Sei sulla pagina 1di 114

Gare telematiche e processi di innovazione

Linee Guida
Controcopertina

(da completare a cura FORMEZ NAPOLI)


INDICE
PREMESSA
INTRODUZIONE
1 DALL'ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA EUROPEA AL CODICE DEI CONTRATTI
PUBBLICI
1.1 OBIETTIVI E STRUMENTI DI E-PROCUREMENT NELLA DIRETTIVA EUROPEA 18/2004/CE
1.2 L’ATTUAZIONE: L’ACTION PLAN PER L’E-PROCUREMENT
Il Piano di Azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti
pubblici elettronici
I requisiti per l’applicazione delle procedure elettroniche di appalto: le aste
elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione
1.3 L’ATTUAZIONE IN ITALIA. IL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI,
FORNITURE
1.3.1 Premessa. La legge comunitaria 2004
1.3.2 Il Codice: obiettivi, struttura, principi generali
1.3.3 Il sistema di e-procurement nel Codice e l’impatto normativo
1.4 ALCUNE CONSIDERAZIONI
1.5 ESPERIENZE EUROPEE E-PROCUREMENT

2 LE ASTE ON LINE: PRINCIPALI TIPOLOGIE E MECCANISMI DI


FUNZIONAMENTO
2.1 L’ASTA TRADIZIONALE: BREVI CENNI DI STORIA, TEORIA E FUNZIONAMENTO
2.2 L’ASTA ON LINE – DEFINZIONE E CARATTERISTICHE
2.3 I PRINCIPALI MODELLI E FORMATI D’ASTA ON LINE: ELEMENTI DISTINTIVI, CRITICITA’ E
VARIANTI

2.4 IL SISTEMA CONSIP

3 COME SI SVOLGE UNA GARA TELEMATICA


3.1 LA GARA TELEMATICA AI SENSI DEL D.P.R. 101/2002
3.2 I SOGGETTI E I SISTEMI COINVOLTI
3.3 LA PROCEDURA DI GARA
3.3.1 Il bando di abilitazione
3.3.2 L’avviso di gara
3.3.3 L’invito
3.3.4 La negoziazione on line

4 IL PERCORSO VERSO L’INNOVAZIONE


4.1 LE AMMINISTRAZIONI E LA FASE DI INNESCO
4.2 LE AMMINISTRAZIONI E LA FASE DELL’OPERATIVITA’
4.3 LE AMMINISTRAZIONI E LA FASE DI VALUTAZIONE

4
5 LE ESPERIENZE
5.1 Presidenza del Consiglio dei Ministri
5.2 Regione Toscana
5.3 Regione Lazio
5.4 Agenzia delle entrate
5.5 Provincia di Frosinone
5.6 Comune di Livorno
5.7 Comune di Rimini
5.8 Comune di Torino
5.9 Comune di Udine
5.10 Comune di Firenze

5
PREMESSA

(da completare a cura FORMEZ NAPOLI)

6
INTRODUZIONE

Le presenti linee guida completano le precedenti pubblicazioni curate dal Formez in materia
1
di procedure telematiche di acquisto. .
Dopo aver analizzato la “soluzione marketplace” per l’acquisizione di beni e servizi nella
Pubblica Amministrazione, si esplorerà, in questa pubblicazione, di uno dei principali
strumenti di e-procurement ormai da tempo utilizzati quale sistema alternativo di
approvvigionamento in ambito pubblico: l’asta on-line. In questo volume si parlerà
indifferentemente di “aste” e di “gare” considerandole come sinonimi.
Le aste on line rappresentano ormai un elemento piuttosto diffuso nel panorama del settore
pubblico degli approvvigionamenti. Da qualche anno, infatti, si è assistito, a livello locale e
centrale, alla loro sperimentazione attraverso la creazione di diverse piattaforme di e-
procurement. Nell’ambito del settore pubblico è però soltanto con l’emanazione del DPR n.
101 del 4 aprile 2002 recante “Criteri e modalità per l’espletamento da parte delle
amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di
beni e servizi” che si è giunti ad una regolamentazione dello strumento di acquisto “gara
telematica” che si configura come una vera e propria procedura di approvvigionamento di
beni e servizi, alternativa a quelle “tradizionali”, con tutta una serie di tempistiche, fasi e
modalità operative ben definite.

Il workshop “Gare telematiche e processi di innovazione” che si è tenuto il 21 settembre


2005, a Roma a segnato l’inizio di questo laboratorio che si è concluso dopo circa sei mesi
di lavoro con la presente pubblicazione che raccoglie tutti gli elementi discussi nel corso dei
lavori.

Il laboratorio ha avuto come obiettivo il confronto tra amministrazioni sullo strumento della
gara telematica. Ogni incontro di laboratorio è stato dedicato ad una spetto del processo
innovativo di acquisto.
Il primo incontro è stato dedicato all’approfondimento della fase iniziale, quella di innesco,
delle gare telematiche e degli altri processi di innovazione; si sono analizzati gli aspetti
decisionali, si è cercato di capire il percorso fatto, come è nata e si è sviluppata l’idea di
adottare nuove procedure di acquisto all’interno degli enti.
Il secondo incontro si è concentrato ad esplorare la fase dell’operatività, cioè l’individuazione
di quale è stato il processo adottato all’interno dei singoli enti in termini di struttura, di
formazione, di competenze, di adeguamento delle capacità, per far sì che le gare
telematiche funzionassero a pieno regime.
Il terzo incontro ha riguardato la valutazione dei risultati, cioè discutere di come avviene un
processo di monitoraggio delle gare telematiche, quali sono stati gli indicatori individuati,
come è stato approntato un processo di valutazione, e come queste valutazioni influiscano
sulla decisione di continuare a sviluppare sistemi innovativi di e-procurement.

Nei precedenti laboratori si erano già evidenziate le principali difficoltà e i primi vantaggi
riscontrati nell’adozione di strumenti di e-procurement. Per continuare a studiare la fattibilità
di questi strumenti innovativi, anche in questo laboratorio si è continuato ad analizzare i
fattori ostativi e facilitatori dell’innovazione negli acquisti utilizzando una griglia di analisi che

1
Nell’ambito delle “Azioni di sistema per la Pubblica Amministrazione” il Formez ha pubblicato, in materia
di e-procurement, due precedenti volumi - linee guida concernenti: “Gestione delle procedure telematiche
di acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)” - n. 18 (maggio 2004) e “Strategie di utilizzo del
Marketplace nelle amministrazioni pubbliche” – n. 24 (marzo 2005).

7
le amministrazioni che hanno partecipato hanno compilato e che è servita come traccia per
elaborare queste linee guida.
Il volume si apre con una analisi a livello europeo. Il cap 1, a cura di Chiara Lacava, segna i
passi effettuati partendo dalla direttiva europea, per passare all’action plan e per finire con
il codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture che segna l’attuazione in Italia.
Nel medesimo capitolo, il paragrafo 1.5 “Le esperienze europee di e-procurement” a cura di
Stefania Zuccolotto, illustra i sistemi di innovazione negli acquisti di altri paesi.
Nel secondo capitolo, “Le aste on line: principali tipologie e meccanismi di funzionamento” a
cura di Sergio Merlino, si concentrerà l’attenzione su cosa è un’asta on-line, offrendo una
panoramica delle principali tipologie di asta di acquisto e vendita utilizzabili in rete, dei
principali formati e modelli di implementazione e delle loro varianti osservando, tra l’altro, il
fenomeno dal punto di vista della pubblica amministrazione che opera in qualità di buyer di
beni e servizi idonei al suo funzionamento ed esaminando infine le aste elettroniche di
acquisto nel sistema Consip. Si accenna, inoltre, alle possibili manifestazioni di
comportamenti collusivi dei soggetti (in particolare imprese) partecipanti all’asta i quali,
attraverso intese concordate preventivamente, possono condizionare le performance di
approvvigionamento/vendita.
Nel terzo capitolo, a cura di Davide Colaccino, si esamina la procedura di gara telematica ai
sensi del D.P.R. n. 101 inquadrando il contesto in cui si muovono le gare telematiche, sia
normativo che operativo, e prendendo in considerazione le esperienze realizzate e le
considerazioni emerse in Laboratorio in merito al loro utilizzo. Si analizzano, quindi, le
caratteristiche, le fasi e i termini principali di una gara on line.
Nel quarto capitolo, a cura di Stefania Zuccolotto sono analizzati e messi a confronto i
percorsi evolutivi effettuati dalle amministrazioni che hanno partecipato al laboratorio che
nella loro lettura comparata forniscono dei percorsi di sviluppo dell’innovazione.
Infine, come è consuetudine nelle pubblicazioni Formez dedicate agli acquisiti, nel cap 5, a
cura di Antonio Tappi e Stefano Fiaschi, si sono descritte alcune esperienze di
amministrazioni locali e centrali evidenziando come nella prassi, accanto all’utilizzo della
procedura delineata dal DPR 101, alcune amministrazioni, nel rispetto della c.d. evidenza
pubblica, abbiano utilizzato l’ICT a supporto delle comuni procedure di negoziazione
(procedura aperta, trattativa privata, acquisti in economia ecc.), dando così luogo alla c.d.
smaterializzazione della gara.
Il gruppo di lavoro che ha seguito il laboratorio oltre agli estensori del presente volume è
composta da Maria Giulia Catemario e Maria Fiore, che hanno contribuito allo
svolgimento del laboratorio.

8
1. DALL’ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA EUROPEA AL CODICE DEI CONTRATTI
PUBBLICI
1.1. Obiettivi e strumenti di e-procurement nella direttiva europea
18/2004/Ce.

Le direttive europee sugli appalti pubblici (17 e 18 del 2004) rappresentano la


novità più rilevante degli ultimi dieci anni in materia di contratti pubblici e per la
prima volta introducono a livello europeo un sistema di appalti pubblici elettronici.
Entrambe le direttive devono essere recepite dagli Stati membri entro il 31/1/2006.

Gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell’Unione europea, con un
2.
valore pari a 1.429 miliardi di euro Essi costituiscono pertanto uno dei settori
strategici del mercato unico. Di qui, la strategia delle istituzioni comunitarie di
rendere più competitivo ed efficiente il mercato degli appalti pubblici, attraverso
queste direttive.

La direttiva n. 18/2004/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al


coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture,
di servizi e di lavori, persegue in particolare tre finalità principali: la semplificazione
e il rafforzamento della normativa tramite la unificazione delle discipline e il
riassetto e miglioramento delle relative disposizioni; la modernizzazione con la
piena applicazione al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove tecnologie
informatiche e telematiche (e-procurement); la flessibilità attraverso l’introduzione
o il rafforzamento di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggiore
libertà di azione ai committenti pubblici nella costruzione dei contratti.

La finalità di semplificazione e razionalizzazione normativa è perseguita


innanzitutto attraverso la unificazione e armonizzazione delle discipline che oggi
regolano in modo distinto i tre settori degli appalti pubblici. La direttiva assume
pertanto la forma di un testo unico per gli appalti di forniture, di lavori e di servizi3.
Tra gli esempi più significativi dell’attività di semplificazione svolta dal legislatore
comunitario vi è la nuova determinazione delle soglie. Da ultimo, il reg. n.
2083/2005/Ce della Commissione del 19 dicembre 2005 ha modificato le direttive
n. 17 e 18 riguardo alle soglie di applicazione in materia di aggiudicazione degli
4
appalti .

2
Relazione 2002 sul funzionamento dei mercati comunitari dei prodotti e dei capitali,
COM (2002) 743 def. del 23.12.2002 (dato del 2001).
3
La direttiva 92/50/Ce che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici
di servizi (G.U. n. 209/L del 24.7.1992), come modificata dalla direttiva 97/52/Ce del 13
ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997); la direttiva 93/36/Ce che coordina le
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (G.U. n. 199/L del 9.8.1993),
come modificata dalla direttiva 97/52/Ce del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del
28.11.1997); la direttiva 93/37/Ce che coordina le procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori (G.U. n. 199/L del 9.8.1993), come modificata dalla direttiva
97/52/Ce del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997).
4
In particolare, sono state fissate tre soglie principali: 137.000 euro per gli appalti pubblici
di forniture e di servizi aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità
governative centrali; 211.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi
aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici diverse dalle autorità governative centrali;
5.278.000 euro per gli appalti pubblici di lavori.

9
Rispondono invece più prettamente a esigenze di rafforzamento della normativa,
da un lato, le modifiche alla disciplina delle specifiche tecniche in modo da
garantire la massima apertura alla concorrenza e la maggiore partecipazione degli
operatori; dall’altro lato, il rafforzamento delle disposizioni relative sia ai criteri di
aggiudicazione, sia ai criteri di selezione. Si deve inoltre sottolineare, quale
sostanziale novità, il riferimento espresso alle caratteristiche ambientali e sociali.

La esigenza di flessibilità è perseguita attraverso l’introduzione o il rafforzamento


di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggiore libertà di azione ai
committenti pubblici. Il riferimento è a due istituti: il dialogo competitivo e l’accordo
quadro. L’accordo quadro, in particolare, è un contratto, o meglio di un
programma di contratti, tra l’amministrazione aggiudicatrice ed uno o più operatori
avente ad oggetto una pluralità di prestazioni protratte per un certo periodo di
tempo. Con esso le parti fissano le condizioni generali e le modalità di
determinazione di successivi rapporti negoziali, consentendo così ai committenti di
gestire le proprie commesse ripetute nel medio periodo beneficiando
dell’evoluzione dei prodotti e dei prezzi.
La finalità di modernizzazione è perseguita invece principalmente attraverso la
piena applicazione al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove tecnologie
informatiche e telematiche non solo nelle comunicazioni ma anche nelle stesse
procedure di gara, prospettando per la prima volta a livello europeo un vero e
proprio sistema di appalti per via elettronica. La direttiva prevede innanzitutto un
ampliamento e rafforzamento del ricorso ai mezzi elettronici nelle comunicazioni e
presentazioni delle offerte, con relativi effetti di riduzione dei termini e
semplificazione delle procedure di aggiudicazione.

E’ prevista poi una disciplina specifica sulle aste elettroniche, volta a


regolamentare le procedure telematiche di scelta del contraente. Infine, viene
disciplinato un nuovo strumento – il sistema dinamico di acquisizione - che
rappresenta un’evoluzione ulteriore e più sofisticata di procedura telematica,
anche se meno diffusa.
Il motivo alla base della scelta delle istituzioni comunitarie di procedere verso una
disciplina comunitaria del mercato elettronico degli appalti è rappresentato dalla
constatazione delle enorme diffusione e costante sviluppo negli Stati membri delle
tecniche e degli strumenti telematici di acquisizione di beni e servizi da parte delle
pubbliche amministrazioni. A questa si collega la convinzione di fondo che il
fenomeno dell’e-procurement sia di per sé positivo in quanto consente un
aumento della concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica. La gestione
degli appalti all’interno di ambienti di mercato elettronico dovrebbe garantire,
infatti, una maggiore trasparenza, economicità e rapidità delle gare, ma anche la
più ampia partecipazione e dinamicità del mercato.

Tutto questo a condizione che l’utilizzo delle tecniche di acquisto elettronico


avvenga nel pieno rispetto del diritto comunitario degli appalti pubblici e, in
particolare, dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza.
Di qui, la necessità di fornire - sul piano normativo - una definizione comune di
queste tecniche e di regolamentare il fenomeno attraverso le nuove direttive in
modo da garantire che esso si svolga secondo modalità, norme e principi comuni
a tutti gli Stati membri. A questa si accompagna - sul piano della prassi -
l’esigenza, altrettanto rilevante, di garantire sul piano tecnologico la piena
interoperabilità e interconnessione tra i sistemi esistenti negli Stati membri per
impedire eventuali distorsioni della concorrenza.

10
Si sottolinea da ultimo una caratteristica comune alle altre innovazioni introdotte
nelle nuove direttive: la cd. “clausola di rinvio ai sistemi nazionali”. In sostanza, si
rimette agli Stati membri la facoltà (e non l’obbligo) di prevedere la possibilità per
le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere agli strumenti di e-procurement.
Questi rappresentano quindi un’opportunità e non un vincolo per le
amministrazioni. Il legislatore ha così tenuto conto del differente livello di
avanzamento e di diffusione del sistema di e-procurement in Europa, lasciando
pertanto all’autonomia di ciascuno Stato la possibilità di aderirvi o meno.

1.2. L’attuazione: l’Action Plan per l’e-procurement.

1.2.1. Il Piano di azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli
appalti pubblici elettronici

In attuazione delle direttive sugli appalti pubblici, la Commissione europea ha


adottato, con una Comunicazione del 13 dicembre 2004, un Piano di azione per
l’e-procurement (Action Plan)5.

Si tratta di una proposta articolata di interventi volta a imprimere una


accelerazione alla modernizzazione dei mercati degli appalti pubblici e a liberare
tutte le potenzialità dei mezzi elettronici in questo settore in modo da raggiungere
gli obiettivi di occupazione, crescita e competitività indicati dal Consiglio Europeo
di Lisbona nel marzo del 2000.

Essa indica precisi obiettivi da perseguire e individua una serie di interventi che la
Commissione e gli Stati Membri possono attuare nel periodo dal 2005 al 2007 per
garantire che entro il 2010 le procedure elettroniche per gli appalti pubblici siano
effettivamente adottate e diventino una realtà operativa in tutto il territorio
dell’Unione.

Lo studio per la valutazione di impatto realizzato dalla Commissione6 ha


evidenziato infatti che adottando soluzioni elettroniche per gli appalti pubblici, le
autorità nazionali tendono a trascurare la dimensione europea di tali soluzioni,
vale a dire che l’uso dei mezzi elettronici dovrebbe essere non-discriminatorio e
garantire parità di trattamento a tutti gli operatori economici che desiderano
presentare offerte elettronicamente.

Le differenze nel modo di concepire e organizzare i sistemi di appalto e le


differenze a livello di standard possono creare dunque nuove “barriere
elettroniche” al mercato interno, sia negli scambi transfrontalieri che all’interno dei
mercati nazionali. Altrettanto importante è la compatibilità tra i sistemi utilizzati dai
governi e le applicazioni adottate dalle imprese del settore privato. Il rischio è che
altrimenti possano emergere due “mondi” diversi: uno di commercio elettronico
business-to-business ed uno di commercio elettronico tra governo e imprese.

5 Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato


economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, 13 dicembre 2004, relativa al “Piano
di azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti pubblici elettronici”.
6
“Electronic Public Procurement in EU Member States: Country Reviews”, Extract of the
Extended Impact Assessment Study: Action Plan on electronic public procurement, 2004;
“Commission e-Procurement Business Survey”, 2004.

11
Realizzare i vantaggi che si prevede deriveranno dai sistemi elettronici di appalto
pubblico richiede la corretta attuazione del contesto normativo, una buona
pianificazione e conoscenza delle questioni in gioco nonché la messa a punto di
sistemi operativi per appalti pubblici elettronici che siano conformi ai requisiti di
legge.

Il Piano d’Azione persegue proprio questa finalità: garantire una tempestiva


attuazione del nuovo contesto normativo stabilito dalla direttiva al fine di
assicurare il corretto funzionamento del “mercato comune degli appalti pubblici
elettronici”. In particolare, vi è la necessità, da un lato, di adottare un quadro
normativo omogeneo idoneo a recepire le nuove disposizioni in materia di appalti
elettronici, dall’altra di prevenire eventuali problemi di interoperabilità tra le diverse
soluzioni di e-procurement in modo da evitare la costruzione di nuove barriere
elettroniche.

Tre sono le caratteristiche principali del Piano:

- obiettivi articolati su diversi piani: normativo (corretta interpretazione e


attuazione delle nuove regole e strumenti previsti dalla direttiva) e tecnico
(interoperabilità e individuazione dei requisiti funzionali);

- programmazione di azioni, interventi e progetti congiunti e coordinati della


Commissione e degli Stati membri da attuare nel triennio 2005-2007;

- interventi rivolti non solo agli Stati e alle amministrazioni aggiudicatici ma


anche al mercato e alle imprese (semplificazione, erogazione elettronica
dei certificati e delle informazioni relative alle imprese) per migliorare la
“governance” e rafforzare la competitività.

Il Piano si fonda su tre assi principali:

1) Garantire un mercato interno ben funzionante quando si effettuano appalti


pubblici elettronici.

2) Conseguire una maggiore efficienza negli appalti pubblici e migliorare la


governance.

3) Impegnarsi per realizzare un contesto internazionale per gli appalti pubblici


elettronici.

1) Garantire un mercato interno ben funzionante quando si effettuano appalti


pubblici elettronici.

Gli Stati Membri sono tenuti, com’è noto, ad attuare il nuovo contesto normativo
per i sistemi elettronici di appalto pubblico entro il 31 gennaio 2006. Ma
un’interpretazione erronea o divergente delle nuove norme può creare delle
barriere agli scambi internazionali e frammentare il mercato.

Per questo motivo, in vista del recepimento, la Commissione, secondo gli impegni
assunti nell’Action Plan, ha pubblicato nel corso del 2005 un documento
interpretativo sulle nuove disposizioni che dovrebbe costituire la base per
l’applicazione uniforme delle norme che disciplinano l’uso dei mezzi elettronici
negli appalti pubblici: “Requirements for conducting public procurement using

12
electronic means under the new public procurement Directives 2004/18/EC
and 2004/17/EC” (v. infra).

Inoltre, per far meglio comprendere le nuove norme, all’inizio del 2005 la
Commissione ha reso disponibile sul proprio sito un set di “training
demonstrators” (dispositivi che simulano l’uso del sistema) che simulano per
l’appunto l’ambiente delle nuove procedure elettroniche, consentendo così alle
amministrazioni aggiudicatrici e agli operatori economici di familiarizzare con gli
strumenti elettronici per gli appalti pubblici.

Un altro profilo problematico riguarda la pubblicazione dei bandi di gara. Questa


continua ad essere in ampia misura cartacea. Il 90% di tutti i bandi inviati per
essere pubblicati sul “TED” (“Tenders Electronic Daily”, il sito dell’Unione europea
che pubblica elettronicamente i bandi di gara di cui alle Direttive)7 è ancora
cartaceo. I moduli standard istituiti dalla Direttiva 2001/78/CE hanno migliorato un
po’ la situazione. Tuttavia, secondo le stime dell’Ufficio delle Pubblicazioni dell’UE,
la lavorazione e la diffusione di tali moduli cartacei costa il doppio rispetto ai bandi
elettronici8. Inoltre, il rischio di ritardi nella pubblicazione e di errori durante la
lavorazione è molto più elevato.

I moduli esistenti devono essere pertanto sostituiti da un insieme rivisto che tenga
conto dei requisiti delle nuove Direttive quali la possibilità di utilizzare aste
elettroniche, i sistemi d’acquisto dinamici e i profili degli acquirenti. E’ stato al
riguardo scelto un approccio graduale. In primo luogo, la Commissione, secondo
gli impegni assunti nell’Action Plan, ha adottato nel corso del 2005 un
Regolamento sui moduli standard che sostituiscono i moduli attuali e che
contengano tutti gli elementi introdotti dalle nuove Direttive: Regolamento n.
1564/2005/Ce della Commissione del 7 settembre 2005, “che stabilisce modelli di
formulari per la pubblicazione di bandi e avvisi relativi a procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici conformemente alle direttive del Parlamento
europeo e del Consiglio 2004/17/CE e 2004/18/CE”9. A questo si accompagna la
Direttiva 2005/51/CE del 7 settembre 2005, della Commissione che modifica i
relativi allegati XX della direttiva 17 e VIII della direttiva 18.

In secondo luogo, la Commissione si è impegnata a proporre alla fine del 2006


una nuova generazione di moduli standard elettronici da utilizzarsi in rete, che
dovrebbe consentire la raccolta, la lavorazione e la diffusione a livello elettronico e
in modo integrato di tutti i bandi di concorso di cui alle Direttive Europee così da
pervenire ad un sistema interamente elettronico per la raccolta e la pubblicazione
dei bandi per gli appalti pubblici sul TED. Questa nuova generazione di moduli
standard dovrebbe rendere più semplice la traduzione istantanea in tutte le lingue
ufficiali dell’EU e dovrebbe esser semplice da integrare in tutti i sistemi per gli
appalti pubblici operativi negli Stati Membri.

Ulteriori nodi critici attengono alle classificazioni diverse per descrivere la tipologia
di acquisto attualmente in uso negli Stati membri per pubblicizzare i contratti di

7
TED è la versione elettronica della serie S del Supplemento alla Gazzetta Ufficiale dell’Unione
Europea.
8
Il costo dell’elaborazione di un bando da pubblicare sul Supplemento della Gazzetta Ufficiale
dell’UE utilizzando moduli elettronici si dimezzerebbe passando dai €111 attuali a €57,5,
secondo le stime dell’Ufficio per le Pubblicazioni delle Comunità Europee (OPOCE).
9
In GUCE del 1° ottobre 2005, L257.

13
appalto pubblici. Queste diversità di classificazioni non sempre consentono la
ricerca automatica delle opportunità commerciali o l’organizzazione elettronica
degli acquisti. Le nuove Direttive, com’è noto, rendono obbligatorio l’uso del CPV -
Common Procurement Vocabulary (CPV), un vocabolario specifico introdotto
dal Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio 2195/2002//CE. Un
vocabolario CPV rivisto dovrebbe essere adottato dalla Commissione per
renderne possibile l’uso immediato nelle procedure e nelle tecniche dei sistemi
elettronici di appalto pubblico.

A loro volta, secondo l’Action Plan, gli Stati Membri dovrebbero entro il 2007
mettere in atto sistemi interamente elettronici di pubblicazione dei bandi a livello
nazionale, ivi inclusi gli strumenti idonei per la pubblicazione sulla bacheca
comune on line. Essi dovrebbero altresì contribuire attivamente al processo di
snellimento e aggiornamento del CPV, il cui completamento - se riuscirà – porterà
al miglior tipo di modello internazionale di classificazione per i contratti di appalto
pubblici.

Un altro aspetto problematico affrontato dall’Action Plan riguarda le barriere


funzionali oltre che tecniche. Infatti, la diversità degli standard informatici e
l’incompatibilità delle soluzioni tecniche può rendere impossibile l’accesso dei
fornitori ai sistemi elettronici di appalto pubblico o può scoraggiarne la
partecipazione per la presenza di ulteriori difficoltà o maggiori costi, la qual cosa
incide negativamente sulla concorrenza e sulla diffusione generalizzata dei sistemi
elettronici di appalto pubblico in tutta Europa.

Per evitare o limitare tali rischi, gli Stati Membri, recependo e attuando le nuove
Direttive, dovrebbero rispettare a tutti i livelli il concetto fondamentale che
stabilisce che i mezzi di comunicazione e gli strumenti utilizzati nei sistemi
elettronici di appalto pubblico devono essere liberi da elementi di discriminazione,
devono essere diffusamente disponibili e interoperabili e non devono limitare in
alcun modo l’accesso degli operatori economici alle procedure di gara. La
Commissione, a sua volta, per evitare problemi ed impedire l’emergere di barriere
elettroniche, ha varato un progetto volto a chiarire i requisiti funzionali per i sistemi
elettronici di appalto pubblico (CTS) risultanti dalle specifiche disposizioni delle
Direttive.

Tra i requisiti funzionali, rilevanza centrale assume la tipologia di firma


elettronica, che dovrebbe essere utilizzata nelle gare d’appalto elettroniche. Le
direttive, com’è noto, lasciano la scelta agli Stati Membri purché applichino
correttamente le leggi nazionali nell’attuazione della Direttiva 1999/93/CE sulle
firme elettroniche.

Tuttavia, non essendoci lo stesso concetto giuridico in tutti gli Stati Membri, il
modo in cui si attuano le firme elettroniche nei sistemi elettronici di appalto
pubblico è importantissimo. Le potenziali difficoltà riguardano in particolare l’uso
delle firme elettroniche avanzate basate su un certificato riconosciuto e che sono
create attraverso un meccanismo sicuro di creazione della firma (qui di seguito
“firme elettroniche abilitate avanzate”). Numerosi Stati Membri, a partire dall’Italia,
richiedono o intendono richiedere l’uso di tali firme abilitate avanzate per la
presentazione di offerte e/o la richiesta di partecipazione considerandolo l’unico
mezzo che garantisce l’autenticazione unica e inconfondibile dei firmatari e che
garantisce che una qualsiasi modifica dei dati cui si riferisce la firma possa essere
individuata.

14
E’ quindi assolutamente necessario che un qualsiasi meccanismo che possa
ricevere offerte d’appalto firmate con una firma elettronica abilitata avanzata sia
dotato di strumenti che gli consentano di ricevere efficacemente e disbrigare
messaggi a prescindere dalla loro provenienza nell’ambito dell’Unione europea o a
prescindere dalle loro caratteristiche tecniche. In questo contesto la Commissione
e gli Stati membri stanno affrontando due ordini di problemi: garantire il
riconoscimento e l’accettazione delle firme abilitate avanzate, i certificati e i
messaggi che le accompagnano e garantire un’accettazione tecnica senza
impedimenti di tali firme e certificati.

Quindi, l’obiettivo della Commissione è di creare rapidamente una situazione in cui


le offerte presentate, se necessario, con una firma abilitata avanzata proveniente
da un qualsiasi Stato Membro possa effettivamente essere ricevuta e poi
esaminata da un qualsiasi acquirente pubblico all’interno dell’Europa, anche
quando tali offerte contengano documenti di varia origine (ad esempio nel caso di
un consorzio di fornitori) ed eventualmente portino firme diverse di diverso livello e
provenienti da fonti diverse (ad esempio da diverse autorità nazionali).

Considerando i problemi di interoperabilità posti dalle firme elettroniche, è stato


varato a tale scopo un progetto per assistere gli Stati Membri a coordinare
l’attuazione dell’uso delle firme elettroniche abilitate per risolvere i problemi di
interoperabilità. In prospettiva gli Stati membri e la Commissione dovranno poi
decidere se introdurre un sistema di accreditamento europeo TRUST
(Transparent Reliable Unhindered Secure Tendering - Gare d’Appalto trasparenti,
affidabili, senza impedimenti e sicure)10.

In ogni caso, l’Action Plan stabilisce che entro il 31 gennaio 2006 gli Stati Membri
devono applicare le firme elettroniche abilitate avanzate. Il che per l’Italia già
avviene. Inoltre, prevede che la Commissione e gli Stati membri individuino e
affrontino in modo costante nel tempo i problemi di interoperabilità relativi ai
sistemi di appalto elettronico.

2) Conseguire una maggiore efficienza negli appalti pubblici e migliorare la


governance.

Trasferire online il settore degli appalti presuppone cambiamenti organizzativi,


istituzionali e giuridici a molti livelli. Gli Stati Membri sono chiamati infatti a
prendere decisioni in relazione alla tipologia e alla portata degli acquisti che
intendono computerizzare, dei sistemi che intendono usare e degli strumenti e
delle politiche che intendono attuare, nonché in relazione al livello di governo e
agli enti interessati.

A tale scopo, l’Action Plan stabilisce che, per ottimizzare i vantaggi derivanti dal
trasferimento online, parallelamente al recepimento del nuovo contesto normativo,
gli Stati Membri devono approntare Programmi nazionali che stabiliscano priorità
e obiettivi di performance misurabili. Analogamente, gli Stati Membri devono

10
In tal senso, è stato varato un progetto, nell’ambito del programma IDA nel 2004, chiamato
Bridge Gateway CA per studiare ed esaminare soluzioni nell’ambito degli scambi di certificati
tra le amministrazioni.

15
promuovere l’adozione di programmi individuali da parte delle autorità nazionali
appaltatrici, soprattutto da parte dei loro acquirenti più potenti, e dovrebbero
garantire che tali programmi siano in linea l’uno con l’altro e facciano parte di un
contesto coerente.

La Commissione, a sua volta, deve assistere gli Stati Membri in tale iniziativa, ove
ciò sia opportuno, in modo da realizzare un approccio coerente in tutta l’Europa e
al fine di agevolare la diffusione e la condivisione delle informazioni e delle
esperienze maturate nei vari trimestri. Inoltre, le iniziative quali la Public
Procurement Network (Rete Appalti Pubblici) creata a Copenhagen nel gennaio
2003 per promuovere la cooperazione tra gli Stati Membri nel campo degli appalti
pubblici potrebbe costituire una sede di dibattito per lo scambio di esperienze e
modelli di riferimento (good practices) oltre che di segnalazione di eventuali
fallimenti.

Inoltre, le tecnologie informatiche devono rappresentare l’opportunità per


modernizzare e innovare l’intero processo degli acquisti nelle pubbliche
amministrazioni. In particolare, si può ottenere una maggiore efficienza delle
procedure di appalto pubblico attraverso l’automazione di alcuni tipi di transazione,
quali le fatture, gli ordinativi e i pagamenti. Esemplificativa al riguardo è la
possibilità di utilizzo delle carte di acquisto elettroniche (purchase card), con
notevoli risparmi di costi e di tempi delle transazioni. In tal senso, gli appalti
elettronici possono migliorare la qualità della gestione degli appalti statali, ivi
inclusi il monitoraggio e il processo decisionale, aumentando quindi la fiducia delle
imprese nell’equità delle procedure di appalto.

Attualmente ad uno stadio iniziale, la messa a punto di fatture e ordinativi


elettronici probabilmente aumenterà in futuro, sotto l’impulso della
standardizzazione e dell’automazione dei sistemi finanziari e di bilancio. A seguito
di un mandato di standardizzazione dalla Commissione, il CEN/ISSS ha valutato i
requisiti degli standard e sta finalizzando materiali di guida dettagliati
sull’attuazione della Direttiva 115/CE/2001 sulle fatture elettroniche. Inoltre, l’IDA
ha finanziato un progetto per lo sviluppo di schemi per gli ordinativi e le
fatturazioni internazionali.

Per ottenere uno sviluppo generalizzato degli appalti pubblici elettronici è


necessario dunque garantire che si intraprendano tutte le misure volte alla
riduzione delle formalità burocratiche. Ciò ha la stessa importanza sia per gli
acquirenti che per i fornitori. La standardizzazione e la strutturazione dei
documenti aziendali dovrebbe contribuire all’automazione di alcune fasi di routine
nel processo di acquisto, contribuendo a far sì che entrambe le parti si concentrino
sull’acquisto. Questi sviluppi dovrebbero essere indotti dalle esigenze specifiche
degli acquirenti e dei mercati. Tuttavia, una maggiore uniformità dell’ambiente in
cui si svolgono le gare d’appalto dovrebbe ridurre gli oneri amministrativi e andare
a vantaggio delle imprese e della concorrenza.

La Commissione nell’Action Plan incoraggia gli Stati membri a condividere le


esperienze e gli strumenti in questo settore con ogni mezzo, dando priorità ai
certificati rilasciati elettronicamente e ai cataloghi elettronici.

Un tipico esempio di formalità burocratica riguarda infatti proprio i numerosi


certificati e documenti aziendali richiesti dalle autorità appaltatrici nell’ambito di
una gara d’appalto. Si tratta di documenti raramente disponibili in forma
elettronica. Le Direttive dell’UE sugli appalti delineano soltanto un contesto

16
generale del tipo di informazioni che potrebbero essere richieste alle imprese
nell’ambito del processo di selezione.

La Commissione e gli Stati Membri devono pertanto cooperare per standardizzare


tali informazioni e concordare una serie comune di certificati elettronici, almeno
per alcuni di quelli più frequentemente richiesti nelle procedure di gara in Europa.
Ciò potrebbe aprire la strada per la messa a punto di servizi idonei per il rilascio a
livello elettronico dei certificati concordati e delle informazioni relative alle aziende.

L’uso dei cataloghi elettronici rappresenta a sua volta un’altra area di interesse
primario. Utilizzarli è molto importante in particolare per il coinvolgimento delle
piccole e medie imprese negli appalti pubblici elettronici. I software attualmente in
uso consentono alle piccole imprese di produrre beni e servizi noti alle autorità
appaltatrici con un ragionevole dispendio economico, di tempo e di lavoro. Ma
l’assenza di capitolati e di standard uniformi per i cataloghi elettronici comporterà
la presenza di un elevato rischio che le applicazioni dei cataloghi elettronici sul
mercato non rispondano ai requisiti del settore pubblico previsti per l’uso negli
Stati Membri e a livello europeo. Di qui, l’avvio da parte della Commissione e degli
Stati membri di progetti specifici di studio sui cataloghi elettronici nei sistemi di
acquisto dinamici e negli accordi quadro elettronici.

3) Impegnarsi per realizzare un contesto internazionale per gli appalti pubblici


elettronici.

Il Piano d’Azione per gli appalti pubblici elettronici nell’Unione europea sarebbe
incompleto se non si considerassero le implicazioni per il mondo esterno. L’uso
dei mezzi elettronici negli appalti pubblici è in corso di sviluppo in tutto il mondo
mentre il GPA (General Procurement Agreement) multilaterale esistente e gli
accordi bilaterali non ne regolano l’uso. Le scelte di natura tecnica e legale nei
sistemi di appalto pubblico elettronici possono ridurre le opportunità economico-
commerciali per le imprese dell’Unione europea nei paesi terzi, oltre a restringere
l’accesso dei fornitori dei paesi terzi ai mercati dell’Unione.

La Commissione pertanto si impegna a monitorare gli sviluppi per garantire che


l’attuazione del nuovo regime di appalto nell’Europa e le applicazioni pratiche
rispettino appieno gli obblighi internazionali dell’Unione europea e nel contempo
prenderà iniziative per adattare le discipline internazionali in base alle esigenze.

1.2.2. I requisiti per l’applicazione delle procedure elettroniche di appalto: le


aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione

In attuazione dell’Action Plan, la Commissione europea ha elaborato, come già


sopra evidenziato, un documento interpretativo sulle nuove disposizioni relative
all’uso dei mezzi elettronici negli appalti pubblici: “Requirements for conducting
public procurement using electronic means under the new public
procurement Directives 2004/18/EC and 2004/17/EC”, dell’8 luglio 2005.

Finalità del documento è quella di chiarire e precisare le regole e i principi


fondamentali che governano il sistema di e-procurement previsto dalle nuove
direttive europee. Al di là delle regole riguardanti il sistema delle comunicazioni e
trasmissioni elettroniche, l’analisi si concentra sugli aspetti principali e sui nodi
maggiormente problematici relativi all’utilizzo in concreto delle aste elettroniche e
dei sistemi dinamici di acquisizione, in modo da fornire alcune linee guida per gli

17
Stati, ma soprattutto per le singole amministrazioni aggiudicatrici che intendano
ricorrere a tali strumenti.

Aste elettroniche.

Nella nuova direttiva sugli appalti pubblici, l’asta elettronica, è definita come “un
processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione
di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi
delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione completa delle offerte
permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un
trattamento automatico. Di conseguenza, appalti di servizi o di lavori che hanno
per oggetto prestazioni intellettuali, quali la progettazione di lavori, non possono
essere oggetto di aste elettroniche”.

La Commissione, nel documento interpretativo, evidenzia tre regole fondamentali


della disciplina comunitaria delle aste elettroniche, che devono essere rispettate
dagli Stati membri ove questi intendano ricorrervi.

La prima. L’asta elettronica si configura non come una procedura in sé, ma come
una “tecnica” o meglio un “passaggio particolare” (“a particolar step of the
awarding stage of the procurement procedure”) che può essere utilizzato dalle
amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure ordinarie già previste e
disciplinate dalla direttiva medesima (aperte, ristrette, negoziate), con
conseguente applicazione delle relative regole e dei termini per la presentazione
delle offerte.

La seconda. Tale tecnica può essere utilizzata dalle amministrazioni per


l’aggiudicazione di appalti non solo di forniture e servizi (dove tradizionalmente è
nata e si è sviluppata) ma anche di lavori, a condizione che le caratteristiche
oggetto di valutazione possano essere stabilite in modo preciso (“automatic
evaluation”). Ciò può avvenire in particolare nel caso di appalti di forniture, lavori e
servizi ricorrenti. Di conseguenza le aste non possono essere utilizzate per
prestazioni intellettuali, quali la progettazione di lavori

La terza. Il ricorso a tale tecnica consente di richiedere agli offerenti – dopo una
prima valutazione concreta delle loro offerte - di effettuare successivi ribassi sui
prezzi offerti ed - eventualmente – di migliorare gli altri elementi dell’offerta,
purché questi siano suscettibili di valutazione automatica. Ciò significa che la
norma consente all’amministrazione di dare luogo ad una gara in cui le offerte
vengono presentate e valutate esclusivamente su supporto elettronico, ma a
condizione che gli elementi da valutare siano rappresentati dal prezzo o, in caso di
aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da altri
fattori purché quantificabili, e cioè espressi in cifre o in percentuali (“quantificable
and expressed in figures”).

L’asta elettronica si svolge secondo le modalità e le condizioni fissate dalla


direttiva (art. 54) e descritte in dettaglio nel documento interpretativo. Le
amministrazioni che decidono di ricorrere ad un’asta devono indicarlo nel bando di
gara. Il capitolato d’oneri conseguentemente deve contenere alcune informazioni
relative all’oggetto e allo svolgimento dell’asta, espressamente elencate.

Si possono poi distinguere quattro fasi principali dello svolgimento della


procedura.

18
Nella fase iniziale, non ancora competitiva, le amministrazioni effettuano una
prima valutazione completa (“full evaluation”) delle offerte conformemente ai criteri
di aggiudicazione stabiliti e alla relativa ponderazione fissata nel capitolato d’oneri.
Questo consente, dunque, di poter effettuare una valutazione off line dei beni
offerti.

Terminata questa prima valutazione, nella seconda fase, tutti gli offerenti che
abbiano presentato delle offerte ammissibili sono invitati simultaneamente per via
elettronica a presentare nuovi prezzi e/o nuovi valori, nel caso dell’offerta
economicamente più vantaggiosa. L’invito contiene ogni informazione pertinente
per il collegamento individuale al dispositivo elettronico utilizzato e precisa la data
e l'ora di inizio dell'asta elettronica. L'invito precisa altresì la formula matematica
che determinerà, durante l'asta elettronica, le riclassificazioni automatiche in
funzione dei nuovi prezzi e/o dei nuovi valori presentati.

Nella terza fase si svolge on line la gara vera e propria, che non può tuttavia avere
inizio prima di due giorni lavorativi a decorrere dalla data di invio degli inviti. L'asta
elettronica può svolgersi in una o più fasi successive secondo una procedura
formalizzata e potrà prevedere meccanismi di autoestensione della durata. Nel
corso di ogni fase dell'asta elettronica, le amministrazioni aggiudicatrici
comunicano, costantemente e in tempo reale a tutti gli offerenti almeno le
informazioni che consentono loro di conoscere in ogni momento la rispettiva
classificazione. Esse possono anche comunicare altre informazioni riguardanti altri
prezzi o valori presentati, purché sia previsto nel capitolato d'oneri.

Le amministrazioni aggiudicatrici dichiarano quindi conclusa l'asta elettronica


secondo una o più delle seguenti modalità: a) indicano nell'invito a partecipare
all'asta la data e l'ora preventivamente fissate; b) quando non ricevono più nuovi
prezzi o nuovi valori che rispondono alle esigenze degli scarti minimi; c) quando il
numero di fasi dell'asta fissato nell'invito a partecipare all'asta è stato raggiunto.
Nell’ultima fase, dopo aver dichiarata conclusa l'asta elettronica, le
amministrazioni aggiudicano l'appalto, in funzione dei risultati dell'asta elettronica.

In conclusione, l’asta on line è configurata dal legislatore comunitario come una


tecnica che può essere utilizzata dalle amministrazioni aggiudicatrici a determinate
condizioni, per stimolare una ulteriore fase competitiva all’interno delle ordinarie
procedure ad evidenza pubblica già previste e disciplinate dall’ordinamento
comunitario, attraverso il ricorso al mezzo elettronico, purché questo avvenga nel
pieno rispetto dei principi e delle regole qui evidenziate.

I sistemi dinamici di acquisizione

La direttiva, oltre alle aste elettroniche, prevede una disciplina specifica dei sistemi
dinamici di acquisizione, che rappresenta per certi versi un’evoluzione ulteriore e
più sofisticata del mercato elettronico, in quanto presuppone un sistema aperto e
flessibile.

La finalità, comune alle aste elettroniche, è quella di fornire una definizione


comunitaria di tali sistemi e regolamentarne il relativo funzionamento così da
garantire che essi si svolgano nel pieno rispetto dei principi stabiliti dalla direttiva
medesima. A differenza delle aste elettroniche, tuttavia, la disciplina non discende
da esperienze diffuse, ma piuttosto da quelle di singoli Stati membri. In tal senso,
soltanto l’applicazione concreta delle relative norme potrà in concreto chiarirne la
portata e gli effetti.

19
Ciò detto, il sistema dinamico di acquisizione è definito nella direttiva come un
“processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le
cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze
dell’amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aperto per tutta la durata
a qualsivoglia operatore economico, che soddisfi i criteri di selezione e che abbia
presentato un’offerta conforme al capitolato d’oneri”.

Anche qui, la Commissione, nel documento interpretativo, evidenzia una duplice


condizione di applicabilità: da un lato, le amministrazioni possono utilizzare il
sistema dinamico solo per gli acquisti di beni e servizi di uso corrente; dall’altro, le
amministrazioni possono ricorrere a tale sistema e aggiudicare i relativi appalti
utilizzando esclusivamente mezzi elettronici.

Si desume, inoltre, che la caratteristica fondamentale del sistema dinamico è


quella di configurarsi quale sistema aperto, basato su una forma di
prequalificazione, e cioè sulla creazione di un elenco di offerenti già accetti al
quale può accedere l’amministrazione (“The Dynaimc Purchasing System - DPS is
an open electronic multi-supplier system”).

I sistemi dinamici di acquisizione si svolgono secondo le modalità e le regole


fissate dalla direttiva e chiarite nel documento intepretativo. La norma (art. 33)
stabilisce che nell’ambito di tale sistema le amministrazioni aggiudicatrici devono
seguire le norme della procedura aperta in tutte le sue fasi fino all'attribuzione
degli appalti da aggiudicare. Anche in questo caso si possono distinguere quattro
fasi principali dello svolgimento della procedura.

Innanzitutto, per istituire un sistema dinamico le amministrazioni aggiudicatrici


devono in via pregiudiziale: a) pubblicare un bando di gara specificando che si
tratta di un sistema dinamico di acquisizione; b) precisare nel capitolato d'oneri, tra
l'altro, la natura degli acquisti previsti che sono oggetto di detto sistema, nonché
tutte le altre informazioni necessarie; c) offrire per via elettronica, dalla
pubblicazione del bando e fino alla conclusione del sistema, l'accesso libero,
diretto e completo al capitolato d'oneri e agli altri documenti

Sono ammessi al sistema per tutta la durata prevista (massimo quattro anni,
tranne casi eccezionali), gli operatori economici che soddisfino i criteri di selezione
e che abbiano presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri e agli
eventuali documenti complementari.

Ogni appalto specifico deve essere poi oggetto di un confronto concorrenziale. Di


conseguenza, una volta realizzato il sistema dinamico, ogni qual volta le
amministrazioni aggiudicatrici intendano aggiudicare un singolo appalto,
pubblicano un ulteriore “bando di gara semplificato” (seconda fase), con cui
invitano tutti gli operatori economici interessati a presentare ancora una volta
un’offerta indicativa (al fine di essere ammessi al sistema dinamico, che risulta per
questo motivo permanentemente aperto) entro un certo termine.

Dopo la valutazione di tutte le offerte indicative dei nuovi offerenti, le


amministrazioni aggiudicatici invitano tutti gli offerenti ammessi al sistema a
presentare una specifica offerta per l’oggetto dell’appalto (terza fase). A tal fine
fissano un termine sufficiente per la presentazione delle offerte. Le
amministrazioni nell’ultima fase aggiudicano quindi l'appalto all'offerente che abbia
presentato la migliore offerta in base ai criteri indicati nel bando di gara
semplificato.

20
La Commissione sottolinea la possibilità per gli Stati membri di un’utilizzazione
congiunta dei due strumenti di e-procurement, specificando che essi “possono
ricorrere alle aste elettroniche in occasione dell’indizione di gare per appalti da
aggiudicare nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione”. In questa ipotesi,
tutte le regole concernenti le aste elettroniche si applicano alle aste tenute
nell’ambito di un DPS.
Da quanto sopra descritto, si desume che il sistema dinamico di acquisizione
disciplinato dalla nuova direttiva si configura in sostanza come una procedura
specifica che consente alle amministrazioni aggiudicatici - grazie alla creazione di
un elenco di offerenti già accettati (quale forma di prequalificazione) e la
possibilità data a nuovi offerenti di aderirvi in qualunque momento - di disporre
attraverso i mezzi elettronici di un ventaglio particolarmente ampio di offerte, al
quale potere attingere, secondo le necessità, per aggiudicare i singoli appalti, in
un arco di tempo sufficientemente ampio.

Si tratta in tal senso di un sistema aperto e flessibile che dovrebbe assicurare una
maggiore efficienza della commessa pubblica e stimolare un continuo confronto
competitivo sempre nel rispetto dei principi e delle norme della direttiva.

1.3. L’Attuazione in Italia. Il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi,


forniture.

1.3.1. Premessa. La legge comunitaria 2004.

Le direttive 2004/18 e 2004/17 sugli appalti pubblici prevedono, com’è noto,


l’obbligo di recepimento delle relative disposizioni da parte degli Stati membri
entro il 31 gennaio 2006. Di conseguenza, ai fini dell’adeguamento
dell’ordinamento interno a quello comunitario, l’art. 25, della l. 18 aprile 2005, n.
62 (legge comunitaria 2004) ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti
legislativi volti a definire il quadro normativo di recepimento delle due direttive11.

11
L’art. 25 (Delega al Governo per l’attuazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti
erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e
della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa
al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e
di servizi) stabilisce che “Il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 1,
uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato al recepimento della
direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina
le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono
servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) compilazione di un unico testo normativo recante le disposizioni legislative in materia di
procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre disposizioni in
vigore nel rispetto dei principi del Trattato istitutivo dell’Unione Europea;
b) semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono diretta applicazione
delle normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei tempi e la massima
flessibilità degli strumenti giuridici;
c) conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione della normativa
comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presente disciplina; l’Autorità,
caratterizzata da indipendenza funzionale e autonomia organizzativa, si dota, nei modi previsti

21
La legge comunitaria delega, in particolare, il Governo a recepire le direttive
prevedendo la raccolta in un unico testo normativo sia della disciplina degli appalti
e concessioni di rilevanza comunitaria, sia degli appalti e concessioni sotto soglia
comunitaria. Secondo la legge delega, inoltre, la disciplina dei contratti sotto soglia
deve ispirarsi ai canoni di semplificazione, riduzione dei tempi, massima flessibilità
degli strumenti giuridici.

Si evidenzia al riguardo l’attribuzione di una delega particolarmente ampia al


governo in materia di appalti, in quanto tra i criteri di delega per la compilazione di
un testo unico vi è il riferimento non solo alle due direttive (e al coordinamento con
le altre disposizioni comunitarie), ma anche alla semplificazione delle procedure di
affidamento al di fuori dell’ambito di applicazione delle direttive stesse (sotto
soglia); inoltre, viene esteso l’ambito di competenza dell’Autorità di vigilanza sui
lavori pubblici anche a tutti gli altri settori (servizi, forniture, settori esclusi); è infine
stabilito di adeguare la normativa alla sentenza della Corte di giustizia C. 247/02
sui criteri di aggiudicazione.

A tale scopo, è stata istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri una
apposita Commissione (denominata Commissione “De Lise” dal nome del suo
Presidente), composta di esperti del settore, deputata alla concreta elaborazione
del testo di attuazione. L’opera di recepimento è stata realizzata attraverso la
compilazione di un unico testo normativo: il “Codice dei contratti pubblici di lavori,
servizi, forniture”.

Lo schema di Codice, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri nel
mese di gennaio, è stato trasmesso per il relativo parere, al Consiglio di Stato e
alla Conferenza Stato regioni, che si sono pronunciati nel mese di febbraio.
Dovrebbe quindi seguire in tempi brevi la approvazione governativa in via
definitiva.

1.3.2. Il Codice: obiettivi, struttura, principi generali

Sulla base della legge delega è stato dunque possibile recepire in un unico testo
normativo (il Codice) sia la direttiva 2004/18 che la direttiva 2004/17, enucleando
le disposizioni comuni e disciplinando in capi separati gli aspetti non comuni;
disciplinare, nel medesimo testo normativo che recepisce le due direttive, anche i
contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, che si collocano sotto soglia;
individuare un nucleo di principi e disposizioni comuni a tutti i contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, sia sopra che sotto soglia, sia nei settori ordinari
che nei settori speciali.

La legge delega impone il recepimento integrale delle direttive 2004/17 e 2004/18:


si è pertanto optato per un puntuale recepimento delle stesse nel Codice. Tale
puntuale recepimento delle direttive non ha comportato innovazioni radicali per i

dal proprio ordinamento, di forme e metodi di organizzazione e di analisi dell’impatto della


normazione per l’emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi
generali, di programmazione o pianificazione. I compiti di cui alla presente lettera sono svolti
nell’ambito delle competenze istituzionali dell’Autorità, che vi provvede con le strutture umane e
strumentali disponibili sulla base delle disposizioni normative vigenti e senza nuovi o maggiori
oneri per il bilancio dello Stato;
d) adeguare la normativa alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità Europee del 7
ottobre 2004 nella causa C-274/02.

22
servizi e le forniture, per le quali già erano state recepite le precedenti direttive.
Invece, il puntuale recepimento delle direttive ha comportato significative
innovazioni per i lavori, per i quali il legislatore nazionale si era in più punti
scostato dal diritto comunitario.

In particolare, rispetto alla legge Merloni, in sede di recepimento della direttiva


2004/18, si è previsto: un maggior numero di ipotesi di utilizzabilità della trattativa
privata; la licitazione privata con scelta delle imprese da invitare rimessa alla
stazione appaltante, limitatamente agli appalti di importo particolarmente elevato;
la scelta, rimessa alla stazione appaltante, e non predeterminata dalla legge, tra
criterio di aggiudicazione del prezzo più basso e criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa; un regime della verifica delle offerte anomale
più rispettoso del diritto comunitario (quanto a momento della verifica e a oggetto
della verifica).

Per gli appalti di servizi e forniture va considerato che, da un lato, la soglia di


rilevanza comunitaria è piuttosto bassa, e che, dall’altro lato, per molti servizi e
forniture le amministrazioni non contrattano direttamente con gli operatori
economici, ma si avvalgono degli appalti stipulati dalla CONSIP. Inoltre il diritto
vigente consente l’affidamento in economia di servizi e forniture fino alla soglia più
bassa di servizi e forniture di rilevanza comunitaria. Ciò detto, per tutti gli appalti di
servizi e forniture sotto soglia il Codice prevede di: fissare un regime di pubblicità
semplificata; fissare termini ridotti rispetto a quelli comunitari; consentire servizi e
forniture in economia fino alla soglia di rilevanza comunitaria; prevedere un regime
semplificato di qualificazione.

Per quanto riguarda la struttura del Codice, essa si articola in cinque parti. La
prima comprende i principi e le disposizioni comuni (principi, definizioni, Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, sportello dei
contratti pubblici pubblici, ecc.) e i contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di
applicazione. La seconda parte disciplina i contratti aventi ad oggetto lavori,
servizi, e forniture, nei settori ordinari, sia sopra che sotto soglia comunitaria. La
terza parte è dedicata ai contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei
settori speciali (recepimento della direttiva 2004/17). La quarta riguarda il
contenzioso in materia di appalti; infine, la quinta parte contiene le disposizioni di
coordinamento e transitorie, nonché le abrogazioni.

Il Codice persegue in linea generale gli stessi obiettivi indicati dalle direttive
comunitarie (v. cap. 3.1.): semplificazione e rafforzamento della disciplina;
modernizzazione e flessibilità dei contratti pubblici.

Il primo obiettivo è conseguito innanzitutto dalla stessa soluzione di un testo


normativo unico, che disciplina con un’unica fonte di rango primario i profili regolati
dalle direttive 17 e 18 del 2004, i profili essenziali della disciplina già dettati dalla
legge Merloni e il contenzioso (accordi bonari, arbitrati, giurisdizione, riti
processuali speciali), lasciando invece alle fonti secondarie la disciplina degli
aspetti di dettaglio. Alla medesima logica di semplificazione rispondono pure: la
determinazione delle nuove soglie e l’adozione in via generalizzata di un
vocabolario e di una nomenclatura comune in materia di appalti (CPV, Common
Procurement Vocabulary).

All’obiettivo del rafforzamento corrispondono invece: le modifiche apportate alla


disciplina delle specifiche tecniche; il rafforzamento dei criteri di aggiudicazione,
attraverso l’obbligo relativo dell’amministrazione aggiudicatrice di indicare nel
bando di gara o nel capitolato d’oneri le modalità di ponderazione e valutazione

23
scelti in relazione alla natura dell’appalto (anche attraverso l’introduzione di una
“forcella”); l’introduzione di modifiche significative in merito ai requisiti di
qualificazione (riconoscendo a tutti i concorrenti la possibilità di dimostrare la
propria capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa avvalendosi dei
requisiti di altri soggetti, a prescindere dalla natura giuridica dei rapporti che li
legano a questi ultimi); l’inserimento di rigidi criteri di esclusione dell’offerente (per
condanna con sentenza passata in giudicato nei reati di criminalità organizzata,
corruzione o frode ai danni della Comunità); la previsione delle caratteristiche
sociali ed ambientali, quali criteri alla luce dei quali parametrare la fissazione delle
specifiche tecniche e dei criteri di aggiudicazione.

La modernizzazione del settore, è invece attuata dal Codice attraverso


l’introduzione della più ampia possibilità di ricorrere agli strumenti telematici nelle
pubblicazioni, nelle comunicazioni (v. la pubblicazione di avvisi e capitolati sul c.d.
profilo del committente, nonché la trasmissione di bandi e avvisi alla Comunità
europea per via telematica) e nella presentazione delle offerte e tramite
l’introduzione di meccanismi e procedure negoziali come i sistemi dinamici di
acquisizione e le aste elettroniche (v. infra).

Infine, la maggiore flessibilità è perseguita attraverso la previsione di nuovi


strumenti organizzativi e contrattuali. Il riferimento è, da un lato, alle centrali di
committenza, dall’altro, all’ampliamento del numero e della tipologia delle
procedure di aggiudicazione, che comprende ora: il dialogo competitivo; il sistema
dinamico di acquisizione; l’accordo quadro (in origine previsto per i soli settori
speciali, ora esteso anche ai settori tradizionali).

1.3.3. Il sistema di e-procurement nel Codice e l’impatto normativo

Il Codice recepisce in modo integrale e completo il sistema di e-procurement, così


come configurato nelle direttive comunitarie 17 e 18. Vengono recepite, infatti, in
modo pressoché identico sia le disposizioni relative alle definizioni, sia quelle
concernenti la disciplina sostanziale e procedurale relative alle aste elettroniche e
ai sistemi dinamici di acquisizione, oltre che alle centrali di committenza.

Da questo discendono, in prospettiva, effetti diversi a seconda degli strumenti


utilizzati. Per quanto riguarda i sistemi dinamici di acquisizione, non si pongono
problemi particolari di impatto nel nostro ordinamento, poiché il sistema così come
configurato non era ancora stato regolamentato con atti interni.

Diversa invece è la situazione relativa alle aste elettroniche dove, com’è noto, già
dal 2002 esisteva una disciplina specifica, prevista con regolamento governativo
(DPR 101/2002). Qui, sussistono problemi di compatibilità con la nuova disciplina
prevista dal Codice, con conseguente necessità di modifica della attuale
regolamentazione.

In particolare, l’art. 85 del Codice, che recepisce in modo integrale l’art. 54 della
direttiva 2004/18/CE, sul ricorso alle aste elettroniche, contiene disposizioni
innovative rispetto al contesto normativo delineato dal D.P.R. 4 aprile 2002, n. 101
– “Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle
amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per
l’approvvigionamento di beni e servizi”.

24
E’ innanzitutto da precisare che, mentre nel D.P.R. 101/2002 il ricorso alle
procedure telematiche di acquisto deve essere deliberato e motivato di volta in
volta dall’amministrazione interessata, nel Codice l’asta elettronica costituisce
strumento usuale di aggiudicazione di procedure aperte, ristrette o negoziate con
bando.

Per l’appunto l’asta elettronica costituisce fase (unica o multipla) delle normali
procedure di gara – aperta, ristretta o negoziata con bando – le quali seguono le
regole ordinarie fino alla presentazione della prima offerta, ed è strumento
finalizzato all’aggiudicazione dell’appalto, laddove nel D.P.R. 101/2002 la gara
telematica costituisce una procedura autonoma ed alternativa alla procedura
tradizionale, fondata su un bando preliminare di abilitazione ed avente contenuti e
scansione temporale propri (salva la possibilità, prevista per le amministrazioni
aggiudicatrici dall’art. 2, comma 3, D.P.R. 101/2002, di utilizzare sistemi elettronici
e telematici a supporto delle tradizionali procedure di scelta del contraente).

L’unica condizione stabilita dal diritto comunitario, e recepita dal codice, per il
ricorso all’asta elettronica è che le specifiche dell’appalto possano essere stabilite
in maniera precisa e che le offerte corrispondenti siano suscettibili di valutazione
automatica da parte del mezzo elettronico.

Sempre nella nuova disciplina, i requisiti di partecipazione alla procedura di gara,


ivi compresa la fase di asta elettronica, sono stabiliti volta per volta dal bando di
gara e valutati volta per volta dalla amministrazione aggiudicatrice, non essendo
prevista la modalità di abilitazione preliminare valida fino a 24 mesi di cui all’art. 9
del D.P.R. 101/2002.

Ancora, nelle direttive e nel Codice, il ricorso all’asta elettronica è ammissibile


anche nell’ambito di procedure finalizzate all’affidamento di lavori, mentre il D.P.R.
101/2002 limita la possibilità di ricorrere a procedure telematiche di acquisto agli
approvvigionamenti di beni e servizi.

Infine, mentre alla procedura di asta elettronica delineata ora dal Codice le
direttive appare connaturata la progressiva rinegoziazione delle offerte attraverso
la tecnica dei rilanci (definiti come presentazione di nuovi prezzi e/o nuovi valori
rispetto ad un primo set di offerte ritenute - automaticamente dal sistema, ovvero
dalla stessa amministrazione aggiudicatrice pur sempre attraverso valutazioni
vincolate – ammissibili, nonché conformi ai criteri di aggiudicazione stabiliti dal
bando ed alla relativa ponderazione), non altrettanto può dirsi della gara
telematica di cui al D.P.R. 101/2002, rispetto alla quale la tecnica dei rilanci non è
in alcun modo definita.

Poste le marcate differenze tra la disciplina recata dalle direttive e recepita dal
Codice e quella di cui al D.P.R. 101/2002 riguardo allo strumento dell’asta
elettronica, si ritiene che in prospettiva tale ultima fonte normativa debba
necessariamente essere modificata se non addirittura abrogata. Si potrebbe,
tuttavia, valutare l’opportunità di salvaguardare la relativa disciplina per la
regolamentazione degli acquisti di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario.

Si consideri in tal senso che la direttiva, com’è noto, lascia liberi gli Stati membri di
ricorrere o meno agli strumenti di e-procurement (cd. “clausola di rinvio o
facoltativa”), ma se gli Stati decidono di aderirvi, sono tenuti al pieno rispetto dei
principi e delle regole previste dalla direttiva stessa, senza possibilità di deroga.

25
Infine, anche per quanto riguarda le centrali di committenza, il Codice recepisce in
modo integrale quanto previsto nella direttiva. In particolare, la centrale di
committenza viene definita come “un’amministrazione aggiudicatrice che: a)
acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti
aggiudicatori, o, b) aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori,
forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti
aggiudicatori” (art. 3, c. 34).

Viene così adottata una definizione molto ampia e flessibile di centrale di


committenza. Ampia, in quanto comprende non solo i settori tradizionali (servizi e
forniture), ma anche i settori dei lavori pubblici. Flessibile, perché fa riferimento a
diversi possibili modelli organizzativi considerando in particolare non solo le
strutture che agiscono direttamente come acquirenti, ma anche quelle che
svolgono invece una funzione di assistenza e supporto alle pubbliche
amministrazioni nelle procedure di gara e nella conclusione delle relative
convenzioni.

Nell’esperienza italiana, naturalmente il primo riferimento è alla Consip cui, com’è


noto, il legislatore ha conferito il compito di stipulare le convenzioni-quadro di beni
e servizi per le amministrazioni pubbliche. Consip, in quanto centrale di acquisto
per l’approvvigionamento di beni e servizi per le pubbliche amministrazioni, rientra
infatti senza dubbio nella definizione di “centrale di committenza” fornita dall’art. 3,
del Codice.

Si deve, tuttavia, sottolineare che il riferimento volutamente generico alle centrali


di committenza nel Codice, tiene conto proprio della possibilità ed esperienza
concreta di istituzione di centrali di acquisto anche a livello regionale, e non solo a
livello centrale.

1.4. Alcune considerazioni

Con le direttive europee sugli appalti pubblici sono entrate in vigore in tutti gli Stati
dell’Unione una serie di disposizioni dettagliate sugli appalti elettronici. Tali norme,
come si è visto, stabiliscono, per la prima volta, un quadro coerente di disciplina
dell’utilizzazione di mezzi elettronici nelle procedure di appalto secondo modalità
aperte, trasparenti e non discriminatorie su tutto il territorio europeo. Fissano
regole per le gare d’appalto elettroniche oltre a definire il contesto normativo per
l’utilizzazione di tecniche di acquisto moderne innovative che fanno uso di mezzi di
comunicazione elettronici.

I vantaggi derivanti dall’uso dei sistemi elettronici di appalto pubblico possono


essere notevoli. Tali sistemi, se attuati correttamente, possono in particolare:

• promuovere la concorrenza e ridurre i costi degli appalti pubblici, contribuendo


quindi a contenere la spesa di bilancio e a stimolare una base d’offerta più
competitiva;

• generare risparmi in termini di tempo e costi nella procedura di assegnazione dei


contratti di appalto e migliorare la gestione e l’attuazione dei contratti di appalto
assegnati;

• aumentare la trasparenza e l’equità nell’assegnazione dei contratti di appalto,


contribuendo ad una maggiore credibilità ed attrattiva del mercato degli appalti
pubblici;

26
• contribuire a migliorare il monitoraggio e la verifica dei contratti d’appalto,
garantendo quindi il rispetto delle norme e delle politiche e riducendo al minimo
abusi e corruzione;

• rafforzare la competitività allargando l’accesso ai mercati del settore pubblico e


offrendo opportunità più interessanti di commerci transfrontalieri.

E’ difficile quantificare questi vantaggi. L’uso dei sistemi elettronici per gli appalti
pubblici in circostanze idonee può portare a una riduzione dei prezzi del 10-20% e
12
a riduzioni dei costi di transazione anche del 50-80% . Una stima per difetto
indica che ogni anno i risparmi che si potrebbero realizzare nell’Unione europea
con l’introduzione dei sistemi elettronici di appalto pubblico ammonterebbero a un
13
totale di € 19 miliardi .

Le nuove direttive europee hanno dunque posto i mezzi elettronici sullo stesso
piano delle procedure cartacee e definito un contesto coerente per condurre gli
appalti elettronicamente. La loro attuazione offre straordinarie opportunità di
semplificazione e modernizzazione del processo di appalto. Si tratta di un
importante passo avanti.

E’ però fondamentale distinguere tra l’attuazione formale del contesto normativo e


l’applicazione pratica delle soluzioni elettroniche per gli appalti pubblici. Al fine di
sfruttare a pieno tutte le potenzialità dei mezzi elettronici nelle procedure di
appalto, si rendono necessarie delle riforme concrete nei singoli Stati che vanno
ben oltre il semplice recepimento del contesto normativo.

Le autorità pubbliche devono così investire in infrastrutture tecniche adeguate e


devono riconsiderare l’assetto istituzionale e organizzativo, mentre si devono
adeguare le procedure e i sistemi amministrativi ristrutturando e modernizzando la
gestione degli acquisti di beni e servizi nelle pubbliche amministrazioni. Il contesto
normativo e operativo dovrebbe offrire agli acquirenti e ai fornitori i giusti incentivi
per passare dagli appalti in modalità cartacea a quelli in modalità elettronica.

Si dovrebbe in tal senso procedere rapidamente, in Italia come negli altri paesi, ad
approntare, secondo quanto previsto dall’Action Plan, programmi e piani nazionali
per la definizione, il coordinamento e la realizzazione, a tutti i livelli di governo del
territorio, di obiettivi e azioni per l’attuazione dei sistemi di e-procurement.

1.5 ESPERIENZE EUROPEE DI E-PROCUREMENT

Dopo aver approfondito il quadro normativo nazionale e comunitario sull’e-procurement, può


essere opportuno dare un quadro d’insieme su alcune altre significative realtà europee. Nel
2004 le due Direttive Comunitarie in materia di appalti pubblici hanno incentivato gli Stati
membri ad allargare il mercato di riferimento, passando da un’ottica strettamente nazionale
ad una comunitaria.

12
Rapporto della Banca Mondiale sulla strategia degli appalti pubblici elettronici.
13
Rapporto Conclusivo della Valutazione d’Impatto Esteso sul Piano d’Azione per gli appalti pubblici elettronici
richiesto dalla Commissione, 2005.

27
Scopo dell’Unione Europea è quello di “promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato
comune ed il graduale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno
sviluppo armonioso delle attività economiche”, come previsto dall’art. 2 del trattato di Roma,
in quest’ottica il pacchetto legislativo sugli appalti pubblici (direttive comunitarie
n. 2004/17/CE e n. 2004/18/CE) e le politiche che l’Unione sta portando avanti nel settore
degli appalti pubblici, mirano proprio alla semplificazione ed al rafforzamento della
normativa, alla modernizzazione e alla flessibilità delle procedure utilizzate. Alla luce di
questi due ultimi obiettivi si possono inserire gli aspetti legati, da un lato, allo sviluppo dell’e-
procurement, ovvero se e come gli Stati membri stanno portando avanti esperienze relative
all’utilizzo di gare telematiche o di market place, e dall’altro lato, allo sviluppo all’interno degli
Stati membri, di strutture, quali ad esempio le centrali di committenza, che si pongano quali
promotori di tecniche innovative di acquisto presso le pubbliche amministrazioni ai vari livelli,
sia nazionale che locale.
Da un’analisi delle esperienze dei diversi Stati europei nel settore del public procurement,
emerge in modo evidente come l’approccio sia estremamente variegato a seconda della
realtà che si considera. Se si concentra l’attenzione su come gli stati hanno affrontato il tema
dell’innovazione dei processi di acquisto, si può notare come alcuni Stati siano stati molto
propositivi nel ricorrere a sistemi quali gare telematiche e market place, mentre altri, per
diverse ragioni continuino a mantenere un sistema più tradizionale.
I brevi approfondimenti riportati di seguito vogliono far luce su alcune esperienze
particolarmente rilevanti presenti in Europa.

AUSTRIA
L’esperienza austriaca si caratterizza per la presenza di una società per azioni, la
Bundesbeschaffung-GmbH14, nata nel 2001. Essa, in modo molto simile a quanto accade in
Italia con Consip, offre servizi allo Stato Federale e alle Aziende Statali. Agisce
principalmente attivando contratti quadro con aziende presenti sul mercato; essa si attiva
sulla base delle specifiche richieste delle Pubbliche Amministrazioni. Pervenuta la singola
richiesta, viene fatta un’analisi presso altre amministrazioni per cercare di individuare
eventuali esigenze simili, in modo tale da aggregare la domanda e consentire quindi di
ottimizzare il processo ed avere un maggiore potere contrattuale. Individuata esattamente
quantità e tipologia del bene o servizio da acquistare, viene quindi attivato il processo ad
evidenza pubblica per selezionare il fornitore con cui stipulare il contratto quadro relativo alla
fornitura di interesse.
A livello di Lander15 e a livello di Comuni, viene lasciata una certa autonomia alle
amministrazioni, a tale livello sono molto diffuse esperienze di amministrazioni che si
aggregano al fine di ottimizzare il processo di acquisto.
Per quanto riguarda l’e-procurement, in Austria le politiche che si stanno attuando si
propongono di implementare e incentivare le amministrazioni ad utilizzare le nuove
procedure di acquisto, in particolare la legge federale sugli appalti, la Bundesvergabegesetz
del 2002, contiene una serie di principi atti a facilitare l’introduzione di sistemi telematici di
acquisto, affiancandoli alle procedure tradizionali, ma lascia comunque alle singole
amministrazioni, sia locali che nazionali, la facoltà di ricorrere a questi sistemi piuttosto che
continuare a utilizzare le procedure tradizionali.

14
Cfr. www.bbg.gv.at
15
Paragonabile al livello regionale

28
FRANCIA
Il settore degli appalti pubblici in Francia è regolato dal Public Procurement Code (PPC), si
tratta di un codice che risale al 2001, e prevede la possibilità di costituire da parte delle
amministrazioni, delle associazioni aggiudicatici per ottenere economie negli acquisti
pubblici.
Le nuove Direttive comunitarie al fine di ottenere risparmi, soprattutto in termini di tempo,
nelle procedure, incentivano l’utilizzo dei sistemi telematici; sotto questo profilo l’esperienza
francese è molto avanzata per quanto riguarda il ricorso a dette procedure con fini
informativi, mentre per quanto riguarda l’utilizzo dell’e-procurement, inteso come market
place e gare telematiche, è ancora in fase embrionale, come per altro in buona parte degli
stati dell’Unione stessa. Si sta cercando, anche in Francia, di mutuare nell’Amministrazione
Pubblica esperienze tipiche del settore privato.
La Francia è stata uno dei primi paesi ad introdurre l’esperienza delle cosiddette centrali di
acquisto, l’esempio maggiormente significativo è dato dall’Ugap, l’Union des Groupement
d’Achats Publics16. Si tratta di un ente pubblico industriale e commerciale dello Stato, ovvero
di un’impresa pubblica. Esso nasce nel 196817 con competenza interministeriale, viene
istituito con lo scopo di alleggerire gli oneri gravanti sui contribuenti in un momento di
riorganizzazione dello Stato e degli Enti Locali, con lo scopo di creare economie gestionali
grazie ad un organismo specializzato nell’acquisto di forniture. Esso si fonda infatti sul
principio della responsabilizzazione dei dirigenti, della libertà degli Enti Locali, dell’autonomia
produttiva18.
L’UGAP si configura, dunque, come un servizio pubblico in grado di acquisire le forniture di
beni e servizi capaci di rispondere alle esigenze della Pubblica Amministrazione e poi in
grado di rivenderle allo stesso sistema pubblico garantendo sia l’immediata risposta al
bisogno, sia un’adeguata assistenza tecnica durante l’utilizzo del bene. L’Ugap fornisce sia
le Amministrazioni Centrali che quelle Locali; essa non gode di nessun tipo di esclusività, le
Pubbliche Amministrazioni sono libere di utilizzare o meno le convenzioni e i servizi offerti
dall’ Ugap, con l’unico vincolo di dover chiedere un preventivo non impegnativo, in relazione
ai beni e servizi di cui man, mano necessitano. Le attività dell’Ugap sono dedicate per circa il
40% alle Amministrazioni centrali, per poco meno del 20% al settore sanitario e poi
suddivise tra amministrazioni regionali e locali, settore scolastico ad altre amministrazioni;
tali attività riguardano la fornitura di materiali tecnici, prodotti ospedalieri, arredamento,
informatica, autoveicoli e diversi altri servizi.

DANIMARCA
La realtà danese è caratterizzata dalla presenza della Danish Competition Authority. Essa
consiste in una agenzia indipendente, legata al Ministero dell’Economia, sostanzialmente
identificabile come l’organo referente e responsabile per le politiche degli appalti pubblici dal
1993. Tra i compiti principali ad essa riservati si possono riconoscere quelli di garante
dell’effettiva e libera concorrenza nel mercato, nonché dell’applicazione corretta della
normativa. Tale Autorità fornisce pareri e raccomandazioni non vincolanti alle
Amministrazioni che lo richiedono in materia di appalti.

16
cfr. www.ugap.fr
17
Decreto n. 54 del 17 gennaio 1968
18
Si estrinseca da un lato nella fiducia verso gli Amministratori, elettivi e di carriera, orientati a
rivolgersi all’UGAP per qualsiasi fornitura, o in alternativa a giustificare le proprie scelte; dall’altro lato
nella fiducia nei confronti di questa struttura centrale e nella sua capacità di scelta di prodotti di alta
qualità, ma ad un prezzo competitivo.

29
All’interno del panorama danese esistono due centrali di committenza, che si sono fatte
promotrici dell’utilizzo dell’e-procurement all’interno del territorio, la prima è la Public
Procurement Portal legata al Ministero della scienza, tecnologia ed innovazione. Essa offre i
propri servizi sia a soggetti pubblici, sia a soggetti privati; agisce attraverso la strutturazione
di contratti quadro definiti sulla base dell’analisi delle esigenze delle strutture richiedenti. La
seconda esperienza è quella della National Procurement Ltd (SKI)19. Si tratta di una società
per azioni partecipata per il 55% dal Ministero delle Finanza e per il restante 45% da
associazioni di Enti Locali. L’organizzazione danese nasce nel 1994 con la volontà di
ottimizzare le potenzialità di internet per:
- Allargare la base del catalogo elettronico;
- Gestire tutte le fasi dei bandi di gara.
Sono identificabili come suoi clienti l’intero sistema pubblico, ovvero le Amministrazioni
centrali, le Regioni, gli Enti Locali e le scuole. Essa agisce tramite la strutturazione di
convenzioni quadro, definite dopo aver aggregato la domanda su categorie di spesa comuni.
Non agisce, quindi, sulla base della richiesta della singola amministrazione strutturando
convenzioni ad hoc. Per ogni categoria di prodotto, essa mette a disposizione le offerte di
diversi fornitori, massimo cinque, lasciando così alle singole amministrazioni-clienti la libertà
di scegliere il fornitore che meglio risponde alle proprie specifiche esigenze. Nell’esperienza
danese l’e-procurement è stato introdotto proprio da tali strutture, le quali ricorrevano alla
strutturazione di gare telematiche per arrivare all’identificazione del potenziale fornitore,
mentre a forme più simili al market place per permettere alle Amministrazioni di individuare
le caratteristiche delle convenzioni ed i relativI fornitori.

REGNO UNITO
In Gran Bretagna, la procedura degli acquisti è disciplinata da regole informali, mutabili a
seconda delle esigenze concrete, anche se per le amministrazioni centrali c’è una maggiore
omogeneità e prevedibilità delle regole da applicare. Effettive limitazioni all’ampia
discrezionalità amministrativa in materia, derivano esclusivamente dalla normativa
comunitaria.
Tutti i contratti di natura privata con la Pubblica Amministrazione vengono disciplinati
secondo regolamenti20 che hanno recepito le direttive europee sugli appalti21.
Si tratta quindi di un sistema sostanzialmente diverso rispetto al sistema amministrativo
italiano, molto dinamico e flessibile e molto poco burocratico. L’e-procurement, in particolare,
viene considerata un’attività in grado di fornire valore aggiunto all’attività
dell’amministrazione un sistema per migliorare l’efficacia, l’economicità e la trasparenza
nelle forniture pubbliche e, di conseguenza, le procedure utilizzate nel settore privato sono
state immediatamente mutuate nella realtà dell’Amministrazione Pubblica.
Nel 2000 è stata istituita un’organizzazione in grado di coordinare le numerose agenzie di
acquisto esistenti sul territorio: l’Office of the Government Commerce (OGC)22. Esso è stato
creato dal Ministero del Tesoro con l’intento di semplificare e standardizzare delle procedure
per facilitare l’accesso delle imprese ai contratti di fornitura delle Pubbliche Amministrazioni.
Si tratta di una struttura indipendente all’interno del Ministero del Tesoro, che fornisce tutto il

19
cfr. www.ski.dk
20
Il regolamento sui contratti per i lavori pubblici del 1991, il regolamento sui contratti di fornitura del
1995, il regolamento sui contratti di servizio del 1993.
21
Direttiva sui contratti per i lavori pubblici, n. 88 / 295 / CEE; Direttiva sui contratti di fornitura, n. 93 /
37 / CEE; Direttiva sui contratti di servizi, n. 92 / 50 / CEE.
22
Cfr. www.ogcbuyingsolutions.gov.uk

30
settore Statale, tranne il Ministero della Difesa e dell’Educazione e Sanità che dispongono di
proprie strutture ad hoc, senza l’obbligo di adesione da parte delle Amministrazioni ai servizi
offerti da questa struttura. L’OGC adotta una piattaforma di e-procurement molto avanzata
(OGCbuying.solutions), stipula dei contratti quadro per le Amministrazioni su categorie di
beni comuni, senza però strutturare delle convenzioni ad hoc per le singole Amministrazioni
richiedenti, però alla singola Amministrazione fornisce tutto il supporto consulenziale in
materia di e-procurement, dalla definizione delle strategie alla consulenza sui singoli
contratti. Tale piattaforma consente, a regime, di supportare un catalogo elettronico di oltre
500.000 items fra prodotti e servizi. Attraverso di essa le Amministrazioni-clienti hanno la
possibilità di inoltrare gli ordini on line attraverso l’utilizzo di un cosiddetto “shopping basket”
capace di contenere fino ad 800 prodotti. L’OGC si occupa di definire convenzioni
relativamente ad una vasta gamma di prodotti che vanno da prodotti e servizi ICT a servizi di
catering; dalla cancelleria a prodotti per l’igiene e la sicurezza; dalle forniture di tipo
energetico alla fornitura di acqua.

GERMANIA
Il sistema amministrativo tedesco è caratterizzato da una notevole parcellizzazione della
struttura amministrativa, infatti esistono circa 30.000 Amministrazioni aggiudicatici a livello
federale, regionale, di Lander e comunale. In alcuni Ministeri sono state strutturate delle
centrali di acquisto sul modello delle agenzie federali soggette al diritto pubblico.
Esistono nel panorama tedesco diverse organizzazioni soggette al diritto privato (strutturate
in forma di società a responsabilità limitata), che agiscono come Agenzie per gli appalti
pubblici, fornendo servizi alle Pubbliche Amministrazioni, essi, pur avendo forma societaria,
sono tenute al rispetto del principio di trasparenza e sono obbligati a seguire le direttive
comunitarie relative al settore degli appalti qualora l’importo delle forniture che si intendono
aggiudicare sia superiore alle soglie economiche previste dalle Direttive stesse.
Per quanto riguarda l’e-procurement, in Germania è stata definita una specifica normativa
che ricalca i principi tradizionali, lasciando all’Amministrazione la possibilità di utilizzare,
anche in questo caso, o le procedure tradizionali o le nuove procedure di acquisizione di
beni e servizi, consentendo in questa ipotesi solo una semplificazione a livello procedurale,
ma non a livello amministrativo.
A livello di Lander, ovvero a livello regionale e comunale, si stanno sviluppando
autonomamente delle forme di Agenzie che mirano alla diffusione dell’e-procurement
all’interno delle singole aree territoriali, lasciando sempre ai singoli Comuni e Regioni, la
scelta della possibilità di ricorrere all’utilizzo l’e-procurement e delle nuove procedure
telematiche di acquisizione dei servizi.

Questi sono solamente alcuni degli esempi maggiormente significativi a livello comunitario di
come si sta affrontando il problema dell’innovazione delle procedure d’acquisto pubblico. Il
recepimento delle Direttive comunitarie e la necessità di aprire il mercato nazionale alla
concorrenza, anche a livello comunitario, sarà sicuramente un ulteriore stimolo per le
amministrazioni pubbliche ad implementare procedure di acquisto innovative. Un costante
confronto con i modelli attivati all’estero può rendere possibile una crescita delle strutture
stesse; possono, infatti, emergere degli spunti interessanti per modificare e migliorare
l’organizzazione nazionale nell’ottica di offrire un servizio sempre più aderente alle richieste
di un’Amministrazione inserita in un mercato in continuo cambiamento.

31
2. LE ASTE ON LINE: PRINCIPALI TIPOLOGIE E MECCANISMI DI FUNZIONAMENTO
L’asta on-line è stata ed è tuttora oggetto di attenzione da parte del legislatore, nazionale e
comunitario, che ha cercato di regolamentarla e di stimolarne sempre più l’impiego. La
normativa vigente, così come quella in corso di approvazione, ne disciplina lo svolgimento da
parte delle amministrazioni pubbliche che possono servirsene per stipulare convenzioni quadro
e/o per concludere contratti specifici. Essa è parte integrante di un insieme di soluzioni
diversificate, volte all’approvvigionamento elettronico di beni e servizi, nella consapevolezza
degli enormi vantaggi che dal suo utilizzo possono derivarne.23

Tali vantaggi, come vedremo meglio nel corso della trattazione, sono soprattutto riconducibili
all’aumento di competitività che si realizza con l’apertura dei mercati e con l’ampliamento del
numero di acquirenti e fornitori potenziali, alla maggiore trasparenza delle operazioni ed alle
maggiori possibilità di incontro tra domanda e offerta all’interno di un mercato virtuale nel quale
è più facile avere accesso e scambiarsi le informazioni. Le caratteristiche di forte efficacia in
termini di risparmio sui prezzi fanno dell’asta on-line un potente strumento a disposizione
dell’intera economia, pubblica e privata.

In termini generali, si intende per asta quel luogo fisico in cui compratori e venditori si incontrano
per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio (commodity). Tale prodotto/servizio è
oggetto di offerte (di acquisto/vendita) da parte dei competitori. Il processo si conclude con
l’aggiudicazione al miglior offerente del bene oggetto di scambio.

Preliminarmente appare dunque importante operare una distinzione tra le aste indette da un
venditore (aste di vendita) e le aste indette da un compratore (aste di acquisto). Lo scopo delle
due forme d'asta è quello di risparmiare tempo e denaro evitando di verificare la disponibilità a
pagare o a vendere di ogni singolo operatore nell'ambito di colloqui bilaterali e di aumentare il
numero dei partecipanti in modo da stimolare la concorrenza.

Le aste si qualificano, inoltre, come ascendenti, quando i rilanci effettuati dai partecipanti sono
“a crescere” fino a quando il migliore offerente si aggiudica il bene oggetto d’asta oppure
discendenti, quando, fissato un prezzo di partenza, ci si allontana da questo in modo continuo e
decrescente fino a quando il primo competitore che fa un’offerta si aggiudica il bene oggetto
d’asta al livello del prezzo corrente.

23
La nuova direttiva comunitaria 18/2004/CEE in materia di appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori
(direttiva classica), di prossimo recepimento nell’ordinamento italiano sotto forma di Testo Unico, prevede
un rafforzamento ed un ampliamento del ricorso ai mezzi elettronici. Le principali innovazioni introdotte in
materia di e-procurement riguardano le aste telematiche ed i sistemi dinamici di acquisto elettronico per i
quali è rimessa agli Stati la facoltà, e non l’obbligo, di impiego. Il sistema italiano di e-procurement, oltre le
convenzioni quadro ed i cataloghi elettronici introdotti con legge finanziaria a partire dall’anno 2000, è
attualmente regolamentato dal DPR 101/2002 che disciplina le aste telematiche ed il mercato elettronico
della pubblica amministrazione.

32
In ogni caso, il carattere distintivo principale è rappresentato dal movimento del prezzo, la cui
massimizzazione rappresenta l'obiettivo dell'asta di vendita e la sua minimizzazione l’obiettivo
dell’asta di acquisto.
Ai nostri fini, assumono particolare rilievo le aste di acquisto indette dai compratori e, in
particolare, dalla Pubblica Amministrazione.24 In questo caso, i compratori consentono ai
fornitori di formulare le loro offerte e, al termine della cosiddetta asta inversa, l'aggiudicazione è
fatta a uno dei venditori. L'esperienza dimostra che è possibile, senza intaccare la qualità dei
beni oggetto d’asta, ottenere riduzioni di prezzo pari ad oltre il 20% e realizzare un notevole
risparmio in termini di tempo di espletamento delle procedure.
In questo capitolo, dopo aver proposto alcuni brevi cenni storici ed aver definito il concetto di
asta tradizionale, concentreremo l’attenzione su cosa è un’asta on-line, offrendo una
panoramica delle principali tipologie di asta di acquisto e vendita utilizzabili in rete, dei principali
formati e modelli di implementazione e delle loro varianti. Accenneremo, inoltre, alle possibili
manifestazioni di comportamenti collusivi dei soggetti (in particolare imprese) partecipanti
all’asta i quali, attraverso intese concordate preventivamente, possono condizionare le
performance di approvvigionamento/vendita.
Cercheremo, infine, di osservare il fenomeno dal punto di vista della pubblica amministrazione
che opera in qualità di buyer di beni e servizi idonei al suo funzionamento, esaminando in
particolare le aste elettroniche di acquisto nel sistema Consip. Queste ultime consentono al
compratore di mettere in competizione un certo numero di fornitori, i quali possono effettuare
rilanci al ribasso del prezzo o miglioramenti del rapporto prezzo/qualità fino all’aggiudicazione
della commessa di fornitura.

2.1 L’asta tradizionale: brevi cenni di storia, teoria e funzionamento

La forma d'asta ancora utilizzata ai nostri giorni comparve per la prima volta negli scambi
commerciali tra Assiri e Babilonesi, intorno al 500 a.C.. Poco tempo dopo, in Grecia, nacquero
le prime aste per la vendita degli schiavi, dando vita ad un vero e proprio mercato che,
successivamente, si estese anche nell’antica Roma.25

Dopo il caso dell'Impero Romano, le aste finirono nel dimenticatoio per più di un millennio. In
tempi relativamente più recenti (XVI secolo), il metodo dell’asta venne riproposto in Europa
principalmente nella vendita di oggetti d'arte, dipinti e stampe (Olanda) e nella vendita delle
proprietà dei defunti (Francia).

24
Dal punto di vista della Pubblica Amministrazione non è da sottacersi anche l’importanza delle aste di
vendita. Si pensi, ad esempio, a quelle indette qualche anno fa in Europa per la concessione delle licenze
UMTS. Nel corso della trattazione si avrà modo, pertanto, di evidenziare anche le caratteristiche generali
di questa tipologia di gara.
25
“I romani hanno introdotto questa forma di commercio, nota con il nome di subhastarium (vendita sotto il
giavellotto), su vasta scala. È così che i soldati romani vendevano i loro bottino di guerra al miglior
offerente. Le aste dell'antica Roma si svolgevano nell'atrium auctionarium. I partecipanti erano sempre
quattro: il dominus (proprietario), l'argentarius (cambiavalute, banchiere), il praeco (banditore) e l'emptor
(compratore). Il dominus può essere equiparato all'odierno proprietario degli oggetti da vendere all'asta.
L'argentarius corrisponde al proprietario di una casa d'asta. Egli possedeva i mezzi finanziari, organizzava
e indiceva le aste. Il praeco non solo pubblicizzava l'asta, ma la gestiva anche in qualità di banditore;
l'emptor era l'offerente che si aggiudicava l'oggetto messo all'asta. Non è però noto quale forma d'asta si
svolgesse allora. Considerando la radice latina del termine, si può supporre che si trattasse di aste al
rialzo”.
Cfr.: “Aste On-line” - Daniel Amor - Tecniche Nuove, Milano, 2001.

33
In Cina, le prime aste ebbero luogo intorno al 1600 e furono promosse e sostenute da templi e
monasteri buddisti che le utilizzavano come strumento per raccogliere le offerte. La Cina fu
anche il luogo di origine dell'asta “a stretta di mano”, in cui gli offerenti, disposti a semicerchio
intorno al banditore, a turno gli stringevano le mani coprendole con uno scialle, in modo tale che
26
le offerte, fatte con le dita, non potessero essere viste degli altri partecipanti alla competizione.
In Inghilterra e in Scozia l'asta era nota con il nome di roup. Le prime aste in Inghilterra ebbero
luogo alla fine del XV secolo, sotto il regno di Enrico VII. Il modello allora in uso era quello delle
cosiddette "aste a candela". Chi riusciva a fare l'ultima offerta, prima che la fiamma si
spegnesse, si aggiudicava il bene messo all'asta. Le aste a candela divennero particolarmente
popolari nel corso del 1800.27
Le aste conobbero però il loro vero sviluppo soltanto nel corso del XVIII e XIX secolo con la
nascita della case d’asta anglosassoni ed il loro uso si consolidò fino a divenire una prassi
soprattutto nel settore dell’arte, degli oggetti preziosi e dei libri.28
Nel XX secolo le case d'asta iniziarono a vendere tutto ciò che avesse un valore storico o
personale e divennero importante strumento per gli scambi tra operatori del commercio.

Ai nostri giorni, l'avvento di internet ha trasformato le aste, limitate nel tempo e nello spazio, in
un mercato globale caratterizzato da prezzi dinamici. Ripercorrendo la loro storia, è agevole
rendersi conto di come, nel corso dei secoli, ben poco sia cambiato in termini di principi e
modelli commerciali anche se sono state via via introdotte delle varianti nei meccanismi di
funzionamento a seconda della tipologia di prodotti e delle particolarità dei relativi mercati.

Dal punto di vista della teoria economica, l'asta tradizionalmente intesa è in grado di fornire dei
modelli espliciti di come azioni e informazioni individuali riescano a tradursi in prezzi e
rappresenta un sistema idoneo per la definizione del valore non determinato o variabile di un
bene. Allo stesso modo, l’asta on-line, date le sue particolari caratteristiche, favorisce proprio
una veloce ed efficace determinazione del prezzo.

Il meccanismo di scambio insito nell’asta e le regole proprie che la caratterizzano, determinano


l’allocazione delle risorse e dei prezzi sulla base delle offerte fatte dai partecipanti. Uno dei
profili di maggior rilievo della teoria delle aste è la diffusione dell’informazione tra i partecipanti,
cioè la quantità ed il tipo di segnali informativi che vengono in luce durante la contrattazione e
che influenzano la condotta dei partecipanti. Normalmente, nel corso di un’asta, le informazioni
dei competitors sono private (asimmetria informativa) ed è dunque necessario costruire delle
regole che spingano compratori o venditori a proporre offerte che siano vicine alle loro reali
valutazioni rendendo in tal modo più efficienti gli scambi. Laddove vi sia informazione perfetta,
infatti, il banditore è in grado di massimizzare il risultato fissando il prezzo in prossimità della
migliore valutazione di uno dei partecipanti. Diventa fondamentale quindi stabilire su quali basi i
partecipanti all’asta formulano le loro offerte che dipendono in modo rilevante anche dalla loro
attitudine al rischio.

I modelli base di formazione delle valutazioni dei partecipanti definiti dalla letteratura sono:

26
Tale forma “rudimentale” può assimilarsi all’odierna asta ad offerta segreta.
27
Fu in Gran Bretagna che si coniò il termine inglese "auction". La parola auctionem deriva dal latino
augere, che significa "aumentare". Cfr.: “Aste On-line” - Daniel Amor - Tecniche Nuove, Milano, 2001, cit. -
28
Con l'apertura delle case d'asta Sotheby's e Christies’s, a Londra, le aste acquistano largo credito e
notorietà.

34
 Private-value model, dove ogni partecipante dispone di una propria valutazione del bene
oggetto d’asta. Non esistono informazioni che possano influenzare il comportamento dei
partecipanti i quali contano unicamente su quelle in loro possesso e, sulla base di queste ed in
modo assolutamente indipendente, presentano le loro offerte;
 Pure common-value model, dove, al contrario, la valutazione del bene oggetto d’asta è
la medesima per ogni partecipante ma ognuno di essi dispone di differenti informazioni
private.29
Un modello più generale, che include i due precedenti sopra definiti, assume che ogni
partecipante detenga informazioni private che determinano una propria valutazione del bene ma
che, al tempo stesso, questa sia funzione della valutazione di tutti gli altri competitors30.
Il funzionamento di un’asta tradizionale di vendita è molto semplice: il bene oggetto di scambio
viene messo all'asta ad un prezzo minimo fissato al di sotto del quale non vi saranno
assegnazioni. I rilanci avvengono in base ad una cifra fissa che va ad accumularsi al prezzo
stabilito inizialmente per le contrattazioni, cioè alla "base d'asta". Nel caso in cui il valore minimo
venga superato, chi ha fatto l'offerta più elevata risulta vincitore e si vede assegnato il bene.
Viceversa, nel caso delle aste di acquisto, la base d’asta rappresenta il prezzo massimo che il
compratore è disposto a pagare per aggiudicarsi il bene o la fornitura oggetto di scambio ed il
vincitore è colui che è disposto ad offrire il bene o la fornitura al prezzo più basso tra quelli
proposti.
Oltre ad un valore minimo/massimo, esiste anche un altro vincolo nelle contrattazioni
rappresentato dal limite di tempo di durata dell'asta, superato il quale le contrattazioni si
fermano e vengono valutate le condizioni di assegnazione. Per tutta la durata dell'asta i
partecipanti sono costantemente informati delle variazioni dei prezzi offerti e degli eventuali
rilanci, in modo da poter intervenire direttamente nelle contrattazioni. La durata dell'asta è
estremamente variabile, ore o giorni.
Per schematizzare, affinché possa esistere un'asta, occorre ovviamente che un
fornitore/acquirente decida di proporre un prodotto/servizio che intende vendere/acquistare. Una
volta chiarito quale sia la merce in questione, verranno coinvolti presumibilmente gli operatori
economici appartenenti al mercato di riferimento, come potenziali partecipanti interessati.
Verranno quindi stabilite le regole dell'asta (che possono variare a seconda della loro tipologia)
e rese note tutte le informazioni riguardanti l'evento. Chi sia il vincitore della gara viene in
genere stabilito dal fornitore/acquirente che ha indetto l'asta stessa.

Chi bandisce un asta deve essere in grado di monitorare l'andamento delle contrattazioni e di
tenersi costantemente aggiornato sulle offerte ricevute. Nel caso delle aste on-line si tratta
generalmente di comunicazioni che avvengono mediante un sistema telematico al quale i
venditori/compratori accedono via internet.

29
Ad esempio, la valutazione di un contratto di affitto di un giacimento petrolifero dipende da quanto
petrolio si trova sottoterra. In questo caso ogni compratore può ricevere differenti “segnali geologici” circa
la quantità esistente; tale valutazione può modificarsi sulla base delle informazioni prodotte dagli altri
compratori nel corso dell’asta di vendita. Nel private-value model, viceversa, la valutazione del singolo
compratore non è influenzata dalle preferenze o dalle informazioni in possesso degli altri compratori. Cfr.
Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University –
Journal of Economic Surveys, 13.
30
Ad esempio, la valutazione di un’opera d’arte dipende principalmente da una stima personale (quanto
piace l’opera al compratore) ma in parte anche dalle informazioni circa la valutazione degli altri compratori
(quanto l’opera piace a loro) perché questo influisce sul prezzo di rivendita del bene e/o sul prestigio
derivante dall’aggiudicarsene la proprietà. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the
literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13, cit.

35
2.2 L’asta on-line – definizione e caratteristiche

I modelli d’asta tradizionali, riportati comunemente dalla letteratura economica, sono stati
progressivamente introdotti, con qualche lieve modifica, anche negli ambienti virtuali.
L’asta elettronica (e-auction), può essere considerata la trasposizione sulla rete dell’asta
tradizionale. Il meccanismo è pressoché identico rispetto all'off-line; la sua peculiarità consiste
proprio nel fatto che il luogo in cui acquirenti e fornitori si incontrano per contrattare la
compravendita di un prodotto/servizio è un “luogo virtuale”, accessibile attraverso internet. Essa
consente la negoziazione sincrona in tempo reale tra più operatori e realizza un modello
commerciale (trading model) basato sul dynamic price in cui la variazione nei prezzi dipende
dalle variazioni della domanda/offerta nonché dalla merce resa disponibile, previamente ben
definita in termini di quantità e caratteristiche qualitative.
Nell’asta inversa, al contrario, sono i venditori a competere tra loro per aggiudicarsi la fornitura
al cliente. In tale sistema, l’acquirente inserisce la sue richieste ed eventualmente il prezzo
massimo di partenza; sarà compito dei fornitori fare le proprie offerte al ribasso per accaparrarsi
la vendita.
La nuova normativa europea disciplina il funzionamento dell’asta elettronica (di acquisto) per la
pubblica amministrazione. Essa è definita come un “processo per fasi successive basato su un
dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori
riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione delle offerte
permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento
automatico. Di conseguenza, taluni appalti di servizi e di lavori che hanno per oggetto
prestazioni intellettuali, come la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste
elettroniche”.31
L'asta on-line riguarda unicamente i prezzi quando l'appalto viene attribuito al prezzo più basso,
oppure i prezzi e/o i valori degli elementi dell'offerta indicati nel capitolato d'oneri quando
l'appalto è aggiudicato all'offerta economicamente più vantaggiosa.32
L’asta elettronica può essere utilizzata per tutte le ordinarie procedure di aggiudicazione degli
appalti già previste e disciplinate dal diritto comunitario e per l’aggiudicazione, non solo di
forniture e servizi, ma anche di lavori, a condizione che le specifiche siano definibili in modo
sufficientemente preciso. Le offerte vengono valutate solo su supporto elettronico e riguardano
tanto il prezzo quanto altri fattori quantificabili.
Per lo svolgimento di un’asta on-line è sufficiente che l’amministrazione aggiudicatrice (stazione
appaltante), nel rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente ex art. 1, lett. f),
del D.P.R. 101/200233, disponga di una “piattaforma elettronica” dotata di tutte le necessarie
misure di sicurezza. L’ambiente (virtuale) destinato allo svolgimento della negoziazione e,
quindi, alla realizzazione dell’asta on-line, ha necessità di un luogo (fisico) sul quale risiedere e
cioè di una piattaforma tecnologica. Gli elevati costi da sostenere per l’acquisizione e la
gestione di una piattaforma tecnologica hanno consentito lo sviluppo dei cosiddetti “B2b Service

31
Art. 1, paragrafo 7, della Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo
2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture
e di servizi.
32
Art. 54 della Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al
coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, cit.
33
Ai sensi di detta disposizione, per gestore del sistema si intende il soggetto pubblico o privato di cui
l'amministrazione può avvalersi, nel rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente, per la
gestione tecnica dei sistemi informatici di negoziazione.

36
Provider”, operatori internet che offrono le proprie soluzioni tecnologiche in una modalità simile
34
all’affitto insieme a servizi a valore aggiunto connessi all’utilizzo della piattaforma stessa. La
fonte di guadagno per il gestore (privato) dell’asta deriva dalla vendita/noleggio della piattaforma
tecnologica, dalle commissioni sulle transazioni e dalla pubblicità.
Il continuo mutare degli scenari operativi e l’ampliamento della gamma dei potenziali servizi
offribili, hanno comportato anche un’evoluzione delle piattaforme tecnologiche disponibili sul
mercato in modo tale da adattarle alle nuove e diverse esigenze. Esistono oggi diversi operatori
che si sono specializzati nel ruolo di “partner tecnologico” delle imprese pubbliche e/o private in
grado di offrire loro sistemi telematici innovativi di approvvigionamento e negoziazione,
sviluppati ad hoc, costruiti appositamente per soddisfare le necessità rappresentate dalle
35
imprese stesse.
La principale differenza tra un'asta tradizionale e un'asta on-line è rappresentata dunque dal
fatto che le trattative si svolgono virtualmente. Le nuove tecnologie di telecomunicazione ed i
sistemi aziendali integrati con queste nuove realtà, consentono di accedere sempre e ovunque
all'asta, senza alcuna limitazione di luogo o tempo consentendo, inoltre, una domanda/offerta
sempre più vasta dei beni/servizi oggetto di negoziazione.

Per l’effettuazione di aste bandite dalla Pubblica Amministrazione, gli unici prerequisiti
tecnologici richiesti ai fornitori perché possano partecipare ad una gara telematica sono:

 Il collegamento ad internet ;
 Il kit di firma digitale rilasciato da uno dei certificatori iscritti all’albo;
 Acrobat Reader per leggere i documenti di gara e le principali comunicazioni ad essa
relative.
Le aste elettroniche, dimostrando caratteristiche di forte efficacia sia in termini di risparmio sui
prezzi sia in termini di velocità di accesso al mercato, costituiscono una grande opportunità nel
campo degli acquisti delle P.A..

L’effettuazione delle aste in modalità “on-line” comporta vantaggi soprattutto riconducibili a quelli
derivanti dall’utilizzo dell’information technology. L’avvento di internet ha oggi indubbiamente
concorso al loro progressivo espandersi, favorito dall’eliminazione dei vincoli di tempo e spazio
nelle attività di contrattazione e dalla introduzione di comportamenti virtuosi quali la
semplificazione e la standardizzazione dei processi e la riduzione dei costi delle transazioni,
tutto a vantaggio, non solo della amministrazioni acquirenti, ma anche dei mercati di fornitura.
Inoltre, la valutazione automatica delle offerte proposte dai partecipanti all’asta potrebbe
teoricamente non rendere necessaria la commissione aggiudicatrice.

L’ampliamento esponenziale dei fornitori potenziali ha avuto l’effetto di stimolare la concorrenza


evidenziando la necessità di garantire, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, non
soltanto una maggiore trasparenza delle operazioni relativamente alle procedure di gara ed alla
loro pubblicità, ma anche una più semplice accessibilità alle procedure stesse da parte delle
imprese fornitrici. Inoltre, la completa compatibilità con altri strumenti tipici
dell’approvvigionamento telematico (“e-procurement”), quali il catalogo elettronico e il
marketplace, fanno dell’asta on-line, a livello nazionale, uno dei principali elementi di traino del
più generale piano di razionalizzazione della spesa pubblica. Essa può essere realizzata su

34
Con la modalità ASP – Application Service Provider - gli operatori internet perseguono l’obiettivo di
consentire alle imprese utenti, pubbliche o private, la fruizione di una tecnologia evoluta senza doverla
necessariamente sviluppare “in casa”. L'impresa utilizzerà software applicativi "a noleggio" erogati via
Internet in remoto, pagando un canone o a consumo.
35
Cfr. Formez – Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)
- n. 18 (maggio 2004), cit.

37
specifiche richieste delle singole amministrazioni o aggregando la domanda, ma la migliore
applicazione è prevista per beni specializzati e/o con alta volatilità di prezzo e tecnologia e con
frequenza d’acquisto medio-bassa.
Come nelle aste di tipo tradizionale, i beni e servizi trattati sono inizialmente definiti in termini di
quantità, prezzo e specifiche tecniche. Nel corso dell’asta, una o più di tali caratteristiche
possono essere oggetto di rilancio da parte dei concorrenti (ad esempio attraverso una migliore
offerta del livello delle qualità connesse) fino alla definizione del migliore offerente.
Comunemente è il prezzo (mono-attributo) il principale elemento oggetto di variazione ma se, ai
fini dell’aggiudicazione della gara elettronica, si assume il criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, anche le altre caratteristiche menzionate acquistano rilievo (multi-attributo).
Riassumendo, la condizione ideale per lo svolgimento di un’asta on-line si ha dunque quando i
beni oggetto di negoziazione si prestano ad essere ben specificati in termini di quantità, quando
sono caratterizzati da un’alta volatilità dei prezzi e quando presentano caratteristiche qualitative
di facile misurabilità (eventualmente da sottoporre a “rilancio” insieme al prezzo). Per questi
motivi l’asta on-line è considerata uno strumento di negoziazione dinamica; grazie ad essa un
certo numero di fornitori entra in competizione fino all’aggiudicazione della commessa. L’evento
negoziale si svolge solitamente in un arco temporale predeterminato durante il quale il
compratore può monitorare in tempo reale il succedersi delle offerte dei diversi fornitori.
Solitamente, per accedere ad un asta on-line, sono previsti due tipi di aree:36
 ad accesso libero, dove è possibile reperire informazioni ed esplorare aree dimostrative
(demo) in modo da illustrare il funzionamento del servizio prima della registrazione;
 ad accesso controllato, dove è necessario l’utilizzo di codici d'accesso (User ID e
password). Dopo l’attivazione dei codici, si può accedere alle aree di contrattazione.
Normalmente viene fornita una presentazione multimediale dei prodotti offerti e, una volta
decisa la partecipazione all'asta, è necessario seguire le istruzioni che dipendono
sostanzialmente dalle modalità delle contrattazioni. Vanno anche controllate le condizioni di
chiusura dell'asta, i tempi di svolgimento ed ogni altra caratteristica necessaria allo svolgimento
della gara.

2.3 I principali modelli e formati d’asta on-line: elementi distintivi, criticità e varianti
“Sotto un profilo squisitamente teorico, lo studio economico delle modalità di asta più efficienti,
dal punto di vista dell’allocazione ottima delle risorse, è stato tradizionalmente riferito alla
valutazione della singola gara o asta, in un contesto statico e senza alcuna considerazione della
relazione tra gara e mercato rilevante da un lato e tra efficienza dell’asta e dinamiche della
concorrenza potenziale dall’altro. Questa impostazione, se è valida per l’allocazione di risorse
scarse che costituiscono essential facilities per la produzione di beni e servizi finali (e che
esauriscono le possibilità di entrata nel mercato di accesso alla risorsa scarsa) come nel caso
delle frequenze radio o dell’UMTS, potrebbe rivelarsi quantomeno limitativa in altri contesti
economici nei quali, in linea di principio, la probabilità di entrata sul mercato dovrebbe essere
indipendente dalle modalità di acquisizione dei beni e dei servizi.37 Perché un’asta on-line abbia
successo, la progettazione deve rispecchiare gli obiettivi del banditore tenendo presente quali
potrebbero essere i potenziali concorrenti in modo da innescare dinamiche competitive.

36
Cfr. sito internet http://www.i-dome.com/ - Chiara Persichitti - Content Management B2Biscom) - Articoli, Docs &
Ricerche – Gli elementi caratterizzanti e distintivi dei market place - 30/09/2002.
37
Cfr. La centralizzazione delle procedure pubbliche di acquisto per beni e servizi “complessi”: quale
valutazione economica delle opportunità e dei rischi? Antonio Nicita e Fabio Pammolli (CERM) – 6/04 -
Ottobre 2003.

38
A questi fini, è importante avere una buona conoscenza del mercato affinché si possa
coinvolgere un buon numero di fornitori comparabili tra loro. La partecipazione di un congruo
numero di operatori rappresenta la prima delle condizioni necessarie a stimolare la gara.

Come si è già avuto modo di evidenziare, le "aste tradizionali", caratterizzate dalla presenza di
una base d’asta e da rilanci a crescere, hanno trovato notevole applicazione in rete e
rappresentano un fenomeno molto diffuso su internet.
Le aste on-line sono una realtà ormai consolidata in America che ha preso piede anche in
Europa ed in Italia. La tendenza al ribasso dei prezzi, così come la facilità di incontro tra
operatori economici, rappresentano i principali elementi che hanno portato all’esplosione di
questo fenomeno. La sua espansione ha condotto ad utilizzare questo strumento in maniera
sempre più diversificata a seconda delle caratteristiche dei beni oggetto di transazione, degli
attori protagonisti degli scambi e della struttura del mercato di riferimento. La numerosa
letteratura che si è sviluppata nel tempo sulle aste elettroniche, soprattutto straniera, ha
osservato con attenzione il loro evolversi ed ha suggerito e proposto l’adozione di varianti al
meccanismo base di negoziazione che tenesse conto di questi elementi e conducesse a risultati
efficaci, in particolare dal punto di vista del banditore.
Una prima classificazione delle aste on-line riguarda le figure coinvolte nella contrattazione.
Possiamo infatti distinguere tra le seguenti modalità di contrattazione:38
- Business-to-Business, dove sono le aziende a porre all’asta beni o servizi e altri soggetti
imprenditoriali ad acquistarli;
- Business-to-Consumer, situazione nella quale è un utente finale a trattare la proposta di
un’azienda;
- Consumer-to-Business, dove è l’utente finale a porre un’offerta che viene trattata da
un’utenza aziendale;
- Consumer-to-Consumer, in cui un utente finale vende ad un altro utente finale.
Questa distinzione dimostra come questo strumento di negoziazione si sia esteso in modo tale
da rendere reticolari i rapporti tra i diversi operatori economici che si incrociano e traspongono
sulla rete ciò che normalmente avviene nelle tradizionali transazioni commerciali.
Una seconda classificazione è legata alle modalità di accesso all’offerta. Un’asta elettronica di
acquisto/vendita può essere infatti condotta secondo diversi meccanismi di negoziazione. Le
loro concrete applicazioni trovano spazio sia nel settore privato sia laddove uno degli
interlocutori abbia natura di ente pubblico e pertanto soggetto a specifica disciplina normativa.

I modelli più usati on-line sono:

 l’asta inglese (asta ascendente - english auction - al rialzo), forma d'asta più amata,
più nota e adoperata, funziona secondo uno schema che vede un banditore fissare un prezzo
dal quale gli offerenti partono con le proprie proposte, che possono essere migliorate più volte
fino a che non si perviene ad un vincitore. Potendo essere svolta su un sito internet,
concentrando tutti i potenziali offerenti in tempo reale, costituisce un vantaggio notevole per il
banditore. In questo tipo di asta, sono i fornitori a proporre il proprio prodotto/servizio e gli
acquirenti a dover sottoporre la propria offerta; sono dunque questi ultimi a competere tra loro
per aggiudicarsi la merce. Il rilancio di offerte avviene in un certo orizzonte temporale; tale
orizzonte può essere protratto di un tempo di estensione (hammer time) fino a quando nessuno
è più in grado di rilanciare. La modalità di estensione può prevedere la protrazione del temine

38
Cfr. sito internet http://www.i-dome.com/ - Chiara Persichitti - Content Management B2Biscom) - Articoli,
Docs & Ricerche – Le diverse tipologie di aste on-line - 02/10/2002.

39
dell’asta a fronte di offerte giunte negli ultimi x minuti, oppure prevedere un prolungamento pari
a un tempo prestabilito a partire dall’ultima offerta pervenuta. L’elemento essenziale di questo
meccanismo è che in ogni momento l’acquirente conosce il prezzo del bene e quanti compratori
sono disposti a spendere una determinata somma per aggiudicarselo. L’informazione sulle varie
offerte è pubblica in ogni istante della contrattazione. Questo approccio si rivela più efficace se
unito alla definizione del rialzo minimo ad ogni offerta. Essendo organizzate da un fornitore,
sarà suo scopo quello di ottenere la maggiore offerta a livello di prezzo; vince quindi il prezzo
più alto;

 l’asta inglese inversa (downward auction open cry - al ribasso), è fortemente


impiegata nel mondo aziendale per gli acquisti di grandi forniture; l’asta inglese inversa è la
formula d’asta d’acquisto più diffusa, ovvero la classica formula per cui, in un tempo definito, i
fornitori competono tra loro attraverso il continuo rilancio di offerte al ribasso. L'acquirente, dopo
aver individuato un prodotto di cui necessita, anziché acquistarlo tramite catalogo o secondo
procedure tradizionali, indice un’asta tra i fornitori. Saranno proprio questi ultimi ad essere in
competizione fra loro e, ovviamente, l'offerta vincente risulterà quella al prezzo più basso
(sconto maggiore), cioè quando nessun concorrente offre uno sconto superiore all’ultimo
effettuato. Questo meccanismo di negoziazione, unito al meccanismo dell’offerta in busta
chiusa, è quello che maggiormente interessa ai nostri fini perchè riconducibile alle procedure
d’acquisto normalmente indette dalla pubblica amministrazione;39

 l’asta olandese diretta (asta discendente - dutch auction), è l’opposto di quella


inglese. Chiamata così perché nata sulla piazza di Amsterdam nella vendita dei fiori, vede un
banditore che, partendo da un prezzo, se ne allontana gradualmente a intervalli regolari di
tempo, permettendo agli offerenti di interromperlo per domandare (per quel determinato prezzo)
una quantità. Il processo di allontanamento da quel prezzo va avanti fino a che la quantità
bandita termina. Ovviamente l’offerente che si pone in attesa rischia di non acquistare l’intero
quantitativo desiderato. Sta quindi ai compratori accettare l'offerta prima che lo faccia qualcun
altro. Al contrario dell’asta inglese che parte da un prezzo minimo, l’asta olandese parte da un
prezzo massimo che decresce con il passare del tempo: è un metodo veloce, ideale per
vendere molti beni soprattutto se poco durevoli come, appunto, i fiori;40

 l'asta olandese inversa, implica il determinare un prezzo, in questo caso minimo,


che verrà incrementato gradualmente fino alla sottomissione della prima offerta di vendita;

39
“A questo format è poi possibile applicare diverse modifiche, che creano varianti come (i) l’asta
mascherata, che toglie visibilità sull’evento al fornitore che lascia trascorrere un tempo superiore ad una
soglia limite prima di effettuare un rilancio; (ii) l’asta segreta che non consente di capire ne chi sta offrendo
ne chi sta vincendo e (iii) l’asta che consente una fase di negoziazione post evento. L’asta
multiparametrica è un’asta inglese in cui le offerte vengono pesate in modo diverso, rapportandole ad un
indicatore che tiene conto delle diverse prestazioni dei fornitori (qualità, livello di servizio, conoscenza del
fornitore, ecc.). Proprio questa tipologia di asta che si sta piano piano diffondendo tra i buyer più esperti
rappresenta il meccanismo migliore per riuscire a valorizzare le differenti prestazioni dei fornitori.” Cfr.: E-
procurement, e-supply chain: una scelta tattica o strategica? I risultati 2005 dell’osservatorio B2b. IV
Rapporto, Giugno 2005, pag. 51.
40
Nella Dutch auction tradizionale, utilizzata anche in Israele per la compravendita del pesce ed in Canada
per quella del tabacco, i potenziali compratori si trovano in una stanza seduti a delle scrivanie dotate di
pulsanti (buzzers) collegati ad un tabellone elettronico posto di fronte a loro. Il tabellone mostra le
informazioni in merito a ciò che è messo all’asta ed il prezzo di partenza del bene. Cominciata l’asta, una
serie di segnalazioni luminose indicano quale sia la percentuale di ribasso raggiunta rispetto al prezzo di
origine. Nel momento in cui un offerente si prenota premendo il pulsante, si aggiudica il bene al prezzo
indicato in quel momento sul tabellone. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the
literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13, cit.

40
 l’asta al primo prezzo in busta chiusa (first-price sealed bid auction),41 prevede
che i partecipanti propongano un prezzo unico ed invariabile per iscritto e il bene oggetto d’asta
viene aggiudicato al miglior offerente. Si rivolge, generalmente, a settori specifici con pochi
fornitori. In questo caso nessuno degli acquirenti che partecipano alla gara ha la possibilità di
conoscere le offerte degli altri (come invece avviene in tutte le tipologie sopra descritte). La
strategia ottima è quella di offrire una somma leggermente inferiore a quella corrispondente alla
propria valutazione;

 l’asta al secondo prezzo in busta chiusa (second-price sealed bid auction),42


come nel caso precedente, prevede che il bene oggetto d’asta venga aggiudicato al miglior
offerente che paga però il secondo miglior prezzo. L’offerta è determinante ai fini
dell’aggiudicazione ma non del pagamento. In questo caso, la migliore strategia è quella di
offrire un prezzo corrispondente alla propria valutazione; il vincitore sconterà un surplus pari alla
differenza tra la sua valutazione e quella del “secondo miglior offerente”. L’aggiudicazione “2nd
price” è di fatto un’aggiudicazione al miglior prezzo, anche se il pagamento avviene poi in base
al secondo miglior prezzo. Nella esperienza dell’amministrazione pubblica italiana (Ministero
dell’Economia e Finanze), questo modello di gara telematica non è mai stato applicato. In
generale, esso dovrebbe essere valutato a seconda del mercato di riferimento e del numero e
tipologia di offerenti ammessi all’asta.

Come già accennato, il tratto distintivo delle tipologie d’asta descritte è costituito dalla presenza
di informazioni asimmetriche. Assumono quindi importanza fondamentale per lo svolgimento
delle gare i meccanismi base di formazione delle valutazioni dei diversi competitors (private and
pure common value).

Se consideriamo le aste ascendenti con valutazioni private, appare chiaramente dominante la


strategia di rimanere nella competizione fino a quando il prezzo non raggiunge la propria
valutazione. Quando il penultimo partecipante all’asta, in corrispondenza della sua valutazione,
si ritirerà, allora il competitor con la valutazione più alta (quindi l’ultimo rimasto in gara) si
aggiudicherà il bene al prezzo corrispondente alla valutazione della seconda offerta più alta,
cioè quella del penultimo concorrente (equilibrio di Nash).43 Inoltre, una piccola riflessione ci

41
Questo modello di asta è utilizzato nelle aste di approvvigionamento delle P.A. e, talvolta, nella vendita
di oggetti di artigianato e di immobili.
42
Questa forma d’asta è stata utilizzata per la compravendita di francobolli postali ed anche per altre
merci negoziate su internet, ma non ha raggiunto ampia diffusione.
43
La teoria dell’equilibrio di Nash afferma che la strategia più razionale che un giocatore può adottare
quando compete con un avversario, anch'esso razionale, è quella di scegliere la sua mossa strategica in
modo da massimizzare la sua funzione di retribuzione, assumendo che il comportamento dei rivali non
varierà a motivo della sua scelta (vuol dire che anche conoscendo la mossa dell'avversario, il giocatore
non farebbe una mossa diversa da quella che ha deciso. Ad esempio, in un gioco con due giocatori, le
strategie X e Y costituiscono un equilibrio di Nash se il giocatore 1, sapendo che il giocatore 2 sceglierà Y,
sceglie, ottimamente, X e allo stesso tempo il giocatore 2, sapendo che il giocatore 1 sceglierà X, sceglie,
ottimamente, Y).
L'esempio tipico utilizzato per illustrare il concetto di equilibrio di Nash è il cosiddetto dilemma del
prigioniero, in cui le possibili scelte per due prigionieri in celle diverse non comunicanti sono parlare
(accusando l'altro) o non parlare. Se entrambi non parlano avranno una pena leggera; Se entrambi
parlano, accusandosi a vicenda, avranno una pena un po' più pesante; Se faranno scelte diverse, quello
che parla avrà la libertà e l'altro avrà una pena molto pesante. Se entrambi conoscono queste regole e non
prendono accordi, la scelta che corrisponde all'equilibrio di Nash è di parlare, per entrambi. Da questo
esempio si vede che la teoria nei casi reali non è sempre la soluzione migliore (o talvolta non è
sufficientemente realistica).

41
suggerisce che in un asta al secondo prezzo in busta chiusa con valutazioni private, è ottimale
per un giocatore “dire la verità” e offrire un prezzo uguale alla propria valutazione,
indipendentemente dal comportamento degli altri partecipanti. Per questo motivo le aste
ascendenti sono talvolta riferite alle aste second price.

Nelle aste discendenti notiamo che, nonostante esse appaiano come un gioco di tipo dinamico,
ogni problema dell’offerente è un problema essenzialmente statico. Ciascun offerente deve,
infatti, scegliere l’offerta da sottoporre senza farsi condizionare dagli altri offerenti che non si
sono ancora pronunciati e colui che sceglie il prezzo più alto vince il bene oggetto d’asta al
prezzo che ha dichiarato. Così questo gioco è strategicamente equivalente all’asta al primo
prezzo in busta chiusa.44

Dal punto di vista della Pubblica Amministrazione che bandisce un’asta di acquisto, la
conoscenza dei meccanismi, appena accennati, di formazione delle valutazioni dei competitors,
può essere utile per definire le regole della gara. Tali regole andranno principalmente costruite a
seconda del livello di conoscenza del mercato di riferimento e degli operatori in esso attivi nel
tentativo di creare le migliori condizioni per una efficiente riuscita della competizione.

Le caratteristiche di flessibilità dei modelli di approvvigionamento e di vendita tipiche delle aste


on-line, unite alla possibilità di personalizzare tale strumento, costituiscono il principale motivo
per cui le imprese pubbliche e private trovano nei mercati virtuali un'importante via di
semplificazione ed ottimizzazione del proprio business. Proprio per questo il settore pubblico
mostra particolare attenzione a questo sistema di compravendita on-line con lo scopo di
sfruttare tutte le potenzialità da esso offerte e di rendere sempre più efficace l’azione
amministrativa.

Alcune recenti pubblicazioni45 hanno individuato quali siano le principali variabili che
definiscono un’asta elettronica d’acquisto. Dati i diversi modelli di asta sopra illustrati, si
possono considerare:

1. Modalità di aggregazione: la negoziazione può avvenire tramite aggregazione


combinatoria, nel caso in cui siano trattati lotti diversi di prodotti diversi con la possibilità di
formulare un’offerta per più lotti contemporaneamente; tramite aggregazione Yankee, nel caso
in cui siano trattati lotti diversi dello stesso prodotto; tramite aggregazione semplice nel caso in
cui ci sia un’unica aggiudicazione per un unico lotto di prodotti;

2. Modalità di aggiudicazione: la modalità di aggiudicazione può essere automatica, nel


caso in cui l’esito dell’asta determini automaticamente il vincitore, oppure non automatica (o con
riserva di aggiudicazione) nel caso in cui il banditore si riservi di selezionare il vincitore
indipendentemente dall’esito dell’evento;

3. Prezzo di aggiudicazione: può essere il prezzo effettivamente offerto dal vincitore,


oppure il secondo miglior prezzo.

44
In altre parole, la strategia a disposizione per un giocatore è la stessa sia con riguardo alle aste
discendenti sia con riguardo alle aste al primo prezzo in busta chiusa. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction
theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13,
cit.
45
Politecnico di Milano – Il B2b in Italia: finalmente parlano i dati - Osservatorio B2b, III Rapporto, Marzo
2004.

42
Preliminarmente occorre adottare un metodo di valutazione delle offerte che può essere mono-
attributo, nel caso in cui si basi esclusivamente sul prezzo (sia esso quello complessivo della
commessa o una media pesata dei prezzi di una parte del capitolato), oppure multi-attributo, nel
caso in cui si basi su una media pesata di più caratteristiche oltre al prezzo (ad esempio qualità,
livello di servizio, modalità di pagamento, tempi di consegna, ecc.). La base d’asta determina il
punto di partenza della negoziazione mentre il reserve price, detto anche target price, indica la
soglia al di sotto della quale la negoziazione è considerata valida dal banditore46.
In concreto, attualmente, il maggior numero di negoziazioni elettroniche si svolge secondo il
meccanismo dell’asta inglese, con il metodo di valutazione mono-attributo, la modalità di
aggregazione semplice e stabilendo un prezzo di aggiudicazione pari al prezzo offerto dal
vincitore.

Il meccanismo dell’asta è stato, nel tempo, arricchito nelle sue forme di manifestazione
attraverso l’utilizzo di varianti che tenessero in considerazione alcuni elementi tra i quali si
evidenziano:

o il numero dei partecipanti;


o il mercato di riferimento;
o la durata delle gare;
o la possibilità di comportamenti collusivi da parte delle imprese;
o le modalità di presentazione delle offerte (proposta pubblica, in busta chiusa, ecc.);
o il prezzo minimo;
o la divisione delle forniture in più lotti;
o l’ammontare delle penali per i vincitori che non onorano gli impegni assunti.

L’introduzione di tali varianti ha lo scopo di garantire lo svolgimento trasparente della


competizione e di migliorarne sempre più le performance che possono, infatti, mutare a
seconda del diverso meccanismo adottato.

Un’asta si gioca tra diversi offerenti e un banditore che si trova nella piacevole situazione di
decidere le regole del gioco. Queste ultime possono riguardare, ad esempio, l’utilizzo di una o
più sessioni di gara (round).

A prescindere dal regolamento adottato per lo svolgimento di un’asta telematica, il soggetto che
la indice, pubblico o privato, deve procedere, quindi, ad una serie di valutazioni, soprattutto
economiche, che lo conducano alla scelta del formato d’asta più conveniente per il tipo di
mercato cui si rivolge.

Nel caso delle amministrazioni pubbliche l’ampia disponibilità di “modelli” di negoziazione offerta
dalla possibilità di conduzione telematica della gara, implica che la stazione appaltante effettui
una valutazione approfondita delle caratteristiche del mercato di riferimento per giungere a
selezionare le modalità di svolgimento della gara (il modello appunto) più adatte al
raggiungimento del “miglior” risultato.

Le aste utilizzate nei diversi mercati (forniture, elettrici, delle telecomunicazioni, ecc.) possono
seguire regole molto diverse. In particolare il modello dell’asta on-line può essere definito
prendendo in considerazione alcuni elementi caratteristici della gara:

 Lo stile della negoziazione


o Aperta

46
Nel settore pubblico, base d’asta e reserve price solitamente coincidono.

43
o Buste chiuse
 Il criterio di aggiudicazione
o Prezzo più basso
o Offerta economicamente più vantaggiosa
 La tipologia di procedimento
o Round unico
o Round multipli

L’asta a busta aperta, è la tipologia più comune. I partecipanti effettuano le loro offerte
migliorative fino a quando non rimane un ultimo concorrente in gara. Il contenuto delle offerte
presentate da ciascun partecipante è accessibile a tutti nel momento stesso in cui le offerte
sono presentate. Ogni competitore ha quindi la possibilità di confrontare immediatamente la sua
offerta con quelle dei concorrenti.

Nell’asta a busta chiusa, viceversa, i competitors sottomettono le proprie offerte in modo che
esse non siano accessibili né al banditore, né agli altri concorrenti fino al termine previsto per la
loro presentazione.47 La selezione cadrà sulla migliore offerta.

Il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso prevede che l’offerta vincente sarà quella di
valore minimo pervenuta entro i termini fissati per la presentazione della stessa.
Nell’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, le offerte saranno classificate
in base al valore ponderato della componente economica (prezzo offerto) con il punteggio
attribuito alla componente tecnica (qualità dell’offerta).

Per ognuna delle differenti combinazioni adottate tra meccanismi di negoziazione e criteri di
aggiudicazione, è possibile procedere a gare telematiche:

 con procedimento dinamico, ovvero caratterizzate dallo svolgimento di un’unica


sessione di durata prestabilita in cui ogni concorrente può effettuare un numero imprecisato di
offerte;
 a round unico (single stage), che si svolgono in un’unica sessione di negoziazione;
 a round multipli (multi stage), di numero limitato o illimitato, dove le offerte vengono
proposte in più soluzioni.
Nell’ambito delle diverse possibilità, particolare rilevanza, ai fini dell’ottimizzazione del risultato,
assume la scelta tra i modelli che prevedono una “iterazione” dell’offerta del singolo fornitore
sulla base delle offerte dei suoi concorrenti (busta aperta - round unico o busta chiusa - round
multipli) o quelli in cui l’offerta viene presentata dal fornitore in un’unica fase, senza possibilità di
modifica successiva (round unico – busta chiusa, di fatto il modello tradizionale utilizzato dalle
Pubbliche Amministrazioni nelle gare per l’acquisizione di beni o servizi).

47
Le gare in busta chiusa sono eventi negoziali che replicano la struttura delle gare in busta chiusa
tradizionali. Permettono quindi di gestire separatamente l’offerta dei fornitori in due documentazioni
distinte. La prima, un’offerta tecnica, raccoglie le specifiche della fornitura, la seconda, quella economica,
è invece esclusivamente dedicata al prezzo. Solo una volta definiti e selezionati i migliori fornitori, sulla
base delle informazioni contenute nell’offerta tecnica, sono visualizzabili le offerte economiche dei fornitori
scelti. Questa soluzione, se supportata da adeguati tool di controllo del processo e da opportune garanzie
di sicurezza, si adatta anche alle esigenze della Pubblica Amministrazione. Cfr.: E-procurement, e-supply
chain: una scelta tattica o strategica? I risultati 2005 dell’osservatorio B2b. IV Rapporto, Giugno 2005, pag.
51.
Nella variante “offerta segreta in busta chiusa”, le offerte sono invece visibili solo al banditore. I
partecipanti visualizzano unicamente la propria offerta e, se previsto, la posizione nella classifica.

44
Fermo restando che esiste una vastissima letteratura scientifica ed operativa sulle implicazioni
dei diversi modelli di gara, frutto delle discipline di studio dedicate alle dinamiche competitive,
una prima indicazione generale è che i modelli iterativi possono fornire risultati ottimali nei casi
in cui la determinazione della migliore offerta (l’offerta che minimizza il costo per
l’amministrazione appaltante compatibilmente con un congruo margine di redditività dell’impresa
fornitrice) può derivare da un processo di confronto ed adattamento tra i partecipanti alla gara.
Questo di norma avviene nei mercati in fase espansiva (nuovi prodotti/servizi) o in cui abbia
particolare rilevanza l’acquisizione di quote di mercato o la piena occupazione delle capacità
produttive (es. utilities); in questi contesti, le politiche di prezzo dei fornitori, si fondano
principalmente sull’elemento comparativo rispetto ai concorrenti e tale approccio può essere
applicato anche per ciascuna opportunità (gara).

Nei mercati “maturi” invece, in cui la conoscenza del contesto competitivo da parte degli
operatori è molto sviluppata (strutture di costo, fonti di approvvigionamento, margini di profitto
medi, ecc.), i concorrenti possono disporre di tutte le informazioni necessarie per definire la
propria migliore offerta, a prescindere dalla conoscenza dell’offerta effettivamente presentata
dagli altri partecipanti. In questo caso il modello dell’offerta in busta chiusa - round unico, può
garantire migliori risultati, essendo più probabile che i concorrenti stabiliscano i valori di offerta
tentando di massimizzare le probabilità di successo compatibilmente con il congruo margine di
redditività.

Dal punto di vista funzionale, i modelli senz’altro più innovativi ed interessanti sono quelli
iterativi. E’ da tener presente, però, che essi, prevedendo “rilanci” sul prezzo o su prezzo e
qualità dell’offerta, presentano una maggior complessità gestionale e richiedono un notevole
approfondimento in relazione alle modalità ed alle regole di gestione delle diverse fasi di offerta.
La complessità operativa di alcuni modelli iterativi non è quindi da trascurare e va considerata
quale elemento di valutazione sull’opportunità di adottarli. Considerando che, almeno ad oggi, le
aste on-line costituiscono un forte elemento di innovazione nella procedura di gara, la ricerca
della massima semplificazione può essere un fattore di scelta a volte determinante sia per la
stazione appaltante sia per le imprese concorrenti.

Alla luce di quanto detto si può spiegare il fatto che, dopo alcune gare sperimentali condotte con
i modelli iterativi (busta aperta – round unico e busta chiusa – round multipli) la Consip (una
delle stazioni appaltanti che in Italia ha fatto più ampio e sistematico uso delle gare telematiche)
abbia condotto tutte le numerose gare del 2005 adottando il “semplice” modello busta chiusa-
round unico;48 di fatto, i mercati in cui la Consip è intervenuta con le proprie gare telematiche,
sono tutti caratterizzati da una elevata “maturità” (commodities in area ICT, prodotti per l’ufficio,
buoni pasto ecc.) e conseguentemente dalla ampia disponibilità di informazioni (sulla struttura
dei costi, sui margini di profitto medi, ecc.) per i partecipanti.49
Il modello di gara a round multipli prevede, infatti, la ripetizione di un numero limitato o illimitato
di sessioni di negoziazione, ad ognuna delle quali possono partecipare i soli fornitori di volta in
volta invitati, secondo regole predefinite. Ad ogni round la base d’asta corrisponde alla migliore
offerta del round precedente. Il modello consente di far rimanere in corsa per l’aggiudicazione
finale solo i fornitori che hanno effettuato rilanci di offerta validi ad ogni round. L’entità minima
del rilancio può essere o non essere definita. La chiusura della gara avviene quando nel round
in corso i fornitori invitati non presentano alcuna offerta migliorativa valida. Questo modello
presenta l’inconveniente di aumentare la circolazione delle informazioni con il rischio di un loro

48
Vedi paragrafo 1.4.
49
Il modello a round unico ha il vantaggio di promuovere l’ingresso in gara e ridurre il rischio di collusione.
D’altro canto le performance possono non essere ottimali quando c’è incertezza sul valore del bene
bandito.

45
uso improprio e la possibilità che si inneschi il cosiddetto effetto cane-gatto, cioè la condizione in
cui, in un contesto di operatori asimmetrici, il concorrente più forte segue una strategia in cui
supera continuamente le offerte di un concorrente meno forte di un valore minimo fin quando
quest’ultimo desiste dalla gara.

Il tempo di svolgimento di un’asta on-line è un altro elemento importante da tenere in


considerazione. Quando la durata della gara elettronica si protrae per molto tempo, può
verificarsi un uso improprio delle informazioni a causa della loro eccessiva circolazione. In tali
circostanze, esiste il pericolo che i partecipanti adottino comportamenti collusivi (ad esempio,
quando si tratta di aggiudicarsi più lotti di fornitura di un medesimo o di differenti prodotti)
utilizzando i primi round di rilancio per scambiarsi implicitamente messaggi e segnalare su quale
delle forniture intendono puntare.

Il fenomeno della collusione consiste nell’accordo segreto che interviene tra due o più bidders
(soprattutto imprese) allo scopo di dividersi il mercato mantenendo i prezzi al livello concordato.
Ciò può facilmente realizzarsi quando il mercato di riferimento è in mano a pochi soggetti che
trovano conveniente non ostacolarsi tra loro. Da questo punto di vista, “un’asta al primo prezzo
in busta chiusa, risulta meno vulnerabile alle manipolazioni collusive delle imprese, che devono
precisare le proprie offerte senza conoscere le mosse degli altri e senza poter punire eventuali
comportamenti devianti”.50 Evitare collusioni significa assicurare l’indipendenza delle offerte; un
elevato numero di concorrenti diminuisce, anche se non scongiura del tutto, la realizzazione di
tali comportamenti confermando l’importanza dell’elemento della concorrenzialità nelle gare
telematiche.

Aste troppo lunghe non favoriscono inoltre il giusto atteggiamento psicologico ed il giusto
approccio alla gara a causa delle estenuanti trattative cui sono sottoposti i partecipanti
(imprese) che sopportano anche maggiori costi in termini di impiego di risorse umane. Possibili
correttivi a questo problema consistono nel:

 fissare un numero di round ex-ante;


 introdurre un round finale in busta chiusa (asta Anglo-Dutch);
 modificare le regole di attività (ad esempio, incremento del rialzo minimo).

I vantaggi e svantaggi di tali correttivi possono riassumersi nella seguente tabella:51

Vantaggi Svantaggi

numero di round fissato ex-ante riduzione della durata massima di gara


incompleta circolazione delle
eliminazione effetto cane-gatto informazioni

riduzione della durata massima di gara


round finale in busta chiusa
eliminazione effetto cane-gatto Incerta durata massima di gara

efficiente circolazione delle informazioni

50
“Quando qualche anno fa vennero assegnate negli Stati Uniti le frequenze radio locali in un numero
estremamente elevato di distretti, i partecipanti sottoposero offerte le cui ultime tre cifre corrispondevano al
codice d´area a cui erano realmente interessati. Per contro, un´asta al primo prezzo in busta chiusa risulta
meno vulnerabile alle manipolazioni collusive delle imprese, che devono precisare le proprie offerte senza
conoscere le mosse degli altri e senza poter punire eventuali comportamenti devianti.” Cfr. Idee in campus
Articles series - 9 ottobre 2000 UMTS di Michele Polo (IGIER -Università Bocconi) -
51 nd
Cfr. presentazione Consip – Ufficio studi – 2 Auction Lunch – Gare telematiche: come ridurne la
durata? – Roma 24 Marzo 2003.

46
incremento del rialzo minimo riduzione della durata massima di gara Incerta durata massima di gara

riduzione effetto cane-gatto Riduzione qualitativa dell’informazione

Un altro problema ricorrente nello svolgimento delle aste on-line, specie quando si tratta di
aggiudicare forniture relative a mercati non particolarmente conosciuti o in via di espansione, è
quello comunemente noto come la “maledizione del vincitore”. Quando più soggetti concorrono
per aggiudicarsi una fornitura che ha un valore non esattamente determinabile a priori, vincerà
chi avrà le aspettative più ottimistiche sul nuovo mercato. Ma se, come è possibile, le valutazioni
si distribuiscono attorno a quello che risulterà essere il vero valore della fornitura, chi se la
aggiudicherà avrà avuto aspettative eccessivamente ottimistiche e potrà scoprire di avere
offerto troppo.52 L’errore consiste nel tenere in considerazione le “cattive informazioni” liberate
dagli altri partecipanti nel corso della gara che possono indurre il vincitore a pagare mediamente
più di quanto il bene valga in realtà, cosa che accade spesso in pratica. Una possibile soluzione
a questo problema è dato dall’indizione di più gare per quel mercato in modo che ogni
partecipante possa sondare l’opinione degli altri e tenerne conto evitando di fare offerte
inadeguate. Nel caso delle aste di acquisto al prezzo più basso, bandite dalla pubblica
amministrazione, la “frenesia” di aggiudicarsi la gara può condurre ad offerte antieconomiche da
parte delle imprese, con riflessi negativi in termini di qualità del prodotto offerto o, nella peggiore
delle ipotesi, a non essere in grado di onorare l’impegno assunto. Anche in questo caso, l’asta
al primo prezzo in busta chiusa offre maggiori garanzie rispetto a quella
ascendente/discendente, anche perché concede agli operatori più deboli maggiori (ma non
grandi) possibilità di vincere.

Trattandosi di un fenomeno in costante crescita, e nell’intento di personalizzare sempre più le


gare telematiche a seconda delle specifiche esigenze, si sono via via sviluppati nel tempo
formati di asta ulteriori ed alternativi. In particolare, si sta attualmente verificando la convenienza
ad adottare alcuni modelli che presentano aspetti interessanti in termini di forte riduzione della
durata massima di gara (specie nell’ipotesi di gara con busta aperta e rilanci continui), certa
anche senza prezzo soglia,53 rispetto a quelli più comunemente utilizzati. Essi sono:

 l’asta giapponese54 (ascending clock), è una variante continua dell’asta inglese e


prevede, in un arco di tempo prefissato, la modifica del prezzo per decrementi successivi con
autoesclusione dei partecipanti (bidder) fino all’ultimo rimanente in gara. Gli operatori non
sottomettono offerte individuali, ma dichiarano di essere disposti a fornire il bene al prezzo
corrente seguendo la regola di attività, cioè fino a quando non dichiarano di uscire dalla
competizione in corrispondenza della propria valutazione. Questo formato d’asta spinge i
partecipanti ad adottare una strategia molto semplice e cioè di individuare a priori la propria
valutazione di riserva, intendendosi per essa quel prezzo minimo della fornitura al di sotto della
quale il fornitore non è più disposto ad aggiudicarsi la gara decidendo così di uscire dalla
competizione; vince l’operatore che rimane da solo dopo l’abbandono dell’ultimo concorrente

52
Si racconta come “un professore della Stern School of Business di New York era solito illustrare questo
problema ai suoi allievi mettendo all’asta un sacchetto di plastica dove si intravedevano alcuni dollari
appallottolati, senza poter calcolare esattamente il valore del contenuto. Regolarmente il vincitore di
questa piccola asta scopriva di aver offerto una somma eccessiva per i dollari contenuti nel sacchetto.”
Cfr. Idee in campus Articles series - 9 ottobre 2000 UMTS di Michele Polo (IGIER - Università Bocconi) -
53
Il prezzo soglia, nell’asta di acquisto, è il prezzo al di sotto del quale non viene attribuito ulteriore
punteggio economico; è comunque possibile l’acquisto al di sotto del prezzo soglia, ma il venditore non ha
alcun vantaggio dal superare “verso il basso” con la sua offerta, il prezzo soglia.
54 nd
Cfr. presentazione Consip – Ufficio studi – 2 Auction Lunch – Gare telematiche: come ridurne la
durata? – Roma 24 Marzo 2003, cit.

47
ricevendo il prezzo proposto da quest’ultimo, ossia in corrispondenza della sua valutazione di
riserva. Il competitor ha inoltre la possibilità di correggere tale valutazione limite man mano che
l’asta prosegue in corrispondenza delle nuove informazioni derivanti dall’abbandono degli altri
partecipanti. Il fornitore ha perciò convenienza a rimanere in gara sino a quando non viene
raggiunto il prezzo corrispondente alla sua valutazione di riserva (termometro). Questo formato
alternativo può essere esteso anche alle gare con modalità di aggiudicazione all’offerta
economicamente più vantaggiosa adottando come variabile il punteggio totale delle offerte
anziché il prezzo. In tal caso il termometro salirebbe continuamente, a partire dal punteggio
minimo, invece che scendere, come accade quando la variabile è costituita solo dal prezzo. La
formula di aggiudicazione espressa nel bando di gara deve consentire al fornitore di poter
calcolare il punteggio massimo corrispondente alla sua valutazione di riserva dato dalle
combinazioni del punteggio economico (prezzo) e del punteggio tecnico (caratteristiche
qualitative del bene). Quando il termometro raggiunge il punteggio massimo sostenibile, il
fornitore abbandona la gara. Data la velocità con la quale si svolge questo tipo di asta, i fornitori
potrebbero assumere decisioni non ponderate; stabilire una durata più lunga della negoziazione,
associata a basse percentuali di decremento del prezzo, rappresenta una soluzione a questo
problema.

 l’asta survival è una combinazione dell’asta giapponese e di quella con offerta


segreta in busta chiusa. Si svolge in più sessioni (round) nel corso delle quali l’operatore che fa
l’offerta peggiore viene eliminato. Il numero di “survivors” in ogni sessione (e quindi anche il
numero massimo di round pari a n-1) è così conosciuto sin dall’inizio. I concorrenti eliminati non
possono più rientrare in gara per cui, nella sessione finale saranno presenti solo due bidders. In
questo tipo di asta, l‘offerta dell’operatore eliminato diventa la base d’asta del round successivo;
per cui l’offerta minima in ogni sessione deve essere pari all’offerta più bassa del round
precedente (regola dell’offerta). Vince il concorrente che nell’ultimo round fa l’offerta migliore
(regola di aggiudicazione) ricevendo il prezzo offerto durante l’ultima sessione dall’operatore
perdente (regola di pagamento al secondo prezzo).55 Questo formato d’asta consente al
fornitore razionale di adottare una strategia semplice che lo conduce ad offrire, in ogni round, la
sua valutazione di riserva. Quest’ultima potrà anche variare una volta assunte le informazioni
derivanti dall’eliminazione degli altri partecipanti. È curioso osservare come in questa tipologia
d’asta potrebbe verificarsi la condizione che un fornitore vinca con un’offerta inferiore rispetto ad
altre migliori proposte nei round precedenti.

 l’asta Anglo-Dutch, infine, consiste nell’espletamento dell’asta classica inglese


(ascendente) fino a quando non rimangono due soli concorrenti, disposti ad accettare il prezzo
corrente. A questo punto si introduce un round finale in busta chiusa in cui si chiede ai due
competitors rimanenti di proporre una “best and final sealed-bid offer”. Questa tipologia di asta è
indicata in presenza di un bidder che è più forte dei rivali; proporre l’ultima offerta in segreto
concede a questi ultimi maggiori possibilità di vittoria.

24 Il sistema Consip
Le aste elettroniche di acquisto prevedono, in linea generale, che le fasi principali che si
svolgono via internet comportino:

a) Apertura della procedura: i fornitori sono invitati alla partecipazione attraverso la


pubblicazione on-line della documentazione e l’utilizzo della posta elettronica;

55
Come già accennato nel corso della trattazione, questo sistema consente al fornitore che si aggiudica la
gara di scontare un “surplus” dato dalla differenza tra il prezzo di riserva e quello offerto dall’ultimo
eliminato (cioè il prezzo di aggiudicazione della gara).

48
b) Abilitazione dei fornitori: consiste nella verifica del possesso dei requisiti richiesti per
la partecipazione all’asta telematica;
c) Espletamento dell’asta: la fase di negoziazione avviene sul web, anche attraverso
rilanci in tempo reale effettuati dai fornitori invitati, a valle della procedura di abilitazione, dai
propri personal computers collegati in internet;
d) Aggiudicazione dell’asta: alla chiusura, il sistema d’asta propone in automatico la
migliore offerta presentata e, quindi, il vincitore. Le comunicazioni di aggiudicazione possono
essere svolte tramite posta elettronica così come la stipula definitiva del contratto.

Riguardo al processo di realizzazione di gara telematica previsto dalla Consip, definito secondo
quanto indicato nel D.P.R. 101/2002, esso può essere suddiviso in cinque macro-processi:

a) emissione del bando di abilitazione dei fornitori per una o più specifiche categorie
merceologiche;
b) emissione dei singoli avvisi di gara, relativi alle specifiche gare da espletare nell’ambito
delle categorie merceologiche oggetto del bando di abilitazione;
c) invio degli inviti alle imprese ammesse a partecipare alla gara;
d) negoziazione on-line, cioè l'espletamento delle singole gare, oggetto degli avvisi,
attraverso l'utilizzo di una piattaforma telematica a supporto della presentazione e ricezione
delle offerte dei fornitori e della loro valutazione;
e) aggiudicazione della fornitura, a seguito delle verifiche necessarie per la conferma della
graduatoria (valutazione delle offerte anomale, verifiche tecniche).

Il bando di abilitazione, in generale, indica le categorie merceologiche che nel periodo di validità
del bando potranno essere oggetto di gare telematiche, i requisiti minimi per l’abilitazione dei
fornitori alle gare telematiche per ciascuna categoria merceologica, le modalità ed i sistemi con
cui le gare telematiche potranno essere effettuate, il periodo di validità dell’abilitazione, i termini
per la presentazione delle domande di abilitazione.

Nella fase di abilitazione al bando, il responsabile del procedimento, supportato da una


commissione di abilitazione, valuta le domande di abilitazione ed invia, utilizzando la posta
elettronica, la comunicazione dell’esito ai fornitori.

L’avviso di gara si riferisce ad una specifica fornitura, nell’ambito delle categorie merceologiche
previste dal bando di abilitazione ed indica, in generale, l’oggetto della specifica gara telematica,
le modalità con cui verrà espletata la gara ed i criteri di aggiudicazione, i requisiti minimi di
partecipazione alla gara.

Terminata questa fase, il responsabile del procedimento, invia gli inviti ai fornitori ammessi a
partecipare alla gara, indicando la data, l’ora e tutte le informazioni necessarie ai fini dello
svolgimento della negoziazione on-line.

Durante la negoziazione on-line, i fornitori invitati, presentano le offerte mediante il sistema


telematico accessibile attraverso il portale, con le modalità descritte nella documentazione di
gara (avviso e invito).

Al termine delle operazioni di negoziazione il sistema telematico formula la graduatoria delle


offerte. Il responsabile del procedimento, sempre con il supporto della commissione di gara,
procede con le stesse modalità previste per le gare “tradizionali” ad effettuare
l’aggiudicazione.56

56
Cfr Introduzione alla Guida agli acquisti in rete – Gare telematiche - www.acquistinretepa.it.

49
La piattaforma tecnologica Consip è in grado di supportare diverse tipologie di gara telematica.
Il sistema realizzato da Consip per le pubbliche amministrazioni consente lo svolgimento di
modelli di negoziazione diversificati in base ai criteri di aggiudicazione - al prezzo più basso o
all’offerta economicamente più vantaggiosa - ed in base alle modalità di presentazione delle
offerte - “busta” aperta/chiusa. Come ulteriori opzioni, la piattaforma consente di gestire sia gare
a sessione unica, ovvero con svolgimento a round singolo, sia gare multi sessione, ovvero con
svolgimento a round multipli.57

Come già accennato, per ciò che concerne la visibilità delle offerte, la modalità di negoziazione
“a busta chiusa” prevede che il contenuto delle offerte presentate da ciascun fornitore non sia
accessibile agli altri fornitori ed alla Stazione Appaltante fino al termine previsto per la
presentazione delle offerte a differenza della modalità “a busta aperta”, laddove il contenuto
delle offerte presentate da ciascun fornitore è accessibile a tutti nel momento stesso in cui le
offerte vengono esibite con la possibilità di confrontare immediatamente ogni offerta con quella
proposta dai concorrenti. Esiste anche una terza modalità, “a busta segreta”, in cui le offerte
sono visibili solo al responsabile del procedimento; i fornitori visualizzano unicamente la propria
offerta e, se consentito dal responsabile del procedimento, la posizione nella classifica.

Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione, a seconda delle caratteristiche del bene oggetto
della procedura di gara, è possibile procedere alla “aggiudicazione al prezzo più basso”, dove
l’offerta vincente è quella di valore più basso pervenuta entro i termini fissati per la
presentazione dell’offerta stessa58 oppure alla “aggiudicazione all’offerta economicamente più
vantaggiosa”, in cui le offerte sono classificate in base al valore ponderato della componente
economica (prezzo offerto) con il punteggio attribuito alla componente tecnica (qualità
dell’offerta).59 Le formule matematiche per il calcolo dei punteggi sono definite e comunicate ai
fornitori contestualmente alla pubblicazione dell’avviso di gara. Per poter determinare il
punteggio tecnico è necessario individuare per ogni articolo presente uno o più attributi che
rappresentano le caratteristiche tecniche del prodotto e, per ognuno di essi, definire dei valori
accettabili al fine di assegnare un punteggio.60 Il punteggio più alto indica il valore ottimale,

57
Cfr Regole per l’accesso e l’utilizzo delle gare telematiche, art. 34 - www.acquistiinretepa.it
58
Si precisa che il Sistema non consente unicamente la presentazione di offerte in cui il prezzo
complessivo sia superiore alla base d’asta.
59
Durante la fase di presentazione dell’offerta, il Sistema mostra: il punteggio economico (PE) attribuito
all’offerta; il punteggio tecnico tabellare (PTT) attribuito all’offerta; il punteggio complessivo PE + PTT
calcolato. In caso di assoluta parità di migliori offerte presentate (cioè nel caso in cui il Punteggio
complessivo dato dalla somma del punteggio tecnico tabellare e del punteggio economico attribuito a due
o più offerte sia uguale), verrà effettuata un’ulteriore sessione di negoziazione migliorativa dell’offerta,
aperta esclusivamente ai soggetti che abbiano presentato le sopra citate migliori offerte; in caso di
ulteriore parità, si proseguirà con ulteriori sessioni di negoziazione fino all’ottenimento di una ed una sola
miglior offerta. Nel caso in cui in una delle successive eventuali sessioni di negoziazione non venga
presentata alcuna offerta migliorativa, sarà considerata migliore offerta quella presentata
cronologicamente prima nella sessione precedente.
60
Relativamente al criterio di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa sono
generalmente disponibili 2 algoritmi per la valutazione delle offerte:
(i) algoritmo della somma, dove il Punteggio Complessivo dell’offerta (PC) è dato dalla somma del
Punteggio Economico (PE) e del Punteggio Tecnico (PT) quindi (PC = PT + PE). In questo caso vince
l’offerta con il punteggio complessivo più alto ricevuta entro i termini della negoziazione;
(ii) algoritmo del rapporto, dove il Punteggio Complessivo dell’offerta (PC) è dato dal rapporto tra
l’importo dell’Offerta Economica (OE) ed il Punteggio Tecnico (PT) quindi (PC = OE/PT). Vince l’offerta
con il rapporto più basso ricevuta entro i termini della negoziazione.

50
quello più basso il valore peggiore. Più una caratteristica tecnica è importante all’interno della
gara, maggiore è il peso ad essa attribuito. La lista degli attributi viene visualizzata ed ordinata
per peso decrescente. Il responsabile del procedimento può identificare anche attributi
facoltativi, che i partecipanti alla negoziazione possono valorizzare per fornire informazioni
aggiuntive all’articolo oggetto della gara. Tali attributi non incidono sulla determinazione del
punteggio tecnico in quanto a loro non viene assegnato alcun valore e non hanno alcun peso
all’interno della negoziazione.

Anche nel sistema Consip, per ognuna delle possibili tipologie di gara derivanti dalla
combinazione tra modalità di negoziazione e criteri di aggiudicazione, è possibile eseguire le
gare telematiche applicando, nella fase di presentazione delle offerte, o la regola del “round
unico”, in cui la presentazione delle offerte avviene in un unico periodo temporale al termine del
quale il sistema stila la graduatoria sulle offerte pervenute,61 o la regola dei “round multipli”,
dove la presentazione delle offerte avviene in più sessioni temporali.62 La prima fattispecie è
tipicamente utilizzata nel caso di gara a busta aperta con criterio di aggiudicazione al prezzo più
basso mentre, nell’ambito dei round multipli, è possibile prevederne un numero indefinito ma
limitato, stabilendo anticipatamente un’ultima sessione quale limite previsto per proporre offerte.
Al termine di questa, il sistema stila la graduatoria finale sulle offerte pervenute. E’ anche
possibile definire round multipli di numero indefinito e illimitato, in cui la presentazione delle
offerte avviene in più sessioni temporali senza stabilire in anticipo un limite per la presentazione
delle offerte. In entrambi questi due ultimi casi, possono preordinarsi ulteriori condizionamenti
quali, ad esempio, il raggiungimento di un numero minimo di fornitori ancora in gara. Nel caso di
“round multipli”, l’impostazione della gara telematica necessita la definizione di alcuni parametri
quali: la percentuale di rilancio minima/massima ammessa, la percentuale di rilancio
minima/massima ammessa nell’ultimo round, il numero di sessioni di negoziazione
(limitato/illimitato), il numero di fornitori presenti nell’ultimo round.

L’impostazione del rilancio minimo e massimo consente di definire il range in cui devono
ricadere le offerte presentate nella sessione di negoziazione classificando le offerte stesse
come migliorative valide e non valide. Solo i fornitori che hanno presentato una offerta
migliorativa valida sono invitati a partecipare alla successiva sessione di negoziazione. Questo
meccanismo consente di definire un “percorso” per il raggiungimento dell’offerta che influenza il
numero di round necessari per la conclusione della gara e la velocità con la quale si definisce
l’offerta migliore.

La scelta tra le diverse regole di svolgimento della negoziazione dipende principalmente dalle
caratteristiche del mercato dell’offerta (numero di fornitori, livello di competitività, esistenza di
barriere all’ingresso, difficoltà nella determinazione di una corretta base d’asta, ecc.). Queste ed
eventuali altre caratteristiche che si rendesse necessario considerare, devono essere
attentamente vagliate dall’amministrazione aggiudicatrice in modo da pervenire alla scelta della
tipologia di asta più conveniente per il buyer.

In ogni caso, è possibile prevedere un periodo di preview durante il quale i partecipanti possono
accedere alle informazioni relative alla gara in anteprima. Durante questo periodo, quindi, i
partecipanti che ne hanno diritto possono valutare se e come presentare la propria offerta,

61
Sistema dell’offerta unica: il fornitore può presentare una sola offerta entro i termini previsti dal
procedimento.
62
Sistema con rilanci: il fornitore può presentare tutte le offerte che reputa opportune fino alla scadenza
dei termini del procedimento; in ogni caso l’offerta ritenuta valida è l’ultima presentata. Nelle gare
aggiudicate al prezzo più basso, è possibile definire il decremento minimo tra due offerte consecutive
presentate dal fornitore.

51
analizzare i dettagli relativi agli attributi tecnici da valorizzare in sede di presentazione
dell’offerta in modo da massimizzarla e costruire, in tal modo, la propria strategia.

In alcuni casi, sostanzialmente a titolo sperimentale, il servizio di gestione delle gare telematiche
è fornito in modalità di application service provider. In tal caso, per l'esecuzione della gara
telematica, l'amministrazione si configura come l'amministrazione appaltante e il Ministero
dell’economia e delle finanze, tramite Consip, come il fornitore della piattaforma tecnologica
necessaria alla esecuzione della gara.

Di seguito un elenco recante alcune gare telematiche gestite attraverso la piattaforma della
Consip negli anni 2004 e 2005:
2004

Amministrazione aggiudicatrice Bene Data Criterio di aggiudicazione Durata

Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia dic-02 Offerta econ. più vantaggiosa 10 round
Bassa
Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Alta gen-03 Offerta econ. più vantaggiosa 18 round
Università di Bologna PC Small Factor mag-03 Offerta econ. più vantaggiosa 7 round
Agenzia delle Entrate Fornitura, stampa e apr-03 Prezzo più basso 13 round
distribuzione di prodotti
tipografici
Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia nov-03 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Bassa
Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Alta dic-03 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Ministero della Difesa Servizio di trasporto aereo apr-04 Prezzo più basso 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Arredi direzionali ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Arredi operativi ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Sedute per ufficio ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Divani e poltrone nov-04 Prezzo più basso 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Tende nov-04 Prezzo più basso 1 round

2005
(tutte le gare telematiche sotto indicate si sono svolte con il sistema a round unico)

Convenzioni Consip

antisettici e disinfettanti, biodiesel da riscaldamento, buoni pasto, calzature da lavoro, carburante per
autotrazione, fotocopiatori (acquisto), fotocopiatori (noleggio), gasolio da riscaldamento, licenze
microsoft, apparecchiature elettromedicali per il monitoraggio, pc desktop, pc portatili, server entry, server
midrange, stampanti, licenze sun

Gare in ASP

52
- Agenzia delle entrate
Servizi assicurativi, Stampa e distribuzione pubblicazioni, Facchinaggio e trasporto documenti, Stampa e
distribuzione prodotti tipografici
- Politecnico di Milano
Materiale igienico sanitario
- Dipartimento Innovazione Tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri
Personal computer dipendenti pubblici (pc desktop), Personal computer dipendenti pubblici (pc portatili)

Dal punto di vista operativo, è importante considerare il problema della gestione delle
comunicazioni di tipo digitale tra Stazione appaltante e competitors. Tali comunicazioni, nelle
gare telematiche pubbliche, devono infatti rispondere alle esigenze di certezza e sicurezza
richieste dalla disciplina degli appalti con riguardo allo scambio di informazioni tra tali soggetti. A
tal fine sono stati previsti strumenti quali la firma digitale63, il protocollo informatico,
l’archiviazione digitale e la posta elettronica, anche certificata.

Un aspetto importante da tenere in debita considerazione, perché rafforza il grado di efficienza


del sistema Consip, è rappresentato dalla cooperazione instauratasi nel tempo con le Autorità
amministrative indipendenti che ha prodotto notevoli benefici per il più ampio sistema degli
acquisti in rete della PA. Tale cooperazione, in particolare con l’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato (AGCM), costituisce la garanzia che le procedure di selezione dei
fornitori abbiano un orientamento pro-competitivo (siano cioè pro-concorrenziali), perché
conformi alla normativa antitrust, nazionale e comunitaria, e perché dimostra l’aderenza delle
gare bandite da Consip all’effettivo grado di liberalizzazione dei settori regolamentati64. Infine, i
rapporti di collaborazione con il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica
Amministrazione (CNIPA), garantiscono la corrispondenza del sistema degli acquisti in rete al
reale fabbisogno di prodotti e servizi IT delle pubbliche amministrazioni.

In conclusione, è bene ribadire che l’implementazione delle procedure di acquisto attuate


attraverso sistemi di negoziazione telematica, applicabili a beni e servizi che possono essere
valutati in base a criteri economico/tecnici di tipo quantitativo, deriva dalla convinzione che esse
siano effettivamente in grado di migliorare le performance sia degli operatori economici del
settore pubblico sia di quelli del settore privato a beneficio dello sviluppo economico, degli
scambi commerciali e della collettività in generale. L’incremento di competitività e la
conseguente riduzione dei prezzi di acquisto, la semplificazione del processo di selezione del
fornitore, la riduzione dei tempi e dei costi di aggiudicazione, la garanzia del necessario livello di
trasparenza, sicurezza e “par condicio” tra tutti i competitors, la riduzione del costo di
partecipazione alle gare per i fornitori, resa possibile dall’informatizzazione e standardizzazione
dei processi, sono tutti aspetti che l’esperienza concreta di questi ultimi anni ha dimostrato
essere perseguibili proprio grazie allo sviluppo ed al progresso della tecnologia.65 La continua
attenzione e la costanza nella realizzazione di procedure competitive pubbliche che tendano,
attraverso l’utilizzo di strumenti informatici e dell’asta on-line in particolare, ad un sempre
migliore utilizzo delle risorse a disposizione, trovano proprio negli aspetti evidenziati, e non
altrove, il proprio fondamento.

63
Sulla firma digitale, cfr. il precedente volume - linee guida “Gestione delle procedure telematiche di
acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)” - n. 18 (maggio 2004) – Cap. 4, cit.
64
In considerazione di quest’ultimo aspetto derivano i rapporti di cooperazione con l’Autorità Garante delle
Comunicazioni (AGCOM) e l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG).
65
Cfr. presentazione Consip Il programma di razionalizzazione della spesa per beni e servizi della P.A. alla
delegazione polacca tenutosi a Roma il 30 settembre – 1 ottobre 2003.

53
3. COME SI SVOLGE UNA GARA TELEMATICA66

3.1 Gare telematiche ai sensi del DPR 101 del 2002L’utilizzo degli strumenti di e-
procurement snellisce le procedure di gara e ne accresce la trasparenza, la concorrenza e la
par condicio.
Le gare telematiche sono procedure di scelta del contraente basate su sistemi di
negoziazione informatizzata per l’acquisto di beni e servizi, valide per importi sia superiori
che inferiori alla soglia comunitaria. Tale modalità prevede l’abilitazione dei fornitori alla
procedura di gara e l'espletamento della stessa attraverso una piattaforma telematica a
supporto della ricezione delle offerte e della loro valutazione automatizzata.
La gara telematica supporta la gestione on line dell’intero processo di gara: dalla
pubblicazione del bando alla richiesta delle informazioni, dall’invio delle comunicazioni alla
presentazione delle offerte, dall’aggiudicazione alla stipulazione del contratto. La peculiarità
delle gare telematiche rispetto alle gare tradizionali consiste nel fatto che il luogo in cui le
stazioni appaltanti ed i fornitori si incontrano per esperire le varie operazioni propedeutiche
all’aggiudicazione di una fornitura di un bene/servizio è un luogo “virtuale” accessibile on
line. Con riferimento ai requisiti di capacità tecnica, innovativa, rispetto alle procedure
tradizionali, è la richiesta della dotazione informatica minima, necessaria per poter
partecipare ad una gara telematica. In particolare, possono essere richiesti: un personal
computer collegato a internet e la firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e
generata mediante un dispositivo per la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2,
D.P.R. n.445/2000.

E’ da qualche anno che le amministrazioni pubbliche ricorrono alle gare telematiche


ideando, progettando e realizzando progetti molto interessanti. E’, però, soltanto con
l’emanazione del D.P.R. n. 101 del 4 aprile del 2002 “Regolamento recante criteri e modalità
per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di
acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” che si è giunti alla regolamentazione
della procedura telematica di approvvigionamento “gara telematica”.

Nella prassi, accanto alla procedura delineata dal citato Regolamento, alcuni enti locali,
nell’ambito della propria autonomia e nel rispetto della c.d. evidenza pubblica, hanno fatto
ricorso alle gare telematiche apportandovi significative varianti procedurali giustificate da
bisogni di semplificazione e di adeguamento alle proprie esigenze procedurali. In tali casi
non si è dato luogo ad una vera e propria procedura di gara telematica ai sensi del D.P.R.
101/2002, ma ci si è indirizzati verso un utilizzo delle tecnologie info-telematiche a supporto
delle comuni procedure di negoziazione (procedura aperta, trattativa privata, acquisti in
economia ecc.), dando così luogo alla c.d. smaterializzazione della gara. Alcune regioni
come la Toscana ad esempio, stanno sviluppando delle procedure alternative che
prevedono l’abilitazione delle imprese nel sistema delle gare on line come una mera
iscrizione priva di un controllo sui documenti prodotti in tale fase, e spostando la verifica
della documentazione al momento della gara.
Il capitolo che segue inquadra il contesto in cui si muovono le gare telematiche, sia normativo che operativo, prendendo in
considerazione le esperienze realizzate e le considerazioni emerse in Laboratorio in merito al loro utilizzo. L’intento è quello di
fornire una linea guida, non necessariamente l’unica interpretazione possibile, all’utilizzo delle gare telematiche ai sensi del
Regolamento 101/2002.Prima
dell’entrata in vigore del decreto 4 aprile 2002, n. 101, “Regolamento
recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di

66
A cura di Davide Colaccino

54
procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” 67, solo alcuni
momenti della formazione della fattispecie negoziale pubblica erano realizzabili in via
informatizzata. Per di più, essi non sostituivano, ma si aggiungevano agli strumenti
tradizionali: le domande inoltrate per via elettronica dovevano comunque essere confermate
per lettera con firma autografa e nei termini stabiliti. Era, infatti, previsto il semplice utilizzo di
singoli strumenti informatici a supporto e in aggiunta alle diverse procedure di
aggiudicazione68. Dunque, all’atto di approvazione del D.P.R. n.101/2002 non si poteva
parlare di un sistema di e-procurement in senso proprio, per la mancanza di disposizioni
normative che tipizzassero, attribuendo loro valore giuridico, i meccanismi informatici ed
automatizzati per eseguire le operazioni di selezione del contraente.
Il D.P.R. n.101/2002 segna una svolta in materia di electronic public procurement. L’obiettivo
è razionalizzare e semplificare la gestione delle procedure d’approvvigionamento, sfruttando
i benefici derivanti dall’informatizzazione delle stesse. Non si tratta soltanto di un ulteriore
strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione. Il
Regolamento n.101/2002 consente a tutti gli attori del processo di utilizzare le nuove
procedure offerte dall’information comunication technology in via esclusiva.

La gara telematica si configura come “tertium genus” rispetto alle tradizionali procedure di
gara disciplinate dalla normativa comunitaria e nazionale. La differenza rispetto alle
procedure tradizionali, infatti, non è solo formale. Non si tratta soltanto di un ulteriore
strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione. Il decreto in
esame prevede un vero e proprio nuovo genere di procedura negoziale per procedere
all’acquisto di beni e servizi, di importo inferiore e superiore alla soglia comunitaria, con fasi
e tempistiche ben determinate e garantendo il pieno rispetto dei principi generali dei
procedimenti ad evidenza pubblica. I principi di pubblicità, trasparenza e par condicio sono
espressamente ribaditi dall’articolo 2, comma 2, del decreto citato: “le procedure telematiche
d’acquisto assicurano la parità di condizioni dei partecipanti, nel rispetto dei principi di
trasparenza e di semplificazione delle procedure”. Vengono inoltre garantiti i più generali
principi di tutela della privacy e di accesso ai documenti amministrativi.

3.2 I soggetti e i sistemi coinvolti

Prima di analizzare le diverse fasi di una gara telematica è opportuno dedicare un cenno alle
principali disposizioni previste dal D.P.R. n.101 del 2002. In particolare, l’utilizzo di tale
procedura telematica non può prescindere da un’ analisi dell’ambito di applicazione, dei
sistemi di negoziazione on line e dei nuovi soggetti coinvolti: il responsabile del
procedimento ed il gestore del sistema.

Ambito soggettivo

L’articolo 2, comma 3, del D.P.R. 101/2002 prevede che le disposizioni del Regolamento si
applichino “alle amministrazioni che, per gli approvvigionamenti di beni e servizi, anche
d'importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, di volta in volta decidano, con
provvedimento motivato e secondo le modalità richieste dai rispettivi ordinamenti, di

67
Si rinvia a: L. FIORENTINO,Gli acquisti on line. La disciplina normativa, in Giorn. dir. amm., 6/2002, 585; D. COLACCINO, E
– public procurement, in AA. VV., Le innovazioni nei processi d’acquisto delle pubbliche amministrazioni. L’esperienza di e-
procurement della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Sole 24 Ore – Roma 2005
68
L’articolo 18, comma 5, del D.lgs. 158 del 1995, ad esempio, prevede, per le imprese partecipanti ad una gara d’appalto nei
settori speciali, che “quando le domande di partecipazione sono inoltrate per telegramma, telex, telefax, telefono o con
qualsiasi altro mezzo elettronico, esse devono essere confermate per lettera spedita prima della scadenza dei termini stabiliti ai
sensi dell'articolo 17, commi 2 e 3”. In tali casi, l’impiego di strumenti elettronici riguarda, dunque, specifiche ed isolate fasi
delle procedure di approvvigionamento.

55
effettuare gli approvvigionamenti attraverso procedure telematiche di acquisto comunicando
al gestore del sistema prescelto le informazioni ed i dati necessari”. Rimane ferma, dunque,
la possibilità per le amministrazioni di effettuare gli approvvigionamenti di beni e servizi con
le tradizionali procedure di scelta del contraente.
Ai sensi dell’ articolo 1, lett. e), del D.P.R. n.101/2002, per amministrazioni si intendono “tutti
i soggetti, gli enti e gli organismi tenuti all'applicazione delle normative nazionali e
comunitarie in tema di appalti pubblici, con esclusione delle regioni, delle province, delle città
metropolitane, dei comuni e delle comunità montane”. Il Regolamento è, dunque, applicabile
alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e agli organismi di diritto pubblico.

Il D.P.R. n.101/2002, inoltre, è applicabile agli enti locali solo ove questi lo decidano.
L’articolo 2 comma 4, infatti, stabilisce che “le regioni, le province, le città metropolitane, i
comuni e le comunità montane possono applicare le disposizioni del presente Regolamento
se così dispongano nell'ambito della propria autonomia”. In tale caso, dunque, l’ente locale
che intenda aggiudicare una fornitura attraverso una gara telematica, dovrà emanare
apposito provvedimento che manifesti la volontà di utilizzare le procedure telematiche.

Il sistema informatico di negoziazione

Passando ai sistemi informatici di negoziazione, il Regolamento in questione li definisce,


all’articolo 1 lett. d), come “le soluzioni e gli strumenti elettronici e telematici che consentono
la presentazione delle offerte da parte degli utenti e la classificazione delle offerte stesse
secondo metodologie e criteri predefiniti”. Si tratta di meccanismi informatici per eseguire le
operazioni di presentazione telematica delle offerte e di individuazione e selezione
automatizzata della migliore offerta. Naturalmente non possono essere oggetto di
valutazione automatizzata i beni/servizi le cui caratteristiche tecniche, valutabili su parametri
oggettivi, siano troppo complesse da essere trasformate in formule matematiche utilizzabili
dal sistema informatico. L’articolo 6, inoltre, prevede che il sistema per le procedure
telematiche di acquisto sia realizzato con modalità e soluzioni che impediscano di operare
variazioni sui documenti e sulle operazioni compiute nell'ambito delle procedure. Il sistema
deve essere altresì in grado di individuare eventuali anomalie nelle procedure e nelle offerte
economiche, segnalandole al gestore e all’amministrazione, e di produrre automaticamente il
verbale delle operazioni di negoziazione (report).

Il responsabile del procedimento


Questo soggetto, individuato dall’articolo 8 del Regolamento, “provvede alla risoluzione di
tutte le questioni anche tecniche inerenti la procedura, compresa quella relativa alla
abilitazione degli utenti”. A differenza del gestore del sistema, il responsabile del
procedimento si occupa, dunque, dei profili amministrativi. Ad esso è, inoltre, attribuito il
fondamentale ruolo di coordinatore dell’intera procedura di gara.
Il responsabile del procedimento, verificata la regolarità della procedura e dell'offerta,
appone la propria firma, anche digitale, sul verbale delle operazioni prodotto
automaticamente dal sistema, nonché sul verbale di aggiudicazione, convalidando i risultati
del procedimento.
Il gestore del sistema

Questa particolare figura non trova riferimenti diretti nella tradizionale normativa degli appalti
pubblici e compare, dunque, come un nuovo “attore” pubblico o privato di cui
l’amministrazione può avvalersi per la gestione tecnica dei sistemi informatici di
negoziazione. Le funzioni attribuite a tale soggetto sono, come previsto dall’articolo 7, di
natura tecnica: il gestore del sistema assicura il corretto utilizzo e funzionamento dei sistemi
e delle applicazioni informatiche, consentendo l’interazione fra i soggetti coinvolti. Inoltre, su

56
richiesta dell’amministrazione, gestisce gli adempimenti di competenza in ordine alla
operatività dei processi di autorizzazione, assumendo, altresì, il ruolo di responsabile del
trattamento dei dati.

E’ importante notare come nel caso in cui non sia dotata di particolari competenze
informatiche interne, una pubblica amministrazione possa, ex articolo 1 lett. f), “nel rispetto
della normativa vigente in tema di scelta del contraente”, aggiudicare ad un gestore esterno
il management dei sistemi e delle applicazioni informatiche di e-public procurement.

3.3 La procedura di gara

Lo svolgimento di una gara telematica, ai sensi del D.P.R. n.101/2002, assume forme
peculiari in relazione a quattro passaggi procedurali: l’emanazione del bando di abilitazione
degli aspiranti concorrenti, l’avviso di gara, l’invito a partecipare alla gara e l’espletamento
della negoziazione on line. Per ciascuna delle quattro fasi vengono definite modalità
operative e scadenze temporali che possono essere così rappresentate.

57
3.3.1 Il bando di abilitazione

La fase di abilitazione delle ditte per l’accesso al sistema informatico di negoziazione on line
dell’amministrazione è una delle fasi che maggiormente caratterizza le procedure
telematiche d’acquisto rispetto a quelle tradizionali.
Il bando di abilitazione indica le categorie merceologiche che, nel periodo di validità del
bando, potranno essere oggetto di gare telematiche, i requisiti minimi per l’abilitazione dei
fornitori, le modalità ed i sistemi con cui le gare telematiche potranno essere effettuate, il
periodo di validità dell’abilitazione (fino ad un massimo di 24 mesi) e i termini per la

58
presentazione delle domande di abilitazione. Nel bando di abilitazione, quindi, non viene
indicato il bene specifico oggetto di gara, ma semplicemente le categorie merceologiche per
le quali verranno espletate le successive gare. Come si vedrà, è soltanto nell’avviso di gara
che viene indicato l’oggetto della fornitura e le relative specifiche tecniche, quantità e
condizioni contrattuali.
L’articolo 9 del D.P.R. 101/2002 stabilisce che l’ente appaltante, almeno sessanta giorni
prima dell’inizio della procedura di gara telematica e nel rispetto della normativa nazionale e
comunitaria, pubblichi il “bando per l’abilitazione dei potenziali offerenti alla partecipazione
alle gare stesse”. La pubblicazione del bando deve essere effettuata, quindi, secondo le
modalità tradizionali sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sulla Gazzetta Ufficiale
delle Comunità europee e, per estratto, sui quotidiani. Gli avvisi e la documentazione
ufficiale di gara possono essere, altresì, firmati digitalmente e pubblicati on-line sul sito
dell’amministrazione appaltante. In tale ultimo caso, la documentazione ufficiale di gara è
resa disponibile in duplice formato: cartaceo, ritirabile presso gli uffici della stazione
appaltante, ed elettronico, scaricabile dal sito dell’amministrazione.
Nel bando di abilitazione, l’amministrazione può indicare le categorie merceologiche di beni
e servizi che, in un secondo momento, potranno essere oggetto di apposite gare.
L’amministrazione potrà espletare tali gare nel corso del periodo di validità dell’abilitazione,
non superiore ai ventiquattro mesi.
Per un principio di massima apertura al mercato, nel bando di abilitazione possono essere,
altresì, specificate più classi per le quali gli utenti possono abilitarsi in relazione alle loro
capacità tecniche, finanziarie ed economiche. Durante il periodo di validità dell’abilitazione,
nel momento in cui vengono pubblicati gli specifici avvisi, bisogna specificare quale delle
categorie merceologiche e delle classi indicate nel bando di abilitazione è oggetto di gara
telematica.
Il bando di abilitazione non è, quindi, necessariamente relativo ad una unica gara, potendo
riferirsi ad un numero indefinito di gare. Tale peculiarità è dettata da esigenze di risparmio di
processo, di snellimento della procedura e di semplificazione del sistema di
approvvigionamento di beni e/o servizi. In questa fase, la procedura di gara in senso proprio
non è ancora avviata. Ciò spiega perché il bando di abilitazione non indichi con precisione
l’oggetto della fornitura, le relative specificazioni tecniche, le quantità69, le condizioni
contrattuali, il luogo esatto dell’esecuzione della fornitura, i criteri di aggiudicazione, le
garanzie e le cauzioni da prestare, il raggruppamento temporaneo di imprese e il
subappalto. Tutti questi dettagli vengono specificati solo successivamente, nei singoli avvisi.
E’ per questi motivi che il bando di abilitazione non può essere considerato un avviso di gara
vero e proprio, ma piuttosto una sorta di “avviso indicativo”.
E’ importante sottolineare che, con il singolo avviso, vengono riaperti i termini per la
domanda di abilitazione e, come verrà meglio specificato in seguito, nuovi soggetti possono
abilitarsi in un secondo momento.
Successivamente alla pubblicazione del bando di abilitazione l’impresa in possesso dei
requisiti prescritti dal bando può richiedere l’abilitazione utilizzando la funzione telematica
che deve essere disponibile sul portale e sottoscrivendo con firma digitale la propria
domanda. La domanda di abilitazione consiste in una dichiarazione attestante i requisiti
previsti nel bando. Nuova, rispetto ai procedimenti tradizionali, è la procedura telematica che
i fornitori devono completare per inoltrare tale domanda all’amministrazione. Si tratta,
sostanzialmente, di una autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R.

69
In relazione alle quantità, viene indicato il volume globale dei beni che l’amministrazione intende
acquistare nel corso del periodo di validità dell’abilitazione di ciascun bando.

59
n.445/2000. Tuttavia, si differenzia dal documento cartaceo per la procedura telematica con
la quale viene generata e per l’utilizzo della firma digitale a garanzia della sua validità. Nella
dichiarazione, ciascun fornitore deve dichiarare per quale categoria merceologica e quale
classe richiede l’abilitazione.

Considerata la novità della procedura on line e al fine di coadiuvare i fornitori nella


compilazione telematica, sul sito della stazione appaltante può essere pubblicato una sorta
di manuale delle istruzioni per spiegare la procedura.

Il comma 4 dell’articolo 9 prevede, infine, che l’amministrazione “delibera sulle domande di


abilitazione nel termine di quindici giorni dalla ricezione, comunicando all'utente quanto
previsto nel processo di autorizzazione, nonché le categorie e le classi per le quali risulta
abilitato”.
Ciò significa che il responsabile del procedimento, eventualmente coadiuvato da una
commissione, valuta le domande di abilitazione e, verificata la corrispondenza dei requisiti
previsti nel bando di abilitazione con quelli dichiarati, invia una comunicazione, firmata
digitalmente, dell’esito ai fornitori: un provvedimento di diniego, nel caso in cui, ad esempio,
non siano presenti i requisiti previsti ovvero, in caso di esito positivo, un provvedimento di
abilitazione. In tale ultimo caso dovranno essere indicate la categoria e la classe per le quali
il soggetto viene abilitato.
A completamento della richiesta di abilitazione, ai fornitori abilitati è attivata un’utenza (user
id e password) che gli consente di accedere ad un’area virtuale per partecipare alle
successive fasi di gara e alla negoziazione on line e per effettuare le “comunicazioni
ufficiali”.
Il contenuto minimo che il bando di abilitazione deve possedere è espressamente indicato
nell’articolo 9 comma 3, del D.P.R. n.101/2002 .
In particolare, la norma indica i seguenti elementi:
a) i contenuti e le modalità di presentazione della domanda di abilitazione, con
particolare riferimento alla dichiarazione dell’indirizzo elettronico del richiedente, ai
sensi dell’art. 14, comma 1, del D.P.R. 445/2000;
b) le categorie merceologiche dei beni e dei servizi e le eventuali classi di abilitazione
degli utenti;
c) i criteri e le modalità, inclusa l’indicazione delle eventuali procedure telematiche
utilizzate, per la presentazione e la valutazione delle domande di abilitazione con
particolare riguardo alla dimostrazione della capacità economia e finanziaria dei
richiedenti, della capacità tecnica e del possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi;
d) l’indicazione del sito nel quale le amministrazioni rendono contestualmente disponibili
al pubblico le seguenti informazioni:
1. l’eventuale documentazione tecnica, informativa e amministrativa relativa alla
individuazione dei beni da fornire e dei servizi da prestare;
2. l’indirizzo di posta elettronica dell’ amministrazione presso cui si possono
richiedere informazioni complementari;
3. le procedure e le metodologie utilizzate per la classificazione delle offerte, per
l’aggiudicazione nonché per la segnalazione delle offerte di carattere
anormalmente basso ed eventuali altre anomalie;
4. i casi della sospensione della procedura a seguito di anomalie segnalate dal
sistema;

60
5. le fattispecie automatiche di esclusione del singolo utente;
6. l’elencazione e la descrizione dei sistemi informatici di negoziazione che
saranno utilizzati nei successivi avvisi di gara, con la descrizione per ciascuno
di essi, delle procedure, delle modalità e dei criteri di scelta del contraente;
e) l’indicazione del responsabile del procedimento;
f) la durata, non superiore a 24 mesi, dell’abilitazione degli utenti;
g) le garanzie che il fornitore dovrà rilasciare preventivamente per accedere al sistema
informatico.
La sequenza procedimentale prosegue, poi, con la pubblicazione dell’avviso di gara.

3.3.2 L’avviso di gara

L’avviso di gara deve essere pubblicato almeno trenta giorni prima della negoziazione on
line e si riferisce ad una specifica fornitura, nell’ambito delle categorie merceologiche
previste dal bando di abilitazione. Come previsto per il bando di abilitazione, i singoli
avvisi di gara sono pubblicati anch’essi sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee e, per estratto, sui quotidiani. Anche in
questo caso la documentazione ufficiale e di gara può essere pubblicata on line firmata
digitalmente e resa disponibile in duplice formato: cartaceo, ritirabile presso gli uffici della
stazione appaltante, ed elettronico, scaricabile dal sito dell’amministrazione.

L’avviso indica l’oggetto della specifica gara telematica, le modalità con cui verrà
espletata la gara, nonché i criteri di aggiudicazione e i requisiti minimi di partecipazione
alla gara. In base alle disposizioni contenute nel bando di abilitazione, l’ente appaltante
precisa, in particolare, l’oggetto e la quantità della fornitura, le relative specifiche
tecniche, i servizi connessi, le quantità, la suddivisone in lotti, il luogo esatto della
consegna, la durata dell’appalto, le garanzie richieste, le condizioni per la partecipazione
dei raggruppamenti temporanei di imprese e per subappalto, nonché le modalità
telematiche di apertura delle offerte. Devono essere, inoltre, indicati i termini e le
modalità per la presentazione delle richieste di partecipazione alla gara.

Negli avvisi di gara vengono segnalati gli algoritmi utilizzati dal sistema per l’attribuzione
dei punteggi. A riguardo si ricorda che l’avviso di gara, ai sensi dell’articolo 10, comma 2,
lett c) del D.P.R. 101/2002, deve indicare “la descrizione, anche mediante rinvio alla
documentazione tecnica, del sistema informatico di negoziazione scelto tra quelli indicati
nel bando di abilitazione nonché delle modalità e delle metodologie utilizzate per
procedere alla valutazione e classificazione delle offerte”.

Successivamente alla pubblicazione dell’avviso di gara, effettuata secondo le modalità


sopra descritte, l’impresa già abilitata al bando potrà richiedere di partecipare alla gara.
L’impresa che, invece non sia abilitata al bando o sia costituita in raggruppamento
temporaneo di impresa, dovrà richiedere, contestualmente, l’abilitazione e la
partecipazione alla gara. L’articolo 10, comma 2, prevede, infatti, che l’avviso di gara
contenga “le modalità, conformi a quelle previste dal bando di abilitazione per la
medesima categoria e classe, di presentazione delle domande di abilitazione da parte di
soggetti non precedentemente abilitati. Il termine di presentazione di tali domande non
può essere inferiore a quindici giorni dalla data di pubblicazione dell'avviso”. Con la
riapertura dei termini per l’abilitazione vengono garantiti i principi di par condicio e di
massima apertura alla partecipazione alle pubbliche gare.

61
Riassumendo, in tale fase, i soggetti abilitati al bando di abilitazione, devono effettuare
una domanda telematica di partecipazione alla gara, firmata digitalmente, e confermare i
dati dichiarati in sede di abilitazione. I soggetti non abilitati, o abilitati per una categoria
merceologica diversa da quella oggetto della gara, invece, devono dichiarare di essere in
possesso dei requisiti previsti nel precedente bando di abilitazione (c.d. abilitazione
tardiva) e contestualmente chiedere di partecipare alla gara.

Anche in questa ipotesi, le novità risultano essere, da un lato, la procedura telematica


seguita dal fornitore per inoltrare la domanda all’amministrazione70, dall’altro, l’utilizzo
della firma digitale.

L’avviso deve, inoltre, contenere le seguenti informazioni:

a) la categoria di beni o servizi e la classe che identifica, in conformità con le


procedure di abilitazione, i soggetti abilitati;

b) la descrizione, anche mediante rinvio alla documentazione tecnica, del sistema


informatico di negoziazione (scelto tra quelli indicati nel bando di abilitazione),
nonché delle modalità e delle metodologie utilizzate per procedere alla valutazione
e classificazione delle offerte;

c) i termini per la fornitura dei beni o l’esecuzione dei servizi, la qualità e la quantità dei
beni e dei servizi, il luogo della consegna o dell’esecuzione, insieme agli altri
elementi del contratto da concludere;

d) i criteri valutativi per provvedere all’aggiudicazione, con particolare riguardo, nel


caso di procedimento da aggiudicare con il metodo dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, alle metodologie e agli specifici parametri per permetterne la
valutazione;

e) le eventuali garanzie aggiuntive che l’utente dovrà rilasciare preventivamente per


partecipare alla gara;

f) l’individuazione del responsabile del procedimento, se diverso da quello indicato nel


bando di abilitazione.

Terminata questa fase, il successivo passaggio è l’inoltro degli inviti ai soggetti abilitati e
che abbiano manifestato il loro interesse a partecipare alla gara.

3.3.3 L’invito

Terminata questa fase, il responsabile del procedimento invia, almeno dieci giorni prima
della data di svolgimento della gara, gli inviti ai fornitori ammessi a partecipare, indicando
la data, l’ora e tutte le informazioni necessarie ai fini dello svolgimento della
negoziazione. L’articolo 10, al comma 3, prevede che vengano invitati a partecipare alla
gara tutti i fornitori interessati che siano abilitati (preventivamente o tardivamente), e che
abbiano inviato la richiesta per partecipare alla gara.

L’invito, ai sensi del D.P.R. n.101/2002, si configura come un passaggio ad hoc,


tipico della procedura telematica. Nella procedura tradizionale, di regola,

70
Anche in questo caso, come per la domanda di abilitazione, la domanda del fornitore consiste in una
autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R. 445/2000.

62
l’amministrazione fissa già nell’avviso di gara un termine perentorio entro il quale le ditte
partecipanti devono inviare l’offerta tecnica e/o economica. Sostanzialmente, si configura
una sorta di “invito ad inviare entro una determinata data e presso un determinato luogo
la/e busta/e tecnica e/o economica”, al fine della valutazione delle offerte. In una
procedura di gara telematica, invece, l’amministrazione, solo al termine della valutazione
delle domande di partecipazione all’avviso di gara, comunica agli utenti il momento
esatto in cui si svolgerà la negoziazione on line. Si configura, in tale caso, una sorta di
“invito a presentarsi virtualmente in un determinato momento sul sistema”, al fine di
formulare telematicamente l’offerta. L’invito conterrà tutte le informazioni necessarie per
partecipare alla procedura telematica di negoziazione, compresa l’indicazione del giorno
e dell’ora per i quali è fissato l’inizio delle operazioni di negoziazione on line.
L’invito contiene le “istruzioni di gara”, cioè le istruzioni operative per lo svolgimento della
gara telematica:
- lo svolgimento della gara telematica, cioè gli elementi fondamentali della
struttura di gara;
- lo svolgimento del round e le relative fasi procedurali, con particolare
riferimento alle attività di competenza dei fornitori;
- gli eventuali casi di sospensione o di annullamento della gara;
- le modalità di chiusura della negoziazione on-line;
- le modalità di aggiudicazione provvisoria;
- le indicazioni circa lo svolgimento delle simulazioni di gara.

3.3.4 La negoziazione on line


Nel giorno e nell’ora indicati in ciascun invito, i fornitori devono presentarsi “virtualmente”
sulla piattaforma al fine di formulare telematicamente l’offerta71. Precedentemente alla
negoziazione on-line, per ciascuna gara, sono stati definiti i parametri e le regole, come
previsto nella documentazione di gara72.

Il sistema deve consentire lo svolgimento di modelli di negoziazione diversificati in base


ai criteri di aggiudicazione (prezzo più basso o offerta economicamente più vantaggiosa), ed
in base alle modalità di presentazione delle offerte (“busta” aperta/chiusa e round
singolo/multiplo). Nella fase di negoziazione, il responsabile del procedimento utilizza il
sistema telematico per verificarne il corretto svolgimento della gara.

La fase di negoziazione, completamente gestita mediante la piattaforma di e-procurement, si


può sviluppare secondo i seguenti passaggi:
- l’apertura della gara, nell’ora stabilita;

- la sottomissione delle offerte da parte dei fornitori;

71
Relativamente alla negoziazione on line, la piattaforma dovrebbe fornire, da una parte,
all’amministrazione appaltante, le funzionalità per il monitoraggio, l’analisi e l’aggiudicazione della gara,
dall’altra, ai fornitori, le funzionalità per la sottomissione delle offerte.
72
Una volta definiti i parametri e le regole, le condizioni della gara non possono essere ulteriormente
modificate.

63
- il monitoraggio sull’andamento della negoziazione da parte del responsabile del
procedimento;
73
- la chiusura della gara, nell’ora stabilita ;
74
- lo “sblocco” della gara per rendere disponibili i contenuti delle offerte ;

- l’analisi delle offerte e la definizione della graduatoria provvisoria;

- la produzione automatica dei reports di gara.

Al termine delle operazioni di negoziazione on line, il sistema telematico formula la


75
graduatoria delle offerte e le eventuali offerte anomale . Effettuate con esito positivo le
verifiche sulle eventuali offerte anomale e sulle caratteristiche tecniche dei prodotti offerti
dal fornitore risultato primo nella graduatoria delle offerte, si procede ad effettuare
l’aggiudicazione, la stipulazione del contratto e la fornitura, con le stesse modalità
previste per le gare “tradizionali”. L’unica variante rispetto è che, ai sensi dell’articolo 8,
comma 4, del Regolamento 101/2002, “nelle procedure di cui al presente decreto si fa
luogo all'approvazione del contratto con strumenti telematici”.

73
A seguito della chiusura della gara, nessun fornitore può presentare offerte. La piattaforma consente
di anticipare la chiusura della negoziazione qualora tutti i fornitori abbiano presentato la loro offerta.
74
Prima dello “sblocco”, nessuno può accedere a tali contenuti.
75
Ricordiamo come il sistema, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del D.P.R. n.101/2002, debba
segnalare “le offerte che presentano carattere anormalmente basso”.

64
4. IL PERCORSO VERSO L’INNOVAZIONE
4.1 Gare telematiche e processi di acquisto: risultati dal laboratorio
Sulla spinta delle innovazioni previste dalla normativa nazionale e comunitaria e nel tentativo
di rispondere ad un più generale piano di rinnovamento e snellimento delle procedure
76
pubbliche, molte Amministrazioni hanno messo in pratica diverse prassi innovative
nell’ambito del settore acquisti per cercare di soddisfare al meglio l’esigenza di rafforzare la
propria forza contrattuale.

I cambiamenti introdotti nella politica nazionale degli acquisti77 della Pubblica


Amministrazione negli scorsi anni, stanno iniziando a produrre i propri effetti. E’ noto
comunque che l’effettiva consistenza del cambiamento promosso da queste politiche
dipende sia dalla capacità delle istituzioni coinvolte ai vari livelli di sostenere i processi ai
quali hanno dato avvio, ma soprattutto da come le singole Amministrazioni sono in grado di
recepire tali cambiamenti.

Nell’ambito degli acquisti pubblici sono inseribili, come già illustrato, le esperienze del
marketplace e gare telematiche. Se la prima tipologia di processo risulta essere utilizzata
dalle amministrazioni pubbliche a livello locale, regionale e nazionale, non ultimo grazie alla
spinta innovativa data da Consip; per quanto riguarda l’utilizzo delle gare telematiche è
necessario sottolineare come esso sia ancora in fase embrionale.

Nonostante siano poche le amministrazioni che possono vantare tale esperienza, risulta
opportuno provare ad individuare i punti di forza e le criticità di dette procedure attraverso il
confronto tra le amministrazioni stesse, obiettivo questo del laboratorio “gare telematiche e
procedure di acquisti”i cui risultati sono esplicitati in questo volume.

Sono state coinvolte nel laboratorio diverse amministrazioni a livello locale, regionale e
locale che si trovavano ad aver affrontato la tematica in oggetto. Alcune di queste solamente
a livello teorico, altre già in fase sperimentale ed addirittura alcune di esse avevano già
messo a regime la procedura come alternativa alle procedure tradizionalmente utilizzate.

Per cercare di ottenere una base di informazioni tale da permettere l’avvio di un dialogo
costruttivo con le amministrazioni partecipanti al laboratorio, si è deciso di adottare, quale
strumento di indagine, una griglia di analisi con domande aperte, di semplice comprensione
e compilazione, tali da consentire ai singoli enti di descrivere come si era sviluppato il
processo di innovazione delle procedure di acquisto al proprio interno, con particolare
attenzione verso lo strumento delle gare telematiche, evidenziando non tanto i “dettagli
tecnici”, quanto più gli aspetti critici del processo ed i metodi adottati per superare al meglio
tali problematiche.

Tale questionario è stato redatto grazie alla collaborazione degli esperti coinvolti nello
svolgimento del laboratorio e successivamente testato durante un primo incontro con le

76
Ad esempio nel comune di Torino il settore acquisti ha strutturato un sistema di controllo del
consumo di beni e servizi acquistati centralmente da parte delle divisioni. Cfr.
http://patrimonioacquisti.formez.it/
77
Legge finanziaria 2003, Legge del 23 dicembre 2002

65
Amministrazioni partecipanti al laboratorio. Una volta completata, tale griglia è stata inviata
all’attenzione dei responsabili dell’ufficio acquisti o dell’economato di un campione di
Regioni, Province, Comuni ed altre Amministrazioni presenti sul territorio nazionale.

E’ stata quindi strutturata un’apposita tabella per permettere una comparazione delle
informazioni ottenute da un lato in relazione alle amministrazioni che non avevano ancora
adottato procedure telematiche di acquisto, dall’altro in relazione a quelle che avevano
introdotto procedure di gare telematiche.

L’obiettivo di questo lavoro è stato quello di indagare presso le Amministrazioni su:

• Come viene affrontato il problema dell’innovazione dei processi di acquisto;

• Quali sono i fattori ed i soggetti che influenzano tali scelte;

• Quali sono le motivazioni che possono spingere un Ente a dotarsi o meno dello
strumento delle gare telematiche;

• Qual è il procedimento adottato dalle amministrazioni per rendere effettivamente


operativo tale strumento;

• Quali effetti si sono determinati sull’Ente in seguito all’introduzione di detto


sistema:

• Come viene valutata complessivamente l’esperienza;

• Quali miglioramenti possono essere apportati.

Si è voluto affrontare il tema delle gare telematiche proponendo un’analisi degli stadi del
processo decisionale che porta un’amministrazione ad utilizzare tali procedure. Il processo è
stato suddiviso in tre successive fasi:

INNESCO OPERATIVITA’ VALUTAZIONE

Analizzando in particolare le singole fasi:

L’Innesco corrisponde al momento in cui l’amministrazione si trova a dover analizzare le


condizioni di contesto per valutare la fattibilità del progetto, il momento della strategia, della
decisione, quella dell’elaborazione del progetto, della ricerca delle fonti di finanziamento,
dell’avvio della sperimentazione. E proprio in questa fase che risulta determinante il ruolo
propositivo dei politici o dei tecnici per cercare di sottolineare l’opportunità di inserire tra gli
obiettivi dell’amministrazione stessa l’introduzione di dette procedure e quindi avviare la
struttura verso la sperimentazione di questi sistemi.

L’Operatività consiste in quel momento, successivo alle prime sperimentazioni, in cui si


prende la decisione di affiancare alle procedure tradizionali di acquisto, relativamente a
specifiche tipologie di beni o servizi di cui l’Amministrazione necessita, le procedure
telematiche nella quotidiana attività dell’Ente. In questa seconda fase l’Amministrazione può
decidere di adottare un regolamento specifico inerente l’utilizzo delle gare telematiche; di
scegliere il fornitore della piattaforma e stipulare una convenzione per l’utilizzo della stessa,
piuttosto che decidere di implementarne una propria, magari in unione con altre
amministrazioni al fine di ottimizzare i processi e suddividere la spesa da sostenere; di

66
modificare le procedure e l’organizzazione interna; di estendere man, mano la gamma dei
beni acquistati tramite procedure telematiche; di consolidare, in sostanza, il processo nel suo
insieme.

La Valutazione infine coincide con il momento in cui, dopo aver avviato i processi ed averli
resi operativi per un certo periodo, si iniziano a mettere a punto le procedure e gli indicatori
per il monitoraggio, effettuando specifiche analisi per valutare gli effettivi vantaggi ricevuti
dall’introduzione di tali sistemi, in modo tale da poter prendere decisioni in merito al
mantenimento e sviluppo delle innovazioni introdotte, piuttosto che decidere di effettuare
eventuali cambi di strategie.

In particolare la griglia di analisi è stata strutturata in cinque parti:

a) INFORMAZIONI PRELIMINARI

In cui si chiedevano alcuni dati identificativi dell’amministrazione ed in particolare se erano


state portate avanti esperienze di gare telematiche. Questo primo punto aveva l’obiettivo di
effettuare una prima suddivisione degli i enti partecipanti al laboratorio.

b) INNESCO

Questa e le successive due sezioni erano strettamente dedicate alle amministrazioni che, in
via sperimentale o già rese operative, avevano sperimentato le procedure di gare
telematiche.

L’obiettivo della sezione era quello di indagare sul processo decisionale che aveva spinto
l’ente ad affrontare tale opportunità, in particolare capire:

- Come l’amministrazione era giunta a conoscenza delle procedure telematiche,


indicando possibilmente le condizioni di contesto che avevano portato la stessa a
dotarsi di strumenti elettronici di acquisto, con particolare attenzione alle gare
telematiche;

- Chi aveva portato avanti l’idea di utilizzare tali procedure, identificando


l’“elemento sensibile” della struttura, ovvero se era stata una strategia importa
dall’alto, magari inserita negli obiettivi del responsabile dell’Ufficio, o se era stato
il risultato di un processo decisionale condiviso e portato avanti dall’ufficio nel suo
insieme;

- Come si era definito il rapporto tra “politici” e amministrativi, ribadendo quindi il


concetto dell’eventuale decisione imposta dall’alto, oppure era l’ufficio
responsabile del processo di acquisto che aveva “fatto sorgere l’esigenza” di
dotarsi di questi strumenti ritenendoli un sistema efficace per migliorare
l’amministrazione stessa. Con questo punto si voleva peraltro approfondire il
problema dei rapporti tra parte politica e parte amministrativa, ovvero capire se,
nei confronti in particolare di questi processi, si era strutturata una collaborazione
o meno;

- Come si era sviluppato il processo che aveva portato alla sperimentazione delle
gare telematiche, in particolare i tempi impiegati, le persone e le strutture
coinvolte – se solamente l’ufficio amministrazione o anche il personale addetto
agli apparati informatici -, l’eventuale studio di fattibilità precedente all’adozione
della procedura ed infine gli eventuali finanziamenti di cui l’ente aveva potuto
beneficiare.

67
c) OPERATIVITA’

L’obiettivo di questa sezione era quello di capire come le amministrazioni avevano


concretamente reagito all’introduzione di queste procedure, in particolare si è voluto capire:
- Se, come e per quanto tempo era stato avviato un periodo di sperimentazione per
capire se era opportuno o meno per l’ente introdurre le nuove procedure
telematiche o tali procedure erano state direttamente affiancate a quelle
tradizionali di gestione degli acquisti;
- Per quali tipologie di acquisti si erano preferite le procedure telematiche rispetto a
quelle tradizionali e soprattutto con quali risultati;
- Come si era modellata l’organizzazione in relazione a queste nuove attività, in
particolare: se era stato adottato un regolamento ad hoc o si era semplicemente
rimandato alla normativa nazionale o comunitaria in materia;se l’introduzione di
tali procedure aveva avuto influenze sull’organizzazione interna o meno,che tipo
di piattaforma tecnologica era stata utilizzata, se costruita ad hoc dall’ente o
ricorrendo alla piattaforma di altre strutture, come Consip e centrali di acquisto
locali; se era stato affrontato il problema della formazione del personale sia a
livello dirigenziale, sia a livelli più operativi;
- Come e se l’Ente si era interfacciato con altre strutture presenti sul territorio, in
particolar modo con Consip.
d) VALUTAZIONE

In questa quarta parte della griglia si è voluto fare una prima analisi sulle gare telematiche e
approfondire con le amministrazioni che avevano adottato tali procedure telematiche i punti
da , ovvero cercare di capire:
- Quali vantaggi e quali svantaggi sono stati riscontrati dalle amministrazioni
nell’utilizzo delle gare telematiche al posto delle tradizionali procedure;
- Che tipo di problematiche si sono dovute affrontare;
- Se e che tipo di monitoraggio sui risultati è stato effettuato dalle
amministrazioni, quali indicatori sono stati individuati e che metodologia è stata
seguita.
e) SEZIONE FINALE

Questa quinta sezione era dedicata alle amministrazioni che non avevano fatto ricorso alle
procedure telematiche. L’obiettivo dell’indagine era, in primis, quello di approfondire le
motivazioni che avevano fatto sì che non venisse portata avanti alcun tipo di
sperimentazione, in particolare se era stato ritenuto troppo difficoltoso per problemi legati, ad
esempio, alla formazione del personale, piuttosto che per problemi legati all’organizzazione
interna; secondariamente, capire se tale decisione era stata temporanea o definitiva, ovvero
se vi fosse comunque nell’amministrazione l’intenzione di intraprendere attività legate
all’introduzione di procedure innovative per la gestione degli acquisti.

I risultati di questa analisi sono descritti nei paragrafi seguenti che ripercorrono le sezioni in
cui si struttura la griglia di analisi appena descritta, e riportata in allegato, e permettono di
confrontare in modo sinottico le risposte fornite dalle amministrazioni agli spunti di riflessione
forniti nella griglia stessa.

68
Infine nell’ultimo paragrafo si individuano le traiettorie di sviluppo delle amministrazioni
AMMINISTRAZIONI CHE HANNO PARTECIPATO AL LABORATORIO

PERCENTUALE
ACQUISTI CON
TELEMATICHE R
GARE
AMMINISTRAZIONI ANNO DI AVVIO GARE 2005 AL VALOR
TELEMATICHE
COMPLESSIVO
ACQUIST
DELL’AMMINIST
1 A.C.I. SI Dicembre 2003 7 30%
SI 2002 1 55%
2 Agenzia delle Entrate

3 Comune di Asti
NO - - -

Comune di Elmas
4 NO - - -

5 Comune di Rimini SI 2002 10 10%


SI Novembre 2005 3 -
6 Comune di Udine

7 C.S.I. Piemonte SI 2002/2003 32

SI 2005 6 90%
8 Provincia di Lodi (aggregazione acquis
amministrazioni, Prov
capofila)

SI Agosto 2004 27 -
(nelle forme
dell’asta on line,
9 Provincia di Treviso del cottimo
fiduciario e
richiesta
d’offerta)

SI 2001 4 -

10 Regione Lazio*

11 Regione Marche NO - - -
12 Regione Toscana SI Fine 2003 - -

13 Regione Umbria NO* - - -

69
70
14 Università Napoli NO - - -
15 Università Roma 3 NO - - -
16 Università di Siena NO - - -
17 Università di Torino SI* 2004 - (una sola gara ag

(due gare, di cui


una sola
aggiudicata, l’altra
non aggiudicata
perché i prodotti
presentati non
erano conformi alle
specifiche tecniche
minime previste dal
capitolato speciale)

71
AMMINISTRAZIONI CHE NON HANNO ANCORA ADOTTATO LE PROCEDURE
TELEMATICHE

PROSPETTIVE PROBLEMI
ATTIVITA’
CHI HA DI UTILIZZO PER
P.A. PERCHE’ NO? AVVIATE IN
DECISO? DELLE GARE L’AVVIAMENT
MERITO
TELEMATICHE O
Interesse a Nessuna Interessati ai Partecipazione -
sperimentare e decisione vantaggi in personale ai
utilizzare sistemi specifica, si sta termini di: laboratori/convegn
telematici, per ora studiando la i sul tema
Comune - Snellezza
avviato solo possibilità di
di Asti procedure;
l’utilizzo del Market ricorrere a
Place. queste - economicità;
procedure - adeguamento
alle nuove
tecnologie
In fase di studio Nessuna interessanti per Partecipazione -
rapporto costi (HR decisione i vantaggi offerti personale ai
Comune e finanze da definitiva in termini di laboratori/convegn
di Elmas impiegare)/benefic Problema: NON - celerità
i sul tema
i dato il numero e il
esiste un ufficio procedure;
volume di gare
gare
espletate - ribassi di
centralizzato
annualmente costi
Regione Mercato Giunta Si, dopo aver - Problemi
Marche elettronico per le Regionale valutato i organizzativi e di
aziende sanitarie risultati del deleghe di
(ASL-ASUR) mercato responsabilità
elettronico
Implementata una Resistenze da
piattaforma di parte dei fornitori
market place locali
Avviato il sistema
Problemi
con la
tecnologici per
pubblicazione del
gestione
primo bando di
documenti
abilitazione per
informatici, firma
“Antisettici e
digitale e
Disinfettanti”
protocollo
In corso le attività informatico
di abilitazione per i
primi due fornitori
Si sta
predisponendo il
regolamento

72
interno specifico,
in basato sul DPR
n. 101/02
Regione Gennaio 2006:
Umbria Previsto inizio
fase
sperimentazione
Universit In studio la Gare Intenzione di Studio di fattibilità Studio di
à Napoli disciplina giuridica telematiche: sperimentare la in corso fattibilità in corso
e l’adeguamento sistema procedura e
della stessa al aggiuntivo e non verificare se
precedente sostitutivo del possibile
sistema di tradizionale. ridurre:
espletamento di Necessario
- costi
gare quindi un
procedurali;
adeguamento
della normativa - tempi di
prima attuazione
Universit In studio No decisione Si sta studiando Contatti informali Studio appena
à Roma 3 un’eventuale presa a priori la possibilità di con fornitori iniziato
sperimentazione adeguarsi a tale specializzati nel
sviluppo settore e con
tecnologico CONSIP
delle procedure
di acquisto.
Prospettiva di
ottenere
risparmi di
spesa
Universit Ragioni No decisione Appena si sarà Studiati i processi In fase di
à di Siena organizzative delle “scientifica”, dotata di di acquisto dei sviluppo a medio
amministrazioni ritardo competenze e singoli centri termine
universitarie organizzativo. tecnologia
Esperiti tentativi di Necessaria
(estremo Necessario sufficiente
aggregazione formazione
frazionamento dei adeguamento a
della domanda mirata del
centri con nuovi sistemi di
personale
autonomia acquisto:
decisionale e
- risparmi
finanziaria)
gestionali;
- arricchiment
o professionale
addetti ai
lavori.

73
4.1 Le amministrazioni e la fase di innesco

ELEMENTO PROCESSO PER


COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE

A.C.I. DPR n. 101/2002 Direttore Decisione dei 2002: analisi Analisi


Servizio Tecnici basata normativa, contattati costi/benefici
patrimonio e su verifica di fornitori di servizi di e-
approvvigiona fattibilità tecnico- procurement e
menti organizzativa acquisite relative
offerte tecniche
2003: definite
specifiche tecniche e
bando per acquisizione
del servizio
Agenzia 2002: analisi DPR Dirigente Decisione della 2002-2005: NO
delle n. 101/2002, Ufficio Acquisti parte “tecnica” a
Studio fattibilità
Entrate valutazione (personale seguito di
procedura on line
potenzialità, dell’ente che adeguato studio
avviata aveva già di fattibilità Redazione
sperimentazione operato su tali documentazione
con piattaforma piattaforme nel
Formazione fornitori
telematica settore privato)
(funzionario +
CONSIP. CONSIP)
Sperimentazione
positiva, Adempimenti di rito
strutturato (redazione
programma documenti…)
biennale di
acquisizione di b/s
con procedure
telematiche
Comune di Giornali Responsabile Politici hanno 2001-2002: indagine di SI, per
Rimini del Settore condiviso solo mercato effettuate dal verificare
provocato dal risultati ottenuti responsabile Acquisti; legittimità e
Responsabile risultati
2002: sostegno
Acquisti conseguiti.
responsabile Servizio
Risultati:
Gara per la piattaforma
risparmio
tempo e
denaro
Comune di 2003: 3 uffici Decisione Progetto di 2003: analisi SI, completat
Udine amministrativi del portata avanti esperienze nazionali. nel 2003

74
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
comune hanno dai tre uffici innovazione
2005:
affrontato a livello amministrativi
teorico coinvolti tradotto in - Giugno: delibera
congiuntamente (Servizio giunta comunale di
aspetti Acquisti, obiettivi approvazione della
organizzativi, Servizio sperimentazione
informatici e Sistemi gestionali PEG: operativa;
organizzativi per Informativi e - Settembre:
l’introduzione delle Telematici, noleggio della
procedure Unità 2004 Mercato
piattaforma
telematiche. Operativa elettronico;
applicativa per le gare
Procedure di 2005 gare telematiche Negotia
Creazione di una
Gara) telematiche PA di Pleiade;
struttura unica che
gestisse gli - Ottobre/Dicembre:
acquisti (Servizio 4 gare telematiche;
Acquisti).
- Dicembre:
Esigenza di ridurre elaborazione
i tempi del regolamento
processo di comunale di
acquisto e recepimento del DPR
contenere le n. 101/2002
relative spese.
C.S.I. Alcuni comuni Decisione Direzione CSI Piemonte: Individuazion
Piemonte piemontesi concertata con Generale a mercato di
Promosso ricorso all’e-
avevano la Regione seguito di analisi riferimento,
procurement tra gli EL;
manifestato la Piemonte ed di fattibilità opportunità p
volontà di avviata in una Adottato tali procedure il sistema,
implementare prima fase per i propri acquisti benefici
soluzioni di dalla Direzione potenziali,
acquisti on line. Generale; modello di
business e
Regione Sviluppata ed
servizi offerti
Piemonte, implementata
nell’ambito delle da più
iniziative di Direzioni della
razionalizzazione struttura
della spesa, ha
promosso il
sistema
Acquisti.Sistemapi
emonte come
soluzione di e-
procurement in
grado di offrire ai
diversi Enti della
PA piemontese
servizi per la

75
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
gestione di
procedure di
approvvigionamen
to tramite la rete
internet.
Provincia Fine 2004 Servizio La decisione Nell’arco di pochi mesi NO, solo brev
di Lodi Economato adottata dalla dopo una breve fase di sperimentazio
Prima utilizzate
Giunta “prova” (due gare e prova
convenzioni Proposta
Provinciale con cancelleria e acquisto
CONSIP e “tecnica”, parte
apposita di Autoveicoli) si è
mercato politica
deliberazione passati alla
elettronico. sensibilizzata e
con cui si dava sperimentazione vera e
consenziente
Da diversi anni: mandato propria con gare
bandi e capitolati all’Economo espletate (carta e
informatizzati Provinciale di somministrazione di
avviare la lavoro temporaneo)
sperimentazione anche per conto di
delle aste alcuni Comuni.
telematiche;
allo stesso
tempo la Giunta
deliberava la
sottoscrizione da
parte
dell’Economo
Provinciale per
conto dell’Ente
di un protocollo
d’intesa con le
Province di
Brescia, Torino e
Reggio Calabria
attraverso il
quale noleggiare
una piattaforma
informatica per
l’avvio della
sperimentazione
ed al contempo
realizzare un
progetto di e-
procurement per
l’approvvigionam
ento telematico
di beni e servizi.
Inoltre la Giunta

76
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
Provinciale
sempre su
proposta
dell’Economato
ha sottoscritto
assieme ad altri
13 Comuni della
Provincia un
protocollo
d’intesa per la
centralizzazione
in Provincia di
alcune gare
attraverso
l’utilizzo delle
procedure
telematiche.
Provincia Partecipazione del Ufficio Ufficio Novembre 2003: Studio delle
di Treviso Dirigente del Provveditorato. Provveditorato. progetto elaborato esperienze di
Settore Patrimonio L’Amministrazio dall’Ufficio altre PA; visit
Tentativo di
e Provveditorato ne ha cmq Provveditorato Provincia di
rendere
ad un incontro manifestato approvato dalla Giunta Mantova; fitta
partecipi
organizzato da interesse e Provinciale. rete di rappor
anche altri
IlSole24Ore soddisfazione telefonici con
Settori Maggio 2004:
verso tale PA avviate
dell’Ente, ma aggiudicazione del
sistema alla luce sulla strada
con scarsi servizio di gestione
dei primi risultati dell’innovazio
risultati, salvo telematica degli
ottenuti. e.
il Settore acquisti dall’RTI tra
Servizi Pleiade S.r.l. e
Informatici. Datamanagement
S.p.a.
Agosto 2004:
pubblicato il Bando di
abilitazione per la
partecipazione alle
gare on line (bando
sempre aperto).
Dicembre 2004: prima
gara telematica.
Regione In un’ottica di La Regione L’Area Gruppo di lavoro Studio per
Lazio razionalizzazione Lazio, Economico composto da referenti comprendere
degli acquisti e attraverso Sanitaria della della Regione, fabbisogni e
contenimento della l’Area Direzione Consulenti esterni, per redigere
spesa sanitaria la Economico Bilancio e Tributi Consip. nel dettaglio l
Regione ha Sanitaria della dell’Assessorato specifiche
Legge Regionale 3

77
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
previsto l’ Direzione Bilancio, agosto 2001, n. 16 tecnico-
attuazione di Bilancio e Programmazion Art. 6 “Iniziative di funzionali del
processi di Tributi e e Risorse razionalizzazione degli piattaforma d
centralizzazione dell’Assessorat Comunitarie, di acquisti” implementare
delle gare con o Bilancio, concerto con
Co. 1: La Regione A seguito del
l’adozione di Programmazio consulenti
attua forme di indicazioni
tecnologie ne e Risorse esterni e
centralizzazione degli della Regione
innovative Comunitarie, referenti delle
acquisti da parte delle e dei
dal 2002 ha Aziende
Aziende, (…), anche componenti d
attuato gare Sanitarie ed
mediante la Gruppo di
regionali al fine Ospedaliere
promozione dello lavoro si è
di creare una locali
sviluppo e dell’utilizzo proceduto a
domanda
di strumenti tecnologici progettare,
aggregata che
innovativi.” sviluppare ed
tenesse conto
implementare
dei fabbisogni Co. 5: “La Regione
la piattaforma
complessivi favorisce altresì la
tecnologica.
delle Aziende semplificazione delle
Sanitarie procedure di acquisto L’analisi ha
delle Aziende, evidenziato
mediante la l’esigenza di
promozione dell’utilizzo sviluppare un
di listini ed aste piattaforma
elettroniche e ne proprietaria
supporta e facilita della Regione
l’ampliamento (…)”. studiata ad ho
per risponder
9 ottobre 2001:
alle esigenze
stipulazione un
specifiche
protocollo d’intesa tra
dell’Amminist
Regione Lazio e le
zione, in
Aziende Sanitarie locali
particolar
12 ottobre 2001: modo del
Gruppo di lavoro settore
specifico per le sanitario
Procedure Telematiche
d’Acquisto. Realizzata
una piattaforma
tecnologica locale,
denominata Sanigest
che garantisce
l’accesso pubblico alle
informazioni e
consente di disporre di
una piattaforma di e-
procurement.
Regione Delibera Giunta Premesse La struttura ha 2001:approvato il NO

78
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
Toscana Regionale individuate sviluppato il progetto nell’ambito
n. 152/2001: dalla Giunta programma più generale del
definisce, Regionale. “politico” programma di governo
nell’ambito del Progetto ha regionale “Un patto per
Programma di coinvolto il la Toscana” e la L.R.
governo regionale Settore n. 12/2001;
“Un patto per la Contratti della
2002: gruppo di lavoro
Toscana” gli Direzione
al termine della cui
adempimenti Generale di
attività (fine 2002)
organizzativi per Bilancio e
presenta la proposta di
l’attuazione del Finanze e
“Regolamento per lo
progetto speciale l’Area
svolgimento delle
“Una Toscana più Ingegneria dei
procedure telematiche
efficiente e meno Sistemi
di acquisto di beni e
burocratica” Informativi e
servizi”;
prevedendo uno della
specifico Comunicazion 2003/2004:
intervento e della sperimentazioni e si
denominato Direzione affrontano le
“Sistema Generale problematiche per
telematico per dell’Organizza definire le procedure
l’acquisizione di zione e dei da portare avanti
beni e servizi e- Sistemi nell’ambito della
procurement”. Informativi massima
collaborazione fra Enti;
L.R. n. 12/2001
che regolamenta 2004: emanata Legge
l’attività sulla “Promozione
contrattuale della dell’amministrazione
Regione Toscana elettronica e della
ha previsto in un società
apposito articolo la dell’informazione e
successiva della conoscenza”;
adozione, da parte
Regione Toscana
della Giunta
partecipa al Gruppo di
Regionale, di un
lavoro promosso da
apposito
CONSIP con gli Enti
Regolamento per
territoriali Matura la
la disciplina delle
decisione di non
procedure
procedere alla
telematiche di
realizzazione di un
acquisto di beni e
nuovo mercato
servizi.
elettronico e di
impegnarsi
prioritariamente sulle
gare telematiche;
Estate 2005: indizione

79
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
gara per
“all’individuazione di un
Gestore della
procedura telematica di
acquisto sia per la
Regione Toscana e
rivolta sia alla stessa
Amministrazione che
agli Enti toscani che
vorranno aderire.
Regione Quotidiani, Decisione Decisione dei Realizzazione del NO
Umbria* esempio Comune condivisa dalla “tecnici” primo dimostratore, del
di Pisa struttura secondo dimostratore,
acquisti realizzazione
piattaforma definitiva
Università 2002: gruppo di Decisione del Dirigente Area Marzo 2004: Decreto Il gruppo di
di Torino lavoro con CdA che ha Patrimonio ha Dirigenziale approva la lavoro aveva
Funzionari incaricato un incaricato CSI- sperimentazione ed il avviato uno
dell’Amministrazio gruppo di Piemonte di bando di abilitazione studio di
ne centrale e dei lavoro di svolgere la fornitori. fattibilità
Centri di Gestione approfondire i funzione di interrotto per
Incarico alla struttura
Autonoma per temi oggetto gestore del problemi
Staff Progettazione e
effettuare indagini della relazione. sistema organizzativi
Sviluppo dal Dirigente
interne di mercato, Fine 2003
dell’Area Patrimonio
standardizzare i sciolto tale
per la parte
prodotti, effettuare gruppo, il
amministrativa,
previsioni di lavoro viene
coinvolgimento
spesa, portato avanti
Divisione Sistemi
confrontarsi con dall’Area
Informativi per la
altri atenei, Patrimonio con
redazione del
sperimentare l’e- la Divisione
capitolato tecnico
procurement. Sistemi
Prodotto Informativi che
documento: avviano la
“Relazione sui sperimentazio
volumi di spesa ne
per l’acquisto di
b/s – Esercizio
2002”

80
4.2 Le amministrazioni e la fase dell’operatività

PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE

A.C.I. 2004: Sperimentazione Apparecchiat NO, solo integrato NO, solo Acquisita e
progressiv “operativa”: fase ure, il regolamento in interventi di personalizza
o test del sistema modulistica, vigore col bando di formazione piattaforma d
ampliamen di 3 mesi x software, abilitazione per le specifica e provider sce
to sviluppare beni gare telematiche addestramento con gara
funzionalità portale dei particolari tecnico sulla
utilizzate; servizi piattaforma
addestram
ento
personale;
migliorati
aspetti
disciplinari
del sistema
(bandi,
ecc…)
Agenzia SI 1 anno Servizi NO NO Piattaforma
delle assicurativi, MEF
Entrate di
facchinaggio,
di pulizie, di
noleggio
autovetture,
stampa,
sicurezza sui
luoghi di
lavoro; Beni
strumentali,
cancelleria,
complementi
di arredo etc.
Comune 1 anno di Sperimentazione Varie, NO, nel 2003 NO, corsi di Gara per
di Rimini sperimenta corrispondente a nessun citato il DPR formazione selezionare
zione con prima fase servizio n. 101/2002 nel appositi per i fornitore
utilizzo di operativa durata regolamento dei responsabili piattaforma i
piattaforma 1 anno contratti del degli acquisti modalità AS
Ancitel comune del Servizio
Economato
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE

Comune - - - - - -
di Udine
All’interno
C.S.I. 2002-2003: A seconda degli Attrezzatura Il regolamento Oracle
della Direzione
Piemonte Alcuni Enti Enti. informatica, disciplina le Exchange
Approvvigiona
hanno arredi, procedure
Attraverso la menti, è stato
sperimenta mobili, telematiche
definizione e la creato il
to con mappe
standardizzazion settore e-
alcune catastali ,
e dei processi e procurement e
gare SW e
della gare che
telematiche apparecchiat
documentazione gestisce sia le
le ure
di gara, la gare del C.S.I.
opportunità informatiche,
formazione dei Piemonte che
offerte dal carta,
fornitori, la quelle degli
sistema in fotocopiatrici,
personalizzazion Enti
termini di materiale
e della
risparmi audio-
piattaforma.
economici video,materi
e di ale pulizia
snellimento
dell’iter
degli
acquisti
Piattaforma
Provincia Metà 2005 Sperimentazione autovetture, NO, integrato il NO, si prevede
gestita e forn
di Lodi con terminata il 31 servizio di regolamento un
dalla ditta IP
attivazione dicembre 2005 pulizie, esistente con la potenziamento
Itradeplace
protocolli somministraz normativa vigente dell’organico
S.p.a.
d’intesa e ione del dell’Ufficio
un lavoro Economato
progetto- temporaneo,
obiettivo carta-
assegnato cancelleria,
al Servizio materiale
Economato informatico,
arredi
scolastici
Gestore este
Provincia Non c’è Piattaforma Materiali Nessun Nessuna
individuato
di stato telematica informatici, regolamento modifica
mediante as
Treviso periodo di utilizzata da arredi, specifico all’organizzazi
pubblica.
sperimenta subito in modo cancelleria, one
Accesso alla
zione operativo per attrezzature
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE
dare pubblicità al fotografiche procedura
sistema di avviene solo
acquisti on line tramite un cl
https

Regione Si. - Prodotti No. Sono state Implementat


Lazio farmaceutici: impiegate una piattafor
Il quadro
categoria specifiche ad hoc
normativo a cui si
disinfettanti. professionalità proprietaria d
è fatto riferimento
per dare Regione Laz
è il seguente:
attuazione al Sistema
- Legge 23 progetto. Sanigest PT
Procedure
dicembre 1994, Telematiche
d’acquisto.
n. 724;

- Legge regionale
3 agosto 2001,
n. 16 - artt. 6, 7;
- Legge 16
Novembre 2001,
n. 5;
- Legge 27
dicembre 2002,
n. 289;
- DPR 4 aprile
2002, n. 101.
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE

Regione Due/tre Appena pronta dispositivi SI. Il Regolamento NO, Propria


Toscana trattative la piattaforma informatici e regionale prevede necessaria piattaforma
sperimenta tecnologici l’abilitazione delle adeguata
li per un imprese per ogni formazione
importo singola gara e la
complessiv procedura inizia
o di oltre con la
200.000 € pubblicazione di
+ IVA un bando di gara
funzionale alla
effettiva esigenza
di fornitura/servizio
che si è
manifestata,
differenziandosi
dal D.P.R.
101/2002 che
considera
l’abilitazione per
più eventi di
acquisto
successivi.
Regione Dal Fase operativa Beni, servizi In corso di Analisi in corso S.A.P., modu
Umbria* gennaio dopo 6 mesi di e lavori modifica la legge dell’impatto S.R.M.
2006 sperimentazione regionale in delle nuove
materia procedure
contrattuale

Universit Anno 2004: Previsto nel PC portatili In corso di No, la Piattaforma


à di 1 gara 2006 elaborazione un sperimentazio Piemonte, in
Torino telematica regolamento ne è stata modalità AS
per la specifico. Nella gestita
fornitura di sperimentazione il dall’Ufficio
15 PC riferimento Staff
portatili con normativo era il Progettazione
criterio del DPR 101/2002 e Sviluppo col
max supporto
ribasso sul tecnico della
prezzo a Divisione
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE
rilancio Sistemi
dinamico. Informativi
In
contempor
anea
attivato il
Market
Place
1.1.1.1
4.3 Le amministrazioni e la fase di valutazione

VANTAGGI SVANTAGGI PROBLEMATICHE P


P.A. MONITORAGGIO
RISCONTRATI RISCONTRATI AFFRONTATE V
A.C.I. Trasparenza processo - Affezione alle procedure Monitoraggio NO
tradizionali strutturato solo su
Facilità gestione
fattori economici
comunicazioni con Promozione procedura
fornitori presso altre strutture
Repository centralizzato Diffidenza operatori
albo fornitori tradizionali
Contrazione prezzi
d’acquisto
Agenzia Risparmi in termini di - Pochi fornitori disponibili NO NO
delle HR ed economiche em
Diffidenza operatori
Entrate sp
Maggiore trasparenza tradizionali
Poca sensibilità
all’innovazione
tecnologica
Comune Risparmi economici Soprattutto per i In fase di studio un Semplice SI
di Rimini (50%) servizi che sistema per garantire registrazione di mo
andrebbero maggiore flessibilità allo alcuni indicatori ris
Risparmi tempo
valutati con strumento; numerici (base ott
l’offerta d’asta di
Familiarizzazione dei
economicamente complessiva,
fornitori
+ vantaggiosa è valore offerte
difficile definire i vincenti, numero
criteri fornitori
registrati…)
Comune - - - - -
di Udine
Cfr. allegato
C.S.I. Snellimento complessivo - Formazione personale; Cf
Piemonte procedure;
Formazione fornitori;
Risparmi economici
Analisi procedure
d’acquisto in essere per
l’adattamento/integrazion
e alle procedure
telematiche
Provincia Risparmio tempi nella Problemi tecnici: Tecniche SI, per valutare -
di Lodi preparazione e nello Garanzia livello Rispetto tempi (far
fattibilità
svolgimento della procedimenti e
di sicurezza in coincidere i tempi della
procedura reali vantaggi
gare a più buste Direttiva CE con i tempi
conseguibili.
Risparmi economici tecnici: abilitazione
Impossibilità di
VANTAGGI SVANTAGGI PROBLEMATICHE P
P.A. MONITORAGGIO
RISCONTRATI RISCONTRATI AFFRONTATE V
svolgere l’intera fornitore e gestione gara)
Maggiore trasparenza Sconti ottenuti
procedura on-
procedimento superiori in media
line (offerta
del 10% maggiori
Minor rischio di economicamente
a quelli
contenzioso più vantaggiosa)
tradizionali
Poca diffusione
firma digitale
Provincia Risparmio di tempi e Studio normativa Costante monitoraggio Analisi costante So
di Treviso costi per semplificazione di riferimento; funzionalità e utilità del dei risultati
delle operazioni di gara; elaborazione sistema. raggiunti,
progetto di gare soprattutto in
Riduzione costi di Continuo aggiornamento
on line e stesura termini di
acquisto (modalità di database gare effettuate
documenti di risparmio di
aggiudicazione e per effettuare analisi
gara; denaro pubblico e
maggiore competizione); statistiche su percentuali
tempi.
difficile di ribasso, numero
Diminuzione tempi di
coinvolgimento di fornitori iscritti, numero Il 90% degli
contrattazione per
altri settori fornitori partecipanti alle acquisti avviene
materializzazione
dell’Ente. gare. con il sistema di
documentazione di gara
acquisti on line.
e scambio elettronico Le difficoltà segnalate dai
dei documenti; fornitori sono il Dal 2006 utilizzo
presupposto per della piattaforma
Ampio numero di
perfezionare l’impianto anche per acquisti
fornitori rispondenti agli
telematico e per elaborare sopra soglia.
standard di efficienza e
il successivo bando di
affidabilità richiesti; Tentativo di
abilitazione.
contattare gli EL e
Alto numero di fornitori
le PA del territorio
certificati e maggiore
provinciale per
offerta di beni e servizi.
indurli a
convenzionarsi
con la piattaforma
telematica per
utilizzare
congiuntamente
la procedura
informatica.
Regione Maggiore celerità e Difficoltà solo Diffidenza iniziale da 2006: Prevista 20
Lazio semplificazione durante la fase di parte delle grandi una fase di un
nell’approvvigionamento; Abilitazione al multinazionali del settore monitoraggio e mo
Bando per farmaceutico nell’utilizzo valutazione dei va
Riduzione dei tempi
quanto concerne dei dispositivi di firma risultati conseguiti ris
d’acquisto;
il primo digitale attraverso co
Massima trasparenza e approccio della l’impiego di alcuni att
parità di trattamento; piattaforma da indicatori di l’im
Riduzione dei costi parte dei efficienza. alc
d’ingresso; fornitori. di
VANTAGGI SVANTAGGI PROBLEMATICHE P
P.A. MONITORAGGIO
RISCONTRATI RISCONTRATI AFFRONTATE V
Piattaforma di proprietà
della Regione Lazio
messa a disposizione
delle singole Aziende
Sanitarie;
Azione informativa e
formativa verso le
Aziende Sanitarie da
parte della Regione;
Minimo impatto
organizzativo.
Regione - - - - -
Toscana
Regione Miglioramento prezzo - Di carattere giuridico In programma No
Umbria* no
Programmazione più
op
precisa, attendibile e
puntuale delle priorità

Universit Riduzione tempi Necessità di Legate all’applicazione dei Non ancora, NO


à di formulare termini temporali previsti troppo breve la
Maggiori vincoli di
Torino pianificazione capitolati tecnici dal DPR n. 101/02 sperimentazione
dettagliati nella
parte relativa alle
caratteristiche
minime dei
prodotti richiesti;
necessaria
puntuale verifica
dei prodotti offerti
dalle imprese in
una fase
anteriore alla
gare vera e
propria
VANTAGGI SVANTAGGI PROBLEMATICHE P
P.A. MONITORAGGIO
RISCONTRATI RISCONTRATI AFFRONTATE V
4.5 Le traiettorie di sviluppo

Alla luce di quanto emerso dall’analisi delle griglie e dal confronto tra le amministrazioni
partecipanti agli incontri del laboratorio è stato possibile individuare le caratteristiche
principali che, da un lato, frenano le amministrazioni nel decidere di introdurre i sistemi
telematici nella gestione delle procedure di acquisto, e che dal lato opposto, incentivano le
stesse a ricorrere a tali strumenti.
Può essere utile iniziare a considerare gli aspetti maggiormente problematici anche in
considerazione del fatto che, vista l’ancora limitata diffusione dello strumento, possa essere
utile cercare di individuare le motivazioni che spingono molte amministrazioni a non avviare
neppure una fase di sperimentazione.

Le amministrazioni intervistate hanno infatti sottolineato come:


- La normativa di riferimento sia difficile da seguire alla lettera e spesso
l’amministrazione non ha né l’esperienza, né le competenze al proprio interno per
definire, sempre nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria in materia, un
regolamento ad hoc definito sulla base delle specifiche esigenze dell’ente;
- Esistano talvolta delle difficoltà nell’esatta definizione delle specifiche tecniche e dei
parametri sulla base dei quali valutare le offerte in modo tale da gestire l’intera
procedura on line. Non sempre il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso è
ritenuto sufficiente per le amministrazioni nella scelta del fornitore. La necessità di
dover individuare dei parametri assolutamente quantificabili rende lo strumento delle
gare telematiche poco flessibile. Per rispondere a tale problematica, alcune
amministrazioni hanno adottato il sistema di affiancare una valutazione “off line” degli
aspetti qualitativi, ma questo aspetto se da un lato permette di ottenere una certa
flessibilità nello strumento, dall’altro non risponde all’esigenza di gestire totalmente la
procedura telematicamente;
- Nelle amministrazioni ci si debba scontrare spesso con grosse resistenze interne,
dovute principalmente alla generale diffidenza verso tale strumento innovativo ed alla
difficoltà di strutturare spesso le adeguate deleghe;
- Allo stesso modo esse si debbano scontrare con altrettante resistenze esterne,
ovvero dal lato dei fornitori. Soprattutto in alcune realtà, non sempre corrispondenti a
contesti caratterizzati da piccole imprese che spesso sono proprio le prime che, pur
di conservare la propria quota di mercato, sono incentivate a percorrere il percorso
dell’innovazione, si riscontra una generale diffidenza verso il sistema; peraltro non
aiuta l’ancor poca diffusione della firma digitale, strumento essenziale per gestire la
procedura totalmente on line;
- Strettamente legata a quest’ultimo aspetto sia possibile riscontrare alcuni problemi
legati alla gestione della segretezza dei dati; lo strumento telematico, non ultimo
anche per la generale diffidenza verso un sistema poco conosciuto e testato, non
riesce a dare l’adeguata garanzia di sicurezza, sia dal lato dei fornitori, sia da quello
delle amministrazioni, che invece si attribuisce alle procedure tradizionali;
- Ci siano spesso delle difficoltà a valutare gli standard dei prodotti e di conseguenza
capire esattamente se i prodotti offerti dalle imprese partecipanti alla gara siano
esattamente corrispondenti alle richieste dell’amministrazione;
- Si lamenti come spesso all’interno dell’ente manchino le competenze necessarie per
affrontare adeguatamente ed ottimizzare la gestione di dette innovazioni; la scelta di
ricorrere alle procedure telematiche comporterebbe un investimento in formazione
del personale, in quanto è raro che le amministrazioni al proprio interno abbiano
figure professionalmente preparate a gestire autonomamente l’intero processo.

Accanto a tali motivi di resistenza da parte delle amministrazioni sono comunque attribuiti
alle procedure telematiche molti aspetti positivi, tali da spingere comunque le
amministrazioni a sperimentare, in una prima fase, e poi ad utilizzare accanto alle
procedure tradizionali questi sistemi innovativi di gestione degli acquisti. In
particolare si riscontra come:
- Siano ottenibili importanti economie di spesa. Grazie alle gare on line, le
amministrazioni riescono ad ottenere dei prezzi maggiormente convenienti rispetto a
quanto consentito dalle procedure tradizionali. Grazie all’aggregazione della
domanda, ove le amministrazioni abbiano deciso di fare riferimento ad una centrale
d’acquisto locale ovvero di unirsi per affrontare meglio tale processo, ed alle tecniche
di gara a rilancio dinamico spesso utilizzate dalle amministrazioni, in cui si genera
effettivamente concorrenza tra i fornitori;
- Siano consentiti notevoli risparmi in termini di tempo impiegato, da un lato grazie al
fatto che le stesse direttive comunitarie consentano di ridurre i tempi tecnici delle
procedure qualora l’amministrazione decida di ricorrere alle procedure telematiche
sia per quanto riguarda la pubblicità dei documenti e delle informazioni di gara, sia
per quanto riguarda la gestione della gara vera e propria, dall’altro il solo fatto di
gestire l’intera procedura on line permette di velocizzare molto le procedure;
- Le amministrazioni che abbiano sperimentato le procedure telematiche abbiano
riscontrato una maggiore garanzia di trasparenza del processo rispetto alle
procedure tradizionali;
- Consenta di strutturare più facilmente un dialogo con i fornitori, le comunicazioni
risultano essere più semplici da gestire rispetto a quanto consentito dalle procedure
tradizionali, non ultimo legatola fatto di poter beneficiare della “riduzione” dello spazio
in quanto le comunicazioni di gara si effettuano totalmente su supporto informatico;
- Consenta di ottimizzare la gestione delle risorse umane impiegate, in quanto si
coinvolgono molti meno soggetti rispetto alle procedure tradizionali ed, essendo più
rapide le procedure, anche per un periodo di tempo inferiore;
- Consenta di ottenere un consistente snellimento delle procedure di acquisto che
l’amministrazione si trova a dover gestire e di conseguenza una rilevante
semplificazione delle procedure di gara, non ultimo dovuto al fatto che l’intero
processo gestito on line consenta una “smaterializzazione” dei documenti di gara, sia
dal lato dell’amministrazione in quanto capitolato, bando e restanti atti di gara
possono essere messi a disposizione totalmente on line, sia dal lato dei fornitori.

Il grafico riportato di seguito illustra schematicamente quali siano i vantaggi che le


amministrazioni che hanno partecipato al laboratorio ed hanno fatto ricorso alle
procedure telematiche per la gestione del processo d’acquisto individuano nell’affiancare
alle procedure tradizionali detti sistemi.

10

8
Amministrazioni

0
Trasparenza

Ottimizzazione
Rapporto con i
Economie di

Snellimento
Risparmi

procedure
tempo

personale
gestione
spesa

fornitori
10

Amministrazioni
6

0
Trasparenza

Ottimizzazione
Rapporto con i
Economie di

Snellimento
Risparmi

procedure
tempo

personale
gestione
spesa

fornitori

Il settore degli acquisti pubblici di beni e servizi è investito da questi cambiamenti; infatti, si
sta assistendo a tutti i livelli, sia nazionale sia locale, al tentativo di introdurre in modo
consistente le procedure telematiche e, ove le singole amministrazioni ritengano troppo
oneroso agire autonomamente, delegare la gestione del processo d’acquisto ad una
struttura, quale una centrale d’acquisto, a livello nazionale, o meglio a livello locale in quanto
maggiormente capace di individuare e capire le esigenze della comunità interessata. Tale
iniziativa trova sostegno anche nell’esempio di diverse realtà europee, le quali hanno
implementato tale sistema con diverse singolarità a seconda del contesto nel quale venivano
inserite.
La stessa normativa comunitaria e nazionale peraltro incentiva le amministrazioni ad
adeguarsi a questi sistemi sia nell’ottica di ottimizzare le procedure, sia in termini di ottenere
risparmi economici e semplificazione delle procedure.

Dal confronto tra quanto proposto in ambito europeo, le politiche portate avanti ai vari livelli
amministrativi e quanto descritto nel corso del laboratorio sono emerse, da un lato, delle
criticità sull’attuale organizzazione; dall’altro lato, alcuni spunti che devono essere presi in
considerazione per migliorare il sistema.

Alla fronte di questi aspetti è opportuno che le pubbliche amministrazioni agiscano in modo
da spronare sia le altre pubbliche amministrazioni sia il mercato dei fornitori ad “innovarsi”, a
percorrere il progresso tecnologico.

E’ necessario sottolineare come le procedure on line abbiano degli indubbi vantaggi rispetto
alle procedure tradizionali e l’investimento iniziale per attivarle, sia largamente compensato
dai benefici ad esse correlabili.
Esse infatti sono strumenti che consentono
- una maggiore trasparenza dei processi;
- interessanti benefici anche dal punto di vista economico;
- una maggiore apertura dei mercati e di conseguenza una importante garanzia per
una corretta concorrenza tra i fornitori;
- riduzione degli oneri da sostenere sia a carico dei fornitori, sia a carico delle
amministrazioni.
L’e-procurement pertanto non deve essere considerato come un’ulteriore spesa, ma
come un investimento per le amministrazioni ed i fornitori. Esso, non da ultimo,
consente di creare valore aggiunto per la pubblica amministrazione anche in termini di
immagine, è paradossale infatti come spesso in questo campo, pur avendo mutuato
esperienze affrontate inizialmente proprie del settore privato, il settore pubblico ora debba
agire da traino per l’intero sistema economico.
Così si riuscirebbero a garantire:
- Razionalizzazione della spesa pubblica;
- Rispetto dell’autonomia delle singole realtà;
- Garanzia di qualità dei prodotti e dei servizi.
5. LE ESPERIENZE

Il capitolo che segue traccia un panorama delle esperienze delle amministrazioni in tema di
e-procurement e in particolare di gare telematiche.
In ottica di diffusione delle conoscenze e di scambio reciproco delle pratiche e delle nuove
metodologie adottate, obiettivo principale del Laboratorio, questo capitolo raccoglie le
schede delle amministrazioni partecipanti che hanno contribuito alla realizzazione del
presente volume.
L’illustrazione dei meccanismi organizzativi, dei processi di innovazione (innesco, operatività,
valutazione) che sono coinvolti in un processo di cambiamento, così come le scelte adottate
da ciascuna amministrazione (differente per tipologia di ente, per dimensione e per
“mission”), gli strumenti e le risorse impiegate, tracciano un quadro dell’attuale stato dell’e-
procurement. Innovazione che avanza sempre più con risultati promettenti, malgrado criticità
ancora evidenti e difficoltà legate a struttura in pieno processo di cambiamento.
Le schede presentano e illustrano i percorsi di innovazione delle amministrazioni. Da
un’amministrazione centrale come la Presidenza del Consiglio dei Ministri esperta in materia
di gare telematiche alla Regione Lazio che attraverso una struttura privata di servizio ha
realizzato un sistema di e-procurement per la gestione degli acquisti in Sanità, o alla
Regione Toscana, che partita da un’esigenza normativa, sta mettendo a punto un sistema
regionale che offra l’opportunità di usufruire di diversi servizi e strumenti sfruttando le
differenti modalità innovative di gestione degli acquisti presenti (già da tempo utilizzati e
operativi) nel territorio regionale per poi passare a realtà comunali e altri enti.
Come il Comune di Livorno amministrazione tra le più avanzate in materia di gare
telematiche con un’esperienza già consolidata o il Comune di Rimini che utilizza una
piattaforma digitale privata per la gestione delle gare on line. Altre amministrazioni come il
Comune di Torino, all’avanguardia nel panorama e-procurement italiano, descrivono i passi
avanti svolti su più fronti negli ultimi anni o il Comune di Udine che, partendo da una
riorganizzazione, ha sperimentato dapprima il mercato elettronico e poi le gare telematiche
utilizzando la piattaforma Consip o, ancora, il Comune di Firenze per il quale spicca
l’esperienza del marketplace interamente costruito all’interno dell’ente.
Il quadro è completato dalla Provincia di Frosinone in una fase di sperimentazione di gare on
line e dalla esperienza già avanzata con caratteristiche peculiari e interessanti della Agenzia
delle Entrate.5.1 Presidenza del Consiglio dei Ministri 1
A partire dal 2003, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, al fine di razionalizzare la spesa e
rendere le procedure di approvvigionamento più snelle e più rapide, ha ritenuto opportuno
approfondire gli aspetti legati all’ e-procurement, avviando un processo di sperimentazione
per mettere a confronto le procedure “tradizionali” d’acquisto con le gare telematiche.

Nell’ambito di tale sperimentazione e dovendo arredare la sede di Galleria Colonna, si è


deciso di dar luogo alla fornitura degli arredi tramite l’utilizzo delle gare telematiche2. Si è
giunti, quindi, alla pubblicazione di due bandi di abilitazione: “Complementi di arredo” e
“Fornitura arredi”. Sulla base di tali bandi di abilitazione sono state espletate ed aggiudicate,
con il criterio del prezzo più basso, una gara telematiche per la fornitura di “Divani e
poltrone” e, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, cinque gare

1
A cura di Davide Colaccino
2
Si rinvia a D. COLACCINO, E – public procurement, l’esperienza applicativa del Dipartimento per le risorse umane e
strumentali della Presidenza del Consiglio dei Ministri in AA. VV., Le innovazioni nei processi d’acquisto delle pubbliche
amministrazioni. L’esperienza di e-procurement della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Sole 24 Ore – Roma 2005
telematiche per la fornitura di “Arredi direzionali”,“Arredi operativi” e “Sedute per
ufficio”. Nell’ambito di alcune di queste gare telematiche, come di seguito specificato,
si è introdotto un parametro ad hoc per formulare, off line, un giudizio estetico di cui si è
tenuto conto nella valutazione e classificazione delle offerte durante la negoziazione on line.
E’ da rilevare il carattere di assoluta novità di tale procedura rispetto alle gare telematiche ex
D.P.R. n.101/2002 fin qui espletate.

Per l’espletamento di tali gare, la Presidenza del Consiglio ha chiesto al Ministero


dell’Economia e delle Finanze l’assistenza della Consip S.p.A. e l’autorizzazione all’utilizzo
3
della sua piattaforma tecnologica a supporto dello svolgimento delle procedure di gara .
Ricevuta l’autorizzazione ad utilizzare il “Sistema informatico per le procedure telematiche
d’acquisto”, sono stati definiti i diversi ruoli. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
quanto stazione appaltante, si è impegnata ad accettare le “Regole per l’accesso e l’utilizzo
4
delle gare telematiche” e ha assunto, inoltre, ogni responsabilità relativa allo svolgimento
delle gare telematiche. La Consip, da parte sua, si è impegnata a garantire il necessario
supporto tecnico durante il periodo di espletamento delle procedure. E’ stato, inoltre,
individuato, come gestore del sistema, la società aggiudicataria del contratto sui sistemi
telematici stipulato con la Consip S.p.A.. E’ stato, infine, precisato che il personale della
Consip e del gestore del sistema non sarebbero stato in alcun modo e ad alcun titolo
coinvolti nelle procedure e/o decisioni relative allo svolgimento delle gare. Questo a garanzia
del fatto che la Presidenza del Consiglio dei Ministri, durante le procedure di gara, avrebbe
operato in una posizione di assoluta autonomia rispetto agli altri soggetti direttamente o
indirettamente coinvolti. La piattaforma di e-procurement della Consip, tramite il portale
www.acquistinretepa.it, ha messo a disposizione le funzionalità ed i servizi necessari per la
completa gestione elettronica della gara telematica, in ottemperanza al dettato del D.P.R.
n.101/2002. Per l’utilizzo della piattaforma, è stata necessaria la registrazione del
responsabile del procedimento, al quale è stato rilasciato un account per accedere all’area
virtuale dalla quale gestire l’intero processo di gara. Inoltre, al responsabile del procedimento
è stata rilasciato un e-mail per ogni gara, così da poter ricevere ed inviare qualsiasi
“comunicazione ufficiale” relativa alla specifica gara.

Passando ad analizzare le singole fasi di gara dell’esperienza effettuata, il primo passo per
l’avvio della procedura è stato, in base a quanto previsto all’articolo 9 del D.P.R. n.101/2002,
la pubblicazione dei bandi abilitazione. Tali bandi, oltre ad essere stati pubblicati sulla
Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (G.U.C.E.) e sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana (G.U.R.I.), sono stati firmati digitalmente e pubblicati sul sito internet
5
della Presidenza del Consiglio dei Ministri . Nei bandi di abilitazione sono state indicate, oltre
alle categorie merceologiche, le quantità massime aggiudicabili nel periodo di validità di
ciascun bando. Si è richiesto, inoltre, il possesso di una serie di requisiti, relativi alla capacità
giuridica, economica e tecnica che l’impresa doveva possedere per richiedere l’abilitazione
al bando. Con riferimento ai requisiti di capacità tecnica, innovativa, rispetto alle procedure

3
La Consip, con decreto ministeriale del 24 febbraio 2004, è stata incaricata di garantire attività di
supporto su richiesta delle pubbliche amministrazioni fornendo l’accesso alle funzionalità della
piattaforma elettronica di gara tramite il portale www.acquistinretepa.it.
4
Tali regole, pubblicate sul sito www.acquistinretepa.it, contengono le norme generali che disciplinano
il funzionamento delle gare telematiche, nonché le condizioni, i termini e le limitazioni di utilizzo del
sistema da parte degli utenti del sistema stesso. Disciplinano, altresì, le modalità, i termini e le
limitazioni di utilizzo, da parte dei soggetti abilitati, delle risorse e degli strumenti informatici.
5
Sul sito www.palazzochigi.it è stata creata un’apposita sezione dedicata alle gare telematiche e sono
stati inseriti i diversi collegamenti al portale www.acquistinretepa.it necessari allo svolgimento delle
diverse procedure di gara. Inoltre, sempre sul sito www.palazzochigi.it, sono state pubblicate tutte le
informazioni inerenti alle gare, come ad esempio le risposte alle richieste di chiarimento.
tradizionali, è stata la richiesta della dotazione informatica minima, necessaria per
poter partecipare alle gare6. Per abilitarsi, le imprese interessate hanno dovuto
richiedere ed ottenere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri l’abilitazione, come previsto
dall’art. 9 del D.P.R. n.101/2002. La domanda di abilitazione è consistita in una dichiarazione
attestante il possesso dei requisiti previsti nel bando. Nuova, rispetto ai procedimenti
tradizionali, è stata la procedura telematica che i fornitori hanno dovuto completare per
7
inoltrare tale domanda all’amministrazione . Verificata la corrispondenza dei requisiti previsti
nel bando di abilitazione con quelli dichiarati dal fornitore, il responsabile del procedimento,
coadiuvato dalla commissione all’uopo istituita, ha inviato, tramite e-mail, un apposito
provvedimento di abilitazione, firmato digitalmente, indicando la categoria e la classe per le
quali il soggetto era stato abilitato. A completamento della richiesta di abilitazione, ai fornitori
abilitati è stata attivata un’utenza (user id e password) che gli ha consentito di accedere ad
un’area virtuale per partecipare alla gara. Inoltre, gli è stato rilasciato un apposito indirizzo di
posta elettronica per le “comunicazioni ufficiali” attinenti alla gara.

La fase successiva è stata quella relativa alla gestione degli avvisi di gara. Gli avvisi di gara
e la relativa documentazione sono stati pubblicati con le stesse modalità dei bandi di
abilitazione sopra citati. Così come indicato all’articolo 10, comma 1 del Regolamento
101/2002, con ciascun avviso, da una parte, sono stati confermati e richiesti i requisiti
individuati nel rispettivo bando di abilitazione e dall’altra, sono stati specificati l’oggetto della
fornitura: le specifiche tecniche, i servizi connessi, le quantità, la suddivisone in lotti, il luogo
esatto della consegna, la durata dell’appalto, le garanzie richieste, le condizioni per la
partecipazione dei raggruppamenti temporanei di imprese e per subappalto, nonché i criteri
di aggiudicazione e le modalità telematiche di apertura delle offerte, ivi compresi gli algoritmi
utilizzati dal sistema per l’attribuzione dei punteggi8. Anche in questa sede, come per il
bando di abilitazione, relativamente ai requisiti tecnici, sono stati richiesti: a) un personal
computer collegato a internet e dotato di browser Internet Explorer 5.5 o superiore e b) la
firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e generata mediante un dispositivo per
la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2, D.P.R. n.445/2000. Infine, sono state
indicate le modalità secondo cui i fornitori avrebbero dovuto chiedere – se abilitati – di
partecipare alla gara, confermando l’intenzione dichiarata nella fase di abilitazione, ovvero –
se non ancora abilitati – di essere abilitati tardivamente, per poter partecipare alla gara.
Anche in questa ipotesi, le novità sono state, da un lato, la procedura telematica seguita dal
fornitore per inoltrare la domanda all’amministrazione9, dall’altro, l’utilizzo della firma digitale.

6
In particolare, sono stati richiesti: a) un personal computer collegato a internet e dotato di browser
Internet Explorer 5.5 o superiore e b) la firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e
generata mediante un dispositivo per la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2, D.P.R.
n.445/2000. Nel bando, sono stati inoltre indicati i termini e le modalità telematiche per l’invio delle
domande di abilitazione da parte dei fornitori.
7
La procedura di abilitazione telematica, da parte dei fornitori, è stata effettuata tramite
compilazione,sottoscrizione e sottoposizione al sistema della domanda di abilitazione accessibile dal
portale www.acquistinretepa.it . Considerata la novità della procedura, al fine di coadiuvare i fornitori
nella compilazione telematica, sullo stesso sito, è stato pubblicato una sorta di manuale delle istruzioni
per spiegare la procedura. Sono stati inoltre effettuati dalla Consip corsi di formazione per le ditte
interessate.
8
A riguardo ricordiamo che l’avviso di gara, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, lett c) del D.P.R.
101/2002, deve indicare “la descrizione, anche mediante rinvio alla documentazione tecnica, del
sistema informatico di negoziazione scelto tra quelli indicati nel bando di abilitazione nonché delle
modalità e delle metodologie utilizzate per procedere alla valutazione e classificazione delle offerte”.
9
Anche in questo caso, come per la domanda di abilitazione, la domanda del fornitore consiste in una
autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R. 445/2000.
Come già accennato, nell’ambito di alcuni avvisi di gara si è introdotto un parametro
ad hoc per formulare, off line, un giudizio estetico di cui si è tenuto conto nella
valutazione e classificazione delle offerte durante la negoziazione on line. Si è giunti a tale
soluzione per far fronte al problema che si è posto per la fornitura di quegli arredi, per i quali,
ai fini dell’aggiudicazione, era indispensabile valutare anche l’estetica dei beni offerti. Come
noto, infatti, mentre il sistema automatizzato di negoziazione on line (asta elettronica), è in
grado di valutare, in base ad algoritmi predefiniti, i beni e i servizi le cui caratteristiche
tecniche possano essere fissate in maniera precisa e ricondotte a formule matematiche, al
contrario la valutazione automatizzata non è applicabile a quei beni e servizi le cui
specifiche non possano essere trasformati in parametri quantificabili mediante cifre o
10
percentuali (come i parametri estetici) .

La soluzione al problema è stata la seguente. La fase di negoziazione on line è stata


preceduta dall’attribuzione del punteggio “Giudizio di estetica” secondo le modalità
tradizionali. Il valore estetico e il conseguente punteggio attribuito al parametro anzidetto
sono stati oggetto del giudizio di un’apposita commissione11. Tale punteggio è stato attribuito
in ragione della documentazione presentata dai partecipanti, secondo le modalità indicate in
ciascun disciplinare di gara e nell’invito. Terminata questa prima valutazione, ogni
concorrente, prima dell’inizio della fase di confronto delle offerte on line, è stato messo a
conoscenza del proprio punteggio12. Il punteggio discrezionale attribuito è stato sommato al
punteggio economico e al punteggio tecnico tabellare attribuiti dal sistema durante la
negoziazione on line.

Il passaggio successivo è stato quello dell’invito. A tutte le imprese che hanno validamente
manifestato il loro interesse a partecipare alle gare telematiche, è stato trasmesso, a mezzo
di posta elettronica, l’invito a partecipare alle negoziazioni on line. Negli inviti sono state
definite tutte le informazioni necessarie per la partecipazione alla negoziazione telematica,
comprese le indicazioni relative al giorno e all’ora in cui è stato fissato l’inizio delle operazioni
e all’indirizzo dei siti internet presso cui le imprese hanno dovuto collegarsi per accedere alle
operazioni di gara. Agli inviti è stato allegato il documento “Istruzioni di gara”, con il quale
sono state fornite le istruzioni operative e le informazioni per lo svolgimento della
negoziazione on line:
- lo svolgimento della gara telematica, cioè gli elementi fondamentali della struttura di gara;
- lo svolgimento del round e le relative fasi procedurali, con particolare riferimento alle
attività di competenza dei fornitori;
- gli eventuali casi di sospensione o di annullamento della gara;
- le modalità di chiusura della negoziazione on-line;
- le modalità di aggiudicazione provvisoria;
- le indicazioni circa lo svolgimento delle simulazioni di gara.
Negli inviti relativi alle gare con preventiva valutazione off line dei valori estetici sono stati,
inoltre, indicati i termini e le modalità entro cui doveva pervenire, pena l’esclusione dalla
successiva fase di negoziazione on line, la documentazione relativa ai prodotti oggetto di

10
Basti pensare agli appalti di servizi e ai lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali. Da ciò si
deduce come la procedura telematica di negoziazione ha il suo limite invalicabile nella necessità che la
fase di comparazione e valutazione delle offerte sia attuata in via informatizzata.
11
Le valutazioni della commissione sono state inserite in un verbale, sottoscritto digitalmente dal
responsabile del procedimento.
12
Ad ogni concorrente, al fine di garantire la massima trasparenza delle procedure di gara, è stato
inviato il proprio punteggio attraverso la e-mail rilasciata dal sistema.
offerta, al fine della valutazione e dell’attribuzione del “punteggio tecnico
discrezionale” da parte della commissione.
Nell’ultima fase, la negoziazione on line, i fornitori si sono presentati “virtualmente” sulla
piattaforma al fine di formulare telematicamente l’offerta13. Precedentemente alla
negoziazione on-line, per ciascuna gara, sono stati definiti i parametri e le regole, come
previsto nella documentazione di gara.
La fase di negoziazione, completamente gestita mediante la piattaforma di e-procurement, si
è sviluppata secondo i seguenti passaggi:
- l’apertura della gara, nell’ora stabilita;
- la sottomissione delle offerte da parte dei fornitori;
- il monitoraggio sull’andamento della negoziazione da parte del responsabile del
procedimento;
- la chiusura della gara, nell’ora stabilita;
- lo “sblocco” della gara per rendere disponibili i contenuti delle offerte;
- l’analisi delle offerte e la definizione della graduatoria provvisoria;
- la produzione automatica dei seguenti reports: la chiusura anticipata del round (che
contiene la data e l’ora di chiusura della negoziazione); il termine della negoziazione (che
contiene la graduatoria provvisoria); il dettaglio delle operazioni (che contiene l’elenco di
tutte le operazioni rilevanti registrate in automatico dalla piattaforma); le offerte anomale
(che contiene l’elenco di tutte le offerte, con indicazione di quelle anomale).
La fase di negoziazione è terminata con l’invio, attraverso l’e-mail fornita dal sistema, da
parte del responsabile del procedimento, dei reports di gara a tutti i fornitori. Il sistema ha
attribuito in automatico il “punteggio economico” all’offerta economica e ha calcolato il
“punteggio tecnico tabellare” in base alle specifiche tecniche individuate dal fornitore. Per le
gare con preventiva valutazione off line dei valori estetici, ai fini dell’aggiudicazione, il
punteggio discrezionale attribuito dalla commissione è stato sommato al punteggio
economico e al punteggio tecnico tabellare attribuiti dal sistema14. Ad ogni aggiudicatario,
poi, l’amministrazione ha richiesto di sottoscrivere, a mezzo di firma digitale, la propria
offerta.

5.2 Regione Toscana


La Regione Toscana è una amministrazione regionale tra le più innovatrici, che nel corso
degli anni ha gradualmente sviluppato le nuove metodologie di acquisto. La Regione ha già
un proprio regolamento che disciplina le procedure telematiche di acquisto, emanato nel
gennaio del 2003 dopo l’uscita del Dpr 101.
Il caso della Regione è interessante perché questa amministrazione non è partita da una
sperimentazione per poi arrivare al dato normativo, ma è successo l’inverso. I motivi di
questo aspetto sono due: il primo la legge Regionale n. 12 del 2001 che disciplina gli
acquisti in Regione Toscana, prevedeva già il rinvio all’emanazione, da parte della Giunta, di

13
Ai fini della negoziazione on line, la piattaforma ha fornito, da una parte, all’amministrazione
appaltante, le funzionalità per il monitoraggio, l’analisi e l’aggiudicazione della gara, e dall’altra, ai
fornitori, le funzionalità per la sottomissione delle offerte.
14
Per ogni singolo lotto, al termine della negoziazione on line, si è proceduto alla somma di tutti i
punteggi parziali (“punteggio tecnico discrezionale”, “punteggio tecnico gabellare” e punteggio
economico”), attribuiti alle diverse offerte. Sulla base del punteggio complessivo assegnato a ciascuna
offerta, è stata formulata la graduatoria finale.
un regolamento per dare attuazione e disciplinare le procedure telematiche di
acquisto non appena intervenuta la disciplina Statale in materia. Quindi la spinta è
stata quella di voler dare attuazione completa a questa legge. Il secondo motivo è stata
l’esigenza di un piano di sviluppo a livello Regionale di e-procurement e di diffusione
dell’informatica nell’ambito della gestione di processi, e quindi i dirigenti della Regione si
sono posti l’obiettivo di sviluppare queste nuove procedure e disciplinare queste nuove
modalità di acquisto. Il regolamento disciplina sia l’asta telematica che il mercato elettronico,
che si affiancano alle procedure tradizionali, e va a modificare anche i criteri di
aggiudicazione inserendo all’interno del criterio del prezzo più basso l’offerta a rilancio.
L’obiettivo del regolamento è quello di cercare di ampliare il più possibile la partecipazione
alle procedure telematiche da parte delle imprese, e si è visto come un meccanismo (se
disegnato in maniera snella e veloce) nell’asta telematica, poteva consentire di raggiungere
questo obiettivo.
A differenza delle altre Amministrazioni, la Regione Toscana, con l’entrata in vigore di
questo regolamento ha abolito l’albo fornitori. In realtà il regolamento si differenzia dal Dpr
101 sul versante aste telematiche, mentre per quanto riguarda il mercato elettronico è in
linea con il Dpr 101. Nel regolamento è stato abolito non solo l’albo fornitori, ma anche il
bando di abilitazione, l’avviso di gara e l’invito alla gara perché si scontrano con gli obiettivi
posti, cioè semplicità e snellezza nell’ambito della procedura. Quindi è stato ridisegnato
completamente il regolamento e la procedura di asta telematica. Quest’ultima non prevede
le tre fasi, non prevede una abilitazione multipla per più eventi ma l’abilitazione (senza
bando) viene data in relazione alla singola procedura e al momento di gestione della gara.
L’asta parte con un bando di gara che viene pubblicato sul sito, c’è una procedura di
identificazione, che serve alle imprese per poter accedere ad una parte riservata del
sistema, dove trovano i modelli che servono per presentare l’offerta, e le dichiarazioni che
sono necessarie per consentire l’abilitazione, ma in questa fase non c’è nessun controllo, e
l’identificazione gli serve solo per poter accedere in maniera sicura attraverso il rilascio di
una password e di una user ID.
A regime l’intento della Regione Toscana è quello di arrivare all’utilizzazione del certificato
digitale come modalità per identificare le imprese, e attraverso un appalto che è già in
essere, proprio sul rilascio della firma digitale, la Regione potrebbe anche fornire alle
imprese che intendono partecipare alle aste telematiche, questo strumento e quindi
diffonderne l’utilizzo. Dalla pubblicazione del bando viene assegnato un termine, entro il
quale le imprese devono presentare tutto ciò che serve per abilitarsi, e poi presentare
l’offerta. L’abilitazione avviene come tradizione, sulla base del possesso dei requisiti di
idoneità giuridica , oltre ai requisiti di capacità tecnica, organizzativa, ed economico
finanziaria che vengono richiesti in relazione alla singola procedura. L’abilitazione viene
effettuata subito prima dell’apertura della seduta di gara, quindi scaduto il termine, arrivano
tramite sistema, sia ciò che serve per abilitare che l’offerta economica. La Regione procede
prima ad abilitare le imprese, subito dopo, in relazione alle imprese abilitate, inizia la seduta
pubblica, e si procede all’apertura delle offerte, che secondo il regolamento, possono essere
aggiudicate sia con il prezzo più basso che con l’offerta economicamente più vantaggiosa. Il
sistema del prezzo più basso è strutturato con la duplice modalità dell’unica offerta in busta
chiusa e con l’offerta a rilancio. L’unica particolarità che il regolamento prevede nel caso
dell’offerta a rilancio, è la richiesta alle imprese, già nel momento in cui chiedono di abilitarsi
e di partecipare alla gara, di presentare la prima offerta di prezzo, e cioè la base per
l’effettuazione del rilancio non è costituita dalla base d’asta individuata dall’amministrazione,
ma è costituita dalla migliore offerta di prezzo che è stata presentata dalle imprese. Si
aprono quindi tutte le offerte, le prime offerte arrivano in busta chiusa, una volta individuata
la migliore si riparte per il rilancio. L’offerta presentata in questa fase è già vincolante per
l’impresa, per cui nell’ipotesi in cui non si vada in miglioramento l’aggiudicazione avviene a
quella migliore offerta.
L’offerta economicamente più vantaggiosa, invece prevede meccanismi automatici di
valutazione e meccanismi più discrezionali. E’ stato previsto di utilizzare un gestore
per lo sviluppo e la gestione del sistema, ed è stata indetta una gara che nel 2005 è in
corso di svolgimento, che è un appalto concorso.
Il motivo dei tempi lunghi relativi alla concreta attuazione del regolamento per quanto
riguarda l’individuazione del gestore sono dovuti sia ai cambiamenti organizzativi (a livello
dirigenziale) intervenuti all’interno della Regione, e soprattutto, al ruolo non ancora
perfettamente definito dell’ente Regione per ciò che riguarda il settore e-procurement. La
Regione, attraverso il confronto con altri enti, ha chiarito il proprio ruolo come ente di
coordinamento e di sviluppo per gli altri Enti del territorio Toscana, supportando
l’innovazione a livello delle Pubbliche Amministrazioni del territorio, e cercando di metterlo in
rete, per diffonderlo il più possibile. Inoltre la Regione si è data il compito di assicurare le
infrastrutture che servono per sviluppare l’e-procurement e il commercio elettronico, e in
questo senso vanno tutta una serie di appalti che sono stati svolti e che saranno svolti.
Attraverso uno di questi appalti è stato acquisito un collegamento a banda larga, un
collegamento satellitare al fine di servire anche quegli enti più piccoli che non possono
essere raggiunti attraverso i collegamenti tradizionali.
La Regione intende inoltre realizzare un sistema che serva a garantire l’interoperabilità tra i
sistemi di mercati elettronici (e di e-procurement in generale) che sono stati attualmente
messi in piedi dalle Amministrazioni Toscane. L’Ente sostiene in qualche modo anche
l’adeguamento delle piccole Amministrazioni attraverso la possibilità di introdurre le nuove
tecnologie, e quindi consentire alle Pa locali di sviluppare le loro conoscenze in questo
settore. Lo strumento attraverso il quale la Regione Toscana vuole realizzare tutte queste
attività è la rete telematica della Regione Toscana, che è disciplinata da una legge
Regionale, la n.1 del 26/01/2004, e che ha tra le finalità proprio quella di favorire il processo
di innovazione organizzativa e tecnologica tra le Pubbliche Amministrazioni che operano sul
territorio Toscano, nell’ottica di una cooperazione tra Amministrazioni per sviluppare
strategie comuni. La rete telematica (RTRT) è formata da Enti, Agenzie Regionali, Comuni,
Province, Comunità Montane ecc. Uno dei suoi criteri e principi guida è quello di diffondere
le procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi tra le
Pubbliche Amministrazioni del territorio, nel rispetto della specificità e particolarità dei singoli
mercati locali.
La RTRT ha un Comitato strategico, che ha funzioni di guida e di indirizzo, il quale deve
elaborare la strategia della rete che viene poi approvata attraverso un piano delle attività.
Questo comitato è presieduto dal presidente della Giunta Regionale e vi fanno parte i
rappresentanti dei soggetti che aderiscono alla rete, cioè gli Enti. La Regione, inoltre, ha
intenzione di costituire un gruppo di lavoro che ha come funzione proprio quella di elaborare
indirizzi e soluzioni da proporre al Comitato strategico della rete telematica, e da inserire nel
programma Regionale, per arrivare ad avere una strategia comune con la Pubblica
Amministrazione Toscana. In questo senso c’è la volontà di coinvolgere tutti gli Enti che
sono interessati, per condividere le esperienze che sono state fatte, e quindi arrivare anche
a poter utilizzare nell’ambito del territorio i sistemi messi a punto da altri Enti.
Nell’ipotesi in questione, la Regione Toscana ha prospettato l’idea di fare acquisti sul
mercato elettronico del Comune di Firenze. Quindi a maggior ragione si rende necessaria e
strategica l’esigenza di definire regole comuni, per rendere interoperabili questi sistemi, e
soprattutto arrivare a dare una disciplina comune sulle gare telematiche. Infatti il
regolamento attualmente utilizzato è un regolamento Regionale, che si applica alla sola
amministrazione della Regione, e quindi il passo successivo sarà quello di rivedere la
normativa attuale, estendendola a tutto il territorio Regionale. Un altro dei compiti di questo
gruppo di lavoro, è cercare di progettare quelle che sono le specifiche che servono per
rendere interoperabili i mercati elettronici, cioè cercare di consolidare queste esperienze,
unire gli sforzi, dare regole comuni e consentire agli Enti aderenti alla rete, la possibilità di
aderire al contratto che la Regione Toscana farà con il gestore, a seguito della
chiusura della procedura di gara, che è una gara aperta, che prevede oltre al servizio
da rendere alla Regione Toscana, anche la possibilità da parte degli Enti che ne sono
interessati di aderire, in modo da diffondere questo servizio fra le Pubbliche Amministrazioni
più piccole proprio per consentire di potersi trovare degli strumenti facilmente gestibili. In
questo senso la Regione vorrebbe farsi portatrice di un appalto, che serve ad acquistare il
motore di ricerca, che servirà a mettere in collegamento i marketplace, e quindi facilitare la
possibilità di acquisto da parte delle amministrazioni del territorio. Tutto questo presuppone
regole condivise per l’accesso, per l’accreditamento delle aziende, per la definizione dei
prodotti e dei servizi, per le modalità di acquisto, e per le negoziazioni, ed è la prima cosa
che il gruppo di lavoro vuole impegnarsi a fare. I benefici per la Pubblica Amministrazione
saranno, tra gli altri, un maggior numero di cataloghi su cui effettuare acquisti, e di
conseguenza una più ampia competitività. La Regione non si vuole mettere in
contrapposizione con gli Enti, nè con Consip a livello nazionale, quello che invece sono le
sue reali intenzioni, è fornire a tutti la consapevolezza che ci sono mercati elettronici che
possono operare su livelli diversi, a livello Nazionale e Regionale, proprio perché le regole
per abilitarsi al mercato elettronico di Consip sono o possono essere diverse rispetto alle
regole del mercato elettronico a livello Regionale, facendo però in modo che da un mercato
si possa transitare nell’altro senza contrapposizioni a livello nazionale. In attesa di poter
arrivare a questo regolamento la Regione continua a fare acquisti sul mercato elettronico di
Consip, in attesa di un provvedimento che consenta di fare acquisti sul mercato elettronico
di Firenze o di altri Enti. Con questo sistema, oltre ad un aumento dei cataloghi e dei
fornitori, c’è anche la possibilità di un risparmio sugli acquisti, e tutto questa interoperabilità
consentirà anche alle altre piccole amministrazioni del territorio di poter accedere a questi
mercati, e quindi acquistare prodotti sicuramente con un rapporto qualità-prezzo migliore
rispetto a quello che potrebbero spuntare singolarmente. Tutto questo sistema apporta
benefici anche per i fornitori perché essi avrebbero una gamma di potenziali acquirenti, di
Amministrazioni maggiore rispetto a quello che potrebbero avere in una situazione diversa,
e poi l’accesso ad uno dei mercati gli renderebbe l’accesso ad una configurazione di
mercati. La Regione sta anche cercando di facilitare l’entrata sul mercato da parte di quelle
piccole imprese, che non hanno le dimensioni tali da poter sviluppare un proprio catalogo, da
poter partecipare al mercato elettronico,sollecitando le associazioni di categoria. Quindi la
volontà della Regione Toscana è quella di cercare di diffondere il più possibile le aste
telematiche.

5.3 Regione Lazio


L’esperienza della Regione Lazio in materia di procedure telematiche di acquisto è
strettamente relativa al settore della Sanità. Il processo di innovazione è partito
dall’individuazione di un modello organizzativo di collaborazione che coinvolgesse tutte le
Aziende Sanitarie ed Ospedaliere, per consentire di sviluppare un applicativo per
l’acquisizione on line dei prodotti sanitari.
Il quadro normativo di riferimento inizia dalla vecchia legge Nazionale 724/1994 sulla
razionalizzazione della spesa pubblica ed in particolare in ambito sanitario, e prosegue con
la legge Regionale della Regione Lazio n.16/2001, dove agli artt. 6 e 7, sono previsti dei
meccanismi di acquisizione centralizzati per i beni e servizi in ambito sanitario, e in modo
particolare per l’implementazione e lo sviluppo delle procedure telematiche di acquisto. La
legge Nazionale 405/2001 è invece un invito al contenimento della spesa in ambito
sanitario, e poi la legge 289/2002 e il dpr 101/2002 che sono quelli più attinenti per ciò che
riguarda lo sviluppo delle procedure telematiche. L’art 6 della legge Regionale 16/2001
introduce questo concetto di centralizzazione degli acquisti in ambito sanitario, ovviamente
non esteso a tutti i beni e servizi, in quanto trattasi di beni particolari. Queste tipologie di beni
e servizi devono essere individuati dalla Giunta Regionale entro 90 giorni dall’entrata in
vigore della legge stessa, in quanto l’esigenza è la razionalizzazione della spesa, il
monitoraggio del fabbisogno sanitario e dei costi, nonché innovare il processo di
approvvigionamento, mediante lo sviluppo e l’utilizzo di strumenti tecnologici. Al quinto
comma dello stesso art.6, si afferma che la Regione si sarebbe impegnata per semplificare
le procedure di acquisto delle aziende, mediante l’utilizzo di listini ed aste elettroniche
cercando di facilitarne poi l’implementazione tenendo conto di tutti i vincoli normativi,
procedurali e tecnologici vigenti al momento. La Regione Lazio entro i 90 giorni previsti dalla
legge, ha individuato le tipologie di beni e servizi che potevano essere aggrediti con il
meccanismo delle gare aggregate a livello Regionale, e nell’ottobre del 2001 ha sottoscritto
due protocolli d’intesa, un primo tra la Regione Lazio e i direttori generali delle Aziende
Sanitarie , dove tutti condividevano la necessità di lavorare ad un progetto congiunto per
razionalizzare la spesa sanitaria e per garantire l’uniformità della procedura la trasparenza
della stessa.
Dopo qualche giorno il 12 ottobre 2001 è stato sottoscritto il secondo protocollo d’intesa tra
la Consip e la Regione Lazio, per lo stesso motivo, dove Consip forte dell’esperienza già
maturata in ambito di acquisti nella Pubblica Amministrazione, ha fornito il supporto
metodologico. Per quanto riguarda in modo specifico le aste on line, la Regione Lazio ci è
arrivata dopo tre anni di lavoro, perché inizialmente la prima esperienza è stata sulle gare
aggregate a livello Regionale aggiudicate con i sistemi tradizionali, e solo con la “determina”
n. C2093 del novembre del 2004 si è giunti alla decisione di aggiudicare una gara utilizzando
questo nuovo strumento tecnologico.
La struttura del progetto si è articolata iniziando con la costituzione di un Comitato guida,
dove Consip ha dato il supporto tecnologico, organizzato in sottogruppi per aree omogenee
di problemi per cui c’erano, a parte il responsabile di progetto, dei sottogruppi che sono stati
chiamati team organizzazione, team normativa, team strategie d’acquisto, team e-
procurement, team comunicazione. Il team organizzazione ha la responsabilità del progetto
e dell’organizzazione delle varie fasi dal punto di vista temporale, ecc. La Regione si è fatta
carico del coordinamento dei vari sotto team, sia per la parte normativa, sia per le strategie
di acquisto, provvedendo all’individuazione delle categorie merceologiche che potevano
essere aggredite e sulle quali poteva essere fatta una gara aggregata a livello Regionale,
così come sull’e-procurement e la comunicazione, e ha curato la diffusione dell’iniziativa, il
tutto con la partecipazione anche dei referenti delle Aziende Sanitarie ed Ospedaliere,
referenti che sono delle figure mobili. Infatti nella prima gara che è stata realizzata per
l’acquisto dei farmaci, le professionalità prese dalle Aziende Sanitarie ed Ospedaliere erano
prevalentemente farmacisti, oltre che provveditori, quindi figure istituzionalmente competenti,
con la professionalità giusta per fare quella gara, in un’altra gara che riguardava i servizi
contabili di revisione dei bilanci delle Aziende Sanitarie, il referente non era più il farmacista
ma il responsabile del controllo di gestione ovvero il responsabile del bilancio delle aziende.
Il modello di funzionamento a cui tende la Regione Lazio prevede questo coinvolgimento in
modo diretto e continuo tra la Regione, il mondo delle Aziende Sanitarie, il Ministero
dell’Economia e delle Finanze, la Consip e i fornitori . Affianco alla Regione ci sono le
Società Regionali che nel campo dell’e-procurement sono attualmente due, le quali hanno
supportato la Regione per la parte di sviluppo dell’applicativo del software, che poi ha
consentito di aggiudicare l’asta on line. Uno dei problemi più grandi è stato quello di rendere
partecipi le Aziende Sanitarie a questo processo, facendo in modo che non si sentissero
obbligate o limitate nella loro autonomia. Quindi a parte la collaborazione nei sottogruppi
specifici di lavoro, formalmente la Regione agisce ogni volta su mandato delle Aziende
Sanitarie, per cui c’è il Direttore Generale che di volta in volta delega la Regione a porre in
essere tutte le procedure per la scelta del contraente, mentre tutta la fase successiva
relativa alla gestione dei contratti, quella relativa all’emissione degli ordini, alle fatturazioni, ai
pagamenti, alle modalità di contestazione sui resi o sugli scaduti ecc, resta di competenza
dell’Azienda Sanitaria. Resta invece di competenza della Regione l’indicazione del soggetto
che può aggiudicare la gara, che è un soggetto che garantisce modalità omogenee
ed uniformi per tutti, sia dal punto di vista del comportamento che dal punto di vista
delle condizioni economiche.
Compito, e obiettivo principale, della Regione è sviluppare e promuovere soluzioni di e-
procurement, sviluppare analisi comparative per il monitoraggio della spesa, cioè un sistema
che consenta alla Regione e alle Asl di avere costantemente il controllo del mercato e delle
condizioni economiche che vengono praticate su quei beni. I benefici per le Aziende
Sanitarie e Ospedaliere sono soprattutto quelli di realizzare delle economie di scala, quindi
riduzione dei prezzi unitari e aumento ed omogeneizzazione dei livelli di servizio.
Ovviamente è stato favorito e conseguentemente aumentato, anche il grado di innovazione
tecnologica, oltre che la riduzione complessiva dei costi di processo, nel senso che alla fine
il fatto di avere sviluppato un progetto centralmente reso fruibile da tutte le sedici aziende
sanitarie del Lazio, ha comportato un abbattimento enorme dei costi. Tutto questo favorisce
un aumento del grado di conoscenza per le Aziende Sanitarie, proprio perché possono
vedere come si muovono le condizioni, i mercati e i fornitori oltre allo snellimento delle
procedure di acquisto e di conseguenza risparmi in termini di tempo.
La Regione Lazio per individuare di volta in volta gli oggetti di gara (gara centralizzata) ha
iniziato con una raccolta di tutti i dati di spesa delle Aziende Sanitarie relativamente a quelle
categorie merceologiche, somministrando dei questionari, facendo delle interviste per
quanto riguarda l’emissione degli ordini, e poi sono state fatte delle analisi ed estrapolazioni.
Questo ha portato ad un’analisi del mercato di riferimento, per vedere quali potessero
essere i fornitori interessati, quale era la quota di mercato, quali erano i livelli di servizio
offerti, quali erano le criticità nell’individuare quella tipologia di beni piuttosto che un’altra, e
alla fine sono state definite le caratteristiche della gara, i criteri di aggiudicazione, i criteri di
ammissione oltre che la stesura fisica di tutti i documenti di gara, del bando, della lettera di
invito, dell’estratto ecc., il tutto gestito centralmente dalla Regione. Per individuare le
categorie di spesa, sono stati utilizzati due driver, uno è la rilevanza della spesa per Azienda,
dove l’indicatore è veramente quantitativo perché è l’indicatore di quanto si spende per
quella tipologia di beni o servizi, l’altro driver è la criticità di aggressione di quel determinato
settore di spesa. Sono stati valutati sia l’impatto sulla professionalità del medico, per cercare
di capire se il medico è più o meno sensibile o rigido di fronte ad una scelta unica fatta a
livello Regionale, sia la liquidità del mercato, per vedere quanti fossero i fornitori presenti sul
mercato e capire se aveva un senso mettere in piedi una procedura competitiva di gara o se
invece era inutile, e quindi era sufficiente una trattativa privata.
Altra valutazione importante riguarda l’assortimento, perché molto spesso per un
determinato fabbisogno non corrisponde un solo bene in grado di soddisfarlo, ma una
pluralità di beni, rispetto ai quali i medici hanno facoltà di scegliere (es. per l’ago esistono
varietà infinite, idem per i lacci emostatici, ecc.). Una volta rilevati, tutti questi indicatori sono
stati inseriti in una matrice di posizionamento, che ha consentito di individuare tre priorità,
nella priorità uno si sono concentrati tutti quei beni che avevano un valore della spesa molto
alto ma un basso livello di criticità, per i quali risulta estremamente semplice mettere su una
procedura di gara. La seconda priorità ha un mix tra basso ed alto del valore della spesa, e
criticità non altissima. La priorità tre è quella rispetto alla quale si è preferito non intervenire
perché non vantaggioso, infatti i beni che si collocano in quella parte della matrice hanno il
valore della spesa basso e la criticità molto alta. Sulla base dei beni che si sono collocati
nella matrice sono stati individuati due macro gruppi di beni e servizi , nel primo blocco sono
stati collocati tutti i farmaci e il materiale sanitario in genere, nel secondo blocco invece si
sono collocati altri beni e servizi, dalla biancheria ai combustibili, dalla energia, al gas,
assicurazioni, servizi igienico ambientali e tutte le attività di manutenzione. Ovviamente su
alcuni beni si può procedere con una aggiudicazione al prezzo più basso, su altri con
l’aggiudicazione col prezzo economicamente più vantaggioso, ma questa è una valutazione
fatta in base al fabbisogno del momento. Parallelamente si rileva lo stato dei contratti in
corso, nel senso che poiché la procedura coinvolge tutte le Aziende Sanitarie, dalla
gara vengono escluse quelle Asl che al momento hanno già un rapporto di fornitura
in essere, perché esistendo già un contratto aggiudicato precedentemente, o bisogna
aspettare la naturale scadenza, nel caso che la gara copra un orizzonte temporale di più
anni, oppure se la gara è solo per l’anno in corso, la Asl viene esclusa per poi entrarvi
successivamente.
Per quanto riguarda le procedure telematiche in particolare, la Regione ha cercato di
semplificare il percorso di aggiudicazione della gara, utilizzando lo strumento
dell’aggiudicazione on line, e realizzando una piattaforma tecnologica locale che si chiama
Sanigest . Si tratta di una piattaforma complessa perché ha un applicativo che consente
oltre l’aggiudicazione dell’asta on line anche altre utilità, come la banca dati degli acquisti
Regionali, il monitoraggio delle volontà di acquisto e degli esiti di gara, i prezzi spuntati dalle
aziende sulle varie tipologie di beni, la gestione degli ordini on line. Questi applicativi
aggiuntivi della piattaforma Sanigest sono necessari per risolvere la fase successiva la gara,
cioè il monitoraggio della spesa e della gara, per capire chi consuma, con quale velocità,
anche ai fini di indire una nuova procedura di gara. A regime la piattaforma del sistema
Sanigest avrà questo tipo di sviluppo, creerà dei codici per alcune tipologie di beni che ad
oggi ne sono sprovvisti, o ai quali ogni azienda ha dato un codice proprio, creerà il
marketplace e un albo fornitori. La prima gara è stata fatta, recependo interamente il Dpr.
101, anche se non è stato dettato un regolamento proprio Regionale, che però dovrebbe
essere fatto. Infatti su alcuni punti il Dpr 101 è stato interpretato in senso estensivo, nel
senso che mentre il Dpr. 101 prevedeva che i fornitori si potessero abilitare entro 60 giorni
dalla pubblicazione del bando, la Regione invece ha previsto che, dopo l’abilitazione ,
quando veniva pubblicato l’avviso di gara fossero riaperti i termini per l’abilitazione per altri
15 giorni. La differenza tra le due abilitazioni consiste nel fatto che la gara bandita aveva
validità di 18 mesi, per cui i fornitori che si abilitavano entro 60 giorni dalla pubblicazione del
bando, rimanevano abilitati per 18 mesi, mentre quelli che si abilitavano nei successivi 15
giorni erano abilitati solo per quella gara. Per quanto riguarda i ruoli sono suddivisi e affidati
a vari organi di seguito elencati:
- · gruppi di lavoro, che hanno individuato un bene da aggredire con questa procedura;
- · l’amministratore del sistema Sanigest;
- · il responsabile del procedimento, che discende dalla normativa Nazionale di
riferimento;
- · l’ufficiale rogante, che è l’equivalente del notaio all’interno di una Pubblica
Amministrazione;
- · il gestore del sistema informatico, che è anche la società di informatica Regionale,
- · il fornitore dell’applicativo Sanigest, che si è fatto carico della manutenzione
La particolarità di tutta la procedura è l’introduzione della firma digitale, anche l’ufficiale
rogante ne è dotato, per cui entra nel meccanismo, assiste all’operazione che ovviamente si
svolge on line, il sistema restituisce al responsabile del procedimento il verbale, sia di report
che sullo svolgimento delle operazioni che sull’aggiudicazione, e nel momento in cui il
fornitore aggiudicatario conferma l’offerta riparte la gara.

5.4 Agenzia Entrate


L’esperienza della Agenzia delle Entrate rappresenta una realtà avanzata nel campo
dell’innovazione degli acquisti. L’innesco al processo di innovazione cominciato nel 2002 ,
nasce non su iniziativa dei vertici, ma su proposta interna dell’ufficio gare composto di
persone giovani che avevano già avuto esperienze nel settore privato. Questa modalità di
procedere è stata condivisa anche dai vertici , e, nel gennaio 2003, è stata bandita la prima
gara sperimentale, poi aggiudicata nel maggio 2003 , che aveva ad oggetto la
fornitura di materiale tipografico. La gara ha avuto un ottimo successo, ed è stata
aggiudicata con il criterio del prezzo più basso, consentendo un risparmio di quasi il 41 %, a
fronte del quale gli organi di vertice hanno deciso di puntare su questa metodologia di
approvvigionamento.
Nel dicembre 2004 è stato firmato un accordo di collaborazione con la Consip, avente ad
oggetto l’utilizzo della piattaforma Consip e-procurement per l’effettuazione di 20 gare
telematiche. Il criterio di aggiudicazione in tutte queste gare è stato quello del prezzo più
basso, fermo restando l’intento dell’ente di passare in futuro al criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa laddove sia possibile attribuire un punteggio tabulare. Ad
un anno di distanza, nel dicembre del 2005 l’attenzione è rivolta alla stesura dei capitolati
tecnici nel rispetto del Dpr n.101 per evitare discrezionalità che possano dare adito a
contenziosi. Infatti nonostante le aste telematiche siano un validissimo strumento, non
hanno ancora trovato riscontro sul piano giurisprudenziale e dottrinale dal punto di vista del
contenzioso.
Per quanto riguarda la piattaforma è stato deciso di utilizzare quella di Consip in quanto
l’ipotesi di costruzione di una piattaforma proprietaria presenta criticità rispetto alla gestione
degli accessi agli atti e alla possibilità di far partecipare ditte straniere,in particolare per
l’utilizzo della firma certificata (digitale) da parte delle ditte italiane , strumentazione non
riconosciuta a livello dell’Unione Europea.

5.5 Provincia di Frosinone


La Provincia di Frosinone ha una esperienza ancora del tutto sperimentale rispetto alle gare
telematiche, esperienza che, pur essendo stata abbastanza modesta è comunque
importante. L’interesse della Provincia di Frosinone per questa forma di acquisizione di beni
e servizi, è datato attorno alla prima metà del 2004, e nasce da una esigenza specifica del
settore Servizio Informatico. Le acquisizioni di beni informatici causavano diversi problemi,
soprattutto per le lungaggini burocratiche, in relazione ai tempi di fornitura. Infatti, dal
momento della decisione di acquistare fino al perfezionamento dell’acquisto potevano
passare anche 6 mesi, e i beni di questa tipologia in un arco di tempo di 6 mesi subiscono
un grave deprezzamento, e in alcuni casi vanno fuori mercato. Di fatto quindi nella fase di
completamento della fornitura l’ente pagava di più e per prodotti già vecchi. Da qui
l’esigenza di una procedura che fosse il più snella possibile.
Dapprima la Provincia si è rivolta alla procedura messa in atto dalla Consip, ma pur
avendone verificato le buone opportunità offerte, questa presentava alcune difficoltà, una
delle quali quella relativa all’assistenza, difficile da ottenere in maniera rapida. Proseguendo
la ricerca di uno snellimento delle procedure, l’ente ha deciso di provare sistemi alternativi di
gestione delle gare telematiche, avviando una sperimentazione alternativa. La
sperimentazione è stata effettuata da settembre 2004 a luglio 2005 con un esito è altamente
positivo, tanto che la Provincia di Frosinone ha deciso di estendere questo tipo di procedura
anche a categorie merceologiche ben più vaste di quelle di partenza relative ai beni
informatici. Questa decisione ha avuto un impatto anche a livello normativo dell’ente. Infatti
ha richiesto una serie di modifiche del regolamento interno dei contratti, con una serie di
difficoltà di carattere burocratico, in quanto la materia dei contratti è decisione del Consiglio
Provinciale,. A fine 2005, le procedure per arrivare a queste modifiche non sono ancora
teriante , e Si prevede che, nel corso del 2006, la Provincia sarà in grado di effettuare a 360
gradi le procedure di acquisto tramite aste telematiche. Approfondendo più nel dettaglio la
sperimentazione, la prima cosa da evidenziare è che ha avuto un carattere molto limitato, in
quanto è stata ristretta all’unica categoria merceologica dei beni e servizi a contenuto
informatico. Il problema giuridico riscontrato nel regolamento dei contratti che non prevede
l’utilizzo delle procedure di asta telematica per l’acquisizione dei beni e servizi, è stato
superato con un escamotage, cioè facendo una sorta di declassamento della
procedura di asta telematica definendo quest’ultima una trattativa privata che fa
seguito ad un’indagine di mercato. Naturalmente, come già descritto, la Provincia sta
lavorando all’adeguamento del DPR 101 che è previsto entro il 2006. Un’altra scelta
importante nella fase iniziale della sperimentazione è stata quella di affidare la piattaforma
ad una società esterna, non perché non ci fossero le competenze interne per svilupparlo in
proprio, ma perché non c’erano i tempi per testarla e la pressante esigenza era di poterla
utilizzare immediatamente, e valutarne poi all’atto pratico gli eventuali benefici. I vantaggi
riscontrati da questa sperimentazione sono stati quelli attesi, cioè riduzione dei tempi e dei
costi, senza perdere in trasparenza e negli altri vantaggi delle procedure tradizionali. Quello
che sicuramente ha facilitato il conseguimento di questo risultato è stata proprio la scelta
della piattaforma esterna, perché, assieme ad essa, la società esterna ha fornito anche una
serie di servizi, quali la creazione e la gestione di un albo fornitori, come del resto la
formazione dei fornitori. All’inizio si trattava di una serie di fornitori già ben collaudati , cioè
che avevano già partecipato a gare dell’Amministrazione, e che erano ritenuti affidabili,
successivamente si sono aggiunti altri fornitori, e a fine 2005 l’albo fornitori conta più di un
centinaio di società che hanno sedi in tutta Italia.
La formazione dei fornitori è stata fondamentale per ottenere questi risultati, infatti nelle
prime gare, i fornitori tradizionali risultavano abbastanza spiazzati dalle nuove metodologie
che dovevano adottare, soprattutto poiché non riuscivano a mettere bene a fuoco quali
erano i punti centrali, gli elementi principali delle richieste dell’Ente. Inoltre è stato costituito
un help desk, non solo per i problemi tecnici connessi alla piattaforma, ma anche per
problemi legati alla consulenza legale e para-legale, per la compilazione dei bandi e dei
capitolati. A fine 2005 sono state svolte circa una decina di gare, per importi di circa 20.000
euro, una cifra modesta ma adeguata alla sperimentazione. I risparmi conseguiti sui prezzi
d’acquisto, si attestano intorno al 25% circa, rispetto alle vecchie procedure tradizionali dove
il risparmio era di circa il 15%. Anche la riduzione di tempi è stata sensibile, infatti i tempi si
sono praticamente dimezzati.
Il criterio utilizzato per l’asta telematica è stato quello della offerta anonima con il sistema del
prezzo più basso, ma non è l’unico che sarà adottato a regime. La gara tipo ha la durata di
1,5-2 ore, e viene estesa automaticamente ad intervalli di 15 minuti se perviene un’offerta
negli ultimi 3 minuti di gara. Questo per dare tempo agli altri concorrenti di adeguare le
proprie offerte. Un esempio specifico di una gara indetta dalla Provincia di Frosinone: 13
fornitori partecipanti, 29 offerte, risparmio di prezzo base è del 27 % e quello del prezzo
target del 20%. Il prezzo target è il prezzo obiettivo, cioè il prezzo che l’Ente vuole
raggiungere, prezzo che l’ente fissa a priori e a cui si impegna a dar seguito
all’aggiudicazione nel momento in cui viene raggiunto e/o superato, mentre non prende
impegno relativamente all’aggiudicazione se il prezzo target non viene raggiunto.
L’andamento generale registrato in tutte le gare è stato abbastanza standard, con un inizio
abbastanza lento in cui i fornitori non si conoscono tra di loro (vengono contattati tutti quanti
separatamente e avvertiti tramite il sistema di posta elettronica), a monte di queste gare
firmano un contratto nel quale si impegnano a rispettare certi vincoli e certi requisiti, e
sottoscrivono anche il bando di gara. L’unico aspetto della procedura non completamente
telematico è quello che il miglior offerente deve confermare la sua offerta con i mezzi
tradizionali, in modo che l’Ente può determinare l’accettazione dell’offerta e dar seguito
all’aggiudicazione.
Per il futuro la Provincia di Frosinone sta studiando la possibilità di gestire anche gare con il
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in cui è prevista l’aggiudicazione
dell’offerta che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo e inoltre sulla base di quanto
disposto dalla Direttiva Europea 18/2004.
5.6 Comune di Livorno
L’esperienza del Comune di Livorno in materia di gare on line e mercato elettronico
può essere utile per individuare le potenzialità e le problematiche che un ente locale di
medie dimensioni può incontrare allorché decida di cimentarsi con tali procedure.
Comune ha iniziato a sperimentare il sistema delle gare on line a partire dal 2002, e da tale
data sono state svolte 275 gare on line. Inoltre ha sperimentato il sistema del mercato
elettronico, sia attraverso l’utilizzo delle convenzioni Consip, sia attraverso una propria
piattaforma, e ha approvato un proprio regolamento in materia di gare on line avendo
verificato la parziale inidoneità della normativa nazionale di riferimento, essenzialmente
basata sul D.P.R. 101.
Ha utilizzato procedure telematiche in materia di appalti di lavori pubblici facendo riferimento
alle possibilità espresse dalle direttive comunitarie; allo stato attuale sono state fatte 121
gare per lavori pubblici.
Al dicembre 2005 Allo stato attuale risultano abilitate nel sistema gare on line di Livorno 707
imprese e ulteriori 25 imprese sono in corso di abilitazione.
Per quanto riguarda il D.P.R. n.101/2002, la sua difficoltà di applicazione per gli Enti locali
riguarda, in primo luogo, la rigida separazione, presente in tale norma, tra la fase di
abilitazione e quella di svolgimento delle gare: infatti, mentre in caso di gare nazionali indette
dallo Stato, cui partecipano grandi imprese, è possibile ipotizzare una tale scansione
temporale, allorché invece operano i Comuni medio piccoli, anche le imprese di riferimento
cambiano, ed infatti troviamo prevalentemente una rete di imprese di piccole e medie
dimensioni abituate a operare “a ridosso del mercato”. Tali imprese si abilitano solo in
presenza di gare effettivamente bandite e molto più difficilmente in relazione all’astratta
possibilità di candidarsi per future gare.
Per tale motivo i regolamenti comunali differiscono dalla normativa del D.P:R. 101/2002 in
quanto prevedono di mantenere sempre aperta la possibilità per le imprese di abilitarsi nel
sistema. L’esperienza dimostra poi che le nuove abilitazioni avvengono in prevalenza
nell’occasione di indizione di effettive procedure di gara.
Tuttavia il Comune di Livorno avendo un numero ormai molto alto di imprese abilitate, inizia
anche a registrare difficoltà nella gestione di un albo imprese in continua evoluzione, si
registra infatti una complicazione dovuta alla necessità di mantenere sempre aggiornato
l’albo delle imprese abilitate. Infatti, tale albo contiene dati camerali, di struttura societaria, di
capacità economica e tecnica delle imprese, soggetti a continue evoluzioni e ciò comporta
altrettante continue prese d’atto da parte dell’amministrazione abilitante.
È indispensabile quindi che la normativa e soprattutto l’organizzazione della Pubblica
Amministrazione focalizzino la loro attenzione per semplificare le operazioni preliminari
all’esame delle offerte; ciò è possibile se i sistemi telematici di abilitazione delle imprese
riescono a rendersi interoperativi con le banche dati pubbliche: tra queste in primo luogo
quelle delle Camere di Commercio e dell’Autorità di Vigilanza dei Lavori Pubblici per le SOA,
ma in linea generale per tutti i documenti da richiedersi in sede di ammissione.
Si può ritenere in sostanza che, superata con la normativa degli anni ‘90 la fase dei
certificati originali, sostituiti dalle autocertificazioni e dalle dichiarazioni sostitutive, sia oggi
possibile tornare ad una nuova fase di utilizzo di documenti originali, ma reperiti d’ufficio e
con procedure telematiche, direttamente attraverso la connessione di reti e banche.
È questa la scommessa più importante per il futuro del sistema delle procedure telematiche
d’acquisto: una scommessa che gli enti locali non possono affrontare senza un intervento
determinante di un livello regionale e di un livello nazionale.
La procedura del D.P.R. n.101/2002 è particolarmente farraginosa in materia di
mercato elettronico. Infatti l’art. 11 prevede che siano indicate preventivamente le
specifiche tecniche e di qualità dei beni ai fini della loro abilitazione nel mercato: tutto ciò
esige una capacità di descrizione ed ingegnerizzazione preventiva dei beni assolutamente
impossibile per le potenzialità degli enti locali. Infatti gli enti locali acquistano beni relativi ad
una quantità enorme di tipologie, mentre ogni bene, anche quello apparentemente più
semplice (una penna) è proposto in centinaia o migliaia di varianti, tra l’altro in continua
evoluzione con l’evolvere della tecnologia.
Pertanto è estremamente difficile pensare ad un mercato elettronico degli enti locali
concepito alla stregua del D.P.R. n. 101/2002. Ciò determina prospettive di diffidenza per un
mercato elettronico concepito a livello nazionale e centralistico, tale da tagliare la rete di
piccoli e medi fornitori operanti su tutto il territorio nazionale.
La Consip sta ovviando a tali difficoltà con sperimentazioni volte a ricomprendere mercati
provinciali o regionali nel proprio sistema; tuttavia si pone un interrogativo circa l’effettiva
utilità di avviare un mercato ove chi domanda beni debba essere in grado di dare una
descrizione puntuale e preventiva del prodotto. Occorre evidenziare che il mercato funziona
in modo assai più flessibile perché attribuisce al versante dell’offerta l’onere di proporre di
continuo soluzioni innovative a prezzi economici, consentendo a chi vuole acquistare di
affinare la propria domanda nell’impatto con il mercato.
Per quanto riguarda il settore dei lavori pubblici la sperimentazione del Comune di Livorno
dimostra che i meccanismi di abilitazione previsti nell’ordinamento nazionale introdotto dal
D.P.R. n. 34/2000 può addirittura facilitare l’introduzione di sistemi telematici; perciò si rende
necessaria una riflessione anche ai livelli regionali e nazionale, attraverso normative di
coordinamento.
La sperimentazione dell’amministrazione comunale evidenzia che l’utilizzo di procedure
telematiche, per essere pienamente efficiente, deve essere integrale: il ricorso a procedure
in parte cartacee e in parte telematiche comporta infatti diseconomie e ritardi: in questo
senso l’avvio della posta certificata, l’utilizzo di forme di firma digitale leggera, la creazione di
reti della Pubblica Amministrazione rappresentano tutte quelle condizioni per ulteriori passi in
avanti. Rimangono alcuni punti d’impaccio, e, tra questi, si segnala la difficoltà ad introdurre
nella procedura telematica l’acquisizione di garanzie fideiussorie di corredo delle offerte.
Infine va evidenziato che l’approccio corretto non può essere quello di concepire l’utilizzo di
procedure telematiche negli acquisti come mero strumento tecnologico che, al più, facilita lo
svolgimento delle procedure tradizionali e delle pratiche amministrative con esse
consolidate.
Al contrario l’approccio corretto è quello che elabora procedure (o endoprocedure)
integralmente nuove: solo in questa logica è possibile fare leva sull’utilizzo della telematica
come un’occasione per elaborare un modo nuovo di concepire l’attività amministrativa.

5.7 Comune di Rimini


Il Comune di Rimini è un’amministrazione che vanta una discreta esperienza in materia di
procedure telematiche di acquisto, soprattutto con riferimento alle gare telematiche. Infatti
già nel 2001 il Comune ha deciso di innovare le procedure attraverso la realizzazione del
progetto delle gare on line. Il progetto è stato presentato in Consiglio Comunale invitando
tutti i Consiglieri, gli Assessori, le Aziende Municipalizzate, i Comuni vicini e i Dirigenti. La
prima asta on line è stata indetta per l’acquisto di un lettore ottico. Ad una fase iniziale in cui
la gara dimostrativa ha proposto un numero esiguo di rilanci è seguita una fase in cui le
offerte si sono succedute in maniera piu' consistente presentando un prezzo in continuo
ribasso. Durante la gara si è verificato un incidente tecnico, a causa di un improvviso salto
del collegamento on-line delle apparecchiature presenti nella sala allestita per la
presentazione., Nonostante l'imprevisto avesse fatto sorgere qualche dubbio sulla
legittimità della trattativa telematica in corso la gara si è conclusa regolarmente
evidenziando un notevole ribasso (circa il 70%). Questo imprevisto tecnico ha messo in
evidenza come il sistema delle gare on line non fosse solo uno scambio di informazioni in via
telematica, ma implicava tutto un sistema di archiviazione dei dati, di segretezza, di tracciati,
di sostegno all’attività dell’amministrazione che il Comune da non sarebbe stato in grado di
garantire autonomamente.
L’iniziativa di arrivare nel 2001 ad una prima sperimentazione è stata del Servizio
Economato e Stamperia, avvertita l’esigenza di ottimizzare le risorse, sia umane che
economiche, e quindi di ottimizzare tutta la gestione degli acquisti, in una situazione di
generale ristrettezza di risorse per l'Ente Guardando l’evoluzione e la situazione del
mercato, l’Ente si è reso conto che lo strumento tecnologico poteva essere un ottimo ausilio.
La fase di partenza non è stata facile dal punto di vista amministrativo-giuridico, perché
nonostante ci fosse il Dpr 101/2002 come principale riferimento non c’era ancora, in seno al
Comune di Rimini, nè una cultura diffusa in termini di e-procurement collegato agli acquisti,
nè una legittimità. E' stato così necessario fare approvare una delibera di Giunta che
consentisse di agire secondo il Dpr 101.
Questa prima fase è iniziata con una sperimentazione , facendo una decina di gare, con un
risparmio medio di circa il 25%. Questo buon risultato ha spinto l'amministrazione a creare
un progetto organico che comprendesse, oltre all'aspetto dell'innovazione tecnologica,
interventi di 'educazione-formazione all'e-procurement' che tenessero conto della di una
situazione in cui non c’era ancora la prontezza nel recepire le nuove informazioni né da parte
del Comune, né da parte degli operatori dell’ente, né tanto meno del mercato dei fornitori
locali.
L'obiettivo del progetto così iniziato nel luglio 2004 è l'ottimizzazione dell’integrazione tra
l’attività del servizio Economato ed il privato. A tal si sono poste le basi per la creazione di un
albo fornitori per la partecipazione alle gare telematiche che fosse facilmente fruibile dal
mondo imprenditoriale ed all'uso del quale i fornitori fossero educati e formati, e che fosse
fruibile non solo dal servizio Economato ma anche da tutto l’Ente.Per questo
l’amministrazione comunale ha organizzato un corso di formazione rivolto agli utenti interni e
agli operatori privati.
Questo secondo progetto ad oggi non è ancora finito , ma i risultati sin qui ottenuti sono stati
ottimi . L’obiettivo del Comune di Rimini è ottenere una riduzione dei costi e dei tempi di
acquisto, nonché una semplificazione delle procedure di gara per i fornitori. Il sistema
adottato è un sistema flessibile che consente di fare aste secondo il metodo dell’offerta
economicamente più vantaggiosa ed al prezzo più basso. Nella scelta del sistema, il
Comune ha optato per una piattaforma di semplice comprensione e massima fruibilità.che
permette l'accesso direttamente dalla home page del Comune. Si sono eliminate alcune
criticità che si erano invece riscontrate nella fase di sperimentazione precedente.
Anche per quanto riguarda l’albo fornitori è stata favorita tantissimo la possibilità di creare
uno strumento utile, facile, creando delle categorie che fossero di reale interesse per l’Ente
stesso e per gli operatori, con la possibilità per il fornitore di iscriversi direttamente on-line,
ferma restando l’abilitazione successiva, previo controllo dei dati da parte del Comune. I
fornitori hanno la possibilità di aggiornare la propria scheda di registrazione, per cui l’albo
fornitori non solo è continuamente aggiornato, ma contiene dati non solo legati alle
anagrafiche, come avveniva prima, ma anche dati relativi al fatturato, esperienze precedenti
(referenze), e altre notizie molto utili dal punto di vista operativo per l’Ente. L’albo fornitori è
stato creato nel marzo 2005 e, a fine dicembre conta già oltre 130 fornitori abilitati e 35 in
via di abilitazione. I tempi sono eccezionali, perché, rispetto alla vecchia procedura, in due
giorni si riesce a concludere la procedura di registrazione, con una banca dati
continuamente aggiornata.
Le gare online, effettuate in questo ultimo anno e mezzo, hanno dato risultati
confortanti con vantaggi in termini di trasparenza, come anche sollecitato dalla
stessa Direttiva Europea 18/2004, soprattutto nell’asta dinamica che è la tipologia più
utilizzata. Infatti, in questo caso, i fornitori possono visualizzare sul proprio monitor, ed in
tempo reale, quali sono le offerte fatte dagli altri concorrenti stimolando l'opportunità di
rilancio. Altro risultato ottimo riguarda lo snellimento della procedura: per una trattativa
privata effettuata seguendo il nostro Regolamento per le spese in Economia, nel giro di una
settimana si conclude una gara, ed il fornitore riesce a seguirla comodamente dal suo
ufficio. Il dato più eclatante è riferito al risparmio ottenuto, con circa il 51%, su un totale di
una decina di gare, per un ammontare di 263.000 euro, con un risparmio di 135.000 euro.
L’esperienza è solo agli inizi, ed in futuro, per proseguire il percorso di innovazione e
migliorare il sistema, il Comune ha deciso di lavorare sulle categorie merceologiche
dell’albo fornitori, per renderle anche più specifiche. Inoltre il Comune si sta impegnando per
snellire ulteriormente le procedure, perfezionare l’utilizzo dell’aggiudicazione all’offerta
economicamente più vantaggiosa, inserendo un sistema valutativo che consenta di tener
conto anche di elementi non prevedibili con il sistema automatico di valutazione..Ancora
molto si intende fare per rendere sempre più familiare, per gli operatori interni
all'amministrazione e per gli operatori privati, l’utilizzo di questo strumento attraverso
processi formativi. Dal punto di vista normativo i lavori sono indirizzati ad acquisire una
sempre maggiore compatibilità tra la normativa Europea e quella Nazionale.

5.8 Comune di Torino


La sperimentazione delle nuove metodologie di acquisto parte nel 2000 per iniziativa nata
nell’ufficio Appalti, e attualmente prosegue con l’ufficio Economato.
L’ esigenza dell’utilizzo delle gare telematiche da parte dell’Ente è nata dal rispetto dell’art.24
della legge finanziaria 2003 che, in qualche maniera obbligava gli Enti ad acquistare tramite
Consip, obbligo questo, vissuto come un limite, sia perché i prodotti convenzionati non
rispondevano sempre alle esigenze del Comune, sia perché, per gli stessi prodotti, a volte
erano stati spuntati in passato prezzi più vantaggiosi, per cui l’unica alternativa rimanevano
le aste telematiche.
La sperimentazione partita nel 2000, come detto, ha scontato in avvio la totale assenza di
una normativa Nazionale e Comunitaria che desse delle indicazioni su come adottare queste
forme telematiche di acquisto. Il Comune ha deciso di recuperare una vecchia norma in
disuso ma comunque vigente, l’art. 89 del Regio Decreto 826/24 che prevede l’offerta a
rilancio in presenza del pubblico banditore. Non è stato fatto altro che sostituire il pubblico
banditore con una postazione, e così è partita la prima gara per l’acquisto di biancheria per
asili nido, a cui sono stati abilitati 8 fornitori. La gara è stata fatta in una forma mista, c’è
stata una preselezione dei fornitori che in quella occasione sono stati anche abilitati
rilasciando una password (comunicata in occasione della spedizione delle lettere di invito)
tramite la quale hanno poi partecipato in tempo reale alla negoziazione. Il bando di gara è
stato pubblicato a dicembre del 2000 a febbraio c’è stata la seduta di gara, la durata della
negoziazione è stata di circa due ore, inizialmente lenta, poi alla fine si sono susseguiti una
serie di rilanci ogni 5 minuti come previsto dalla piattaforma, e alla fine della negoziazione ci
sono stati 78 rilanci, per 8 fornitori. Il ribasso ottenuto è stato vantaggioso, il fornitore che si
è aggiudicato la gara era della Sicilia, e non si è riscontrato una perdita in termini di qualità
della fornitura e i ribassi si sono attestati mediamente sul 30%.
Il processo partito con la sperimentazione, si è poi andato consolidando, con l’entrata in
vigore nel 2002 del Dpr 101, anche se la procedura del Comune di Torino era già in linea
Con l’approvazione del Dpr, quindi non è stato necessario modificare il processo introdotto,
che prevedeva una fase di preabilitazione, realizzata utilizzando la forma della licitazione
privata che consente la preselezione, una fase di verifica dei requisiti, ammissione alla gara,
e rilascio della user ID e della password per la negoziazione. La negoziazione
prevede la possibilità per le imprese, di imputare in tempo reale le offerte e di
migliorare la propria offerta al rilancio, la piattaforma mette a disposizione in tempo reale la
graduatoria, oscurando il nome dei concorrenti ed evidenziando l’offerta economica che può
essere espressa sia in percentuale di ribasso che in termini di prezzo. La seduta di gara è
pubblica, la fase finale che è quella della stipulazione del contratto, è ancora in forma
cartacea, la seduta avviene in presenza del segretario generale nella veste di ufficiale
rogante, il verbale di gara tiene luogo del contratto, però ancora non è possibile fare la
sottoscrizione in forma digitale da parte delle imprese, e quindi questa fase rimane ancora
tradizionale.
A fine 2005 l’Ente non è più in fase sperimentale, ma esiste un progetto delle gare on line
del Comune di Torino, partito nel 2001, con la prima asta on line realizzata nel 2002, nel
2003 ne erano state fatte sei, e via via c’è stato un crescendo. Dal 2004 è stato attivato
anche il mercato elettronico, ed è partito poi un nuovo progetto che è quello degli acquisti in
forma aggregata, acquisti in convenzione. Rispetto alle gare telematiche a marzo del 2005 è
stato approvato il nuovo regolamento dei contratti, ed è stata introdotta espressamente la
gara telematica, il mercato elettronico, in linea al Dpr 101, anticipando quelle che sono le
indicazioni delle Direttive Comunitarie.
Sempre nel 2005, approfittando della revisione dell’albo fornitori, che ha cadenza biennale, è
stato chiesto ai fornitori di iscriversi a due sezioni speciali, create all’interno dell’albo, relative
alle gare telematiche, quindi gare sopra soglia comunitarie, e mercato elettronico sotto
soglia comunitaria. A fine 2005 l’Ente è in fase di conclusione delle operazioni di
abilitazione, di iscrizione dei fornitori, e l’ albo fornitori conta già 1.800 iscritti.
Il Comune di Torino ha portato avanti anche un’altra esperienza, che è quella degli acquisti
in forma aggregata, nata tra il Comune, la Provincia e altri Comuni del territorio della
Regione. L’iniziativa è partita perché il Comune ha sentito la necessità di aprire un discorso
con gli altri Enti, in prima battuta con quelli della Provincia di Torino e, in prospettiva, delle
future aree metropolitane. Questo progetto è partito per aggregare degli Enti che fanno
parte della Regione Piemonte, in modo da poter fare degli acquisti, avere una base d’asta
più alta, ridurre le spese, facendo un una unica gara per più Enti. L’iniziativa è partita per
evitare aggravi di costi, ed è stato studiato un meccanismo che prevede la creazione di un
Comitato di gestione, l’introduzione di protocolli semplici per prendere le decisioni, e
soprattutto non prevede nessuna struttura aggiuntiva. La convenzione in prima battuta è
stata firmata da dieci Enti che sono gli Enti Fondatori, e prevede una durata di 5 anni. Negli
anni successivi, 2004-2005 si sono aggiunti altri 5 Comuni che sono della cintura del
Comune di Torino.
La convenzione ha delle regole molto semplici: il Comitato di gestione si riunisce, ogni Ente
fa le proprie proposte di gara, secondo le proprie esigenze. Quando si verifica che le
esigenze sono comuni si decide di fare la gara aggregata, e si individua quello che viene
chiamato l’Ente capofila, che deve gestire la gara comune per tutti. Attualmente in tutte le
gare fatte l’Ente capofila è stato il Comune di Torino. Fare una gara per la convenzione non
porta dei costi aggiuntivi, al momento di stilare il capitolato speciale di appalto si raccolgono
le esigenze di tutti gli Enti che partecipano a quella gara. In queste occasioni, nella
commissione di gara tenuta dall’Ente capofila può partecipare anche un rappresentante
degli altri Enti. La gara può essere fatta in maniera tradizionale oppure telematica, la
gestione del contratto utilizza come strumento la piattaforma e-procurement del CSI del
Comune di Torino, che è il consorzio che in Piemonte gestisce l’informatica pubblica.
Alla prima gara, un appalto concorso per gli arredi, hanno partecipato gli Enti della
convenzione, ognuno con una propria quota riservata. Ma la particolarità di queste gare è
che è stata prevista anche una cosiddetta quota libera, cioè una quota che è messa a
disposizione di tutti gli Enti della Regione Piemonte non appartenenti alla convenzione.
L’unico requisito richiesto è che si tratti di un Ente locale della Regione Piemonte.
Soddisfatta la condizione, gli Enti non convenzionati possono andare sui cataloghi e
fin quando c’è quota libera e disponibilità, possono acquistare. Al momento
dell’aggiudicazione, quelli che sono tutti gli articoli oggetto di gara vengono caricati sul
catalogo on line, quindi c’è una quota riservata all’Ente convenzionato che partecipa alla
gara, che và sul catalogo, fa i propri acquisti (direttamente on line o con un ordine
tradizionale cartaceo). Viene tenuta traccia degli acquisti di ognuno, che vanno a
decrementare la propria quota. Per ogni gara fatta c’è il catalogo con le fotografie e le
caratteristiche, quindi anche chi non ha partecipato in prima battuta alla convenzione, se è
un Ente Locale della Regione Piemonte può fare il proprio acquisto sulla quota libera.
Questo meccanismo è stato previsto per dare una possibilità anche ai piccoli Comuni, ai
piccoli Enti, di poter acquistare pochi prodotti sul catalogo, a prezzi che altrimenti non si
potrebbero spuntare. I cataloghi attivi a fine dicembre 2005 sono quelli di mobili ed arredi,
materiale antinfortunistico, carta per fotocopie e stampanti, cancelleria e la carta tecnica. Il
fatto di far parte della convenzione dà una possibilità in più, cioè quella di avere una quota
riservata, di poter proporre le gare di proprio interesse per le proprie esigenze, e quella poi
di gestire in modo diretto il capitolato.
L’amministrazione comunale ha scelto di non prevedere quote di adesione per gli Enti che si
convenzionano, perché l’esigenza è quella di ridurre i costi e non aggravarli. Il Comune di
Torino ha un costo di piattaforma, ma è un costo che già sosteneva in passato per fare le
gare on line, per il mercato elettronico, e non ha fatto altro che mettere la piattaforma a
disposizione di altri Enti. Il contratto viene strutturato dall’Ente capofila, e la fase esecutiva
del contratto viene ripartita tra i vari Enti che hanno partecipato alla gara, quindi in forma
aggregata si arriva fino alla scelta del contraente. Individuato il fornitore poi, in fase di
esecuzione, ogni Ente ha il rapporto contrattuale, in senso civilistico, diretto con il fornitore,
anche per quanto riguarda liquidazioni, penali , contenziosi, ecc..

5.9 Comune di Udine


Il Comune di Udine è una amministrazione in costante e progressivo cambiamento e
miglioramento per ciò che riguarda la gestione degli approvvigionamenti. Il percorso di
innovazione ha avuto inizio nel 2002 con un intervento di riorganizzazione interna, mediante
la centralizzazione delle forniture di beni e servizi in un unico ufficio, è proseguita poi nel
2004 con l’utilizzo del mercato elettronico della PA e nel 2005 con l’avvio della
sperimentazione delle gare telematiche.
Le forniture di tutti i beni e servizi economali sono gestite dal Servizio Acquisti. L’obiettivo
della centralizzazione è stato quello di ridurre i costi, ridefinire i fabbisogni, migliorare la
programmazione e semplificare il processo d’acquisto. Gli interventi effettuati per arrivare a
questa gestione si sono rivolti sia all’organizzazione interna sia alle procedure e alla
comunicazione. In sintesi sono stati effettuati interventi di analisi del modello gestionale
esistente, definizione di un nuovo modello organizzativo, definizione della dotazione
organica, accentramento delle risorse di bilancio (lato organizzazione) e di nuove soluzioni di
acquisto (regolamento per gli acquisti in economia, e-procurement), condivisione del
processo d’acquisto con altri uffici comunali per consentire di rafforzare la funzione di
“servizio di supporto” rispetto agli uffici comunali (lato procedure e comunicazione).
Per quanto riguarda l’introduzione e l’utilizzo del mercato elettronico della PA, questo è stato
supportato da tutta una serie di interventi di formazione e di diffusione sia sul versante
interno delle PA (uffici interni Comune di Udine, comuni limitrofi, altri enti del territorio) sia sul
versante privato (fornitori e associazioni di categoria). Allo stesso tempo è stato modificato il
quadro normativo per facilitare l’adozione di questo strumento, mediante un nuovo
Regolamento per gli acquisti in economia (maggio 2004 - offerte telematiche fino a €
5.000,00) e il nuovo Regolamento dei contratti (ottobre 2004 - possibile ricorso al
mercato elettronico fino a € 130.000,00).
Nel corso del 2005 il Comune ha avviato la sperimentazione delle gare telematiche. I passi
sono stati dapprima la condivisione tra Servizio Acquisti e Servizio Sistemi Informativi e
Telematici dell’obiettivo gestionale PEG 2005 – “Attivazione procedure telematiche
dell’Amministrazione” (maggio), poi una delibera di Giunta comunale di approvazione della
sperimentazione operativa (giugno), il noleggio della piattaforma applicativa per le gare
telematiche (settembre), lo svolgimento di tre procedure di gara telematica (ottobre –
dicembre) e l’elaborazione di un regolamento comunale di recepimento del DPR 101/2002
(dicembre). Le gare svolte sono state di differente tipo: massimo ribasso con rilanci per
gasolio da riscaldamento, ribasso di prezzo in busta chiusa per stampa Carta dei Servizi del
Comune di Udine, offerta economicamente più vantaggiosa per servizio di somministrazione
lavoro temporaneo.
I progetti futuri del Comune sono rivolti ad uno sviluppo delle procedure telematiche in corso
attraverso il perfezionamento degli strumenti di e-procurement, l’associazione d’acquisto tra
enti locali per forniture specifiche e la formazione specifica sugli strumenti d’acquisto.

5.10 Comune di Firenze


Il Comune di Firenze, come la Regione Toscana, ha intrapreso un processo di cambiamento
nella gestione degli approvvigionamenti partendo anch’esso dall’art.24 della legge
finanziaria del 2003 (Legge 289 del 27/12/2002). Per sviluppare il proprio sistema di gare on
line, il Comune ha effettuato una analisi comparativa analizzando tutte le realtà simili, e
arrivando alla conclusione che nessuna delle realtà analizzate, di fatto esprimeva i bisogni
tipici dell’Ente. Infatti le esperienze del settore privato, per quanto innovative e efficaci,
necessitavano di una “traduzione” dal punto di vista di un ente pubblico. L’analisi preliminare
sulle altre realtà ha mostrato quale doveva essere il percorso che il Comune poteva
intraprendere. La scelta che è stata fatta è quella di uno strumento di e-procurement che si
configurava come un marketplace. Il mercato elettronico del Comune di Firenze nasce,
quindi, totalmente all’interno del sistema dell’Ente, con l’unico affiancamento di una piccola
azienda locale che ha curato la parte di sviluppo del sistema. Il resto, l’analisi di fattibilità,lo
studio dei processi da modificare, tutti gli studi procedurali sono stati effettuati dal team del
Comune di Firenze.
Il mercato elettronico è operativo dal 2004 e al dicembre 2005 nel marketplace sono presenti
oltre 6.000 prodotti più di 200 aziende.
La scelta del Comune di ricorrere al marketplace è stata concertata con gli altri enti della
Regione Toscana, in quanto il percorso di innovazione che la Regione Toscana sta
sviluppando è assolutamente integrato nella visione dell’e-procurement. Infatti la Regione
sta esplorando la possibilità di elaborare un regolamento al di fuori del Dpr 101
L’esperienza che il comune sta effettuando ha una serie di particolarità di seguito segnalate:
- Le caratteristiche tecniche dei beni che vengono acquistati sul mercato elettronico sono
decisi dall’addetto ai lavori, che è uno specialista nel suo campo. Quando il Comune
lancia la richiesta per un prodotto, l’adesione al mercato elettronico e le proposte delle
aziende, vengono fatte sulla base di una scheda tecnica che viene lavorata dagli addetti
ai lavori delle diverse direzioni,. Ad esempio,se la protezione civile ha bisogno di una
particolare tipologia di abbigliamento, sono loro che descrivono che tipo di abbigliamento
gli necessita, e quindi l’azienda che risponderà a quella proposta non può più attenersi a
quegli elementi che sono la base di qualità e la base tecnica minimale; , cioè sotto quel
livello non si può andare ma solo al di sopra. Questa modalità di procedere ha innalzato
la qualità dei prodotti,ha ridotto i i tempi tecnici, ha reso più flessibili le
procedure, e ha fatto risparmiare in media il 27%.
- Un altro elemento centrale nella strategia del Comune è stato quello di sviluppare un
rapporto con la rete degli altri Comuni, in una visione di un sistema di e-procurement
che tenesse conto della territorialità su due livelli, territorio come Enti, ma anche territorio
come mondo economico. In questo senso sono stati effettuati una serie di incontri con le
categorie economiche, e questo è stato un vantaggio perché si è passati, in meno di un
anno, da 56 aziende a oltre 200 aziende abilitate al sistema di mercato elettronico.
Questo testimonia il tipo di messaggio e il tipo di riscontro che le aziende hanno avuto
riconoscendo come il mercato creato rispondeva in termini di flessibilità, e in termini di
facilità, al tipo di livello tecnico e di risposte che loro si attendevano. Positivo è stato
l’incontro con tutte le agenzie del mondo economico. Alla fine del 2005 al mercato
elettronico hanno aderito un numero di comuni tali da far raddoppiare, i clienti del
sistema e quindi anche i bisogni di servizi e le acquisizioni.
- Per quello che concerne la valutazione delle esperienze si deve considerare molto
positivo il rapporto sviluppato con Consip maturato nell’ambito delle attività per
l’acquisizione di alcuni arredi e utilizzando la piattaforma Consip. L’esperienza ha
coinvolto il Comune a collaborare con Consip nella stesura del bando e del capitolato,
facendo acquisire al Comune un notevole know how nel settore.
- Una esperienza cha avrà un sicuro sviluppo anche in altre realtà territoriali e quella che il
Comune sta facendo con Regione Toscana, nell’’area degli acquisti etici. Questa
tematica è stata approfondita perché alcuni Enti hanno fatto richiesta nei di prodotti etici.
Si è reso necessario approfondire alcuni punti anche della normativa, tra cui come
considerare la caratterizzazione di un azienda che risponde a pieno a certi titoli rispetto a
quella che non ha ad oggi ancora acquisito ad es. delle certificazioni. Seguendo criteri di
equità, non si può far partecipare alcune aziende ed altre no, ma nel contempo è
necessario anche considerare quali elementi devono essere incentivanti per aziende che
lavorano su progetti di certificazione specifica.
Per approfondimenti sul mercato elettronico del comune di Firenze si consiglia di visitare
l’area dedicata al mercato elettronico e alle gara on line del sito del Comune di Firenze :
http://www.comune.firenze.it