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Lezione n.

21:

Profili comparatistica nelle esperienze di rigenerazione urbana

RU come strumento principe, moderno, attuale di diritto pubblico nell’economia, quindi di intervento
dello stato nell’economia per favorire l’attività economica dei privati. Parliamo quindi dei regolamenti
locali in materia di RU e delle modalità di partecipazione dal basso. Occorre fare una premessa
importante. La RU è uno di quei strumenti che si è creato con la prassi e solo in un secondo momento è
stato seguito dalla politica legislativa e quindi è stato dotato di norme di attuazione. Una particolarità
ulteriore proprio perché è uno strumento che nasce dal basso, dalle amministrazioni delle ns. città, il
legislatore che se ne è accorto per primo è stato il legislatore locale, legilslatore per modo di dire xchè la
potestà legilslativa è propria dello stato e delle regioni, salvo le province autonome di trento e bolazano,
e poi, in un periodo successivo, la legislazione ha inciso anche a livello comunitario. A livello degli enti
locali, comuni e amm.ni comunali, non hanno una vera e propria potesta legislativa ma possono
emanare regolamenti x questioni specifiche che sono oggetto della materia propria delle amm.ni
comunali. Tra queste la materia principale è l’urbanistica. Sapete che le prime legge fondamentali
urbanistiche vennero emanate all’indomani dell’unità d’italia e quindi ci fu la legge urbanistica
fondamentale del 1865 che è rimasta in vigore per quasi 80 anni fino a che nel 1942 in piena guerra è
stata emanata la legge urbanistica fondamentale che è ancora in vigore anche se con numerose
modifiche fatte, legge 1150 del 1942. Questa legge obbligava tutti i centri urbani a dotarsi di un piano
regolatore generale perché nell’ambito della crescita delle città era necessario creare uno sviluppo
armonico che consentisse di garantire l’insediamento di nuovi nuclei abitativi e dei necessari servizi.
Questa legge poi è stata integrata, però l’attuazione specifica spetta ai comuni, quindi abbiamo vissuto
dagli anni 40 in poi un grandissimo sviluppo dei ns. centri urbani fino ad arrivare agli anni 80 e 90; è da
allora che si inizia a parlare di RU, MA ANCORA non ci sono interventi normativi specifici. Alla fine
degli anni 70 ci sono delle prime leggi che parlano di piani di recupero, che sono dei piani urbanistici
particolareggiati con i quali i comuni disciplinavano il riutilizzo di aree che necessitavano di
manutenzione straordinaria anche a livello urbanistico, quindi non soli singoli edifici, ma singole aree.
Da allora - fine anni 70 – inizia a cambiare l’economia nazionale, quindi i grandi spazi occupati ad es.
dalle fabbriche o dalle caserme, iniziano ad avere minore necessità di sviluppo, mentre altre istanze
civiche portano alla necessità di costruire e riadattare spazi urbani di altro uso. Ci sono quindi i primi
interventi di RU, ne parleremo in modo specifico anche nelle prossime lezioni, però manca tuttora una
legge quadro organica in materia di RU. NELLA xvii legilslatura (2013-18) è stato presentato un
progetto organico per una legge quadro in materia di RU. PER problemi politici, forse per assenza di
volontà politica, questa legge seppure approvata in senato non è mai giunta ad approvazione definitiva.
Attualmente alcune regioni si sono dotate di leggi specifiche in materia di RU ma + che altro hanno
inserito delle norme sul riuso dei beni pubblici e sulla limitazione al consumo del territorio all’interno
delle proprie leggi urbanistiche. Solo la regione lazio nel 2017 legge n. 7 ha approvato un vero
intervento organico in materia di RU con la legge sulla RU. TORNIAMO a noi; parliamo di regolamenti
comunali xchè le prime istanze in materia di RU sono proprio avvenute all’interno dei comuni, sia su
istanze dei cittadini, sia su sollecitazione della parte pubblica e della parte politica. Andiamo in
particolare ad un regolamento del comune di bologna appovato il 22/02/14 che è il primo regolamento
organico nazionale in materia di RU, un regolamento che esamineremo. È stato poi ripreso dalla
maggior parte dei comuni italiani che hanno attuato o stanno attuando o hanno in progetto di attuare
programmi di RU. QUINDI vedremo il regolamento di bologna e gli altri regolamenti comunali e poi gli
strumenti di partecipazione condivisa dal basso. La partecipazione condivisa dal basso è un elemento
molto particolare della ru perché sancisce il principio che è stato poi raccolto nell’art. 118 ultimo
comma della costituzione, per cui bisogna favorire l’intervento e l’iniziativa del privato cittadino nella
proposta di progetti di sviluppo e RU; per questo si dice che la RU è caratterizzato dal coinvolgimento
dal basso. Iniziamo a parlare del regolamento di bologna e degli altri regolamenti comunali. Quali sono i
principi fondamentali che attua il modello del reg. di bologna: innanzitutto la fiducia reciproca fra
l’amm.ne e i cittadini. In secondo luogo la trasparenza e l’imparzialità nei rapporti con i cittadini attivi.
In terzo luogo l’inclusività e l’apertura. Questi primi 3 punti ci indicano come un regolamento di questo
tipo sia proprio di una società tipicamente democratica dove, laddove una parte della cittadinanza
presenta un progetto non lo fa per un interesse proprio ma perché ritiene che la riqualificazione di una
determinata area possa essere di interesse generale per tutta la cittadinanza. In quest’ottica si parla anche
di trasparenza e di imparzialità. Trasparenza significa chiarezza delle procedure che portano
all’approvazione di un determinato progetto e imparzialità nel senso di offrire le stesse opportunità
anche ad altri cittadini o gruppi che vogliano attuare quel tipo di progetto. Inclusività ed apertura
significa essere pronti ad ascoltare le istanze di qualsiasi parte, perché le esigenze di un centro storico o
di un cittadino del centro storico sono diverse rispetto a cittadini che abitano in periferia, ma sono
ugualmente da ascolatre dalla parte politica e dalla parte che si occupa di regolamentarne l’esecuzione.
Proseguendo sui principi fondamentali del modello di bologna, si parla ancora di sostenibilità degli
oneri, di proporzionalità fra gli interventi e le effettive esigenze di tutela degli interessi pubblici, di
adeguatezza e differenziazione delle varie forme di collaborazione, di flessibilità e semplicità nella
relazione fra cittadini e PA, INFINE di autonomia civica. Ecco, tutti questi principi che abbiamo visto,
sono principi attuativi dei principi di democraticità, del tipo di intervento, di possibilità di accesso, di
trasparenza e di imparzialità di cui abbiamo parlato prima. Vi dicevo nelle premesse che uno degli
elementi fondamentali a livello locale è il coinvolgimento dal basso. Il regolamento di bologna per
primo ha cercato di definire questo criterio indicando e dando la definizione dei cittadini attivi e lo dice
nell’art. 4. Il testo integrale lo troverete pubblicato sul sito. Cittadini attivi, contenuto principale che
riguarda i soggetti, definiti dall’art. 4 sono tutti coloro che partecipano come singoli o nell’ambito di
formazioni sociali agli interventi di cura e rigenerazione dei beni comuni. Cosa comporta? Un
bilanciamento fra interessaMENTO pubblico e interesse privato. Per la prima volta abbiamo una
definizione specifica di che cosa si intende per cittadinanza attiva, parola che spesso si abusa per
indicare le istanze che devono partire dal basso, però in questo regolamento di bologna vedete che pone
sullo stesso piano la proposta di un singolo o di una formazione sociale, utilizzando in questo senso la
stessa terminologia dell’art. 2 della costituzione che riconosce pari dignità alla cittadinanza così come
alle formazioni sociuali che intervengono nella vita pubblica. Il regolamento di bologna quindi prevede
degli interventi sugli spazi pubblici e sugli edifici che sono divisi in 4 tipi di intervento. Il primo è
l’intervento per la cura occasionale. Poi la cura costante e continuativa di un’area o di un edificio. La
gestione condivisa tra cittadino e amministrazione. La rigenerazione in senso proprio.

Andiamo a vedere nel dettaglio l’intervento per la cura e la rigenerazione degli spazi pubblici,
disciplinata dagli artt. 12 e seguenti. Dicevamo interventi di cura occasionale, mera applicazione dei
moduli di collaborazione di cui all’art. 29: quello che disciplina il patto di collaborazione specifico fra
cittadinanza e l’amm.ne nella cura di un det. Spazio urbano, sia esso edificio, sia area scoperta. Quando
si parla di cura occasionale si introduce un ulteriore concetto che si sta delineando proprio in questo
ultmo periodo storico, la cosiddetta RU temporanea. Cosa si intende x RU temp.? Ci sono delle aree che
possono essere riutilizzate, demolite e ricostruite, ad es. quello fatto a milano nella grande area dello
stabilimento della pirelli che è stato trasformato nella seconda università di milano, nel teatro
arcimboldo e nei grandi edifici pubblici, o quello che è stato fatto a roma nel quartiere ostiense
riutilizzando i manufatti delle grandi imprese elettriche o dei magazzini generali, con la creazione della
terza università di roma. Sono interventi di tipo stabile e definitivo però esiste anche la RU temporanea,
quella che il regolamento di bologna definisce cura occasionale laddove l’utilizzo di uno spazio è
temporaneo per un evento specifico, x una fiera, per una serie di concerti, per l’apertura straordinaria al
pubblico di antichi edifici che erano in decadimento e che sono stati risistemati quanto basta per poterne
fare un uso temporaneo. Accanto agli interventi di cura occasionale, c’è la gestione condivisa degli
spazi pubblici o degli spazi privati ad uso pubblico. In questa ottica i cittadini attivi si prendono cura
dello spazio per un periodo predefinito, quindi temporaneo, per realizzarvi tutti gli interventi e tutte le
attività che sono indicate nel patto di collaborazione. Accanto a questi interventi di tipo temporaneo ed
occasionale che hanno comunque un importante impatto sulla vita sociale di una città, ci sono invece gli
interventi di cui vi parlavo prima, di carattere permanente, i veri propri interventi di rigenerazione.
Come li definisce il regolamento generale del comune di bologna? Interventi di rigenerazione di spazi
pubblici sono rimessi alla presentazione da parte dei cittadini di una proposta di collaborazione
corredata da una relazione, programma, tavole grafiche del progetto e da stima dei lavori. L’esecuzione
può essere diretta oppure effettuata tramite l’amministrazione. Questa è la parte generale della legge.
Come ci insegnava Sabino Cassese nelle basi del diritto amm.vo, accanto all’idea amm.va ci vuole
anche il procedimento che consente di realizzare questo progetto. Il comune di bologna ha scelto la via
+ snella possibile. Sapete che l’aggravio di procedimenti amministrativi a volte sfavorisce o impedisce
la realizzazione di progetti. Sono idee bellissime, ma sono così tanti i vincolo di natura politica e
amm.va che alla fine la gente rinuncia e a realizzare. Ad es. un problema nel campo della RU è chi è il
soggetto che approva il singolo progetto. Si direbbe che per dare la max. partecipazione all’attuazione
dei progetti, la max. pubblicità e tutela dell’interesse pubblico, questi progetti debbano essere approvati
dal consiglio comunale perché nel consigli ci sono tutte le forze politiche, anche quelle di opposizione,
questo in linea di principio è giusto, ma dal punto di vista pratico abbiamo esperienza che tutto quello
che passa per il consiglio comunale giunge difficilmente ad approvazione. Il consiglio comunale si deve
occupare soltanto di indirizzi di carattere generale, ma se si va troppo nello specifico si blocca. Il
comune di bologna che è un comune che per tanti anni ha avuto ammini.ni di sinistra, di carattere
democratico, ha fatto una scelta abbastanza coraggiosa, cioè l’approvazione di questi progetti passa per
la giunta. La giunta viene nominata dal consiglio ma è formata esclusivamente dai partiti di
maggioranza. Allora nel caso del regolamento di bologna l’approvazione passa per la giunta. Questo da
un lato assicura comunque la celerità di approvazione dell’intervento. Sotto il profilo democratico la
giunta è espressione del consiglio votato dai cittadini, quindi la base democratica rimane sempre.
Interventi di cura e rigenerazione degli edifici (art.16) prevede che sia la giunta a individuare gli edifici
in stato di parziale o totale deperimento che per ubicazione, caratteristiche strutturali e destinazione
funzionale, si prestano a interventi di cura e di rigenerazione. Anche qui ritorna la gestione condivisa: i
cittadini gestiscono il bene sia come singoli che nell’ambito di consorzi e associazioni, o altri organismi
di partecipazione sociale, e li gestiscono a titolo gratuito e con permanente vincolo di destinazione di
dutara non superiore a 9 anni e senza oneri per l’amministrazione. Vediamo che questa forma di
gestione condivisa risponde a quei criteri di inclusività di cui parlavamo all’inizio. Si parla di 9 anni che
è un tempo sufficientemente lungo per vedere la nascita e lo sviluppo e il concludersi di un progetto
sociale di rigenerazione, ed è giusto che sia dato un termine di questo tipo; 9 anni consente ad es. il
rientro di un finanziamento, se sono state utilizzate risorse private, in 9 anni è possibile attuare
l’intervento e avere il ritorno economico per ripagarsi del finanziamento effetuato ed è importante che
sia fatto a titolo gratuito perché questo risponde ai criteri di trasparenza e imparzialità che sono stati
posti alla base di questo regolamento. Se ci fosse un interesse economico specifico o diverso, non ci
sarebbe il principio cardine della RU cioè anche la tutela dell’interesse pubblico per tutte le parti sociali.
L’amm.ne può dare delle forme di sostegno. Le forme economiche sono le agevolazioni e le esenzioni,
ad es. in materia di pagamento del canone per l’occupazione del suolo pubblico, o il pagamento
dell’imposta municipale secondaria che può essere non certo l’imu perché il bene è di proprietà
comunale, ma le imposte accessorie, e poi la possibilità di rimborsi ad es. su polizze assicurative, costi
organizzativi di coordinamento e di formazione. Queste forme di sostegno economico sono nella stessa
ottica in cui sempre di più l’amm.ne, anche quella centrale, tende a dare un sostegno economico in tutti i
settori politici ed amm.vi, oramai non esistono più i finanziamenti a fondo perduto, i finanziamenti
generalizzati, il vero finanz. Oramai è sempre più attraverso delle forme di detrazione, stessa cosa in
questa ottica è il comune di bologna. Pagamento dell’occupazione del suolo pubblico, che è una tassa
molto importante per un comune, allora il comune dice non ti do soldi per riutilizzare questo bene, però
questo bene che tendenzialmente di proprietà pubblica (quasi tutte le grandi aree) se ci vuoi mettere i
tavolini per farci un’attività di accoglienza, un bar, io non ti faccio pagare l’occupazione del suolo
pubblico; in questo modo ti faccio risparmiare 10 mila euro l’anno ed è come se ti ho dato un contributo
di 10 mila. Ma la forma di sostegno può essere anche di tipo diverso, ad es. il sostegno non economico,
affiancamento di dipendenti comunali ai cittadini nel caso di interventi ritenuti di particolare interesse,
apprestamento di attrezzature, dispositivi in comodato d’uso per svolgimento di attività. Questa seconda
forma di sostegno può sembrare risibile, invece vi assicuro che un’associazione, un gruppo o anche un
privato facoltoso che ci tenga alla gestione di un’area può essere contento di vedere che ad es. su un
edificio risistemato a sue spese venga fuori una targa, restaurato da … ,con il contributo di … , può
essere un elemento anche di pubblicità svolta dalla singola associazione. Anche questa è una forma di
sostegno che sappiamo funzionare, così come l’altro tipo di sostegno non economico come la messa a
disposizione di strutture, ci fai un grande concerto, il comune mette a disposizione, il palco, le
transenne, le luci e tutto quello che può essere utile. A questo punto vediamo qualche altro regolamento
comunale che ha preso il proprio schema di partenza dal regolamento comunale di bologna. Indico
qualche particolarità specifica per qualche altra grande città che possa essere di interesse. Iniziamo dal
comune di torino: nel comune di torino è stato fatto un regolamento che prevede la ridefinizione e la
rigenerazione intesa come recupero di spazi urbani, poi è stato effetuato l’ampliamento del contenuto
dei patti di collaborazione. Su torino ricordo una grandissima esperienza di RU che ha coinvolto tutta
l’area mirafiori, lingotto, dove c’erano i primi grandi stabilimenti della fiat, in quell’area è stato ricreata
un’area commerciale di grande interesse come il grande edificio di italy che si occupa di cibo italiano di
qualità; sono tutti interventi eseguiti già da un ventennio, nonostante mancasse ancora un regolamento
di RU e questo lo dico perché la RU è uno di quegli ambiti che è sorto dal basso a tutti gli effetti e che è
stato poi inseguito dalle normative per renderlo + snello, per dare degli strumenti che consentissero uno
sviluppo maggiore di questo interessantissimo modello di intervento pubblico nell’economia. Quanche
altra caratteristica del regolamento comunale di torino: l’istituzione di un gruppo di lavoro x l’istruttoria
e la valutazione delle proposte: nel comune di torino è stata ampliata la possibilità di collaborazione,
con l’istituzione di un gruppo di lavoro x l’istruttoria e la valutazio0ne delle proposte. È stata poi
esclusa esplicitamente la possibilità di concedere contributi in denaro, questo per sottolineare la gratuità
dell’intervento di tipo rigenerativo nell’ambito del territorio del comune di torino. Infine un elemento
molto importante la proposta di collaborazione non può configurarsi come surrogato di servizi
essenziali; anche questo è molto importante perché la RU, COME Tutte le proposte che vengono dal
basso, non devono sostituirsi ai servizi pubblici essenziali. Vediamo altre 2 esperienze interessanti di
regolamenti di RU: COMUNE di monza, sono stati previsti patti di collaborazione suddivisi in ordinari
e complessi; questi ultimi sono stati istituiti e previsti in considerazione del loro valore culturale, storico
e della rilevanza economica e sono promossi esclusivamente da unità organizzative ad hoc. Poi vi è la
possibilità di azioni in amministrazione condivisa di beni in totale o parziale disuso di proprietà di terzi.
Questo è molto importante perché vediamo la possibilità di intervento diretto della cittadinanza su beni
di terzi che spesso non sono beni di privati cittadini, ma sono di enti e associazioni che non hanno + una
particolare rilevanza pubblica in quel momento, un ex orfanotrofio, un ex caserma che appartiene al
demanio militare. È previsto un meccanismo transitorio di verifica dei risulatti a 2 anni
dall’approvazione del regolamento che risale al 2017, quindi si vedrà cosa questo meccanismo di
verifica prevederà. Vediamo infine cosa prevede il comune di brescia: prevede come sede privilegiata di
confronto i consigli di quartiere che sono uno strumento classico di partecipazione dal basso, sorti
spontaneamente sin dagli anni 70; prevede poi l’attribuzione alla giunta del diritto di rilasciare il
consenso per i patti di collaborazione; infine la previsione di baratto amministrativo, che è un termine
che indica la compensazione urbanistica, cioè io ti do la possibilità di costruire un piano in + della tua
palazzina se tu mi riqualifichi tutta l’area di fronte dove c’è un vecchio terreno pieno di sterpaglie e me
lo trasformi in un parco pubblico o parco giochi per bambini. Qui il rapporto è paritetico, cioè tu fai un
bene per la collettività, ma ne hai un beneficio privato. Il baratto amm.vo viene utilizzato anche a scopo
di riqualificazione urbana. Qualche spunto di riflessione. A quali benefici concreti ha condotto il
regolamento di bologna alla luce del quadro attuale? Quali punti deboli presentava il reg. di bologna e in
quale modo sono stati colmati con le successive regolamentazioni? Proseguiamo con una nota
conclusiva sugli strumenti di partecipazione condivisa dal basso. Sono i patti di collaborazione; il patto
di collaborazione si intende lo strumento con cui il comune e i cittadini attivi concordano tutto ciò che è
necessario per la realizzazione degli interventi di cura e rigenerazione di beni comuni. In questi patti
vengono definite le misure di pubblicità (l’evidenza pubblica del procedimento) vengono definite le
modalità di documentazione delle azioni, del monitoraggio, della rendicontazione delle risorse e
soprattutto della misurazione dei risultati ottenuti. Partecipazione dal basso è la modalità tipica con cui
nascono gli interventi di RU. In concreto, vediamo come nasce: vi è la possibilità di coinvolgimento dei
cittadini sin dalla fase di progettazione, infrastrutturazione ed erogazione di un servizio. Inoltre la
possibilità di riservare quota degli spazi e degli edifici/immobili di proprietà del comune in attesa di
destinazione d’uso definitiva allo svolgimento di attività volte alla promozione della creatività urbana;
l’impegno da parte del comune a mettere a disposizione dati, spazi, infrastrutture, piattaforme digitali in
modo da renderli fruibili a tutti i soggetti che contribuiscono alla rete civica. Vedete che questi 3 punti
indicano proprio un patto di collaborazione, un vero e proprio contratto tra cittadini attivi di cui all’art. 4
comune di bologna e la parte pubblica che fornisce gli strumenti, ma si impegna concretamente affinchè
questi strumenti vengano attuati. Allora cosa c’è alla base di queste parole? C’è l’art. 118 ultimo comma
della costituzione; con questo arriviamo al dunque: difatti le proposte di collaborazione nascono con una
manifestazione di interesse che viene formulata dai cittadini attivi, volta a proporre interventi di cura,
rigenerazione dei beni comuni urbani, che può essere di 2 tipi: spontanea o formulata in risposta ad una
sollecitazione del comune. La funzione di gestione della collaborazione è proprio l’attività istituzionale
dell’ente ai sensi dell’art. 118 ultimo c. della costituzione. Questo è un articolo che è stato riformulato
nelle ultime riforme costituzionali che hanno interessato il titolo III della costituzione e prevede
espressamente che lo stato, le regioni, le città metropolitane favoriscano l’autonoma iniziativa dei
cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale. Anche la costituzione ha
previsto in linea generali la partecipazione dal basso, noi qui la vediamo applicata alla RU. Nei rapporti
e nei patti di collaborazione bisogna individuare quale sia la struttura comunale deputata alla gestione
delle proposte, in modo che ci sia un unico interlocutore anche del privato nel rapporto con l’amm.ne e
questo al fine di semplificare i rapporti con i soggetti attivi del territorio ed a assicurare interventi in
linea con l’interesse pubblico. L’art. 11 poi del regolamento di Bologna prevede un iter differenziato a
seconda che la proposta sia stata formulata da una sollecitazione dell’amm.ne definendo uno specifico
avviso,un bando, in modo che tutti possano partecipare, oppure qualora la proposta rientri nei moduli di
collaborazione definiti dalle proposte dei cittadini. Se la proposta viene presentata direttamente dai
cittadini, allora la struttura amm.va comunica al preponente il tempo necessario alla conclusione
dell’iter istruttorio e indica le strutture che coinvolgerà nell’istruttoria e la proposta viene pubblicata
onde far acquisire ai sogg. Interessati le necessarie informazioni e consentire di rilevare gli effetti
pregiudizievoli ma anche di individuare eventualmente le azioni. Segue la valutazione tecnica degli
uffici, che se ha esito negativo la struttura deputata la comunica al preponente e informa gli altri uffici e
le stanze politiche coinvolte nell’istruttoria, se invece ha esito positivo viene sottoscritta e pubblicato il
patto di collaborazione. Vi sono poi meccanismi di finanziamento anche a livello europeo xchè il fondo
sociale europeo FSE e il fondo soc. di sviluppo regionale ha lo scopo di sostenere misure correlate
all’occupazaione, istruzione, inclusione sociale, alla capacità istituzionale, progettate e realizzate
nell’ambito di strategie integrali, prevedono che ciascuno stato membro sia chiamato a destinato almeno
il 5% del FSE A strategie integrate per l sviluppo urbano sostenibile e è prevista anche la futura
erogazione di 330 milioni a sostegno di azioni innovative nell’ambito dello sviluppo urbano e
sostenibile ai sensi di quanto previsto dall’art. 8 del fse. Vediamo quindi agli spunti di riflessione finale.
In quale caso può ritenere opportuna l’adozione dei cosiddetti atti autoritativi in luogo degli atti di
diritto comune, come nel caso dell’intervento della giunta? Quali punti deboli presentava il reg. di
bologna e in che modo si è provveduto a colmarli con le successive regolamentazioni? Il regolamento è
pubblicato sul sito.