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Scheda ricorso straordinario

IL RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

 L’istituto è riconducibile al tradizionale potere riconosciuto al Sovrano, nelle monarchie


assolute, di decidere in ultima istanza sugli atti che si ritenevano illegittimi.

Tra le prime fonti normative:

 Costituzioni generali di Vittorio Amedeo II del 1729: disciplinarono per la


prima volta il Ricorso Straordinario al Re;
 Regie patenti del 30 aprile 1749: stabilirono che il Sovrano dovesse ascoltare il
parere del neo istituito Consiglio del Re prima di decidere sul ricorso a lui
indirizzato;
 L. 30 ottobre 1859, n. 3707 (Riordinamento del Consiglio di Stato, istituito
nel 1831): stabilì l’obbligo per il Sovrano di assumere il parere del Consiglio di
Stato;
 L. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato D: trasformò il parere in quasi vincolante;
 L. 31 marzo 1889, n. 5992 (Istituzione della IV Sez. del Consiglio di Stato):
introdusse il principio di alternatività tra il ricorso Straordinario al Re e il ricorso
alla IV Sez. del Consiglio di Stato;

Fonti normative attuali:

 D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in


materia di ricorsi amministrativi): Artt. 8 – 15;
 Art. 69 (Rimedi giustiziali contro la Pubblica Amministrazione) della L. 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile):

Le ragioni del favore per il ricorso straordinario sono:

- Mancanza di spese di giudizio e di necessità di difesa tecnica


- Relativa rapidità
- Più lungo termine per la proposizione

CARATTERI GENERALI

 Il ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica costituisce un rimedio


amministrativo di carattere generale.

Le caratteristiche fondamentali sono:


 è consentito solo contro gli atti amministrativi definitivi;
 è consentito solo per motivi di legittimità (con esclusione dunque di doglianze
attinenti al merito dell’atto);
 può essere proposto per la tutela di interessi legittimi o diritti soggettivi (compresi
nella giurisdizione esclusiva g.a. art 133 c.p.a.);
 è alternativo rispetto al ricorso giurisdizionale avanti il giudice amministrativo
(TAR); la parte resistente può tuttavia richiedere, con apposita opposizione, che il
ricorso venga deciso in sede giurisdizionale;
 è volto ad ottenere l’annullamento dell’atto impugnato.

Proposizione è preclusa quando la controversia investe situazioni giuridiche soggettive


sottoposte alla giurisdizione dei giudici speciali; contro atti privi del provvedimento
amministrativo

PROCEDIMENTO.

Redazione del ricorso.


Il ricorso straordinario va proposto con atto scritto diretto al Capo dello Stato, che deve
contenere i seguenti elementi:
o generalità del ricorrente;
o indicazione del provvedimento impugnato;
o motivi di impugnativa;
o richiesta di annullamento;
o sottoscrizione del ricorrente.

Non è necessario il patrocinio di un legale.

Proposizione del ricorso.


La proposizione del ricorso va effettuata nel termine perentorio di 120 giorni dalla data
della notificazione o della comunicazione dell’atto impugnato o da quando l’interessato
ne abbia avuto piena conoscenza.

Entro il suddetto termine il ricorso deve essere:

 notificato ad almeno uno dei controinteressati; non comporta tuttavia


inammissibilità l’omessa a controinteressati non individuati o non facilmente
individuabili in base all’atto;
 presentato quindi all’organo che ha emanato l’atto o al Ministero competente; tale
presentazione può avvenire direttamente, mediante notificazione o mediante
lettera raccomandata con avviso di ricevimento (in questo caso la data di
spedizione vale quale data di presentazione).

Contraddittorio.
I controinteressati entro 60 giorni dalla notifica possono depositare le loro deduzioni o
documenti, ovvero proporre ricorso incidentale; possono infine richiedere, con atto
notificato al ricorrente e all’organo che ha emanato l’atto impugnato, che il ricorso sia
deciso in sede giurisdizionale.

Istruttoria e richiesta parere.


Il ricorso straordinario è istruito dal Ministero competente (che redige solitamente
apposita relazione), e quindi trasmesso al Consiglio di Stato per il prescritto parere, che
viene reso in camera di consiglio. Agli atti istruttori il ricorrente può accedere con
apposita istanza, e presentare memorie e documenti.
La trasmissione al Consiglio di Stato per il parere deve avvenire nel termine di
centoventi giorni dalla scadenza del termine di 60 giorni previsto per il deposito di
deduzioni da parte dei controinteressati; trascorso il detto termine, il ricorrente può
richiedere, con atto notificato al Ministero competente, se il ricorso sia stato trasmesso al
Consiglio di Stato, ed in caso di risposta negativa o di mancata risposta entro trenta
giorni, può depositare direttamente copia del ricorso presso il Consiglio di Stato.

Fase cautelare.
A richiesta del ricorrente e in presenza di danni gravi ed irreparabili può essere disposta
la sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, con atto motivato del Ministero
competente su parere conforme del Consiglio di Stato.

Decisione.
Il ricorso straordinario viene infine deciso con Decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Ministro competente in base al parere del Consiglio di Stato; qualora il
ministro intenda proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve
sottoporre l’affare alla deliberazione del Consiglio dei Ministri.
L’amministrazione è tenuta a dare piena esecuzione alla decisione del ricorso
straordinario.

La decisione di accorgimento produce l’effetto di annullare ex tunc il provvedimento


impugnato e obbliga l’amministrazione al ripristino dello status quo ante. Decreto che
decide il ricorso straordinario è impugnabile solo per vizi di procedimento.
La decisione sul ricorso straordinario non e impugnabile in Cassazione.

Impugnazione della decisione:


• Ricorrente e Controinteressati ai quali sia stato notificato il ricorso
- Per vizi di forma o di procedimento (Artt. 82 e 103)
- Revocazione (Art. 15)
• Controinteressati ai quali non sia stato notificato il ricorso:
Nessun limite (Art. 103)
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
Caratteristiche: a) l’alternatività

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è disciplinato dagli articoli 9 ss.,


d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199.
Esso è proponibile, per soli motivi di legittimità, sia a tutela di interessi legittimi che di
diritti soggettivi; in ogni caso, ai sensi dell’art. 7, comma 8, Codice del processo
amministrativo (d. lgs. n. 04/2010), è ammissibile unicamente nelle materie devolute alla
giurisdizione amministrativa.
Ne consegue che non risulta più esperibile a tutela anche dei diritti soggettivi oggetto
delle materie (prevalentemente, pubblico impiego privatizzato) devolute al g.o.
La regola dell’alternatività del ricorso straordinario rispetto al ricorso al T.a.r. si ricava
dalle seguenti disposizioni:

l’art. 8, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971, esclude l’ammissibilità del ricorso straordinario


«quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale»
l’art. 10, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971, riconosce ai controinteressati, entro il termine
di sessanta giorni dalla notifica del ricorso straordinario, il potere di richiedere « che il
ricorso sia deciso in sede giurisdizionale».

Storicamente, la scelta della sopravvivenza del ricorso straordinario al Re risale al


legislatore del 1889 che, pur dopo la istituzione della IV sezione giurisdizionale del
Consiglio di Stato e della previsione del connesso ricorso, anziché sopprimere, appunto,
il ricorso straordinario al Re, optò per la compromissoria soluzione dell’alternatività
(secondo il brocardo electa una via non datur recursus ad alteram).

b) la definitività dei provvedimenti impugnati

Altra caratteristica del ricorso straordinario è la sua ammissibilità esclusivamente avverso


gli atti definitivi, come si ricava dall’art. 34, comma 2, r.d. n. 1054/1024, che parla,
appunto, di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario proposto
avverso “atti definitivi”. Per atti definitivi si intendono quelli così indicati dal legislatore
nelle singole disposizioni, e quelli emessi da organi superiorem non recognoscentes.
Intorno alla definitività, a titolo esemplificativo, la giurisprudenza ha chiarito che avverso
i provvedimenti negativi del Questore concernenti il permesso di soggiorno degli stranieri
in Italia è ammesso ricorso gerarchico al Prefetto, in quanto tra i due organi sussiste un
rapporto di subordinazione funzionale che non consentedi riconoscere ai provvedimenti
del Questore un carattere di definitività, con la conseguenza che è inammissibile il ricorso
straordinario (Cons. Stato, sez. I, 3 marzo 2010, n. 03796/2009).

Vantaggi del ricorso straordinario


Termini di impugnativa più lunghi: il ricorso deve essere proposto nel termine di
centoventi giorni dalla data della notificazione o della comunicazione dell’atto impugnato
o da quando l’interessato ne abbia avuto piena conoscenza (art. 9, comma 2, D.P.R. n.
1199/1971). Entro tale termine il ricorso deve essere notificato nei modi e con le forme
prescritti per i ricorsi giurisdizionali ad uno almeno dei controinteressati e depositato
presso l’Autorità che ha emanato il provvedimento impugnato.
Gratuità: non è necessario il patrocinio di un avvocato, non trattandosi di un giudizio
amministrativo in senso stretto, né il pagamento del cd. contributo unificato, ma solo
quello delle marche da bollo su ogni quattro fogli.

Svantaggi del ricorso straordinario

Il “giudizio” si svolge in un unico grado, per effetto del solo intervento “consultivo”
(benché avente natura sostanzialmente decisoria) del Consiglio di Stato. Non vi è,
dunque, possibilità di impugnazione, tranne che per errores in procedendo, ossia per
errori procedurali indipendenti dal merito del giudizio (precisamente, per vizi di forma o
di procedimento propri del d.P.R.: art. 10, comma 3), ovvero per revocazione, ex art. 395,
c.p.c. (art. 15, D.P.R. n. 1199/1971).
Istruttoria condotta dal Ministro competente ratione materiae.

La tutela dei controinteressati e l’opposizione al ricorso straordinario

I controinteressati “subiscono”, entro certi termini, la scelta del ricorso straordinario in


luogo del ricorso giurisdizionale effettuata dal ricorrente principale.
Per tale ragione, in forza di una sorta di “favor” del legislatore verso il ricorso
giurisdizionale articolantesi in un doppio grado di giudizio, ai controinteressati è
assegnato un termine, oltre che per presentare al Ministero che istruisce l’affare
deduzioni, documenti e l’eventuale ricorso incidentale (art. 9, comma 4, D.P.R. n.
1199/1971), anche per presentare “opposizione” alla sede amministrativa, chiedendo,
dunque, la traslazione del ricorso dalla sede amministrativa a quella giurisdizionale (art.
10, D.P.R. n. 1199/1971).
Secondo l’art. 10, comma 1, D.P.R. n. 1199/1971, i controinteressati, entro il termine di
sessanta giorni dalla notificazione del ricorso, possono richiedere, con atto notificato al
ricorrente, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale. In tal caso, il ricorrente,
qualora intenda insistere nel ricorso, deve depositare nella segreteria del giudice
amministrativo competente, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell’atto di
opposizione, l’atto di costituzione in giudizio, dandone avviso mediante notificazione
all’organo che ha emanato l’atto impugnato ed ai controinteressati e il giudizio segue in
sede giurisdizionale.
Secondo il comma 2 dell’art. 10, il collegio giudicante, qualora riconosca che il ricorso è
inammissibile in sede giurisdizionale, ma può essere deciso in sede straordinaria dispone
la rimessione degli atti al Ministero competente per l’istruzione dell’affare.

Riguardo all’atto di opposizione che gli stessi controinteressati possono proporre, invece,
il Consiglio di Stato ha affermato che la notificazione dell’atto di opposizione rende il
ricorso straordinario non più procedibile, dal momento che ogni ulteriore questione, ivi
compresa l’ammissibilità dell’istanza di trasposizione del giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, non può più essere oggetto di valutazione in tale sede, essendo rimessa
alla potestà decisoria dell’organo giudicante cui è devoluto l’affare. Ne consegue che, una
volta effettuata la trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in
sede giurisdizionale, la riattivazione del procedimento giustiziale amministrativo può
avvenire (ai sensi dell’art. 10, comma 2 del d.P.R. n. 1199 del 1971) solo per iniziativa
del giudice innanzi a cui il ricorso straordinario è stato trasposto, ove questo rilevi
l’inammissibilità dello stesso in sede giurisdizionale ma la possibilità della sua decisione
in sede straordinaria (così sez. I, 8 marzo 2010, n. 03511/2008).

Contenuto ed effetti del decreto presidenziale decisorio del ricorso straordinario

La giurisprudenza amministrativa consultiva prevalente (ossia, i pareri del Consiglio di


Stato) insistono sulla natura giuridica amministrativa del ricorso straordinario e sugli
effetti meramente annullatori del decreto presidenziale decisorio.
Secondo il Consiglio di Stato ad esempio, il ricorso straordinario al Capo dello Stato è un
rimedio giustiziale di ordine generale alternativo alla ordinaria azione di annullamento
davanti al giudice amministrativo e mira ad offrire una tutela che si esplicita in una
decisione costitutiva di annullamento, cioè di rimozione, postuma e riparatoria rispetto
all’azione amministrativa di un provvedimento “definitivo”, espressione ultima, in linea
verticale, della volontà della pubblica amministrazione, assumendo rilievo preminente la
peculiare natura amministrativa dello strumento, diverso sotto questo profilo dai gravami
in sede propriamente giurisdizionale (sez. III, 26 marzo 2010, n. 2666/2009).

Dal carattere meramente impugnatorio del ricorso straordinario deriverebbe, secondo la


prevalente giurisprudenza consultiva del Consiglio di Stato, l’inettitudine del ricorso
straordinario ad essere utilizzato come sede per proporre azione di risarcimento dei danni.
Infatti, il ricorso straordinario costituisce un rimedio giustiziale di carattere
essenzialmente impugnatorio, volto ad accordare una tutela riparatoria contro atti
amministrativi definitivi, alternativo alla ordinaria azione davanti al giudice
amministrativo ed offre una tutela che si esplicita in una decisione costitutiva di
annullamento del provvedimento di cui venga accertata la contrarietà all’ordine giuridico,
con la conseguenza che il risarcimento degli eventuali danni rimane pertanto estraneo
all’ambito di cognizione ammesso in sede di ricorso straordinario ai sensi dell’art. 8,
primo comma, del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Consiglio di Stato, sez. III, 10
marzo 2010, n. 03255/2009).

Il parere del Consiglio di Stato: natura giuridica e funzione

Il ricorso straordinario viene istruito dal Ministero competente ratione materiae, anche
nell’ipotesi in cui ad essere impugnato è, ad esempio, un atto di un ente locale (art. 11,
comma 1, D.P.R. n. 1199/1971). Tanto è vero che i ricorsi con i quali si impugnano atti di
enti pubblici in materie per le quali manchi uno specifico collegamento con le
competenze di un determinato Ministero devono essere presentati alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri che ne cura la relativa istruttoria (art. 11, comma 3, D.P.R. n.
1199/1971).
Successivamente all’istruttoria, il ricorso viene trasmesso al Consiglio di Stato affinchè
questo renda il parere sulla base del quale, poi, il Presidente della Repubblica emanerà il
proprio decreto decisorio della controversia (art. 11, D.P.R. n. 1199/1971).
Grazie alla modifica operata dall’articolo 69, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n.
69, il vigente art. 13, comma 1, D.P.R. n. 1199/1971,ha statuito che se la sezione
consultiva cui è assegnato il ricorso straordinario “ritiene che il ricorso non possa essere
deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale
che non risulti manifestamente infondata, sospende l’espressione del parere e, riferendo i
termini e i motivi della questione, ordina alla segreteria l’immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale”, nonché la notifica del provvedimento ai soggetti ivi
indicati.

Prima dell’accennata modifica intervenuta con la legge n. 69/2009, la Corte


costituzionale (n. 254/04) aveva negato la qualifica di “giudice a quo” alla sezione
consultiva del Consiglio di Stato impedendo di instaurare il giudizio di costituzionalità.

Nello stesso senso depone un’altra storica modifica introdotta dalla stessa legge n.
69/2009: la soppressione del potere del Ministero competente, prima riconosciuto
dall’art. 14, D.P.R. n. 1199/1971, “di proporre una decisione difforme dal parere del
Consiglio di Stato”, sottoponendo “l’affare alla deliberazione del Consiglio dei Ministri”.
Diversamente, ove il Ministro competente per l’istruttoria del ricorso non intendeva
proporre al Consiglio dei Ministri una decisione difforme dal parere del Consiglio di
Stato, la decisione del Capo dello Stato sul ricorso doveva essere conforme al parere
stesso.
Al contrario, grazie all’art. 69, comma 2, legge n. 69/2009, la vigente versione dell’art.
14, D.P.R. n. 1199/1971, stabilisce che la decisione del ricorso straordinario è adottata
con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministero competente,
“conforme al parere del Consiglio di Stato”.
Di tal guisa, il parere del Consiglio di Stato aggiunge al proprio tradizionale carattere
“obbligatorio” la “vincolatività” rispetto alla decisione finale del ricorso.

L'impugnazione dei decreti decisori dei ricorsi straordinari

I decreti decisori dei ricorsi straordinari del Presidente della Repubblica non sono
impugnabili alla stregua di comuni atti amministrativi (cioè in quanto D.P.R.) né
tantomeno sono impugnabili alla stregua dei comuni provvedimenti giurisdizionali di
primo grado (quali sentenze del T.a.r.).
Anche il regime dell’impugnazione, dunque, riflette la particolare natura del
procedimento decisorio del ricorso straordinario.
Limitati e tipizzati sono le forme di impugnazione, le cui preclusioni si ricollegano al
principio dell’alternatività rispetto al ricorso giurisdizionale.

In primo luogo, l’art. 15, D.P.R. n. 1199/1971 prevede che “i decreti del Presidente
della Repubblica che decidono i ricorsi straordinari possono essere impugnati per
revocazione nei casi previsti dall’art. 395 del codice di procedura civile”.
In secondo luogo, indipendentemente dalla revocazione del D.P.R., il provvedimento
del Capo dello Stato è sempre impugnabile dinanzi al TAR, ma solo “per vizi di forma o
di procedimento propri del medesimo”, ex art. 10, comma 3, D.P.R. n. 1199/1971 (c.d.
errores in procedendo).

Il ricorso straordinario nel Codice del processo amministrativo

Ammissibilità esclusiva del ricorso straordinario per le materie devolute alla


giurisdizione amministrativa.

L’art. 7, comma 8, Codice processo amministrativo (CPA)


stabilisce che “il ricorso straordinario e’ ammesso unicamente per le controversie
devolute alla giurisdizione amministrativa”.
Per effetto della disposizione codicistica, il ricorso straordinario diviene inammissibile
in materie come il pubblico impiego privatizzato dove, benchè fossero dedotti
unicamente diritti soggettivi, la giurisprudenza consultiva pacificamente ammetteva
anche quel rimedio (ritenuto) amministrativo.

Estensione del giudizio di ottemperanza

Conseguenza della alternatività del ricorso straordinario e del principio di effettività


della tutela del cittadino nei confronti dell’Amministrazione è l’esperibilità (prima del
Codice proc. amm. assai controversa) del giudizio di ottemperanza avverso i D.P.R.
decisori (art. 112, comma 2, lett. d) c.p.a.).
Si generalizza, in tal modo, un rimedio prima espressamente previsto esclusivamente
per i contratti pubblici, ex art. 245, d. lgs. n. 163/2006 e che, anteriormente all’entrata in
vigore del Cod. proc. amm., ammetteva anche per le decisioni dei ricorsi straordinari, in
materia di contratti pubblici, “gli strumenti di esecuzione di cui agli articoli 33 e 37, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034″.