Banche e aiuti di Stato secondo il diritto comunitario

Roma, 20 giugno 2013

Schema
I. Alcuni dati statistici sugli aiuti di Stato al settore finanziario nel periodo 2008-2012 II. Le 4 fasi della disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato alle banche: a. la fase dellindifferenza comunitaria e gli interventi del cd. decreto Sindona sino alla fine degli anni Settanta b. la fase della banca come impresa soggetta alla disciplina della concorrenza e dunque al divieto degli aiuti di Stato salva la deroga di cui allart. 87, par. 3, lett. b TCE (Credit Lyonnais; Banco di Napoli; etc.) (dalla sentenza CGE sul caso Zuerech del 1981 sino a Northern Rock del 2007) c. la fase dellemergenza e della crisi sistemica (dal 2008 in poi): le sei Comunicazioni della Commissione e lelaborazione dei criteri di ammissibilit degli aiuti per il settore bancario distinti per status dei soggetti e tipologie oggettive degli interventi d. la fase a regime degli aiuti si Stato per il settore bancario III. Analisi dei criteri di ammissibilit

Alcuni dati sugli Aiuti di Stato al settore finanziario

Nel periodo fra il 1 ottobre 2008 e il 1 ottobre 2011, la Commissione Europea ha approvato aiuti di Stato destinati al settore finanziario dei Paesi dellUnione per un ammontare complessivo di 4.5 miliardi (pari al 36.7% of EU GDP) . Gli aiuti complessivi approvati per il settore finanziario tra il 1 ottobre 2008 e il 1 ottobre 2012 ammontano a 5.058,9 miliardi di EUR (40,3% del PIL dell'UE) (compresi gli aiuti concessi per la ricapitalizzazione di Northern Rock nel 2007). La maggior parte degli aiuti stata autorizzata nel 2008, con l'approvazione di 3.394 miliardi di EUR (27,7% del PIL dell'UE), prevalentemente sotto forma di garanzie sulle obbligazioni bancarie e sui depositi. Gli aiuti approvati dopo il 2008 sono serviti pi a finanziare la ricapitalizzazione delle banche e le misure di sostegno a fronte di attivit deteriorate che a coprire le garanzie, mentre pi di recente stata approvata una nuova ondata di misure riguardanti garanzie, soprattutto nei paesi che hanno registrato un incremento degli spread del debito sovrano come la Spagna e l'Italia. La maggior parte delle misure approvate dal 2008, tuttavia, ancora in corso a causa delle costanti tensioni sul mercato (Fonte: Relazione Commissione Aggiornamento 2012 cd. Aid State Scoreboard 2012 SWD(2012) 443 final) .

Tabella degli aiuti approvati 1.10.2008 1.10.2012

Approved amounts of aid to financial institutions per instrument and per Member State, 1 October 2008 - 1 October 2012 Member State Recapitalisation meas. Guarantees Asset relief interv. Liquidity meas. Total 2008 -2012 ( In billion and As a % of 2011 GDP)
Belgium Bulgaria Czech Republic 0.0% Denmark 256.1% Germany Estonia Ireland Greece Spain France Italy Cyprus Latvia Lithuania Luxembourg Hungary Malta 20.40 0.00 0.00 14.55 114.61 0.00 90.61 35.75 209.32 26.65 20.00 1.80 0.83 0.58 2.50 1.07 0.00 5.5% 0.0% 0.0% 6.1% 4.5% 0.0% 57.9% 16.6% 19.5% 1.3% 1.3% 10.1% 4.1% 1.9% 5.8% 1.1% 0.0% 310.00 0.00 0.00 84.2% 0.0% 0.0% 28.22 0.00 7.7% 0.0% 0.00 2.30 66.10 2.6% 0.00 0.0% 54.00 34.5% 0.00 0.0% 13.93 1.3% 4.70 0.2% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.54 2.7% 0.58 1.9% 0.00 0.0% 0.04 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.00 0.0% 1.0% 0.0% 358.62 0.0% 0.00 0.00 0.0% 7.88 97.4% 0.0% 0.00

587.90 245.7% 455.85 17.7% 0.00 0.0% 386.00 246.7% 85.00 39.5% 320.15 29.8% 339.80 17.0% 110.00 7.0% 3.00 16.9% 5.20 25.9% 0.29 0.9% 6.15 14.4% 5.35 5.3% 0.00 0.0%

3.3% 612.63 25.1% 0.0% 365.2% 59.9% 53.6% 18.6% 8.2% 27.0% 46.2% 4.7% 20.9% 10.3% 0.0%

9.50 0.4% 646.06 0.00 0.0% 0.00 40.73 26.0% 571.34 8.00 3.7% 128.75 31.85 3.0% 575.25 0.00 0.0% 371.15 0.00 0.0% 130.00 0.00 0.0% 4.80 2.70 13.5% 9.27 0.00 0.0% 1.45 0.32 0.7% 8.97 3.87 3.9% 10.33 0.00 0.0% 0.00

(segue)
M. S. Netherlands Austria Poland Portugal Romania Slovenia Slovakia Finland Sweden UK EU-27 40.3%

37.64 15.90 33.89 26.25 0.00 0.63 0.66 4.00 5.03 114.61

R. m. Guar. A. r. i. 6.3% 200.00 33.2% 22.79 3.8% 5.3% 77.84 25.9% 0.50 0.2% 9.2% 33.89 9.2% 0.00 0.0% 15.4% 40.67 23.8% 4.00 2.3% 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 1.8% 12.00 33.7% 0.00 0.0% 1.0% 2.80 4.1% 0.00 0.0% 2.1% 50.00 26.4% 0.00 0.0% 1.3% 156.00 40.3% 0.00 0.0% 6.6% 458.75 26.3%248.05 14.2%

L. m. 52.90 8.8% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 6.06 3.5% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.52 0.1% 51.93 3.0% 3.5%216.27 1.7%

Total for 2008-2012 313.3 52.0% 94.24 31.3% 67.78 18.3% 76.98 45.0% 0.00 0.0% 12.63 35.4% 3.46 5.0% 54.00 28.5% 161.56 41.8% 873.34 50.0% 5085.95

777.30 6.2% 3646.64 28.9% 445.75

Tabella degli aiuti approvati 2008-2011

Approved amounts of aid to financial institutions per instrument and per Member State, 2008-2011

Member St.

Rec. Meas. Guarantees Asset relief inter. (In billion and As a % of 2011 GDP) Belgium 20.40 5.5% 303.95 82.5% 28.22 7.7% Bulgaria 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% Denmark 14.03 5.9% 580.00 242.4% 0.00 0.0% Germany 113.68 4.4% 455.85 17.7% 65.40 2.5% Estonia 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% Ireland 90.61 57.9% 386.00 246.7% 54.00 34.5% Greece 15.47 7.2% 85.00 39.5% 0.00 0.0% Spain 101.10 9.4% 201.15 18.7% 2.86 0.3% France 26.65 1.3% 336.15 16.8% 4.70 0.2% Italy 20.00 1.3% 80.00 5.1% 0.00 0.0% Cyprus 0.00 0.0% 3.00 16.9% 0.00 0.0%

Liquidity meas. Total 2008 - 2011

0.00 0.0% 0 .00 0.0% 6.08 2.5% 9.50 0.4% 0.00 0.0% 40.73 26.0% 8.00 3.7% 31.85 3.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 352.57 0.00 600.11 644.43 0.00 571.34 108.47 336.96 367.50 100.00 3.00 95.7% 0.0% 250.8% 25.1% 0.0% 365.2% 50.4% 31.4% 18.4% 6.3% 16.9%

(segue)
M. S. Latvia Lithuania Luxembourg Hungary Malta Netherlands Austria Poland Portugal Romania Slovenia Slovakia Finland Sweden United K. EU-27 R. m. 0.83 0.58 2.50 1.07 0.00 37.64 15.65 4.62 12.00 0.00 0.25 0.66 4.00 5.03 114.61 4.1% 1.9% 5.8% 1.1% 0.0% 6.3% 5.2% 1.2% 7.0% 0.0% 0.7% 1.0% 2.1% 1.3% 6.6% Guar. 5.15 0.29 5.80 5.35 0.00 200.00 75.20 4.62 35.45 0.00 12.00 2.80 50.00 156.00 435.71 25.7% 0.9% 13.5% 5.3% 0.0% 33.2% 25.0% 1.2% 20.7% 0.0% 33.7% 4.1% 26.4% 40.3% 24.9% A. r. i. 0.54 0.58 0.00 0.04 0.00 22.79 0.40 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 248.05 2.7% 1.9% 0.0% 0.0% 0.0% 3.8% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 14.2% L. m. Total 2008-2011 2.26 11.3% 8.78 43.8% 0.00 0.0% 1.45 4.7% 0.32 0.7% 8.62 20.1% 3.87 3.9% 10.33 10.3% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 52.90 8.8% 313.33 52.0% 0.00 0.0% 91.25 30.3% 0.00 0.0% 9.24 2.5% 0.00 0.0% 47.45 27.8% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 0.00 0.0% 12.25 34.4% 0.00 0.0% 3.46 5.0% 0.00 0.0% 54.00 28.5% 0.52 0.1% 161.56 41.8% 51.93 3.0% 850.30 48.7%

601.39 4.8%

3419.47 27.1%

427.58 3.4% 207.96 1.6% 4656.41 36.9%

Tabella degli aiuti utilizzati 2008-2011

Used amounts of aid to financial institutions per instrument and per Member State, 1 October 2008 31 December 2011 Member St. Recap. Meas. Guar. Asset relief int. Liqu. m. oth. than guar. Tot. 2008 2011 (In billion As a % of 2011 GDP) Belgium 20.40 5.54% 44.23 12.01% 7.73 2.10% 0 0% 72.36 19.65% Bulgaria 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Czech Rep. 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Denmark 10.77 4.50% 145.00 60.61% 0 0% 1.97 0.82% 157.75 65.94% Germany 63.24 2.46% 135.03 5.25% 56.17 2.19% 4.75 0.18% 259.19 10.08% Estonia 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Ireland 62.78 40.13% 284.25 181.70% 2.60 1.66% 0.08 0.05% 349.71 223.54% Greece 6.30 2.93% 56.30 26.17% 0 0% 6.90 3.21% 69.49 32.31% Spain 19.31 1.80% 62.20 5.79% 2.86 0.27% 19.31 1.80% 103.68 9.66% France 22.46 1.12% 92.73 4.64% 1.20 0.06% 0 0% 116.39 5.83% Italy 4.05 0.26% 10.90 0.69% 0 0% 0 0% 14.95 0.95% Cyprus 0 0% 2.8315.91% 0 0% 0 0% 2.83 15.91%

(segue)
M. S. Latvia Lithuania Luxembourg Hungary Malta Netherlands Austria Poland Portugal Romania Slovenia Slovakia Finland Sweden United K. Total EU-27 12.79% R. M. 0.51 2.53% 0 0% 2.60 6.07% 0.11 0.11% 0 0% 18.86 3.13% 7.38 0 0 0 0.25 0 0 0.78 82.39 322.18 2.45% 0% 0% 0% 0.70% 0% 0% 0.20% 4.72% 2.55% Guar. 0.54 2.69% 0 0% 1.65 3.84% 0.01 0.01% 0 0% 40.90 6.79% 19.33 0 8.54 0 2.15 0 0.12 19.92 158.22 1084.83 6.43% 0% 5.00% 0% 6.03% 0% 0.06% 5.15% 9.06% 8.59% Asset r. int. 0.41 2.03% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 5.00 0.83% 0.40 0 3.10 0 0 0 0 0 40.41 Liqu. oth. than G. 0.97 4.86% 0 0% 0.19 0.44% 2.13 2.12% 0 0% 30.40 5.05% Tot. 2008-2011 2.43 12.12% 0 0% 4.43 10.35% 2.24 2.23% 0 0% 95.16 15.80%

0.13% 0 0% 27.11 9.01% 0% 0 0% 0 0% 1.81% 3.81 2.23% 15.45 9.04% 0% 0 0% 0 0% 0% 0 0% 2.40 6.73% 0% 0 0% 0 0% 0% 0 0% 0.12 0.06% 0% 0 0% 20.70 5.35% 2.31% 18.55 1.06% 299.57 17.15% 119.88 0.95% 89.06 0.70% 1615.96

Breve analisi
Gli aiuti utilizzati tra il 2008 e il 2011 ammontano complessivamente a 1.615,9 miliardi di EUR (12,8% del PIL del'UE), costituiti per la maggior parte da garanzie (circa 1.084,8 miliardi di EUR, pari all'8,6% del PIL dell'UE), seguite da ricapitalizzazioni (322,1 miliardi di EUR, pari al 2,5% del PIL dell'UE), misure di sostegno a fronte di attivit deteriorate (119,9 miliardi di EUR, pari allo 0,9% del PIL dell'UE) e misure a sostegno della liquidit (89 miliardi di EUR, pari allo 0,7% del PIL dell'UE).

Il controllo comunitario degli aiuti

Il controllo di questi aiuti, esercitato dalla Commissione, ha (avrebbe) garantito che tali misure non distruggano il campo di gioco livellato (level playing field) fra le imprese che ricevono aiuti e i loro concorrenti: le banche che beneficiano del supporto governativo hanno lobbligo di restituire (pagandolo) laiuto ricevuto. Senza le regole sugli aiuti di Stato, avremmo assistito ad una corsa ai sussidi e a un danno scorretto nei confronti delle imprese pi efficienti. Inoltre le regole sugli aiuti di Stato limitano lammontare del denaro dei contribuenti destinato alle istituzioni finanziarie in crisi, richiedendo ad esempio che gli attuali azionisti e i portatori di strumenti finanziari ibridi (hybrid capital holders) contribuiscano ai costi di ristrutturazione.

Sul pagamento delle obbligazioni prima della scadenza

Following questions from market operators regarding the possibility for banks which are the subject of pending European Commission investigations regarding the grant of restructuring aid to repay bonds before maturity, the Commission would like to recall that its Communication on restructuring aid to financial institutions of July 2009 sets out that "banks should not use state aid to remunerate own funds (equity and subordinated debt) when their activities do not generate sufficient profits. In a restructuring context, measures which reduce the total amount of own funds (payments on hybrid instruments, avoidance of loss absorption, buy-backs, exercise of call options) are in principle not compatible with the objective of "burden sharing" (i.e. banks must pay a significant share of the costs of restructuring) and the "minimum necessary" requirement (i.e. the amount of state aid must not exceed the minimum necessary to allow the bank to restructure). For that reason, banks subject to a state aid investigation should consult the Commission before making announcements to the market concerning Tier 1 and Tier 2 capital transactions.

(segue)
Transactions such as coupon payments, buybacks and the exercise of call-options of Tier 1 and Tier 2 capital instruments reduce the total regulatory capital of a financial institution and put into question whether granted state resources were limited to the minimum necessary. Moreover, such measures may infringe the principle of burden sharing in so far as they protect the Tier 1 and Tier 2 capital holders from their exposure to the inherent risk of the investment.

(segue)
Such transactions by financial institutions subject to restructuring obligations may therefore have implications for the compatibility of the aid received. On the other hand, the Commission may accept these transactions on the basis of a case by case assessment, after balancing the above mentioned principles of burden sharing and limiting aid to the minimum against the contribution of the transaction to the refinancing capability and return to viability of the institution. For that reason, banks subject to a state aid investigation should consult the Commission before making announcements to the market concerning Tier 1 and Tier 2 capital transactions.

(segue)
Buybacks of hybrid securities by banks under restructuring (Explanatory note by staff of the European Commission's Directorate-General for Competition 13 June 2012) Any buyback of hybrid securities by State aided banks undergoing restructuring must be carried out in accordance with EU competition rules. According to the Restructuring Communication (point 26): Banks should be able to remunerate capital, including in the form of dividends and coupons on outstanding subordinated debt, out of profits generated by their activities. However, banks should not use State aid to remunerate own funds (equity and subordinated debt) when those activities do not generate sufficient profits. Therefore, in a restructuring context, the discretionary offset of losses (for example by releasing reserves or reducing equity) by beneficiary banks in order to guarantee the payment of dividends and coupons on outstanding subordinated debt, is in principle not compatible with the objective of burden sharing. *+

(segue)
In a press release issued on 8 October 2009, the Commission further clarified its policy: Transactions such as coupon payments, buy-backs and the exercise of call-options of Tier 1 and Tier 2 capital instruments reduce the total regulatory capital of a financial institution and put into question whether granted state resources were limited to the minimum necessary. Moreover, such measures may infringe the principle of burden sharing in so far as they protect the Tier 1 and Tier 2 capital holders from their exposure to the inherent risk of the investment. Such transactions by financial institutions subject to restructuring obligations may therefore have implications for the compatibility of the aid received. On the other hand, the Commission may accept these transactions on the basis of a case by case assessment, after balancing the above mentioned principles of burden sharing and limiting aid to the minimum against the contribution of the transaction to the refinancing capability and return to viability of the institution. For that reason, banks subject to a state aid investigation should consult the Commission before making announcements to the market concerning Tier 1 and Tier 2 capital transactions.

(segue)
The obligation to consult the Commission is effective from the granting of the rescue measure(s) that trigger the restructuring. As part of their notification of the rescue measures, Member States should commit to refrain from distributing any dividend and from making any payments on hybrid instruments or any other equity-like instruments, unless those payments stem from a legal obligation; to consult the Commission before exercising call options on the same instruments; to consult with the Commission before undertaking any other capital management deals (e.g. buy-back) on hybrid instruments or any other equity-like instruments. The consultation process with the Commission aims at establishing that the transaction is capable of significantly reinforcing the viability of the bank (through the creation of core tier one capital stemming from the buyback of hybrid instruments below par), while the bank and the investors contribute to the greatest possible extent to the restructuring costs. The analysis is carried out at the level of the specific instrument subject of the transaction (issuance by issuance). A transaction is considered to improve the capital structure of the bank when it generates high quality capital for the bank. The instruments should be bought back with reference to market price. The premium above the market price offered to investors to incentivise them to participate, should be limited to the minimum necessary.

(segue)
As a general rule, the above principles translate into the following two conditions: 1. The premium to market price reflected in the buyback price should not exceed 10 percentage points of principal. 2. Buyback prices should not exceed 90% of principal. It is essential that a market price of the securities being bought back is clearly established. The Commission cannot authorise transactions unless they are based on a clear and solid methodology for the determination of the instrument's price. Such a methodology is even more necessary where the secondary markets are illiquid and do not allow determining the "market" price for non-listed instruments. These principles and operational requirements have been applied consistently to banks across the European Union

Guide e regimi comunitari

La Commissione stabilisce standards and safeguards per la valutazione degli aiuti di Stato alle istituzioni finanziarie durante la crisi. Inoltre stabilisce una guida sul trattamento degli attivi anomali (dealing with the impaired assets) detenuti dalle banche e sulla valutazione dei piani di ristrutturazione delle banche (restructuring plans for banks) che hanno ricevuto assistenza. In vista delle rinnovate tensioni sui mercati, queste regole resteranno applicabili sino a quando lo richiederanno le condizioni di mercato. Appena le condizioni di mercato lo consentiranno, la Commissione adotter un regime permanente di aiuti di Stato per il settore finanziario. Nel pi lungo termine il settore bancario ha bisogno di nuovi modelli daffare (new business models) e una nuova regolazione stata adottata per rafforzare il settore e la sua vigilanza (supervision). Inoltre una pi profonda integrazione economica potrebbe costituire una via duscita dalla crisi: nel giugno 2012 la Commissione ha delineato la sua visione politica di una unione bancaria complementare allunione monetaria. Questo nuovo quadro concettuale sar discusso dai leader europei nel prossimo fine giugno 2013.

Merger control rules

Lappropriata applicazione delle regole sul controllo da concentrazione (merger control rules) necessaria come sempre. Queste regole giocano un ruolo importante nel garantire la protezione del benessere dei consumatori in termini di prezzi pi bassi, migliori prodotti e accresciuta innovazione. La necessit di mantenere o ristabilire mercati competitivi nel medio e lungo termine non in contrasto con il bisogno di stabilit finanziaria ed economica nel breve periodo. Al contrario, essa forma parte integrante della soluzione del problema dei mercati inefficienti e, come abbiamo sperimentato, dei fallimenti di mercato. La Commissione pertanto impegnata a proseguire nellapplicazione delle attuali regole sul merger control, pur tenendo pienamente conto del contesto economico.

(segue)
Acquisitions by States of majority stakes in banks are scrutinised under the Merger Regulation where control is acquired and the State does not maintain the acquired entities as independent commercial entities. With one exception involving the take-over of a bank in Germany (Hypo Real Estate) all cases on which the Commission has been consulted in this respect have been provisionally considered not to fall under the Commission's jurisdiction. The existing merger control rules allow for all the necessary flexibility to deal with sometimes rapidly evolving market conditions. As regards procedure, transactions that require fast treatment, such as those which are part of rescue operations, can be dealt with within a swift timeframe and can where necessary exceptionally be granted a derogation from the stand-still obligation pending a review (in order to enable immediate partial or full implementation of these transactions in urgent cases). On substance, the EU merger control rules allow the Commission to fully take into account rapidly evolving market conditions and, where applicable, the failing firm defence. So far there has been relatively little merger activity in the financial services sector as a result of the crisis. Going forward, however, it can be expected that there will be a significant increase in this activity once market conditions have stabilised.

Il Temporary Framework degli aiuti alleconomia reale

La crisi finanziaria ha avuto un duro impatto sulleconomia dellUnione Europea. Le banche hanno subito una riduzione della leva finanziaria (deleveraging) e sono diventate molto pi avverse al rischio che in precedenza, provocando un assottigliamento del credito alle imprese e come risultato una seria decrescita delleconomia pi in generale. Al fine di agevolare un pi veloce accesso al credito delle imprese, la Commissione ha adottato nel Dicembre 2008 un Temporary Framework for State Aid che abilita gli Stati membri ad adottare nuove misure di supporto su basi temporanee coordinate sino al 2010, estese sino al 2011, al fine di assicurare la ristrutturazione della sostenibilit a lungo termine delle imprese (companies long term viability). Questo Temporary Framework scaduto a Dicembre 2011. Nelleconomia reale, cos come nel settore finanziario, lappropriata applicazione delle regole di merger control necessaria come sempre per assicurare la protezione del consumer welfare in ogni sua dimensione. Come nel settore dei servizi finanziari, vi stata una limitata attivit di concentrazione nelleconomia reale a causa della cisi finanziaria ed economica. Comunque, una significativa ristrutturazione e possibilmente consolidamento di molti settori sono da attendersi, analogamente a quanto si sta realizzando attualmente soprattutto nei settori del trasporto aereo e farmaceutico.

Crisi dei debiti sovrani e il banking package

In the second half of 2011, amid an escalation of the crisis in sovereign bond markets and a slow-down in world output growth, the EU entered into recession in the fourth quarter. As a result, EU output growth was 1.5 % in 2011, though there were marked differences among countries, e.g. Germany +3 %, France +1.7 %, Italy 0.4 % and Spain 0.7 %. In the first months of 2012, crucial political decisions at EU level and massive liquidity support provided by the ECB to the EU banking sector succeeded in alleviating tensions in the financial and sovereign bond markets. In particular the ECBs decisions to provide unlimited three-year liquidity to banks and to widen the range of eligible collateral have significantly reduced the cost of bank funding and improved market sentiment.

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The worsening of the sovereign crisis in mid-2011 led the Member States and the Commission to agree on a package of measures to strengthen banks' capital and provide guarantees for their liabilities (the banking package). On 1 December 2011, the Commission prolonged the State aid crisis measures for the financial sector, clarifying and updating the rules on pricing and other conditions. Once the situations stabilises, a more permanent set of State aid rules for banks is envisaged. In spring 2012, increased market pressure on Spanish sovereign funding led the Spanish government to call for the recapitalisation of Spanish banks, which produced further turmoil in the sovereign bond markets, leading to a significant deterioration in the GDP growth forecast, with growth expected to stagnate in the EU during 2012.

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In terms of the amounts actually used in the EU in the period 2008-2011, a maximum of 1.084,8 billion (8.62 % of GDP) was granted. The countries that made the largest use of guarantees were Ireland ( 284 billion) and the United Kingdom ( 158.2 billion), followed by Denmark ( 145 billion) and Germany ( 135.89 billion). By percentage of GDP, Ireland remains the largest user (181.7 %), followed by Denmark (60.6 %) and Greece (26 %).

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A total of 110.9 billion in new guarantees were issued in 2011. Italy accounted for 43.7 billion, Greece for 19.7 billion and Belgium for 13 billion. The deterioration in sovereign market conditions for several EU countries starting in summer 2011 was transmitted directly to the European banking system, which was still undergoing substantial restructuring. Those banks holding Spanish and Italian government bonds in their trading portfolio experienced substantial market-to-market losses as valuations tumbled. In addition, the public-sector involvement in and agreement on Greek public debt trigged higher writedowns on Greek sovereign bonds.

 la scarsa quantit di fallimenti bancari attribuibile all'aiuto fornito dalla BCE e dai governi dell'Unione Europea. Gli Stati membri infatti hanno considerato che le banche fossero troppo grandi per fallire. Nell'UE, solo 7 piccole-medie banche sono state liquidate: quattro danesi, una finlandeselussemburghese, una irlandese e una inglese

Aiuti di Stato e crisi del mercato finanziario

Crisi finanziaria e crisi delleconomia reale: crisi sistemica e crisi settoriali (ma con possibili implicazioni sistemiche) (cfr. Comunicazione CE 25.10.2008, par. 11 e Comunicazione CE 22.01.2009 par. 4.1) Nuovo assetto dei rapporti fra Mercato e Stato? Entro quali limiti? Giulio Napolitano ha richiamato gli approcci seguiti in passato, secondo il metodo sistematico da M. S. Giannini (il credito come servizio pubblico; il credito come ordinamento sezionale) e secondo il metodo pi pragmatico da M. Nigro (profili pubblicistici del credito distinti nei moduli soggettivo, oggettivo e formale). Utile griglia per la tipologia degli interventi come emergono dalla recente legislazione e dibattito.

Aiuti di Stato: le fonti normative

A. Fonti comunitarie: - Artt.107-109 TFUE (dal Trattato di Lisbona in vigore dal 1.01.2009, gi artt. 87-89 Trattato CE) (divieto generale, deroghe, procedure) - Per le istituzioni finanziarie: Comunicazione CE in GU C 270 del 25.10.2008 (Comunicazione sul settore bancario); Comunicazione CE in GU C 10 del 15.01.2009 (Comunicazione sulla ricapitalizzazione); Comunicazione CE in GU C 72 del 26.02.2009 (Comunicazione sulle attivit deteriorate) Comunicazione CE in GU C 195 del 19.8.2009 (Comunicazione sulle ristrutturazioni)

Comunicazioni per il settore finanziario

Tre di queste quattro comunicazioni, ossia quelle sul settore bancario, sulla ricapitalizzazione e sulle attivit deteriorate, stabiliscono le condizioni essenziali per la compatibilit dei principali tipi di assistenza concessi dagli Stati membri (garanzie sulle passivit, ricapitalizzazioni e misure di sostegno a fronte di attivit deteriorate), mentre la comunicazione sulla ristrutturazione indica le caratteristiche particolari che un piano di ristrutturazione (o un piano di redditivit) deve presentare nello specifico contesto degli aiuti di Stato collegati alla crisi e concessi alle banche in base allarticolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato. V poi una quinta Comunicazione GU C 329 del 7.12.2010 (Comunicazione di proroga) che ha esteso fino al 31 dicembre 2011 la validit della comunicazione sulla ristrutturazione, lunica delle quattro per la quale sia stata specificata una data di scadenza, con determinate modifiche.

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Ma ancora successivamente una sesta Comunicazione del 1.12.2011 ha ulteriormente prorogato oltre il 31.12.2011 la Comunicazione sulla ristrutturazione e tutte le altre tre sia pure con modifiche e precisazioni. In particolare, la comunicazione: (a) integra la comunicazione sulla ricapitalizzazione, fornendo orientamenti pi dettagliati per garantire un'adeguata remunerazione dei titoli di capitale che non hanno un rendimento fisso; (b) illustra in che modo la Commissione proceder a una valutazione proporzionale della redditivit a lungo termine delle banche nel contesto del pacchetto per il settore bancario e (c) introduce un metodo rivisto per garantire che le commissioni da versare in cambio di garanzie sulle passivit bancarie siano sufficienti per limitare laiuto al minimo indispensabile, con l'obiettivo di garantire che il metodo tenga conto della recente maggiore differenziazione dei margini differenziali sui CDS e dell'impatto dei margini differenziali sui CDS del debito sovrano.

Aiuti di Stato: le fonti normative (segue)

- Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (finanziamento alleconomia reale): Comunicazione CE in GU C 16 del 22.01.2009, modificata con Comunicazione del 25.02.2009 (GU C 83 del 7.4.2009) nonch con Comunicazione del 31.10.2009 (GU C 261 del 31.10.2009) e con Comunicazione del 15.12.2009 (GU C 303 del 15.12.2009) , Comunicazione dell11.1.2011 (GU C 6/05 dell11.1.2011) applicabili dapprima sino al 31.12.2010, quindi prorogate sino al 31.12.2011(vedi anche direttiva PCM del 30.04.2009 e il DPCM del 23.12.2010)

Aiuti di Stato: le fonti normative (segue)

B. Fonti nazionali (per il settore creditizio): a. dl n. 155/2008 convertito in l n. 190/2008 - garanzia dello Stato sui depositi bancari al dettaglio - sottoscrizione di aumenti di capitale (per inadeguatezza patrimoniale della banca) con emissione di azioni senza diritto di voto e privilegiate nei dividendi

Aiuti di Stato: le fonti normative (segue)

b. dl n. 157/2008 convertito in l n. 2/2009: - garanzia dello Stato sulle nuove passivit bancarie con durata residua fra tre mesi e cinque anni - garanzia dello Stato a favore di soggetti che offrono alle banche titoli utilizzabili per operazioni di rifinanziamento presso lEurosistema - operazioni temporanee di scambio fra titoli di Stato e passivit bancarie di nuova emissione Decisione positiva della Commissione Europea n. 520a/2008 del 13.11.2008 e D.M. (MEF) 27 novembre 2008 di attuazione

Aiuti di Stato: le fonti normative (segue)

c. dl n. 185/2008 convertito nella l n. 2/2009: - intervento finanziario dello Stato per incremento del patrimonio di vigilanza (Tier 1) mediante sottoscrizione di strumenti finanziari speciali (obbligazioni) (cd. Tremonti-bond) Decisione positiva della Commissione n. 648/2008 e D.M. (MEF) 25 febbraio 2009 di attuazione d. Monitoraggio sulle operazioni e sugli effetti relativi nella economia reale

(segue)
Larticolo 8 del Decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 recante "Disposizioni urgenti per la crescita, l'equit e il consolidamento dei conti pubblici (convertito in l. 214/2011), vista la perdurante situazione di crisi economico- finanziaria, ha reintrodotto un regime di garanzia a favore delle banche italiane ai sensi della Comunicazione della Commissione europea in questione. Come previsto al comma 1 Il Ministro dell'economia e delle finanze, fino al 30 giugno 2012, e' autorizzato a concedere la garanzia dello Stato sulle passivita' delle banche italiane, con scadenza da tre mesi fino a cinque anni o, a partire dal 1 gennaio 2012, a sette anni per le obbligazioni bancarie garantite di cui all'art. 7-bis della legge 30 aprile 1999, n. 130, e di emissione successiva alla data di entrata in vigore del decreto legge 201/2011. Con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, si procede all'eventuale proroga del predetto termine in conformit' alla normativa europea in materia. La concessione della garanzia effettuata sulla base della valutazione da parte della Banca d'Italia dell'adeguatezza della patrimonializzazione della banca richiedente e della sua capacit di fare fronte alle obbligazioni assunte. Le disposizioni predette sono state sottoposte al preventivo vaglio della Commissione europea cui stato notificato il provvedimento emanato.

La base giuridica comunitaria

Gli attuali interventi, sia nel settore finanziario sia negli altri settori, sono caratterizzati dalla eccezionalit della situazione e dalla temporaneit delle misure, poich il fondamento giuridico individuato nella deroga concessa su valutazione discrezionale della Commissione in base allart. 107, par. 3, lett. b TFUE (gi art. 87, par. 3, lett. b TCE) : aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento delleconomia di uno Stato membro.

(segue)
La Commissione Europea, nella Comunicazione del 22.01.2009 relativa agli altri settori, rammenta che gli Stati hanno a disposizione anche misure ordinarie o perch estranee alla nozione di aiuto come definita dallart. 87, par. 1, o perch relative agli aiuti gi possibili in forza del quadro ordinario vigente. Lart. 107, par. 3, lett. b) diventa cos la base giuridica comune agli aiuti pubblici della crisi, tanto nel settore finanziario quanto nel settore delleconomia reale. E si tratta di una decisa novit, poich i primi interventi risalenti al 2007 e sino ai primi di ottobre del 2008 sono stati autorizzati in base allart. 87, par. 3, lett. c) TCE e con riferimento alle Linee guida per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficolt (es.: Credit Lyonnais e Banco di Napoli; criterio del comportamento di un investitore privato in una economia di mercato problema di moral hazard) , seguendo un approccio singolare e restrittivo del tutto inidoneo ad affrontare le particolarit e le sfide connesse allo stato di crisi generalizzato.

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Lapplicazione della disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato anche al settore bancario discende dalla riconosciuta natura di impresa delle banche e dalla loro soggezione alla disciplina della concorrenza, ufficialmente affermata dalla CGE con la sentenza Zuechner del 1981, la quale escluse che le banche svolgessero un servizio di interesse economico generale affidato con atto della P.A.

(segue)
Triplice funzione del richiamo allart. 107, par. 3, lett. b): - gli interventi sono ricondotti alla competenza e alla specificit dei singoli membri dellUnione, ma nel contempo vengono coordinati in un quadro di regole e principi comuni che valga a mantenere il vincolo sovranazionale della politica comunitaria quantomeno a livello di orientamenti condivisi (pericolo distorsivo della concorrenza e rischio di politiche neo-dirigiste di protezionismo nazionale) - incardina nella Commissione la competenza applicativa del sistema derogatorio (piuttosto che nella unanimit degli Stati, secondo la possibilit concessa dallart. 108, par. 2) - contiene implicitamente il limite della straordinariet della misura, destinata a venir meno una volta che il grave turbamento delleconomia sia stato superato

 La principale raison d'tre de ces rgles est de garantir que les mesures d'urgence adoptes pour des raisons de stabilit financire assurent des conditions de concurrence gales pour les banques tablies dans des tats membres diffrents, de mme que pour les banques qui reoivent des aides publiques et pour celles qui nen bnficient pas. Le contrle des aides d'tat par la Commission vise minimiser les retombes ngatives des interventions publiques entre les tats membres, entre les bnficiaires d'aides prsentant des profils de risque diffrents, ainsi qu'entre les bnficiaires d'aides et les banques qui ne reoivent pas d'aides, tout en facilitant la ralisation des objectifs des rgimes. (Fonte: Scorebord autunno 2009)

La nozione di aiuto di Stato

Ricorre aiuto vietato, perch incompatibile in via generale con il mercato comune e il principio di concorrenza, quando sussistono 4 elementi: 1) utilizzo, sotto qualsiasi forma, di risorse statali; 2) vantaggio economico a favore del beneficiario (sovvenzioni ma anche risparmio di costi) con carattere selettivo; 3) incidenza sugli scambi fra Stati membri; 4) che falsa o minaccia di falsare la concorrenza. (cfr. Sentenza Altmark di CGE 24 luglio 2003, C280/00, punto 75) Ne consegue che: a) non sono vietate misure di politica economica generale, applicabili a tutte le imprese del territorio (proroghe di pagamento di contributi previdenziali, di imposte e simili; misure a favore dei dipendenti) poich viene meno il carattere di selettivit della misura; b) non sono vietati, perch autorizzati de jure, gli aiuti che si traducono in diretto sostegno finanziario ai consumatori, purch non discriminatori in base allorigine del prodotto (rottamazione di prodotti vecchi o per acquisto di prodotti verdi)

Aiuti possibili nel quadro ordinario

Reg. aiuti de minimis Reg. generale di esenzione per categorie, aiuti per ricerca, sviluppo e innovazione sia per le grandi imprese che per le PMI, aiuti nellambito del pacchetto sullenergia e sul cambiamento climatico, aiuti per la formazione, garanzie pubbliche su prestiti a prezzo di mercato, investimenti in capitale di rischio per le PMI, aiuti a finalit regionale 2007-2013, aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficolt.

Aiuti straordinari nellambito del quadro di riferimento temporaneo

Superamenti di soglie, limiti ed estensioni, rispetto alle misure gi ammesse in via ordinaria, con carattere di temporaneit legato alla crisi in atto (durata sino al 31.12.2010, salvo verifica alla fine del 2009, poi prorogata con modifiche sino al 31.12.2011), con particolare riferimento a: - Reg. de minimis - Garanzie statali (riduzione del premio annuale) - Interesse agevolato - Produzione di prodotti verdi - Capitale di rischio per PMI (Comunicazione del 22.01.2009 successivamente modificata a pi riprese)

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario

Gli orientamenti comunitari in materia sono contenuti fondamentalmente nella Comunicazione del 25.10.2008 (Lapplicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dellattuale crisi finanziaria mondiale), poich la successiva Comunicazione del 15.01.2009 contiene precisazioni con riferimento ad una delle misure previste nella precedente (La ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dellattuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza). Deve poi aggiungersi la Comunicazione del febbraio 2009 sugli attivi deprezzati.

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario (segue)

Crisi finanziaria mondiale, con problemi specifici (mercato dei mutui ipotecari, perdite dovute a strategie eccessivamente rischiose) ma anche con problemi sistemici (inaridimento del prestito interbancario, crisi di liquidit, rischio di propagazione alleconomia reale). Stabilit e corretto funzionamento del sistema bancario come necessit sistemica per le economie nazionali e leconomia mondiale. Necessit dellintervento pubblico interventi a livello nazionale, ma esigenza di principi comuni e coordinamento comunitario.

 La valutazione della Commissione mira a consentire ex art. 107, par. 3, lett. b gli aiuti di Stato, sia sotto forma di regimi generali sia sotto forma di interventi singolari, purch siano rispettati i seguenti criteri di ammissibilit degli aiuti: a) laiuto devessere strettamente mirato allobiettivo, e cio a porre rimedio al grave turbamento delleconomia e non perseguire altre finalit; b) deve altres essere proporzionato allo scopo, ovvero limitato al minimo indispensabile senza andare al di l del fabbisogno necessario; c) deve avere carattere non discriminatorio e oggettivo; d) deve essere corredato di misure di salvaguardia, tese a evitare eventuali abusi e indebite distorsioni della concorrenza; e) deve avere carattere temporaneo e perci sottoposto a verifiche periodiche e accompagnato da adeguati incentivi alluscita; f) deve infine essere seguito, a crisi ultimata, da misure di adeguamento dell intero settore e/o da piani di ristrutturazione o liquidazione dei singoli beneficiari.

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario (segue)

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario (segue)

Questi principi vanno commisurati alla situazione soggettiva del beneficiario e alla tipologia oggettiva della misura di intervento. - Sul piano soggettivo occorre distinguere banche con problemi endogeni (modello aziendale o pratiche commerciali particolari) e banche con problemi esogeni, le prime alla stregua di imprese in difficolt e le seconde alla stregua di imprese fondamentalmente sane; le prime devono essere accompagnate da piani di ristrutturazione rigorosi o addirittura di liquidazione e le seconde da una ristrutturazione meno sostanziale (cd. piano di redditivit) (si in proposito fatto riferimento al 1 luglio 2008 per discriminare le une dalle altre). Tuttavia dal 1 gennaio 2011 ogni banca che fruisca di aiuti deve presentare un piano di ristrutturazione. - Meno sicura la distinzione fra banche sistemiche e banche non sistemiche, enucleata soprattutto nella Comunicazione sul sostegno agli attivi deteriorati.

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario (segue)

- Sul piano oggettivo, assumono rilievo le seguenti tipologie di intervento: 1) garanzie statali a copertura di passivit bancarie (depositi ma anche prestiti interbancari) 2) ricapitalizzazione di istituzioni finanziarie, con i chiarimenti recati dalla successiva Comunicazione del 22.01.2009 3) liquidazione controllata delle medesime 4) sostegno ad attivi deteriorati 5) interventi di liquidit

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario: le opzioni italiane

1) Interventi di pubblicizzazione finanziaria: garanzie sui depositi bancari al dettaglio garanzie statali ed operazioni di scambio temporanee per consentire alle banche di accedere ad una adeguata provvista di liquidit (dl 157/2008 e dm 27.11.2008) Soggetti beneficiari: banche italiane (comprese filiali italiane di banche estere, ma escluse le relative succursali) Limiti per singola banca Condizioni: impegno a non abusare del sostegno e a conseguire indebiti vantaggi, a contenere lespansione delle attivit di bilancio

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario: le opzioni italiane

2) Interventi di pubblicizzazione proprietaria: rafforzamento del capitale di base delle banche che hanno gravi situazioni di inadeguatezza patrimoniale mediante sottoscrizione da parte dello Stato o altri enti pubblici di azioni senza diritto di voto ma privilegiate nella distribuzione dei dividendi. Possibili critiche legate ad una ripubblicizzazione del sistema (dl 185/2008) imprese in difficolt conclamata, piano di risanamento valutato dalla Banca dItalia

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario: le opzioni italiane

3) Interventi di pubblicizzazione funzionale: rafforzamento del patrimonio di vigilanza di banche fondamentalmente sane al fine di rafforzarne la stabilit e indirizzarne lattivit verso il finanziamento delleconomia reale, mediante sottoscrizione di obbligazioni adeguatamente remunerate Contropartita: a parte la remunerazione, impegni nella organizzazione interna con sottoscrizione contestuale di un codice etico soprattutto per quanto concerne la remunerazione del management e impegni nella erogazione del credito a imprese e famiglie assicurando flussi pre-crisi (dl 185/2008 e dm 25.02.2009) 4) Interventi di pubblicizzazione regolamentare: iniziative ancora abbozzate ed in atto (cd. legal global standard)

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario: le opzioni italiane

Il procedimento amministrativo di ammissione agli aiuti: Fase preliminare: istanza apposita del beneficiario al MEF e alla Banca dItalia Fase istruttoria: affidata allorgano tecnico e cio alla Banca dItalia (comunicazione riservata al Dipartimento del Tesoro) Fase decisionale: affidata allorgano politico, il MEF, non atto vincolato, ma decide tenendo conto anche della situazione complessiva (provvedimento concessorio?) Giustiziabilit: senzaltro del provvedimento negativo; pi dubbio quella del provvedimento positivo ad opera di terzi concorrenti

Aiuti temporanei al sistema finanziario/bancario: le opzioni italiane

Il monitoraggio successivo sulla attivit creditizia: protocollo dintenti sottoscritto per lattivit di erogazione del credito (sulla base di un accordo quadro stipulato tra MEF e ABI) rapporto trimestrale informativo delle banche sulle azioni intraprese a sostegno delleconomia reale Osservatori presso le Prefetture con compiti di raccolta dati e denunce sulla operativit Il problema della indebita influenza sul merito creditizio