Diritto Amministrativo - Prof.

Lorenzotti 
 
Il  programma  delle  lezione  sono  all’internet:  Appunti  di  diritto  amministrativo. 
https://sites.google.com/site/appuntidirittoamministrativo/.  
In  alternativa  al  programa  de  lezioni:  CASSETA;  FRACHIA  compendio  di  diritto 
amministrativo.  Gli  studenti  frequentanti  possono  dividere  a  metà  il  programma  e  fare 
un esame parziale su la prima parte (è aggiustabile): prima 19 lezioni.   
 
__________________________________________________02/10/2017 
 
➢ Lezione 1: Definizione di Diritto Amministrativo 
 
  La  definizione  del  diritto  amministrativo chi facciamo a tre elementi di cui parla 
Massimo Severo Giannini:  
 
✓ La plurisoggettiva: sono  necessarie  più  persone  fisiche e più persone giuridiche, 
una pluralità. Le personne juridique sono soggetti di distinti diritti che le persone 
fisiche.  
✓ L'organizzazione:  non  basta  che  siano  molte  persone,  per  avere  rilevanza 
occorre  che  le  persone  si  presentino  come  una  organizzazione,  una  istituzione. 
Questa organizzazione garante un minimo di solidità.  
✓ La normazione:  La  presenza  di  norme  giuridiche,  che  possono  consistere in leggi 
o  in  regolamento  o  in  statuti.  Le  norme  possono  essere  autonome  (ex: 
ordinamento statale) o eteronome (ex: le norme di diritto dell’Unione Europea). 
 
Per  avere  un  ordinamento  giuridico  sono  necessari  questo  tre  elementi. 
Combinato  con  questi  tre  elementi,  il  diritto  amministrativo  è  quella  parte  di 
ordinamento che lavora con una plurisoggettiva organizzata con norme speciale.   
 
Il  diritto  amministrativo  è  pubblico,  con  poca  o  nessuna  applicazione  del  Codice 
Civile,  avendo leggi speciali. Il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 negli articoli 1 e 
2 indica i principali integranti della amministrazione statale: 
 
Per  amministrazioni  pubbliche  si  intendono  tutte le amministrazioni dello 
Stato,  ivi  compresi  gli  istituti  e  scuole  di  ogni  ordine  e  grado  e  le 
istituzioni  educative,  le  aziende  ed  amministrazioni  dello  Stato  ad 
ordinamento  autonomo,  le  Regioni,  le  Province,  i  Comuni,  le  Comunita' 
montane.  e  loro  consorzi  e  associazioni,  le  istituzioni  universitarie,  gli 
Istituti  autonomi  case  popolari,  le  Camere  di  commercio,  industria, 
artigianato  e  agricoltura  e  loro  associazioni,  tutti  gli  enti  pubblici  non 
economici  nazionali,  regionali  e  locali,  le  amministrazioni,  le  aziende  e  gli 
enti del Servizio sanitario nazionale. 
 
 
 
 

1 
 L’attività amministrativa oppure funzione amministrativa  
 
Funzione  e  attività  sono  le  stesso.  Sono  funzioni  pubblichi  quelle  che  devono 
curare  nell'interesse  pubblico.  Dobbiamo  rifarci  le  lezione  di  Montesquieu  per  cui  c’è 
tre funzioni:  
 
✓ Legislativa: astrattezza per fare le leggi a un numero indefinito di casi.  
✓ Giudiziaria: applica le legge mediante le sentenze.  
✓ Amministrativa:  face  le  legge  concreti,  applicando  le  legge  generali  per  curare 
di  concreti  interessi pubblici. Provvedono alla organizzazione stessa dello Stato; 
alla  cura  e  mantenimento  della  sicurezza  e  dell'ordine  pubblico;  ai  servizi 
inerenti  ai  bisogni  fisici,  economici,  morali  ed  intellettuali  della  collettività; 
all’approntamento dei mezzi necessari alla difesa esterna dello Stato; ecc.     
 
In  Italia  il  diritto  amministrativo  è  molto  importante,  ma  ci  sono  Stati  con  poco 
diritto  amministrativo.  Gli  stati  di  “civil  law”  hanno  molto  diritto  amministrativo,  gli 
Stati  di  “common  law”  hanno  poco  diritto  amministrativo,  ma  anche  in  questi  Stati  c’è 
diritto  amministrativo  che  sta  crescendo.  In  Italia  ha  una  giustizia  ordinaria  (civile)  e 
una giustizia amministrativa che sono differenti.   
 
 
La relazione del diritto amministrativo e il diritto internazionale 
 
La  verità  è  che  il  diritto  internazionale  poco  influenza  il  diritto  amministrativo, 
ma  c’è  una  influenza.  In  teoria  conta  molto,  come  per  espropriazione applicano le norme 
di  diritto  internazionale  generalmente  riconosciuta  e  le  leggi  di  riscaldamento 
atmosferico.  
 
Questo  occorre  perché  l'ordinamento  giuridico  italiano  si  conforma  allle  norme 
del  diritto  internazionale  generalmente  riconosciute  (art.  10,  comma  1,  della 
Costituzione).  Le  norme  internazionale  generalmente  riconosciute  sono  le 
consuetudini  internazionale  consistono  da  un  comportamento  costante  e  uniforme 
tenuto  dagli  Stati  con  la  convinzione  della  sua  obbligatorietà  giuridica.  Ex:  Croce 
Rossa, Immunità diplomatiche e il diritto marittimo internazionale.  
 
La  corte  costituzionale  dell’Italia  ha  detto  che  tutti  gli  consuetudini 
internazionali  saranno  respetadas,  salvo  quelle  che  pregiudicano  i  principi  fondamentali 
dell'ordinamento  costituzionale  (esempio:  l’Italia  non  accetterebbe  una  monarchia)  e  i 
diritti  inviolabili  delle  persone  (esempio:  l’Italia  non  accetterebbe  la  pena  di  morte)  e 
saranno applicati immediatamente e automaticamente. 
 
Si  la  norma  viene  de  trattato  o  convenzioni  internazionali  deve essere ratificata 
per  il  congresso  perché  gli  trattati  non  sono  diritto  consuetudinario.  L’adesione  dello 
Stato italiano deve essere espressa in forma di legge ordinaria. 
 
 

2 
 L’influenza del diritto dell’Unione Europea sul diritto amministrativo 
 
Il  diritto  dell’Unione  Europea  influencia  molto  il  diritto  amministrativo  
soprattutto  con  la  tutela  risarcitoria  degli  interessi  legittimi  e  con  una  maggiore 
apertura  per  le  garanzie  del  cittadino  nei  confronti  delle  pubbliche  amministrazioni  e 
dei procedimenti amministrativi.  
 
Il  diritto  dell’Unione  Europea  ha  modernizzato  il  diritto  amministrativo  italiano. 
Il fondamento costituzionale della applicazione del diritto dell’UE è il articolo 11: 
 
L’Italia  ripudia  la  guerra  come strumento di offesa alla libertà degli altri 
popoli  e  come  mezzo  di  risoluzione  delle  controversie  internazionali; 
consente,  in  condizioni  di  parità  con  gli  altri  Stati,  alle  limitazioni  di 
sovranità  necessarie  ad  un  ordinamento che assicuri la pace e la giustizia 
fra  le  Nazioni;  promuove  e  favorisce  le  organizzazioni  internazionali 
rivolte a tale scopo. 
 
Per  questo,  la  Corte  Costituzionale  ha  definito  que  le  leggi  interni  soltanto 
prevale  se  c’è  confronto  che  va  contra  il  diritto  fondamentali  e  la  forma  di 
organizzazione  di stato, una volta che la il discurso dell’Unione Europe ha ottenuto forza 
rispetto alle regole interne. 
 
Tuttavia,  la  Corte  dell’Unione  Europea capisce diverso della Corte Costituzionale. 
Per  capire  che  la  Convenzione  Europea  salvaguardia  i  diritti  dell'uomo  e  delle  libertà 
fondamentali e che questi sono parte dei principi generali del diritto dell’Unione Europea 
le regole comunitarie devono sempre prevalere.  
 
 
Le fonti di diritto dell’Unione Europea 
 
I trattati sono le fonti primarie dell’ordinamento dell’Unione Europea. Loro sono:  
✓ Il trattato istitutivo dell’UE de 1957 firmato a Roma 
✓ Il trattato di fusione di Bruxelles de 1965 che ha creato una commissione unica e 
un consiglio unico delle allora tre comunità europee. 
✓ L’atto unico europeo di 1987: circolazione di merci, persone, servizi e capitale. 
✓ Il trattato di Maastricht di 1992 che prevede la nascita dell’Unione Europea.  
✓ Il trattato di Amsterdam di 1997. 
✓ Il trattato di Nizza di 2001. 
✓ Il  trattato  di  Lisbona  2007  -  Non  se  pò  dicere  diritto  comunitario  europeu,  ma 
diritto  dell’UE  perché  il  diritto  comunitario  è  prima  de  questo,  oggi  è  diritto 
dell’UE. 
 
Attualmente  fanno  parte  dell’UE  28  stati  (attenzioni  al  Regno  Unito  que  uscirà 
negli  prossimi  anni).  I  trattati  insieme  sono  la  costituzione  Europea  d’accordo  con  la 
Corte Costituzionale Europea.  
 

3 
 Ci  sono,  dopo,  le  fonte  derivate  perchè  derivano  degli  trattati  e  sono  un 
corollario  dell’efficacia  dei  Trattati:  le  fonti  derivate  sono  legittime  soltanto  se 
conformi  ai  Trattati.  L'operatore  di  diritto  deve  prendere  in  considerazione  tutti 
queste fonti. Vediamo:  
 
✓ Regolamenti:  Sono  obbligatori  in  tutti  i  loro  elementi  e  direttamente  applicabili 
in  ciascuno  degli  Stati  Membri.  I  regolamenti  non  devono  essere  recepiti  nel 
diritto  degli  Stati  Membri  mediante  una  legge  o  un’altra  norma  giuridica,  ma 
generano direttamente a favore dei cittadini dell'Unione europea diritti, doveri e 
altre  situazioni  giuridiche  soggettive  attive  e  passive.  Gli  Stati  membri  e  i  loro 
organi  e  autorità  sono  vincolati  direttamente  a  quanto  stabilito  nei  regolamenti 
dell’Unione  europea  e  debbono  osservare  e  farli  osservare  allo  stesso  modo  del 
diritto interno. 
✓ Direttive:  La  direttiva  vincola  lo  Stato  membro  per  il  risultato  da  raggiungere, 
salva  restando  la  competenza  degli  organi  nazionali quanto alla forma ed ai mezzi 
(i  fini  giustificano  i mezzi). Le direttive sono soltanto immediatamente applicabili 
quando:  1)  non  c’è  sottoposizione  a  condizione  (la  direttiva  non  lascia  margine  di 
discrezionalità);  2)  c’è  sufficiente  precisione;  3)  l’inadempienza  dello  Stato 
destinatario  della  direttiva, in seguito all’inutile decorso del termine previsto per 
dargli attuazione.  
✓ Decisioni:  La  decisione  è  obbligatoria  in  tutti  i  suoi  elementi per i destinatari da 
essa designati. È puntuale e concreta. 
✓ Raccomandazioni: Non sono vincolanti. Una raccomandazioni è un consiglio. 
✓ Pareri:  Non  sono  vincolanti.  Un  pareri  esprimi  un  giudizio  di  una  situazione 
oggettiva. 
✓ Le decisioni de giudici dell’UE: una sentenza della Corte di giustizia che dichiara 
l'incompatibilità  di  una  norma  nazionale  con  gli  obblighi  dell’Unione  è 
direttamente  applicabile  e  determina  la  nullità  della  norma  di  diritto  interno.  Si 
tratta  di  un  effetto  assimilabile al controllo di costituzionalità svolto dalla Corte 
costituzionale. 
 
*La legge italiana entra in vigore in 15 giorni dopo sua pubblicazione. Il giorno iniziale 
non è considerato. I regolamenti e le direttive dell’UE entrano in vigore in 20 giorni 
dopo sue pubblicazioni. Il giorno iniziale anche non è considerato* 
 
 
I modelli di amministrazione secondo la Costituzione 
 
Dal  quadro  costituzionale  emergono  almeno  tre  modelli  diversi  di 
amministrazione.  Per  lungo  tempo  la  dottrina  ha  affermato  che  di  questi  tre  modelli, 
nessuno  è  prevalente,  nessuno  è  principale.  Però,  dopo  la  riforma  del  Titolo V, Parte II, 
della  Costituzione,  avvenuta  con  la  legge  costituzionale  3/2001,  si  può  affermare  che  il 
modello prevalente è quello autonomistico. Loro sono: 

4 
 ✓ Modello  indipendente:  Art.  97  e  98  della  Costituzione  Italiana  prevede  una 
amministrazione  efficiente  e  imparziale  che  è  indipendente  dal Governo perché i 
pubblici uffici sono organizzati per leggi.  
 
✓ Modello autonomistico:  Art.  5  della  Costituzione.  È il modello del decentramento 
amministrativo  e  della  promozione  delle  Regioni  e  delle  autonomie  locali 
(soprattutto  i  Comuni),  capaci  di  esprimere  un  proprio  indirizzo  politico 
amministrativo  (anche  conflittuale  con  quello  del  Governo  dello  Stato).  È  il 
modello  più  forte  dopo  la  riforma  nella legge costituzionale di 2011,  ma è in crisi 
per  le  esigenze  di  contenere  la  spesa  pubblica  e  per la crescente perdita di peso 
di credibilità delle forze politiche.  
 
✓ Modello  accentrato:  art.  95  della  Costituzione,  per  il  quale  il  Presidente  del 
Consiglio  dei  ministri  dirige  la  politica  generale  del  Governo  e  ne  è  responsabile. 
Egli  mantiene  l’unità  di  indirizzo  politico  ed  amministrativo,  promovendo  e 
coordinando  l'attività  dei  Ministri.  I  Ministri  sono  responsabili  collegialmente 
degli  atti  del  Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. 
Questa legge, quando individua la responsabilità dei ministri.  
 
 
__________________________________________________03/10/2017 
 
➢ Lezione 2: L’indirizzo politico-amministrativo e i principi  
 
Ci sono due principali teorie per capire l’indirizzo politico amministrativo. 
 
✓ Teoria  di  Mortati  e  Crisafulli:  Non  c’è  indipendenza  tra  potere  politico  e 
potere amministrativo. Il potere politico guida l'amministrazione 
 
✓ Teoria  di  Massimo Severo Gianini e Scocca:  Le  due  attività  sono  separate.  La 
funzione  del  diritto  amministrativo  è diverse dell'indirizzo politico perché le due 
hanno regolamenti e trattamenti diverse per la Costituzioni.  
➢ Un  altro  fondamento  è  l’art.  4  del  decreto  legislativo  di  30  marzo  2001 
che  distingue  tra  funzioni  di  indirizzo  politico-amministrativo  che  sono  di 
competenza  dei  politici  e  funzioni  amministrative  e  gestionali  che  sono  di 
competenza  dei  dirigenti  amministrativi.  Le  attività  di  diritto 
amministrativo dei politici sono soltanto:  
○ L'adozione  degli  atti  e  dei  provvedimenti  amministrativi,  compresi 
tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno;   
○ Le  attività  di  gestione  finanziaria,  tecnica  e  amministrativa 
mediante  autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse 
umane, strumentali e di controllo.  
 
 
 

5 
 In  resumo,  la  funzione  dell'attività  amministrativa  dei  politici  è  raggiungere 
l'obiettivo  dei  governi.  Nel  frattempo,  i  dirigenti  sono  responsabili  nella  via 
amministrativa,  quindi  non  possono  il  dirigente  scusarsi  della  responsabilità  affermando 
che  erano  sulla  influenza  politica.  Ma  i  dirigenti  hanno  condizionamenti  politici  perché 
sono  nominati  per  i  politici  (art.  19  del  d.l  165/2001).  Quando  sono  selezionati,  devono 
essere  por  una  durata  adeguata  agli  obiettivi  da  raggiungere  (non  inferiore  a tre anni e 
non superiore a cinque).  
 
Spoil  system:  Il  comma  8  dell’art  19  del  d.l.  165/2001  dice  che  gli  incarichi  dei 
dirigenti  statali  cessano  decorsi  90  giorni  dal  voto  sulla  fiducia  al  Governo  (più 
precisamente  cessano  gli  incarichi  di  vertice  e  quelli  affidati  al  personale  non 
appartenente  al  ruolo  unico  dei  dirigenti).  L’art.  19  riguarda  la dirigenza statale, ma una 
situazione simile vige anche a livello regionale e degli enti locali. 

Atti politici, Atti amministrativi e Atti di alta amministrazione 

 
È importante distinguere un atto politico de un atto amministrativo perché il atto 
amministrativo  può  essere  valutato  nella  attività  giurisdizionale.  mente  che  l’art.  24 
della  legge  31  marzo  1889  e  il  decreto  26  de  1924  hanno  stabilito  l’inammissibilità  del 
ricorso  al  giudice  amministrativo  quando  si  tratti  di  atti  o  di  provvedimenti  emanati 
nell'esercizio del potere politico.   
 
La  giurisprudenza,  tuttavia,  ha  elaborato  una  categoria  intermedia:  gli  atti  di 
alta  che  presentano  caratteristiche  di  atto  politico  e  di  atto  amministrativo,  esempio, 
gli  atti  di  nomi  di  posizioni  pubblici  di  strategia  (Capo  di  Stato  Maggiore  della  Difesa  e 
degli Ambasciatori, assessori comunali, ecc.) 
 
Questi  atti  mantengono  la  natura  di  atto  amministrativo  e  può  essere  preso  al 
giudiziario.  Sono  atti  con  grande  discrezionalità, ma soggetti al regime amministrativo e 
che  stanno  espandendo:  Atti  che  prima  erano  politici  oggi  capiamo  come  atti  di  alta 
amministrazione. 
  

Principi che regolano l’attività amministrativa 

È  importante  sapere  gli  principi  per  capire,  nell'aspetto  pratico,  i  vizi  di 
legittimità  che  possono  risultare  in  ricorsi  amministrativi  perché  il  vizio  di violazione di 
legge  riguarda  non  soltanto  il  mancato  rispetto  di  una  norma  di  legge  o  di  una  fonte 
secondaria del diritto, ma riguarda anche il mancato rispetto dei principi.  
 
In  un  primo  momento,  molti  di  questi  principi  erano  stati elaborati dalla dottrina 
e  dalla  giurisprudenza  e  dopo  sono stati inseriti nella Costituzione e nella legge 7 agosto 
1990  (art.  28).  Nel  terzo  momento,  i  principi  vengono  enunciati  in  maniera  organica  dal 
Codice europeo di buona condotta amministrativa. 
 

6 
● Principio di responsabilità (art. 28 della Costituzione) 

“I  funzionari  e  i  dipendenti  dello  Stato  e  degli  enti  pubblici  sono 

direttamente  responsabili  secondo  le  leggi  penali,  civili e amministrative, 
degli  atti  compiuti  in  violazione  di  diritti.  In  tali  casi  la  responsabilità 
civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”. 
 
✓ Responsabilità  penale:  Si  parla  di  responsabilità  penale  quando  persone  fisiche 
hanno faccio simile penale. 
✓ Responsabilità  amministrativa:  Si  parla  di  responsabilità  amministrativa  quando 
c’è  dolo  o  colpa  grave  che  va  contro  l'amministrazione,  per  la  responsabilità 
amministrativa  sussiste  la  giurisdizione  della  Corte  dei  conti.  Questa 
responsabilità  è  piú  larga  che  i  rapporti formali con la pubblica amministrazioni e 
può  essere  applicata  a  tutti  coloro  si  riferiscono  all’amministrazione  pubblica. 
Esempio:  c’è  giurisdizione  della  Corte  dei  conti  nei  confronti  delle  società  per 
azione partecipate in modo totalitario o prevalente da pubblica amministrazione. 
✓ Responsabilità  civile:  non  è  personale  e  se  articola  in  tre:  1)  extracontrattuale; 
2)  contrattuale  3)  precontrattuale.  Lo  stato  può  avere  responsabilità  civile  per 
gli atti della pubblica amministrazione. 
 

● Principio di legalità (art. 97 della Costituzione) 

La  pubblica amministrazione per poter svolgere la sua attività deve trovare titolo 
e  fondamento  nelle  disposizioni  di  legge.  Nell  Stato  di  diritto  emerge  la distinzione fra 
il  potere  legislativo,  quello  giurisdizionale  e  quello  esecutivo-amministrativo:  l'esercizio 
di  quest’ultimo  potere  è  disciplinato  dalle  norme  di  legge.  Il  principio  è  nell’art.  97 
della Costituzione e nell'articolo 1 della legge 241/1990. Vediamo il articolo 1: 
 
L’attività  amministrativa  persegue  i  fini  determinati  dalla  legge  ed  è 
retta  da  criteri  di  economicità,  di  efficacia, di imparzialità, di pubblicità 
e  di  trasparenza,  secondo  le  modalità  previste  dalla  presente  legge  e 
dalle  altre  disposizioni  che  disciplinano  singoli  procedimenti,  nonché  ai 
princípi dell’ordinamento comunitario. 
 
Il  principio  di  legalità  ha  un  senso  negativo, l'attività amministrativa trova limite 
insuperabile  nella  legge,  la  quale  può  imporre  divieti  per  determinate  attività,  ma  ha 
anche  un  senso  positivo  perché  la  legge  può  vincolare  l'attività  amministrativa  a 
determinati  mezzi,  finalità  o  forme.  Questi  sensi  sono  limiti,  non  devono  fare  credere 
che l’amministrazione sia soltanto mera esecuzione della legge. 
 
✓ Riserva  di  legge:  La  riserva  di  legge  è  diversa  dello  principio  di  legalità,  La 
riserva  di  legge  esprime  una  riserva  di  competenza  per  determinate  attività 
normative  a  favore  del  potere  legislativo  e  il  principio  di  legalità  riguarda  in 
primo  luogo  l’attività  amministrativa  e  la  sua  subordinazione  alla  legge.  Ci  sono 
una riserva di legge assoluta e una riserva di legge relativa: 

7 
 ○ Riserva  assoluta:  quando  la  Costituzione  o  altra  legge  costituzionale 
stabiliscono  che  determinate  materie  siano  integralmente  disciplinate 
dalla  legge.  In  particolare,  si  trovano  esempi  in  materia  penale,  di  libertà 
e di diritti fondamentali. Esempio: art. 13 della Costituzione. 
○ Riserva  relativa:  Vi  è,  invece,  riserva  relativa  di  legge,  allorché  una  fonte 
costituzionale  prevede  che  la  legge  disciplini  i  principi  e  gli  elementi 
essenziali  della  materia;  per  le  parti  residuali  è  possibile  la  disciplina 
mediante  altre  fonti  normative  (regolamenti,  ordinanze,  ecc.).  Esempio: 
art. 23 della Costituzione. 
 
 
● Principio di imparzialità e di buon andamento (art. 97 della Costituzione) 
 
Le  pubbliche  amministrazioni  hanno  il  dovere  di  non discriminare le situazioni dei 
soggetti  coinvolti  nell’azione  amministrativa.  Esprime  l'esigenza  che  le  pubbliche 
amministrazioni,  nell'esercizio  delle  loro  funzioni,  valutino  tutti  gli  interessi  pubblici, 
collettivi,  diffusi,  privati  coinvolti  in  una  determinata  situazione  e  diano  la  preferenza 
all’interesse maggiormente meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico. 
 
Esiste una serie di strumenti per realizzare il principio di imparzialità: 
✓ Le norme sul reclutamento del personale per pubblico concorso 
✓ L’obbligo della motivazione dei provvedimenti amministrativi  
✓ Criteri di trasparenza dell'amministrazione  
✓ La  partecipazione  di  tutti  i  interessati  nel  procedimento  amministrativo (Art. 3 
e 9 della legge 241/1990) 
✓ La presenza degli organi collegiali

L’autolimite:  Un’altro  principio  collegato  a  l'imparzialità  è  l’autolimite. 

L'amministrazione  deve  predeterminare  dei  criteri  e  delle  modalità  alle  quali  gli 
amministrazioni si deve attenersi nelle scelte successive - art 12 della legge 241/1990. 
Il buon andamento: L'esigenza che la pubblica amministrazione fa di modo più corretto. 
La  economicità  è  un  razionamento  della  spesa  pubblica  che  si  relaziona  con  il  buon 
andamento.  L'efficacia  e  la  trasparenza  anche  si  relazionano  con  il  buon  andamento, 
como possiamo vedere nell’ art. 1 della legge 241/1990. 

● Principio  di  azionabilità  delle situazioni giuridiche dei cittadini contro la pubblica 

amministrazione (arts. 24 e 113 della Costituzione) 
 
Ogni  atto  e  ogni  provvedimento  della  pubblica  amministrazione  possono  essere 
oggetto  di  ricorso  al  giudice  ordinario  oppure  al  giudice  amministrativo  su  iniziativa  di 
chi intende ottenere tutela giurisdizionale per le proprie situazioni giuridiche soggettive 
lese dall’attività della pubblica amministrazioni. 
 
L’articolo  24  è  più  generali  e  113  face  specifico  riferimento  alla  pubblica 
amministrazione.
8 
● Principi della legge 241/1990 
 
La  legge  241/1990  si  applica  a  tutte  le  pubbliche  amministrazioni  e  anche  le 
imprese  private  che  gestiscono  servizi  pubblici  oppure  realizzano  lavori  pubblici  in 
concessione debbono rispettati i suddetti principi. Ricordiamo l’articolo 1: 

L’attività  amministrativa  persegue  i  fini  determinati  dalla  legge  ed  è 

retta  da  criteri  di  economicità,  di  efficacia,  di  imparzialità  di  pubblicità 
e  di  trasparenza,  secondo  le  modalità  previste  dalla  presente  legge  e 
dalle  altre  disposizioni  che  disciplinano  singoli  procedimenti,  nonché  dai 
princípi dell'ordinamento comunitario. 
La  pubblica  amministrazione,  nell'adozione  di  atti  di  natura  non 
autoritativa,  agisce  secondo  le  norme di diritto privato salvo che la legge 
disponga diversamente. 
I  soggetti  privati  preposti  all'esercizio  di  attività  amministrative 
assicurano  il  rispetto  dei  princípi  di  cui  al  comma  1,  con  un  livello  di 
garanzia  non  inferiore  a  quello  cui  sono  tenute  le  pubbliche 
amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge. 

Con  una  modifica,  introdotta  nel  2009,  l’art.  22  della  legge  n.  241  del  1990  ha 
stabilito  che  il  diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi (considerate 
le  sue  rilevanti  finalità  di  pubblico  interesse)  costituisce  principio  generale  dell’attività 
amministrativa  al  fine  di  favorire  la  partecipazione  e  di  assicurare  l’imparzialità  e  la 
trasparenza. 

● Principio di sussidiarietà (Art. 118 della Costituzione) 

È  un  principio  defendido  dal  secolo  XVIII  per  Alexis  de  Tocqueville,  Georg 
Jellinek  e  è  anche  uno  dei  fondamenti  della  dottrina  sociale  della  chiesa  (1931).  Loro 
hanno  creduto  che  la  divisione  degli  funzioni fa il stato funzionare meglio. Il principio di 
sussidiarietà  è  presente  nella  costituzione  tedesca  i  dopo  adotado  per  il  diritto 
comunitario con il trattato di Maastricht.  
 
Nell’Italia,  abbiamo  il  art.  118  e  l’art.  4  del  decreto  legislativo  267/2000. 
Possiamo distinguere tra due sussidiarietà, una orizzontale e una verticale: 
 
✓ Sussidiarietà  verticale:    l’esercizio  delle  funzioni  amministrative,  in  linea  di 
principio,  da  parte  dell’ente  pubblico  più  vicino  ai  cittadini,  il  Comune,  purché  si 
tratti  di  funzioni  di  rilievo  non  superiore  alla  dimensione  comunale.  Dice  la 
costituzione:  Le  funzioni  amministrative  sono  attribuite  ai  Comuni  salvo  che, per 
assicurare  l’esercizio  unitario,  siano  conferite  a  Province,  Città  metropolitane, 
Regioni  e  Stato,  sulla  base  dei  princıpi  di  sussidiarietà`,  differenziazione  ed 
adeguatezza..  Con  la  crisi  politica,  economica,  finanziaria  dello  Stato  italiano,  il 
principio  di  sussidiarietà  verticale  è  del  tutto  trascurato  dalla  recente 
legislazione. 

9 
 ✓ Sussidiarietà orizzontale: gli  enti  pubblici  debbano  favorire,  purché  si  tratti di 
attività  che  rivestano  un  interesse  generale,  l’autonoma  iniziativa  dei  privati,  sia 
singolarmente  sia  attraverso  le  loro  associazioni.  Dice  la  Costituzione:  Stato, 
Regioni,  Città  metropolitane,  Province  e  Comuni  favoriscono  l’autonoma  iniziativa 
dei  cittadini,  singoli  e  associati,  per  lo  svolgimento  di  attività  di  interesse 
generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

● Principio  di  leale  collaborazione  tra  le  pubbliche amministrazioni (Art. 114 della 

Costituzione) 

L’articolo  114  stabilisce  l'autonomia  di diversi livelli di governo (Comuni, Province, 

Città  metropolitane,  Regioni  e  Stato)  e  comporta  la  necessità  di  forme  di  leale 
collaborazione al fine di evitare conflitti di competenze e di poteri. 

Il principio di leale collaborazione impone un obbligo di cooperazione e di coesione 
tra  i  vari  soggetti  pubblici,  che  si  traduce  in  un  metodo  di  lavoro  che  privilegia 
l’interazione,  lo  scambio,  l’intesa  e,  se  possibile,  l’utilizzo  in  comune  di  risorse,  in  vista 
del raggiungimento di un fine condiviso. 
 

● Principi  che  regolano  l’attività  amministrativa  e  il  codice  europeo  di  buona 
condotta amministrativa

Il  6  settembre  2001,  il  Parlamento  europeo  ha  adottato  una  risoluzione  con  la 
quale  ha  approvato  il  codice  di  buona  condotta  amministrativa.  Ogni  cittadino 
dell’Unione,  le  imprese,  le  associazioni  e  i  soggetti  residenti  nell’Unione  hanno  il  diritto 
di presentare una denuncia al Mediatore.  
 
La  Carta  dei  diritti  fondamentali  dell'Unione  europea  ha  indicato,  come  diritti 
fondamentali  il  diritto  ad  una  buona  amministrazione  (art. 41) ed il diritto di sottoporre 
al  Mediatore  europeo  casi  di  cattiva  amministrazione  (art.  43).  Con  l’entrata  in  vigore 
del  Trattato  di Lisbona nel dicembre 2009, la Carta dei diritti fondamentali ha lo stesso 
valore giuridico dei Trattati istitutivi dell’Unione europea.  
 
Di  conseguenza,  ogni  cittadino europeo è divenuto titolare del diritto a una buona 
amministrazione  delle  questioni  che  lo  riguardano  da  parte  delle  istituzioni  europee.  Ci 
sono  9  principi  nella  carta  (vedi  articoli  4,  5,  6,  8,  12,  16,  17,  18  e  26) e  molti  di  loro 
coincidono con i principi dell'ordinamento giuridico italiano interno. 
 
 
 
 
 
 
 

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__________________________________________________09/10/2017 
 
➢ Lezione 3: I principi, gli enti pubblici e suoi relazioni 

● Principi stabiliti dal Codice Italiano di Comportamento dei Dipendenti Pubblici. 

 
Sulla  base  dell’articolo  54  del  decreto  legislativo  165/2001  ha  previsto 
l’approvazione  di  un  codice  di  comportamento  dei  dipendenti  delle  pubbliche 
amministrazioni. 
 
Il  nuovo  testo  puó  essere  considerato  uno  sviluppo  del  Codice  europeo  di  cui 
abbiamo  parlato.  Il  codice  è  fonte  di  responsabilità  disciplinare  ed  è  anche  rilevante  ai 
fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile. Violazioni gravi o reiterate del 
codice comportano l’applicazione della sanzione del licenziamento disciplinare. 
 
*La  responsabilità  può  essere  capita  in  due  sensi:  un  lato  (la 
responsabilità  che  sembra  alla  amministrazione  pubblica)  e  un  più 
specifico:  la  responsabilità en basa la quale interviene la Corte dei Conti 
(perchè è la corte di contabilità pubblica).*  
 
 
● Principio di trasparenza 
 
Il legislatore è obcecado per il principio di trasparenza. Il decreto 33/2013 parla 
che  il  principio  di  trasparenza  è  la  intesa  come  accessibilità  totale  delle  informazioni 
concernenti  l'organizzazione  e  l'attività  della  pubblica  amministrazione,  allo  scopo  di 
favorire  forme  diffuse  di  controllo  sul  perseguimento  delle  funzioni  istituzionali  e 
sull'utilizzo delle risorse pubbliche. 
 
È  la  accessibilità  totale  a  l’attività  di  enti  pubblici  sul  loro  sito  istituzionale, 
eccezioni  sono  materia  di  segreto  di  Stato,  di  segreto  d'ufficio, di segreto statistico e 
di protezione dei dati personali. 
 
 
Le figure giuridiche soggettive pubbliche 
 
Tutti  i  soggetti  che  hanno  rilevanza  nell'ordinamento  giuridico,  sia  persone 
fisiche  o  giuridiche  possono  essere  denominati  persone  giuridiche  soggettive.  Ci  sono 
figuri  giuridiche  soggettivi  senza  personalità  giuridica  come  i  partiti,  i  sindacati,  la 
maggior  parte  delle  autorità  amministrative  indipendenti.  La  persona  giuridica  è  una 
figura giuridica soggettiva, variabile e relativa, secondo i tempi e i luoghi. 
 
Pertanto,  nel  diritto  pubblico  operano  figure  giuridiche  soggettive  diverse  dalle 
persone  fisiche,  alcune  con  personalità  giuridica  ed  altre  senza  la  personalità  giuridica, 
però tutti pongo in essere atti giuridicamente rilevanti. 
 

11 
Le  pubbliche  amministrazioni:  Concetto  ampio  e  generico.  È  preferibile  parlare 
“‘pubbliche  amministrazione”  che  nel  singole  perché  le  amministrazione  sono  molti  como 
osservato  dalla  Corte  Costituzionale  e  il  art.  1  del  decreto  165/2001.  Ci  sono  due  sensi 
di pubbliche amministrazioni: 
✓ Senso  soggettivo:  le  figure  giuridiche  soggettive  inserite  nell’apparato  dei 
pubblici  poteri.  In  quanto  inserite  nell’apparato  dei  pubblici  poteri,  le  pubbliche 
amministrazioni, di regola, sono titolari di potestà amministrative. 
✓ Senso  oggettivo:  tutte  quelle  figure  giuridiche  soggettive,  anche  soggetti 
privati,  che  non  sono  inserite  nell’apparato  dei  pubblici  poteri,  però  sono 
ugualmente  investite  di  pubbliche  funzioni  o  incaricate  di  pubblici  servizi,  e 
quindi  tenute  a  perseguire  interessi  pubblici,  secondo  le  norme  dettate  da  leggi 
speciali. Esempio: la Rete Ferroviaria Italiana. 
 
Lo  Stato  Italiano  è  il  primo  posto  di  pubbliche  amministrazioni  in  senso 
soggettivo.  Lo  Stato  ha  personalità  giuridica  nel  diritto  internazionale  e  anche  nel 
diritto  interno.  Non  c’è  nessuna  legge  che  espressamente  parla  della  personalità 
giuridica  dello  Stato,  ma  possiamo  capire  questo  leggendo  i  articoli  28,  42,  114  della 
Costituzione  e,  ancora,  i  articoli  276  e  segg.  del  Codice  Penale).  Il  Stato  fa  negozi 
privati e pubblici.  
 
 
Gli enti pubblici  
 
I  soggetti  di  diritto  pubblico  diversi  dallo  Stato,  titolari  di  pubblici  poteri, 
assumono  la  denominazione  di  enti  pubblici.  Gli  enti  pubblici  erano  abbastanza  limitati 
fino  all'inizio  del  sec.  XX.  Poi  nel  corso  di  quel  secolo,  con  la  diffusione  dell’intervento 
pubblico  nell’economia,  nella  sanità,  nell’assistenza,  nell’istruzione,  nella  politica  per  la 
casa, nonché in settori strategici vi è stata un’enorme dilatazione.  
 
Infine,  la  legge  70/1975  ha  cominciato  a  segnare  l’inversione  di  tendenza. L’ art. 
4  di  questa  legge  fissa  una  essenziale  regola:  a  partire  dalla  data  in  vigore,  un  ente 
pubblico  può  essere  istituito  o  riconosciuto  soltanto  in  base  ad  una spessa previsione di 
legge. L'inversione ha aumentato con la privatizzazioni a partire dal 1985.  
 
Chiaramente  gli  enti  pubblici  vanno  distinti  da  quelli  privati.  La  rilevanza  della 
distinzione  tra  enti  pubblici  ed  enti  privati  può  riassumersi  così:  l'ente  pubblico  -  a 
differenza  dell'ente  privato  -  è  parte  della  pubblica  amministrazione  in  senso 
soggettivo.  Però,  la  legge  70  del  1975  non  ha  effetto  retroattivo.  Per  gli  enti  possono 
essere utili altre indicazioni teoriche: 
 
✓ Teoria  della  potestà  d’impero:  sono  pubblici  gli  enti  che  hanno  poteri 
pubblicistici.  Esempio:  potere  regolamentare,  potere  sanzionatorio.  Però  ci  sono 
enti  pubblici  sforniti  della  potestà  d’impero  (esempio:  Le  istituzioni  pubbliche  di 
assistenza e beneficenza (IPAB)).   

12 
 ✓ Teoria  dell’origine  dell’ente:  Gli  enti  pubblici  traggono  origine  dallo  Stato  o  da 
altri  enti  pubblici.  Però  ci  sono  enti  pubblici  creati  per  iniziativa  privata  como 
l’Opera Pie. 
✓ Teoria  dei  controlli:  enti  pubblici  sono  sottoposti  a  controlli  molto  piú  ampi 
rispetto  agli  enti  privati  però le cooperativa sono sottoposto a controlli molto più 
ampi rispetto ampi rispetto a parecchi enti pubblici.  
✓ Teoria  del  rapporto  di  servizio:  sono  pubblici  gli  enti  che  si trovano in articolare 
rapporto  di  diritto  pubblico  con  lo  Stato.  Anche  questa  teoria  non  vale  i  tutti  i 
casi  perché  esistono  gli  enti  pubblici  autonomi  che  non  sono  strumenti  di  altri 
enti pubblici. 
✓ Teoria  del  fine:  Gli  enti  pubblici perseguono i fini dello Stato.Tuttavia, molti enti 
pubblici  creati  da  Regioni,  Province,  Comuni,  non  perseguono  i  fini  dello  Stato  e 
anche ci sono enti privati che perseguono fini pubblici, come le poste, le ferrovie. 
✓ Teoria  dello  scopo  di  lucro:  Gli  enti  pubblici  non  hanno  scopo  di  lucro.  Peró 
esistono enti pubblici che hanno fini di lucro. 

In sostanza, a parte la soluzione fornita dalla legge 70/1975, in base alla quale un 
nuovo  ente  pubblico  può  essere  istituito  o  riconosciuto  soltanto  in  base  alla  legge,  non 
esistono  indicazioni  teoriche  sempre  valide  per  stabilire  se  un  determinato  ente  sia 
pubblico  o  privato.  Le  diverse  teorie  combinate  insieme  possono  fornire  una  soluzione 
altamente  probabile  circa  l’esistenza  di  un  ente  pubblico.  Possiamo  classificare  gli  enti 
pubblici in categorie diverse: 
 
✓ Enti  nazionali  x  Enti  locali:  Come  enti  nazionali  possiamo  parlare  dell  Istituto 
Nazonale  Assicuarioni  infonrtuni  sul  lavoro  (l’INAIL)  e  l’Istitito  naznale  della 
previdenza  sociale  (l’INPS).  Come  enti  locali  ci  sono  le  Comuni  e  le  Province,  per 
esempio. 
✓ Enti  associativi  x  Istituzioni:  Gli  enti  associativi  sono  creati  per  altri  enti  che 
assegnano  uno  scopo  da  conseguire,  predispongono  i  mezzi  per  svolgere  l’attività 
e  le  regole  di  funzionamento,  la  volontà  vieni  di  suoi  componenti.  Gli  enti 
istituzionale  o  fondazioni  sono  rete  a  una  volontà  esteriori,  si  tratta  di 
organizzazioni  per  uno  scopo  che  è  deciso  nell’atto  costitutivo  (atto  unilaterale 
inter vivos o mortis causa) e deve essere seguito.  
✓ Enti  autonomi  x  Enti  ausiliari  x  Enti  strumentali:  Gli  enti  autonomi  hanno  piccola 
soggezione  ai  altri  enti  pubblici,  questi  enti  hanno  autonomi  di  indirizzo,  con 
auto-determinazione  delle  linee  direttive;  esempio:  il  CONI.  Gli  enti  strumentali 
hanno  massima  soggezione  ai  altri  enti  pubblici,  l’ente  principale  ha  una  serie  di 
poteri  di  ingerenza  nei  confronti  dell’ente  subordinato;  esempio: L’ARPA. Gli enti 
ausiliari sono considerati in posizione intermedia. 
✓ Enti  territoriali  x  Enti  non  territoriali:  Negli  enti  territoriali  il  territorio  è  un 
elemento  costitutivo.  L’at.  114  della  Costituzione  ripartisce  il  territorio  in 
Comuni,  Province,  Città  metropolitane,  Regioni  e  Stato  -  loro  hanno  integrità 
territoriale  costituzionalmente  garantita.  Gli  enti  territoriali  secondari  derivano 
dall’aggregazione dei primi. 
 
 

13 
 Principali Caratteri degli Enti Pubblici 
 
D’accordo  con  Massimo  S.  Giannini,  l'autonomia  è  un  concetto  troppo  ampio  e 
indistinto.  L'autonomia  è  sempre  chiarita  dall’aggettivo  che  la  segue:  può  esserci 
autonomia normativa, statutaria, organizzativa, ecc. Vediamo alcuni autonomie: 
 
✓ Autonomia  di  indirizzo  politico  amministrativo:  significa  la  possibilità  per  gli  enti 
pubblici  di  darsi  obiettivi  anche diversi da quelli statali. Questo tipo di autonomia 
è  una  caratteristica  essenziale  degli  enti  pubblici  territoriali  (Regioni,  Province, 
Comuni, ecc.). 
✓ Autonomia  normativa  e  finanziaria  degli  enti  pubblici:  L’autonomia  normativa 
riguarda  la  possibilità  di  dettare  norme  giuridiche  (le  Regioni  possono  approvare 
leggi  e  regolamenti  e  i  Comuni  e  le Province, regolamenti). L’autonomia finanziaria 
stabilisce  che  i  Comuni,  le  Province,  le  Città  metropolitane  e  le  Regioni  hanno 
risorse  autonome,  stabiliscono  e  applicano  tributi  ed  entrate  propri,secondo  i 
princìpi  di  coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. (art. 119 
della Costituzione). 
✓ Autonomia  funzionali:  Il  principio  dell’autonomia,  nei  limiti  fissati 
dall’ordinamento,  caratterizza  anche  la  disciplina  costituzionale  delle  Università, 
delle  istituzioni  di  alta  cultura  e  delle  accademie.  Questi  enti  hanno  il  diritto  di 
darsi  ordinamenti  autonomi  proprio  in  considerazione  dell’importanza  delle 
funzioni che svolgono. 
✓ Autarchia:  l’autarchia  indica  la  capacità  di  alcuni  enti  pubblici (enti autarchici) di 
emettere atti e provvedimenti amministrativa.  
✓ Autotutela:  gli  enti  pubblici  possono  riesaminare  i  propri  precedenti 
provvedimenti  (o  i  provvedimenti  dei  soggetti  gerarchicamente  subordinati) 
quando  ritengono  che  tali  provvedimenti  presentino  vizi  di  legittimità  o  vizi  di 
merito.  In  presenza  di  detti  vizi,  possono  adottare  provvedimenti  di  autotutela, 
quali:  l’annullamento,  la  revoca,  la  rimozione,  la  convalida,  la  sospensione  di  un 
precedente provvedimento. 
✓ Autogoverno:  non  c’è  nell’italia.  I  cittadini eleggono, per esempio, la polizia locale, 
il procuratore della repubblica, ecc. 
✓ Autoamministrazioni:  Mentre,  in  base  al  concetto  di  autogoverno,  i  cittadini 
eleggono  gli  organi  periferici  dello  Stato,  in  base  al  concetto  di 
autoamministrazione,  i  cittadini  eleggono  gli  organi  delle  amministrazioni  locali 
(Sindaco  e  consiglieri  comunali, Presidente della Provincia e consiglieri provinciali; 
Presidente della Regione e consiglieri regionali). 

Relazioni tra enti pubblici  

 
Le relazioni stabili e permanenti 

Sono  relazioni  stabili  e  permanenti  tra  gli  enti  pubblici  quelle  caratterizzate 
dall’esercizio di poteri di vigilanza, di tutela, di delega, di conferimento. 
 

14 
Vigilanza:  La  vigilanza  è  una  figura  organizzatoria,  caratterizzata  da  poteri  di 
ingerenza,  costituiti  in  particolare  dal  controllo  di  legittimità  di  un  ente  sugli  atti  di un 
altro  ente  e  dalla  potestà  di  annullare  d’ufficio  gli  atti  illegittimi  (cioè  viziati  o  da 
incompetenza, o da violazione di legge, o da eccesso di potere). 
○ Atti di competenza: L’ente che ha fatto l’atto non può farlo. 
○ Violazione di legge: l’atto va contra la legge. 
○ Eccesso  di  potere:  il  potere  è  usato  per  una  finalità  distinta  della  giusta, 
per esempio, le case de bagni della Francia. 
La  vigilanza  comprende  anche  la  potestà  che  ha  un  ente  di  revocare  gli  organi  di 
amministrazione  ordinaria  di  un  altro  ente,  sostituendoli  temporaneamente  con  organi 
straordinari  e,  infine,  l’approvazione  da  parte  dell’ente  vigilante  di  delibere 
particolarmente importanti dell’ente vigilato (bilanci, statuti, regolamenti). 
 
Tutela:  La  potestà  con  la  quale  un ente si riserva di approvare alcuni fra i principali atti 
emanati  da  un  altro  ente,  dopo  aver  verificato  se  essi  rispondano  ai  requisiti  di 
un’amministrazione  conveniente  ed  opportuna. Possiamo parlare che la vigilanza controlla 
la legittimità e la tutela controlla il merito. 
 
Delega:  Con  la  delega,  un  ente  pubblico  conferisce  ad  un  altro  l’esercizio  di  propri 
poteri  e  funzioni  di  carattere  amministrativo.  L’articolo  118  della  Costituzione  era  la 
base  della  delega,  ma  adesso  l’articolo  ha  cambiato  con  la  legge  costituzionale  3/2001. 
La  delega  deve  trovare  fondamento  in  una  norma  legislativa  espressa  che  fissa  anche 
limiti  e  criteri  per  l’esercizio  delle  funzioni  delegate.  In  fine,  la  delega  deve  essere 
accompagnata  da  misure  che  dispongono  il  trasferimento  del  personale,  mezzi 
strumentali e risorse finanziarie necessarie ad esercitare le funzioni.

Conferimento di funzioni: l’art. 1 della legge 59/1997 precisa che per "conferimento" si 
intende  il  trasferimento,  la  delega  o  l’attribuzione  di  funzioni  e  per  "enti  locali"  si 
intendono  le  Province,  i  Comuni,  le  Comunità  montane,  altri  enti  locali.  Sono  state 
previste tre distinte modalità di conferimento delle funzioni: 
○ Delega:  il  delegante  è  titolare  di  una funzione che, però, viene esercitata, 
in seguito alla delega, da un altro ente. 
○ Trasferimento:  Trasferisce  la  funzione  amministrativa  passano  all’ente 
destinatario sia la titolarità, sia l’esercizio di una funzione. 
○ Attribuzione  di  funzioni:  l’attribuzione  di  funzioni  amministrative,  viene 
creata  da  una  legge  una  nuova  funzione  amministrativa  che  prima  non  era 
prevista  dalla  legislazione.  Solo  con  nuove  leggi,  a  partire  dagli  anni  80, 
sono  state  create  nuove funzioni amministrative che sono state attribuite 
dalle  leggi,  nella  titolarità  ed  esercizio,  ad  un  determinato  ente.  Così  è 
accaduto  con  l’art.  31  del  decreto  legislativo  112/1998,  secondo  il  quale 
sono  attribuite  agli  enti  locali  le  funzioni  amministrative  in  materia  di 
controllo sul risparmio energetico. 

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➢ Lezione 4: Relazioni tra gli enti pubblici

Le relazioni episodiche e salutare 

 
Non  sono  relazioni  permanente  ma  gli  enti  pubblici  fanno  questi  per  raggiungere 
un obiettivo specifico. Tra queste relazioni sottolinea l’avvalimento e la sostituzione. 
 
L’avvalimento 
 
Un  ente  utilizza  gli  uffici  di  altro  ente,  per  svolgere  le  funzioni  di  sua 
competenza.  La  fonte  normativa  dell’avvalimento,  prima  della  riforma  di  2001,  era 
contenuta  nell’art.  118  della  Costituzione  specificando  che  la  regione  poteva  avvalersi 
degli uffici dei comuni e delle province. Adesso parla dell’avvalimento la legge 59/1997. 
 
“Le  modalità  e  le condizioni con le quali l'amministrazione dello Stato può 
avvalersi,  per  la  cura  di  interessi  nazionali,  di  uffici  regionali  e  locali, 
d'intesa  con  gli  enti  interessati  o  con  gli  organismi  rappresentativi  degli 
stessi”. - Art. 3 della legge 59/1997 
 
Esempio:  alcune  Province  (Bari,  Benevento,  Bergamo, Vicenza, ecc.) hanno deciso 
di  avvalersi  degli  uffici  statali  per  lo  svolgimento  delle  funzioni  in  materia  di  trasporti. 
Questo tipo di avvalimento è tra enti pubblici.  
 
Tuttavia,  c’è  un  altro  avvalimento  che  non  riguarda  le  relazioni  tra  enti  ma  gli 
appalti  pubblici.  L'articolo  89  del  decreto  legislativo  50/2016  si  occupa  di  questa 
particolare ipotesi di avvalimento. 
 
L’avvalimento  consente  ad  una  impresa  di  partecipare  alle  gare  pubbliche  per  gli 
appalti  pubblici  di  lavori,  servizi  e  forniture  utilizzando  per  qualificazione  i  requisiti 
economici,  finanziari,  tecnici  e  professionali  di  un’altra  impresa.  Il  requisiti  morale  non 
può è soggetto all’avvalimento. 
 
Tra  la  prima  e  la  seconda  impresa  deve  intercorrere  uno  specifico  rapporto  di 
diritti  e  obblighi.  La  seconda  impresa  si  obbliga  a  porre  i  propri  requisiti  a  disposizione 
della  prima  in  relazione  ad  una  determinata  gara  di  appalto.  L’istituto  trae  origine  dalla 
normativa  dell’Unione  europea  che  consente  ad  un’impresa  di  dare  vita  a  forme  di 
collaborazione con altre imprese per accedere alle procedure dei pubblici appalti. 
 
 
La sostituzione 
 
Con  la  sostituzione,  un  ente  (il  sostituto  è  legittimato  a  far  valere  un  diritto,  un 
obbligo  o  un’attribuzione  che  rientro  nella  sfera  di  competenza  di  un  altro  ente  (il 
sostituito). Esempio: Lo Stato può sostituirsi alle Regioni. 

16 
 Il  sostituto  opera  in  nome  proprio  e  sotto  la  propria  responsabilità,  però  gli 
effetti  e  le  conseguenze  dell’attività  del  sostituto  si  producono  in  capo  al  sostituito. 
Quindi,  le  fattispecie  giuridiche  connesse  all'attività  del  sostituto  vengono  imputate  al 
sostituito. Ancora, uno ente soltanto può sostituire un ente più piccolo che lui stesso. 
 
La  giurisprudenza  pone  in  evidenza  che  un  ente  può  sostituirsi  ad un altro previa 
diffida,  salvi  i  casi  di  assoluta  urgenza.  Prima della sostituzione deve dare informazioni, 
deve  impiegare  sollecitazioni.  L’intervento  sostitutivo  deve  risultare  necessitato 
dall’inerzia dell’ente nei cui confronti viene adottata la sostituzione. 
 
L’articolo 120 della Costituzione prevede 5 ipotesi di intervento sostitutivo: 
✓ Mancato rispetto di norme e trattati internazionali;  
✓ Mancato rispetto della normativa dell’Unione europea;  
✓ Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica;  
✓ Necessità di tutela dell’unità giuridica;  
✓ Necessità di tutela dell’unità economica. 

Inoltre  singole  leggi  prevedono  che la Regione possa esercitare poteri sostitutivi 

nei  confronti  degli  enti  locali.  Nello  stesso  senso,  la  Corte  Costituzionale  ha  deciso  che 
l’articolo  120 della Costituzione non è esauriente: sono ammissibili altri casi di interventi 
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale. 
 
 
Le relazioni interorganiche - rapporti tra gli organi di una persona giuridica 
 
Oggi,  in  realtà,  gerarchia,  direzione,  coordinamento, ecc. possono presentarsi sia 
come  relazioni  tra enti diversi, sia come relazioni tra organi di uno stesso ente, sia come 
relazioni tra singole persone. 
 
 
Gerarchia 
 
Si  caracteriza  per  vedere  il  potere  organizzato  per  gradi.  La  gerarchia  può 
intercorre  tra  organi, uffici e persone e presuppone un poteri di supremazia e un dovere 
di  subordinazione.  Il  principio  gerarchico  trova  applicazione  nella  pubblica 
amministrazione,  mentre  non  trova  applicazione  nel  legislativo  (libertà  di  voto)  o  nel 
giudiziario  (l'indipendenza  di  giudizio),  perché  sono  inconciliabili  con  la  subordinazione 
gerarchica.  Ancora,  non  trovano  applicazione  nei  confronti  degli  organi  collegiali  e 
neanche nella relazione fra politici e la pubblica amministrazioni. 
 
Poteri del superiore gerarchico: Il potere più importante è emanare ordini con il 
dovere di obbedienze (articolo 16 del decreto presidenziale 3/1957). 
○ Ordine  che  non  devono essere seguite per i dipendenti:  L’articolo 17 dello 
stesso  testo stabilisce che se il superiore gerarchico impartisce un ordine 
che  il  dipendente  ritenga  palesemente  illegittimo,  lui  deve  farne 
rimostranza  allo  stesso  superiore.  Se  il  superiore  rinnova  l’ordine,  il 

17 
 dipendente  dovrà  eseguirlo.  Tuttavia,  il  dovere  di  esecuzione non sussiste 
quando  si  tratta  di  atto  vietato  dalla  legge  penale  (il  codice  penale 
responsabiliza  non  soltanto  chi  ha  emanato  ordine illecita, ma anche chi lo 
ha eseguito, salvo in caso di errore di fatto). 
○ Valutazione degli ordini da parte del dipendente: Ci sono tre teorie: 
> La  teoria  dell'obbedienza  cieca  e  assoluta  non  è  accettabile  in uno 
Stato di diritto. 
> La  teoria  del  sindacato  sostanziale  dice  che  il  destinatario  può 
sindacare  la  legittimità  formale  o  sostanziale  di  un  ordine  perché 
in  questo  modo  l'esecuzione  sarebbe  affidata  alla  valutazione  del 
soggetto passivo. 
> La  teoria  del  sindacato  formale  defende  che  il  dipendente  può 
accertare  se  l’ordine  è  data  nella  forma  prescritta;  il  superiore 
abbia competenza e le esecuzioni rientri nelle sue attribuzioni. 
○ Altri poteri del superiore gerarchico: Possiamo parlare di 5 poteri: 
> Emanare  le  direttive  per  regolare  e  dirigere  l'attività  degli  uffici 
inferiori,  normalmente  fissano  l'obiettivo  da  raggiungere lasciando 
al subordinato scegliere i mezzi. 
> Potere  di  dirimere  i  conflitti  di  competenza  e  di  coordinare 
l’attivitÀ degli uffici. 
> Decidire  i  ricorsi  gerarchici  proposti  contro  gli  atti  emanati  dagli 
organi o uffici dipendenti. 
> Vigilanza  sull’attività  degli  organi  o  uffici  subordinati:  può 
controllare  annullare  o  revocare  gli atti emanati e svolgere attività 
ispettive. 
> Potere di sostituirsi agli organi o uffici subordinati 
○ La  crisi  del  principio  gerarchico:  Molti  autori  affermano  che  c’è  una  crisi 
del  principio  gerarchico  dovuta  al  moltiplicarsi  di  figure  soggettive 
autonome;  esclusività  nella  attribuzione  di  materie;  possibilità  di 
impugnazione  diretta  in  sede  giurisdizionale;  separazione  dei  compiti  tra 
politici e dirigenti; la diffusione di figure di direzione e di coordinamento. 
 
Direzione:  La  direzione  è  una  figura  organizzatoria  con  caratteri  e  peculiarità 
propri.  Le  direttive  sono  tipiche  del  potere  di  direzione  e  fissano  gli  obiettivi  da 
raggiungere,  ma  lasciano  al  destinatario  un  margine  di  scelta  sui  modi  e  sui  mezzi.  Le 
direttive,  diverso  degli  ordini,  non  comportano  nel  destinatario  un  vero  vincolo.  Nei 
confronti  delle  direttive,  i  poteri  di  autovalutazione  passiva  e  di  autodeterminazione  di 
chi deve attuare sono abbastanza ampi. 
La  direttiva  può  assumere  diverse  forme  giuridiche:  legge,  norme,  atti, 
provvedimenti  amministrativi,  regole  di  condotta  consensualmente  stabilite.  Sono 
elementi caratterizzanti la direzione: 
○ Posizione di sovraordinazione-sottordinazione 
○ Carenza  nell  autorità  sovraordinata  delle  potestà  di  emanare  ordini,  di 
avocazione, di sostituzione 

18 
 ○ I  controlli  e  le  verifiche  svolti  dall’autorità  sovraordinata  non  riguardano 
lo  svolgimento  di  un  singolo  atto,  ma  il  svolgimento  di  tutta  l'attivitÀ  da 
parte dell’autorità sottordinata  
 
Coordinamento: Il  coordinamento  amministrativo  è  un  modello  in evoluzione, che 
esprime  la  trasformazione  della  pubbliche  amministrazioni  da  sistema  chiuso  in sistema 
aperto.  Gli  strumenti  del  coordinamento  sono  disparati:  ordini,  deliberazioni,  accordi, 
direttive, conferenze. Ci sono due coordinamento diversi: 
○ Sovra-ordinazione  (coordinamento  verticale):  Si  hanno  più  figure 
giuridiche  soggettive  in  rapporto,  una  figura  titolare  di  situazione  di 
potestà e altre di soggezione. La prima coordina, la seconda è coordinata. 
○ Equiordinazione  (coordinamento  orizzontale):  Si  hanno  diverse  figure 
soggettive  equiordinate,  tutte  ad  un  tempo  coordinate  e  coordinatrici.  Il 
coordinamento  orizzontale  ha  normalmente  per  oggetto  l'elaborazione  di 
regole di raccordo condivise tra le autoritá amministrative. 
 
Conferenza di servizi: La conferenza di servizi consiste in un esame contestuale 
da  parte  di  più  pubbliche  amministrazioni  dei  diversi  interessi  pubblici  coinvolti  in  un 
procedimento  amministrativo  oppure  coinvolti  in  più  procedimenti  amministrativi 
connessi.  La  conferenza  di  servizi  costituisce  una  manifestazione  del  del  principio  di 
semplificazione  procedimentale  dell'attività  amministrativa  e  anche  del  principio  di 
concentrazione di tale attività. 
 
 
Forme associative tra enti pubblici 
 
Tra le forme associative di enti possiamo indicare: 
✓ Federazioni  di  enti:  svolgono  funzioni  di  coordinamento  e  indirizzo  dell'attività 
degli  enti  federati  e  attività  di  loro  rappresentanza.  Le  federazioni  possono 
essere  nazionali  locale.  Esempio:  Il  CONI  (comitato  olimpico nazionale italiano) è 
la confederazione delle federazioni sportive e delle discipline associate. 
✓ Consorzi:  gli  enti  locali  creano  una  struttura  stabile  per  la  realizzazione  di 
finalità  comuni  a  più  soggetti.  Il  consorzio  ha  propri  organi  e  servono  per  la 
gestione  associata  di  uno  o più servizi o per l’esercizio associato di funzioni o per 
la realizzazione in comune di opere. 
○ Consorzi  obbligatori:  la  legge  dello  Stato  può prevedere la costituzione di 
consorzi obbligatori per l'esercizio di determinate funzioni e servizi. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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__________________________________________________17/10/2017 
 
➢ Lezione 5: Le imprese pubbliche, gli organismi di diritto pubblico, i servizi 
pubblici secondo l’unione europea, privatizzazione e gli organi pubblici 
 
Le imprese pubbliche secondo l’Unione Europea 
 
L’Unione  europea,  osservando  la  libertà  di  concorrenza  e  la  libera  circolazione 
delle  merci  e dei servizi, si occupa degli enti pubblici soprattutto quando questi svolgono 
attività  economiche.  Si  occupa  degli  enti  pubblici  quando  questi,  di  fatto  o  di  diritto, si 
avvalgono  di  imprese  sulle  quali  possono  esercitare  un’influenza  dominante.  Proprio 
perché  c’è  questa  influenza  dominante  di  uno  o  più  enti  pubblici  su un’impresa, l’impresa 
viene definita “impresa pubblica”. 
 
L’articolo  2  della  direttiva  80/723  stabilisce  che  cosa  intende  l'Unione  Europea 
per “poteri pubblici” e per “imprese pubbliche”: 
✓ Poteri pubblici: Si intendono lo Stato e altri enti territoriali. 
✓ Imprese  pubbliche:  ogni  impresa  nei  confronti  della  quale  i  poteri  pubblici 
possano  esercitare,  diretta  o  indirettamente,  un’influenza  dominante  per  ragioni 
di  proprietà,  di  partecipazioni  finanziaria  o  della  normativa  che  la  disciplina.  I 
poteri pubblici hanno influenza dominante quando: 
○ Detengano la maggioranza del capitale sottoscritto dall’impresa 
○ Dispongano della maggioranza dei voti attribuiti alle azioni o quote 
○ Possano  designare  più  della  metà  dei  membri  dell’organo  di 
amministrazione, direzione o vigilanza. 

Le  imprese  pubbliche  non  godono  di  un  trattamento  particolare  rispetto  alla 
generalità  delle  imprese  e  devono  rispettare,  come  le  imprese  private,  i  fondamentali 
principi  della  libertà  di  concorrenza  e  della  libera  circolazione  delle  merci  e dei servizi. 
Ancora,  i  finanziamenti  pubblici  che  non  sono  definiti  dalla  normativa  dell’Unione 
europea  come  “aiuti  di  Stato”  alle  imprese  sono  dichiarati  incompatibili  con  le  regole  e 
gli obiettivi dell’Unione Europea. 
 
 
I servizi pubblici nel diritto dell’Unione Europea  
 
Nel  diritto  dell’Unione  europea  i  servizi  pubblici sono denominati anche servizi di 
interesse  economico  generale,  oppure  servizi  di  interesse  pubblico  oppure  di  utilità 
pubblica  e  sono  attività  economiche  di  interesse  generale  che  possono  essere  svolte 
direttamente  da  operatori  pubblici  (imprese  pubbliche)  oppure  può  essere  affidata  alle 
imprese private. 
 
Il  trattato  dell’Unione  Europea  prevede  la  possibilità  di  esentare  i  servizi 
pubblici  dalle  regole  di  concorrenza  e  di  libera  circolazione  delle  merci  e dei servizi. Le 
principali esenzioni riguardano due ipotesi: 
 

20 
 ✓ Riferimento  all’interesse  generale  dei  servizi  pubbliche:  Dice  l’articolo  106, 
paragrafo  2  che  “Le  imprese  sono  sottoposte  alle norme del trattato nei limiti in 
cui  l'applicazione  non  osti  all’adempimento,  in  linea  di  diritto  e  di  fatto,  della 
specifica missione loro affidata”. sempio: aziende sanitarie. 
✓ Riferimento  al  settore  dei  trasporti:  l’articolo  93  del  trattato  sul 
funzionamento  dell’Unione  Europea  ammette  espressamente  gli  aiuti  pubblici 
diretti  a  compensare  le  “servitù  inerenti  alla  nozione  di  servizio  pubblico”.  Per 
servitù  inerenti  si  intendono  quelle  prestazioni  che l’ente pubblico può imporre ai 
soggetti che svolgono l’attività di pubblico servizio. 
 
 
Gli organismi di diritto pubblico 

Il diritto dell’Unione europea ha portato ad una revisione del concetto di pubblica 
amministrazione  preferendo  alla  concezione  formale  (dicotomia  pubblico  privato 
predominante  nel  diritto  italiano),  una  concezione  funzionale  basata sullo svolgimento di 
un'attività  rivolta  al  raggiungimento  e  al  soddisfacimento  di  un  interesse  pubblico 
generale, realizzata sia da soggetti pubblici, sia da soggetti privati. 
 
Gli  organismi  di  diritto  pubblico:  Definiti  per  direttive  del  Parlamento  europeo e 
del Consiglio, gli organismi pubbliche hanno tre caratteristiche cumulative fondamentali: 
✓ Sono dotati di personalità giuridica sia pubblica o privata 
✓ Sono  finanziati  per  la  maggior  parte  dallo  Stato  o  da  altri  organismi  di  diritto 
pubblico,  o  la  loro gestione è posta sotto vigilanza di tali autorità o organismi, o il 
oro  organo  sono  costituito  da  membri  più  della  metà  dei  quali  è  designata  dallo 
Stato da altri organismi di diritto pubblico 
✓ Sono istituiti per soddisfare esigenze di interesse generale, aventi carattere non 
industriale  o  commerciale.  La  nozione  di  interesse  generale  è  da  intendere  come 
interesse della collettività, dell’intera società o ome tutela del bene comune. 
 
Conseguenze  della  qualificazione  di  organismo  di  diritto  pubblico:  Nella 
materia  degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, l’organismo di diritto pubblico 
è  considerato  allo  stesso  modo  di  un ente pubblico e deve rispettare le identiche regole 
che  sono  tenute  ad  applicare  le  pubbliche  amministrazioni.  Viceversa,  quando  un 
organismo  di  diritto  pubblico  riceve  l’affidamento  di  un  appalto  pubblico,  l’affidamento 
può  avvenire  in  modo  diretto,  senza  necessità  di  gara,  senza  bisogno  di  ricorrere  a 
procedure di evidenza pubblica tra più concorrenti. 
 
Gli  elenchi  degli  organismi  di  diritto  pubblico:  Internamente,  il  decreto 
legislativo  50/2016 allegato IV contiene un elenco esemplificativo di organismi di diritto 
pubblico.  A  livello  europeo  sono  organismi  di  diritto  pubblico  le  Agenzie  dell'Unione 
Europea  (esempi:  Agenzia  europea  per  i  diritti  fondamentali,  Agenzia  europea  delle 
sostanze  chimiche,  Agenzia  europea  dell’ambiente,  Fondazione  europea  per  la 
formazione, Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze). 
 
 

21 
 La privatizzazione degli enti pubblici economici in Italia 
 
Gli  enti  pubblici  economici  sono  enti  pubblici  che  svolgono  attività  di  impresa 
(imprenditoriali,  operando  allo  stesso  modo  delle  imprese  private)  e  sue  privatizzazioni 
rientra in un più ampio fenomeno di privatizzazioni, che comprende: 

✓ La  privatizzazione  (parziale  e  ambigua)  del  pubblico  impiego  di  cui  al  decreto 
legislativo 165/2001. 
✓ La privatizzazione dei beni pubblici . 
✓ La  privatizzazione  degli  enti  pubblici  non  economici  in  soggetti  privati non aventi 
scopo  di  lucro.  Il  decreto  legislativo  509/1994  ha  previsto  la  trasformazione  in 
persone  giuridiche  private  di  molti  enti  che  gestiscono  forme  obbligatorie  di 
previdenza  e  assistenza;  Esempi:  Cassa  nazionale  di  previdenza  e  assistenza 
avvocati  e  procuratori  legali,  Cassa  di  previdenza  dottori  commercialisti. Gli enti 
privatizzati  continuano  a  sussistere  como  enti  senza  scopo  di  lucro  e  rimango 
titolari di tutti i rapporti attivi e passivi dei corrispondenti enti previdenziali.  
✓ La  privatizzazione  degli  enti  pubblici  che  operano  nel  settore  musicale  in 
fondazioni  di  diritto privato (decreto legislativo 367/1996). Esempio: Fondazione 
Teatro dell’Opera di Roma. 
✓ La privatizzazione degli istituti di credito di diritto pubblico (legge 218/1990). 
✓ La privatizzazione degli enti pubblici economici. 

  Ad  esempio,  erano  enti  pubblici economici “Cirio e de Rica” che producevano i pomodori, 

ugualmente  l’Alfa  Romeo  i  l’Ente  Nazonale  Idrocarburi  (L’ENI).  Negli  anni  recenti,  le 
imprese pubbliche sono stati oggetto di grandi cambiamenti.  
 
 
Storico della privatizzazione 
 
Nel  periodo  successivo  alla  Seconda  Guerra  Mondiale,  la  pubblicizzazione  ha 
raggiunto  la  massima  diffusione  sia  in  Europa  sia  nei  paesi  in  via  di  sviluppo. In Italia, il 
sistema  delle  partecipazioni  statali,  nel  corso  degli  anni  60,  veniva  ritenuto  strumento 
particolarmente efficiente per lo sviluppo. 

Gli  stessi  organismi  internazionali,  come  il  Fondo  Monetario  e  la  Banca Mondiale, 
nell'ambito  di  programmi  economici,  avevano  stimolato  gli  Stati  ad  adottare 
provvedimenti  in  cui  le  imprese  pubbliche  svolgessero  un  ruolo  fondamentale.  Gli  Stati 
Uniti hanno rappresentato una vistosa eccezione al fenomeno delle pubblicizzazioni.
Poi  in  Inghilterra,  con  il  governo  Thatcher,  negli  anni  1980,  viene  lanciato  un 
massiccio  programma  di  privatizzazioni  che  riguarda,  all'inizio,  soltanto  le  imprese  dei 
settori  manifatturieri,  ma  che  successivamente  coinvolge  altri  settori,  compresi  i 
servizi pubblici.  
 
A  poco  a  poco  le  privatizzazioni  si  diffondono  su  scala  mondiale.  Oggi  le 
privatizzazioni vengono portate avanti sia dai governi di destra che da quelli di sinistra. 

22 
 Motivazioni e modi delle privatizzazioni 
 
Tre sono le motivazione della privatizzazione degli enti pubblici economici: 
✓ Le spinte provenienti dall’Unione europea che è favorevole alle privatizzazioni. 
✓ le  esigenze  di  reperimento  di  risorse  finanziarie  per  il  risanamento della finanza 
pubblica.  La  privatizzazione  degli  enti  pubblici  economici  è  stata  considerata 
come  uno  strumento  per  garantire  entrate  allo  Stato  attraverso  il  collocamento 
sul mercato di quote del capitale sociale delle società per azioni (s.p.a.). 
✓ Il rompimento di i collegamenti tra partiti e finanziamenti pubblici alle imprese. 
 
La  disciplina  principale  della  privatizzazione  degli  enti  pubblici  economici  è 
contenuta  nelle  legge  35  e  359/1992  e  474/1994,  che  presentano  due  modelli  di 
privatizzazione diversi: 
 
✓ Privatizzazione  in  senso  formale  (legge  35  e  359/1992):  gli  enti  pubblici 
economici  dovevano  assumere  una  forma  giuridica  di  carattere  privatistico:  la 
forma  delle  società per azioni (s.p.a.), tuttavia, la proprietà di questi enti restava 
pubblica.  Da  vero,  la  prima  legge  presentava  un  procedimento  di  trasformazione 
abbastanza  complesso  e  non  ha accaduto nulla. La seconda legge  ha impresso una 
accelerazione:  i  più  importanti enti pubblici economici sono stati trasformati, per 
effetto  della  legge  stese,  in  società  per  azioni.  Però  la proprietà e il controllo di 
queste società restavano in grande prevalenza pubblici. 
 
✓ Privatizzazione  in  senso  sostanziale  (legge  474/1994):  si  verifica  quando  la 
proprietà  ed  il  controllo  degli  enti  pubblici  economici  oppure  delle  società  per 
azioni  passano  nelle  mani  di  soggetti  privati.  La  legge  prevede  tre  tipi  di 
privatizzazione. 
○ Offerta  pubblica  di  vendita:  favorisce  un  azionariato  diffuso,  con  il 
rischio però di tentativi di scalate. Esempio: Telecom. 
○ Cessione  delle  azioni  sulla  base  di  trattative  dirette  con  i  potenziali 
acquirenti:  consente  di  individuare  un  nucleo  stabile  di  azionisti.  I 
soggetti  invitati  devono  avanzare  offerte  di  acquisto  comprensive 
dell’impegno,  di  garantire  determinate  condizioni  finanziarie,  economiche 
e gestionali. 
○ Procedura mista: ricorso ad entrambe le procedure delle altre tipi. 
 
 
Le anni recenti successive alla privatizzazione 
 
In  seguito  alla  privatizzazione  degli  enti  pubblici  economici  sono  nate  società 
totalmente  private  e  società  a  totale  o  parziale  partecipazione  pubblica.  Inoltre,  in 
questi  ultimi  anni, sono state create parecchie società a totale o parziale partecipazione 
pubblica, senza che preesisteva un ente pubblico economico da privatizzare. Oggi ci sono 
400 società con partecipazione dello Stato e si possono distinguere: 
 

23 
 ✓ Società  a  partecipazione  pubblica  che  operano  sul  mercato  con  una  significativa 
presenza  di  capitali  privati:  ad  esempio,  in  ENI  s.p.a,  lo  Stato  ha  circa  il  30% 
delle azioni.  
✓ Società  che  operano  sul  mercato  con  totale  presenza  di  capitale  pubblico:  ad 
esempio,  in  Rai  s.p.a  il  Ministero  dell'Economia  e  delle  Finanza ha il 99,56% delle 
azioni e la SIAE, un ente pubblico economico, lo 0,44%. 
✓ Società  che  agiscono  come  “agenzie”  (braccio  operativo  statale)  e  che  sono 
totalmente  partecipate  dallo  Stato:  ad  esempio,  la  CONI  Servizi  s.p.a  c’è 
partecipata al 100% dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. 
 
Per  quanto  riguarda  le  società  che agiscono come strumenti operativi dello Stato 
o  di  altri  enti  pubblici.  Con  la  privatizzazione  è  accaduto  che  alcuni  servizi pubblici, pur 
ritenuti  “essenziali”,  siano  affidati  a  società  per  azioni  le  cui  quote  sono  di  pertinenza 
prevalente, se non esclusiva delle enti pubblici. 
 
Questi  “istituzioni  pubbliche”  sono  soggetti  alla  giurisdizione  della  Corte  dei 
Conti  in  materia  di  responsabilità  per  danno erariale. Dunque la qualificazione di un ente 
come  società  di  capitali  non  è  di  per  sé  sufficiente  ad escludere la natura di istituzione 
pubblica  dell'ente  stesso.  Ma  si  deve  procedere  ad  una  valutazione  concreta  in  fatto, 
caso per caso. 
 
Le  società  a  partecipazione  pubblica  e  la  spending  review:  Di  recente  l’art.  4  della 
“spending  review”,  decreto-legge  95/2012,  ha  previsto  nel  quadro  della  riduzione  delle 
spese  pubbliche,  la  messa  in  liquidazione  e  privatizzazione  di  società  pubbliche,  nonché 
la  limitazione  dei  loro  settori  di  intervento  e  inoltre  la fissazione di limiti al numero dei 
componenti i consigli di amministrazione di queste società e all’entità dei loro compensi .   
 
 
Disciplina giuridica delle società miste 

Tutte  le  società  in  cui  è  presente  sia  capitale  pubblico,  sia  privato  possono 
essere  definite  società  a  partecipazione  pubblica  o  società  miste.  Per  questi  tipi  di 
società  la  disciplina  giuridica  applicabile  sono  le  disposizioni  di  diritto  societario 
contenute  nel  codice  civile  (articolo  2449  del  Codice  Civile),  salvo  le  deroghe  che 
risultino assolutamente necessarie per il perseguimento degli interessi pubblici.  

L’OECD  afferma  che  la  regola  migliore  per  disciplinare  le  società  miste  consiste 
in  una  legge  generale  sulle  società,  che  in  Italia  è costituita dal codice civile nella parte 
riguardante  le  società.  Negli  ultimi  anni,  il  Parlamento  ha  approvato  numerose 
disposizioni di diritto speciale. 

“Se  lo  Stato  o  gli  enti  pubblici  hanno  partecipazioni  in  una  società  per 
azioni  che  non fa ricorso al mercato del capitale di rischio, lo statuto può 
ad  essi  conferire  la  facoltà  di  nominare  un  numero  di  amministratori  e 
sindaci,  ovvero  componenti  del  consiglio  di  sorveglianza,  proporzionale 
alla partecipazione al capitale sociale” - art. 2449 comma 1 

24 
 La struttura degli enti pubblici 
 
Gli uffici 
 
Gli  uffici  sono  unità  organizzative  elementari  che  costituiscono parte integrante 
della  organizzazione  di  ciascun  ente  pubblico.  Più  precisamente  gli  uffici  sono  unità 
organizzative elementari composte di persone e di cose. 
 
Quando  la  predeterminazione  dei  compiti  degli  uffici  avviene  per  legge, 
regolamento,  statuto,  cioè  in  base  a  norme  giuridiche,  si  parla  di  competenza  di  un 
determinato  ufficio.  Se,  invece,  la  predeterminazione  dei  compiti  è  stabilita con fatti o 
atti interni si parla di mera divisione interna del lavoro. 
 
La  distinzione  ha  importanza  per i vizi di legittimità dell'atto amministrativo, tra 
i  quali  rientra  l’incompetenza,  che  è  individuabile  soltanto  quando  la  predeterminazione 
dei compiti avviene per legge, regolamento, statuto, cioè in base a norme giuridiche.  
 
 
Gli organi 

Gli  enti  pubblici,  per  potere  essere  in  grado  di  agire  e  di  manifestare  la  loro 
volontà,  debbono  avvalersi  di  strumenti  operativi.  Ci  sono  teorie  sulla  operatività  degli 
organi: 
 
✓ Teoria  della  rappresentanza:  Adottata  nel  passato,  la  teoria  parlava  che  le 
persone  giuridiche  sono  entità  fittizie,  che  necessitano  dell'operato  di 
rappresentanti.  Ispirato  nella  rappresentanza  privatistica,  il  rappresentante 
agisce  in  nome  e  per  conto  del  rappresentato,  così  che  gli  effetti  dell'attività 
svolta  dal  rappresentante  ricadono  sul  rappresentato.  Però  la  formula  della 
rappresentanza  presentava  il  grave  difetto  di  imputare  all'ente  i  soli  effetti  e 
non già tutta l'intera fattispecie dell'azione del rappresentante. 
✓ Teoria  degli  organi:  Secondo  tale  teoria  le  persone  giuridiche  non  vanno 
considerate  entità  fittizie,  ma  entità  reali,  con  una  propria  volontà.  La  persona 
giuridica  ha  capacità  di  agire:  esprime  la  propria  volontà  operando con strumenti 
adatti  alla  sua  natura,  operando  attraverso  gli  organi.  L'organo  non  rimane 
estranea,  al  di  fuori  dell'ente, ma si immedesima nell'ente stesso, facendo sì che 
la  volontà e l'azione dell'organo sia un tutt'uno con la volontà e l'azione dell'ente. 
È imputato all’ente l’intera fattispecie degli atti. 

Non  tutti  gli  uffici  sono  organi  perché  non  sono  abilitati  a  far  direttamente 
volere  ed  agire  l’ente.  Quindi,  l'organo  è  necessariamente  un  ufficio,  che  può 
manifestare  la  volontà  dell’ente,  e  la  fattispecie  di  suoi  atti  sono  totalmente  imputati 
all’ente. 

25 
 Identificazione dell’organo: Anche, ci sono due teorie. 
○ Teoria  soggettiva:  L’organo  si  identifica  nella  persona  fisica  o nel collegio 
che  ne  è  titolare.  La  critica  è  che  l’organo  e  il  titolare  sono  entità 
giuridicamente  distinte.  L’organo  continua  a  esistere  anche  in assenza del 
suo titolare. 
○ Teoria  composta:  L’organo  risulterebbe  composto  da  un'entità  oggettiva 
(l’ufficio)  e  da  un’entità  soggettiva  (il  titolare).  Questa  teoria  è 
preferibile. 
 
Titolarità  dell’organo:  I  titolari  dell’organo  possono  essere  una  persona  fisica 
(organo  individuale,  monocratico)  o  una  pluralità  di  persone  fisiche  componenti  un 
collegio  (organo  collegiale).  Qualche  volta  un  organo  di  un  ente  È  contemporaneamente 
organo di un altro ente. 
 
Distinzione  fra  rapporto  organico  e  rapporto  di  servizio:  Il  titolare 
dell'organo assume due diverse posizioni giuridiche. 
○ Rapporto  organico:  è  quella  posizione  giuridica  in base alla quale la volontà 
e  l'azione  del  titolare  dell'organo  sono  un  tutt'uno  con  la  volontà  e 
l'azione  dell'ente.  Il  titolare  dell'organo  non  vuole  e  non agisce al posto e 
per  conto  dell'ente,  non  è  un  rappresentante,  ma  fa  direttamente  volere 
ed  agire  l'ente.  L’intera  fattispecie  degli  atti  che  compie  è  imputata 
all’organo. 
○ Rapporto  di  servizio:  il  rapporto  di  servizio,  può  nascere:  da  un  concorso 
pubblico,  da  un  incarico  di  lavoro  a  tempo  determinato,  da  elezioni,  da 
obblighi  disposti  direttamente  dalla  legge  (ad  esempio,  la  vecchia 
coscrizione  obbligatoria  nel  servizio  militare).  Il  rapporto  di  servizio 
attiene  al  rapporto  di  lavoro  che  intercorre  tra  il  dipendente  e  l’ente  di 
appartenenza 

Gli  organi  non  hanno,  di  regola,  personalità  giuridica  perché  la  personalità  è 
dell’ente  al  quale  gli  organi  appartengono.  La  questione  della  personalità  giuridica  degli 
organi  è  storica  e  di  stretto  diritto  positivo.  In  alcuni  ordinamenti  (Regno  Unito)  gli 
organi  sono  normalmente  dotati  di  personalità  giuridica;  nell’ordinamento  giuridico 
italiano  l'organo  di  regola  non  ha  mai  personalità  giuridica,  salvo  i  casi  del  tutto 
eccezionali in cui una legge gliela attribuisca espressamente. 

Classificazione degli organi: Esistono varie classificazioni. In base alla posizione 
che occupano nel nostro ordinamento giuridico, gli organi si distinguono in tre tipi. 
○ Organi  costituzionali:  sono  organi  supremi,  posti  al  vertice 
dell'ordinamento.  Sono  in  posizione  paritaria,  senza  dipendenza  fra  loro, 
tuttavia  esiste  un  reciproco  controllo.  Esempi:  Parlamento,  Corte 
costituzionale, Presidente. 

26 
 ○ Organi  a  rilevanza  costituzionali:  non  sono  in  posizione  di  parità  con  gli 
organi  costituzionali,  ma  sono  menzionati  dalla  costituzione.  Esempio: 
Corte dei Conti, Consiglio di Stato, Consiglio superiore della magistratura. 
○ Organi  ordinari:  Tutti  gli  organi  diversi  dagli  organi  costituzionali  e  dagli 
organi di rilevanza costituzionale. 
Gli  organi  possono essere anche classificati in monocratici o collegiali. Alla 
prima  categoria  appartengono  gli  organi costituiti da una sola persona alla seconda quelli 
costituiti  da  più  persone  che  concorrono  alla  formazioni  di  atti  unitari. In relazione agli 
organi collegiali, bisogna distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale: 
○ Quorum  strutturale  o  numero  legale:  riguarda  il  numero  di  componenti 
l’organo  che  deve  essere  presente  affinché  la  riunione  possa  svolgersi 
validamente.  Normalmente,  è  richiesta  la  presenza  della  metà  più  uno  dei 
componenti.  L’art.  38  del  decreto  legislativo  267/2000  stabilisce  che  il 
funzionamento  dei  consigli  è  disciplinato  dal  regolamento,  approvato  a 
maggioranza  assoluta,  che  prevede,  le  modalità  per  la  convocazione,  la 
presentazione  e  la  discussione  delle  proposte.  Il  regolamento  indica 
altresì  il  numero  dei  consiglieri  necessario  per  la  validità  delle  sedute, 
prevedendo  che  in  ogni  caso  debba  esservi  la presenza di almeno un terzo 
dei consiglieri assegnati per legge all'ente, senza computare il sindaco. 
○ Quorum  funzionale:  riguarda  la  validità  delle  singole  votazione,  il  numero 
di  voti  necessari  perché  una  deliberazione possa considerarsi validamente 
approvata.  Il  quorum  funzionale  richiesto  nei  singoli  casi  da  una  legge  o 
da  un  regolamento  può  essere:  l'unanimità,  la  maggioranza  qualificata,  la 
maggioranza assoluta, la maggioranza semplice o relativa. Quando le norme 
parlano  di  maggioranza  senza  altre  qualificazioni,  si  presume  che 
intendano riferirsi alla maggioranza assoluta (la metà più uno). 

“L’assemblea  di  un  ente  pubblico  è  composta  da  16  consiglieri.  Viene 
convocata  una  riunione  e  sono  presenti  9.  Il  regolamento  di  quell’ente 
richiede,  per  la  validità,  la  presenza  della  metà  più  uno  dei  consiglieri. 
Possiamo  dire  che  la  riunione  è  validamente  iniziata.  Se  nel  corso  della 
seduta,  escono  uno  o  due  consiglieri,  i  rimanenti  possono  chiedere  la 
verifica  del  numero  legale,  con  la conseguenza che la riunione non può più 
validamente proseguire.” - Esempi dei quorum 
 
 
__________________________________________________23/10/2017 
 
➢ Lezione 6: Vicende degli enti pubblici, il rapporto di lavoro nelle pubbliche 
amministrazioni  
 
Vicende degli enti pubblici  
 
Nascita:  La  creazione  di  un  ente  pubblico  può  avvenire o direttamente con legge 
o  con  un  atto  amministrativo  sulla  base  di  una  legge.  Dopo  la  legge  70/1975,  nessun 
nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge. 

27 
 Modifiche:  Le  modifiche  possono  concernere  la  natura  giuridica,  lo  scopo,  le 
strutture  amministrative,  il  territorio  e  le  funzioni  di  un  ente  pubblico.  Molti  enti 
pubblici  economici,  per  esempio,  sono  stati  privatizzati.  il  legislatore  non  può 
liberamente  modificare  gli  scopi  originari  degli  enti  associativi,  soprattutto  se  questi 
enti sono riconducibili alle formazioni sociali di cui all’articolo 2 della Costituzione. 
 
Estinzione: Ci sono quattro ipotesi per l'estinzione degli enti pubblici. 
○ Raggiungimento dello scopo. Esempio: consorzio. 
○ Impossibile attuazione dello scopo o sua sopraggiunta non perseguibilità. 
○ Un diverso ente pubblico può assolvere in modo migliore le funzione. 
○ L’estinzione  per  legge,  soprattutto  per  ragioni  di  risanamento  della 
finanza pubblica e di riduzione delle spese e degli interventi pubblici. 
La  estinzione  degli  enti  pubblici  associativi  può  essere  volontari,  ma  deve 
rispettare eventuali imposizioni legali. Ancora, l'estinzione può essere: 
○ Senza  successione:  estingue  in  modo  assoluto,  in  quanto  vengono  meno  il 
soggetto,  lo  scopo,  le  strutture  organizzative  e  il  patrimonio.  In  questo 
caso  si  procede  alla  liquidazione  delle  attività  e  passività  dell’ente 
all'eventuale  assegnazione,  ad  opera  dell’autorità  pubblica  competente, 
dei mezzi residui a un ente con finalità identiche o analoghe. 
○ Con  successione:  un  altro  ente  subentra  all’ente  precedente.  All’ente 
subentrante  vengo  trasferiti  le  strutture  organizzative  e  il  compendio 
patrimoniale dell’ente estinto.  
> Successione  universale:  Il  successore  prende  il  posto  del 
predecessore  in  tutti  i  rapporti  giuridici,  poteri, diritti, obblighi, e 
facoltà  che  formano  il  contenuto  della  detta  posizione  giuridica 
(eccezione quelli che si estinguono necessariamente). 
> Successione  particolare:  Il  nuovo  ente  non  subentra  all'ente 
precedente  in  tutti i rapporti che gli facevano capo, bensì in singoli 
e determinati rapporti. 
 
La  giurisprudenza  si  è  posta  anche  il  problema  dell’ente che continua ad esistere 
con  una  qualificazione  giuridica  diversa:  non  più  ente  pubblico,  ma  persona  giuridica  di 
diritto  privato.  In  tale  ipotesi,  la  giurisprudenza  ha  affermato  che  non  vi  è  estinzione 
dell’ente  pubblico  e  creazione  di  un  novo,  ma  continuazione  dello  stesso  ente  con  forma 
giuridica diversa. Questo significa una modifica e non una estinzione. 
 
 
Il rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni 
 
La principale disciplina dell’organizzazione degli uffici e del rapporto di lavoro dei 
dipendenti delle amministrazioni pubbliche è contenuta nel decreto legislativo 165/2001. 
Il decreto propone tre finalità all'organizzazione degli uffici i rapporti di lavoro: 
 
✓ Accrescere l’efficienza delle pubbliche amministrazioni 
✓ Razionalizzare il costo del lavoro pubblico  

28 
 ✓ Realizzare  la  migliore  utilizzazione  delle  risorse  umane  nelle  pubbliche 
amministrazioni,  assicurando  la  formazione  e  lo  sviluppo  professionale  dei 
dipendenti,  garantendo  pari  opportunità  alle  lavoratrici  con  assenza  di  qualunque 
forma di discriminazione e di violenza. 
 
 
La  parziale  privatizzazione  del  rapporto  di lavoro dei dipendenti delle 
pubbliche amministrazioni 

Questi  rapporti  di  lavoro,  infatti  sono  disciplinati  dal  codice  civile.  Il  decreto 
legislativo  29/1993  aveva  inserito  parecchi  principi  di  carattere  privatistico  nei 
rapporti  di  lavoro  alle  dipendenze  delle  pubbliche  amministrazione.  Esempi: 
l’applicazione  della  contrattazione  collettiva  e  l’attribuzione  alle  pubbliche 
amministrazioni degli poteri di gestione che spettano agli imprenditori privati. 
 
Tuttavia,  il  lavoro  alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni non può essere 
totalmente  assimilato  al  rapporto  di  lavoro  alle  dipendenze  delle imprese privati perché 
il  decreto  legislativo  165/2001  ha  diverse disposizioni a carattere imperativo che hanno 
base  fondamentali  nell'articolo  98  della  Costituzione,  subordinando il rapporto di lavoro 
alle esigenze di interesse generale.  
 
Le  pubbliche  amministrazione  fanno  atti  organizzativi  generali  per 
organizzazione  generale  del  lavoro  al  loro interno, cioè sono atti che definiscono le linee 
fondamentali  di  organizzazione  degli  uffici.  Dopo  che  sono  stati  emanati  gli  atti 
organizzativi  generali,  le  pubbliche  amministrazioni  provvedono  alla  gestione  dei  singoli 
rapporti di lavoro con la capacità e con i poteri del privato datore di lavoro  
 
Disposizioni  imperative  nel  rapporto  di  lavoro  pubblico:  Sono  contenute  nel 
decreto  legislativo  165/2001  quelle  che  riguardano:  responsabilità  disciplinare  dei 
dipendenti  delle  pubbliche  amministrazioni,  il procedimento disciplinare, il licenziamento 
e  i  controle  sulle  assenze  dei  dipendenti.  Quando  le  disposizioni  dei  contratti  di  lavoro 
violano  le  norme  imperative il contratto si mantiene, ma le clausole contrattuali difformi 
sono  sostituite  di  diritto  dalle  norme  imperative.  In  fine,  i  rapporti  individuali  di lavoro 
sono poi regolati dai contratti collettivi di lavoro e dai contratti individuali. 
 
Gli  dipendenti  con  rapporto  di  lavoro  non  disciplinato  per  il  CC:  Rimangono 
disciplinati  dai  rispettivi  ordinamenti  i  rapporti  di  lavoro  di:  magistrati  ordinari, 
amministrativi  e  contabili,  avvocati  e  procuratori  dello  Stato,  personale  militare  e delle 
forze  di  polizia  di  Stato,  personale  della  carriera  diplomatica  e  della  carriera 
prefettizia,  personale  della  carriera  dirigenziale  penitenziaria,  personale  del  Corpo 
nazionale  dei  vigili  del  fuoco  (escluso  il  personale  volontario),  professori  e  ricercatori 
universitari.  
 
 
 

29 
 La distinzione di funzione tra politici e dirigenti 
 
In  passato,  esisteva  confusione  circa  i  ruoli  e  le  funzioni  dei  politici  e  del 
personale  amministrativo.  Adesso,  si  distinguono  nettamente  le funzioni che spettano ai 
politici  dalle  funzioni  che  spettano  ai  dirigenti.  Con  base  all'articolo  4  del  decreto 
legislativo 165/2001, possiamo parlare: 
 
✓ Funzioni  dei  politici:  Definiscono  gli  obiettivi  ed  i  programmi  da  attuare  e 
verificano la rispondenza dei risultati dell'attività dei dirigenti. 
✓ Funzioni  dei  dirigenti:  L’Adozione  degli  atti  e  provvedimenti  amministrativi, 
compresi  tutti  gli  atti  che  impegnano  l'amministrazione  verso  l’esterno,  la 
gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, 
di  organizzazione  delle  risorse  umane,  strumentali  e  di  controllo.  Soltanto  i 
dirigenti  sono  responsabili  dell'attività  amministrativa,  della  gestione  e  dei 
relativi risultati. 
 
Limitazione  delle  funzioni  amministrative  dei  Ministri:  I  Ministri  non  possono 
revocare,  riformare,  riservare  o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti 
di  competenza  dei  dirigenti.  Tuttavia, in caso di inerzia o ritardo, il Ministro può fissare 
un  termine  perentorio  entro  il  quale il dirigente deve adottare gli atti o i provvedimenti. 
Qualora  l’inerzia  permanga  o  in  caso  di  grave  inosservanza  da  parte  del  dirigente 
competente,  il  Ministro  può  nominare  un  commissario  ad  acta,  dando  comunicazione  al 
Presidente  del  Consiglio  dei  Ministri  del  relativo  provvedimento.  Ancora,  i  Ministri 
possono procedere ad annullamento di un atto per motivi di legittimità. 
 
Il  ruolo dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni: In  ogni  amministrazione 
dello  Stato,  anche  ad  ordinamento  autonomo,  è  istituito  il  ruolo  dei  dirigenti,  che  si 
articola  nella prima e nella seconda fascia. I dirigenti della seconda fascia sono reclutati 
attraverso  di  concorso  selettivo  e  transitano  nella  prima  qualora  abbiano  ricoperto 
incarichi  di  direzione  di  uffici  dirigenziali  generali  o  equivalenti.  Sono  eccezionali  della 
regola  di  condizioni  di  pari  opportunità  per  promozione  nella  carriera,  le  carriere 
diplomatica, prefettizia, Forze di polizia e delle Forze armate.  
 
Il  conferimento  degli  incarichi  dirigenziali:  Per  il  conferimento  di  incarico 
dirigenziale  si  tiene  conto:  le  attitudini,  le  capacità,  le  resultati  precedenti,  le 
esperienze  di  direzione  all’estero  relazionata al conferimento dell’incarico del dirigente. 
Al  conferimento  degli  incarichi  dirigenziali  non  si  applica  l'art.  2103  del  codice  civile,  il 
dirigente può fare mansioni diversa di quella che si è stati assunti.  
Con  il  provvedimento  di  conferimento  dell'incarico,  ovvero  con  separato 
provvedimento,  sono  individuati:  l'oggetto  dell'incarico,  gli  obiettivi  osservando  i 
programmi  definiti  dagli  organi  di  vertice,  la  durata  dell'incarico (che non può eccedere 
un termine che va da tre a cinque anni a seconda del tipo di incarico).  
Gli  incarichi  sono  rinnovabili  e  nel  provvedimento  di  conferimento  accede  un 
contratto  individuale  con  cui  è  definito  il  trattamento  economico.  In  fine,  Gli  incarichi 
dirigenziali di vertice cessano decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia al Governo. 

30 
 La responsabilità dirigenziale 
 
L’istituto  della  responsabilità  dei  dirigenti  viene  originalmente  previsto 
dall’articolo  19  del  Decreto  del  Presidente  della  Repubblica  748/1972  che  prevedeva  i 
dirigenti  como  “specialmente  responsabile”  sulla  responsabilità  penale,  civile, 
contabile-amministrativa  e  disciplinare  vigente  per  tutti  i  dipendenti  delle  pubbliche 
amministrazione.   
 
Tuttavia, l’istituto non era applicabile per mancanza di strumentalizzazione. Con il 
decreto  legislativo 29/1993, dopo sostituito per il decreto 165/2001, la responsabilità è 
stata  ridefinita  affermando  che  i  dirigenti sono responsabili in via esclusiva dell’attività 
amministrativa,  della  gestione  e  dei  relativi  risultati  con  conseguente  introduzione  del 
principio  secondo  il  quale  la  valutazione  dell’attività  dei  dirigenti  deve  avvenire  in 
relazione al complessivo rendimento e non singoli adempimenti. 
 
Sono  previsti  quattro  tipi  di  sanzioni per la responsabilità dirigenziale, a seconda 
della gravità dei casi: 
✓ Sanzione lieve: impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. 
✓ Sanzione  intermedia:  revoca  dell’incarico  con  la  collocazione  del  dirigente  a 
disposizione dei ruoli dell’amministrazione. 
✓ Sanzione grave: recesso dal rapporto di lavoro. 
✓ Sanzione dell’articolo 21 comma 1 bis: Il decreto legislativo 165/2001 prevede 
ancora  una  quarta  sanzione  che  può  essere  cumulata  con  gli  altri  tre.  Le 
pubbliche  amministrazioni  possono  decurtare  la  retribuzione  di  risultato  del 
dirigente, fino ad una quota dell’ottanta per cento. 
 
Natura  della  responsabilità  dirigenziale:  è  specifica  e  aggiuntiva  rispetto  alle 
altre  forme  di  responsabilità  in  cui  possono  incorrere  i  dipendenti  pubblici  (penale, 
civile,  disciplinare,  amministrativo-contabile),  in  quanto  riguarda  esclusivamente  i 
dirigenti.  Questa  responsabilità  si  caratterizza  com  responsabilità  per  risultato 
negativo  (carenza  di  efficienza),  mancato  raggiungimento  degli  obiettivi  (carenza  di 
efficacia)  che  può  essere,  ovvero  per  grave  inosservanza  delle  direttive  fissate  dagli 
organi politici, ovvero con dimostrazione di inidoneità. 
 
 
Il reclutamento del personale ed altri disposizioni sul lavoro 
 
L’assunzione  nelle  amministrazioni  pubbliche  avviene  con  contratto  individuale  di 
lavoro: 
✓ Tramite  procedure  selettive,  volte  all’accertamento  della  professionalità 
richiesta, che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno. 
✓ Mediante  avviamento  degli  iscritti  nelle  liste  di  collocamento  per  le  qualifiche  e 
profili  per  i  quali  è  richiesto  il  solo  requisito  della  scuola  dell'obbligo,  facendo 
salvi gli eventuali ulteriori requisiti per specifiche professionalità  
 
 

31 
 Le procedure di reclutamento si conformano ai seguenti principi: 
✓ Pubblicità  della  selezione  e  modalità  di  svolgimento:  garanzia  di  imparzialità, 
economicità  e  celerità  di  espletamento,  ricorrendo  all’ausilio  di  sistemi 
automatizzati. 
✓ Meccanismi  di  verificazione  dei  requisiti  attitudinali  e  professionali:  i 
meccanismi devono essere oggettivi, trasparenti e idonei.  
✓ Rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori 
✓ Decentramento delle procedure di reclutamento 
✓ Composizione  delle  commissioni:  esclusivamente  con  esperti  com  competenza 
nelle  materie  di  concorso  che  non  siano  componenti  dell’organo  di  direzione 
politica  dell’amministrazione,  che  non  ricoprano  cariche  politiche  e  che  non siano 
rappresentanti sindacali o delle associazioni professionali. 
 
I  vincitori  dei  concorsi devono permanere nella sede di prima destinazione per un 
periodo  non  inferiore  a  cinque  anni  e  il  concorso  è  rimangono  vigenti  per  un  termine  di 
tre  anni  dalla  data  di  pubblicazione  (salvi  i  periodi  di  vigenza  inferiori  previsti  da  leggi 
regionali.  Tutti  i  funzionari  pubbliche  devono  conoscere  le  applicazioni  informatiche  più 
diffuse e almeno una lingua straniera (articolo 37 del decreto legislativo 165/2001).  
 
Contratti  di  lavoro  flessibile:  le  pubbliche  amministrazioni  per  rispondere  ad 
esigenze  temporanee  ed  eccezionali  possono  avvalersi  delle forme contrattuali flessibili 
di  impiego  del  personale  previste  nel  codice  civili  e  dalle  leggi  sui  rapporti  di  lavoro 
subordinato  nell’impresa  (articolo  36  del  decreto  legislativo  165/2001).  Esempio:  i 
contratti di lavoro a tempo determinato, i contratti di formazione e lavoro. 
 
Disciplina  delle  mansioni:  Il  prestatore  di  lavoro  deve  essere  adibito  alle 
mansioni  per  le  quali  è  stato  assunto  o  alle  mansioni  equivalenti  ovvero  a  quelle 
corrispondenti  alla  qualifica  superiore  che  abbia  acquisito  per  effetto  delle  procedure 
selettive.  L'esercizio  di  fatto  di  mansioni  non  corrispondenti  alla  qualifica  di 
appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore. 
Per  obiettive  esigenze  di  servizio  il  prestatore  di  lavoro  può  essere  adibito  a 
mansioni  proprie  della  qualifica  immediatamente  superiore  con  diritto  al  trattamento 
(anche economico) previsto per la qualifica superiore: 
○ Nel  caso  di  vacanza  di  posto  in  organico,  per  non  più  di  sei  mesi, 
prorogabili  fino  a  dodici  qualora  siano  state  avviate  le  procedure  per  la 
copertura dei posti vacanti. 
○ Nel  caso  di  sostituzione  di  altro  dipendente  assente  con  diritto  alla 
conservazione  del  posto,  con  esclusione  dell'assenza  per  ferie,  per  la 
durata dell'assenza. 
Fuori  delle  ipotesi,  è  nulla  l'assegnazione  del  lavoratore  a  mansioni  di  qualifica 
superiore.  Il  dirigente  responsabile  per  l'assegnazione  risponde  personalmente  se  ha 
agito con dolo o colpa grave. 
 
Il  whistleblower:  La  legge  anticorruzioni  (2012)  altera  il  decreto  legislativo 
165/2011  e  dice  che  il  pubblico  dipendente  che  denuncia  condotte  illecite  di  cui  sia 
venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato. 

32 
 Gli uffici per le relazioni con il pubblico: Le  amministrazioni  pubbliche,  al fine 
di  garantire  la  piena  attuazione  della  legge  241/1990,  individuano,  nell'ambito  della 
propria  struttura  uffici  per  le  relazioni  con  il  pubblico.  Agli  uffici  per le relazioni con il 
pubblico  viene  assegnato,  nell'ambito  delle  dotazioni  organiche,  personale  con  idonea 
qualificazione  e  con  elevata  capacità  di  avere  contatti  con  il  pubblico,  eventualmente 
assicurato da apposita formazione. 
 
Le  pari  opportunità:  Le  pubbliche  amministrazioni  costituiscono  al  proprio 
interno  il  “Comitato  unico  di  garanzia  per  le  pari  opportunità,  la  valorizzazione  del 
benessere  di  chi  lavora  e  contro  le  discriminazioni”  che  ha  unificato  e  sostituito  i 
comitati per le pari opportunità e i comitati paritetici sul fenomeno del mobbing.  
Il  Comitato  ha  composizione paritetica ed è formato da un componente designato 
da  ciascuna  delle  organizzazioni  sindacali  maggiormente  rappresentative  e  da  un  pari 
numero  di  rappresentanti  dell'amministrazione  in  modo  da  assicurare  nel  complesso  la 
presenza  paritaria  di  entrambi  i  generi. Le  pubbliche  amministrazioni,  al  fine  di 
garantire pari opportunità tra uomini e donne prevedono: 
○ Riserva  alle  donne,  salva  motivata  impossibilità,  di  almeno  un  terzo  dei 
posti di componente delle commissioni di concorso. 
○ Regolamenti per assicurare pari opportunità fra uomini e donne sul lavoro. 
○ La  partecipazione  delle  proprie  dipendenti  ai  corsi  di  formazione  e  di 
aggiornamento professionale. 
○ Finanziare programmi di azioni positive e l'attività dei Comitati. 
○ Altri  misure  per  attuare  le  direttive  dell'Unione  Europea  in  materia  di 
pari opportunità. 
 
 
Sanzioni disciplinari e responsabilità 
 
Le  disposizioni  del  decreto  legislativo  165/2001  in  materia  di  responsabilità 
disciplinari  dei  dipendenti  delle  pubbliche  amministrazioni  costituiscono  norme 
imperative.  Alle  infrazioni  per  le  quali  è  previsto  il  rimprovero  verbale  si  applica  la 
disciplina  stabilita  dal  contratto  collettivo  e  per  le altre infrazioni disciplinari si applica 
il procedimento disciplinare previsto dal decreto legislativo 165/2001. 
 
Licenziamento  disciplinare:  Ferma  la  disciplina  in  tema  di  licenziamento  per 
giusta causa e si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento nei casi: 
○ Assenza  priva  di  valida  giustificazione: piú  di  tre  giorni  nell'arco  di  un 
biennio  o  per  più  di  sette  giorni  nel  corso  degli  ultimi  dieci  anni  ovvero 
mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata. 
○ Ingiustificato  rifiuto  del  trasferimento  disposto  dall'amministrazione 
per motivate esigenze di servizio 
○ Valutazioni  di  insufficiente  rendimento:  reiterata  violazione  degli 
obblighi  lavorative,  riferibile  ad  un  arco  temporale  non  inferiore  al 
biennio. 

33 
 ○ Falsa  attestazione  della  presenza  in  servizio:  sia  con  l'alterazione  dei 
sistemi  di  rilevamento  della  presenza  o  con  altre  modalità  fraudolente. 
Esempio: certificazione medica falsa. 
○ Falsità  documentali  o  dichiarative:  in  occasione  dell'instaurazione  del 
rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera. 
○ Reiterazione  nell'ambiente  di  lavoro  di  gravi  condotte  aggressive  o 
lesive dell'onore e della dignità personale altrui 
○ Condanna  penale  definitiva,  in  relazione  alla  quale  è  prevista 
l'interdizione  perpetua  dai  pubblici  uffici  ovvero  l'estinzione  del 
rapporto di lavoro. 
 
Nei ultimi quattro casi il licenziamento è senza preavviso. 
 
 
Giurisdizione su controversie relative ai rapporti di lavoro (articolo  63 
del decreto legislativo 165/2001) 

Sono  devolute  al  giudice  ordinario,  in  funzione  di  giudice  del  lavoro,  tutte  le 
controversie  relative  ai  rapporti  di  lavoro  alle  dipendenze  delle  pubbliche 
amministrazioni,  ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro esclusive del giudice 
amministrativo. 

Sono  devolute  al  giudice  ordinario,  in  funzione  di  giudice  del  lavoro,  le 
controversie  relative  a  comportamenti  antisindacali  delle  pubbliche  amministrazioni, 
promosse  da  organizzazioni  sindacali,  dall’Aran  o  dalle  pubbliche  amministrazioni, 
relative alle procedure di contrattazione collettiva.

Restano  devolute  alla  giurisdizione  del  giudice  amministrativo  le  controversie  in 
materia  di  procedure  concorsuali  per  l’assunzione  dei  dipendenti  delle  pubbliche 
amministrazioni,  nonché,  in  sede  di  giurisdizione  esclusiva,  le  controversie  relative  ai 
rapporti  di  lavoro  dei  magistrati  ordinari,  amministrativi  e  contabili,  degli  avvocati  e 
procuratori  dello  Stato,  del  personale  militare  e  delle  forze  di  polizia  di  Stato,  del 
personale  della  carriera  diplomatica  e  della  carriera  prefettizia,  dei  professori  e 
ricercatori universitari. 
 
 
La Riforma Brunetta  

L’articolo  2 della legge 15/2009 (legge Brunetta) ha previsto la delega al Governo 
per l’adozione di uno o più decreti legislativi volti a riformare, anche mediante modifiche 
al  decreto  legislativo  165/2001,  la  disciplina  del  rapporto  di  lavoro  dei  dipendenti  delle 
pubbliche amministrazioni per il raggiungimento, principalmente, dei seguenti obiettivi: 
○ Introduzione  di  sistemi  interni  ed  esterni  di  valutazione  del  personale  e 
delle strutture. 
○ Trasparenza  dell'organizzazione  del  lavoro  nelle  pubbliche 
amministrazioni e dei relativi sistemi retributivi. 

34 
 ○ Valorizzazione  del  merito  e  riconoscimento  di  meccanismi  premiali  per  i 
singoli dipendenti sulla base dei risultati conseguiti. 
○ Definizione  di  un  sistema  più  rigoroso  di  responsabilità  dei  dipendenti 
pubblici. 
 
 
La trasparenza nella Riforma Brunetta 
 
La  trasparenza  costituisce  livello  essenziale  delle  prestazioni  erogate  dalle 
amministrazioni  pubbliche  a  norma  dell'art.  117,  comma  2,  della  Costituzione  e  è  intesa 
come  accessibilità  totale,  allo  scopo  di  favorire  forme  diffuse  di  controllo  del  rispetto 
dei princìpi di buon andamento, imparzialità, e pubblicità.  
 
Esempi:  l’articolo  4  della  legge  15/2009  (Legge  Brunetta)  inserisce  nel  codice 
sulla  protezione  dei  dati  personali  una  eccezioni  alle  protezione  della  riservatezza 
personale  quando  ci  sono  notizie  concernenti  allo  svolgimento  delle  prestazioni  ad  una 
funzione  pubblica  e  sua  relativa  valutazione.  Ancora,  la legge anticorruzione (190/2012) 
parla  che  la  trasparenza  dell'attività  amministrativa  costituisce  livello  essenziale  delle 
prestazioni concernenti i diritti sociali e civili. 
 
La  trasparenza  è  assicurata  mediante  la  pubblicazione,  nei  siti  web  istituzionali 
delle  pubbliche  amministrazioni,  delle  informazioni  relative  ai  procedimenti 
amministrativi,  con  eccezione  delle  disposizioni  in  materia  di  segreto  di  Stato,  di 
segreto d'ufficio e di protezione dei dati personali.  
 
Le  pubbliche  amministrazioni  assicurano  i  livelli  essenziali  di  trasparenza 
dell'attività amministrativa con particolare riferimento ai procedimenti di: 
○ autorizzazione o concessione;  
○ scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi;  
○ concessione  ed  erogazione  di  sovvenzioni,  contributi,  sussidi,  ausili 
finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere.  
○ concorsi  e  prove  selettive  per  l'assunzione del personale e progressioni di 
carriera. 
 
Sulla  trasparenza,  ritorna  infine  il  decreto  legislativo  33/2013  che  definisce  un 
principio  generale  di  trasparenza  nell’articolo  1.  In  fine,  sulla  trasparenza  è  importante 
anche  il  Codice  di  comportamento  dei  dipendenti  pubblici  di  cui  abbiamo  parlato  nelle 
lezioni precedenti. 
 
 
L'ottimizzazione  della  produttività  del  lavoro  pubblico  nella  Riforma 
Brunetta

Il  decreto  legislativo  150/2009  contiene  moltissime  disposizioni  circa  il  sistema 
di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche. 

35 
   Ogni  amministrazione  pubblica  è  tenuta a misurare ed a valutare la performance 
con  riferimento  alla  propria  struttura  complessiva,  alle  unità  organizzative  in  cui  si 
articola  e  ai  singoli  dipendenti.  L'amministrazione  pubblica  deve  adottare  modalità  e 
strumenti  di  comunicazione  che  garantiscano  la  massima  trasparenza  delle  informazioni 
concernenti  le  misurazioni  e  deve  adottare  un  organismo  indipendente  di  valutazione 
della performance. 
 
L’organismo  indipendente  di  valutazione:  secondo  l’articolo  14  del  decreto 
legislativo  150/2009,  è  costituito  da  un  organo  monocratico  o  collegiale  composto  da  3 
componenti  dotati  dei  requisiti  stabiliti  dalla  Commissione  e  di  elevata  professionalità 
ed  esperienza,  della  valutazione  della  performance  e  della  valutazione  del  personale 
delle  amministrazioni  pubbliche.  L'Organismo  compila  una  graduatoria  delle  valutazioni 
individuali  del  personale  dirigenziale,  distinto  per  livello  generale  e  non,  e  del personale 
non  dirigenziale.  Nelle  graduatorie  il  personale  è  distribuito  in  differenti  livelli  di 
performance in modo che: 
○ 25%  è  collocato  nella  fascia  di  merito  alta,  alla  quale  corrisponde 
l'attribuzione  del  50%  per  cento  delle  risorse  destinate  al  trattamento 
accessorio collegato alla performance individuale. 
○ 50%  è  collocato  nella  fascia  di  merito  intermedia,  alla  quale  corrisponde 
l'attribuzione  del  50%  delle  risorse  destinate  al  trattamento  accessorio 
collegato alla performance individuale. 
○ 25%  è  collocato  nella  fascia  di  merito  bassa,  alla  quale  non  corrisponde 
l'attribuzione  di  alcun  trattamento  accessorio  collegato  alla  performance 
individuale. 
Queste regole sono differenziata nella contrattazione collettiva integrativa.  
 
Strumenti  per  premiare  il  merito  e  le  professionalità:  Gli  strumenti  per 
premiare  il  merito  e  le professionalità sono (articolo 20 del decreto 150/2009): il bonus 
annuale  delle  eccellenze;  il  premio  annuale  per  l'innovazione;  le progressioni economiche 
e  di  carriera;  e)  l'attribuzione  di  incarichi  e  responsabilità;  f)  l'accesso  a  percorsi  di 
alta formazione e di crescita professionale, in ambito nazionale e internazionale. 
 
 
__________________________________________________24/10/2017 
 
➢ Lezione 7: Funzionario di fatto e i beni pubblici 
 
Il funzionario di fatto 
 
Il  titolare  di  un  organo  o  di  un  ufficio  normalmente  svolge  le  sue  funzioni  sulla 
base  di  un  valido  titolo  di  investitura  (elezione,  designazione,  nomina  a  seguito  di 
pubblico  concorso,  contratto,  ecc.). Eccezionalmente, l'atto di preposizione può mancare 
o risultare viziato, in tali casi il titolare è un funzionario di fatto. Ci sono due tesi: 
○ Cassetta: e funzionari di fatto quello che manca l’investitura. 

36 
 ○ Galateria-Stipo: ci sono due ipotesi, la mancanza dell’atto di investitura e 
l’atto di investitura è viziato, sulla base di un atto invalido. 
 
Nella mancanza di titolo di investitura, occorre distinguere: 
✓ Dolo  di  qui  assume  la  funzione  amministrativa  senza  investitura: costituisce 
fattispecie penale (art. 347 del Codice Penale) 
✓ Necessità di sopperire alla carenza degli organi della amministrazione: in casi 
di  emergenza  al  fine  di  svolgere  attività  indifferibili  e  necessarie.  Il 
comportamento  dovrebbe  essere  premiato  in  considerazione  delle  doti  di 
sacrificio e di altruismo. 
 
Quando il titolo di investitura è viziato, si può distinguere tra: 
✓ L'illegittimità iniziale del titolo di investitura 
✓ L’illegittimità  successiva  del  titolo di investitura, inizialmente valido a causa 
dell’insorgenza di fatti nuovi. 
 
La  validità  ed  efficacia  degli  atti  emessi  dal  funzionario  di  fatto  dipende  se  i 
destinatari  dei  provvedimenti  sono  a  conoscenza  della  situazione  di  illegittimità.  Se  si, 
gli atti del funzionario di fatto sono invalidi ed inefficaci salvo si sono atti emessi in casi 
di  emergenze.  Se  non,  gli  atti  compiuti  dal  funzionario  di  fatto  sono  ritenersi  validi  ed 
efficaci  perché  la  dottrina  e  la  giurisprudenza  si  basano  sul  principio  dell’apparenza  e 
sulla  tutela  della  buona  fede  (il  ordinamento  riconosce  efficacia  all'apparenza  soltanto 
in concorso con la buona fede dei soggetti interessati). 
 
La Prorogatio: È  vicino  all’istituto  del  funzionario di fatto. È l'istituto in base al 
quale  un  organo  è  legittimato  a  continuare  ad  esercitare  provvisoriamente  funzioni  che 
non  saranno  più  suoi  fino  all'insediamento  del  successore.  La  prorogatio,  tuttavia,  deve 
avere  tempo  definito  come  ha  deciso  la  Corte  Costituzionale  (1992)  per  non  violare  il 
principio  della  riserva  di  legge,  di  imparzialità  e  di  buon  andamento.  L’istituto  è  ora 
disciplinato dal decreto legge 293/1994 e c’è durazione di non più di 45 giorni. Si applica 
agli  organi  di  amministrazione  attiva,  consultiva  e di controllo degli enti pubblici, nonché 
delle persone giuridiche a prevalente partecipazione pubblica.  
Sono  esclusi  dall’applicazione  gli  organi  rappresentativi  delle  regioni,  delle 
province,  dei  comuni  e  delle  comunità  montane,  gli  organi  che  hanno  rilevanza 
costituzionale,  gli  organi  per  i  quali  la  nomina  dei  componenti  è  di  competenza 
parlamentare  e  nelle  ipotesi  in  cui  la  cessazione  dall’ufficio  da  parte  del  soggetto 
preposto è determinata da misure sanzionatorie. 
I  titolari  della  competenza  alla  ricostituzione  degli  organi  sono  responsabili  dei 
danni  conseguenti  alla  decadenza  determinata  dalla  loro  condotta,  fatta  in  ogni  caso 
salva la responsabilità penale individuale per la condotta omissiva. 
 
 
 
 

37 
 Soggetti  privati  che  esercitano  per  sostituzione  pubbliche  attività:  La 
sostituzione  è  possibile  per  ragioni:  di  necessità  ed  urgenza;  non  appesantimento 
eccessivo dall'organizzazione degli enti pubblici; carena dei dipendenti dell’ente pubblico 
che  sarebbero  necessari;  sganciamento  dai  rischi  imprenditoriali.  Sono  elementi 
essenziali della sostituzione:  
○ Le  attività  dal  sostituto  sono  di  competenza  dell’amministrazione  che  ne 
rimane titolare. 
○ L’esercizio  è  normalmente  attribuito  a  soggetti  privati  non  inquadrabili 
nella pubbliche amministrazioni.  
○ I  sostituti  necessitano  di  un  titolo  di  legittimazione  (legge  o 
provvedimento amministrativo) 
○ L’attività  compiuta  dal  sostituto  esclude  in  ogni  caso  la  responsabilità 
diretta dell'amministrazione. 
 
 
I beni pubblici  
 
In materia di individuazione dei beni pubblici si può impiegare: 
✓ Criterio soggettivo: È pubblico il bene che appartiene ad un soggetto pubblico. 
✓ Criterio  oggettivo: Fondato  sulla  natura  di  interesse  pubblico  generale  dei  beni 
stessi  a  prescindere  dall’appartenenza  pubblica  o  privata.  I  beni  privati  di 
interesse  pubblico  possono  essere  assoggettati  ad  una  serie  di  vincoli  e 
limitazioni (articolo 42 della Costituzione). 
✓ Criterio misto: che tiene conto i due altri criteri. 
 
I beni pubblici sono suddivisi in tre categorie: 
 
✓ Beni  demaniali:  Gli  articoli  822  (per  lo  Stato)  e  824  (per  le  Province  e  Comuni) 
del  Codice  Civile  indicano  i  beni  demaniali.  Sono  stati  per  tradizione 
esclusivamente  beni  immobili,  ma  il  codice  ha  incluse  anche  alcune  universalità di 
beni mobili (raccolte dei musei, per esempio).  
Sono  beni  inalienabili,  inusucapibili,  imprescrittibili  e  inespropriabili  e  per 
avere  queste  condizione  alterati  deve  essere  pronunciata  la  sdemanializzazioni 
(per diventare loro patrimonio indisponible o disponibile)  
Attualmente  esiste anche un demanio delle Regioni che segue la stessa previsione 
dell’articolo  822.  Quindi,  ci  sono  beni  demaniali simile che sono di proprietà delle 
Regioni  e  dello  Stato.  Si  riferiscono  al  demanio  delle  Regioni  gli  Statuti  delle 
Regioni. Possiamo dividere i beni demaniali in due categorie:  
○ Demaio  necessario:  Articolo  822  comma  1,  devono  necessariamente 
appartenere ad enti pubblici territoriali (preferenzialmente allo Stato). 
○ Demaio  accidentali:  Articolo  822,  comma  2,  si  questi  beni  appartengono 
ad enti pubblici territoriali sono beni demaniali.  
La  demanialità  di  un  bene  comporta  anche  la  demanialità  di  tutte  le  sue 
pertinenze  e  servitù (818, 825), tuttavia, non sono di regola considerati demaniali 
gli eventuali frutti dei beni demaniali. 
 

38 
 ✓ Beni  patrimoniali  indisponibili:  Diversamente  dai  beni  demaniali  non  posseggono 
il carattere della inalienabilità come regola assoluta. L’unica regola comune a tutti 
i  beni  pubblici  è  la  proibizione  di  essere  sottratti  alla  loro  destinazione  senza  i 
modi  che  le  leggi  riguardano (828). Tale regola comporta la nullità di tutti gli atti 
destinate ad incidere sulla destinazione del bene senza previsione legale.  
I  beni  indisponibili  soltanto  possono  diventare  beni  disponibili  nei  casi  previsti 
dalle  leggi  (829). La giurisprudenza ammette anche una sdemanializzazione tacita 
che  deve  risultare  da  comportamenti  univoci  e  concludenti  da  cui  emerga  con 
certezza la rinuncia alla funzione pubblica del bene. 
 
✓ Beni patrimoniali disponibili: Sono soggetti alla disciplina di diritto comune, sono 
beni  a  titolo  di  proprietà  civilistica.  Vi  rientrano  i  fondi  rustici,  gli  immobili 
urbani,  le  aziende  industriali  non  destinate  a  servizi  pubblici,  le  quote  di 
partecipazione  in  imprese  private,  il  denaro  esistente  in  cassa  e  quello  di  cui 
l'Amministrazione  sia  creditrice.  Possono  anche  essere  affidati  a  terzi  con 
contratti  di  diritto  comune  (esempio:  locazione)  senza  la  concessione 
amministrativa. 
 
*La  distinzione  tra  beni  demaniali  e  patrimoniali  indisponibili  dipendono, 
in  fatto,  da  ragioni  di  opportunità  politiche,  storiche,  o  di  pratica 
convenienza,  pertanto,  un  profilo  meramente  formale.  Quasi  sempre  la 
legge  attribuisce  il  carattere  della  demanialità  soltanto  a  determinati 
beni  degli  enti  pubblici  territoriali.  Le  eccezione  sono  gli  immobili 
riconosciuti  d'interesse  storico, archeologico,  artistico e per le raccolte 
dei  musei,  delle  pinacoteche,  ecc.  Infatti,  sono  beni  demaniali  che 
possono appartenere a soggetti più ampi que gli enti pubblici territoriali.* 
 
La  privatizzazione  dei  beni pubblici: La  legge  410/2001  ha  stabilito  che  l’Agenzia  del 
demanio  operi  una  ricognizione  dei  beni  del  patrimonio  immobiliare  dello  Stato 
distinguendo  i  beni  demaniale,  patrimoniali  indisponibili  e  disponibili.  Dopo 
l'individuazione,  i  beni  sono  stati  trasferiti  a  titolo  oneroso  alle  “Società 
Cartolarizzazione Immobili Pubblici” (SCIP).  
Le  SCIP  con  la tecnica di securitization trasformavano i beni immobili in prodotti 
finanziari  rappresentati  da  titolo  negoziabili  attraverso  la  loro  cessione  ad  un soggetto 
specializzato (società veicolo o fondo immobiliare).   
La  esperanza  delle  SCIP  ha  finita  con  vendita  poco  favorevole allo Stato in 2001 
e  2002  che  hanno  contributo  con  il  decreto-legge  207/2008  che  ha  trasferito  i  beni 
immobili  di  proprietà  SCIP  ai  soggetti  originariamente  proprietari  degli  stessi.  Dopo 
l'esperienza  equivocata,  la  legge  111/2011  ha  stabilito  una  società  per  azioni  (SGR)  che 
gestirà il patrimonio immobiliare degli enti pubblici.  
La  SGR  è  posseduta  al  cento  per  cento  dal  Ministero  dell’economia  e  delle 
finanze  e  può  attrarre  capitali  privati  italiani  ed  esteri  al  fine  di  valorizzare  il 
patrimonio  immobiliare  pubblico,  operando  su  due  principali  linee,  un  fondo  di  gestione 
diretta degli immobili e un fondo di fondi immobiliari gestiti da terzi.  
 
 
 

39 
__________________________________________________30/10/2017 
 
➢ Lezione  8:  Le  Regioni  e  gli  enti locali dopo la riforma del titolo V, parte 
II della costituzione e altri riforme costituzionali   
 
Il pluralismo delle autonomie: la storia 

Accanto  allo  Stato,  esistono  altri  enti  pubblici  territoriali  dotati  di  autonomia 
legislativa,  statutaria,  regolamentare  e  amministrativa  (le  Regioni  e  le  due  Province 
autonome  di  Trento  e  Bolzano)  o  di  autonomia  statutaria,  regolamentare  e 
amministrativa  (le  restanti  Province,  le  Città  metropolitane  e  i  Comuni)  che  sono 
costituzionalmente garantite (articoli 5, 114 a 133 della Costituzione)  

Secondo  la  Costituzione,  la  Repubblica  riconosce  le  autonomie  locali,  senza  per 
questo  perdere  il  carattere  unitario  che  le  è  proprio.  Dopo  la  Costituzione  di  1948 
vennero costituite le cinque regioni a statuto speciale: 
✓ Trentino Alto  ✓ Sardegna (1948)  ✓ Friuli Venezia 
Adige (1946)  ✓ Valle D’Aosta  Giulia (1963) 
✓ Sicilia (1948)  (1948) 
 
Peró,  soltanto  negli  anni  1968-1970  furono  emanati  i  primi  provvedimenti 
legislativi  per  il  funzionamento  concreto  delle  regioni  a  statuto  ordinario  (norme 
elettorali,  di  provvedimenti  finanziari,  delegazione  legislativa,  trasferimento  delle 
funzioni  e  del  personale  statale  alle  Regioni).  Dopo,  il  1977,  ha  avuto  l’ulteriore 
trasferimento  alle  Regioni  di  funzioni  amministrative  su  tre  “settori  organici:  servizi 
sociali, sviluppo economico, assetto ed utilizzazione del territorio. 
 
Venti  anni  dopo,  la  legge  59/1997  individuò  una  nuova  ripartizione  delle funzione 
amministrativi  tra  Stato,  Regioni  ed  enti  locali.  Il  legislatore  ha  proceduto  alla 
individuazione  delle  funzione  amministrative  inerenti  alle  materie  espressamente 
riservate  allo  Stato,  mentre  le  funzioni  non  individuate  di  detto  modo sono da ritenersi 
di competenza delle Regioni e degli enti locali. 
 
Federalismo  amministrativo:  La  riforma  della  legge  59/199  ha  impiegato  il 
termine  “federalismo  amministrativo”,  tuttavia  sarebbe  più  corretto  utilizzare  il 
termine  di  “decentramento  amministrativo”  perché  il  decentramento  indica  una formula 
organizzatoria  opposta  all’accentramento.  Il  federalismo  è  un  modello  consistente  nella 
aggregazione di Stati indipendenti, questo non ha accaduto all’Italia. 
 
Dopo  la  legge  59/1997  fu  fatta  la  legge  costituzionale  3/2001  per  raggiungere 
livello  costituzione  all  nuovo  disegno  delle  riforme.  Le  principale  cambiamento  fu  la 
riforma  del  titolo  V  della  parte  seconda  della  Costituzione  con  il  referendum 
confermativo  del  2002.  Questa  riforma  sviluppa  il  principio  fondamentale  contenuto 
nell’articolo  5,  consistente  nel  riconoscimento  di  un  sistema  pluralistico,  fondato  su una 
serie di autonomie territoriali: Regioni, Province e Comuni, di pari dignità costituzionale. 

40 
 A  questo  principio  viene  affiancato  un  altro  fondamentale  principio,  contenuto 
nel  nuovo  articolo  118:  la  sussidiarietà.  Ulteriori  modifiche  della  Costituzione 
riguardanti  le  Regioni  e  gli  enti locali sono avvenute con la legge costituzionale 20/2010, 
sugli equilibri di bilancio e una tentativa di nuova riforma nel 2016 è stata bloccata per il 
referendum costituzionale del 4 dicembre di quell’anno. 
 
 
Le Regioni e la disciplina costituzionale vigente 
 
Il  nuovo  articolo  114  della  Costituzione  stabilisce  che  la  Repubblica  è  costituita 
dello  Stato,  delle  Regioni,  Province  e  Comuni.  Quindi  tutti  gli  enti  pubblici  territoriali 
hanno pari dignità costituzionale.  
 
Anche  con  la  riforma  dell’articolo  116,  le  regione  possono  negoziare  con  lo Stato 
forme  e  condizioni  particolare  di  autonomi  che  incidono  sulle  materia  di  legislazione 
concorrente  e  le  regioni  a  statuto  speciale  sono  stati  mantenuti.  Anche  sulla  materia 
legislativa,  tutti  gli  enti  territoriali  e  suoi  legge  devono  rispettare  la  costituzione,  i 
vincoli derivanti dall’ordinamento, dell’Unione Europea e gli obblighi internazionali (117). 
 
Competenza  legislativa:  Stabilita  nell’articolo  117  della  Costituzione,  la 
competenza legislativa può essere: 
○ Esclusiva dello Stato:  17 materie che parlano su politica estera, rapporto 
con  l’Unione  Europea,  difesa,  politiche  economiche,  cittadinanza, 
ordinamento  penale  e  civile,  previdenza sociale, ecc. Soltanto lo Stato può 
approvare leggi. 
○ Concorrente  Stato-Regioni:  20  materie  che  parlano  su  commercio, 
professioni,  protezioni  civile,  porti  e  aeroporti,  previdenza 
complementare,  enti  di  credito  fondiario  e  agrario,  ecc.  Nelle  materie 
concorrente  le  leggi  statali  stabiliscono  i  principi  fondamentali  validi 
mentre  le  leggi  regionali  dettano  le  disposizioni  che  applicano  detti 
principi. 
○ Esclusiva  delle  Regioni:  Per  tutte  le  restanti  materie  non  comprese  nei 
precedenti.  Anche  in  questo  caso  vengono  in  rilievo  materie  di  enorme 
importanza come l’industria, i trasporti, la viabilità, l’agricoltura, ecc. 
 
Potestà  regolamentare  degli  enti  territoriali:  Lo  stesso  articolo  117  ha  fatto 
una  scelta  di  carattere  regionalista  allo  Stato  spetta  la  potestà  regolamentare  nelle 
materie  riservate  alla  sua  legislazione  esclusiva  (senza  pregiudizio  di  delegare  alle 
Regioni).  Per  tutte le altre materie, la potestà è attribuita alle Regioni, salvo che non sia 
espressamente  assegnata  agli  enti  locali  (garanzia  costituzionale  per  la  disciplina 
dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzione loro proprie).  
 
 
 

41 
 Partecipazione  delle  Regioni  nella  formazione  del  diritto  dell’UE: Anche 
disciplinato  per  l’articolo  117  della  Costituzione.  Le  Regioni  partecipano  nel  rispetto 
delle  norme  procedurali  stabilite  con  legge  dello  Stato.  Loro  partecipano  alle  decisioni 
dirette  alla  formazione  degli  atti  normativi  comunitari  (fase  ascendente)  e  nella  fase 
discendente  del  procedimento  di  attuazione  del  diritto  europeo  provvedono 
all’attuazione  e  all’esecuzione  degli  accordi  internazionali  e  degli  atti  dell’Unione 
Europea. Lo Stato esercita il potere sostitutivo in caso di inadempienza delle Regioni. 
 
Le  leggi  regionali  sulla  piena  parità  uomini  e  donne:  Anche  l’articolo  117 
stabilisce  che  le  leggi  regionali  devono  rimuovere  ogni  ostacolo  che  impedisce  la  piena 
parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica. 
 
Il principio di sussidiarietà: con  il nuovo articolo 118, le funzioni amministrative 
che  spettano  agli  enti  locali  di  regola,  vanno  esercitate  dall’ente  locale  più  vicino  ai 
cittadini,  cioè  dal  Comune,  eccetto  si  ha  bisogno  di  assicurare  l’esercizio  unitario  delle 
funzione  amministrative,  trasferendo  i  servizi  agli  altri  enti.  Ci  sono  due  tipi  di 
sussidiarietà verticale e orizzontale (pg. 9-10). 
 
Federalismo fiscale:  L’articolo 119 della Costituzione riguarda l’introduzione del 
principio  del  pareggio  di  bilancio  e  dell'autonomia  finanziaria  di  Comuni,  Province,  Città 
metropolitane e Regioni nella carta costituzionale.  
Le  regione  e  gli  enti  locali  devono  reggersi  con  la  finanza  propria,  possono 
introdurre  nuove  imposte  e  tasse  se  queste  sono  previste  dalla  legislazione  statale, 
restano,  almeno  in  parte,  con  il  gettito  prelevato  da  un  territorio  (territorialità 
dell’imposta). 
Lo  Stato  può  intervenire  per  compensare  le  situazioni  territoriali  meno 
avvantaggiate,  destina  risorse  aggiuntive  ed  effettua  interventi  speciali  in  favore  di 
determinati  enti  locali  e  regioni.  Le  regioni  e  gli  enti  locali  possono  ricorrere 
all’indebitamento  soltanto  per finanziare le proprie spese di investimento, ma non  per le 
spese correnti. 
 
Divieto  di  ostacoli  alla  libera  circolazione  a  livello  regionale  e  l’intervento 
sostitutivo  del Governo: L’articolo  120  della  Costituzione  garante  che  una  Regione  non 
ostacoli  la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni. Lo stesso articolo 
introduce  un  ampio  e  forte  potere  sostitutivo  del  Governo  nei  confronti  degli  organi 
regionali  e  degli  enti  locali  in  più  ipotesi,  alcune  delle  quali  abbastanza  ambigue  (pg. 
16-17). 
 
Gli organi, elezioni e altre funzioni degli organi della Regione: Gli articoli 121 
e  122  della  Costituzione  garantiscono  autonomie  delle  Regioni  per  disposizione 
concernenti  agli  elezione  diretta  del Presidente della Giunta, prevede anche organi della 
Regione  e  stabilisce  la  Giunta  regionale  come  organo  esecutivo.  Ancora,  la  Costituzione 
vieta  l'appartenenza  contemporanea  a  un  Consiglio  o  a  una  Giunta  regionale  e  ad  una 
delle  Camere  del  Parlamento,  ad  un  altro  Consiglio  o  ad  altra Giunta regionale, ovvero al 
Parlamento  Europeo.  In fine, l’articolo 123 prevede gli statuti delle Regione e il Consiglio 
delle autonomie locali. 

42 
 Dopo  tutti  questi  cambiamenti,  l’articolo  124  è  stato  abrogato  e  anche  la  prima 
parte  dell’articolo  125  restando  di  questo l'organizzazione di primo grado della giustizia 
amministrativa.  Al  fine,  l’articolo  126  parla  su  scioglimento  del  Consiglio  regionale  e 
sfiducia  nei  confronti  del  Presidente  della  Giunta  mentre  l’articolo  127  prevede  un 
procedimento  per  evitare  possibili  invasioni  delle  rispettive  competenza  legislative  da 
parte dello Stato o delle Regioni e viene abrogato anche gli articoli 128, 129 e 130. 
 
 
Le autorità amministrative indipendenti 
 
Sono  autorità  amministrative  indipendenti  quelle  autorità  monocratiche  o 
collegiali  che  godono  di  una  particolare  indipendenza  dal  potere  governativo  perché 
riguardano  settori  socialmente  rilevanti  (teoria  francesa  dei  settori  sensibili).  Le 
autorità  amministrative  indipendenti  esercitano,  di  regola,  poteri  normativi,  poteri 
amministrativi (anche sanzionatori) e poteri paragiurisdizionali. 
 
Il  potere  di  nomina  dei  loro  organi,  di  regola,  non  spetta  al  governo  ma  ai 
Presidente  della  Camera  e  del  Senato  che  dovrebbero  garantire  designazioni  di  tipo 
istituzionali.  Vi  sono,  tuttavia,  delle  autorità  amministrative  indipendenti  per  le  quali  è 
presente  un  meccanismo  di  nomina  governativo.  Esempio:  Il Presidente dell’Autorità per 
le  garanzie  nelle  comunicazioni  (AGCOM)  viene  nominato  con  decreto  del  Presidente 
della Repubblica.  
 
Sono principali autorità amministrative indipendenti: 
 
✓ Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di 
sciopero  nei  servizi  pubblici  essenziali:  Organo  collegiale  di  sette  componenti 
(esperti  tra  materia  di  diritto  costituzionale, del lavoro e di relazioni industriali) 
che sono nominati con decreto del Presidente su designazione dei Presidenti delle 
due  Camere.  La  Commissione  ha  il  compito  di  garantire  l’esercizio  del  diritto  di 
sciopero,  assicurando  che  le  sua  modalità  salvaguardino  settori  sensibili,  quali  i 
servizi  pubblici  essenziali,  per  esempio.  La  Commissione detta una serie di regole 
cui  le  organizzazioni  sindacali  devono  attenersi  e  valuta  anche  le  cause  di 
insorgenza dello sciopero, ai fine della relativa legittimità. 
 
✓ Autorità  garante  della  concorrenza  e  del  mercato  (antitrust):  Organo 
collegiale  i  cui  membri  (presidente  e  due  componenti)  sono  nominati  d’intesa  e 
direttamente  dai  Presidenti  delle  due  Camere  tra  persone  di  notoria 
indipendenza,  scelti  all’interno  di  categorie  caratterizzate  da  una  elevata 
professionalità.  Svolge  funzioni  di  vigilanza  e  controllo  a  tutela  della  libertà  di 
concorrenza  nei  mercati  e  una  funzione  latamente  autorizzatoria  qualora  le 
imprese  che  intendono  realizzare  una  fusione  o  una concentrazione richiedono di 
poter essere abilitate a ciò, in deroga alle norme di divieto.  
 
 

43 
 ✓ Autorità  per  le  garanzia  nelle  comunicazioni  (AGCOM):  Organo  collegiale, 
composto  dal  Presidente  e  4  componenti.  Questa  autorità  svolge  funzioni  di 
regolamentazione  e  vigilanza  nei  settori  delle  telecomunicazioni  dell’audiovisivo, 
dell’editoria e delle poste. 
 
✓ Garante  per  la  protezione  dei  dati  personali:  Organo  collegiale  costituito  da 
quattro  membri,  due  eletti  dalla  Camera  dei  Deputati  e  due  eletti  dal  Senato 
della  Repubblica,  i  quali  a  loro  volta  eleggono  al  proprio  interno  un  Presidente.  I 
componenti  vengono  scelti  tra  persone  indipendenti  che  abbiano  comprovata 
esperienza  nelle  materia  del  diritto  e  dell’informatica. Tipico potere del Garante 
È  un  particolare  sistema  di  controllo  e  vigilanza  su  procedimenti  con  cui  si 
realizza  il  trattamento  dei  dati  personali.  Sono  altri  poteri  l’accertamento, 
ispezione e autorizzazione. 
 
✓ Autorità  nazionale  e  anticorruzione  (ANAC):  ha  il  compito  di  prevenire  la 
corruzione  nell’ambito  delle  amministrazione  pubbliche  e  nelle  società 
partecipate  e  controllate  dalle  amministrazioni  pubbliche.  Ha  assorbito  anche  le 
funzioni  e  le  risorse  dell’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  di  lavori, 
servizi e forniture. È composta dal Presidente e da 4 componenti. 
 
✓ L’autorità  per  l’energia  elettrica  e  il  gas:  ha  il  compito  di  garantire  la 
promozione  della  concorrenza  e dell’efficienza nei settori dell’energia elettrica e 
del  gas,  nonché  di  assicurare  adeguati  livelli  di  qualità  dei  servizi.  Le  pubbliche 
amministrazioni  e  le  imprese  sono  tenute  a  fornire  all’Autorità  la  collaborazione 
per l’adempimento delle sue funzioni. 
 
✓ Agenzia  per  l’Italia  digitale  (DigitPA):  Ha  il  compito  di  garantire  la 
realizzazione  degli  obiettivi  dell’Agenda  digitale  italiana  e  contribuire 
dell’utilizzo  delle  tecnologie  dell’informazione  e  della  comunicazione,  favorendo 
l'innovazione e la crescita economica. 
 
✓ Il difensore civico: Organo inizialmente previsto solo da alcune Regioni. Oggi, ha 
previsione  che  con  disposizione  statutaria  le  Province  possono  istituire difensori 
civici  (primo  della  legge  42/2010,  le  comuni  potevano  anche  istituire  difensore 
civico,  questo  ha  cambiato  per  il  contenimento della spesa pubblica). Il difensore 
ha  il  compito  di  svolgere  un  ruolo  di  garante  dell’imparzialità  e  del  buon 
andamento  della  pubblica  amministrazione  comunale  o  provinciale.  Il  difensore 
rappresenta uno strumento per la tutela dei diritti soggettivi, legittimi, ma anche 
di  interessi  semplici, che come tali non hanno tutela giurisdizionale e è sprovvisto 
di poteri incisivi.  
 
✓ Commissione  Vigilanza  Fondi  Pensione  (COVIP):  Ha  personalità  giuridica  di 
diritto  pubblico  e  lo  scopo  di  perseguire  la  trasparenza  e  la  correttezza  dei 
comportamenti  e  la  sana  e  prudente  gestione  delle  forme  pensionistiche 
complementari,  avendo  riguardo  alla  tutela  degli  iscritti  e  dei  beneficiari  e  al 
buon funzionamento del sistema di previdenza complementare. Ha 3 componenti. 

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 ✓ Commissione  nazionale  per  la  società  e  la  borsa  (CONSOB):  Organo  a 
struttura  collegiale  composto  da  un  Presidente  e  due  membri  (prima  della 
riduzione  per  adeguamento  dei  conti  pubblici,  2011,  erano  5)  nominati  con 
decreto  del  Presidente  della  Repubblica  su  proposta  del  Presidente  del Consiglio 
dei  Ministri  previa deliberazione del Consiglio stesso. La sua attività è rivolta alla 
tutela  degli  investitori,  all’efficienza  ,  alla  trasparenza  e  allo  sviluppo  del 
mercato mobiliare italiano 
 
 
__________________________________________________31/10/2017 
 
➢ Lezione 9: Le Situazioni Giuridiche Soggettive  
 
Ogni  soggetto  ha  degli  interessi  in  relazione  a  determinati  beni  della  vita. 
Tuttavia,  soltanto  alcuni  interessi  sono  rilevanti  per  l’ordinamento  giuridico,  cioè  che 
ricevono sua tutela. Quando gli interessi dei singoli assumono rilevanza per l’ordinamento 
giuridico abbiamo le situazioni giuridiche soggettive.  

Se  c’è  un  soggetto  che  può  fare  qualcosa,  oppure  pretendere  qualcosa  di  altro 
questo  si  configura  una  situazione  attiva.  Se,  invece,  il  soggetto  deve  dare,  fare  o  non 
fare  qualcosa, oppure deve subire il comportamento altrui ha una situazione passiva. Alle 
situazioni  giuridiche  di  vantaggio  corrispondono  situazione  giuridiche  soggettive  di 
svantaggio  in  capo  ad  altri  soggetti,  gli  altri  soggetti  hanno  il  dovere  di  rispettare  le 
prime. 
 
Sono situazioni giuridiche soggettive rilevante nel diritto amministrativo: 
 
✓ Poteri  o  le  potestà  delle  pubbliche amministrazioni: Il  potere  di  una  pubblica 
amministrazione  si  concentra  in  un’energia  idonea  a  produrre  delle  modificazioni 
nella  sfera  giuridica  altrui,  unilateralmente,  con  o  senza  l’assenso  dei  soggetti 
interessati,  benefico  o  non  a  loro.  È  una  attuazione  di  un  pubblico  interesse 
eteroimposto dalla legge, quindi, con fondamento nel principio di legalità.  
I  poteri  sono  attribuiti  ad  una pubblica amministrazione per attuare un interesse 
pubblico,  costituisce  mezzo  destinato  alla  realizzazione  di  un  fine  pubblico 
(carattere strumentale). I poteri si manifestano come provvedimenti. 
○ Provvedimento:  quell’atto  attraverso  quale  la  pubblica  amministrazioni  in 
modo  unilaterale,  tipico  e  nominato,  dispone,  statuisce  o  comanda,  su  una 
situazione  giuridica  soggettiva  altrui di maniera immediata e diretta e con 
effetti  costitutivi  (alcuni  diventa  proprietario  di  un  diritto,  esempio: 
autorizzazione),  modificativi  (alterano  i  diritti)  o  estintivi  (estinguono  i 
diritti, esempio: espropriazione). 
Amministrazione per accordi: può  avere  un accordo tra i soggetti privati ed una 
pubblica  amministrazione  prima  dell’esercizio  del  potere.  la  pubblica 
amministrazione  può  concludere  accordi  che  integrano  il  contenuto  del 
provvedimento  amministrativo  (integrativi)  o  accordi  che  sostituiscono  il 
provvedimento amministrativi (sostitutivi). 

45 
 Soggezione: La  tipica  situazione  giuridica  passiva  corrispondente  al potere della 
pubblica  amministrazione  è  la  soggezione,  tuttavia,  al  potere  della  pubblica 
amministrazione  può  corrispondere  anche  una  situazione  giuridica  soggettiva 
attiva  e  di  vantaggio  del  privato  che  può  assumere  i  caratteri  del  diritto 
soggettivo oppure i caratteri dell’interesse legittimo.  
 
✓ Diritti Soggettivi: Situazione giuridica soggettiva attiva e di vantaggio. È diritto 
soggettivo  l’interesse  di  un  soggetto  ad  un  determinato  bene  della  vita, 
l’ordinamento  giuridica  realizza  la  forma  più  intensa  e  completa  di  protezione 
giuridica  che  possa  essere  attribuita  alla  situazione  giuridica  soggettiva  di  un 
privato.  
Quindi,  l’ordinamento  giuridica  riconosce determinate utilità in ordine ad un bene 
e  anche  la  tutela  dei  suoi  interessi  al  bene  stesso.  La  situazione  giuridica 
soggettiva  passiva  corrispondente  al  diritto  soggettivo  è  un  obbligo,  un  dovere 
particolare.  Tuttavia,  il  diritto  soggettivo  comporta  per  il  suo  titolare  anche 
situazioni giuridiche di carattere negativo (limiti, oneri, vincoli, condizioni, ecc.). 
 
✓ Aspettativa  legittima:  Altra  situazione  giuridica  soggettiva  attiva. 
L’aspettativa,  però, è soltanto una situazione preliminare che anticipa o un diritto 
soggettivo  o  un  interesse  legittimo.  Ancora,  è  strumentale  in  quanto 
direttamente finalizzata alla nuova situazione giuridica.  
L’aspettativa  legittima  è  una  situazione  d'attesa  del  soggetto  cui  l’ordinamento 
attribuisce  rilevanza  giuridica.  Esempio:  Il  titolare  di una concessione per grandi 
derivazione  di  acqua  pubblica  ad  uso industriale, una volta scaduta la concessione 
ha una legittima aspettativa al suo rinnovo. 
 
✓ L’interesse legittimo: Esistono due fondamentali situazioni giuridiche soggettive 
di vantaggio per i privati: 
○ Situazione  giuridiche  soggettive  di  diritto  soggettivo:  riguarda  i 
rapporti tra i privati ed è disciplinata dal codice civile. 
○ Situazione  giuridiche  soggettive  di  interesse  legittimo:  riguarda  i 
rapporti  tra  le  pubbliche  amministrazioni  e  i  privati  ed  è  disciplinata  dal 
diritto amministrativo. 
Quindi,  nella  situazione  di  interesse  legittimo  ci  sono  due  situazione  giuridiche 
attive,  l’interesse  del  privato  e  il  potere  della  pubblica  amministrazione. 
L’interesse  legittimo,  sempre  collegato  necessariamente  ad  un  potere  della 
pubblica amministrazione, serve a contenere l’esercizio di questo potere nei limiti 
delle  norme  e  delle  esigenze  della  funzione  amministrativa.  Un  esempio  di 
interesse  legittimo  sarebbe  la  pretesa  di  un  straniero  di  ottenere  il  visto  sul 
passaporto.  Lo  Stato  valuta  se  concedere il visto, ma la pubblica amministrazione 
è  tenuta  al  corretto  esercizio  del  proprio  potere.  L’interesse  legittimo  del 
privato contribuisce a determinare il corretto esercizio del potere pubblico. 
La giurisdizione italiana: In Italia, il giudice ordinario ha giurisdizione, di regola, 
soltanto  sui  diritti  soggettivi,  mentre  il  giudice  amministrativo  ha  giurisdizione, 
di  regola,  soltanto  sugli  interessi legittimi. L’Unione Europea non conosce affatto 
questa distinzione.  

46 
 Gli implicazioni sulla distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo 
 
La  distinzione  delle  due  giurisdizioni,  ordinaria  (diritto  soggettivo)  e 
amministrativo  (interesse  legittimo)  è  riconosciuta  a  livello  costituzionale  come  si  può 
vedere negli articoli 24 comma 1, 103 comma 1 e 113 comma 1. 
 
Legge  2248/1865:  Con  la  nascita  del  Regno  d’Italia  (1861),  una  delle  principali 
questioni  da  risolvere  venne  individuata  nella  necessità  di  leggi  sulla  unificazione 
amministrativa.  Questa  legge  abolì  i  giudici  del  contenzioso  amministrativo  e  ha 
attribuito molte questione amministrative alle autorità amministrativa.  
La  legge,  in  fatto  privava  di  tutela  giurisdizionale  e  lasciava  all’arbitrio  delle 
pubbliche  amministrazioni  questioni  importanti. Esempio: permesso per porto d’armi, per 
pubblici  spettacoli,  per  aprire  alberghi.  La  questione  fu  cambiata  con  la  legge 
5992/1989 per la tutela degli interessi legittimi. 
 
 
Teorie sulla natura dell’interesse legittimo 
 
In  tema  di  natura  dell’interesse  legittimo  si  possono  ricordare  le  seguenti 
principali teorie: 
 
✓ Teoria  dell'interesse  occasionalmente  o  indirettamente protetto: L’interesse 
legittimo  sarebbe  un  interesse  individuale  coincidente  o  comunque  strettamente 
connesso  con  l’interesse  pubblico  e  protetto  soltanto  attraverso  la  tutela 
giuridica di quest’ultimo.  
Quindi,  l’ordinamento  intende  proteggere  l’interesse  pubblico  e  discende,  di 
riflesso,  anche  la  tutela  dell’interesse  legittimo  del  singolo.  La  teoria  è 
considerata  frutto  di  una  concezione  abbastanza  autoritaria.  La  dottrina 
prevalente  ritiene  superata  questa  teoria  che  fa  differenza  anche  tra interesse 
legittimi e diritto affievolito dividendo quest'ultimo in due: 
○ Diritti  fievoli  ab  origine:  Diritti  soggettivi  che  dipendono  giuridicamente 
dall’interesse pubblico e non possono essere tutelati senza questo.  
○ Diritti  esposti ad affievolimento: Nascono come diritti soggettivi perfetti 
ma  possono  affievolirsi  quando  entrano  in  contrasto  con  gli  interessi 
pubblici  di  cui  è  titolare  la  pubblica  amministrazione.  Tuttavia,  si  è 
obiettato  che  tutti  i  diritti  soggettivi  possono  andare  incontro  alla 
vicenda del condizionamento per esigenze di pubblico interesse. 
 
✓ Teoria  delle  norme  di  azione  e  delle  norme  di  relazione:  Secondo  questa 
teoria  le  norme  che  disciplinano  l'attività  della  pubblica  amministrazione  si 
dividono in due categorie: 
○ Norme  di  azione:  Regolano  puramente  l'esercizio  dei  poteri della pubblica 
amministrazione  imponendo  determinati  comportamenti  con  riferimento 
diretto  ed  esclusivo  all’interesse  pubblico.  Quando  l’amministrazione  viola 
una  norma  d’azione  può  ledere  un  interesse  legittimo,  dando  vita  ad  un 
atto invalido. 

47 
 ○ Norme  di  relazione: Disciplinano i rapporti fra la pubblica amministrazione 
ed  i  cittadini  e  pongono  i  limiti reciproci tra poteri dell'amministrazione e 
diritti  dei  cittadini.  Quando  l'amministrazione  viola  una  norma  di 
relazione, lede un diritto soggettivo dando vita ad un atto illecito. 
Questa  teoria  è  stata  criticata  perché,  pur  distinguendo  chiaramente  tra  le due 
categorie  di  norme  non  riesce  a  individuare,  nella  pratica,  quali  siano 
effettivamente le norme di relazione e le norme di azione. 
Inoltre,  le  norme  di  relazione  sono  al  tempo  stesso  norme  di  azione  in  quanto 
vincolano  la  condotta  dell’amministrazione  e  le  norme  di  azione  sono  norme  di 
relazione in quanto fissano relazioni tra amministrazione e soggetti privati. 
 
✓ Teoria  dell’interesse  legittimo  come  diritto  potestativo  di  provocare 
l’annullamento  dell’atto  amministrativo  illegittimo:  Secondo  questa  teoria, 
l’interesse  legittimo acquista rilevanza giuridica soltanto in conseguenza della sua 
lesione  da  parte  dell’amministrazione.  La  teoria  viene  criticata  in  quanto 
l’interesse  legittimo  è  una  specifica  situazione  che  ha  autonoma  rilevanza  anche 
prima che venga lesa e anche a prescindere dal fatto che possa essere lesa. 
 
✓ Teoria  dell’interesse  legittimo  come  pretesa  alla  legittimità  degli  atti 
amministrativi:  Secondo  questa  teoria,  l’interesse  legittimo  è  una  pretesa 
tutelata  affinché  la  amministrazione  (ogni  qualvolta  decide  di  attivarsi)  emetta 
provvedimenti  legittimi.  È  criticata  per  la  ragione  che  al  dovere  generale  della 
amministrazione  di  osservare  le  leggi  corrisponde  un  interesse tutelato in capo a 
tutti  i  soggetti,  invece,  l’interesse  legittimo  è  riconosciuto  soltanto  in  capo  ad 
alcuni determinati soggetti, direttamente lesi. 
 
✓ Teoria dell’interesse legittimo come protezione contro i poteri della pubblica 
amministrazione:  Questa  è  la  teoria  più  convincente,  per  questa  teoria 
l’interesse  legittimo  è  sempre  collegato  necessariamente ad un pubblico potere e 
serve  a  contenere  l’esercizio  di  questo  potere  nei  limiti  delle  norme  e  delle 
esigenze  della  funzione  amministrativa.  In  base  al  tipo  di  interesse  materiale 
protetto si distinguono: 
○ Interessi  legittimi  pretensivi:  In  cui  titolari  pretendono  un’attività 
diretta dell’amministrazione ad ampliare la loro sfera giuridica. 
○ Interessi  legittimi  oppositivi:  Legittimano  i  titolari  ad  opporsi  di  fronti  a 
provvedimenti amministrativi riduttivi della loro sfera giuridica. 
○ Interessi  legittimi  partecipativi:    Gli  interessi  partecipativi  sono  tipici  di 
una  società  in  cui  i  cittadini  non  si  limitano,  passivamente,  ad  assorbire 
servizi  ma  sono  anche  inseriti,  attivamente,  nei  circuiti  decisionali 
dell’amministrazione. 
 
 
 
 
 
 

48 
__________________________________________________06/11/2017 
 
➢ Lezione 10: La risarcibilità delle lesioni a interesse legittimo ed i controlli  
 
La risarcibilità stabilita per legge 
 
Prima  della  sentenza  delle  Sezioni  unite  della  Cassazione  (500/1999),  la 
giurisprudenza  non  ammetteva  l’azione  di  risarcimento  danni  per  lesione  di  interessi 
legittimi,  il  principio  della  non  risarcibilità  degli  interessi  legittimi  si  era  formato  con il 
concorso di due elementi: 

✓ Elemento formale: Il  sistema  di  riparto  della  giurisdizione  tra  giudice ordinario 

(diritti  soggettivi)  e  amministrativo  (interessi  pubbliche)  conferisce  due diverse 
tecniche  di  tutela  ai  giudici. Il giudice amministrativo poteva soltanto annullare il 
provvedimento  lesivo  dell’interesse  legittimo,  mentre  il  giudice  ordinario  poteva 
pronunciare  sentenze  di  condanna  al risarcimento dei danni per lesione dei diritti 
soggettivi, ma non poteva giudicare degli interessi legittimi.  
 
✓ Elemento  sostanziale:  L’interpretazione  dell’articolo  2043  del  codice  civile  era 
nel  senso  che  costituisse  “danno  ingiusto”  soltanto  la  lesione  di  un  diritto 
soggettivo sia non iure sia contra ius. 
○ Non  iuri:  Il  fatto  produttivo  del  danno  è  privo  di  qualsiasi  causa  di 
giustificativa,  mancano  uno  o  più  norme  giuridiche  che  giustificano  il 
comportamento produttivo di danno. 
○ Contra iures:  È stata lesa una situazione giuridica soggettiva riconosciuta 
e  garantita  dall’ordinamento  giuridico  nella  forma  del  diritto  soggettivo 
perfetto. 
 
 
Gli argomenti favorevole alla risarcibilità delle lesioni 
 
In contrasto con l’orientamento della Cassazione, si ponevano: 
 
✓ La critica dottrinale sull’interpretazione dell’articolo 2043 del Codice Civile e che 
denunciava come iniqua la sostanziale immunità della pubblica amministrazione. 
✓ La  perplessità  espressa  dalla  Corte  Costituzionale  in  relazione  al  diniego  di 
risarcibilità del danno agli interessi legittimi. 
✓ L’orientamento  dell’Unione  Europea  che  non  conosce  la  distinzione  tra  diritti 
soggettivi  e  interessi  legittimi.  L’ordinamento  dell’Unione  esige  che  una  tutela 
risarcitoria  adeguata  venga  garantita  senza  che  gli  Stati  membri  interpongono 
ostacoli basati su una diversa qualificazione delle situazioni giuridiche.  
○ Un  esempio  di  questo  si  rinviene  nella  materia  degli  appalti  pubblici  nelle 
direttive  dell'Unione  che  hanno  imposto  il  risarcimento  dei  danni  per  la 
violazione  di  queste  direttive.  L’Italia  non  poteva  rifiutare il risarcimento 
qualificando le situazioni giuridiche come interessi legittimi. 

49 
 ✓ Gli  interventi  del  legislatore  favorevoli  alla  risarcibilità  in  alcune  materie  dei 
danni  agli  interessi  legittimi  culminati  nel  decreto  legislativo  80/1998  che  in 
alcune  fattispecie  aveva  attribuito al giudice amministrativo il potere di disporre 
il risarcimento del danno ingiusto. 
✓ Il  progressivo  formarsi  di  una  giurisprudenza  della  Corte  di  cassazione  volta  ad 
ampliare l’area della risarcibilità ai sensi dell’articolo 2043 del Codice Civile.  
 
 
La sentenza 500/1999  
 
Responsabile  per  cambiare  l’orientamento  della  Corte  di  Cassazione  su  il  tema, 
con  la  sentenza  la  Cassazione  ha  ammesso  che  la  tutela  risarcitoria  deve  essere 
assicurata  in  relazione  alla  ingiustizia  del  danno  che  può  verificarsi  sia  nei  confronti  di 
un diritto soggettivo, sia di un interesse legittimo. 
Il  risarcimento  è  ammissibile  soltanto  se  l'attività  illegittima  della  pubblica 
amministrazione  abbia  determinato,  con  dolo  o  con  colpa,  la  lesione  di  un  interesse 
legittimo che risulti meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento giuridico. 
La  sentenza  ha  anche  definito  l’interesse  legittimo  non  soltanto  come  una 
processuale  di  legittimazione,  ma  ha  anche  una  natura  sostanziale,  emergendo  nel 
momento  in  cui  l’interesse  del  privato  viene  a  confronto  con  il  potere  amministrativo  di 
soddisfare l’interesse o di sacrificarlo. 
 
 
La procedura del risarcimento d’accordo con la sentenza 500/1999  
 
Qualora  sia  stata  dedotta  davanti  al  giudice  ordinario  o  amministrativo  una 
domanda  risarcitoria  nei  confronti  di  una  pubblica  amministrazione,  dovranno 
procedere: 
○ Accertare la sussistenza di un evento dannoso 
○ Stabilire se l’accertato danno sia qualificabile come ingiusto  
○ Accertare  se  l’evento  dannoso  sia  riferibile  ad  una  azione  oppure  ad  una 
omissione della pubblica amministrazione 
○ Accertare  se  la  pubblica  amministrazione  aveva  dolo  o  colpa  (elementi 
essenziale  della  fattispecie  della  responsabilità  aquiliana).  Questo 
accertamento  deve  essere  penetrante,  non  limitato  al  solo  accertamento 
dell’illegittimità  del  provvedimento  amministrativo,  ma  estesa  anche  alla 
valutazione  della  colpa  o  del  dolo  non  del  solo  funzionario  agente ma della 
pubblica amministrazione intesa come apparato. 
 
Dopo  la  sentenza  500/1999,  per  mancanza  di  legge,  il  risarcimento  dei  danni 
poteva  essere  disposto  soltanto  dal giudice ordinario. Questo significava un meccanismo 
di  tutela  farraginoso:  il  privato,  prima,  doveva  rivolgersi  al  giudice  amministrativo  e, 
dopo  ottenuto  l’annullamento  doveva  rivolgersi  al  giudice  ordinario.  Interviene  sulla 
questione  la  legge  205/2000  concedendo  competenza  al  giudice  amministrativo  a 
conoscere  di  tutte  le  questione  relative  al  risarcimento  del  danno  e  agli  altri  diritti 
patrimoniali consequenziali (art. 7). 

50 
 Dopo  la  legge  205/2000  e  prima  del  codice  del  processo  amministrativo 
(104/2010)  era  sorto  un  contrasto  tra  la  giurisprudenza  dei  giudici  amministrativi  e  la 
giurisprudenza della Corte di cassazione circa le modalità di proporre e coltivare l’azione 
di risarcimento danni per lesione degli interessi legittimi. Vediamo: 
 
✓ I  giudici  amministrativi:  Hanno  seguito  il  sistema  della  pregiudiziale 
amministrativa  (pregiudiziale  di  annullamento)  in  cui  sarebbe  necessaria 
(requisito  di  ammissibilità)  la  preventiva  impugnazione  dinanzi  al  giudice 
amministrativo del provvedimento amministrativo lesivo rispetto alla proposizione 
della  domanda  di  risarcimento  dei  danni.  Quindi,  ci  sono  due  fasi:  annullamento 
del provvedimento e risarcimento del danno. 
 
✓ La  Corte  di  Cassazione:  Non  ha  ritenuto  necessaria  la  pregiudiziale 
amministrativa.  Quindi,  potrebbe  essere  chiesta  al  giudice  amministrativa  la 
tutela  demolitoria  e,  insieme  o  successivamente,  potrebbe  essere  chiesta  la 
tutela  risarcitoria, tuttavia, la parte potrebbe chiedere al giudice amministrativo 
anche la sola tutela risarcitoria. 
 
Il nuovo codice del processo amministrativo fornisce due soluzioni: 
 
✓ Azione di annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo: stabilita 
nell’articolo  29  del  codice  del  processo  amministrativo.  È  la  più  classica  delle 
azioni  esperibili  dinanzi  al  giudice  amministrativo.  L’azione  può  essere  proposta 
nel  termine  decadenziale  di  60  giorni  per  i  tre  vizi  tipici  di  legittimità 
(incompetenza,  violazione  di  legge  o  eccesso  di  potere)  e  può  essere 
accompagnata da un’azione di condanna anche con risarcimento dei danni.  
 
✓ Azione  di  condanna:  può  essere  proposta  anche  in  via  autonoma.  Se  si  sceglie 
questo è previsto un termine decadenziali di 120 giorni per proporre l’azione dopo 
la  verificazione  del  fatto  dannoso  oppure  della  conoscenza  del  provvedimento se 
il danno deriva direttamente dal provvedimento stesso.  
Caso  questa  via  sia  scelta  il  giudice  esclude  il  risarcimento  dei  danni  che  si 
sarebbero  potuti  evitare  usando  l’ordinaria  diligenza,  anche  attraverso 
l’esperimento  degli  strumenti  di  tutela  previsti  (art.  30,  comma  3),  cioè,  in  caso 
di  azione  risarcitoria  disgiunta  dall’azione  di  annullamento,  la  consistenza  del 
danno  risarcibile  sarà  calcolata  tenuto  conto  del  concorso  colposo  del 
danneggiato  che  omettendo  di  esperire  l’azione  di  annullamento  si  sia 
autoprocurato conseguenza dannose. 
 
 
Interessi collettivi e interessi diffusi 
 
Le  situazione  giuridiche  soggettive  (diritto  soggettivo,  interesse  legittimo) 
possono  assumere  una dimensione ultra-individuale, super-individuale, che si riferisce ad 
ampie collettività (gruppi spontanei, associazioni riconosciute o non).  

51 
 Per  lungo  tempo  era  stata  negata  rilevanza  giuridica  alla  dimensione 
superindividuale,  avendo  bisogno  di  dividere  loro  in  una  serie  di  interessi  e  rapporti 
individuali.  L’impostazione  individualistica  trovava il suo punto d'appoggio nell’articolo 26 
del  regio  decreto  1054/1924.  Nello  stesso  senso  si  esprimeva  l’articolo  4  della  legge 
1043/1971. 
 
Tuttavia,  mettendo  queste  legge  in  confronti  con  gli  articoli  2  (diritti  inviolabili 
dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociale) e 18 (diritto di associazione) della 
Costituzione  la  visione  diventa  un  pò  pregiudicata.  Anche  la  disciplina  su  i  contratti 
collettivi  di  lavori  ha  aiutato  la  modifica  di  pensiero,  come,  per  esempio,  il  diritto  di 
sciopero il cui esercizio è determinato da interesse superindividuali. 
 
In  fine,  negli  anni  recenti  vengono  sempre  più  di  frequente  sottoposti  alla 
decisione  dei  giudice  interessi  di  gruppi  e  di  collettività.  Sono  emersi  anche  interessi 
ultra  individuali  rappresentati  da  aggregati  di  difficile  collocazione  sistematica,  sono 
esempi:  una  “class  action”  promossa  da  Legambiente (associazione ambientalista) contro 
la  regione  di  Campania,  una  “class  action”  proposta  contro  le  lunghe  liste  d’attesa  degli 
ospedali con fondamento nell’articolo 32 della Costituzione.  
 
 
Gli interessi collettivi e gli interessi diffusi 
 
Nell’ambito  degli  interessi  superindividuali,  viene  posta  di  regola  una  distinzione 
tra interessi collettivi e interessi diffusi. 
 
✓ Interessi  collettivi:  Interessi  comuni  agli  appartenenti  ad  una  ben  determinata 
e  stabilmente  organizzata  categoria  (gruppo  individuato,  ordine  specifica, 
collegio  professionale)  oppure  di  interessi  che  sono  rappresentati  da  un 
determinato  ente  pubblico.  Questi  gruppi  possono  avere  la  più  varia  natura 
giuridica  e  la  giurisprudenza  ha  precisato  che  l'interesse  collettivo  tutelato  da 
un  ente  deve  identificarsi  nell’interesse  di  tutti  gli  appartenenti  alla  categoria 
unitariamente considerata. 
 
✓ Interessi  diffusi:  Sono  riferibili  ad  una  pluralità  indeterminata  di  soggetti  che 
sono  ancora  non  organizzati  ma  sono  rimasti  per  così  dire  “allo  stato  fluido”.  La 
dottrina  ,  a  proposito  di  questo  tipo,  ha  parlato  di  interessi  adespoti  (senza  un 
padrone  o senza un gruppo organizzato che li tutela). Tuttavia, anche gli interessi 
diffusi sono destinati a trovare un gruppo organizzato che se ne farà il portatore 
riconosciuto  dall'ordinamento  giuridico,  trasformandosi  in  interessi  collettivi 
(possono  essere  tutelati  in  sede giudiziale solo in quanto il legislatore attribuisca 
ad un ente esponenziale la tutela degli interessi). 
Gli  interessi  diffusi  non  riguardano  soltanto  l’ambiente  e  il  paesaggio  ma  anche 
altri  settori  (difesa  consumatori,  associazioni  femminili  e  femministe  in  processi 
relativi  a  violenze  sessuali,  per  esempio). La tutela degli interessi diffusi, infatti, 
È maggiore nei paesi economicamente più sviluppati. 
 

52 
 *La  legge  finanziaria  per  il  2008  ha  istituito  per  la  prima  volta  l’azione 
collettiva  risarcitoria  a  tutela  dei  consumatore  che  è  stata  sostituita 
dalla  legge  99/2009  che ha previsto l’inserimento del codice del consumo 
di un nuovo articolo (140 bis) per l’appunto intitolato “azione di classe”.* 
 
 
La class action contro la pubblica amministrazione 
 
Prevista  dal  decreto  legislativo  198/2009,  la  “class  action”  contro  la  pubblica 
amministrazione presenta alcuni caratteristiche: 
○ Chi  agisce  in  giudizio:  I  titolari  di  interessi  giuridicamente  rilevanti  ed 
omogenei  per  una  pluralità  di  utenti  e  consumatori  direttamenti  lesi  dalla 
condotta  tenuta  nello  svolgimenti  dei  compiti  dalle  amministrazione  e 
concessionari  di  servizi  pubblici.  Il  soggetto  promotore  non 
necessariamente  è  un  soggetto  collettivo,  ma  può  essere  un  singolo che si 
faccia promotore degli interessi di una collettività di persone. 
○ Presupposti  dell’azione:  deve  essersi  verificata  una  lesione  diretta, 
concreta ed attuale degli interessi di utenti e consumatori, dipendente: 
➢ Dalla  violazione  di  termini  o  dalla  mancata  emanazioni  di  atti 
amministrativi  obbligatori.  L’azione  di  classe  si  affianca  alla 
possibilità  prevista  per  il  singolo  cittadino  di  reagire 
individualmente  ai  ritardi  relativi  alla  sua  singola  pratica  con  il 
vantaggio di richiedere anche il risarcimento del danno. 
➢ Dalla  violazione  degli  obblighi  contenuti  nelle  carte  di  servizi 
ovvero  dalla  violazione  di  standard qualitativi ed economici stabiliti 
per  i  concessionari  di  servizi  pubblici,  dalle  autorità  preposte  alla 
regolazione ed al controllo e per le pubbliche amministrazioni. 
○ Soggetto  passivo  del  ricorso:  Proposto  nei  confronti  degli  enti  i  cui 
organi  sono  competenti  a  esercitare  le  funzioni  o  a  gestire  i  servizi  cui 
sono  riferite  le  violazione  e  le  omissioni  a  presupposto  dell’esercizio 
dell’azione. 
○ Soggetti  esclusi  dall’applicazione  del  decreto:  autorità  amministrative 
indipendenti,  organi  giurisdizionali,  le  assemblee  legislative  e  gli  altri 
organi costituzionali nonché la Presidenza del Consiglio dei Ministri. 
○ Risarcimento  del  danno:  il  ricorso  non  consente  di  ottenere  il 
risarcimento del danno. A tal fine, restano fermi i remedi ordinari. 
○ Giurisdizione: Il  ricorso  è  devoluto  alla  giurisdizione  esclusiva del giudice 
amministrativo e le questioni di competenza sono rilevabili anche d’ufficio. 
○ Sentenza:  Il  giudice  accoglie  la  domanda  se  accerta  la  violazione, 
l’omissione  o  l'inadempimento  presupposto  ordinando  alla  pubblica 
amministrazione  o  al  concessionario  di  porvi  rimedi  entro  un  congruo 
termine.  L’amministrazione  individua  i  soggetti  che  hanno  concorso  a 
cagionare  le  situazioni  presupposto  del  ricorso,  e  adotta  i  conseguenti 
provvedimenti di propria competenza. 
○ Regime  transitorio:  La  concreta  applicazione  del  decreto  198/2009  è 
determinata con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri. 

53 
 I controlli nelle pubbliche amministrazioni 
 
Il  controllo  è  definito  come  l’attività  di  un  organo  o  di  un  ente  che  vigila  atti  o 
attività  di  un  altro  organo  dello  stesso  ente  (controllo  interno  come  il  controllo  di 
regolarità  amministrativa e contabile) o di un ente diverso (controle esterno come quello 
fatto per la corte di Corte dei Conti). 
 
Il  controllo  verifica  se  un  atto  o  un’attività  siano  conformi  a  norme  giuridiche 
oppure  a  regole  di  opportunità  e  di  convenienza,  oppure  agli  obiettivi  fissati  da  piani  e 
programmi  e  se  conclude  con  la  formulazione  di  un  giudizio  in  seguito  al  quale  viene 
adottata una misura giuridica. Il giudizio può essere: 
○ Positivo:  La  misura  giuridica  consiste  nell’approvazione  dell’atto 
sottoposto a controllo. 
○ Approvazione  condizionata:  L’organo  di  controllo  può  porre  un  visto 
condizionato  ogni  qual  volta  con  tale  procedura  garantisca  la  legittimità 
dell’atto  con  un  più  breve  procedimento  amministrativo.  L’approvazione 
condizionata  non  sopprime  la  volontà  dell’amministrazione  attiva  che 
rimane  libera  di  adeguarsi  o  contestare  le  osservazioni  dell’organo  di 
controllo.  In  fine,  l’organo  di  controllo  non  deve  invadere  le  competenze 
dell’amministrazione  controllata  ma  limitarsi  ad  accertare  i  requisiti 
stabiliti dalla legge ovvero a precisare espressioni in dubbio significato. 
○ Negativo: Che può essere eseguito di tre misure giuridiche: 
➢ Repressiva: Annullamento dell’atto sottoposto a controllo. 
➢ Impeditiva dell’efficacia dell’atto 
➢ Sostitutiva:  Avviene  quando  un  ente  o  un  organo  omette  di 
compiere  in  atto  obbligatorio  o  ritarda  ingiustificatamente 
l'emanazione  dell’atto  obbligatoria.  Il  più  famoso  esempio  è 
l’articolo 120 comma 2 della Costituzione. 
 
Sotto  il  profilo  dell’oggetto  dei  controlli,  viene  operata  una  distinzione  tra 
controllo sugli atti e controllo sugli organi. 
 
✓ Controlli  sugli  atti:  Dal  punto  di  vista  temporale  il  controllo  sugli  atti  possono 
essere  preventivo  (prima  l’efficacia  dell’atto),  concomitante  (parallelamente  alla 
gestione  da  controllare)  o  successivo.  Materialmente,  possiamo  dividere  il 
controllo in tre categorie: 
○ Controllo  di legittimità:  Diretto  a  verificare  che  non  sussistano  nell’atto 
uno  o  più  dei  tre  classici  vizi  di  legittimità  (incompetenza,  violazione  di 
legge, eccesso di potere). 
○ Controllo  di  merito: effettuato  verificando  se  nell’atto  sono  rispettati  i 
criteri di opportunità, convenienza e di buona amministrazione. 
○ Controllo strategico: verifica  se determinati atti conseguono gli obiettivi 
previsti dai piani e programmi. 
 
 

54 
 ✓ Controllo  sugli  organi:  Sono  particolarmente  importanti  i  controlli  sugli  organi 
degli enti territoriali.  
○ L’articolo  126  comma  1  della  Costituzione  prevede  la  possibilità  di 
scioglimento  del  Consiglio  regionale  e  la  rimozione  del  Presidente  della 
Giunta  per  mezzo  di  decreto  del  Presidente  della  Repubblica  quando  si 
verifica:  a)  Compimento  di  atti  contrari  alla  Costituzione;  b)  Gravi 
violazioni di legge; c) Esigenze di sicurezza nazionale. 
○ L’articolo  126  comma  2  prevede  anche  un  controle  del  Consiglio  regionale 
nei  confronti  del  Presidente  della  GIunta,  che  può  concretizzarsi  in  una 
mozione motivata di sfiducia. 
○ Per  quanto  riguarda  gli  enti  locali,  il  controllo  è  previsto  dall’articolo  141 
del  testo  unico  sugli  enti  locali  di  cui  al  decreto  legislativo  267/200 
prevede  lo  scioglimento  dei  consigli  comunali  e  provinciale  mediante 
decreto  del  Presidente  della  Repubblica  su  proposta  del  Ministro 
dell’interno. 
 
 
Il controllo della Corte dei Conti 
 
La  Corte  dei  Conti  è  un  organo  a  rilevanza  costituzionale,  del  tutto indipendente 
rispetto  al  Parlamento  e  al  Governo,  che  esercita  funzioni  giurisdizionali  (articolo  103, 
comma  2  della  Costituzione)  e  funzioni  di  controllo  (articolo  100,  comma  2  della 
Costituzione). Su il controllo, possiamo dire che la Corte esercita tre funzione: 
 
✓ Controllo  preventivo  di  legittimità  sugli  atti  del  Governo:  Gli  atti  soggetti  al 
controllo  preventivo  di  legittimità  della  Corte  dei  Conti  sono  ora  tassativamente 
indicati  dall’articolo  3  della  legge  20/1994.  Esempio:  provvedimenti  emanati  a 
seguito  di  deliberazione  del  Consiglio  dei  Ministri  e  i  provvedimenti  di 
disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare. 
✓ Controllo  successivo:  La  Corte  svolge  anche  in  corso  di  esercizio  il  controllo 
successivo  sulla  gestione  del  bilancio  e  del  patrimonio  delle  amministrazioni 
pubbliche,  nonché  sulle  gestioni  fuori  bilancio  e  sui  fondi  provenienti  dall’Unione 
Europea,  verificando  la  legittimità  e  la  regolarità  delle  gestione,  nonché  il 
funzionamento  dei  controlli  interni  a  ciascuna  amministrazione.  A  differenza  del 
controllo  preventivo  l’esito  del  controllo  successivo  non  incide sull’efficacia degli 
atti  ma  comporta  la  predisposizione  di  relazione  e  osservazioni.  In  caso  di 
giudizio negativo, l’amministrazione deve attenersi alle indicazioni della Corte. 
✓ Controllo  sulla  gestione  finanziaria  degli  enti  a  cui  lo  Stato  contribuisce  in 
via  ordinaria:  Negli  anni  recenti  a  questi  controlli  della  Corti  dei  Conti  si  sono 
aggiunti:  a)  Controllo  sulla  copertura  finanziaria  delle  leggi  di  spesa;  b)Controllo 
esterno  sui  bilanci  di  province  e  comuni  (enti  locali);  c)  Controllo  su  il  mancato 
funzionamenti dei controlli interni agli enti locali 
 
Anche  il  Ministero  dell’economia  e  delle  finanze  può  attivare  verifiche  sulla 
regolarità  della  gestione  amministrativo-contabile  di  un  ente  locale  qualora  l’ente 
evidenzi situazioni di squilibrio finanziario. 

55 
 I controlli interni negli enti locali 
 
Gli  articoli  47  e  seguenti  del  testo  unico  degli  enti  locali  (decreto  legislativo 
267/2000)  prevedono  una  serie  di  controlli  interni  che  sono organizzati dagli enti locali 
in  base  al  principio  della  distinzione  tra  funzioni  di  competenza  degli  organi  politici 
(indirizzo  politico)  e  funzioni  di  competenza  degli  organi  amministrativa  (funzioni  di 
gestione  amministrativa).  Per  l’effettuazione  dei  controlli  interni  più  enti  locali possono 
istituire uffici unici, mediante una convenzione. I controlli interni sono: 
 
✓ Controllo  di  regolarità  amministrativa  e  contabile:  Ha  il  fine  di  garantire  la 
legittimità,  regolarità  e  correttezza  dell'azione  amministrativa e si svolge in due 
fasi: 
○ Fase preventiva o di formazione degli atti: Il controllo è esercitato dal 
dirigente o dal responsabile del servizio attraverso il rilascio del parere di 
regolarità tecnica che attesta la regolarità e correttezza dell’atto. 
○ Fase successiva alla formazione degli atti: Il controllo avviene, sotto la 
direzione  del  segretario  dell’ente,  in  base  ai  principi  generali  di  revisione 
aziendale  e  secondo  le  modalità definite da ciascun ente locale nell’ambito 
della  sua  autonomia  organizzativa.  Sono  soggette  al  controllo  le 
determinazioni  di  impegno  di  spesa,  i  contratti  e  gli  altri  atti 
amministrativi.  Le  risultanze  dei  controlli  sono  trasmessi  periodicamente 
ai dirigenti o ai responsabili dei servizi dell’ente. 
 
✓ Controllo  strategico:  Gli  enti  con  popolazione  superiore  a  15.000  abitanti 
possono  essere  definite  metodologie  di  controllo  strategico  per  verificare  lo 
stato  di  attuazione  dei  programmi  (risultati  conseguiti  rispetto  agli  obiettivi 
predefiniti,  tempi  di  realizzazione  rispetto  alle  previsioni,  aspetti  socio 
economici, ecc.) 
 
✓ Controlli  sulle  società  non  quotate  partecipate  dall’ente  locale:  Controllo 
anche  per  gli  enti con popolazione superiore a 15.000 abitanti. Per queste società 
ciascun  ente  locale  definisce  preventivamente  gli  obiettivi  gestionali  a  cui  deve 
tendere  la  società  partecipata  secondo  parametri  qualitativi  e  quantitativi  e 
organizza  un  idoneo  sistema  informativo  finalizzato  a  rilevare  i  rapporti 
finanziari  tra  l’ente  proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e 
organizzativa,  ecc.  Sulla  base  di  tali  informazioni,  l’ente  locale  effettua  il 
monitoraggio  periodico  sull’andamento  delle  società  non  quotate,  analizza  gli 
scostamenti  rispetto  agli  obiettivi  assegnati  e  individua  le  opportune  azioni 
correttive. 
 
✓ Controllo  sugli equilibri finanziari: Svolto  sotto  la  direzione  e  il  coordinamento 
del  dirigente  o  del  responsabile  del  servizio  finanziario  mediante  la  vigilanza 
dell’organo  di  revisione  di  ciascun  ente  locale.  È  disciplinato  nel  regolamento  di 
contabilità  di  ciascun  ente  locale  ed  è  svolto  nel  rispetto  delle  disposizioni 
dell’ordinamento  finanziario  e  contabile  degli  enti  locali  e  delle  norme  che 
regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi finanziari. 

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