Le ragioni del

Un opuscolo informativo
per far luce sui punti pi
controversi della riforma

"Gufi e conservatori votano no.

Per cambiare basta un s. "
Nell'esperienza di tutti, dire di no pi facile.
Non richiede lo sforzo di essere costruttivi, n
di assumersi responsabilit.

In un
referendum
costituzionale,
per, le cose
sono diverse.
2

Andiamo al referendum perch i S

in Parlamento non sono bastati.
La Costituzione deve essere di tutti.
Altrimenti non potr essere strumento
di unit, ma solo l'ennesima causa di
divisione. Ecco perch i Costituenti
hanno previsto che le sue modifiche
non potessero essere fatte da un
solo partito e neppure dalla sola
maggioranza parlamentare.

Le leggi di revisione costituzionale

devono essere approvate dai
2/3 dei parlamentari e, se ci
non possibile, rimesse alla
decisione ultima dei i cittadini.
Dire no, in questo caso, dire
"Non potete farlo senza di me.
Voglio decidere anch'io".

Non si tratta di dire S o No ad un

Governo e alle sue politiche.
- sociale in continuo cambiamento. Se si
trasforma il voto in un plebiscito, invece,
si svaluta la Costituzione e si chiede ai
cittadini un vero e proprio atto di fede.
Dire no, in questo caso, dire
"Non forzate la mia mano".

Un voto sulla Costituzione non un voto

su un Governo o, peggio ancora, su
una persona. Perch mentre i Governi
passano e il carisma dei leader prima o
poi finisce, la Costituzione resta, a dare
forma e continuit ad un sistema politico

Dire No in questo referendum,

per poter dire S ogni giorno.
potenzialmente minoritario nel Paese, sia
il potere legislativo sia quello Esecutivo,
indebolendo i contropoteri previsti dalla
Costituzione o svuotandone di fatto la
portata. Si riprende molti dei poteri affidati
alle Regioni e, rimandando al futuro il
potenziamento effettivo degli strumenti
di democrazia diretta, crea nuovi ostacoli
a quelli gi esistenti. Se questo il
cambiamento a cui dovremmo dire S, farlo
rischia di toglierci il potere di prendere,
domani, una qualunque posizione.
Dire no, in questo caso, dire:

La riforma della Costituzione che siamo

chiamati ad approvare o a respingere
risponde ad una chiara logica di
accentramento del potere. Suggerendo
che sia solo occasione di spreco e
di cattiva politica, la riforma svaluta
definitivamente il ruolo del Parlamento,
facendone un burattino nelle mani della
falsa maggioranza creata dall'Italicum.
Garantisce al Governo il sostegno
scontato di una Camera composta
- ancora una volta - soprattutto di
nominati. Consegna ad un solo partito,

"Un solo s non mi basta!

Al referendum costituzionale io voto NO"
3

INDICE

un referendum
oppositivo voluto
dalle opposizioni

pag 6

La riforma frutto
dell'iniziativa e della
volont del Governo
pag 8

Il Parlamento era
giuridicamente
e politicamente
delegittimato
a modificare la
Costituzione

I senatori part-time
rappresentano il
partito, il Presidente
della Repubblica, se
stessi
pag 14

pag 11

Non si capisce se
i senatori saranno
eletti direttamente
dai cittadini

pag 17

La riforma
sostanzialmente non
muta i costi della
politica
pag 20

Non vero che

il bicameralismo
paritario non
permette di
legiferare

La riforma del
Senato ci allontana
da tutti gli altri
esempi nel mondo
pag 27

pag 24

INDICE

Il procedimento
legislativo sar pi
confuso

10

pag 30

11

La riforma prevede
lo strapotere
dell'Esecutivo
pag 33

una riforma
conservatrice

12

pag 36

Nei paesi normali la

sera delle elezioni
non si sa chi ha
vinto
pag 38

13

La riforma rende
verticistica la forma
di governo

14

pag 42

La riforma
indebolisce
le autonomie
territoriali
pag 48

15

La riforma
diminuisce il potere
dei cittadini

16

pag 50

La riforma si
riflette anche sulla
prima parte della
Costituzione
pag 52

un referendum
confermativo voluto
dalla maggioranza

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 un referendum oppositivo voluto dalle opposizioni

Chi favorevole alla riforma afferma che con il referendum di ottobre

saranno gli elettori a confermare la riforma costituzionale e ad approvarla definitivamente: si cos diffusa lidea che il referendum costituzionale possa essere richiesto, in funzione confermativa, dagli stessi
promotori della revisione, per ottenere a posteriori, dal corpo elettorale, il consenso non conseguito in Parlamento. In tal modo, per, il
significato dellistituto referendario si inverte: da strumento di sovrana decisione popolare, a mezzo attraverso cui il popolo sollecitato a
fornire la propria passiva adesione a quanto gi deciso da altri.
Un referendum oppositivo
importante invece sottolineare come il
referendum regolato dallarticolo 138 della
Costituzione abbia una funzione oppositiva,
ultima risorsa di chi non ha potuto avere
direttamente voce in Parlamento e si
rivolge direttamente al popolo sovrano.
Se in seconda votazione non si ottiene
la maggioranza dei 2/3, - segno che la
riforma non esprime una condivisione
tra le forze che siedono in Parlamento - ,
1/5 dei membri di una Camera o 500mila
elettori o 5 Consigli regionali, possono
fare richiesta di referendum. Tra questi
soggetti non previsto il Governo.
Il Presidente del Consiglio Renzi ha
invece personalizzato la consultazione

referendaria, trasformandola in un
plebiscito sulla sua persona e legando la
sorte del suo Governo alla vittoria dei S. Il
Capo si pone in relazione immediata con
il suo popolo al di l del proprio partito,
cerrcando di costruirsi unautonoma risorsa
di legittimit direttamente alla fonte.
Ma la posta in gioco ben pi alta della
sopravvivenza di un Governo: riguarda la
qualit del nostro sistema democratico
e il pericolo, derivante dal combinato
disposto con la legge elettorale Italicum,
di una modifica nei fatti del nostro sistema
parlamentare. Se non ci opponiamo, ci
potrebbe portare ad un rafforzamento
dellEsecutivo senza alcun contrappeso.

Un referendum disomogeneo
Un altro elemento da sottolineare
che il testo della riforma fortemente
disomogeneo nel contenuto. Esso costringe
lelettore ad esprimere contestualmente,
con un solo voto, la propria adesione
o il proprio dissenso sulla totalit delle
modifiche, anche nel caso in cui fosse
favorevole solo a parte di esse. Insomma,

prendere o lasciare tutto in blocco. Pi

volte la Corte costituzionale ha affermato,
sia pure con riferimento al referendum
abrogativo di cui allart. 75 Cost., che i
quesiti referendari non devono contenere
una pluralit di questioni eterogenee, tali
da non permettere una risposta chiara
e precisa, articolata in un s o un no.
7

La riforma frutto
delliniziativa e della
volont del Parlamento

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del G

La riforma frutto dell'iniziativa e della volont del Governo

In un sistema di democrazia parlamentare come il nostro, una riforma costituzionale cos vasta e complessa sarebbe dovuta passare
attraverso una discussione pienamente parlamentare. Cos non
stato. La prova inequivocabile della paternit della riforma in capo
al Governo sta nella scelta di Renzi di collegare la vittoria del No al
referendum alle sue dimissioni: cos il voto viene politicizzato e reso
di fatto estraneo al merito della riforma.
Il posto del Governo
Nel 1947, uno dei Costituenti - Piero
Calamandrei - rivolse al Governo
un interessante monito: Quando
lAssemblea discuter pubblicamente la
nuova Costituzione, i banchi del Governo
dovranno essere vuoti; estraneo del
pari deve rimanere il Governo alla
formulazione del progetto, se si vuole
che questo scaturisca interamente dalla
libera determinazione dellassemblea
sovrana. Cos fece il Governo De
Gasperi: quando si discuteva della
Costituzione, il Presidente del Consiglio

abbandonava i banchi del Governo e

si sedeva tra le fila dei parlamentari.
A cosa mirava Calamandrei
affermando il principio della necessaria
estraneit del Governo alle revisioni
costituzionali? Mirava a garantire che
lindirizzo politico di maggioranza non
potesse inserirsi nel procedimento di
revisione costituzionale, che si pone
a un livello ben pi alto rispetto alla
politica quotidiana: un livello al quale
anche alle opposizioni deve essere
assicurato di avere voce in capitolo.

Un'approvazione anomala
L'attuale riforma della Costituzione
rappresenta invece il contenuto di un atto
di indirizzo politico di maggioranza. Lo
confermano, in particolare, le inammissibili
interferenze del Governo sulla libert di
coscienza dei parlamentari, sulle modalit
e sui tempi di approvazione: interferenze
che (forse) possono essere ritenute
legittime per velocizzare lapprovazione
di leggi ordinarie, ma non lo sono
certamente quando si tratti di leggi di
revisione costituzionale. Tra le anomalie
pi evidenti, liter della riforma stato
caratterizzato da:

1 - liniziativa governativa (e non

parlamentare) nella presentazione del
disegno di legge di revisione;
2 - la rimozione dautorit dalla
Commissione Affari costituzionali del
Senato, nel luglio 2014, degli onorevoli
Mauro e Mineo, che con altri 14 senatori
avevano invocato il rispetto della libert
di coscienza in merito alle modifiche della
Costituzione;
3 - la mancata conferma, in sede di
terza lettura del disegno di legge, del
9

La riforma frutto dell'iniziativa e della volont del Governo

voto segreto, con notevoli rischi di

divisione interna per il Governo e per la
maggioranza.

relatore di minoranza (sen. Calderoli)

e il mantenimento della sola relatrice
di maggioranza (sen. Finocchiaro), con
il pretesto della fine del c. d. patto del
Nazareno, quando invece la procedura di
revisione costituzionale avrebbe dovuto
essere insensibile allevolversi delle
vicende politiche;

I lavori in commissione, inoltre, sono

stati ridotti allosso e numerose forzature
procedurali hanno impedito il normale
svolgimento della discussione, in una
logica complessiva che non era di
confronto tra maggioranza e opposizione,
ma di mera conta numerica degli
schieramenti (conta, peraltro, falsata dal
premio di maggioranza attribuito al PD con
il Porcellum dichiarato incostituzionale).

4 - la messa in votazione, il 1 ottobre

2015, di un emendamento (a firma dei
sen. Cociancich e Rossi) strutturato
in modo da precludere una serie di
votazioni che avrebbero richiesto il

10

Il Parlamento era
legittimato a modificare
la Costituzione

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11

Il Parlamento era giuridicamente e politicamente delegittimato a modificare la Costituzione

La Costituzione del 1947 fu approvata con 458 voti favorevoli (e solo

62 contrari) da unAssemblea Costituente scelta e legittimata dai cittadini. La riforma costituzionale stata invece approvata da un Parlamento di "nominati" dai partiti, delegittimato da una sentenza della
Corte Costituzionale che, a causa della legge elettorale con cui stato eletto, lo ha giudicato non rappresentativo della volont popolare.
L'incostituzionalit del Porcellum
Con la sentenza n. 1/2014, la Corte
costituzionale ha denunciato leccessiva
divaricazione tra la composizione
dellorgano di rappresentanza
politica () e la volont dei cittadini
espressa attraverso il voto, che
discendeva dall'ampiezza del premio
di maggioranza assegnato al partito
pi votato. Inoltre, la Corte ha ritenuto
che il meccanismo delle liste bloccate
non avesse consentito agli elettori
di esercitare un voto consapevole.
Pertanto, ha dichiarato lincostituzionalit
del cd. Porcellum (l. 270/2005).
Anche se, responsabilmente, la Corte
ha scelto di non far seguire alla sua
sentenza il travolgimento delle Camere e
degli atti sino a quel momento compiuti,
il Presidente della Repubblica avrebbe
potuto decidere di indire nuove elezioni,
le quali sarebbero state regolate o dal

c. d. Consultellum (cio il Porcellum

con le modifiche conseguenti alle
dichiarazioni parziali di incostituzionalit),
o da un sistema proporzionale con
soglie di sbarramento e la possibilit di
esprimere una preferenza. Quantomeno
un Parlamento cos delegittimato e
composto da parlamentari nominati,
insicuri di essere rieletti e perci
ricattabili ed esposti alla merc del
migliore offerente, non avrebbe dovuto
procedere a una revisione costituzionale
di cos ampia portata. Cos la riforma
della Costituzione divenuta oggetto di
scambio e di ascesa politica. Lo prova
il record di passaggi da un gruppo
parlamentare allaltro registrato nella
XVII legislatura: 325 migrazioni in
poco pi di due anni e mezzo, per un
totale di 246 parlamentari coinvolti.

Perch lasciare in carica le

Camere delegittimate?
Secondo la Corte, le Camere avrebbero
potuto continuare ad esercitare le loro
funzioni anche a fronte di un vizio di
costituzionalit cos grave in virt del
principio, implicito nellordinamento

giuridico, della continuit dello Stato e

degli organi costituzionali. Questo non
autorizzava per le Camere a concludere
la Legislatura e, soprattutto, ad operare
con pieni poteri come se nulla fosse
12

Il Parlamento era giuridicamente e politicamente delegittimato a modificare la Costituzione

accaduto. La proroga delle Camere aveva principi costituzionali, per poi tornare al
lo scopo di permettere lapprovazione di voto e restituire ai cittadini la sovranit
di cui il Porcellum li aveva privati.
una nuova legge elettorale, conforme ai

Una nuova legge elettorale

incostituzionale
E invece la nuova legge elettorale
approvata dal Parlamento ha
sostanzialmente riprodotto le norme del
Porcellum. L'Italicum, infatti, consente
ad una lista che in sede di ballottaggio
abbia raggiunto anche solo il 20-25%
dei voti di ottenere la maggioranza
dei seggi alla Camera, continuando a
prevedere uno sproporzionato premio

di maggioranza. Il vero obiettivo che

muove la sua approvazione, che
ha preceduto quella della riforma
costituzionale e si pone in combinato
disposto con essa, pare essere quello
della verticalizzazionedel potere: il fine
di gestire il potere senza ostacoli e limiti
da parte di nessuno, cittadini compresi.

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I senatori
rappresenteranno
le Regioni

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I senatori part-time rappresentano il partito, il Presidente della Repubblica, se stessi

Il nuovo Senato passer da 315 senatori a 100, cos suddivisi:

74 consiglieri regionali, eletti dai Consigli regionali (oltre che da
quelli provinciali di Trento e Bolzano);
21 sindaci, eletti dai Consigli regionali (oltre che da quelli provinciali di Trento e Bolzano) fra tutti i sindaci dei Comuni della Regione
e nella misura di uno per ciascuna;
5 senatori, nominati dal Presidente della Repubblica con mandato
di 7 anni non rinnovabile.
Un Senato dopolavoro
I 95 senatori con incarichi nelle istituzioni
territoriali non dovranno dimettersi dalla
loro funzione di consigliere regionale
o di sindaco, ma continueranno a
svolgerla part-time, con una serie di
conseguenze sulloperativit di questi
organi che, al contrario, richiedono

un impegno a tempo pieno.

Si tratta di una scelta singolare
osteggiata da molti Paesi. Ad esempio,
in Francia con la l. n. 125/2014, vieta
il cumulo del mandato parlamentare
con ogni carica esecutiva nel
Governo regionale e locale.

Un Senato a fomazione progressiva

La durata del mandato di senatore
coincider con quella di consigliere
regionale e di sindaco.
Avremo, quindi, un Senato a formazione
progressiva, soggetto a variazioni continue
in ragione delle diverse scadenze degli
organismi territoriali. Si consideri, ad
esempio, che i Consigli regionali ora

in carica scadranno: 1 nel 2017; 6 nel

2018 (pi i Consigli provinciali di Trento
e Bolzano); 5 nel 2019; 6 nel 2020.
Di nuovo, ad essere messo in
discussione lordinario funzionamento
di questa Camera, a vantaggio
di un elevato tasso di incertezza,
confusione ed irragionevolezza.

Un partitino del Presidente della

Repubblica?
Ai 95 senatori eletti dalle istituzioni
territoriali si aggiungono 5 senatori
nominati dal Presidente della Repubblica
e scelti tra i cittadini che hanno
illustrato la Patria per altissimi meriti
nel campo sociale, scientifico, artistico

e letterario. Si di fronte ad una figura

del tutto nuova: senatori a tempo
determinato, non pi a vita come ora,
con mandato di 7 anni non rinnovabile
e irragionevolmente coincidente con
la durata del mandato presidenziale.
15

I senatori part-time rappresentano il partito, il Presidente della Repubblica, se stessi

ad esercitare il loro alto magistero

culturale in un organo che rappresenta
esclusivamente le istituzioni territoriali e
la cui funzione di operare un raccordo
tra lo Stato e gli altri enti costitutivi
della Repubblica. Sarebbe stato
molto pi logico che questo pubblico
riconoscimento fosse previsto nellambito
della Camera dei deputati, la sola a
mantenere le funzioni di rappresentanza
generale del popolo italiano.

come se il Presidente della Repubblica

avesse propri rappresentanti nel Senato,
con un peso assolutamente rilevante e
triplicato rispetto a prima. Attualmente
sono previsti 5 senatori a vita su 315;
con la riforma saranno 5 su 100 (come
se nellattuale Senato ce ne fossero 17).
Paradossale, poi, che tali personalit
che hanno illustrato la Patria per
altissimi meriti nel campo sociale,
scientifico, artistico e letterario vadano

16

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I senatori saranno
eletti direttamente
dai cittadini

17

Non si capisce se i senatori saranno eletti direttamente dai cittadini

Per lelezione dei Senatori sono individuati tre criteri, tra di loro
fortemente contraddittori e ambigui.
I criteri
1 I Consigli regionali e i Consigli delle
Province autonome di Trento e di Bolzano
eleggono, con metodo proporzionale, i
senatori tra i propri componenti e, nella
misura di uno per ciascuno, tra i Sindaci
dei Comuni dei rispettivi territori.

sono stati eletti, in conformit alle

scelte espresse dagli elettori per i
candidati consiglieri in occasione
del rinnovo dei medesimi organi.
3 I seggi sono attribuiti in
ragione dei voti espressi e della
composizione di ciascun Consiglio.
Ad una futura legge approvata da
entrambe le Camere si demanda il
compito di regolare le modalit di
attribuzione dei seggi e di elezione dei
membri del Senato della Repubblica.

2 Tale elezione dovr avvenire in

conformit alle scelte degli elettori.
La durata del mandato dei senatori
coincide con quella degli organi
delle istituzioni territoriali dai quali

Una logica confusa

In primo luogo, sancire in una medesima
disposizione costituzionale che i
senatori siano eletti, da un lato, dagli
organi delle istituzioni territoriali e,
dallaltro, in conformit delle scelte
espresse dagli elettori per i candidati
consiglieri in occasione del rinnovo
dei medesimi organi, significa non
decidere quale sistema si vuol adottare.
Non si capisce, inoltre, come i Consigli
regionali potranno tener conto, allo
stesso tempo, dei voti espressi

e della composizione di ciascun

Consiglio: la composizione dei Consigli
regionali non corrisponde, infatti,
ai voti presi dai partiti alle elezioni
perch tutte le leggi elettorali regionali
prevedono premi di maggioranza.
Del tutto irrisolto, anzi nemmeno
prefigurato, , in ultimo, ogni riferimento
all'elezione in Senato dei 21 Sindaci: la
conformit alle scelte degli elettori
imposta, infatti, solo per lelezione
dei 74 senatori - consiglieri e non per
lelezione dei senatori - sindaci.

18

Non si capisce se i senatori saranno eletti direttamente dai cittadini

Eletti su base partitica

La composizione del Senato sar
strettamente legata allandamento delle
elezioni regionali e comunali. I nuovi
senatori saranno eletti su base partitica
e, come tali, invece di rappresentare le
istituzioni territoriali, saranno portatori
di istanze politiche di parte.
Tale impostazione segna una
netta differenza rispetto al modello

tedesco, spesso richiamato.

I senatori tedeschi non sono, infatti, portatori
di interessi politici di parte, rappresentano
i Lnder (stati federati), hanno vincolo
di mandato e, quindi, lobbligo di votare
come deciso dal Land. Tutti i voti di un
singolo Land devono, poi, essere concordi
e non contrastanti tra di loro (i senatori
votano, cio, "per delegazione").

19

La riforma
abbatte radicalmente
i costi della politica

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La riforma sostanzialmente non muta i costi della politica

Un mantra ripetuto dai sostenitori della riforma costituzionale che ci

sar un netto abbattimento dei costi, per via della riduzione del numero dei senatori e dell'eliminazione delle indennit di carica. Non cos.
Quanto costa il Senato?
Le spese per il Senato ammontano,
attualmente, a circa 540 milioni di
euro. Nel 2015 questa istituzione

ha gravato sul bilancio complessivo

dello Stato per una percentuale dello
0,064%, con un rapporto di 1:1.568.

Quanto pesa la spesa per le

indennit dei senatori in carica?
Dal bilancio pubblicato sul sito del
Senato risulta chiaramente che la
spesa per le indennit dei senatori,
(pari a circa 42 milioni di euro, ossia
meno del 10% del totale), solo una
piccola frazione del costo complessivo
dellIstituzione. Rimarrebbero invariati,
invece, i costi legati alla diaria
(attualmente pari a circa 37 milioni di
euro) comprensiva delle spese di viaggio
e di permanenza a Roma, nonch
quelli pi rilevanti, legati alle pensioni
di ex senatori ed ex dipendenti (ben
233 milioni di euro), agli immobili, ai

servizi e, soprattutto, al personale.

Nulla di ci verrebbe eliminato con
la riforma del Senato. Anzi: una delle
disposizioni finali della riforma, allo scopo
dichiarato di rendere pi efficiente la
gestione delle due Camere, istituisce
un ruolo unico dei dipendenti del
Parlamento. Si costituzionalizza, cos,
questa figura di funzionario statale, con
il rischio di sottrarla definitivamente alle
manovre di risparmio che interessano
tutti gli altri dipendenti pubblici (spending
review, blocco del turn over e degli scatti
stipendiali, tagli delle pensioni, etc.).

Perch non diminuire anche il

numero dei deputati?
Se la logica quella del risparmio, perch
non ridurre sia i senatori che i deputati?
Nel tempo sono stati avanzati diversi
progetti di riforma che proponevano di
ridurre il numero dei membri di entrambe

le Camere. Un progetto avanzato dal

PD nel 2008 prevedeva 400 deputati
e 200 senatori e avrebbe portato il
rapporto tra rappresentanti e cittadini a
1 parlamentare ogni 100mila abitanti.

21

La riforma sostanzialmente non muta i costi della politica

I nostri parlamentari sono tanti?

Nela graduatoria degli Stati con il
maggior numero di parlamentari per
abitante, lItalia si colloca al 22 posto
sui 27 Paesi considerati. Gli Stati di
dimensione comparabile presentano
valori analoghi: in Italia ci sono 1, 6
parlamentari ogni 100mila abitanti; in
Francia 1,4 e in Spagna 1,3. Hanno invece
una posizione particolare il Regno Unito
(2,4 parlamentari ogni 100mila abitanti)
e la Germania (0,8 parlamentari ogni
100mila abitanti).
Al di l dei numeri - che come si
visto sono assolutamente nella norma
- la discussione sul numero adeguato
di parlamentari dovrebbe essere
preceduta da una seria riflessione sulla
rappresentanza: chi o che cosa si vuole
rappresentare? Come? Per esercitare
quali competenze? Le critiche al numero
attuale di rappresentanti, invece,
sembrano esclusivamente fondarsi su
un diffuso sentimento antiparlamentare,
senza una logica costruttiva.

Invero, se la funzione del Senato

deve essere - come si dice - quella
di tutelare le competenze regionali e
di rappresentare le istanze degli enti
regionali (e non direttamente l'elettorato
della Regione), allora il numero dei suoi
componenti si pu ridurre ulteriormente,
alterando il rapporto popolazione/
rappresentanti, (ad esempio assegnando
un numero fisso e uguale di delegati
ad ogni ente territoriale, a prescindere
dalla sua consistenza demografica, come
avviene negli Stati Uniti).
La riforma, per, non sposa questa
logica. Riduce soltanto il numero dei
senatori, i quali, come si visto, non
rappresenteranno la Regione da cui
provengono, ma le forze politiche che
li hanno selezionati e riprodurranno,
dentro al Senato, la composizione
partitica dei Consigli regionali, senza
nemmeno essere vincolati (come avviene
in Germania col vincolo di mandato) alle
direttive della propria Regione.

Lesempio delle Province: abolire

tutto per non abolire niente
La retorica csull'inutilit del Senato e
sul taglio dei costi della politica era
gi emersa in occasione della riforma
delle Province, sfociata nella legge
56 del 2014 (c.d. legge Delrio). Essa
prevede il trasferimento delle funzioni
delle Province alle Regioni e ai Comuni,
nonch la soppressione dellelettivit
diretta delle cariche provinciali, sostituita
da una elezione di secondo grado
da parte dei sindaci e dei consiglieri

comunali compresi nella Provincia stessa.

Ad un anno dalla sua entrata in vigore,
la relazione della Corte dei Conti al
Parlamento disegna un quadro piuttosto
negativo: le Province continuano, in
sostanza, a fare quel che facevano
prima della riforma; i servizi erogati non
sono infatti venuti meno con labolizione
dellelettivit diretta degli organi. N i
costi si sono ridotti: il personale non
infatti scomparso, ma stato trasferito
22

La riforma sostanzialmente non muta i costi della politica

i cittadini hanno pagato il prezzo

altissimo di perdere il potere di
scegliere direttamente chi deve gestire
i loro servizi e il loro territorio.

ad altre pubbliche amministrazioni.

A fronte, dunque, di un modesto
risparmio realizzato sullo stipendio dei
componenti degli organi Provinciali,

E quanto costa il Governo?

La critica sui costi della politica si
concentra sempre sulle istituzioni
parlamentari, mentre trascura di rivolgere
la stessa indagine sul Governo.
Eppure i numeri dovrebbero fare riflettere
sul rischio di elefantiasi che investe
questa Istituzione. Il Governo Renzi, ad
esempio, si compone di 64 membri tra

Ministri, viceministri e sottosegretari:

quasi una terza Camera. Quanto ai
costi, i Ministeri spendono sempre di
pi. A titolo esemplificativo, le spese del
solo Segretariato generale di Palazzo
Chigi sono lievitate, nel 2014, fino alla
cifra di 754 milioni di euro, molto pi
del Senato attuale (540 milioni).

23


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Il bicameralismo
paritario non permette
di legiferare

24

Non vero che il bicameralismo paritario non permette di legiferare

Si dice che il bicameralismo paritario (cio indifferenziato) un ostacolo per il Paese e che la riforma assicura maggiore rapidit ed efficacia nellapprovazione delle leggi. Ma qual la situazione attuale?
Quanti rimpalli?
Con riferimento alla XVI legislatura,
si calcolato che il tempo medio di
approvazione di disegni di legge e
progetti di legge pari a 279 giorni
(263 con riferimento alla XVII legislatura).
Quanto alla conversione dei decreti
legge, che deve avvenire, da parte
di entrambe le Camere, nel termine
perentorio di 60 giorni, essa non ha
mai risentito delle presunte lungaggini
del bicameralismo. Durante il Governo
Berlusconi , infatti, decaduto il 13,75%
dei decreti; durante il Governo Monti il
15,79%; durante il Governo Letta il 12%;
durante il Governo Renzi il 15,22%. In
tutti i casi, numeri bassissimi: dei 189 d.l.
presentati nelle ultime due legislature,

solo 27 non sono stati convertiti in

legge, il pi delle volte per carenza di
volont politica e non per mancanza di
tempo.
A tal ultimo riguardo, si pensi al fatto
che sono bastati appena 13 giorni per la
ratifica del Trattato di risoluzione unica,
contestatissimo dai risparmiatori, sul
risanamento bancario e il salvataggio
interno, mentre ne sono serviti 871 per
la legge sullagricoltura sociale, 1456
per la legge anticorruzione e pi di 20
anni per una legge sulle Unioni civili.
La stragrande maggioranza delle leggi,
inoltre, approvata con solo due letture
e la navetta da una Camera allaltra
riguarda soltanto il 20 % dei casi1.

XVI legislatura, numero complessivo di letture

Disegni o progetti di legge divenuti legge con pi di 4 letture

Disegni o progetti di legge divenuti legge con 4 letture

12

Disegni o progetti di legge divenuti legge con 3 letture

45

Disegni o progetti di legge divenuti legge con 2 letture

301

1 - Rapporto Openpolis sullattivit legislativa (6.1.2016)

25

Non vero che il bicameralismo paritario non permette di legiferare

Confronto con la produzione

legislativa di altri paesi dellU.E.

1997 - 2011 su (fonte: Camera deputati)

Se paragoniamo la produzione legislativa

italiana con quella di altri Paesi,
risulta evidente che il bicameralismo
paritario non impedisce di legiferare.

Germania

2153 leggi approvate1

Italia

1894 leggi approvate

Francia

Spagna

1385 leggi approvate

Regno Unito

630 leggi approvate

700 leggi approvate

Al contrario: bulimia legislativa

La convinzione che il bicameralismo
impedisca al sistema parlamentare
di funzionare sorprendentemente
in contrasto con la percezione,
diffusissima presso lopinione pubblica,
che ci siano troppe leggi. La verit
che il legislatore decide troppo,
troppo rapidamente e modifica

costantemente quanto gi disposto

in precedenza. Ci, evidentemente,
sintomo che quella decisione
non era stata sufficientemente
ponderata, n era maturata nella
societ: le questioni sulle quali c' un
consenso collettivo consolidato non
necessitano di continui cambiamenti.

1 - Lelevato numero delle leggi tedesche dipende dal fatto che in Germania si approva una legge
di attuazione per ogni direttiva europea e, soprattutto, molte leggi hanno un contenuto molto
dettagliato o sono finalizzate alla "manutenzione" normativa (riordino, abrogazione espressa di
norme). Da noi, invece, spesso una sola legge disciplina molti argomenti diversi.
26

La riforma del Senato

ci allinea ad altri
esempi nel mondo

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27

La riforma del Senato ci allontana da tutti gli altri esempi nel mondo

Il Bundesrat tedesco
Il contesto istituzionale tedesco
radicalmente diverso.
Al netto della riforma, l'Italia uno Stato
regionale che devolve alle Regioni molte
competenze legislative e amministrative.
La Germania, invece, ha un ordinamento
di tipo federale, essendo composta di
veri e propri Stati sovrani (i Lnder).
Il Bundesrat composto dai delegati
dei Governi dei vari Lnder. Ogni Land
pu avere da un minimo di 3 ad un
massimo di 6 delegati, a seconda della
popolazione.
I cittadini dei singoli Lnder eleggono il
Governo del Land, ma non il Bundesrat,
neanche indirettamente, dal momento
che i senatori non rappresentano il
popolo, ma gli Stati regionali di cui
interpretano gli interessi. Per tale ragione,
i senatori sono nominati direttamente dai
governatori, hanno un vincolo di mandato
e, come tali, sono sottoposti allobbligo di
votare come deciso dal Land. Inoltre, tutti

i voti di un singolo Land devono essere

sempre concordi.
Il Bundesrat ha potere di veto su
tutta la legislazione che riguarda le
competenze regionali. La sua capacit
di interdizione tale che per superare
i casi di stallo in materie rientranti
nella legislazione concorrente Stato/
Regioni (foriere di conflitti interpretativi)
previsto lintervento di un comitato
di conciliazione per raggiungere un
compromesso. Se ci non possibile,
in alcuni casi (pochi) il Bundesrat
prevale addirittura sulla Camera elettiva
(Bundestag).
Il nuovo Senato italiano sarebbe ben
diverso, in quanto i rappresentanti eletti
dai Consigli regionali in conformit alle
scelte degli elettori (qualunque cosa
ci significhi) saranno rappresentanti dei
gruppi politici che li avranno eletti, non
dei territori e saranno privi di vincoli di
mandato.

Il Senato francese
Per quanto riguarda il Senato francese,
inizialmente si fanno eleggere ai
cittadini circa 150mila grandi elettori in
rappresentanza di tutti gli enti territoriali
del Paese. Questi, poi, in unelezione di
secondo livello, scelgono i 348 senatori
che compongono questa istituzione.
La legge n. 125/2014 vieta il cumulo del
mandato parlamentare con ogni carica
esecutiva nel Governo regionale e
locale. Questo perch, come risulta dal

rapporto della commissione incaricata

da Hollande di avanzare proposte per
un funzionamento esemplare delle
istituzioni, il cumulo delle cariche causa
di malessere politico e istituzionale.
Il parlamentare deve impegnarsi
pienamente nella sua funzione e anche le
istituzioni locali richiedono pari impegno.
In Italia, come si visto, i
senatori svolgeranno la propria
duplice carica part-time.

28

La riforma del Senato ci allontana da tutti gli altri esempi nel mondo

La Camera dei Lord britannica

La Camera dei Lord, non elettiva, non
rappresenta le istituzioni territoriali.
La sua funzione piuttosto quella
di apportare modifiche di carattere
tecnico alle leggi e di e di garantire una
maggiore una maggiore ponderazione
delle scelte legislative, soprattutto

in presenza di contrasti sociali e

dissensi particolarmente forti nella
societ. Addirittura, se la Camera dei
Lord non approva una legge (con
leccezione della materia finanziaria) la
Camera dei Comuni pu riapprovarla
definitivamente solo lanno successivo.

Il Senato americano
Il Senato degli Usa, composto da
un totale di 100 senatori, ha una
funzione di contrappeso a garanzia
della divisione dei poteri.
Tutti gli elettori degli Stati membri della
Federazione (gli Usa sono un sistema

federale) eleggono 2 senatori, in

elezioni separate da quelle presidenziali
che si svolgono ogni due anni.
Il procedimento legislativo, negli
Stati Uniti, improntato ad una
forma di bicameralismo paritario.

29

Il procedimento
legislativo sar pi
rapido

o
s
u
f
n
o
c

30

Il procedimento legislativo sar pi confuso

Il testo originale dellart. 70 della Costituzione cos recita: La funzione legislativa esercitata collettivamente dalle due Camere. Il
nuovo testo, al contrario, appare farraginoso, molto lungo, con continui rimandi ad altri articoli o a singoli commi di essi e risulta, alla fine,
incomprensibile.
Il bicameralismo perfetto non
scompare!
Il bicameralismo perfetto permane su:
leggi di revisione della Costituzione e le
altre leggi costituzionali;
leggi ordinarie a tutela delle minoranze
linguistiche, referendum popolari, leggi di
iniziativa popolare, legislazione elettorale,
legislazione relativa agli organi di Governo
e alle funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Citt metropolitane, leggi di
autorizzazione alla ratifica dei Trattati
UE, leggi sull'eleggibilit dei senatori,
sullordinamento di Roma, sul regionalismo

differenziato, sulla partecipazione

delle Regioni speciali alla formazione
e alla attuazione di norme UE, sulle
intese internazionali delle Regioni, sul
patrimonio degli enti territoriali, sui poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti degli
enti territoriali, sui principi della legge
elettorale delle Regioni ordinarie, sul
passaggio di un Comune da una regione
a unaltra. In tutte queste materie, le leggi
continuano a dover essere approvate nel
medesimo testo da Camera e Senato.

Leggi approvate dalla Camera

b) per i disegni di legge che il Governo
propone in deroga alla ripartizione delle
competenze tra Stato e Regioni (attivando,
cio, la clausola di supremazia statale),
lesame del Senato disposto nel termine
di 10 giorni dalla data di trasmissione. In
questo caso se le modifiche sono state
approvate dal Senato a maggioranza
assoluta, la Camera pu non conformarsi
ad esse solo pronunciandosi a sua volta
a maggioranza assoluta (il che, per, con
lItalicum, non configura un limite reale);

Le altre leggi sono di competenza

prevalente della Camera, ma per
esse sempre possibile attivare tre
passaggi (anzich i due attuali).
Infatti, una volta approvate dalla Camera,
le leggi vanno immediatamente trasmesse
al Senato, con possibili soluzioni diverse:
a) nella maggioranza dei casi il
Senato, entro 10 giorni, su richiesta
di 1/3 dei membri, pu esaminare
il progetto di legge e nei 30 giorni
successivi proporre modifiche, su cui
poi si pronuncia in via definitiva la
Camera a maggioranza semplice;

c) i disegni di legge in materia di bilancio

e di rendiconto consuntivo approvati dalla

31

Il procedimento legislativo sar pi confuso

sul procedimento da seguire?

E se una legge dovesse avere contenuti
che richiedono di essere disciplinati
con procedimenti diversi (per esempio, i
decreti omnibus o i milleproroghe)?
E cosa accadrebbe qualora non fossero
rispettati i termini temporali previsti?
Saranno i Presidenti di Camera e
Senato a risolvere i (prevedibilmente
numerosi) casi controversi, ma manca
una norma che possa dirimere
incertezze e conflitti tra di loro.
Ci che, al contrario, certo,
lincremento di ricorsi alla Corte
costituzionale sulla divisione delle
competenze tra le due Camere.

Camera sono direttamente esaminati dal

Senato, che pu proporre modifiche entro
15 giorni dalla data della trasmissione.
La Camera, poi, pu accettare o meno
tali proposte a maggioranza semplice;
d) il Senato pu, a maggioranza assoluta
dei suoi componenti, richiedere alla
Camera di procedere allesame di
ogni progetto di legge. La Camera
si pronuncia entro 6 mesi dalla data
di deliberazione del Senato.
allora evidente la complicazione
dell'iter legislativo che la riforma
comporterebbe. E cosa accadrebbe
se le Camere non si accordassero

Giudizio preventivo di
costituzionalit
La sovrapposizione tra le due forme
di sindacato (in via preventiva e in via
successiva) crea per incertezze. Si
potr senzaltro adire la Corte anche
successivamente, anche perch, spesso,
i motivi di illegittimit si presentano
solo nella fase applicativa. Tuttavia, ove
fosse gi intervenuta una sentenza di
rigetto, difficilmente la Corte operer
un cambio di rotta cos radicale.

Viene introdotto il giudizio preventivo

di costituzionalit sulle leggi elettorali,
attivabile su richiesta di 1/3 dei
senatori o di 1/4 dei deputati prima
della promulgazione, entro 10 giorni
dallapprovazione della legge. La
Corte costituzionale si pronuncia
entro il termine di 30 giorni. Se
considerata incostituzionale, la legge
non pu essere promulgata.

32

10

La riforma prevede
una forma di governo
equilibrata

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33

La riforma prevede lo strapotere dell'Esecutivo

La riforma accentra il potere verso l'alto: dal Parlamento al Governo;

dal Consiglio dei ministri al capo del Governo; dalle autonomie territoriali allo Stato; dagli elettori a una piccola frazione degli eletti.
Concorrono a spostare il potere nelle mani dell'Esecutivo: la fissazione di tempi certi per il voto su disegni di legge essenziali per il
programma di Governo; la nuova distribuzione delle competenze tra
Stato e Regioni; la composizione del Senato e le sue modalit di elezione poco chiare; la falsa maggioranza parlamentare creata dal premio previsto dalla legge elettorale.

Il voto a data certa

Il meccanismo del "voto a data certa"
non ha nulla a che fare con le elezioni:
uno strumento con cui il Governo
potr chiedere alla Camera di iscrivere
all'ordine del giorno, con priorit, un
disegno di legge che ritiene essenziale
per lattuazione del suo programma1.
Prevede che entro 5 giorni dalla
richiesta la Camera inserisca il
provvedimento in agenda e lo
discuta nei successivi 70 giorni

(fino a un massimo di 85 in casi di

particolare complessit). Inoltre,
si abbreviano, sia i termini entro i
quali la Camera deve trasmettere il
disegno di legge al Senato (5 giorni),
sia quelli entro cui il Senato pu
proporre modifiche (15 giorni).
Cos, il Governo potr condizionare
i lavori del Parlamento, ingerendosi
nella funzione legislativa e violando il
principio di separazione dei poteri.

I poteri regionali
che le competenze legislative attribuite
alle Regioni siano esercitate dallo Stato
(cd. clausola di supremazia). Basta
sostenere che lo richieda l'interesse
nazionale o lo imponga l'unit giuridica
o economica della Repubblica.

A distanza di un decennio dalla riforma

del Titolo V (e ancor prima della sua
definitiva attuazione) si torna al passato.
Il Governo potr indebolire le autonomie
territoriali - e condizionare ulteriormente
l'attivit del Parlamento - proponendo

1 - Salvo che si tratti di leggi riservate all'approvazione congiunta di Camera e Senato, leggi
elettorali, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, di amnistia e indulto, o di bilancio.
34

La riforma prevede lo strapotere dell'Esecutivo

Lo strapotere dellEsecutivo
La riforma solo il culmine di un
processo di indebolimento del
Parlamento rappresentativo in corso da
anni, un processo che ha consegnato di
fatto al Governo il potere di fare le leggi.
Da un lato, infatti, l'Esecutivo ha abusato
del potere di fare decreti legge in casi

di "urgenza" e di porre la fiducia sui

provvedimenti all'esame del Parlamento
- compresa la legge elettorale - ,
abituando i cittadini alla logica del
ricatto. Dall'altro, l'esercizio della
funzione legislativa gli stato delegato
con vincoli sempre meno stringenti.

35

11

una riforma
storica

e
c
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r
t
a
v
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conse

36

 una riforma conservatrice

Una riforma conservatrice, che non fa altro che costituzionalizzare

quanto avviene da anni: il predominio dellEsecutivo sul Parlamento.
Da ventanni, infatti, le Camere sono ridotte ad un ruolo marginale nel confronto politico e schiacciate dallabuso della decretazione
durgenza e dei maxiemendamenti, dalluso continuo e strumentale
della fiducia, dal contingentamento dei tempi di discussione. Il Parlamento come luogo di rappresentanza, di confronto e di mediazione
di interessi reali ridotto al regno della formalit procedurale (per di
pi strozzata e velocizzata).
La marginalizzazione
del Parlamento
Le statistiche ci dicono che:
su 10 atti che diventano legge,
8 sono di iniziativa del Governo
e solo 2 del Parlamento;
le leggi di iniziativa parlamentare
necessitano del triplo del tempo
rispetto ai provvedimenti di iniziativa
governativa: 233 giorni contro
109 nellattuale legislatura
le iniziative del Governo hanno
una percentuale di successo

molto pi alta rispetto a quelle dei

parlamentari: 32% rispetto a 0,87%;
lo spazio del Parlamento nella
produzione legislativa reso ancor
pi misero dal ricorso al voto di fiducia
da parte del Governo: con Letta nel
27,78% dei casi, con Renzi nel 31,01%;
le leggi pi importanti sono di
iniziativa governativa: provvedimenti
economici, riforme, modifiche
costituzionali, politica estera.

Un Parlamento ancora pi
delegittimato
La riforma aumenter lo spostamento
dellasse istituzionale a favore
dellEsecutivo. La Camera a cui spetter
dare la fiducia al Governo (la Camera
dei deputati) sar priva di legittimazione
popolare, perch eletta con una legge
elettorale il cui unico scopo quello di
assicurare comunque una maggioranza
artificiale. Ballottaggio, premio di
maggioranza alla singola lista, soglie
daccesso e voto bloccato sui capilista,

consegnano la Camera nelle mani di un

leader vincente anche con pochi voti,
secondo il modello delluomo solo al
comando. Il voto diverr un plebiscito per
il capo, che potr scegliere e disporre
liberamente dei parlamentari, interessati
a seguire il leader che garantir loro
la rielezione pi che a farsi interpreti
della volont popolare. Un incentivo al
trasformismo che negli ultimi due anni e
mezzo ha gi coinvolto 246 parlamentari.
37

12

Nei paesi normali la

sera delle elezioni si sa
chi ha vinto

a
s
i
s
non

38

Nei paesi normali la sera delle elezioni non si sa chi ha vinto

La nuova legge elettorale, lItalicum, prevede un sistema elettorale

che non corrisponde a nessuno dei modelli esistenti in democrazia
e impone per via giuridica la formazione di una maggioranza fissa
alla Camera (340 deputati), al di l di come i cittadini voteranno. Pur
dichiarandosi formalmente proporzionale, infatti, prevede un abnorme premio di maggioranza che ne fa un caso isolato in Europa, con
l'unica - ma non rassicurante - eccezione dell'Ungheria di Orban. Saremo lunico sistema parlamentare che avr un vincitore la sera delle
elezioni.
Precedenti storici
Sono state fatte leggi elettorali
simili nel corso del Novecento:
la legge Acerbo del 1923: se la lista
pi votata a livello nazionale avesse
superato il 25% dei voti validi, avrebbe
automaticamente ottenuto i 2/3 dei
seggi della Camera dei deputati; tutte
le altre liste si sarebbero divise 1/3 dei
seggi. Se nessuna avesse superato la
soglia, non sarebbe stato assegnato
alcun premio di maggioranza e tutti
i seggi sarebbero stati ripartiti tra le
liste in proporzione ai voti ricevuti;
la legge - truffa del 1953: il premio

di maggioranza assegnava il 65% dei

seggi della Camera dei deputati alla
lista o al gruppo di liste collegate che
avesse superato il 50% dei voti validi;
il cd. Porcellum (con cui abbiamo
votato alle ultime elezioni): non
prevedeva una soglia minima di
voti per ottenere il 54% dei seggi
in Parlamento; assegnava il premio
di maggioranza al Senato su base
regionale, creando il rischio che il
premio venisse assegnato a una lista
diversa in ogni Regione e si creassero
maggioranze diverse tra le due Camere.

L'Italicum
L'Italicum prevede un meccanismo
apparentemente proporzionale (seggi
contesi per liste di candidati) ma
sostanzialmente maggioritario, perch
assegna alla lista che vince - al primo o
al secondo turno - pi della maggioranza
assoluta alla Camera (340 seggi su 630). Nei
fatti, funziona come il Porcellum considerato
illegittimo dalla Corte costituzionale.
Nella sentenza n. 1/2014 la Corte afferma

che, per non distorcere eccessivamente

la volont degli elettori in nome della
governabilit, occorre stabilire una
soglia minima di voti da raggiungere per
far scattare il premio di maggioranza.
Dunque: se lelettorato molto diviso,
il Parlamento deve rispecchiare queste
divisioni; se invece una forza politica
arriva molto vicina alla maggioranza, il
premio di maggioranza pu servire a
39

Nei paesi normali la sera delle elezioni non si sa chi ha vinto

Governo uscito meccanicamente

dalle urne la sera delle elezioni;
alla Spagna, in cui il sistema elettorale
favorisce il bipolarismo, ma non lo
assicura (nelle ultime elezioni segnate da
scelte elettorali diverse dai tradizionali
popolari e socialisti, non emerso
dal voto un Governo precostituito);
n ci avvicina ai Paesi in cui esiste
un sistema elettorale maggioritario
a doppio turno, perch:
in Francia il doppio turno (di collegio
uninominale) non assicura affatto di
conoscere il vincitore la sera delle elezioni,
perch se il sistema politico diventa
tripolare - cio se emergono pi di due
forze politiche consistenti - il
Parlamento francese non avr
una maggioranza predefinita;
il sistema inglese (uninominale
maggioritario senza alcun correttivo)
attribuisce la maggioranza dei seggi
ad un partito che ottiene meno della
maggioranza assoluta dei voti (quando
sia, cio, leggermente minoritario),
ma ci non accade sempre: nella
scorsa legislatura nessuno ha avuto la
maggioranza e si fatto un Governo di
coalizione tra conservatori e liberali.

darle la maggioranza assoluta.

LItalicum fissa una soglia del 40%, ma,
se nessuno la raggiunge al primo turno,
si va al ballottaggio tra le prime due liste
pi votate, a prescindere da quanti voti
avessero ottenuto al primo turno, e alla
vincitrice viene comunque assegnato
il premio. Per essere chiari: con la
legge fascista Acerbo perch scattasse
il premio occorreva avere almeno il
25% dei voti; con lItalicum pu essere
sufficiente una percentuale pi bassa!
Con lItalicum, lItalia l'unico tra i
28 Paesi dellUE ad avere adottato
un sistema elettorale con premio di
maggioranza, doppio turno di lista e
attribuzione certa di una maggioranza pi
che assoluta dei seggi a un solo partito.
Un premio di maggioranza cos grande
esiste solo in Ungheria, mentre in Grecia,
anche se il partito pi votato riceve un
premio di 50 deputati su 300, nelle
elezioni degli ultimi anni ci non ha mai
consentito al vincitore di raggiungere
la maggioranza assoluta dei seggi.
L'Italicum non ci avvicina neppure:
alla Germania, dove (dopo Hitler)
non si mai avuto un Governo
composto da un solo partito n un

Cosa accaduto nelle elezioni politiche del 2013,

con il premio di maggioranza del Porcellum
COALIZIONE/LISTA VOTI RICEVUTI (%)

SEGGI ALLA CAMERA

Centrosinistra
Centrodestra
M5S

345 su 630 (54,7%)

125 su 630 (19, 8%)
109 su 630 (17,3%)

29,55%
29,18%
25,56%

40

Ad una differenza di
280.000 voti tra la
coalizione di centrosinistra
e centrodestra, pari
allo 0,96% dei voti
totali, corrisposto un
divario di 220 seggi!

13

La riforma non
tocca la forma di
governo

rende
a
c
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s
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c
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vert

41

La riforma rende verticistica la forma di governo

Il Parlamento, nella tradizione parlamentare democratica, il luogo della

rappresentanza, l dove lintero popolo rappresentato. il luogo del confronto
pubblico e trasparente, mentre il Governo , soprattutto, il luogo dell'attuazione
dell'indirizzo elaborato nel dibattito parlamentare. Se il Governo gode della fiducia
del Parlamento significa che sostenuto dalla maggioranza dei rappresentanti
dei cittadini, e dunque, almeno in astratto, dalla maggioranza del popolo. solo
in questo che trova la legittimazione per governare e, se necessario, per imporre
sacrifici al Paese.

La combinazione della riforma con l'Italicum:

trasformerebbe la forma di governo in senso verticistico, consegnando alla falsa maggioranza creata dal premio molti dei pesi e
contrappesi esistenti e distorcendo il legame di rappresentanza che
lega i cittadini agli eletti;
porterebbe verso una "democrazia d'investitura", in cui la stabilit e la forza delle istituzioni sono subordinate alla compattezza del
partito ed al carisma dell'uomo al comando, invece che all'esercizio
di una cittadinanza attiva ed alla qualit del confronto delle forze politico - sociali in Parlamento.
Gli effetti:
1) La distorsione della rappresentanza
L'Italicum attribuisce un premio di
maggioranza, pari al 54% dei seggi alla
Camera, alla lista (cio al partito) che
raggiunga almeno il 40% dei voti al primo
turno. Questo crea una forbice artificiale
tra voti (40%) e seggi (54%) e permette
ad un solo gruppo politico di diventare
dominante. A causa della frammentazione
del panorama politico, poi, molto
probabile che i partiti e movimenti che
si classificano ai primi due posti al primo
turno abbiano ottenuto basse percentuali
di voti (il 20%, il 15%, addirittura il 10%).
Con il ballottaggio, essi comunque

accedono al secondo turno e ottengono il

premio, a prescindere dalla percentuale di
elettori che partecipano al voto. In questo
caso la distorsione della rappresentanza
pu diventare molto elevata, risolvendosi
in unintollerabile violazione del principio
di eguaglianza del voto.
In definitiva, un solo partito con pochi
consensi reali nel Paese potrebbe avere
in Parlamento una maggioranza blindata,
mentre tutti gli altri soggetti politici, che
pure assommano nel totale maggiori
consensi, dovrebbero dividersi i seggi
rimanenti.
42

La riforma rende verticistica la forma di governo

2) Lo strapotere di una minoranza

La riforma costituzionale prevede poi
che questa maggioranza (fittizia) di
eletti - che rappresenta una minoranza
di elettori - voti la fiducia al Governo e
faccia le leggi ordinarie. Non solo. Con
ben 340 seggi alla Camera potr anche:
influenzare l'approvazione
delle riforme costituzionali;
dichiarare lo stato di guerra (spetta alla
sola Camera e sono sufficienti 316 voti,
cio la maggioranza assoluta dei membri);
decidere su amnistia e indulto (spetta
alla Camera e servono 80 voti in pi
di quelli assicurati dal premio);
derogare alle competenze regionali

in nome dellinteresse nazionale;

imporre alla Camera una votazione a
data certa su un proprio disegno di legge;
decidere i regolamenti parlamentari;
precisare il contenuto dello statuto
delle opposizioni, che dovrebbe
tutelare le minoranze parlamentari
ma - come ogni altro regolamento
parlamentare - destinato ad essere
approvato a maggioranza assoluta;
condizionare lelezione degli organi
di garanzia, quali il Presidente della
Repubblica, i membri del Consiglio
Superiore della Magistratura e i
giudici della Corte costituzionale.

3) Lo squilibrio tra le Camere

sproporzionato che la Camera pi
numerosa (630 membri) ed eletta
direttamente dai cittadini possa scegliere
solo 3 giudici della Corte costituzionale,
mentre ad un Senato di soli 100 membri
(per di pi ad elezione indiretta, tramite
i Consigli regionali) ne spettino ben 2.

inoltre singolare che lelezione di un

organo costituzionale non territoriale, quale
la Consulta, avvenga da parte di un organo,
il Senato, che dovrebbe rappresentare
le istituzioni territoriali. E per di pi, con
il concorso di cinque voti dei senatori
scelti dal Presidente della Repubblica.

4) Lo squilibrio tra Governo e Parlamento

LItalicum prevede che ciascuna forza
politica indichi preventivamente il nome
del proprio leader, candidandolo di fatto
al ruolo di Presidente del Consiglio. Cos,
se si arrivasse al ballottaggio, il capo
della forza politica vincente finirebbe
per ricevere una sorta di investitura
diretta, anche se a votarlo fosse una
parte minoritaria del totale degli elettori.
Nei fatti siamo di fronte all'elezione
diretta del Presidente del Consiglio.
Ci crea un forte squilibrio di
legittimazione tra il Primo Ministro

e il Parlamento e attribuisce al
potere Esecutivo una posizione di
supremazia rispetto al legislativo.
Inoltre, l'indicazione preventiva del
capo della forza politica rappresenta
un limite oggettivo alle prerogative del
Presidente della Repubblica, il quale
dovr necessariamente dare lincarico di
formare il Governo al capo della lista
che ha vinto. Ne verrebbe compromesso
il suo ruolo di controllo e di garanzia
nonch la sua estraneit allindirizzo
politico di Governo o di maggioranza.
43

La riforma rende verticistica la forma di governo

5) Un plebiscito per il leader

Sostanzialmente, ci su cui saranno
chiamati a pronunciarsi gli elettori sar la
formazione del Governo. Lelezione dei
parlamentari sar solo una conseguenza
dellinvestitura politica del Governo,
nonostante la forma di governo resti almeno formalmente - parlamentare. La
competizione elettorale verr totalmente
sradicata dalle circoscrizioni elettorali
locali e si svolger necessariamente

come una competizione tra i leader:

la scelta reale avverr tra i Renzi, i
Grillo, i Berlusconi, i Salvini, etc.
Trasformare il voto in un plebiscito
per il capo annulla la legittimazione
politica dei parlamentari e spezza
il meccanismo fondamentale della
rappresentativit, del rapporto
con gli elettori, la funzione delle
organizzazioni intermedie e dei territori.

6) L'accentramento del potere

all'interno dei partiti politici
Le minoranze interne ai partiti, le
cui sorti sono gi parzialmente
compromesse dalla regola dei capilista
bloccati, saranno indotte a uniformarsi
sempre pi agli indirizzi del capo,
vero motore politico del sistema, in
quanto titolare di un rapporto diretto
e privilegiato con gli elettori.
La carriera dei singoli parlamentari
non dipender dal giudizio che gli
elettori daranno su di loro, ma dal
giudizio sul leader, per cui dal giorno
dopo lelezione, in una Camera con
maggioranza assoluta assicurata, essi
saranno in cerca di un soggetto che

garantisca loro la rielezione (a conferma

di quanto gi avvenuto negli ultimi
due anni e mezzo: 325 migrazioni di
gruppo parlamentare in poco pi di
due anni e mezzo, per un totale di
246 parlamentari coinvolti) e saranno
fedeli al leader finch sar popolare.
Cos - si dice - si permette la governabilit.
In realt, quando linvestitura
solo nella leadership che il Paese
ingovernabile; i parlamentari, infatti, non
sono solo espressione di consenso,
ma anche agenti di costruzione del
consenso, e giustificano quanto si decide
in modo mediato tra le varie posizioni.

7) Da Repubblica dei partiti

a Repubblica dun partito
Lasimmetria nella legittimazione del
Presidente del Consiglio rispetto ai
parlamentari determina unalterazione
negli equilibri tra Governo e
Parlamento, tutta in favore del primo.
Ne risulta un modello di democrazia

maggioritaria, nel quale chi vince

prende tutto e chi perde ha soltanto un
semplice diritto di parola, ma non pu
incidere in alcun modo sulle scelte che
riguardano la vita del Paese, sia nelle
sedi parlamentari sia in quelle di partito.
44

La riforma rende verticistica la forma di governo

Di fatto muta la forma di governo. Invece

di essere soltanto primus inter pares,
come lo vuole la Costituzione del 1947,
il Presidente del Consiglio diviene il
vertice esponenziale del Governo, dotato
di legittimazione propria e di poteri non
adeguatamente controbilanciati. Il Premier

dominer pertanto la Camera dei deputati

senza che gli si possa opporre alcun
potenziale contro - potere: n esterno,
essendo il Senato ormai irrilevante,
n interno, stante lindebolimento
delle commissioni dinchiesta e la
mancanza di inchieste di minoranza.

8) L'uomo solo al comando

Ci troveremo di fronte ad una Repubblica
del Premier in cui un solo partito
(neppure pi una coalizione) si "porta
a casa" la maggioranza del Parlamento
che, cos, diviene ostaggio del potere
esecutivo. Insomma, un uomo solo al
comando, quello che Leopoldo Elia aveva
definito come "premierato assoluto".
E' la realizzazione di un disegno che
stato per decenni il senso dell'ideologia
della "Seconda Repubblica", un'ideologia

elaborata a partire dalla fine del

centrismo democristiano, passata
attraverso il progetto di Grande Riforma
di Bettino Craxi e rilanciata dal governo
Berlusconi. Un'ideologia fondata
sulla governabilit a tutti i costi, sul
decisionismo del leader, condotta da
un numero ristretto di politici, finalizzata
a correggere il metodo parlamentare
della concertazione tra partiti. Retta,
infine, su una cittadinanza, apatica.

Il desiderio di un padrone
fine Ottocento, parlando del potere
personale di Crispi e contrapponendolo
al sistema parlamentare: quello che
contraddice alle forme di Governo
esclusivo, in antagonismo con
la necessit di concentrar tutto in
un uomo, che idea per lappunto
esclusiva ed invece si basa sulla
utilit di tutti, necessit di nessuno.

... c un motivo di fondo che ritorna:

la voglia del padre o del padrone,
di qualcuno, insomma, che decide
per tutti senza trovare ostacoli e col
suo potere aggiusta sempre le cose.
Una tendenza antica di secoli, indice
delle tradizioni despotiche italiane,
risorgenti dalle viscere sociali Cos
diceva Gaetano Arangio - Ruiz, a

45

La riforma rende verticistica la forma di governo

Una forma di governo ben diversa

dal presidenzialismo
In Italia, invece, finiremmo per eleggere
un capo automaticamente dotato di
una maggioranza pi che assoluta in
Parlamento: un simulacro di assemblea,
che sarebbe in realt una sua
emanazione. In definitiva, si avrebbe una
forma di governo neoparlamentare,
come quello realizzato nei Comuni e
nelle Regioni, con lelezione diretta
del capo dellEsecutivo, lelezione
dellorgano assembleare, la fiducia
dellassemblea allEsecutivo, ma nella
quale un'eventuale crisi di Governo
comporta lautomatico scioglimento
dellorgano assembleare (che, dunque,
per sfiduciare il leader deve assumere
un atteggiamento da kamikaze).

La riforma non crea una forma di

governo presidenziale, dal momento
che questa comunque si basa sulla
divisione del potere. Lesempio
statunitense lo dimostra: il Presidente
Obama non concentra affatto il potere
politico, ma deve continuamente
contrattare con il Congresso (ecco
perch ha incontrato notevoli difficolt
per affrontare temi caldi quali la
riduzione della circolazione delle
armi o la riforma sanitaria, che era
nellagenda dei presidenti Usa dai
tempi di Carter); molto spesso, poi,
il Parlamento americano dominato
dal partito opposto a quello di cui
espressione il Presidente.

46

14

La riforma rispetta
le autonomie
territoriali

e
c
s
i
l
o
b
e
ind

47

La riforma indebolisce le autonomie territoriali

La finalit di accentramento del potere sottesa alla riforma del Senato

emerge anche in relazione alla nuova disciplina dei rapporti tra centro
e periferia. La riforma realizza infatti una netta inversione di tendenza rispetto alla riforma del Titolo V realizzata nel 2001, prevedendo
una nuova ripartizione delle materie - di competenza, rispettivamente,
dello Stato o delle Regioni ordinarie - e reintroducendo una clausola
di supremazia statale. Si sconfessa, cos, l'evoluzione storica, sociale,
economica e politica degli ultimi decenni. Nulla cambia, invece, per le
Regioni a Statuto speciale, che mantengono intatti i propri privilegi.
La nuova ripartizione delle materie
Viene abolita la legislazione
concorrente tra Stato e Regioni,
cos come era stata delineata dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001, e
molte delle materie che erano cos
disciplinate vengono ricondotte alla
competenza esclusiva dello Stato.
In realt, per:
in molte materie la funzione legislativa
dello Stato continuer a concorrere con
quella delle Regioni: la competenza
esclusiva statale dovr infatti limitarsi

alle disposizioni generali e comuni,

formulazione di incerto significato
che spetter alla Corte costituzionale
chiarire nella sua reale portata;
in altre (ordinamento delle comunicazioni,
grandi reti di trasporto, produzione e
distribuzione nazionale dellenergia,
coordinamento della finanza pubblica
e del sistema tributario ecc. )
previsto che lo Stato possa delegarne
alle Regioni lattuazione, attraverso
norme di tipo regolamentare.

I limiti della riforma del 2001

Le modifiche introdotte nel 2001
avevano alimentato un difficile
contenzioso tra Stato e Regioni davanti
alla Corte costituzionale (soprattutto
in tema di legislazione concorrente).

Molte delle questioni di competenza

risolte in questi anni verranno
riaperte con laggiornamento delle
competenze e la ri-centralizzazione
prevista dalla riforma.

48

La riforma indebolisce le autonomie territoriali

La clausola di supremazia statale

possa intervenire in una materia che
non riservata dalla Costituzione
allo Stato, derogando al normale
ordine delle competenze perch lo
richiede la tutela dellunit giuridica
o economica della Repubblica,
ovvero dellinteresse nazionale.

Il depotenziamento delle autonomie

territoriali soprattutto legato alla
previsione della cd. clausola di
supremazia statale. Essa consiste
nella possibilit che una legge dello
Stato - su proposta del Governo,
che se ne assume la responsabilit -

49

15

La riforma aumenta
il potere dei cittadini

e
c
s
i
u
n
i
dim

50

La riforma diminuisce il potere dei cittadini

Rimandando ad un'eventuale legge futura il potenziamento effettivo

degli strumenti di democrazia diretta, nell'immediato la riforma non fa
che creare nuovi ostacoli agli istituti gi esistenti.
Iniziativa popolare: triplicato il
numero di firme
Il numero di firme necessarie per
la presentazione di proposte di
legge di iniziativa popolare viene
triplicato: da 50mila a 150mila.
Questa significativa limitazione ad
una delle forme esercizio diretto della
sovranit da parte dei cittadini non
giustificata da un eccessivo utilizzo
dello strumento dell'iniziativa popolare
(dal 1979 ad oggi solo l1,15% delle
proposte di legge d'iniziativa popolare
sono state approvate dal Parlamento).

Non giustificabile neppure alla luce

dei tempi certi di discussione che la
riforma vorrebbe garantire a tali leggi,
perch secondo il nuovo art. 71 Cost.
essi saranno stabiliti dai regolamenti
parlamentari, cio da atti affidati alla
maggioranza, la stessa ottenuta con
il premio di maggioranza previsto
dallItalicum. Sar quindi il partito vincente
a decidere sulleventuale adeguamento
dei regolamenti e quindi sulle sorti della
democrazia partecipativa e diretta.

Referendum: nuovo quorum

La riforma finisce per aumentare anche
il numero delle firme necessarie per la
richiesta dei referendum: infatti, se si
vuole che il quorum partecipativo sia
calcolato sulla maggioranza dei votanti
allultima elezione della Camera dei
deputati anzich sulla maggioranza
assoluta degli aventi diritto, le firme da

raccogliere a sostegno della richiesta non

saranno pi 500mila, bens 800mila.
Resta in ogni caso possibile la raccolta
di 500mila firme, ma in tal caso il
quorum partecipativo rimane fissato
nella met pi uno degli aventi diritto
(un ostacolo, in tempi di grande
astensione, difficilmente sormontabile).

51

16

La riforma non tocca

la prima parte della
Costituzione

e
t
t
e
l
f
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l
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52

La riforma si riflette anche sulla prima parte della Costituzione

Occorre infine sfatare il mito secondo il quale la riforma, modificando

soltanto la Parte seconda della Carta (sull'ordinamento della Repubblica), non intaccherebbe le garanzie contenute nella Parte prima (sui diritti e i doveri dei cittadini). In realt, le due parti della Costituzione sono
strettamente collegate.
Diritti e istituzioni sono inscindibili
Eguaglianza, diritti e istituzioni si legano
inscindibilmente: da una parte, le
politiche con le quali il Governo decide
sui diritti nascono nelle istituzioni,
e ne sono conformate; dall'altra, le
istituzioni e le procedure contenute
nella seconda parte della Costituzione
sono funzionali alla realizzazione
dei diritti contenuti nella prima. Ci

significa che, se mutano le procedure

e le istituzioni, muteranno anche le
politiche e il livello di garanzia dei diritti.
Quali leggi e politiche migliori
possiamo aspettarci se il prossimo
Parlamento sar - come gi quello
attualmente in carica - indebolito dal
sistema elettorale, ossequiente al
capo, e succube dellEsecutivo?

Vogliamo consegnare le decisioni sui

diritti a una maggioranza artificiale e
senza limiti?
In nome della stabilit e della
governabilit, la riforma costituzionale
e l'Italicum consegnano molte decisioni
fondamentali ad una maggioranza
artificiale, dominata dal leader del
partito e sostenuta di fatto da meno di
un terzo dei consensi elettorali. Questa
maggioranza potrebbe decidere da
sola sui diritti fondamentali di libert,
sull'indipendenza della Magistratura,
sulle regole dellinformazione, sui principi
delletica pubblica, sulle prerogative
del ceto politico, sulle leggi elettorali e
perfino su ulteriori revisioni costituzionali.
Il controllo dellagenda parlamentare da
parte del Governo e lo stravolgimento
del sistema delle garanzie costituzionali,
infine, indeboliscono i contropoteri che

potrebbero opporsi al predominio di

questa falsa maggioranza.
Decisioni su temi cos essenziali non
possono essere rimesse alla sola
maggioranza di Governo, peraltro
neppure realmente rappresentativa
della maggioranza del Paese. Chi vuole
istituzioni attente ai diritti e ai bisogni
dei cittadini, capace di cogliere le
esigenze del paese reale, una scuola
pubblica di qualit, pi tutele sul posto
di lavoro, etc. deve volere anche un
Parlamento rappresentativo, strumenti
efficaci di partecipazione democratica
e una legge elettorale che non metta
bavagli artificiosi a una parte consistente
del Paese reale. Deve volere che
chi chiamato a rappresentare gli
53

La riforma si riflette anche sulla prima parte della Costituzione

Con una Camera formata da deputati

nominati dai capi-partito, con una
maggioranza artificiale, con un Senato
depotenziato e con modalit di elezione
confuse e contraddittorie... come potr
ancora dirsi che "la sovranit appartiene
al popolo" (art. 1 della Costituzione)?

interessi dei cittadini nelle istituzioni

conti realmente nelle decisioni e non
sia soltanto unobbediente marionetta
a cui il leader pro tempore impone le
proprie decisioni a forza di voti di fiducia,
maxiemendamenti, decreti - legge, voti a
data certa...

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www.iovotono.it

www.libertaegiustizia.it

Testi a cura di
Gisella Bottoli, Lorenzo Spadacini, Marco Podetta,
Alessandra Cerruti, Francesca Paruzzo e Diletta Pamelin.
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