Federalismo e pandemia.

Cosa si può imparare dal Brasile

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29 Aprile 2020

di Valerio Mazzuoli* e Hugo Frazão**

Le misure adottate contro il COVID-19 stanno avendo un enorme

impatto sulla forma di Stato sia in Brasile che in Italia. Tuttavia, questo
non significa necessariamente che ciò rappresenti un problema. Infatti,
dopo mesi di contagio del coronavirus, alcuni Paesi possono mettere
alla prova i loro modelli di “decentramento territoriale”, imparando
come trasformare le difficoltà della pandemia in un’opportunità. Ciò
implica anche sviluppare il decentramento di competenze condivise tra
gli enti governativi, pur avendo essi poteri e ruoli diversi. Si tratta di un argomento ancora non
molto discusso in questi Paesi e che merita di essere messo al centro della nostra attenzione.

Attualmente in Brasile, sebbene l’art. 1º della Costituzione (5 Ottobre 1988) definisca lo Stato
come una federazione simmetrica formata dall’Unione degli Stati membri, del Distretto Federale e
dei Comuni, sussiste una grande centralizzazione di potere da parte del governo federale che sta
mettendo alla prova i Governi degli altri enti per quanto concerne le competenze concorrenti,
specie quella sanitaria.

Molti Governatori degli Stati-membri brasiliani hanno adottato mezzi di austerità per combattere la
pandemia, con la differenza che, in quell’ordinamento, gli Stati membri e i Comuni hanno
competenze condivise per quanto riguarda le questioni relative alla salute. Pertanto, la
Costituzione brasiliana afferma che la competenza condivisa di “prendersi cura della salute e
dell’assistenza pubblica” (art. 23, II) sarebbe stata dell’Unione degli Stati, del Distretto Federale e
dei Comuni. Inoltre essa stabilisce che spetta all’Unione, agli Stati e al Distretto Federale
legiferare contemporaneamente su “[…] protezione e difesa della salute” (art. 24, XII), mentre i
Comuni possono integrare tali legislazioni secondo l’interesse locale (art. 30, I).

Nel contesto brasiliano esiste un fondamento giuridico-costituzionale perché i Governatori e i

Sindaci adottino misure di contenimento del COVID-19 in disaccordo con ciò che ha suggerito il
governo federale. La Costituzione brasiliana prevede che, prima che si arrivi ad una eventuale
situazione di disobbedienza civile – che a sua volta, ha riconoscimenti costituzionali poiché deriva
dal regime (democratico) e dai principi (repubblicani e umanisti) adottati dalla Carta fondamentale
–, gli enti territoriali possano agire ai sensi dell’art. 5 °, § 2 °: “I diritti e garanzie espressi in questa
Costituzione non escludono altri derivanti dal regime e dai principi da esso adottati, né dai trattati
internazionali di cui la Repubblica Federativa del Brasile è parte”.

A questo proposito, il Supremo Tribunale Federale brasiliano ha riconosciuto, il 22 aprile 2020,

che lo Stato-membro del Maranhão può acquistare respiratori per ospedali direttamente dalla
Cina e che questi apparecchi non possono essere confiscati dal Presidente della Repubblica in
nessun caso durante questo periodo di crisi sanitaria (ACO n. 3385).
La legge federale brasiliana che si occupa delle azioni contro il virus è la legge n. 13.979/2020
che, nell’ art. 3º, paragrafo 7, sottolinea che le misure di isolamento sociale e di quarantena
possono essere imposte solo dal Ministro della Salute o da qualcuno da lui autorizzato. Prescrive,
inoltre, all’art. 3º, paragrafo 8 (introdotto dalla misura provvisoria n. 926/2020), che solamente il
Presidente della Repubblica può decidere sul funzionamento delle attività essenziali. Ma, in
pratica, queste regole non hanno impedito a Governatori e Sindaci brasiliani di stabilire misure
restrittive, ed infatti ciò sta causando un enorme conflitto federale.

È importante notare, peraltro, che la legge federale brasiliana intende “isolamento” come la
“separazione da persone malate o infette (…) in modo da evitare la contaminazione o la
propagazione del coronavirus” (art. 2º, I). Questo concetto, come si nota, è molto limitato e rende
difficile imporre un controllo efficace del COVID-19, poiché esclude tutte le altre persone non
infette. Come si è già detto, questo non ha impedito, in Brasile, che i Governatori e Sindaci
stabilissero regole più rigide di isolamento e che i cittadini brasiliani fossero coscienti di questa
necessità, tornato praticamente senza effetto – in pratica – alla disposizione della legge federale
n. 13.979/2020.

Ciò che attira l’attenzione è che la Costituzione brasiliana definisce il Paese come uno Stato
Federale simmetrico di tre livelli (Unione, Stati Membri/Distretto Federale, Comuni). Inoltre tutte
queste entità hanno una propria autonomia per proteggere la salute dei cittadini, conformemente
agli articoli 23, 24 e 30 della stessa Carta fondamentale. Tuttavia, la legislazione federale
brasiliana sta accentrando il potere nelle mani del Presidente della Repubblica e sta diminuendo
l’importanza degli altri organi nell’affrontare la crisi.

Poiché la disputa non è stata ancora risolta, il Supremo Tribunale brasiliano ha deciso – in via
cautelare – il 15 aprile 2020 che l’interpretazione della legislazione sulla crisi sanitaria in Brasile
non può togliere la competenza di proteggere la sanità pubblica agli altri enti federali. Per la Corte
Costituzionale, agire diversamente indebolirebbe il concetto di federazione del Paese (ADI n.
6341).

In un’altra decisione, dell’8 aprile 2020, la stessa Corte Suprema ha risposto ad una richiesta del
Consiglio federale dell’Ordine degli Avvocati (ADPF n. 672) e ha stabilito, alla fine, che “non
spetta al ramo esecutivo federale respingere unilateralmente le decisioni dei governi statali,
distrettuali e municipali che, nell’esercizio dei loro poteri costituzionali, hanno adottato o
adotteranno, nell’ambito dei rispettivi territori, importanti misure restrittive come l’imposizione di
allontanamenti/isolamento sociale, quarantena, sospensione delle attività di insegnamento,
restrizioni del commercio, attività culturali e circolazione delle persone, tra gli altri meccanismi noti
per essere efficaci nel ridurre il numero di persone infette e decessi, come dimostrato dalla
raccomandazione dell’OMS (Organizzazione mondiale della sanità) e numerosi studi tecnico-
scientifici […]” (STF, ADPF n. 672, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Medida Cautelar, 8 Aprile
2020).
Indubbiamente, l’autonomia delle entità federali non può giustificare alcun abuso di potere da
parte di Sindaci e Governatori del Brasile. Tuttavia, così come i Sindaci e i Governatori non
devono abusare del potere conferitogli, anche i governi centrali non devono sottovalutare
l’importanza degli enti minori, i quali soventemente riescono a percepire l’arrivo di una crisi prima
del governo nazionale.

* Professore associato di Diritto Internazionale presso l’Università Federale del Mato Grosso
(Brasile). Dottore summa cum laude in Diritto (Università Federale del Rio Grande do Sul,
Brasile). Membro Consulente della Commissione Speciale di Diritto Internazionale del Consiglio
Federale dell’Ordine degli Avvocati del Brasile – CFOAB.

** Laurea Magistrale in Diritto Costituzionale presso la Pontificia Università Cattolica di San Paolo
(PUC-SP). Dottorando in Teoria dei Diritti Fondamentali, Giustizia Costituzionale, Comparazione
Giuridica nell’Università di Pisa. Giudice Federale in Brasile.