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16 dicembre 2014

n. 28

Condanna dellItalia in materia di gestione di


rifiuti e discariche
Tipo di atto

Sentenza della Corte di giustizia (Grande sezione)

Data della pronuncia

2 dicembre 2014

Base giuridica

Articolo 260, paragrafo 2, TFUE

Settori di intervento

Discariche abusive

Parti

Commissione europea conto Repubblica italiana

La sentenza ha deciso sul ricorso presentato


dalla Commissione europea il 16 aprile 2013 che
contesta linadempimento da parte dellItalia
della
sentenza
Commissione/Italia
(EU:C:2007:250) del 26 aprile 2007.
Con tale sentenza, la Corte aveva dichiarato
linadempimento dellItalia per non avere
adottato tutti i provvedimenti necessari
per assicurare lo smaltimento dei rifiuti
senza pericolo per la salute umana e per
lambiente e per vietare labbandono, lo
scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti;
inoltre, secondo la sentenza, lItalia non ha
adempiuto neanche allobbligo di autorizzazione
delle operazioni di smaltimento, di catalogazione
dei rifiuti pericolosi, di adozione di piani di
riassetto delle discariche esistenti alla data del
16 luglio 2001.
Con il ricorso, in particolare, la Commissione
europea ha chiesto alla Corte di dichiarare la
Repubblica
italiana
inadempiente
in
relazione agli obblighi ad essa incombenti in
base
alle
direttive
74/442/CEE,
91/689/CEE e 1999/31/CE, relative alla
gestione dei rifiuti e alle discariche e,
contestualmente, di condannarla al pagamento

di sanzioni pecuniarie (una penalit


giornaliera e una somma forfettaria) nonch al
pagamento delle spese.

LA NORMATIVA EUROPEA
Ai sensi della direttiva 74/442/CEE, gli Stati
membri sono tenuti ad adottare le misure
necessarie (tra cui il divieto di abbandono,
scarico e smaltimento incontrollato) per
garantire che i rifiuti siano recuperati o
smaltiti senza pericolo per la salute umana
e per lambiente (articolo 4); essi devono
inoltre adottare le misure necessarie perch ogni
detentore di rifiuti provveda a consegnarli ad
un raccoglitore o provveda lui stesso allo
smaltimento, nel rispetto della direttiva
(articolo 8); infine, larticolo 9 subordina lattivit
di smaltimento dei rifiuti al rilascio da parte
dellautorit nazionale di unautorizzazione
specifica, che pu riguardare un periodo
determinato, pu essere rinnovata o essere
accompagnata da condizione e, infine, pu
essere rifiutata. Il contenuto di tali articoli ora
riprodotto dagli articoli 13, 15, 23 e 36 della
direttiva 2008/98 (che ha abrogato e
sostituito la direttiva 2006/12/CE che, a sua
volta, aveva abrogato e sostituito la direttiva

74/442/CEE). Larticolo 2 della direttiva


91/689/CEE ha previsto, tra laltro, lobbligo di
catalogazione e identificazione da parte
delle autorit nazionali dei rifiuti pericolosi
smaltiti in discarica (anche il contenuto di
tale articolo stato trasposto nellarticolo 35
della direttiva 2008/98/CE, che ha abrogato
anche la direttiva 91/689/CEE). Infine, la
direttiva
1999/31/CE,
allarticolo
4,
condiziona il funzionamento delle discariche
esistenti alla presentazione di un piano di
riassetto sulla base del quale le autorit
nazionali possano decidere il proseguimento
dellattivit o la chiusura; il successivo articolo
18 prevedeva il termine di due anni dallentrata
in vigore della direttiva per ladozione da parte
degli Stati membri delle misure necessarie e per
informare la Commissione.

LA FASE PRECONTENZIOSA
Per non avere adottato i provvedimenti
necessari allattuazione delle disposizioni di tali
direttive, la Corte di giustizia aveva gi
riconosciuto linadempienza dellItalia nella
sentenza
Commissione/Italia
(EU:C:2007:250) del 26 aprile 2006,
accogliendo il ricorso della Commissione
europea.
In
sede
di
controllo
dellottemperanza di tale sentenza, la
Commissione ha chiesto allItalia, nel maggio
2008, di indicare i provvedimenti di
esecuzione adottati. E iniziata una fase
precontenziosa in cui, a giudizio della
Commissione, lItalia ha fornito notizie e dati
frammentari e incompleti che hanno indotto
la Commissione, il 26 giugno 2009, ad
indirizzare allItalia un parere motivato, ai
sensi dellarticolo 228, paragrafo 2, CE, per il
persistere dellinadempimento. La risposta
italiana stata inviata oltre il termine
fissato (1 ottobre 2009), peraltro
prorogato su richiesta italiana (al 30
settembre 2009). Successivamente, lItalia ha
inviato alla Commissione ulteriori documenti
aggiornati relativi allesecuzione della sentenza
della Corte di giustizia dai quali, tuttavia, la
Commissione ha dedotto il persistere della
inadempienza a causa della presenza in 18
regioni su 20 di 218 discariche non conformi
alla
direttiva
74/442/CEE,
prive
di
autorizzazione; di esse, 16 contenevano rifiuti
pericolosi, non catalogati e identificati; infine, ad
avviso della Commissione, relativamente a 5
discariche lItalia non aveva fornito la prova
dellesistenza di un piano di riassetto o di un

provvedimento di chiusura, alla data del 16


luglio 2001. Per tali motivi, la Commissione ha
deciso di presentare il presente ricorso il 16
aprile 2013, ai sensi dellarticolo 260 TFUE. Nel
corso del dibattimento della causa, lItalia ha
fornito una sintesi aggiornata degli
interventi effettuati nelle 218 discariche
abusive indicate dalla Commissione nonch una
lista di ulteriori 71 discariche abusive. La
Commissione, a sua volta, ha ridotto a 198 il
numero delle discariche risultanti non
conformi sulla base dei dati pi recenti a sua
disposizione mentre le ulteriori 71 non
sarebbero oggetto del ricorso.

LE ARGOMENTAZIONI DELLE PARTI: IL NUMERO


DELLE DISCARICHE E GLI INTERVENTI DI
BONIFICA
In particolare, la Commissione ha sottolineato
lesistenza sul territorio italiano, oltre il termine
indicato dal parere motivato, di un notevole
ma incerto numero (tra 368 e 422) di
discariche non conformi alla direttiva
74/442, di cui fra 15 e 21 contenenti rifiuti
pericolosi non catalogati ed identificati. Per tali
siti, i lavori di bonifica non risultano
ultimati o, in qualche caso, nemmeno
programmati, mentre per alcune di tali
discariche era stato disposto il sequestro.
Ad avviso della Commissione, lItalia avrebbe dovuto
adottare misure strutturali dal momento che il sistema
repressivo previsto dalla normativa nazionale si era
dimostrato insufficiente a dare esecuzione alla sentenza
(EU:C:2007:250). Inoltre, lItalia non avrebbe ottemperato
ai suoi obblighi avendo anche omesso di valutare la
necessit di adottare misure di bonifica e recupero
dei siti interessati. Infatti, contrariamente a quanto
sostenuto dallItalia, le misure che prevedono il divieto di
abbandono, scarico e smaltimento incontrollato di rifiuti
non esauriscono gli obblighi previsti dalle direttive
comunitarie e, laddove operazioni di bonifica fossero state
previste, sulla base delle informazioni in possesso della
Commissioni, sarebbero ancora in corso. Inoltre, alla
scadenza del termine de parere motivato, risultavano
irregolari sotto il profilo delle autorizzazioni richieste
dalla direttiva 1999/31 almeno 93 discariche in funzione
alla data del 16 luglio 2001: per taluni siti non sarebbe
stato n approvato n presentato alcun piano di riassetto e
non sarebbe stata adottata alcuna decisione in ordine alla
chiusura; per altri siti, i dati forniti dalle autorit italiane
sarebbero incompleti o poco chiari o addirittura del tutto
mancanti.

LItalia, invece, ha sostenuto di avere adottato


tutte le misure necessarie ai fini
dellesecuzione della sentenza (EU:C:2007:250),
avendo messo in sicurezza tutte le
discariche; a giudizio dellItalia, infatti, la
direttiva 74/442 non imporrebbe obblighi di

ripristino o di bonifica dei siti. Inoltre, non solo


tutte le 218 discariche considerate abusive
dalla Commissione erano inattive alla data
della scadenza del termine previsto dal
parere motivato ma la maggior parte dei siti
sarebbe stata anche bonificata o in corso di
riassegnazione
agli
utilizzi
fondiari
tradizionali. Pertanto, dal momento che le
discariche giudicate non conformi erano chiuse,
le disposizioni relative ai piani di riassetto
non sarebbero state pi applicabili.
Inoltre, ad avviso dellItalia, lampliamento del
numero delle discariche considerate dalla
Commissione avrebbe imposto alla stessa
Commissione lobbligo di inviare un nuovo
parere motivato. Da ultimo, lItalia ha
contestato il fatto che nellordinamento
nazionale non vi sono norme in palese
contrasto con la normativa europea.

UN

INADEMPIMENTO DI CARATTERE GENERALE


E PERSISTENTE

La Corte, preliminarmente, in sede di giudizio


sulla ricevibilit del ricorso, respinge le
argomentazioni
dellItalia
in
merito
allillegittimo ampliamento del numero delle
discariche oggetto del ricorso, dal momento
che, come gi nella sentenza (EU:C:2007:250),
la Corte constata lesistenza di un
inadempimento di carattere generale e
persistente. Essa, infatti, non fa riferimento ai
singoli siti ritenuti non conformi n a disposizioni
specifiche
dellordinamento
giudicate
inadeguate, ma piuttosto alla mancanza di
misure di carattere strutturale che pongano
in essere una riforma in grado di dare
esecuzione alla sentenza.
Entrando poi nel merito del giudizio, in primo
luogo, la Corte ritiene che, come afferma la
Commissione, lItalia ha continuato a violare
larticolo 4 della direttiva 74/442/CEE. Infatti, se
vero, come sostiene lItalia, che larticolo 4
della direttiva 74/442/CEE non impone agli Stati
membri di bonificare i siti delle discariche
abusive, lasciando loro un margine di
discrezionalit nelladozione di misure che
salvaguardino la salute e lambiente, anche
vero che la constatazione di un degrado
rilevante dellambiente per un periodo
prolungato, in assenza di interventi delle
autorit competenti, rivela labuso da parte
dello Stato membro del margine di
discrezionalit. La mera chiusura di una
discarica o la copertura dei rifiuti con terra
e detriti non sono pertanto sufficienti ad

adempiere gli obblighi posti dallarticolo 4 della


direttiva 74/442/CEE. Al contrario, ai sensi di
tale norma, lo Stato membro tenuto a
verificare se sia necessaria la bonifica del
sito e, alloccorrenza, a bonificarlo.
A tale proposito, lItalia non pu sostenere di non
essere stata al corrente che la completa esecuzione
della sentenza (EU:C:2007:250) comportasse anche
ladozione di misure relative alle discariche abusive, dal
momento che i sopralluoghi e le ispezioni menzionati
nei rapporti inviati alla Commissione attestano la piena
consapevolezza delle autorit italiane della minaccia per
la salute e lambiente rappresentata da tali siti. Inoltre,
anche quando i lavori di bonifica fossero stati
programmati, pacifico che, alla data di scadenza del
termine fissato dal parere motivato (30 settembre 2009), in
certi siti i lavori erano ancora in corso o non erano
ancora iniziati; per altri siti, lItalia non ha fornito alcuna
indicazione utile a determinare la data entro la quale tali
bonifiche sarebbero iniziate.

LItalia risulta inadempiente anche con


riferimento allarticolo 8 della direttiva
74/442/CEE, dal momento che impone agli Stati
membri di accertarsi che il detentore di
rifiuti li consegni ad un raccoglitore
autorizzato o provveda egli stesso secondo
le disposizioni della direttiva. Ad avviso della
Corte, tale obbligo non soddisfatto
quando lo Stato membro si limita ad
ordinare il sequestro della discarica e ad
avviare un procedimento penale.
Ad avviso della Commissione, inoltre, lItalia
non ha adempiuto neanche allobbligo,
previsto
dallarticolo
9
della
direttiva
74/442/CEE, di subordinare lattivit di
smaltimento dei rifiuti ad una specifica
autorizzazione rilasciata dalle autorit
competenti. Anche in questo caso, la mera
chiusura di una discarica non sufficiente
a garantire il rispetto della norma, essendo
piuttosto necessaria una specifica attivit di
controllo e vigilanza per laccertamento della
regolarit delle attivit svolte nelle discariche,
che garantisca, eventualmente, la cessazione
delle operazioni svolte irregolarmente e
leffettiva applicazione di sanzioni.
Con riferimento a tale rilievo, lItalia si limitata ad
affermare che tutte le discariche indicate dalla
Commissione risultavano chiuse alla scadenza del
termine impartito. Inoltre, nelle memorie difensive, lItalia
ha riconosciuto che i gestori di alcune di tali discariche
non hanno mai disposto dellautorizzazione.

La Corte dichiara linadempimento dellItalia


anche con riferimento agli obblighi di
catalogazione e identificazione dei rifiuti
pericolosi depositati in discarica. Infatti,
lItalia non ha sostenuto, e tantomeno

dimostrato, di avere provveduto, entro il


termine impartito, in tal senso.
Infine, ad avviso della Corte, lItalia ha violato
anche
lobbligo
di
subordinare
la
continuazione dellattivit di una discarica
allapprovazione di un piano di riassetto, come
previsto
dallarticolo
14
della
direttiva
1999/31/CE. A tale riguardo, lItalia si limitata
ad affermare che tutte le discariche indicate
dalla Commissione come irregolari quanto al
piano di riassetto, erano chiuse alla scadenza
del termine. Tuttavia, come risulta dalla
documentazione prodotta dallItalia, alcune di
tali discariche sono state aperte senza
autorizzazione e per tali siti non stato
adottato alcun provvedimento di chiusura.

LA DETERMINAZIONE DELLE PENE


PECUNIARIE
Quanto alla determinazione dellammontare
delle
pene
pecuniarie,
la
Corte
preliminarmente ricorda che rientra tra le sue
prerogative stabilire le sanzioni pecuniarie
adeguate, in particolare per prevenire la
reiterazione di analoghe infrazioni al diritto
dellUnione.
La possibilit di irrogare una sanzione pecuniaria
dipende dallaccertamento del perdurare
dellinadempimento fino allesame dei fatti
da parte della Corte: nel caso in specie,
risulta alla Commissione che, al momento della
discussione del ricorso, 200 discariche
italiane non erano ancora conformi alle
disposizioni europee.
In particolare, 198 non erano conformi allarticolo 4 della
direttiva 74/442/CEE e, tra queste, 2 non erano conformi
neppure agli articoli 8 e 9 di tale direttiva e 14, contenenti
rifiuti pericolosi, non erano conformi neanche allarticolo 2
della direttiva 91/689. Resterebbero altre due discariche
per le quali non sono stati adottati n un piano di riassetto
n provvedimenti di chiusura definitiva, in violazione
dellarticolo 14 della direttiva 1999/31. LItalia, dal canto
suo, ha continuato a negare la violazione di tali
disposizioni.

Da tali elementi, pertanto, la Corte deduce la


persistenza dellinadempimento e osserva
che la condanna al versamento di una
penale costituisce un mezzo finanziario
adeguato a sollecitare lItalia alladozione
delle misure necessarie per garantire la
completa
esecuzione
della
sentenza
(EU:C:2007:250),
ponendo
fine
allinadempimento. I criteri da prendere in
considerazione per fissarne limporto sono,

pertanto: la durata dellinadempimento, il


suo grado di gravit e la capacit di
pagamento dello Stato membro, determinata
sulla base della recente evoluzione del Prodotto
interno lordo (PIL). Nellapplicazione di tali
criteri, la Corte deve tenere conto delle
conseguenze dellomessa esecuzione sugli
interessi pubblici e privati nonch dellurgenza di
indurre lo Stato membro a conformarsi ai suoi
obblighi.
Linadempimento dellItalia risulta grave in
quanto lobbligo di smaltire i rifiuti senza
pregiudizio per la salute umana e lambiente
costituisce uno degli obiettivi della politica
ambientale dellUE. Inoltre, il fatto che la
controversia in esame riguardi la mancata
esecuzione di una sentenza avente ad
oggetto una prassi generale e persistente
aumenta la gravit dellinadempimento. Inoltre,
pur tenendo conto dei notevoli progressi
compiuti dallItalia, essi sono stati compiuti
con grande lentezza e, alla data di
discussione del ricorso, numerose sono
ancora le discariche abusive in funzione.
Pertanto,
la
Corte
calcola
la
durata
dellinadempimento in oltre sette anni.
LA PENALIT DI IMPORTO DECRESCENTE

Per tenere conto dei progressi compiuti, la Corte


giudica opportuno condannare lItalia al
pagamento di una penalit decrescente su
base semestrale in ragione del numero di
siti messi a norma, computando due volte le
discariche contenenti rifiuti pericolosi, sulla base
delle
prove
delladozione
delle
misure
necessarie, trasmesse alla Commissione prima
della fine di ciascun semestre.
La penalit semestrale, da versare alla
Commissione, sul conto Risorse proprie
dellUnione europea, calcolata, per il primo
semestre successivo alla sentenza, a partire da
un importo iniziale di 42.800 euro, dal
quale saranno detratti 400.000 euro per
ciascuna
discarica
contenenti
rifiuti
pericolosi messa a norma e 200.000 euro
per le altre discariche regolarizzate.

LA SOMMA FORFETTARIA
Ad avviso della Corte, il numero elevato di
discariche non conformi e il gran numero di
procedure di infrazione in materia di rifiuti delle
quali stata investita sono indice del fatto che
la prevenzione effettiva della futura

reiterazione di analoghe infrazioni al diritto


dellUnione richiede ladozione di una
misura dissuasiva, quale la condanna al
pagamento di una somma forfettaria,
correlata alle caratteristiche dellinadempimento
rilevato e al comportamento specifico dello Stato
membro. Anche in questo caso, i criteri per il
calcolo dellammontare sono la gravit
dellinadempimento, la sua durata dopo la
pronuncia della sentenza e la capacit di
pagamento dello Stato interessato. Dal
momento che linadempimento italiano ha
carattere generale e persistente, che le
discariche si trovano nella quasi totalit
delle regioni italiane e che alcune di esse
contengono rifiuti pericolosi, la Corte giudica
equo condannare lItalia al pagamento di
una somma forfettaria di 40 milioni di
euro.
Infine, essendo parte soccombente, lItalia
condannata anche al pagamento delle spese.

I DATI PI RECENTI
Si segnala che, in risposta allinterrogazione
5-03513, il Governo, lo scorso 11 settembre,
ha fatto il quadro della situazione relativa
alla causa in atto. In particolare, come emerso
anche nel corso dell'udienza dello scorso 4
settembre dinanzi alla Corte UE, dall'ultimo
aggiornamento trasmesso dalle Regioni sullo
stato degli interventi di bonifica a maggio
2014 risulta che 47 delle 218 discariche
segnalate nel ricorso del 2013 sono state
bonificate, mentre per i 171 siti ad oggi
residui gli interventi sono progettati o in
corso di esecuzione.

Inoltre, con la Legge di Stabilit 2014 stato


istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare un apposito fondo, con una dotazione
di 30 milioni di euro per ciascuno degli
esercizi 2014 e 2015, destinato al
finanziamento di un piano straordinario di
bonifica delle discariche abusive individuate
in relazione alla procedura di infrazione
comunitaria
n.
2003/2077.
Da
una
ricognizione preliminare sugli interventi
da finanziare sono state individuate 43 aree
di discarica che necessitano di adeguata
copertura finanziaria ed stato definito il
piano straordinario degli interventi con il
relativo fabbisogno finanziario. Tale piano in
corso di approvazione.
Con riguardo alla situazione generale delle discariche
operative nel territorio nazionale, si segnala infine che
nellultimo Rapporto rifiuti urbani dellISPRA (paragrafo 3.6
Lo smaltimento in discarica) viene segnalato che nel 2003
risultavano operative 466 discariche destinate allo
smaltimento dei rifiuti urbani, ben 286 discariche in pi
rispetto a quelle operative nel 2013 e che i rifiuti urbani
smaltiti in discarica, nel 2013, ammontano a quasi 11
milioni di tonnellate, facendo registrare, rispetto alla
rilevazione effettuata per il 2012, una riduzione di circa il
7%, pari a quasi 800 mila tonnellate di rifiuti.
A tale dato si aggiungono gli 11,5 milioni di tonnellate di
rifiuti speciali smaltiti nelle discariche per rifiuti speciali1.
TEMI DELLATTIVIT PARLAMENTARE SUL WEB

Rifiuti e discariche;

Emergenze rifiuti.

Cfr. Rapporto rifiuti speciali 2014 dellISPRA (paragrafo


2.5 Lo smaltimento in discarica). In tale rapporto viene
sottolineato che 137 delle 418 discariche per rifiuti speciali
ricevono anche rifiuti urbani (dato 2012).

XVII LEGISLATURA DOCUMENTAZIONE PER LE COMMISSIONI ESAME DI ATTI E DOCUMENTI DELL UE, N. 28, 16 DICEMBRE 2014
Il bollettino stato curato dallUfficio Rapporti con lUnione europea ( 06 6760.2145 - cdrue@camera.it)