capitolati, l’elaborazione della documentazione amministrativa (lette-
re d’ordine, bandi di gara), l’esecuzione di procedure ad evidenza pubblica,
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

l’espletamento delle trattative private. L’innovazione introdotta ha ridotto le


procedure di gara con conseguenti vantaggi in termini di risparmi di spesa,
di minori costi di gestione, di semplificazione e di riduzione dei tempi di at-
traversamento della procedura. Di contro, si registra un aumento nei tempi
di consegna dei prodotti ed una peggiore qualità delle forniture.
Interessante è l’approccio favorevole all’innovazione riscontrato nell’en-
124 te. Esso è stato confermato da una indagine di customer satisfaction attuata
attraverso interviste telefoniche ed incontri con i responsabili delle struttu-
re per monitorare, approfondire e migliorare la gestione innovativa degli
acquisti.
Si è resa necessaria una regolamentazione della materia per l’applicazione e
l’utilizzo dei sistemi di e-procurement: sono stati, infatti, emanati atti interni
che puntano allo sviluppo di tali sistemi ed, in particolare, del marketplace.

Comunità Montana dei Monti Lattari e della Penisola Sorrentina


La Comunità Montana dei Monti Lattari e della Penisola Sorrentina è un
ente che ha partecipato ai lavori per approfondire la conoscenza delle meto-
dologie telematiche di acquisto.
In una struttura organizzata come sistema misto, in cui il Provveditorato è
l’ufficio che presiede agli acquisti di beni comuni ed ogni singola unità orga-
nizzativa provvede ai beni specifici di propria competenza, l’esperienza in
termini di innovazione è limitata all’utilizzo delle convenzioni Consip. Altri
strumenti di e-procurement, come il mercato elettronico, non sono stati an-
cora utilizzati, anche se è interesse dell’amministrazione conoscerne gli
aspetti teorici e soprattutto pratici.
Per ciò che riguarda le convenzioni, i prodotti acquistati sono stati telefo-
nia e buoni pasto. Il volume degli acquisti effettuati in modalità innovative è
pari a circa il 10% del totale. Sono quindi di gran lunga preferite le procedu-
re tradizionali di acquisto.
L’adozione di strumenti telematici, come il marketplace della P.A. scon-
ta, a giudizio dei rappresentanti dell’ente, alcune difficoltà come la carenza
di personale con competenze specifiche e l’insufficienza di attività formati-
ve sullo strumento. I vantaggi e le opportunità riscontrate dall’amministra-
zione sono: la semplificazione delle procedure, la riduzione degli errori,
l’aumento di competitività da parte dei fornitori con giovamento della spesa
pubblica.
La Comunità Montana ha intrapreso un percorso di cambiamento che por-
terà in futuro ad incrementare l’utilizzo di strumenti di e-procurement, es-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

sendo propensa all’innovazione ed attiva dal punto di vista dell’automatizza-


zione dei processi. Tra gli strumenti di e-procurement, la sperimentazione
del marketplace ha portato l’ente a prendere confidenza con questo strumen-
to, giudicato in generale valido. L’ente segnala la buona partecipazione di for-
nitori locali al marketplace, anche se rimane importante ampliarne il nume-
ro attraverso un’opera di sensibilizzazione rivolta anche alle associazioni di
categoria. 125
Per quanto attiene agli aspetti tecnici e più strettamente operativi, lo stru-
mento appare sostanzialmente chiaro e sufficientemente facile da utilizzare.
Tra i problemi evidenziati, si rileva un non agevole confronto tra i prodotti:
spesso è necessario contattare il fornitore per chiedere “consulenza” sui pro-
dotti offerti (di qui la necessità di migliorare la qualità delle offerte da parte
dei fornitori). Questi dunque i primi spunti per un’amministrazione che in-
tende proseguire sulla strada dell’innovazione.

Ministero di Grazia e Giustizia - CISIA (NA)


Il Ministero di Grazia e Giustizia - Centro Sistemi Informativi Automatiz-
zati (CISIA) di Napoli è giunto a conoscenza del marketplace mediante l’uti-
lizzo delle convenzioni Consip per l’acquisto di beni di IT.
Un problema comune a molte amministrazioni è quello rilevato dall’ente,
relativo alla mancanza di fondi per l’acquisto di beni, che incide negativa-
mente anche sulle possibilità di sperimentare nuovi strumenti di e-procure-
ment. A maggior ragione, la partecipazione ad un percorso di sperimentazio-
ne come quello proposto dal laboratorio è ritenuta utile per accrescere l’espe-
rienza, il confronto e il dialogo tra enti differenti.
Quanto alla gestione delle procedure telematiche d’acquisto, un aspetto
positivo sottolineato dall’amministrazione è l’ampliamento di mercato che si
offre ai fornitori che si accreditino sul mercato elettronico. Altrettanto im-
portante risulta una strategia di comunicazione rivolta sia all’interno che al-
l’esterno della propria organizzazione per sostenere i processi di moderniz-
zazione attraverso riunioni di presentazione. Inoltre si ritiene importante ga-
rantire assistenza nell’implementazione operativa delle procedure telemati-
che d’acquisto.
Il modello organizzativo accentra in un’unica specifica struttura (Ufficio
Gare e Contratti) gli acquisti dell’amministrazione. Il dirigente provvede al-
la definizione dei fabbisogni ed è l’ufficio preposto che espleta tutte le fasi
del processo di acquisto. L’ente ha finora utilizzato esclusivamente le con-
venzioni Consip, anche se solo per alcune limitate categorie merceologiche
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

quali hardware, software, cancelleria, pari a circa il 25% del totale degli ac-
quisti effettuati. Malgrado la limitata esperienza si è rivelato positivo il nuo-
vo approccio, avendo prodotto risultati soddisfacenti sia per quanto riguar-
da la riduzione dei tempi e dei costi di approvvigionamento, sia rispetto al-
la semplificazione delle procedure. Non soddisfa, invece, la qualità delle
forniture, anche per la scarsa reattività da parte dei fornitori, per i quali,
126 come già detto in precedenza, sarebbe auspicabile un maggiore coinvolgi-
mento.
Malgrado la scarsa conoscenza dello strumento, dopo la sperimentazione
del marketplace sono state avanzate alcune interessanti osservazioni. Viene
suggerita, infatti, una maggiore velocità di effettuazione delle fasi di approv-
vigionamento per acquisti di grosso volume; più in generale, si ritiene il mer-
cato elettronico sufficientemente popolato di beni per le proprie esigenze,
anche se ancora poco frequentato dai fornitori locali.

INDIRE - Firenze
L’INDIRE - Istituto Nazionale di Documentazione per l’Innovazione e la
Ricerca Educativa di Firenze è un ente vigilato dal MIUR, sensibile alle te-
matiche di innovazione oggetto del percorso di lavoro del laboratorio. Nel-
l’ente il processo di innovazione delle procedure di acquisto è in fase di av-
vio e l’esperienza fin qui accumulata sull’e-procurement riguarda le sole con-
venzioni Consip.
Dal punto di vista organizzativo l’ente utilizza per gli approvvigionamenti
un modello accentrato in cui è l’Ufficio Gare e Contratti a gestire quasi tutte
le fasi del processo. La definizione dei fabbisogni e la presa in carico dei be-
ni acquistati sono di competenza del singolo ufficio richiedente, mentre agli
aspetti economici di collaudo e pagamento provvede l’Economato.
Gli strumenti e-procurement utilizzati, pur limitandosi alle convenzioni,
rappresentano come quota acquisti circa il 30% del volume globale degli ap-
provvigionamenti dell’ente. Secondo questa modalità l’ente ha provveduto
ad acquistare hardware, cancelleria, mobili e arredi. Il ricorso a tale strumen-
to viene deciso in base ad indagini di mercato ed alle caratteristiche del pro-
dotto da acquisire.
L’esperienza ha rilevato aspetti positivi, quali la semplificazione delle pro-
cedure, la riduzione dei tempi di processo, i risparmi di spesa e la possibilità
di aggiornare in tempo reale gli elenchi dei fornitori, ed aspetti negativi co-
me una peggiore qualità delle forniture. Le principali difficoltà incontrate
dall’ente nell’introduzione delle nuove metodologie d’acquisto sono rappre-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

sentate da una carenza di attività formative sugli strumenti e dalla mancanza


di fornitori on-line interessanti per l’amministrazione.
La conoscenza e la sperimentazione di altri strumenti di e-procurement,
come il marketplace, viene vista come un’ulteriore spinta al cambiamento.

Istituto Nazionale di Oceanografia e Geofisica - Sgonico (TS) 127

L’Istituto Nazionale di Oceanografia e Geofisica di Sgonico si sta da poco


affacciando alle nuove modalità di approvvigionamento.
Il contesto organizzativo dell’Istituto prevede un modello misto di gestio-
ne degli approvvigionamenti; esiste infatti una struttura specifica che prov-
vede ad acquistare i beni di uso comune, mentre ogni singola unità organiz-
zativa acquista i propri beni particolari. Fase critica del processo risulta esse-
re per l’ente la programmazione degli acquisti.
Dal 2001 l’amministrazione utilizza come nuova modalità di acquisto le
convenzioni Consip. La scelta di utilizzare o meno strumenti di e-procure-
ment, nel caso specifico, viene decisa dall’Ufficio Contratti ed Economato.
L’esperienza di altri strumenti come il marketplace della P.A. è limitata al-
l’acquisto di cancelleria ed è in generale bassa (10% circa) la percentuale di
acquisti effettuati secondo procedure telematiche rispetto al totale degli ap-
provvigionamenti dell’ente.
Importanti i primi risultati conseguiti, come la riduzione dei tempi di in-
dagine di mercato, il risparmio di spesa, l’aumento della competitività dei
fornitori e la minimizzazione degli errori materiali dovuti all’eliminazione
del supporto cartaceo. D’altro canto, l’adozione di strumenti di acquisto on-
line ha comportato una maggiore complessità delle procedure e un aumento
dei tempi del processo.
L’Istituto intende proseguire nella pratica delle nuove modalità di acqui-
sizione di beni e servizi e dedicare una risorsa specifica all’implementazione
e allo sviluppo del mercato elettronico.
Quanto al marketplace, l’ente rileva come punto di forza di questo strumen-
to la possibilità di benchmarking tra prodotti. Esso è ritenuto comunque mi-
gliorabile, soprattutto in considerazione del fatto che sono ancora pochi i pro-
dotti disponibili per soddisfare le esigenze di approvvigionamento. Ulteriore
criticità è il limitato numero di fornitori locali registrati al mercato elettronico,
per cui è necessaria, in un’ottica di sviluppo dello strumento e delle pratiche
di acquisto ad esso connesse, un’attività promozionale rivolta non solo alle
P.A., ma anche al settore privato delle aziende fornitrici di beni e servizi.
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

Comune di Napoli - ASIA


L’Azienda di Servizi di Igiene Ambientale (ASIA) del Comune di Napoli si
trova in una fase intermedia dei processi di innovazione, quanto a conoscen-
za e sperimentazione delle nuove modalità di acquisizione di beni e servizi.
La funzione acquisti è accentrata in un’unica struttura dedicata, che si oc-
cupa di tutte le fasi del processo.
128
Gli strumenti di e-procurement utilizzati dal 2003 riguardano le conven-
zioni Consip e il marketplace della P.A., supportati dal punto di vista tecno-
logico sia dalla piattaforma Consip, sia da una piattaforma tecnologica in mo-
dalità ASP. La percentuale degli acquisti e-procurement è quasi esclusiva-
mente relativa alle convenzioni, poiché il marketplace è in fase di implemen-
tazione e non sono stati ancora effettuati acquisti reali. Le convenzioni stipu-
late dall’amministrazione e gli acquisti così effettuati riguardano telefonia,
carburanti e combustibili, autovetture, buoni pasto. È, comunque, molto bas-
sa (circa il 10%) la percentuale degli acquisti secondo modalità innovative
rispetto agli acquisti totali dell’ente.
I nuovi modelli vengono adottati di volta in volta dal dirigente in consi-
derazione delle caratteristiche del mercato. Con l’utilizzo di strumenti di e-
procurement, tra le fasi del processo di acquisto risultano modificate, rispet-
to al processo tradizionale, l’analisi di mercato e la definizione dei fabbiso-
gni. Gli effetti positivi dell’innovazione rilevati si esprimono, oltre che in ter-
mini di semplificazione delle procedure, anche in termini di risparmio di
tempi e di costi.
L’adozione e lo sviluppo di queste innovazioni scontano le difficoltà do-
vute alla carenza di personale con competenze specifiche e alla resistenza
culturale al cambiamento. Altra criticità che l’azienda del Comune di Napoli
sottolinea è il quadro normativo, farraginoso e non sempre compatibile con
la normativa europea.
In prospettiva si ritiene di approfondire e di incrementare l’utilizzo degli
strumenti di e-procurement, certi dei vantaggi in termini di economia di spe-
sa e di velocizzazione delle procedure.
Il marketplace della P.A., sperimentato dall’amministrazione nelle giorna-
te dedicate alla prova pratica, è giudicato migliorabile. All’interno dell’orga-
nizzazione, il ricorso al marketplace della P.A. viene deciso dal Direttore Ac-
quisti in base ad una analisi di mercato, alla possibilità di benchmarking tra
prodotti ed alla maggiore tempestività nell’approvvigionamento.
Pur ritenendo sufficiente il numero di prodotti disponibili sul mercato
elettronico, si suggerisce di arricchire l’albero merceologico con beni quali
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

pneumatici, prodotti di igiene ambientale e dispositivi di protezione indivi-


duale (D.P.I.), oltre che di promuovere presso i fornitori l’adozione di questo
strumento.

Direzione Regionale delle Entrate per la Sicilia


129
L’Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale delle Entrate per la Sicilia,
pur avendo avviato da poco tempo innovazioni sulle modalità di acquisto,
vanta una discreta esperienza nell’uso di strumenti moderni come il merca-
to elettronico della P.A. L’ente ha conosciuto questo strumento in maniera
piuttosto casuale, avendo avuto la necessità di scaricare dal sito www.ac-
quistinretepa.it la convenzione per i buoni pasto. Ciò ha reso possibile un
approfondimento della piattaforma del mercato elettronico e, come primo
passo, il referente degli acquisti ha provveduto a registrare al mercato gli in-
teressati agli acquisti (direttore regionale, dirigente dell’Ufficio Risorse Ma-
teriali) sia per prodotti in convenzione che per acquisti sul marketplace. In-
teressanti anche le azioni che il rappresentante ha dovuto porre in essere per
sensibilizzare l’amministrazione all’adozione di questo strumento innovati-
vo. Prima un aggiornamento sull’uso della firma digitale, poi un’opera di
convincimento sull’efficacia e convenienza dello strumento sia in termini
di procedure che in termini di risparmi di spesa. L’amministrazione ha, co-
sì, iniziato ad usare frequentemente il marketplace prima acquistando pro-
dotti di cancelleria, poi anche altri prodotti di largo consumo (toner, cartuc-
ce ecc.).
Positivi i risultati ottenuti, per la buona qualità dei prodotti e per la ri-
duzione dei tempi di approvvigionamento. Di ulteriori vantaggi si ritiene
possano beneficiare i fornitori, le cui principali criticità sono rappresentate
attualmente dalla scarsa informazione (molti fornitori confondono il
marketplace della P.A. con le convenzioni Consip, non sanno come regi-
strarsi al mercato elettronico), mentre, indubbiamente, una volta inseriti
sulla piattaforma avrebbero la possibilità di offrire i loro prodotti ad un più
vasto mercato.
Gli unici problemi riscontrati attualmente sono dovuti alle difficoltà di in-
troduzione del cambiamento legate a vincoli culturali, oltre che organizzati-
vi, interni sia all’amministrazione sia alle aziende fornitrici di beni e servizi.
Proprio in base a queste considerazioni, secondo l’opinione dei rappresen-
tanti dell’Agenzia delle Entrate, sarebbe utile una campagna di promozione
rivolta ai fornitori. Inoltre, si propone di utilizzare risorse professionali spe-
LE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI

cifiche per le procedure telematiche di acquisto e di investire maggiormente


in formazione del personale, anche incrementando la partecipazione a corsi
di formazione, seminari, comunità di pratiche, ed il ricorso a strumenti come
forum di discussione su argomenti specifici aperti anche ai fornitori per
scambiarsi idee o risolvere problematiche comuni.

130
ALLEGATI 131
ALLEGATI

Il questionario
di rilevazione

133

Guida alla compilazione


Il questionario si articola in due parti:
Parte 1 - Aspetti organizzativo-gestionali del processo di approvvigiona-
mento telematico. Riveste carattere generale ed è attinente essenzialmente ad
aspetti organizzativo-gestionali del processo di approvvigionamento telema-
tico ed al loro impatto rispetto alle procedure tradizionali;
Parte 2 - Modalità di utilizzo del marketplace della P.A. Riveste carattere
specifico ed è relativa all’utilizzo pratico del marketplace della P.A. (attual-
mente forse unico modello realmente funzionante e trasferibile anche ai
marketplace territoriali). L’obiettivo è quello di individuare ed enucleare i
punti di forza ma, soprattutto, le criticità che si riscontrano nel suo utilizzo
al fine di migliorarlo.

L’esatta individuazione delle azioni progressive da compiere, partendo


dalla fase di accesso al portale fino a giungere all’invio telematico dell’ordi-
ne di acquisto, ha lo scopo di favorire l’analisi ed una riflessione costruttiva
che metta in luce i vantaggi e le criticità riscontrate in fase operativa.
Alla fine di ogni domanda, laddove opportuno, viene proposta l’opzione
“altro - specificare” per consentire a chi compili il questionario un’eventuale
migliore specificazione della risposta.
Al termine del questionario stesso è, inoltre, previsto uno spazio dove le
amministrazioni sono invitate a rappresentare eventuali proprie considera-
zioni aggiuntive ed a segnalare opportunità e/o criticità generali e particolari
che non hanno avuto modo di esprimere attraverso il questionario proposto.

Questo questionario è compilato da:

Amministrazione Nome e Cognome Ufficio/Ruolo E-Mail Telefono


ALLEGATI

PARTE 1 - ASPETTI ORGANIZZATIVO-GESTIONALI


DEL PROCESSO DI APPROVVIGIONAMENTO TELEMATICO

1) Qual è il modello utilizzato nella Sua amministrazione per l’approvvigio-


namento di beni e servizi?
❑ Accentrato (esiste una struttura dedicata alla gestione di tutto il pro-
134 cesso di acquisto)
❑ Decentrato (ciascuna unità organizzativa provvede ai propri fabbisogni)
❑ Misto (per i beni di uso comune esiste una struttura specificamente de-
dicata; per beni specifici provvede la singola unità organizzativa)
❑ Altro - specificare: [______________________________________________]

2) Si indichino nella seguente tabella gli attori che gestiscono le varie fasi
del processo di acquisto tradizionale.

Tabella 1

Struttura Unità Economato Ufficio Magazzino Altro (U.


dedicata Organizzative Gare e Amm.vo
(Direzione Contratti
FASI tecnica)

Definizione
fabbisogni

Analisi di mercato
per l’individuazione
dei potenziali fornitori

Predisposizione
capitolato

Predisposizione
documentazione
amministrativa
(lettere d’ordine,
bandi di gara)

Esecuzione procedure
ad evidenza pubblica
Espletamento
trattative private

Stipula contratti

Presa in carico

Collaudo

Pagamento
ALLEGATI

3) Se esistono, quali sono le aree di maggior criticità dell’intero processo di


approvvigionamento? (specificare: ad es. analisi di fabbisogni, struttura
accentrata/decentrata, predisposizione capitolato, ecc….e, possibilmente,
indicarne i motivi)
[__________________________________________________________________]

4) Nella Sua amministrazione vengono utilizzati strumenti di e-procurement? 135


❑ Sì
❑ No

5) Se sì, a partire da quando? (indicare l’anno) [______]

6) Qual è l’ufficio/persona che decide l’acquisto in e-procurement? (specificare)


[__________________________________________________________________]

7) La Sua amministrazione utilizza una piattaforma tecnologica: (possibili


più risposte)
❑ In proprietà
❑ In modalità ASP (Application Service Provider)1
❑ Piattaforma Consip
❑ Altro – specificare
[__________________________________________________________________]

8) Quali sono gli strumenti di e-procurement utilizzati? (possibili più risposte)


❑ Convenzioni Consip
❑ Gare telematiche
❑ marketplace della Pubblica Amministrazione (in avvio)
❑ Altro – specificare:
[__________________________________________________________________]

9) In che percentuale rispetto al totale degli acquisti in e-procurement?


❑ Convenzioni Consip [______] %
❑ Gare telematiche [______] %
❑ marketplace della Pubblica Amministrazione (in avvio) [______] %
❑ Altro - specificare: [____________________] [______] %

1 Questa modalità consiste sostanzialmente nell’affitto della piattaforma da società fornitrici


di applicazioni software.
ALLEGATI

10) Quali sono le categorie merceologiche acquistate più frequentemente


con strumenti di e-procurement e quali secondo procedure tradizionali?
(specificare)

Tabella 2
136
CATEGORIE Convenzioni Gare marketplace Altro Procedure
MERCEOLOGICHE Consip telematiche P.A. (specificare) tradizionali

telefonia

carburanti e combustibili

servizi per gestione

immobili (global service)

hardware (computer,
stampanti, ecc.)

software

cancelleria

mobili e arredi

arredi per aree urbane

autovetture

Altro [___________]

Altro [___________]

Altro [___________]

Altro [___________]

11) Qual è la percentuale degli acquisti effettuati con strumenti di e-procu-


rement rispetto al volume globale degli acquisti?
❑ 0-10%
❑ 10-20%
❑ 20-30%
❑ 30-40%
❑ oltre il 40%
ALLEGATI

12) Con l’utilizzo di strumenti di e-procurement vengono normalmente ef-


fettuati acquisti di importo:
❑ Sopra soglia comunitaria2
❑ Sotto soglia comunitaria
❑ Entrambi

13) Nella Sua esperienza, l’utilizzo di strumenti di e-procurement ha influi- 137


to sulle fasi del processo di approvvigionamento tradizionale indicate
nella Tab. 1?
❑ Sì (indicare su quali - ad es. definizione dei fabbisogni, analisi di mer-
cato, ecc.)
[________________________________________________________________]
❑ No

14) Tracciare brevemente le modifiche maggiormente rilevanti subite dal


processo tradizionale
[________________________________________________________________]

15) In base a quali considerazioni si decide l’acquisto in e-procurement piut-


tosto che attivare la procedura tradizionale? (specificare ad es.: in segui-
to ad indagine di mercato; in base alle caratteristiche del prodotto da ac-
quisire (beni standard o specifici); altro.
[________________________________________________________________]

16) Come può essere valutato l’impatto dell’adozione di strumenti di gestio-


ne del processo di approvvigionamento on-line rispetto alle modalità
tradizionali?
❑ molto positivo
❑ positivo
❑ indifferente
❑ negativo
❑ molto negativo

2 Le soglie comunitarie vengono fissate ogni due anni con decreto del Ministro dell’economia
e delle finanze. I limiti di soglia degli appalti pubblici derivanti dall’accordo CEE-WTO-GPA,
espressi in euro ed in Diritti Speciali di Prelievo (DPS) ai fini dell’applicazione della norma-
tiva europea, sono attualmente i seguenti (G.U. n. 300 del 29 dicembre 2003):
• per le amministrazioni centrali DSP 130.000 = e 154.014;
• per le amministrazioni locali DSP 200.000 = e 236.945;
• per i settori esclusi DSP 400.000 = e 473.890;
• per gli appalti di lavori DSP 5.000.000 = e 5.923.624.
ALLEGATI

17) Quali sono stati gli effetti positivi dell’innovazione apportati dall’utiliz-
zo di strumenti di e-procurement sulle fasi del processo di acquisto? (so-
no possibili più risposte)
❑ Semplificazione delle procedure
❑ Maggiore trasparenza
❑ Riduzione dei tempi del processo
138 ❑ Migliore qualità delle forniture
❑ Aumento del numero e maggiore competitività tra i fornitori
❑ Risparmi di spesa
❑ Possibilità di aggiornamento in tempo reale degli elenchi dei fornitori
❑ Riduzione della possibilità di errori materiali data l’eliminazione del
supporto cartaceo
❑ Riduzione dei costi di gestione
❑ Nessuno
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

18) Quali sono stati gli effetti negativi dell’innovazione apportati dall’utiliz-
zo di strumenti di e-procurement sulle fasi del processo di acquisto? (so-
no possibili più risposte)
❑ Maggiore complessità delle procedure
❑ Minore trasparenza
❑ Aumento dei tempi del processo
❑ Peggiore qualità delle forniture
❑ Diminuzione del numero dei fornitori interessanti per l’amministrazione
❑ Incrementi di spesa
❑ Poca reattività nella risposta dei fornitori
❑ Aumento della possibilità di errori nella gestione del processo di ac-
quisto telematico
❑ Aumento dei costi di gestione
❑ Nessuno
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

19) L’adozione di strumenti telematici di acquisto ha comportato alcuna del-


le seguenti condizioni ostative? (sono possibili più risposte)
❑ Problemi organizzativi (specificare):
[______________________________________________________________]
❑ Resistenza al cambiamento
❑ Carenza di personale con competenze specifiche
❑ Carenza di attività formative sull’utilizzo dello strumento
ALLEGATI

❑ Mancanza di fornitori on-line interessanti per l’amministrazione


❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

20) L’adozione di strumenti telematici di acquisto ha comportato cambiamenti


nelle modalità di interazione e di lavoro delle Unità Organizzative coinvolte?
❑ Sì (specificare) [________________________________________________]
❑ No 139

21) Vengono svolte analisi di customer satisfaction per verificare il livello di qua-
lità e gradimento dei beni e servizi acquisiti attraverso procedure telematiche?
❑ Sì (specificare) [________________________________________________]
❑ No

22) Qual è la base di riferimento normativo utilizzata per l’implementazio-


ne del processo di acquisizione telematica?
❑ DPR 101/2002
❑ È stato adottato un proprio regolamento
❑ È stato modificato il regolamento già esistente (specificare i cambia-
menti/adeguamenti adottati)
[______________________________________________________________]
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

23) Come giudica il quadro normativo di riferimento?


❑ Quadro normativo flessibile ed idoneo rispetto alle esigenze dell’am-
ministrazione
❑ Quadro normativo restrittivo e non idoneo rispetto alle esigenze del-
l’amministrazione
❑ Quadro normativo complesso
❑ Quadro normativo lineare
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

24) Secondo la Sua opinione, l’amministrazione in cui opera tenderà ad in-


crementare l’utilizzo di strumenti di e-procurement nel prossimo futuro?
❑ Sì (specificare) [________________________________________________]
❑ No (specificare) [_______________________________________________]

25) Secondo la Sua opinione, cosa ci si aspetta dall’adozione di modalità inno-


vative di approvvigionamento che fanno ricorso a tecnologie informatiche?
[________________________________________________________________]
ALLEGATI

PARTE 2 - MODALITÀ DI UTILIZZO DEL MARKETPLACE DELLA P.A.

N.B.: questa parte andrà compilata utilizzando come base di riferimento le


griglie illustrative del processo di acquisto inserite nel Cap. 2 par. 2
(OdA ed RdO) e dopo la sperimentazione effettuata all’interno del labo-
ratorio.
140

2.1 ASPETTI GENERALI

1) Come giudica lo strumento del marketplace della P.A.?


❑ Ottimo
❑ Buono
❑ Migliorabile - specificare [________________________________________]
❑ Mediocre
❑ Pessimo

2) Per le forniture di importo sotto soglia comunitaria chi decide, nella Sua
organizzazione, l’acquisto di un prodotto nel marketplace della P.A. piut-
tosto che seguendo le tradizionali procedure?
❑ Dirigente Struttura Dedicata
❑ Dirigente Unità Organizzative
❑ Dirigente Economato
❑ Dirigente Ufficio Gare e Contratti
❑ Dirigente Provveditorato
❑ Altro - specificare [_______________________________________________]

3) In seguito a quali considerazioni? (possibili più risposte)


❑ Analisi di mercato
❑ Possibilità di benchmarking tra prodotti
❑ Ricerche su internet
❑ Maggiore tempestività nell’approvvigionamento
❑ Urgenza
❑ Ampia disponibilità di prodotti di uso ricorrente
❑ Altro - specificare [______________________________________________]

4) Ritiene che i prodotti attualmente disponibili nel marketplace della P.A.


siano in grado di soddisfare le esigenze di approvvigionamento della Sua
amministrazione?
ALLEGATI

❑ Sì
❑ Abbastanza
❑ No

5) Nella Sua opinione, con quali tipologie di prodotto dovrebbe arricchirsi


l’albero merceologico esistente? (specificare)
[__________________________________________________________________] 141

6) Ciascun fornitore definisce nel proprio catalogo le zone geografiche in cui


si impegna a consegnare i prodotti inseriti a catalogo. L’area territoriale in
cui opera la Sua amministrazione è sufficientemente coperta da fornitori
locali?
❑ Sì
❑ Sì, ma soltanto per alcune categorie merceologiche (indicare quali)
[________________________________________________________________]
❑ No

7) Ritiene necessaria una “campagna di sensibilizzazione” per assicurare una


maggiore presenza nel mercato elettronico della P.A. dei fornitori abituali
della Sua amministrazione?
❑ Sì
❑ No

2.2 FASI COMUNI AL PROCESSO DI ACQUISTO TRAMITE OdA E RdO

8) Come si presenta, nella Sua opinione, l’interfaccia operativa del market-


place della P.A.?
❑ Chiara (i link di accesso alle funzioni sono facilmente individuabili e
le procedure sono lineari)
❑ Complessa (i link di accesso alle funzioni non sono sempre facilmente
individuabili e le procedure non sono lineari)
❑ È possibile migliorarla (indicare eventuali suggerimenti)
[________________________________________________________________]

9) La funzione di “ricerca del prodotto” tramite motore di ricerca è un mo-


mento fondamentale del processo di acquisto. Nella Sua esperienza prefe-
ribilmente utilizza:
ALLEGATI

❑ La ricerca per parola chiave


❑ La ricerca per categoria merceologica (“metaprodotto”)
❑ Entrambe

10) Ritiene che la descrizione delle caratteristiche dei prodotti che il siste-
ma propone sia sufficientemente chiara e consenta l’esatta individua-
142 zione dei beni oggetto di confronto?
❑ Sì, sempre
❑ Spesso
❑ Qualche volta
❑ Mai

11) Quali sono i principali problemi che riscontra durante la fase di esame
dei risultati della ricerca visualizzati (filtra risultati oppure ordina per)
dal sistema? (possibili più risposte)
❑ La descrizione delle caratteristiche dei prodotti non è mai sufficien-
temente chiara
❑ Gli stessi prodotti sono descritti in maniera differente dai diversi for-
nitori
❑ Il confronto tra i prodotti non è agevole
❑ Nessuno
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

12) È necessario contattare il fornitore e chiedergli “consulenza” per avere


una maggiore specificazione dei prodotti presentati a catalogo?
❑ Sì, sempre
❑ Spesso
❑ Qualche volta
❑ Mai

13) La possibilità di confronto diretto degli attributi dei prodotti selezionati


proposto dal sistema in forma tabellare facilita, nella Sua opinione, la
decisione di acquisto?
❑ Sì, sempre
❑ Spesso
❑ Qualche volta
❑ Mai
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]
ALLEGATI

2.3 L’ORDINE DI ACQUISTO

14) Ritiene che le attività da compiere per completare la fase di “creazione


dell’ordine” (dall’inserimento del/i prodotti nel carrello fino alla crea-
zione dell’ordine di acquisto) siano di facile esecuzione?
❑ Sì
❑ No (specificare gli aspetti critici incontrati) 143
[______________________________________________________________]

15) È in grado di stimare approssimativamente il tempo medio necessario


per portare a compimento la fase di creazione di un ordine di acquisto?
(specificare) [___________]

16) Rispetto alla procedura tradizionale utilizzata nella Sua amministrazio-


ne per l’acquisto di beni di valore inferiore alla soglia di rilievo comuni-
tario, ritiene che il tempo medio necessario dall’invio dell’ordine alla
consegna della fornitura richiesta sia:
❑ Molto inferiore
❑ Inferiore
❑ Uguale
❑ Superiore
❑ Molto superiore

17) Rispetto alla procedura tradizionale utilizzata nella Sua amministrazione per
l’acquisto di beni di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario, ritiene
che, mediamente, i prezzi dei beni acquisiti con ordine di acquisto siano:
❑ Molto inferiori
❑ Inferiori
❑ Uguali
❑ Superiori
❑ Molto superiori

18) Rispetto alla procedura tradizionale utilizzata nella Sua amministrazione per
l’acquisto di beni di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario, come
giudica il rapporto prezzo/qualità dei beni acquistati con ordine di acquisto?
❑ Migliore
❑ Non c’è differenza
❑ Peggiore
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]
ALLEGATI

2. 4 LA RICHIESTA DI OFFERTA

19) Il primo passo da compiere per la predisposizione della richiesta di of-


ferta, dal momento che i parametri necessari alla sua impostazione (stile
della RdO e classificazione delle proposte) sono predefiniti dal sistema,
è quello dell’inserimento di una breve descrizione della stessa. Ritiene
144 che l’architettura proposta dal sistema consenta una chiara definizione
della “gara informale” che l’amministrazione intende proporre?
❑ Sì
❑ No
❑ È migliorabile - specificare [_____________________________________]

20) Durante la fase di composizione del dettaglio degli articoli, è necessario


ricorrere alla modifica dei valori degli attributi specifici del prodotto ed
all’inserimento di eventuali informazioni sul prezzo?
❑ Sì, spesso
❑ Sì, qualche volta
❑ No, mai
❑ Altro (specificare) [_____________________________________________]

21) L’inserimento delle informazioni relative alle date di riferimento per lo


svolgimento della gara informale è un momento fondamentale nella
composizione della RdO. Nella Sua esperienza, quanto tempo intercorre
normalmente tra la data di apertura e di chiusura della RdO proposta?
❑ Fino ad una settimana
❑ Da una a tre settimane
❑ Oltre tre settimane
❑ Dipende dalla categoria merceologica cui appartiene la fornitura og-
getto di RdO (specificare categorie/tempo)
[__________________] [_________]

22) La modifica dei valori degli attributi specifici del prodotto (vedi doman-
da n. 20), può comportare che i fornitori selezionati, per poter parteci-
pare alla RdO, abbiano necessità di far “abilitare a catalogo” il prodotto
con le caratteristiche richieste dall’amministrazione. A questo fine, esi-
ste nella Sua amministrazione la tendenza a posticipare la data di chiu-
sura della RdO rispetto al tempo normalmente concesso ai fornitori per
la proposizione delle offerte?
ALLEGATI

❑ Sì
❑ Dipende dall’oggetto della fornitura (specificare)
[______________________________________________________________]
❑ No

23) Nella Sua esperienza, nella fase di Invito dei fornitori, utilizza:
❑ L’elenco di tutti i fornitori abilitati al mercato elettronico 145
❑ L’elenco dei fornitori associati agli articoli inseriti nel carrello
❑ L’elenco dei fornitori predefiniti (preferiti) predisposto in precedenza

24) Nella Sua esperienza, ad avvenuta chiusura della RdO, la visualizzazio-


ne delle offerte pervenute (opzione “Sblocca”) è resa accessibile a tutti i
fornitori partecipanti alla “gara informale” (opzione “Mostra proposta ai
fornitori)?
❑ Sì, sempre
❑ No, mai
❑ Qualche volta
❑ Solo quando viene esplicitato al momento della formulazione della RdO

25) Nella Sua esperienza, si è a volte reso necessario invalidare una propo-
sta ricevuta?
❑ Sì (specificare i motivi più frequenti)
[______________________________________________________________]
❑ No, mai

26) Nella Sua esperienza, attraverso la procedura di RdO, l’aggiudicazione


avviene prevalentemente:
❑ Secondo la graduatoria proposta dal sistema (al prezzo più basso)
❑ In seguito ad analisi delle caratteristiche dei prodotti offerti (offerta
economicamente più vantaggiosa)
❑ In base alla conoscenza ed affidabilità del fornitore
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

27) Rispetto alla procedura tradizionale utilizzata nella Sua amministrazio-


ne per l’acquisto di beni di valore inferiore alla soglia di rilievo comuni-
tario, come giudica il rapporto prezzo/qualità dei beni acquistati con ri-
chiesta di offerta?
ALLEGATI

❑ Migliore
❑ Non c’è differenza
❑ Peggiore
❑ Altro - specificare [_____________________________________________]

146 ULTERIORI SPECIFICAZIONI E COMMENTI

In questo spazio è possibile rappresentare eventuali proprie considerazio-


ni aggiuntive e segnalare vantaggi e/o criticità generali e particolari che non
si è avuto modo di esprimere con il questionario proposto.
[_____________________________________________________________________]
Le collane del Formez

147

Quaderni

1. Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. – Lo scenario


della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2001)
2. La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni
regionali e locali
(giugno 2001)
3. Patti territoriali e agenzie di sviluppo
(giugno 2001)
4. Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale
(luglio 2001)
5. Comuni e imprese – 56 esperienze di sportello unico
(ottobre 2001)
6. Progetto Officina – Sviluppo locale e eccellenza professionale
(febbraio 2002)
7. Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. – Lo scenario
della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2002)
8. Lezioni sul nuovo ordinamento amministrativo italiano
(ottobre 2002)
9. Le Province nell’attuazione del piano di e-government
(novembre 2002)
10. Integrazione dell’offerta formativa – La normativa nazionale
(aprile 2003)
11. Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. – Lo scenario
della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2003)
12. L’Amministrazione liberale – Appunti di lavoro
(giugno 2003)
13. La valorizzazione sostenibile delle montagne
(giugno 2003)
14. Governare lo sviluppo locale – Le aree protette marine della Sardegna
(giugno 2003)
15. Le Agenzie di Sviluppo al Centro Nord – Strategie di rete e comunità
professionali
(giugno 2003)
16. Contabilità ambientale negli enti locali
(giugno 2003)
17. Le Agende 21 Locali
(giugno 2003)
148 18. Integrazione dell’offerta formativa – Normativa regionale
(luglio 2003)
19. Piani di azione e politiche di innovazione – Il caso dello Sportello Unico
(dicembre 2003)
20. Le autonomie locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province
Autonome
(marzo 2004)
21. La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese – Rapporto
di ricerca
(marzo 2004)
22. La comunicazione pubblica – Linee operative
(giugno 2004)
23. La semplificazione amministrativa nelle Regioni
(giugno 2004)
24. Settimo rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. – Lo scenario
della formazione nel sistema delle autonomie locali
(luglio 2004)
25. La formazione nella P.A. che cambia – L’esperienza del Ministero
dell’Ambiente
(luglio 2004)
26. L’attrattività dei territori nelle politiche di internazionalizzazione
(ottobre 2004)
27. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – Il laboratorio
(ottobre 2004)
28. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – L’osservatorio
(ottobre 2004)
29. La comunicazione interna nella P.A. regionale e locale
(novembre 2004)
30. La public governance in Europa (7 voll.)
(dicembre 2004)
31 Nuovi soggetti della governance esterna
(dicembre 2004)
32. L’analisi di impatto della regolazione in dieci Paesi dell’Unione
europea
(gennaio 2005)
33. Le risorse culturali – Studi di fattibilità ed esperienze di settore
(gennaio 2005)
Strumenti

1. Il contenzioso nel lavoro pubblico


(maggio 2001) esaurito
2. Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM
(luglio 2001)
3. Appunti di programmazione, bilancio e contabilità per gli enti locali
(gennaio 2002) 149

4. Project Cycle Management – Manuale per la formazione


(marzo 2002)
5. Il governo elettronico – Rassegna nazionale e internazionale
(marzo 2002)
6. Il governo delle aree protette
(aprile 2002)
7. Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbitrato
(aprile 2002)
8. Common assessment framework – Uno strumento di autovalutazione
per le pubbliche amministrazioni
(giugno 2002)
9. Il controllo di gestione negli enti locali
(luglio 2002)
10. Comunità di pratiche, apprendimento e professionali –
Una metodologia per la progettazione
(dicembre 2002)
11. Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio
dei corsi RIPAM
(marzo 2003)
12. L’impresa artigiana e lo Sportello Unico per le attività produttive
(marzo 2003)
13. Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali –
Un sistema di monitoraggio degli interventi
(giugno 2003)
14. Manuale per il responsabile dello sportello unico –
Regione Lombardia
(giugno 2003)
15. Manuale per il responsabile dello sportello unico –
Regione Emilia-Romagna
(settembre 2003)
16. Il sistema normativo della protezione civile
(novembre 2003)
17. Il ruolo delle Province in materia di viabilità
(febbraio 2004)
18. Investimenti pubblici e processo decisionale
(maggio 2004)
19. Manuale per il responsabile dello sportello unico –
Regione Campania
(maggio 2004)
20. Manuale per il responsabile dello sportello unico –
Regione del Veneto
(luglio 2004)
21. Il contratto di servizio – Elementi per la redazione e la gestione
150 (luglio 2004)
22. Guida alla progettazione dell’offerta formativa integrata
(luglio 2004)
23. Programmazione e gestione della formazione – Il sistema Informal
(novembre 2004)
24. Manuale per il responsabile dello sportello unico – Regione Piemonte
(dicembre 2004)

Ricerche

1. Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa


(novembre 2001) esaurito
2. E-government – Nuovi paradigmi organizzativi e formativi
nelle Regioni e negli enti locali
(maggio 2002)
3. Pubblica Amministrazione on line – esempi di servizi interattivi
(settembre 2002) esaurito
4. L’offerta formativa delle università per la Pubblica Amministrazione
(ottobre 2002)
5. Il concorso pubblico elettronico
(marzo 2003)
6. I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi
(marzo 2003) esaurito
7. Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Dalle analisi
alle politiche
(aprile 2003)

Azioni di sistema per la Pubblica Amministrazione

1. Sportello unico e servizi alle imprese – Le azioni delle Regioni


(novembre 2002)
2. L’impatto economico dello Sportello unico
(novembre 2002)
3. Scambio di innovazioni tra amministrazioni
(aprile 2003)
4. Il Bilancio di Competenze – Una proposta per la Pubblica
Amministrazione
(giugno 2003)
5. Progetti integrati e sviluppo territoriale – Regioni obiettivo 1
(luglio 2003)
6. L’attuazione della riforma del welfare locale (2 voll.)
(agosto 2003)
7. Le politiche di incentivazione del personale nella P.A. 151
(agosto 2003)
8. Lo sviluppo delle risorse umane – Casi di sistemi premianti
(agosto 2003)
9. Lo sportello unico e le politiche regionali per le imprese
(dicembre 2003)
10. Modelli di gestione per i Progetti Integrati Territoriali
(dicembre 2003)
11. Governance e sviluppo territoriale
(dicembre 2003)
12. Le competenze delle Agenzie di sviluppo – Sperimentazione
in Calabria e Sardegna
(dicembre 2003)
13. Il partenariato socioeconomico nei progetti integrati territoriali
(dicembre 2003)
14. Apprendimento e cambiamento organizzativo nella P.A. –
Tre casi europei a confronto
(aprile 2004)
15. L’esperienza dei PIT – Studi di caso
(aprile 2004)
16. La formazione continua nella P.A. – L’esperienza del Progetto Gymnasium
(aprile 2004)
17. Flessibilità e lavoro pubblico – Manuale operativo
(maggio 2004)
18. Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A. –
Linee guida sul marketplace
(maggio 2004)
19. Sistemi informativi per i progetti integrati territoriali
(luglio 2004)
20. Percorsi evolutivi dei Piani Sociali di Zona – Analisi di sfondo
(novembre 2004)
21. Riforma del welfare e gestione dei servizi sociali – Quadro normativo
e strumenti di lavoro
(dicembre 2004)
22. Lo sviluppo dei sistemi turistici locali – Regioni Obiettivo 1
(dicembre 2004)
23. Gli osservatori provinciali sociali
(febbraio 2005)
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