NOMEPAGINA: ENTILOCALI EL1IN NAZ VI 18/07/08 Autore: APALMIERI Data e Ora di stampa: 18/07/08
00 Colore: C
MODERNIZZAZIONE
Quando la legge tifa per l’innovazione
di Salvatore Del Giudice
Dopo anni di stasi
I
l quadro normativo at-
tualmente vigente non so-
e ritardi, l’attuale lo prevede la possibilità
ma, in qualche modo, impo-
panorama normativo ne l’obbligo alla Pubblica
amministrazione di usare le
della nostra Pa più moderne tecnologie in-
formatiche e telematiche nei
promuove di fatto rapporti interni, con le altre
l’applicazione e l’uso Pubbliche amministrazioni
e nelle relazioni con cittadi-
delle migliori tecnologie ni e imprese.
Eliminare gli sprechi in ter-
informatiche nei rapporti mini di tempo, di risorse, fa-
vorire la più ampia parteci-
interni ed esterni, pazione democratica ai pro-
cessi di governo attraverso
anticipando in qualche l’impiego di strumenti rela-
modo anche l’arrivo zionali tecnologici innovati-
vi, anche di quelli che ven-
di tecnologie come gono ricompresi nel concet-
to di web 2.0, appare essere
il web 3.0. Una grande stato il principio guida del-
l’attività legislativa in mate-
opportunità ria di produzione, trasmissio-
ne e conservazione di atti e
per non perdere il passo documenti amministrativi,
di accesso alle fasi del proce-
dimento e di coinvolgimen-
to nei percorsi decisionali re-
alizzata negli ultimi anni.
Gli organi cui è demandata
la funzione normativa ai
suoi vari livelli hanno, da un
lato, posto nel nostro ordina-
mento una serie di principi
dai quali discendono la pos-
sibilità e l’obbligatorietà del-
l’uso dell’Ict per la Pa, an-
dando a configurare nuovi
diritti in capo all’utenza deli-
neandone altresì le forme di
tutela sul piano giurisdizio-
nale; dall’altro hanno poi in-
dividuato e disciplinato sul
piano legislativo e regola-
mentare una serie di stru-
menti e di procedure idonee
a rendere praticabile l’eserci-
VI
zio di questi nuovi diritti e
di queste nuove forme di par-
tecipazione.
PRINCIPI
«Il complesso di norme -
spiega Ernesto Belisario, do-
cente all’Università della Ba-
silicata ed autore di numero-
se pubblicazioni sui temi del
Diritto Amministrativo Elet-
tronico e dell’Information
Technology Law - che pre-
siede all’organizzazione dei
pubblici uffici offre una co-
pertura normativa assoluta
all’utilizzo della telematica
nella Pa. E le disposizioni
introdotte dai vari atti che si
sono susseguiti, essendo nor-
me di principio, ampliano
questa copertura ai sistemi
riconducibili al web 1.0, al
web 2.0 ed al 3.0 di prossi-
ma generazione».
Evoluzione normativa. Già
il Testo unico delle disposi-
zioni legislative e regolamen-
tari in materia di documenta-
zione amministrativa, varato
con Dpr 445/2000, prevede-
va la facoltà di utilizzare stru-
menti telematici nella gestio-
ne dei rapporti con la Pa.
L’articolo 38, infatti, introdu-
ceva la possibilità di presen-
tare istanze o dichiarazioni
alla Pa in via telematica, pre-
via sottoscrizione mediante
firma digitale o identificazio-
ne del sottoscrittore attraver-
so la carta di identità elettro-
nica (Cie), mentre l’articolo
59 stabiliva che le Pa doves-
sero determinare i criteri tec-
nici per consentire l’eserci-
zio del diritto di accesso e
quindi il reperimento, la vi-
sualizzazione e la stampa dei
15.
documenti anche per via tele-
matica, mediante l’impiego
del sistema di gestione infor-
matica dei documenti mede-
simi.
Sono questi i primi casi in
cui l’applicazione di concetti
moderni di gestione di flussi
documentali fa capolino al-
l’interno di norme che disci-
plinano l’attività dell’appara-
to burocratico del Paese. Ten-
tativi, più o meno timidi, di
ammodernamento e velociz-
zazione dei percorsi procedu-
rali che tuttavia andavano a
impattare con un livello di
penetrazione delle tecnolo-
gie informatiche nel tessuto
sociale ancora non sufficien-
temente idoneo a realizzare
quella svolta di cui pure in
queste norme si coglieva, in
nuce, la portata.
La Raccomandazione
19/2001 del Comitato dei
ministri del Consiglio d’Eu-
ropa segna un ulteriore pas-
so verso il pieno riconosci-
mento del web nei rapporti
tra cittadini e Pa: le istituzio-
ni e le Pa devono ristabilire
il contatto con i cittadini e
rispondere loro in modo nuo-
vo, al fine di mantenere la
legittimità del processo deci-
sionale, così come i cittadini
hanno il diritto di partecipa-
re alle decisioni che li riguar-
dano. Per fare ciò, la lettera
c) dell’allegato II, al n. 3 in-
dividua nel pieno utilizzo
delle nuove tecnologie del-
l’informazione e della comu-
nicazione lo strumento per
raggiungere questo obietti-
vo.
Nel solco delle direttive eu-
ropee viene emanata la leg-
LUGLIO 2008
NOMEPAGINA: ENTILOCALI EL1IN NAZ VII 18/07/08 Autore: APALMIERI Data e Ora di stampa: 18/07/08
ge 4/2004, la cosiddetta
“legge Stanca”, che si apre
con il riconoscimento e la
tutela (articolo 1) del diritto
di ogni persona ad accedere
a tutte le fonti di informazio-
ne e ai relativi servizi, com-
presi quelli di cui si può frui-
re attraverso gli strumenti in-
formatici e telematici. La
legge tutela, in particolare, il
diritto di accesso ai servizi
informatici della Pa da parte
delle persone disabili, in ot-
temperanza al principio di
uguaglianza sancito dall’arti-
colo 3 della Costituzione.
Ma è con la legge n. 15 del
2005, che va a novellare la
241/1990, la Legge Quadro
sul procedimento ammini-
strativo, che viene posto il
principio secondo il quale,
per conseguire maggiore ef-
ficienza nella loro attività, le
amministrazioni pubbliche
incentivano l’uso della tele-
matica nei rapporti interni,
tra le diverse amministrazio-
ni e tra queste e i privati
(articolo 3 comma 1, che ag-
giunge l’articolo 3-bis alla
legge n. 241).
Il Codice dell’amministra-
zione digitale. È tuttavia
con il Dlgs 7 marzo 2005 n.
82, che introduce il Codice
dell’amministrazione digita-
le - entrato in vigore il 1˚
gennaio 2006, successiva-
mente aggiornato dal Dlgs
n. 159 del 4 aprile dello stes-
so anno - che viene sistema-
tizzata in maniera organica
la disciplina relativa all’ap-
plicazione dei sistemi Ict nel-
l’ordinamento della Pubbli-
ca amministrazione nel no-
stro Paese.
Nel fissare in maniera ine-
quivocabile il principio se-
condo il quale lo Stato, le
Regioni e le Autonomie lo-
cali assicurano la disponibili-
tà, la gestione, l’accesso, la
trasmissione, la conservazio-
ne e la fruibilità delle infor-
LUGLIO 2008
Interattività in ambito locale
Tipologie di
amministrazioni Servizi
locali
di informazione di modulistica
Comuni
Comunità Montane
Province
Regioni e Province
Autonome
Totale
Amministrazioni locali
Fonte: Istat. Rilevazione sulle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni locali - Anno 2007
mazioni in modalità digitale
utilizzando le moderne tec-
nologie dell’informazione e
della comunicazione, il Cad
crea un vero e proprio
“diritto all’uso delle tecnolo-
gie” in capo all’utenza rico-
noscendo altresì a esso una
specifica tutela giurisdizio-
nale. All’articolo 3, infatti, il
Codice stabilisce che i citta-
dini e le imprese hanno
“diritto” a richiedere e otte-
nere l’uso delle tecnologie
telematiche nelle comunica-
zioni con le Pubbliche ammi-
nistrazioni e con i gestori di
pubblici servizi statali. L’ar-
ticolo 3 del Dlgs 159/2006
ha eliminato la parola
“centrali” legata a pubbliche
amministrazioni, includen-
do quindi nello spettro dei
soggetti passivi le ammini-
strazioni regionali e locali
(articolo 3 comma 1-bis del
Cad) nei limiti, tuttavia, del-
le risorse tecnologiche ed or-
ganizzative disponibili e nel
rispetto della loro autono-
mia normativa.
Ed è lo stesso articolo 3 del
Dlgs 159/2006 a rafforzare
questa nuova situazione giu-
ridica soggettiva preveden-
do una specifica tutela giuri-
sdizionale (Cad, articolo 3
comma 1-ter), da esercitarsi
in via esclusiva davanti al
Livello di interattività dei servizi disponibili su sito web:
Acquisizione Acquisizione
e inoltro
di modulistica
personalizzate
98,9 81,6 17,0
99,6 81,7 17,1
99,0 95,0 29,7
100,0 100,0 72,7
99,0 81,8 17,4
giudice amministrativo.
Il combinato disposto degli
articoli 4 e 41 del Codice
chiarisce, poi, ulteriormente
che il cittadino può interagi-
re in via telematica con la
Pa sia nell’esercizio del dirit-
to di accesso ai documenti
amministrativi sia più stretta-
mente nella partecipazione
al procedimento amministra-
tivo, procedimento che la Pa
deve gestire con l’impiego
delle nuove tecnologie, an-
che attraverso la creazione
di un fascicolo informatico
dei relativi atti, dati e docu-
menti.
Confrontandosi con un gra-
do di diffusione delle cono-
scenze informatiche e della
banda larga molto più capil-
lare e soprattutto soggetto
ad una crescita esponenziale
(pur permanendo, tuttavia,
situazioni di digital divide in
diverse aree del Paese), il
Cad ribadisce la possibilità
di effettuare pagamenti elet-
tronici alle Pa e dispone che
i rapporti tra Pa ed imprese
vengano gestiti attraverso
un sistema informatizzato in
grado di condurre alla dema-
terializzazione e alla velociz-
zazione delle procedure con
la conseguente riduzione dei
costi.
Nell’ambito dell’organizza-
15.00 Colore:
MODERNIZZAZIONE
Accesso
a banche dati Servizi a piena
e scambio
interattività
di informazioni
16,1 3,0
14,3 1,9
45,5 10,9
86,4 54,5
16,7 3,2
zione interna le Pa devono
realizzare dei veri e propri
uffici digitali, utilizzando
(articolo 12) l’Ict per la rea-
lizzazione degli obiettivi di
efficienza, efficacia, econo-
micità, imparzialità, traspa-
renza e semplificazione, cre-
ando le condizioni per intera-
gire attraverso questi nuovi
modelli relazionali nei rap-
porti interni, con le altre am-
ministrazioni e con l’utenza.
Il Cad interviene anche sul
piano della partecipazione
democratica, stabilendo (arti-
colo 9) l’obbligo di favorire
l’uso delle nuove tecnologie
per consentire il più ampio
coinvolgimento dei cittadini
nei processi decisionali ed
un più agevole esercizio dei
diritti civili e politici indivi-
duali e collettivi.
In quest’ottica, lo Stato deve
altresì mettere in campo
azioni concrete per il supera-
mento del divario digitale in
termini strutturali altroché
di alfabetizzazione informa-
tica.
STRUMENTI
Una volta trovato il fonda-
mento giuridico dell’utilizzo
delle tecnologie web da par-
te delle Pa, occorre indivi-
duare gli strumenti attraver-
so i quali la normativa preve-
VII
NOMEPAGINA: ENTILOCALI EL1IN NAZ VIII 18/07/08 Autore: APALMIERI Data e Ora di stampa: 18/07/08
MODERNIZZAZIONE
Evoluzione del panorama normativo e tecnico nella Ue
de che la gestione telemati-
ca del rapporto con l’utenza
possa conseguire gli elemen-
ti di validazione necessari a
sostituire le vecchie procedu-
re fatte di timbri e carte bol-
late.
In questa direzione la legge
ha disciplinato, in particola-
re, i concetti di documento
informatico, firma digitale,
carta di identità elettronica
(Cie) e carta nazionale dei
servizi (Cns). Lo strumento
elettivo di trasmissione tele-
matica dei documenti infor-
matici è stato riconosciuto
nella posta elettronica certifi-
cata (Pec).
Documento informatico,
firma digitale, Cia, Cns,
Pec. Il Codice dell’ammini-
strazione digitale definisce
il documento informatico co-
me la rappresentazione infor-
matica di atti, fatti o dati giu-
ridicamente rilevanti, pre-
scindendo, quindi, di per sé,
da una sottoscrizione elettro-
nica.
La firma digitale è un parti-
colare tipo di firma elettroni-
ca qualificata basata su un
sistema di chiavi crittografi-
VIII
che, una pubblica e una pri-
vata, correlate tra loro, che
consente al titolare tramite
la chiave privata e al destina-
tario tramite la chiave pub-
blica, rispettivamente, di ren-
dere manifesta e di verifica-
re la provenienza e l’integri-
tà di un documento informa-
tico o di un insieme di docu-
menti informatici.
La Cie è invece il documen-
to d’identità munito di foto-
grafia del titolare rilasciato
su supporto informatico dai
comuni con la prevalente fi-
nalità di dimostrare l’identi-
tà anagrafica del suo titola-
re, mentre la carta nazionale
dei servizi è il documento
rilasciato su supporto infor-
matico per consentire l’ac-
cesso per via telematica ai
servizi erogati dalle pubbli-
che amministrazioni garan-
tendo l’identificazione del-
l’utente.
La Pec, disciplinata dal Dpr
68/2005, è caratterizzata da
un sistema certificato di tra-
smissione che genera una ri-
cevuta di invio nel momento
in cui il documento arriva al
gestore del mittente e una
ricevuta di consegna allor-
quando lo stesso arriva al ge-
store scelto dal destinatario.
Interazione tra i diversi stru-
menti. Attraverso l’utilizzo
combinato di questi elemen-
ti si raggiunge un livello di
interazione telematica con la
Pa più o meno qualificato,
corrispondente alle diverse
prescrizioni individuate dal-
la legge per le modalità di
azione tradizionali.
Ad esempio, il documento
informatico privo di sotto-
scrizione elettronica è vali-
do e rilevante agli effetti di
legge. Ma se il documento
informatico è sottoscritto
con firma elettronica qualifi-
cata o con firma digitale si
presume riconducibile al tito-
lare del dispositivo di firma
(salvo che questi ne dia pro-
va contraria) e soddisfa il re-
quisito della forma scritta,
anche nei casi previsti, sotto
pena di nullità, dall’articolo
1350 (in particolare, atti rela-
tivi a diritti reali su beni im-
mobili) o nei casi previsti
dall’articolo 2702 (scrittura
privata). L’apposizione di
firma digitale - precisa il
15.01 Colore
Cad - integra e sostituisce
l’apposizione di sigilli, pun-
zoni, timbri, contrassegni e
marchi di qualsiasi genere.
La trasmissione del docu-
mento informatico effettuata
mediante posta elettronica
certificata equivale, nei casi
consentiti dalla legge, alla
notificazione per mezzo del-
la posta.
Così come le istanze e le
dichiarazioni presentate alle
Pa per via telematica neces-
sitano, ai fini della validità,
della sottoscrizione attraver-
so firma digitale o della pre-
ventiva identificazione del-
l’autore mediante Cie o
Cns.
Per le applicazioni meno for-
mali delle tecnologie 2.0 nel-
la Pa, quali i blog, i forum, i
network di discussione e di
comunicazione bilaterale
aperta, è evidente che non è
necessario l’utilizzo degli
strumenti sopra indicati.
«Chi l’ha detto - si chiede
Belisario - che per segnalare
che nella via x, all’altezza
dell’edificio y, si è rotto il
lampione c’è bisogno di una
raccomandata?». l
LUGLIO 2008