I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

I CONTROLLI AMBIENTALI
PREVENTIVI: VIA, VAS,
AIA,VINCA
di Alessandra Stefani*

Il Testo unico ambientale prevede la riscrittura ed il coordinamento delle procedure

ambientali volte a prefigurare gli impatti di opere, piani e programmi. Valutazione di
impatto ambientale, valutazione ambientale strategica, autorizzazione integrata ambientale, valutazione di incidenza sono brevemente tratteggiate nei loro iter procedurali e
nelle interrelazioni.
The environmental consolidation act provides the rewriting and coordination of environmental procedures bent to foreshadow impacts on works, plans, programmes. An
environmental impact evaluation, strategic environmental evaluation, integrated environmental authorization, effect evaluation are shortly described in their procedures and
interrelations.

er conseguire la salvaguardia e la tutela dellambiente, nelle sue

svariate componenti (flora, fauna, aria, acqua, suolo, paesaggio,
salute) e consentire a tutte le attivit antropiche di svolgersi in
un contesto di sostenibilit, lUnione europea ha approvato importanti
Direttive (Dir. 85/337 CEE, Dir. 96/61/CEE, Dir. 97/11/CEE, Dir.
42/2001 CEE) che, dopo parziali provvedimenti di recepimento nellordinamento italiano e numerose procedure di infrazione comunitaria
(perch ritenuti insufficienti o approvati fuori tempo), sono confluite
nel Testo unico ambientale, la cui parte II stata dedicata agli strumenti preventivi e integralmente sostituita dal Decreto correttivo
(D.Lgs 4/2008).
Nellattuale quadro normativo VAS (valutazione ambientale strategica) VIA (valutazione di impatto ambientale) e AIA (autorizzazione integrata ambientale, conosciuta anche con lacronimo inglese IPPC) si configurano come tre diverse procedure tese ad ottenere la prefigurazione
degli impatti ambientali di piani e programmi (VAS) e di alcune tipologie
di opere (VIA), nonch le condizioni cui determinati impianti industriali
possono funzionare (AIA). Ad esse si pu aggiungere la valutazione di
incidenza (VINCA) prevista dalla Direttiva 92/43/CEE habitat come
*

Primo Dirigente Comandante provinciale Corpo forestale dello Stato di Novara.

SILV - Anno V n. 11 -

157

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

procedura che individua gli effetti di piani e interventi sui siti di importanza comunitaria, e che lo Stato italiano ha recepito con il D.P.R.
357/1997.
Caratteri comuni ai singoli strumenti di prevenzione ambientale come
delineati dal quadro normativo vigente sono:
- la disciplina procedimentale speciale rispetto al procedimento amministrativo classico delineato dal D.Lgs 241/90, che non prescinde, n
potrebbe, dalla disciplina ordinaria ma ne dettaglia, ne struttura e in
alcuni casi, ne irrigidisce le disposizioni. Si fa riferimento, ad esempio,
alle disposizioni che sottraggono le autorizzazioni ambientali allistituto del silenzio assenso, configurando un silenzio inadempimento
(art. 20 L.N. 241/90), o alle particolari tempistiche endoprocedimentali;
- laffermazione dei diritti partecipativi del pubblico al procedimento
che si estende agli studi, alla discussione e allesito dellistruttoria.
Linformazione ambientale e lobbligo di accoglimento delle osservazioni del pubblico nel corpo del procedimento costituiscono diritti ben
pi corposi del semplice accesso agli atti, ponendosi il principio di accessibilit generale e indifferenziata alle informazioni ambientali come una
specie di controllo sociale diffuso sulla qualit del bene ambiente e sulle
attivit che possono incidere negativamente sul medesimo, con particolare riguardo ai provvedimenti ed alle misure amministrative adottate a sua
salvaguardia (Papa S., in AA. VV., 2008).
Valutazione ambientale strategica (VAS)
il processo che si attua al fine di garantire un elevato livello di protezione dellambiente agli effetti di tutti i piani ed i programmi in corso di
redazione e prima della loro approvazione, e che viene messo in atto dallAutorit competente allapprovazione del piano (Stato, Regioni, Enti
locali).
I parametri di sostenibilit ambientale divengono in questa procedura
un fattore interno alla decisione pianificatoria, permettendo di verificare
gli effetti diretti ed indiretti, anche cumulativi, delle scelte da compiere e
confrontando tra loro varie alternative, compresa lopzione zero (non
scegliere).
Data la scala territoriale ampia, la prefigurazione dei possibili scenari e dei conseguenti impatti ambientali ammette un notevole margine di
incertezza. Assume pertanto un ruolo fondamentale il monitoraggio degli
effetti delle scelte, funzionale ad una ritaratura delle decisioni assunte, di
fronte al manifestarsi di effetti inattesi e impattanti (VAS ex post): la

158 - SILV - Anno V n. 11

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

sequenza decisionale non diviene pi lineare, ma ammette meccanismi di

feed-back.
Il processo comprende: una verifica di assogettabilit, durante la
quale il piano pu essere escluso dalla verifica ambientale, se i suoi effetti sono giudicati modesti; lelaborazione del rapporto ambientale; lo svolgimento di consultazioni; la valutazione del piano/programma, del rapporto, degli esiti delle consultazioni; lespressione di un parere motivato;
linformazione sulla decisione e il monitoraggio.
Lelaborazione del rapporto ambientale costituisce il momento fondante della procedura: parte integrante del piano/programma e ne
accompagna lintero processo di elaborazione ed approvazione.
Lallegato II alla parte seconda del Testo unico definisce quali sono i
contenuti minimi del rapporto ambientale, che deve comprendere indicazione di obiettivi, descrizione dello stato ambientale, possibili effetti del
piano/programma sullambiente, anche a medio e lungo termine, e infine
misure previste per impedire, ridurre o compensare gli effetti negativi
significativi.
Il rapporto ambientale deve essere accompagnato da una sintesi non
tecnica, che deve essere messa a disposizione del pubblico per consentirne una partecipazione piena e consapevole. Il tutto viene trasmesso anche
alle altre Amministrazioni potenzialmente interessate.
Le osservazioni raccolte vengono acquisite e vagliate dallAmministrazione procedente, che esprime poi un proprio parere motivato, provvedendo, ove necessario, alla revisione del piano/programma alla luce dei
pareri e delle osservazioni formulate.
La decisione finale pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino Ufficiale della Regione competente; il parere motivato, la dichiarazione di sintesi del procedimento avvenuto e le misure adottate per i monitoraggi sono rese pubbliche, anche attraverso siti web.
Valutazione di impatto ambientale (VIA)
il processo che comprende la valutazione dei possibili impatti su
tutte le componenti dellambiente derivanti dalla realizzazione di alcune
tipologie di opere, elencate in vari allegati al Testo unico, secondo soglie
dimensionali che godono di parametri pi restrittivi, se le opere sono realizzate in aree protette. La rilevanza delle opere e dei possibili impatti
motivo anche per individuare lAutorit procedente: Stato, Regioni, Enti
locali.
Sono esclusi da VIA i progetti ritenuti privi di impatto, ovvero le opere
e gli interventi destinati alla difesa nazionale, o i singoli interventi dispoSILV - Anno V n. 11 -

159

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

sti in via durgenza al solo scopo di salvaguardare lincolumit delle persone o mettere in sicurezza gli immobili da un pericolo imminente o in
seguito ad una calamit.
Il procedimento individuato dalle norme di tipo aperto: deve essere infatti condotto in modo da consentire la partecipazione di soggetti che
possono formulare osservazioni e rappresentare i propri interessi.
La procedura, connotata da un elevato grado di discrezionalit tecnica, impone spesso un equilibrato contemperamento tra interessi collettivi alla realizzazione di opere certamente impattanti con i diritti fondamentali dellindividuo (diritto dellambiente salubre, diritto al paesaggio)
ed perci estremamente delicata, e deve fondarsi su una corretta applicazione dei principi di prevenzione e precauzione, di derivazione comunitaria, in grado di conciliare le esigenze del modo economico-produttivo
con quelle della salvaguardia del patrimonio ambientale.
Alcune tipologie di opere sono sottoposte ad una verifica di assogettabilit, e possono essere escluse da valutazione, se i loro effetti non sono
giudicati significativi.
Altre opere invece devono obbligatoriamente essere sottoposte a valutazione, con un procedimento che prevede la redazione dello studio di
impatto, la presentazione e la pubblicazione del progetto, momenti di
consultazione del pubblico, la valutazione dello studio e delle osservazioni, la decisione, linformazione sulla decisione e il monitoraggio.
Bench la norma non lo dica espressamente, la giurisprudenza nazionale e quella comunitaria hanno con costanza ribadito che il procedimento amministrativo di autorizzazione alla realizzazione non pu concludersi prima della conclusione della procedura di VIA.
Rispetto alle procedure di VAS, il Testo unico ambientale ha chiarito
che un giudizio di VIA negativo per un progetto inserito in una procedura di VAS risolta in senso favorevole pu essere ammesso, ma deve essere
adeguatamente motivato.
I proponenti possono richiedere lavvio di una fase preliminare alla
valutazione, detta fase di scoping, al fine di delineare in contraddittorio
con lAutorit procedente le informazioni da inserire allinterno dello
studio ambientale. I suoi contenuti minimi sono attualmente fissati dal
Testo unico ambientale e dallallegato VI del suo titolo II, e non comprendono analisi economiche e sociali, che sono dunque state ritenute,
dopo un lungo dibattito dottrinario, estranee al procedimento ambientale in senso stretto, ma tipiche di altre sedi, ove si discuter della reale realizzabilit del progetto proposto.
Il giudizio di VIA produce effetti limitati nel tempo. Decorso il termine di cinque anni, se le opere non sono state iniziate, il provvedimento

160 - SILV - Anno V n. 11

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

cessa di avere efficacia; si ritiene infatti che, dopo cinque anni, almeno
uno tra i fattori ambientali o i requisiti tecnico-progettuali dellopera
possano essere variati e, dunque, la valutazione di impatto debba essere
rivista.
In caso di difformit realizzative, il Testo unico prevede alcune sanzioni, fatte salve le altre previste dalle norme vigenti. LAutorit competente pu ordinare la sospensione dei lavori e imporre al proponente ladeguamento dellopera o dellintervento, che ottenuto anche provvedendo dufficio, con oneri a carico dellimprenditore, se lintervento non
conforme a quanto prescritto dalla VIA.
Se invece lopera avviata senza aver espletato gli obblighi di VIA,
lAutorit competente pu disporre la sospensione dei lavori, la demolizione e la remissione in pristino, realizzabili anche dufficio con costi a
carico dellautore. La misura demolitoria deve essere per preceduta
dalla valutazione comparativa tra lentit del danno ambientale conseguente alla violazione e quello derivante dalla demolizione.
Autorizzazione integrata ambientale (AIA/IPPC)
Per alcune categorie di impianti industriali, espressamente elencate, il
D.Lgs 59 del 2005 ha previsto, al fine di ottenere la prevenzione e la riduzione integrate dellinquinamento da esse derivanti, una speciale disciplina per il rilascio, il rinnovo e il riesame di tutte le autorizzazioni, che
devono essere riunite in un solo procedimento e concludersi con ununica autorizzazione, definita perci integrata ambientale.
LAutorit competente deve tenere conto ai fini del rilascio dellatto
autorizzativo delle norme di qualit ambientale, secondo alcuni principi
generali: lobbligo di utilizzare per ogni impianto le migliori tecnologie
disponibili (MTD) per la prevenzione degli inquinamenti, che non devono verificarsi; deve essere evitata la produzione di rifiuti o, se prodotti,
devono essere smaltiti con le minori conseguenze sullambiente; deve
essere ottenuta la migliore efficacia energetica; al momento della cessazione dellattivit il sito deve essere ripristinato in conformit alle norme
vigenti in materia di bonifiche e ripristini ambientali.
Listanza di attivazione, che deve comprendere una particolareggiata
descrizione dellimpianto, della sua attivit, delle materie prime impiegate, degli scarichi e delle emissioni, delle tecnologie utilizzate e dei metodi
per ridurre consumi energetici e scorte, deve contenere una sintesi non
tecnica che viene depositata secondo le indicazioni dellAutorit competente. Lavvio del procedimento e lavviso di deposito sono resi pubblici a
mezzo stampa. Tutte le amministrazioni competenti sono convocate in
SILV - Anno V n. 11 -

161

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

unapposita conferenza di servizi, i cui lavori terminano con unautorizzazione integrata, che tiene conto di tutti i pareri e delle osservazioni del
pubblico e che sostituisce ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta o
parere in materia ambientale. La procedura pu concludersi con un
diniego.
Restano escluse da AIA le autorizzazioni relative alle aziende a rischio
di incidente rilevante e quelle relative allo scambio di quote di emissione
dei gas serra.
Le condizioni autorizzative devono essere riviste e rinnovate ogni cinque anni, ma anche prima, se linquinamento provocato dallimpianto
renda necessaria la revisione dei limiti di emissione fissati; se le MTD
abbiano subito modifiche sostanziali; se si rendano necessarie nuove
misure che garantiscano la sicurezza; se siano cambiate le normative di
riferimento; se il gestore proponga modifiche significative dellimpianto.
Lautorizzazione integrata prevede una serie di controlli sulle emissioni, che i gestori devono effettuare e rendere note, anche al pubblico. Sono
sempre per possibili ispezioni straordinarie.
In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzative, fatti salvi gli
obblighi sanzionatori previsti dalle restanti norme e dallart. 16 del D.Lgs
in parola, lAutorit competente procede, secondo la gravit delle infrazioni, alla diffida semplice ad ottemperare alle prescrizioni, ovvero alla
diffida con contestuale sospensione dellattivit, ovvero alla revoca dellautorizzazione con chiusura dellimpianto.
Valutazione dincidenza (VINCA)
La normativa di derivazione comunitaria, volta alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali e della flora e fauna selvatiche ai fini
della salvaguardia della biodiversit (DPR 357/1997), ha previsto una
specifica procedura per tenere in adeguata considerazione la valenza
naturalistico-ambientale dei siti di importanza comunitaria nella pianificazione e programmazione territoriale.
I proponenti dei piani o progetti i cui effetti possano riverberarsi sui
SIC e ZPS o sulle specie per la salvaguardia delle quali i SIC e le ZPS
sono stati istituiti devono presentare una relazione documentata per individuare e valutare i principali effetti che il piano o il progetto possono
avere sul sito e sugli obiettivi di conservazione per cui stato creato.
Si avvia in questo modo una specifica procedura,denominata valutazione di incidenza, che pu procedere in autonomia o confluire nella VIA,
se il progetto la preveda. LAutorit procedente pu coinvolgere il pubblico.

162 - SILV - Anno V n. 11

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

In caso sia stata acclarata unincidenza negativa, ma il piano o il progetto debbano comunque essere realizzati per motivi di rilevante interesse pubblico, le Autorit competenti adottano le misure compensative
necessarie per salvaguardare la coerenza globale della rete Natura
2000. In caso di habitat naturali e specie prioritari, il piano o progetto i
cui risvolti siano stati giudicati negativamente possono essere realizzati
egualmente soltanto con riferimento alle esigenze connesse con la salute
umana, la pubblica sicurezza o per esigenze di primaria importanza
ambientale.
Il coordinamento delle procedure, norme transitorie e finali della
parte II del Testo unico 152/2006 e smi
Lart. 10 del D.Lgs 152/2006 e smi specificamente dedicato al coordinamento tra le diverse procedure preventive di controllo ambientale al
fine di non moltiplicare iter amministrativi sostanzialmente rivolti ad
ottenere, in sede preventiva, la tutela del medesimo bene.
Il coordinamento appare necessario anche perch le Autorit procedenti possono essere, per il singolo iter , diverse (Stato e Regioni; Regioni ed Enti locali etc.).
In buona sostanza, lart. 10 prevede che VIA e VAS accolgano al loro
interno la procedura di VINCA, che da esse ricava lobbligo di comunicazione al pubblico, non previsto dal DPR 357/97.
La VIA fa luogo anche di AIA, integrando nel procedimento tutte le
condizioni e le misure supplementari che attualmente sono previste solo
per la seconda procedura. I procedimenti di competenza regionale di VIA
accorpano le condizioni di rilascio delle autorizzazioni ambientali integrate, cosa che non si verifica nel caso in cui le tipologie industriali prevedono unAIA di rango statale. In tal caso, la VIA regionale deve attendere gli esiti e le prescrizioni dellAIA di competenza statale.
Inoltre, le informazioni contenute nel rapporto ambientale di una VAS
possono essere utilizzate e riprese nello studio di impatto ambientale della
VIA per le opere previste dalla VAS stessa, ma senza costituirne un vincolo. Come gi anticipato in precedenza, sia i progetti sia le amministrazioni procedenti possono discostarsi dalle conclusioni adottate in sede di
VAS, ma con adeguata motivazione.
Le norme transitorie e finali rinviano a successivi atti la fissazione
delle tariffe da applicare per coprire i costi sopportati dallAutorit competente per le attivit istruttorie, di monitoraggio e di controllo nonch le
norme tecniche,organizzative ed integrative di supporto alla funzionalit
delle procedure VIA e VAS; dispongono che entro dodici mesi le Regioni
SILV - Anno V n. 11 -

163

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

adeguino il proprio ordinamento alle previsioni del Testo unico; in difetto, si applicheranno le norme statali fino alla sopravvenuta nuova disciplina regionale.
Il coordinamento delle procedure, e soprattutto lintroduzione nellordinamento nazionale della procedura di VAS, consentono secondo
vari autori (ex multis, Manfredi, 2009) di attribuire la sede della discrezionalit amministrativa alla valutazione strategica, consentendo alla
VIA di esprimersi in senso strettamente tecnico e pi trasparente. In definitiva, pi efficacemente di quanto non lo sia stato in passato.
Bibliografia
AA.VV., 2008: Codice dellambiente Commento al D.lgs 152/2006
aggiornato con la legge 101/2008. Giuffr ed, Milano.
CARAVITA B. 2001: Diritto pubblico dellambiente. Il Mulino, Bologna.
CROSETTI A., FERRUCCI N., 2008: Manuale di diritto forestale e
ambientale. Giuffr ed., Milano.
NESPOR S., DE CESARIS A. L., (a cura di), 2003 : Codice dellambiente. Giuffr ed. Milano.
MANFREDI G., 2009: VIA e VAS nel Codice dellambiente. Riv. Giur.
Amb., 1, 2009, 63-77.

164 - SILV - Anno V n. 11