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Newsletter n.

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18 maggio 2011
Cari Amici,
Vi invio il testo del mio intervento in Aula in merito alla
Proroga dei termini per l’esercizio della delega di cui alla legge 5
maggio 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale.
On. Amedeo Ciccanti

XVI LEGISLATURA
Resoconto stenografico dell'Assemblea
Seduta n. 473 di martedì 17 maggio 2011

Discussione del disegno di legge: Proroga dei termini per l'esercizio della delega di cui alla legge 5
maggio 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale (A.C. 4299-A)

AMEDEO CICCANTI. Signor Presidente, signor sottosegretario,


collega relatore Ceroni, onorevoli colleghi, con la proroga dei
termini per l'esercizio della delega in materia di federalismo fiscale
ossia della legge n. 42 del 2009 questo Governo, questa
maggioranza denuncia il proprio fallimento riformatore,
essendo questa l'unica riforma organica che in questi tre anni è
stata proposta al Parlamento. Si arriverà al 2013, alla fine di questa
legislatura, con una legge spot fatta sulla carta perché inattuata

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e inattuabile. Noi dell'Unione di Centro abbiamo detto dal primo
giorno che il meccanismo complicato, farraginoso posto dalla legge
delega - facevo parte del Comitato dei nove e l'ho
sottolineato con forza negli interventi sui vari articoli - non
avrebbe funzionato così com'è e non sta funzionando. I ritardi del
Governo nell'emanazione dei decreti legislativi di attuazione hanno
fatto il resto cioè hanno confermato le nostre preoccupazioni. Il
clima di scontro politico dentro e fuori questa maggioranza e tra
questa e il sistema delle autonomie hanno reso ancora più
complicato il percorso.
Tutto però ha un vizio d'origine, un vizio politico genetico che è
proprio della maggioranza cioè la convinzione dell'autosufficienza
politica e numerica dal punto di vista parlamentare.
La convinzione che si governi con la forza dei numeri è il
vizio di questa maggioranza, ma anche la sua condanna politica,
perché si è cacciata in un vicolo cieco dove un processo riformatore
di cui questo Paese ha bisogno non trova approdi. In tre anni di
Governo non solo non ha fatto una riforma utile alla
modernizzazione del Paese, ma si è sempre di più indebolita
politicamente per la perdita di credibilità tra gli italiani e
l'appuntamento elettorale di ieri ne ha dato una dimostrazione
abbastanza esplicita.
Oggi questo Governo e questa maggioranza sono più deboli
del 2008. Quello che è grave è che tale debolezza non deriva
dall'impatto di riforme impopolari ma utili all'Italia, ma dal non
aver fatto nulla, preoccupati solo della gestione del potere,
dei sottosegretari, dei Ministri, di cui ancora non vediamo
nemmeno la fine.
Il federalismo fiscale è stata l'unica riforma degna di nota, come

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dicevo, su cui questo Governo ha scommesso, anche perché è la
ragione dell'esistenza della Lega Nord in questa coalizione di
maggioranza, è la ragione sociale per cui esiste la Lega Nord. Va
riconosciuta al Ministro Calderoli la generosità e la determinazione
con cui ha portato avanti il suo disegno riformatore. Parimenti va
registrata però la debolezza realizzativa di tale disegno
riformatore. Fin dalla sua nascita questo disegno riformatore è
andato avanti per assestamenti progressivi. È stato costruito, si può
dire, giorno per giorno, spot dopo spot. La Lega ha giustificato mese
dopo mese, crisi dopo crisi, la sua presenza nel Governo con la
chimera del federalismo, ha tenuto sui suoi binari l'elettorato del
nord, indicando nella riforma del federalismo fiscale il traguardo
finale, la madre di tutte le loro battaglie. A vedere le cose come
stanno, si può dire che il prodotto finora ottenuto è tutt'altra cosa
rispetto alle promesse fatte. In campagna elettorale era stato
promesso un federalismo fiscale secondo il modello lombardo, ossia
basato su una concezione proprietaria del tributo, vale a dire di un
tributo regionale che poi diventava nazionale in ragione della
perequazione. Secondo la proposta di legge della regione
Lombardia, fatta propria dalla Lega Nord e dal Popolo della Libertà,
erano le regioni del nord a distribuire i tributi e non lo Stato. Le cose
sono andate diversamente: è stata abbandonata la promessa
elettorale ed è stata presa come riferimento la proposta di
legge del Governo Prodi, dove i tributi rimanevano erariali, ossia
erano entrate dello Stato, a prescindere dalla loro origine regionale.
La legge n. 42 del 2009 che ne è derivata ha previsto una riforma
che per realizzarsi contava almeno 20 decreti legislativi da
definirsi in 24 mesi, ossia entro il prossimo 21 maggio. Ad oggi
sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale soltanto cinque

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decreti legislativi: il n. 85 del 2010 sul federalismo demaniale, il
n. 156 del 2010 su Roma capitale, il n. 216 del 2010 sui fabbisogni
standard di comuni e province, il n. 23 del 2011 sul federalismo
municipale e l'ultimo decreto sul federalismo regionale e i
fabbisogni sanitari. Praticamente poco o niente, se andiamo a
vedere la sostanza di questi decreti legislativi.
Il federalismo demaniale si è rivelato uno spot e di cattivo
gusto per i comuni e le province. Infatti, il trasferimento dei
beni e delle cose individuati negli accordi di valorizzazione ancora
devono essere effettuati, nonostante sia trascorso un anno
dall'indicazione.
Ma c'è di peggio: l'articolo 9, comma 2, del decreto, prevede che il
Presidente del Consiglio dei ministri emetta uno o più decreti per
ridurre le risorse a qualsiasi titolo spettanti alle regioni e agli enti
locali in proporzione alla riduzione delle entrate erariali conseguenti
al trasferimento dei beni. A che è servito questo decreto, ai fini
del federalismo, se i beni trasferiti alle regioni e agli enti
locali poi vengono pagati con la riduzione dei trasferimenti
di risorse? Forse a valorizzare il patrimonio pubblico? Sarebbero
bastati degli accordi di programma tra le Agenzie delle entrate, del
demanio e del territorio e i rispettivi enti locali di ubicazione dei
beni e si sarebbe fatto prima e meglio.
Non mi soffermo sul decreto per Roma capitale, perché non solo
non dice niente, in quanto rimanda tutto al nuovo statuto, ma non
c'entra niente con il federalismo fiscale. Anzi, è l'esatto opposto
di quel federalismo a trazione leghista, che era stato concepito
contro «Roma ladrona». Basti pensare che la legge n. 42 del 2009
ha come titolo l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione,
mentre il capitolo di Roma capitale, del tutto estraneo al contesto

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normativo del federalismo fiscale, è posto all'articolo 114, comma
3, della Costituzione.
Si è trattato, evidentemente, del prezzo che Bossi ha dovuto pagare
alla componente di Alleanza nazionale del Popolo della Libertà e al
sindaco Alemanno, al quale sono stati anche regalati alcuni miliardi,
in questi tre anni, dalle varie manovre finanziarie, a differenza dei
tagli operati sugli altri comuni italiani.
Diverse sono le valutazioni sul decreto relativo alla
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard dei
comuni e delle province. Esso è, forse, il provvedimento cardine
del federalismo fiscale, perché cambia il criterio della spesa storica
quale parametro di trasferimento delle risorse dallo Stato agli enti
locali.
Questo decreto - va sottolineato - è entrato in vigore il 18
dicembre 2010, ossia un anno e mezzo dopo l'entrata in vigore
della legge sul federalismo fiscale. È legittimo chiedersi: cosa ha
fatto il Governo in 18 mesi, su 24 che ne aveva disposizione, per
attuare la legge n. 42 del 2009? Attenzione: non avremo questa
nuova parametrazione dei costi e delle funzioni fondamentali dei
comuni e delle province prima del 2014. Infatti, nel 2011, saranno
determinati i fabbisogni standard per almeno un terzo delle funzioni
fondamentali, che entreranno in vigore nel 2012 e, nello stesso
anno, saranno determinati gli altri due terzi di fabbisogni standard,
che entreranno in vigore nel 2013. Solo nel 2014, saranno
determinati i fabbisogni standard di tutte le funzioni
fondamentali.
Su questo punto, però, entriamo in un altro girone infernale, quello
delle funzioni fondamentali. La critica di fondo che ho fatto a nome
dell'Unione di Centro durante l'approvazione della legge di riforma

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del federalismo fiscale è che mancava l'oggetto, ossia si
modificava il meccanismo tributario di finanziamento delle
funzioni degli enti locali senza conoscere le funzioni che essi
esercitavano. Un assurdo giuridico e politico.
La risposta fu data con l'articolo 21, comma 3, della legge n. 42 del
2009, indicando le funzioni fondamentali in modo provvisorio,
valide, cioè, in via transitoria, per un periodo non superiore a cinque
anni. Infatti, le vere funzioni fondamentali dei comuni e delle
province aspettano di essere ancora definite, come prevede
l'articolo 117, comma 2, lettera p) della Costituzione, modificata nel
2001, da almeno dieci anni. Esse sono state individuate in prima
lettura, da un anno ormai, da questo ramo del Parlamento e
riposano in pace da tale data presso la Commissione affari
costituzionali del Senato.
L'elenco delle funzioni fondamentali dei comuni e delle province
previste nel cosiddetto codice delle autonomie è più del doppio di
quelle elencate dal ricordato articolo 21. Pertanto, è di tutta
evidenza il danno che subiranno gli enti locali dal 2014,
quando andranno a regime i fabbisogni standard.
Infatti, avranno copertura integrale solo le funzioni fondamentali
provvisorie mentre per tutte le altre funzioni, anche quelle che per il
codice delle autonomie sono da considerarsi fondamentali, in
quanto non legiferate, saranno coperte solo parzialmente dalle
entrate. Le funzioni non fondamentali, infatti, secondo l'articolo
11 della legge n. 42 del 2009, saranno finanziate da entrate
proprie e da un fondo perequativo basato sulla capacità fiscale per
abitante. In base all'articolo 9 della legge n. 42 del 2009, la
capacità fiscale per abitante in ogni regione o comune è in
rapporto al gettito medio nazionale per abitante e quindi può

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essere superiore, e in tal caso non dà diritto al fondo
perequativo, oppure può essere inferiore e allora dà diritto
al fondo perequativo. Attenzione, però, il fondo perequativo
non copre integralmente il fabbisogno standard come per le
funzioni fondamentali, ma tende a ridurre il differenziale della
capacità fiscale per abitante e quindi finanzia solo
parzialmente le funzioni non fondamentali.
Ecco perché la norma transitoria di cui all'articolo 21, che ho
richiamato, è vessatoria per i comuni: perché non verranno
finanziate funzioni come quelle attinenti le attività e la
realizzazione con manutenzione di impianti sportivi e
culturali, di beni culturali, del turismo o dello sviluppo
economico del territorio; ogni comune, almeno per una parte,
queste funzioni se le dovrà finanziare da solo.In tal modo i comuni
poveri diventeranno più poveri e quelli ricchi diventeranno più ricchi
posto che quelli poveri sono tali perché hanno minori entrate fiscali
significative; ma, poiché questo accade per mancanza di cespiti
imponibili, tali comuni, quindi, non possono neanche aumentare la
pressione fiscale. Il federalismo fiscale targato Lega Nord Padania -
farebbero bene gli amici e i colleghi del Partito Democratico e di
Italia dei Valori a riflettere sulle indulgenze concesse in alcuni
decreti legislativi - realizza questo tipo di federalismo: le funzioni
fondamentali formato tascabile per cinque anni sono finanziate
integralmente secondo il fabbisogno standard; le altre funzioni
saranno finanziate integralmente per i comuni del nord,
ossia soprattutto del Piemonte, della Lombardia, del Veneto
e forse anche dell'Emilia Romagna perché hanno una elevata
capacità fiscale e quindi non hanno nemmeno bisogno del fondo
perequativo, mentre i comuni e le province del resto d'Italia,

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a minore capacità fiscale, saranno costretti ad un parziale
finanziamento con il fondo perequativo. Questo parziale
finanziamento è ancora tutto da inventare e da definire. L'Italia a
due velocità è bella e servita; anziché fare delle leggi per il sud,
questa basta, di per sé, ad agire in senso opposto.
Un altro decreto, quello sul federalismo municipale, invece, ha
visto di tutto. Quello che rileva sul piano politico è stata
l'approvazione, con voto di fiducia, di una risoluzione del
Parlamento che ha imposto a tutte le realtà municipali, di
qualunque colore politico, una soluzione legislativa raffazzonata e
contraddittoria che non reggerà sicuramente nel tempo. La prima
osservazione è che tale decreto è entrato in vigore il 7 aprile
scorso, dopo quasi due anni, dall'approvazione della legge
n. 42 del 2009. La seconda osservazione è dettata dalla
rateizzazione della sua applicazione, si tratta in realtà di un
impianto sbagliato ma che si realizza nel tempo. Si tratta cioè di
uno spot elettorale, di una legge annuncio. Bisogna aspettare
infatti, entro il corrente anno, il decreto che compensa con l'accisa
erariale la cancellazione per i comuni dell'addizionale dell'accisa
sull'energia elettrica. Bisogna aspettare il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri che firma la
percentuale della compartecipazione dei comuni al gettito
dell'IVA. Bisogna aspettare annualmente, entro il 30 novembre, il
decreto del Ministro dell'interno che fissa le modalità di
alimentazione e di riparto del fondo sperimentale di riequilibrio.
Inoltre, bisogna aspettare annualmente il decreto che riduce
i trasferimenti ai comuni di pari importo a riparto del fondo
sperimentale di riequilibrio e al gettito di compartecipazione IVA,
bisogna aspettare il decreto del Ministero dell'economia e delle

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finanze che fissa a dopo il 2012 l'incremento della quota di cedolare
secca in rapporto all'ulteriore riduzione dei trasferimenti erariali,
bisogna aspettare il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri con il quale possono essere modificate le aliquote e le
quote del gettito dei tributi da attribuire ai comuni con riferimento
all'imposta di registro e di bollo, alle imposte catastali e ipotecarie e
del gettito sulla compartecipazione IVA, del gettito della cedolare
secca e del gettito dei tributi da trasferimento immobiliare.
Bisogna ancora aspettare il regolamento per l'attuazione
dell'imposta di soggiorno, bisogna aspettare il regolamento per il
graduale sblocco, anche se parziale, dell'addizionale comunale
IRPEF, bisogna aspettare il regolamento di revisione dell'imposta
di scopo, bisogna aspettare il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri con cui può essere modificata l'aliquota della imposta
municipale propria - oggi allo 0,76 per cento - prevista sugli
immobili diversi dall'abitazione principale, bisogna aspettare il
regolamento dell'imposta municipale secondaria, e potrei seguitare
ancora. Questo è il federalismo municipale che è stato svenduto al
popolo del nord come cosa fatta e realizzata.
Come si vede si sbandiera una delle riforme più importanti della
legge delega sul federalismo fiscale come un grande successo ma,
in realtà, è una scatola vuota. Il federalismo municipale,
ammesso che sia un impianto fatto bene, e abbiamo visto che non
lo è, è ancora tutto da scrivere. Quello che vogliamo rilevare
quando ne sarà stesa la scrittura definitiva è l'inconsistenza
dell'impianto logico e legislativo: soprattutto, è in esso presente un
errore di impostazione generale. Infatti, secondo il Ministro Calderoli
nasce dal presupposto federalista vedo-pago-voto. In realtà chi vota
non paga e chi paga non vede e, quindi, non giudica politicamente

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l'operato del sindaco e del governo municipale.
Le entrate dei comuni sono principalmente dovute dall'IMU e
dalla compartecipazione IVA, dalla tassa di soggiorno,
dall'ICI e, eventualmente, dalla tassa di scopo. L'ICI sulle
seconde e terze case la paga prevalentemente chi non risiede nel
comune e, quindi, non vota. L'IMU, sugli immobili per le attività
produttive, commerciali e professionali, non richiede la residenza,
così come l'imposta di soggiorno e, quindi, chi paga le tasse in quel
comune non vota in quel comune.
Allora, che federalismo è questo? Di una cosa siamo certi: è un
federalismo che aumenterà la pressione fiscale. Di un'altra
cosa siamo certi: che dell'aumento delle tasse e della
contraddizione di questo federalismo si vedranno gli esiti soltanto
dopo il 2013, quando saranno state fatte le elezioni nazionali e i
danni non potranno più essere sanzionati politicamente con il voto
degli elettori. L'ultimo decreto legislativo approvato in ordine di
tempo è quello sulle regioni e la sanità. Anche qui la
rideterminazione dell'addizionale IRPEF dal 2013, la definizione dei
criteri per l'attribuzione del gettito della compartecipazione IVA, la
maggiorazione dell'addizionale regionale IRPEF oltre lo 0,5 per
cento per l'anno 2013, la soppressione di alcuni trasferimenti
statali, la definizione delle modalità gestionali ed operative dei
tributi regionali, la quantificazione finanziaria delle misure
compensative di interventi statali sulla base imponibile e sulle
aliquote dei tributi regionali e la definizione delle modalità di
convergenza verso i costi standard delle spese per i livelli essenziali
delle prestazioni, che devono essere finanziate integralmente
attraverso il fondo perequativo, sono tutti adempimenti da
compiere con ulteriori provvedimenti governativi e ministeriali o

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convenzionali, che fanno di questo decreto legislativo un'altra
scatola vuota.
Anche questo decreto legislativo è uno spot elettorale per il
popolo padano. Mancano ancora da definire, perché sono in
corso di esame, l'attuazione dell'articolo 16 della legge n. 42
del 2009 in materia di risorse aggiuntive e di interventi
speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali,
per il quale manca solo il parere della Commissione bilancio, il
decreto legislativo attinente alle disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni e degli enti locali e manca anche il decreto legislativo
relativo ai meccanismi sanzionatori e premiali relativo a regioni,
province e comuni, ai sensi degli articoli 2, 17 e 26 della
richiamata legge n. 42. Mancano per il momento questi decreti
legislativi che sono già stati adottati dal Governo e altri che bollono
in pentola non sono di conoscenza di questo Parlamento.
Comunque la seconda relazione semestrale che il prossimo mese
verrà fatta per la verifica dello stato di attuazione del federalismo ci
darà migliore e maggiore cognizione sullo stato dell'arte.
Appare quindi più che opportuna una proroga dei termini.
Noi dell'Unione di Centro la chiediamo da mesi perché una
valutazione più serena dei precedenti decreti legislativi, come
quello sul federalismo municipale, non gravata dalle scadenze
avrebbe portato probabilmente ad esiti migliori. Riteniamo però
questa decisione tardiva, un'occasione mancata per rivedere
alcune norme di procedura, come per esempio la
formalizzazione del parere delle Commissioni bilancio di Camera e
Senato da esprimersi sul testo del parere della Commissione
bicamerale sul federalismo oppure sui criteri di decorrenza dei

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termini per l'espressione del parere della Conferenza unificata e
sulle modalità di confronto tra questa Conferenza unificata e il
Governo. Riteniamo però ancora più sconfortante politicamente la
caparbietà con cui ci si ostina a difendere una legge delega che
ignora completamente il ruolo della famiglia e un corretto assetto
tributario sulla tipologia di tributi da destinare alle funzioni
fondamentali dei comuni e delle province.
Fin qui, dall'inizio ho sostenuto che il gettito sulla
compartecipazione IRPEF, in quanto basato sul principio di
progressività, fosse prevalentemente destinato a finanziare i
fabbisogni standard di funzioni solidaristiche, connesse cioè ai livelli
essenziali per le prestazioni sociali e sanitarie, mentre tutte le altre
entrate derivanti da altre imposte dovevano essere destinate per
finanziare i fabbisogni standard relativi a funzioni di carattere
generale e attinenti lo sviluppo economico, fatta salva ovviamente
la compartecipazione IVA per finanziare il solo fondo perequativo.
Abbiamo sostenuto, come Unione di Centro, di inserire criteri e
principi direttivi di delega per differenziare la base
imponibile dei tributi municipali, compresa l'addizionale e la
compartecipazione IRPEF, su un sistema di detrazioni e di deduzioni
per i componenti a carico delle famiglie ovvero di differenziare le
tariffe sui servizi a domanda individuale in base ai principi
del fattore famiglia. Da questo punto di vista abbiamo trovato un
Governo e una maggioranza sorda e grigia, che ha guardato
dall'altra parte rispetto alle difficoltà delle famiglie italiane in questo
particolare momento di crisi.
Voteremo questa proroga dei termini come un atto burocratico,
privo di contenuti significativi e di merito, rimanendo sul merito
della legge n. 42 del 2009 un giudizio dell'Unione di Centro

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fortemente negativo. Assicuriamo il Ministro Calderoli che, una
volta al Governo, rimetteremo le mani su questa riforma proprio a
cominciare dal federalismo municipale che tanti guai causerà al
sistema delle autonomie secondo i rilievi e le denunce che ho
voluto fare con questo intervento in quest'Aula perché rimanga agli
atti.

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