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Parte I - Capitolo 6
LAMMINISTRAZIONE PUBBLICA LAMMINISTRAZIONE PUBBLICA
R. Bin - G. Pitruzzella Diritto Pubblico, Giappichelli Editore, Torino, 2002.
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SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
Cap.I-6 - Par. 1
PLURALISMO AMMINSITRATIVO
E MOLTEPLICITA DEI MODELLI
AMMINISTRATIVI
Levoluzione della Pubblica Amministrazione:
negli Stati liberali, lamministrazione seguiva un sistema organizzativo unitario.
In Europa, partendo dallesperienza francese, si era affermato il c.d. modello
ministeriale: lamministrazione era articolata in organismi gerarchicamente
strutturati e al vertice cera un organo chiamato ministro.
Il ministro era lunico ufficio competente a manifestare allesterno, con effetti
giuridicamente vincolanti, la volont del ministero.
I ministri, insieme al Primo ministro, formavano il Consiglio dei ministri.
In tale quadro, non cera spazio per lautonomia degli enti locali, definiti dalla
dottrina, enti autarchici: essi diventavano uno strumento dello Stato centrale, che
esercitava su di loro penetranti controlli.
Negli Stati di democrazia pluralista, luniformit dellamministrazione stata
abbandonata in favore di un modello pluralistico, articolato in una molteplicit di
strutture autonome e con indirizzi politici differenti, spesso anche conflittuali.
Accanto ai ministeri, sono sorte altre figure: le Agenzie, le Autorit indipendenti.
Inoltre, la Costituzione ha garantito agli enti locali autonomia politica,
amministrativa e finanziaria.
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Cap.I-6 - Par. 2
IL GOVERNO E LA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
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SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
Governo e Pubblica Amministrazione:
Ogni ministro a capo di uno dei grandi rami dellamministrazione statale,
denominato ministero. Il ministro ha una doppia veste istituzionale.
Lattuale organizzazione dei ministeri in Italia basata sul principio di separazione
tra politica e amministrazione.
Agli organi di governo (Consiglio dei ministri e ministro), spetta la funzione di
indirizzo politico e amministrativo
Ai dirigenti amministrativi, spetta ladozione degli atti e dei provvedimenti
amministrativi e la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa.
Come membro del Consiglio dei
ministri, partecipa alla formazione
dellindirizzo politico
Costituisce il vertice amministrativo di un
ministero, chiamato a realizzare lindirizzo
deciso dal Consiglio dei ministri.
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SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
Cap.I-6 - Par. 3
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
SULLAMMINISTRAZIONE
La Costituzione e la Pubblica Amministrazione:
Nonostante le amministrazioni pubbliche costituiscano una rete assai articolata, la
Costituzione ha fissato alcuni principi comuni:
Legalit della P.A.: la pubblica amministrazione pu fare solo ci che previsto
dalla legge e nel modo da essa indicato. Ovviamente, la P.A. mantiene una certa
libert dazione (c.d. discrezionalit amministrativa).
Imparzialit della P.A.: vietato effettuare discriminazioni arbitrarie tra soggetti.
Limparzialit la traduzione sul piano amministrativo del principio di uguaglianza.
Buon andamento della P.A.: lattivit amministrativa deve rispondere a criteri di
efficienza e di efficacia.
Principio del concorso pubblico: salvo i casi stabiliti dalla legge, agli impieghi
nella P.A. si accede per concorso. Tale principio pone il merito personale come
criterio per selezionare i pubblici dipendenti.
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Dovere di fedelt: i pubblici ufficiali devono adempiere le loro funzioni con
disciplina e onore, prestando giuramento, quando previsto dalla legge (art.54). Per
questo, la Costituzione prevede limiti al diritto di iscrizione ai partiti politici per
magistrati, militari di carriere in servizio attivo, funzionari ed agenti di polizia,
rappresentanti diplomatici e consolari allestero.
Principio di separazione tra politica e amministrazione: gli organi di governo
determinano obiettivi e programmi e gli organi burocratici hanno la titolarit dei
poteri di gestione amministrativa.
Responsabilit personale dei pubblici dipendenti: esclusa ogni forma di
immunit per gli atti da essi compiuti in violazione dei diritti.
Lamministrazione pubblica deve tendere ad essere locale: dopo la Riforma del
Titolo V, larticolo 118 stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai
Comuni. Province, Comuni e citt metropolitane sono titolari di funzioni proprie,
oltre a quelle conferite loro con legge statale o regionale.
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Cap.I-6 - Par. 3
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
SULLAMMINISTRAZIONE
SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
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SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
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Cap.I-6 - Par. 4
I PRINCIPI SUL
PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO I principi sul provvedimento amministrativo:
il provvedimento amministrativo definito come una sequenza di atti preordinati
alladozione del provvedimento finale. Si possono individuare quattro fasi:
fase delliniziativa: aperta dallistanza del soggetto interessato ad ottenere il
provvedimento o dalliniziativa diretta dellamministrazione (c.d. provvedimento
dufficio).
Fase istruttoria: si accertano gli elementi di fatto e di diritto su cui dovr basarsi
la decisione dellamministrazione. Consiste nellesame di documenti, svolgimento
di verifiche, sopralluoghi. Talvolta, si ascoltano pareri delle strutture consultive e si
devono ricevere atti di consenso di altre amministrazioni, interessate dal
provvedimento (i c.d. nulla-osta).
Fase costitutiva: in cui si adotta il provvedimento amministrativo vero e proprio.
Fase integrativa dellefficacia: si ha quando il provvedimento, per poter produrre
effetti giuridici, deve essere seguito da qualche adempimento ulteriore.
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SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
La legge generale sul procedimento amministrativo:
La legge 241/90 ha codificato i principi sullo svolgimento del procedimento
amministrativo:
lamministrazione persegue i fini stabiliti dalla legge (principio di legalit) e opera
seguendo criteri di economicit, efficacia e pubblicit.
Il procedimento deve concludersi in tempi certi: se non diversamente determinato,
il termine di 30 giorni.
Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato.
Lamministrazione ha il dovere di provvedere: il procedimento deve comunque
concludersi con un provvedimento espresso.
Ogni procedimento deve avere un funzionario responsabile: egli deve seguire il
procedimento dallinizio alla fine.
Il procedimento deve garantire la semplificazione amministrativa: occorre ricercare
la massima snellezza operativa, riducendo gli oneri imposti ai privati.
Lamministrazione deve garantire il diritto di accesso ai documenti amministrativi:
ad eccezione dei documenti coperti da segreto di Stato o divieto di divulgazione.
Cap.I-6 - Par. 4
I PRINCIPI SUL
PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO
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Cap.I-6 - Par. 5
I CONTRATTI DELLA
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
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SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
I contratti della P.A.:
Per raggiungere i loro fini, le P.A. possono decidere di stipulare contratti con soggetti
privati. I contratti si possono distinguere in attivi e passivi: con i contratti attivi si
acquisiscono delle entrate, i contratti passivi comportano delle spese.
Un contratto di particolare rilevanza lappalto pubblico: il contratto concluso tra
amministrazione e un imprenditore privato, che opera con una propria organizzazione
e a proprio rischio, in cambio di un pagamento pattuito.
Sono individuabili vari tipi di appalti:
- appalto di opere pubbliche: se lappalto prevede la realizzazione di unopera nuova
- appalto di forniture: se lappalto prevede la fornitura di determinati beni
- appalto di servizi: se lappalto prevede la fornitura di servizi (es. pulizie).
Ovviamente, lattivit contrattuale della P.A. sottoposta a regole speciali, soprattutto
circa le modalit di scelta del privato: in particolare, sono stati studiati particolari
procedimenti amministrativi per assicurare il perseguimento dellinteresse pubblico e
per garantire parit di trattamento tra tutti i privati in gara.
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SINTESI A CURA DI: Andrea BAROLINI - Emanuele ISONIO
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Cap. I-6 - Par. 6
I SERVIZI PUBBLICI
I servizi pubblici:
lattivit amministrativa si distingue in funzione pubblica e servizio pubblico:
la funzione pubblica si caratterizza per i poteri autoritativi, che producono
conseguenze giuridiche indipendentemente dal consenso del destinatario (es.
lesproprio di un bene privato).
Il servizio pubblico si svolge senza luso di poteri autoritativi, anche se la sua
istituzione risponde a un obbligo imposto da una legge a tutela di interessi generali
(es. lattivit di cura dei malati delle A.S.L.).
Per garantire linteresse pubblico, in passato il legislatore aveva riservato i servizi
pubblici in monopolio allamministrazione pubblica. Tale situazione stata superata,
in seguito allinflusso del diritto comunitario e molti settori sono stati aperti alla
concorrenza (es. trasporto aereo, distribuzione del gas).
Tra i servizi pubblici, quelli locali mirano a soddisfare bisogni di una collettivit
locale e la loro fornitura rientra fra i compiti del Comune. Es: la distribuzione
dellacqua potabile, la raccolta dei rifiuti, il trasporto pubblico urbano, lilluminazione.