 Le cause di estinzione dei trattati.

Le cause di estinzione dei trattati agiscono su trattati correttamente formati. Non tutte le
cause di estinzione dei trattati sono indicate nella Convenzione di Vienna, in quanto spesso
sono i trattati stessi a prevedere al loro interno delle cause di estinzione. Le cause di
estinzione possono quindi suddividersi in cause interne al trattato e in cause esterne al
trattato.

1. Il termine finale; la condizione risolutiva; la previsione espressa della

facoltà di denuncia o di recesso.

La Convenzione di Vienna, all’art. 54, prevede che un trattato cessa di produrre i suoi
effetti in conformità alle disposizioni contenute nel trattato stesso. Un trattato può quindi
estinguersi perché contiene un termine finale, perché prevede una condizione risolutiva o
perché regola la denuncia o il recesso.

- Con il termine finale le parti stabiliscono la durata dell’accordo; raggiunto tale

termine, l’accordo si estingue. Ad esempio, la Comunità europea del carbone e
dell’acciaio, istituita nel 1951 da alcuni Stati europei, si è estinta poiché il trattato
istitutivo prevedeva che la Comunità dovesse durare per cinquant’anni.

- Con la condizione risolutiva le parti prevedono che il verificarsi di una determinata

condizione porti all’estinzione dell’accordo. Ad esempio, gli Stati possono prevedere
che il trattato di cui sono parti si estingua al raggiungimento dello scopo del trattato
stesso.

- Gli effetti di un trattato possono estinguersi a seguito dell’esercizio della facoltà di

denuncia o di recesso, espressamente regolamentati dal trattato. La denuncia opera
rispetto ai trattati bilaterali ed è un atto mediante il quale uno Stato dichiara che il
trattato si è estinto. Con la denuncia di una delle parti contraenti, il trattato si
estingue. Il recesso è ugualmente un atto mediante il quale uno Stato dichiara che il
trattato si è estinto ma, a differenza della denuncia, opera rispetto ai trattati
multilaterali. A seguito del recesso di una delle parti contraenti, il trattato continua
ad operare, ma non produce più effetti per lo Stato che ha esercitato il recesso.

2. La stipulazione di un nuovo accordo abrogativo.

La volontà degli Stati parti di estinguere un trattato può anche manifestarsi attraverso la
conclusione di un nuovo accordo. L’art. 59 stabilisce che un trattato è considerato estinto
se tutti gli Stati contraenti procedono successivamente alla conclusione di un nuovo
trattato finalizzato a regolare la stessa materia in modo diverso. Si tratta dunque
dell’ipotesi di un trattato avente medesimo oggetto e stesse parti contraenti: ai fini

1
dell’estinzione di un trattato è necessaria la perfetta coincidenza tra i soggetti parti del
primo trattato e i soggetti parti del secondo trattato.

Cosa succede, invece, se non c’è simmetria, ovvero se solo alcuni Stati parti del trattato
antecedente concludono il trattato successivo? In questo caso il trattato antecedente:
- si estingue nei rapporti tra gli Stati che concludono il trattato successivo;
- non si estingue nei rapporti tra gli Stati che non concludono il trattato successivo;
- non si estingue neppure nei rapporti tra gli Stati che concludono il trattato
successivo e gli Stati che non ne diventano parti contraenti.

3. La denuncia o il recesso desumibili dalla volontà delle parti o dalla natura

del trattato.

Cosa succede se un trattato non prevede la possibilità di essere denunciato o la possibilità

di recedere da esso? Si è vincolati a tempo indeterminato al trattato oppure esistono delle
vie di fuga? Il principio fondamentale da cui prendere le mosse è il principio “pacta sunt
servanda”, che sta a significare che il trattato deve essere rispettato. È chiaro che un
recesso e una denuncia agevoli svilirebbero il contenuto e la portata di questo principio:
agli Stati stanchi di rispettare gli obblighi assunti basterebbe, infatti, denunciare un
trattato o esercitare il recesso per sottrarsi alla sua applicazione.

Per questo motivo l’art. 56 della Convenzione di Vienna stabilisce il principio in base al
quale se un trattato non contiene disposizioni relative alla sua estinzione e non prevede la
possibilità per gli Stati contraenti di denunciare il trattato o di recedere dal trattato, il
trattato non può formare oggetto di una denuncia o di un recesso. Questo principio viene
però temperato dalla successiva previsione di due eccezioni.

 Innanzitutto, la possibilità della denuncia o del recesso è ammessa se questa era

l’intenzione delle parti contraenti. Si vanno dunque ad esaminare i lavori preparatori
del trattato per verificare se le parti volevano escludere o meno la possibilità di
avvalersi della denuncia o del recesso. Tale volontà può essere anche solo tacita, e
cioè desumersi dai comportamenti concludenti delle parti.

 In secondo luogo, la possibilità della denuncia o del recesso può essere dedotta dalla
natura del trattato. In base alla natura del trattato avremo trattati “a tempo
indeterminato” e trattati “a tempo determinato”. I trattati che delimitano le frontiere
non possono essere denunciati o da essi non si può recedere; al contrario i trattati di
natura prettamente politica possono essere oggetto di denuncia o di recesso, poiché
l’esistenza del vincolo dipende da una condizione politica che in seguito potrebbe
venire meno, come alleanze militari, trattati di amicizia o di collaborazione
economica.

Un problema che si pone è se il recesso di uno Stato sia ammissibile o meno rispetto
ai trattati in materia di tutela dei diritti dell’uomo. Il problema si è posto
2
 concretamente rispetto al Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici del ‘66.
La Corea del Nord, stanca delle critiche che le venivano rivolte dal Comitato per i
diritti umani in merito alla sua non corretta applicazione delle disposizioni pattizie,
annunciò il suo recesso dal Patto, che però nulla dice in merito alla possibilità di
recesso. Ebbene, il Comitato per i diritti umani, in risposta, affermò che una volta che
dei diritti umani sono stati riconosciuti in capo agli individui per effetto della
conclusione di un trattato, tali diritti non rientrano più nella disponibilità dello Stato,
il quale non può pertanto recedere dai trattati che li prevedono.

Finora sono state descritte le cause di estinzione interne al trattato. Passiamo ora ad
esaminare le cause di estinzione esterne al trattato. La Convenzione di Vienna ne individua
quattro: violazione sostanziale del trattato; impossibilità sopravvenuta; mutamento
fondamentale delle circostanze e contrasto con una norma cogente formatasi
successivamente al trattato.

4. La violazione sostanziale del trattato.

È prevista dall’art. 60 della Convenzione di Vienna. Questa norma ci dice che non tutte le
violazioni sono suscettibili di determinare l’estinzione del trattato; perché un trattato possa
estinguersi la violazione deve essere sostanziale. Ed è lo stesso art. 60 a dirci quando una
violazione è sostanziale. Una violazione è sostanziale quando si viola una norma essenziale
per la realizzazione dello scopo del trattato (ad esempio nel caso dell’Accordo generale
sulle tariffe e sul commercio, il c.d. GATT, che si prefigge lo scopo di liberalizzare le
importazioni e le esportazioni nel commercio tra gli Stati, la violazione del divieto di
restrizioni quantitative alle importazioni costituisce una violazione essenziale).

Ai fini dell’estinzione di un trattato per effetto di una violazione sostanziale occorre

operare una distinzione tra trattati bilaterali e trattati multilaterali. Nei trattati bilaterali
uno Stato può ritenere estinto l’accordo se l’altra parte viola una norma sostanziale. Nei
trattati multilaterali, invece, l’art. 60 consente tre alternative:

a. La prima alternativa consente agli Stati contraenti di estinguere il trattato nei loro
rapporti con lo Stato che ha commesso la violazione o di estinguere il trattato nel suo
complesso.

Prendiamo, ad esempio, il caso della Convenzione sulle relazioni diplomatiche tra gli
Stati, la quale impone l’inviolabilità degli agenti diplomatici, ed ipotizziamo che un
poliziotto italiano, su autorizzazione del Governo, maltratti ed imprigioni un agente
diplomatico francese compiendo così una violazione grave della Convenzione. Stando
alla prima alternativa, tutti gli Stati parti della Convenzione, di comune accordo,
potrebbero decidere di estinguere in toto la Convenzione o di estinguerla solo nei loro
rapporti con l’Italia (si tratterebbe, in quest’ultimo caso, di una sorta di espulsione
dello Stato dal trattato). In entrambi i casi deve esserci l’accordo unanime degli Stati
3
 parti, nel senso che la Francia da sola non potrebbe dichiarare l’accordo estinto nei
suoi rapporti con l’Italia.

b. La seconda alternativa consente allo Stato vittima della violazione di sospendere

l’operatività del trattato nei suoi rapporti con lo Stato che ha compiuto l’illecito.
Ritornando al nostro esempio, la Francia potrebbe sospendere la Convenzione nei sui
rapporti con l’Italia. In questo caso, differentemente dal precedente, la decisione spetta
al solo Stato che ha subito la violazione.

La terza alternativa fa riferimento ad una particolare categoria di accordi: gli accordi

integrali, ovvero accordi che, se violati, modificano radicalmente la situazione di ciascuna
delle altre parti contraenti. Rispetto ad accordi di questo tipo, qualsiasi parte contraente,
diversa dallo Stato autore della violazione, può invocare la violazione come motivo di
estinzione del trattato. Ciò si verifica quando gli obblighi posti da un trattato sono talmente
connessi al punto tale che la violazione di un obbligo da parte di uno Stato fa venir meno
l’interesse degli altri Stati a rispettare il trattato. Pensiamo ad un trattato che vieta agli
Stati parti l’acquisto di armi nucleari. Se uno Stato viola questo divieto, acquistando armi
nucleari, gli altri Stati non avrebbero più interesse a rimanere vincolati dal trattato, poiché
la permanenza in vigore del trattato, e quindi del divieto di acquisto di armi nucleari,
favorirebbe lo Stato che ha compiuto l’illecito, in quanto esso ha ottenuto le armi che gli
altri Stati non potrebbero ottenere in virtù del trattato.

4
5. L’impossibilità sopravvenuta di dare esecuzione al trattato.

Ai sensi dell’art. 61 della Convenzione di Vienna, se un Stato non può più dare esecuzione
al trattato, il trattato si estingue a condizione che questa impossibilità risulti dalla
scomparsa o dalla distruzione definitiva di un oggetto indispensabile per dare esecuzione
del trattato; se, invece, l’impossibilità è solo temporanea, il trattato può essere sospeso.
L’impossibilità di esecuzione non può essere invocata da uno Stato se tale impossibilità
deriva dalla violazione di un obbligo internazionale che quello stesso Stato ha commesso.

L’esempio classico è quello di un trattato che prevede l’obbligo di restituire un opera d’arte,
opera che però si distrugge durante il trasporto. In questo caso il trattato dovrà
considerarsi estinto. Potrà invece considerarsi sospeso se l’opera sia risultata solo
danneggiata e abbisogni di lavori di restauro.

Dubbi sussistevano circa la possibilità di invocare l’impossibilità sopravvenuta di dare

esecuzione al trattato al verificarsi di una crisi economica. Questi dubbi sono stati risolti
dalla Corte internazionale di giustizia nel 1997, in occasione di una controversia tra
Slovacchia ed Ungheria. Questi due Stati nel 1977 si erano impegnati tramite un trattato a
costruire delle dighe sul Danubio, ma dopo la caduta del muro di Berlino, l’Ungheria
attraversò una fase di profondo mutamento politico, sociale, economico che la indusse a
sospendere il proprio contributo alla costruzione delle dighe, in violazione dell’accordo. La
Slovacchia fece ricorso alla Corte e l’Ungheria giustificò il suo comportamento anche sulla
base dell’art. 61 della Convenzione di Vienna, poiché a suo dire il verificarsi di una crisi
economica costituiva un caso di impossibilità definitiva di dare esecuzione ad un trattato.
La Corte non condivise però la tesi ungherese, sostenendo che una crisi economica non era
di per sé sufficiente per estinguere un trattato. Aggiunse poi che, anche volendo ammettere
che di impossibilità si trattava, l’impossibilità non sarebbe stata definitiva ma solo
temporanea, e da essa poteva pertanto derivare la sola sospensione del trattato, non anche
la sua estinzione.

6. Il mutamento fondamentale delle circostanze.

L’art. 62 riguarda l’ipotesi in cui, successivamente alla stipulazione di un trattato, si

verifica un evento che modifica radicalmente le circostanze che hanno portato alla
stipulazione dell’accordo e senza le quali l’accordo non si sarebbe concluso; il mutamento
non deve essere prevedibile. Sono due gli elementi necessari perché si abbia l’estinzione
del trattato:

 elemento qualitativo: il mutamento deve riguardare circostanze che costituivano la

base essenziale del consenso delle parti ad essere vincolate dal trattato;

 elemento quantitativo: la modifica delle circostanze deve generare uno squilibrio

nella distribuzione degli obblighi discendenti dal trattato. Tale cambiamento deve

5
 avere l’effetto di modificare radicalmente il peso degli obblighi tra gli Stati parti del
trattato.

Questa causa di estinzione può facilmente prestarsi ad abusi: per questo motivo lo stesso
art. 62 introduce due limiti:

 sono sottratti dall’ambito di applicazione di questa causa di estinzione i trattati che

delimitano le frontiere;

 uno Stato non può invocare tale causa di estinzione se il mutamento delle
circostanze dipende totalmente o anche solo parzialmente da un suo
comportamento illecito, in violazione degli obblighi del trattato, o di altre norme
dell'ordinamento internazionale generale.

7. La sopravvenienza di una nuova norma di diritto cogente configgente con il

trattato.

L’ultima causa di estinzione del trattato è prevista dall’art. 64 della Convenzione di Vienna,
il quale prevede l’estinzione del trattato che entra in contrasto con una norma cogente che
non esisteva al momento della sua stipulazione ma viene ad esistenza in un momento
successivo.

 Procedure per fare valere le cause di invalidità o di estinzione dei trattati.

La Convenzione di Vienna prevede regole procedurali che gli Stati devono rispettare per far
valere le cause di invalidità o di estinzione dei trattati. La Convenzione introduce il
principio in base al quale, nel caso di una controversia, uno Stato non può considerarsi
svincolato dal trattato fino a quando non sia stata accertata la fondatezza di una causa di
invalidità o di estinzione. Fino alla risoluzione della controversia, pertanto, il trattato
continuerà a produrre i suoi effetti. Tale obiettivo viene raggiunto imponendo precisi
obblighi procedurali:

- Lo Stato che ha intenzione di invocare una causa di invalidità o di estinzione deve

notificare tale intenzione alle altre parti contraenti;
- Entro 3 mesi dalla notifica gli altri Stati parti del trattato possono opporsi: se non ci
sono obiezioni, lo Stato che ritiene il trattato invalido o estinto sarà libero dai vincoli
del trattato; se ci sono obiezioni, si apre una fase di negoziati tra lo Stato che ritiene
il trattato invalido o estinto e gli Stati obiettanti, bloccando di fatto la possibilità per
il primo di svincolarsi dal trattato.

- Gli Stati coinvolti in questa controversia devono risolverla pacificamente entro 12

mesi; se non ci riescono possono rivolgersi ad un organo terzo. A questo punto è
necessario operare una distinzione tra le cause di invalidità o di estinzione aventi ad
6
 oggetto il contrasto con norme cogenti e le restanti cause di invalidità o di estinzione.
Nel primo caso, gli Stati possono unilateralmente sottoporre la controversia alla
Corte internazionale di giustizia, che emette un giudizio vincolante. Nel secondo caso,
l’organo terzo imparziale non è un giudice, ma una commissione di conciliazione, la
quale si limita a fare proposte di risoluzione della controversia, contenute in una
raccomandazione non vincolante che gli Stati non sono tenuti a rispettare.

È difficile però pensare che queste regole corrispondano al diritto consuetudinario così
esse vincolano solo gli Stati parti della Convenzione di Vienna e non anche gli Stati non
parti. Dobbiamo allora chiederci se esistono degli obblighi procedurali sul piano del diritto
internazionale generale.

Un obbligo che riveste sicuramente natura consuetudinaria è quello di comportarsi

secondo buona fede, ovvero di notificare con un congruo anticipo agli altri Stati contraenti
la propria intenzione di volere invocare una causa di invalidità o di estinzione del trattato.
Perché gli altri Stati devono essere tenuti al corrente di una simile intenzione? Perché gli
Stati parti possono contestare la causa di invalidità o di estinzione invocata da un altro
Stato contraente generando così una controversia internazionale, data dall’opposizione dei
punti di vista dello Stato che vuole sciogliersi dal vincolo pattizio e di quello che contesta la
fondatezza della causa invocata.

Sul piano del diritto internazionale generale, lo Stato, nel momento in cui dichiara invalido
o estinto un trattato, può considerarsi svincolato dal trattato stesso. Se però
successivamente dovesse insorgere una controversia e un giudice internazionale dovesse
accertare la non fondatezza della causa di invalidità o di estinzione invocata, lo Stato che
ha infondatamente invocato la causa sarà considerato responsabile di un illecito
internazionale.

7
 ______________5.3.6______________
LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI

Quando abbiamo parlato della nascita degli Stati abbiamo visto che oggi i nuovi Stati si
formano in seguito a processi di trasformazione di preesistenti Stati, consistenti
fondamentalmente nella dissoluzione e nel distacco. Vedremo ora se i diritti e gli obblighi
dello Stato predecessore si trasmettono allo Stato che si è sostituito al primo nel governo di
un territorio. Pensiamo allo smembramento dell’Unione Sovietica e domandiamoci che
fine hanno fatto i trattati conclusi dal governo sovietico: sono diventati vincolanti per i
nuovi Stati sorti sul territorio sovietico oppure no? Pensiamo ancora al distacco del Kosovo
e di Montenegro dalla Serbia e chiediamoci se i trattati conclusi dal governo serbo quando i
territori kosovaro e montenegrino erano sottoposti alla sua sovranità continuano a
vincolare il Kosovo e il Montenegro ora che sono divenuti indipendenti.

La successione degli Stati nei trattati è regolata dal diritto consuetudinario. A dire il vero,
esiste in materia anche una convenzione, ovvero la Convenzione di Vienna del 1978 sulla
successione degli Stati nei trattati, ma tale convenzione ha recepito solo in parte la
disciplina vigente a livello di diritto internazionale generale e tra l’altro ha avuto uno
scarso successo, in quanto è stata ratificata da un numero estremamente esiguo di Stati.
Pertanto l’attenzione va concentrata sul diritto consuetudinario.

Il diritto consuetudinario opera una distinzione tra i trattati localizzabili i trattati non
localizzabili. I trattati localizzabili sono quelli che impongono obblighi e conferiscono
diritti rispetto ad un determinato territorio. Pensiamo ai trattati che delimitano le
frontiere, ai trattati che prevedono diritti di passaggio, ai trattati che stabiliscono diritti di
pesca o di navigazione o ancora ai trattati che prevedono la smilitarizzazione di un dato
territorio.

 Solo rispetto ai trattati localizzabili vige il principio della continuità dei trattati. In
base a tale principio, lo Stato che si sostituisce ad un altro nel governo di un
territorio è vincolato dai trattati localizzabili conclusi dal predecessore.

 Per quanto riguarda i trattati non localizzabili si applica il principio della tabula rasa,
ai sensi del quale il nuovo Stato non è vincolato dai trattati conclusi dal predecessore.

 Se un territorio si distacca da uno Stato ma non si trasforma in Stato indipendente,

poiché viene inglobato da un altro Stato, allora a trovare applicazione è il principio
della mobilità delle frontiere dei trattati, in virtù del quale gli accordi stipulati dallo
Stato predecessore cessano di produrre effetti sul territorio distaccatosi; e su questo
si applicano i trattati dello Stato che lo ingloba. Se, ad esempio, il Kosovo, anziché
divenire indipendente, fosse stato annesso all’Albania, al Kosovo si sarebbero estesi i
trattati conclusi dal governo albanese.

La Convenzione di Vienna del ‘78 si allontana dal diritto consuetudinario, laddove accoglie
il principio della tabula rasa solo con riguardo agli Stati sorti dal processo di
8
decolonizzazione, affermando, in relazione a tutti gli altri casi, il principio della continuità
dei trattati.

9
 ______________6______________
LA RESPONSABILITÀ INTERNAZIONALE DELLO STATO

In materia di responsabilità internazionale dello Stato, il testo di riferimento è il Progetto

di articoli sulla responsabilità internazionale dello Stato, adottato nel 2001 dalla
Commissione di diritto internazionale. Questo progetto non si è ancora trasformato in una
convenzione aperta alla firma degli Stati, ma è stato inserito dall’Assemblea generale nel
testo di una raccomandazione. Questa circostanza, tuttavia, nulla toglie all’autorevolezza di
questo testo poiché le disposizioni in esso contenute sono state abbondantemente utilizzate
dai tribunali internazionali, a cominciare dalla Corte internazionale di giustizia, perché
ritenute regole che riflettono il diritto consuetudinario.

 Il lavoro della Commissione di diritto internazionale.

Per prima cosa occorre esaminare l’approccio che è stato seguito dalla Commissione di
diritto internazionale nell’elaborare il Progetto di articoli. Per iniziare con qualche dato
storico. A partire dal 1946 l’Assemblea generale iniziò a sollecitare la Commissione di
diritto internazionale affinché si occupasse di questo tema; solo negli anni ‘50 la
Commissione iniziò uno studio finalizzato alla codificazione delle regole in materia di
responsabilità; studio che si bloccò alla fine degli anni ‘50 per via della difficoltà della
Commissione di impostare il suo lavoro. Nel 1970 questa situazione di stallo si sbloccò e la
Commissione proseguì nel suo lavoro fino a quando, nel 2001, si approvò il Progetto di
articoli.

Quando nel 1950 la Commissione avviò il tentativo di codificazione, si discusse a lungo al

suo interno se le regole in materia di responsabilità fossero sempre le stesse
indipendentemente dal contenuto della norma violata o se, invece, le conseguenze
prodotte da una violazione mutassero a seconda che la norma violata appartenesse ad un
settore piuttosto che ad un altro. La strada che fu inizialmente presa subordinava le regole
sulla responsabilità al contenuto dell’obbligo violato. Questo approccio però portò la
Commissione ad identificare delle regole in tema di responsabilità che andavano bene per
certi settori del diritto internazionale ma erano inadeguate per altri.

Il merito della soluzione di questo ostacolo si deve al giurista italiano Roberto Ago che era
allora membro della Commissione, il quale ebbe l’idea di svincolare le norme in materia di
responsabilità dal tipo di norma violata. Il presupposto era che le norme sulla
responsabilità fossero sempre le stesse, a prescindere dunque dall’obbligo violato. Perché
l’intuizione di Ago permise di sbloccare il lavoro della Commissione? Perché la precedente
impostazione imponeva alla Commissione di identificare prima il contenuto dell’obbligo
violato e poi di dire in relazione a questo obbligo quali erano le conseguenze che
discendevano dalla sua violazione. Seguendo questo approccio, si sarebbe dovuto prendere
in esame il contenuto di tutti gli obblighi esistenti nell’ordinamento giuridico
internazionale. Il lavoro della Commissione si alleggerì enormemente, poiché non si
doveva più ricostruire l’intero regime degli obblighi internazionali ma soltanto individuare
10
una serie di regole neutre (neutre rispetto al contenuto dell’obbligo violato). Quali sono
queste regole?

Il Progetto di articoli è sostanzialmente diviso in tre parti:

1) La prima parte è dedicata all’origine della responsabilità; si stabilisce cioè quando

uno Stato commette un illecito. A tal fine occorrono tre fattori: un comportamento
deve essere attribuibile allo Stato; quel comportamento deve essere contrario agli
obblighi incombenti su uno Stato; non devono essere presenti cause di esclusione
dell’illecito. Quindi se un comportamento attribuibile allo Stato e non giustificato
dall’ordinamento internazionale è contrario ad un obbligo giuridico vi è un illecito.

2) La seconda parte del Progetto tratta le conseguenze dell’illecito che gravano sullo
Stato autore dell’illecito. Tali conseguenze sono riconducibili all’obbligo di cessare il
comportamento illecito e all’obbligo di riparare all’illecito commesso attraverso la
restituzione, il risarcimento del danno o la soddisfazione.

3) La terza parte del Progetto identifica gli Stati che hanno il potere di invocare la
responsabilità dell’autore dell’illecito, distinguendo a tal fine il regime applicabile a
seguito della violazione di obblighi bilaterali dal regime applicabile a seguito della
violazione di obblighi erga omnes.

 Regole speciali in materia di responsabilità.

Dobbiamo domandarci se esistono, sul piano del diritto consuetudinario, regole speciali in
tema di responsabilità che sono diverse da quelle contenute nel Progetto di articoli. La
risposta è certamente affermativa, ed è lo stesso Progetto di articoli che, all’art. 55,
ammette che le disposizioni in esso contenute non trovino applicazione laddove le
condizioni per l’esistenza di un atto internazionalmente illecito e le conseguenze giuridiche
derivanti dall’illecito sono determinate da regole speciali di diritto internazionale.

Regole speciali in materia di responsabilità esistono, per esempio, nell’ambito

dell’Organizzazione mondiale del commercio e dell’Unione europea. OMC e UE prevedono
articolati meccanismi di reazione all’illecito, con la conseguenza che in caso di violazione
delle regole del diritto del commercio internazionale o del diritto dell’Unione europea non
si applicano le regole contenute nel Progetto di articoli, bensì le regole stabilite,
rispettivamente, dall’OMC e dall’UE.

______________6.1______________
L’ORIGINE DELLA RESPONSABILITÀ

 Gli elementi dell’illecito.

11
La nozione di illecito è contenuta nell’art. 2 del Progetto di articoli, il quale stabilisce che
un illecito internazionale dello Stato ricorre quando una condotta che consiste in un’azione
o in un’omissione è attribuibile allo Stato in base al diritto internazionale e viola un obbligo
internazionale incombente sullo Stato.

Quindi sono due gli elementi costitutivi dell’illecito internazionale:

 un elemento soggettivo: l’attribuzione di un comportamento allo Stato;
 un elemento oggettivo: la contrarietà di quel comportamento ad un obbligo
giuridico dello Stato.

Uno dei problemi fondamentali della Commissione di diritto internazionale era capire
quando un certo comportamento posto in essere inevitabilmente da un individuo - perché
lo Stato agisce per mezzo di individui - potesse essere considerato come un
comportamento dello Stato ai fini della responsabilità internazionale. Nell’affrontare
questo problema il Progetto di articoli opera una distinzione fondamentale tra due tipi di
comportamenti, ovvero tra i comportamenti posti in essere dagli organi dello Stato e i
comportamenti posti in essere da privati. La regola generale che, come vedremo, conosce
alcune eccezioni è che il comportamento di un organo si attribuisce allo Stato, mentre il
comportamento di un privato non si attribuisce allo Stato.

Per chiarire questo punto è utile fare riferimento ad una sentenza resa dalla Corte
internazionale di giustizia nel 1980 nel caso relativo agli ostaggi statunitensi a Teheran.
Nel 1979, dopo la rivoluzione cha si concluse con la cacciata dall’Iran dello scià e con
l’instaurazione di un governo islamico presieduto dall’Ayatollah Khomeini, ci furono in
Iran manifestazioni popolari di protesta contro gli Stati Uniti, perché gli Stati Uniti erano
stati grandi alleati dello scià ed è proprio nel territorio statunitense che lo scià aveva
trovato rifugio. Queste manifestazioni raggiunsero il loro apice quando un gruppo di
studenti islamici entrò nell’ambasciata statunitense di Teheran e prese in ostaggio il
personale diplomatico. Questo caso venne portato davanti alla Corte internazionale di
giustizia dagli Stati Uniti, i quali volevano sapere se il governo iraniano potesse essere
considerato responsabile della violazione delle norme che sanciscono l’inviolabilità sia
della sede diplomatica che degli agenti diplomatici. La Corte doveva dunque stabilire
preliminarmente se il comportamento degli studenti islamici fosse attribuibile all’Iran e,
per farlo, divise la vicenda in due parti. La prima parte riguardava l’irruzione
nell’ambasciata e il sequestro del personale diplomatico da parte degli studenti. La Corte
riconobbe che gli studenti erano semplici privati e non organi dello Stato, non avevano cioè
nessun legame con lo Stato, quindi il loro comportamento non poteva essere attribuito allo
Stato iraniano. Tuttavia, la Corte affermò che, in questa prima fase, il governo iraniano
aveva comunque commesso un illecito. L’illecito che la Corte contestò all’Iran era la
violazione dell’obbligo di fornire protezione alla sede diplomatica. Se l’irruzione e la presa
in ostaggio del personale dell’ambasciata non era attribuibile al governo iraniano, il
governo iraniano era però responsabile per non aver adottato le misure sufficienti ad
impedire che dei privati facessero irruzione nell’ambasciata.

12
 L’elemento soggettivo: l’attribuzione di un comportamento allo Stato.

Che cos’è un organo dello Stato dal un punto di vista del diritto internazionale? L’art. 4 del
Progetto di articoli dice che: “un organo include ogni persona o ente che ha quella qualità
in base al diritto interno dello Stato”. Questo è un punto importante: per stabilire chi è
organo dello Stato si deve andare a vedere cosa dispone il diritto interno. È quindi il diritto
interno che ci dovrebbe far capire se c’è un legame tra un individuo e lo Stato o tra un ente
e lo Stato.

A ben vedere, l’art. 4 introduce poi un elemento ulteriore, poiché dice che: “un organo
include chi ha tali qualità in base al diritto interno”. L’utilizzo del verbo “include” sta a
significare che non c’è perfetta corrispondenza tra organo dello Stato e soggetti che hanno
la qualità di organo in base al diritto interno, nel senso che nella categoria degli organi
dello Stato possono rientrare anche soggetti diversi da quelli che hanno la qualità di
organo in base al diritto interno. Quali sono questi soggetti? Si tratta dei soggetti che
hanno un rapporto di fatto con lo Stato, ovvero gli organi di fatto dello Stato, in
contrapposizione agli organi di diritto. Quindi se normalmente è il diritto interno lo
strumento che serve ad identificare se un individuo o un ente ha la qualità di organo, ci
sono delle situazioni nelle quali la qualità di organo la si determina attraverso
l’individuazione di uno stretto legame tra un individuo o un ente e lo Stato.

In quali casi il legame tra un individuo o un ente e lo Stato può fare assurgere
quell’individuo o quell’ente a organo di fatto dello Stato? Ciò avviene nel caso degli Stati
fantocci, ovvero enti che apparentemente sono enti indipendenti, ma che effettivamente
sono totalmente sottoposti al potere di un altro Stato da risultare equiparabili ad organi di
quello Stato.

Nel caso Loizidou, portato all’esame della Corte europea dei diritti dell’uomo, fu la stessa
Corte a dire che il comportamento lesivo del diritto di proprietà della signora Loizidou,
benché posto in essere dalla Repubblica Turca di Cipro del Nord, era imputabile alla
Turchia, perché la Turchia di fatto controllava in modo talmente pervasivo la Repubblica
Turca di Cipro del Nord, al punto che tale che la Repubblica Turca di Cipro del Nord altro
non era che un organo di fatto dello Stato turco. Di conseguenza, per il comportamento
lesivo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo verificatosi nella Repubblica Turca
di Cipro del Nord doveva essere considerata responsabile la Turchia.

Estremamente interessante è il contributo fornito in materia dalla Corte internazionale di

giustizia nel caso Bosnia contro Serbia, deciso nel 2007. La Bosnia chiedeva alla Corte di
accertare la responsabilità della Serbia nel massacro di Srebrenica. Le gravi violazioni dei
diritti umani che furono perpetrate sul territorio bosniaco erano state realizzate non
dall’esercito della Serbia ma dalla c.d. Repubblica Serba di Krajina, un ente
autoproclamato dalla popolazione di etnia serba abitante nella regione croata della
Krajina. Questo ente aveva strettissimi legami con la Serbia (era noto che il governo di
Belgrado le forniva armi nonché aiuti economici per la costruzione del suo apparato
13
militare) e il problema era quello di capire se questo legame fosse sufficiente ad equiparare
la Repubblica Serba di Krajina ad un organo di fatto della Serbia. Se così fosse stato, allora
le violazioni realizzate da questo ente sarebbero state interamente attribuibili alla Serbia.
La Corte confermò innanzitutto l’approccio contenuto nell’art.4 del Progetto di articoli,
affermando che un individuo o un ente in certe circostanze può essere considerato un
organo dello Stato anche se non è qualificato come tale dal diritto interno, in virtù di un
legame puramente fattuale con lo Stato. Tuttavia la Corte aggiunse che per affermare
l’esistenza di un legame organico tra uno Stato e un ente occorreva dimostrare il controllo
totale del primo sull’attività del secondo e, ad avviso della Corte, non era stato
sufficientemente provato il controllo totale della Serbia sulla Repubblica Serba di Krajina.

Quali sono i comportamenti dell’organo di diritto che si attribuiscono allo Stato? Ai sensi
dell’art. 7 del Progetto di articoli, allo Stato si attribuiscono non solo tutti i comportamenti
posti in essere dall’organo nell’esercizio delle sue funzioni, ma anche i comportamenti
posti in essere dall’organo in violazione delle sue funzioni, cioè eccedendo le sue
competenze o andando contro le istruzioni ricevute.

Immaginiamo, per esempio, che un poliziotto fermi un’automobilista che ha superato i

limiti di velocità. L’individuo esibisce al poliziotto il passaporto diplomatico per non essere
sottoposto a controlli personali alla luce del principio dell’inviolabilità personale degli
agenti diplomatici, ma il poliziotto non si cura di questo ed anzi lo porta in prigione
trattandolo in malo modo. Il comportamento del poliziotto è attribuibile allo Stato poiché il
poliziotto ha agito nell’esercizio delle sue funzioni, pur esorbitando sicuramente dalle sue
competenze. Immaginiamo ancora che un poliziotto picchi un agente diplomatico perché
questo corteggia la moglie del poliziotto. Il comportamento del poliziotto in questo caso
non è imputabile allo Stato, poiché il poliziotto non ha agito nell’esercizio delle sue
funzioni.

Allo Stato possono essere attribuiti, a certe condizioni, anche i comportamenti degli
individui. L’art. 8 del Progetto di articoli fa riferimento all’ipotesi in cui un individuo, pur
non avendo la qualifica di organo (né di fatto né di diritto), pone in essere una specifica
azione agendo dietro istruzione dello Stato. Che differenza c’è tra l’ipotesi dell’art. 8 e
quella dell’art. 4, per il quale un individuo può essere qualificato come organo di fatto dello
Stato sulla base del totale controllo che lo Stato esercita sull’individuo? La differenza sta
negli elementi di prova che devono essere apportati:

- l’art. 4 chiede che si accerti che il rapporto esistente tra Stato e individuo è un
rapporto talmente intenso e stretto per cui si può effettivamente parlare di un
controllo totale del primo sul secondo, con la conseguenza che tutte le condotte che
sono poste in essere dall’individuo sono attribuibili allo Stato senza dover
dimostrare che una certa condotta è stata posta in essere su richiesta dello Stato;

- l’art. 8 chiede che una specifica condotta venga posta in essere da un individuo solo
perché c’è stato un ordine dello Stato a tenere quella condotta indipendentemente

14
 dal fatto che tra Stato e individuo vi sia un rapporto di controllo totale dell’uno
sull’altro.

Ritornando al caso Bosnia contro Serbia, la Corte internazionale di giustizia applicò

entrambi questi criteri. Prima la Corte si domandò se in virtù del fatto che Repubblica
Serba di Krajina riceveva finanziamenti, armi e assistenza dal governo di Belgrado si
potesse ritenere che questo ente fosse un organo dello Stato serbo, giungendo ad una
soluzione negativa perché non era provato il controllo totale. Poi la Corte passò a
domandarsi se le specifiche condotte della Repubblica Serba di Krajina fossero state poste
in essere su istruzione del governo di Belgrado. In questo caso era irrilevante se sussisteva
o meno il controllo dello Stato sull’ente. La Corte giunse ancora una volta ad una soluzione
negativa, perché non era neppure provato che il governo di Belgrado avesse ordinato alla
Repubblica Serba di Krajina di violare gravemente i diritti umani in Bosnia.

Agirono invece dietro istruzione dello Stato dei cittadini israeliani che nel 1960 in
Argentina catturarono un alto gerarca nazista, di nome Eichmann, e lo trasportarono in
Israele dove fu sottoposto a processo. Questi individui, non agirono a titolo individuale,
poiché il governo israeliano chiese loro di trasferire Eichmann in Israele. In questo caso,
quindi, il comportamento degli individui era attribuibile, in base all’art. 8 del Progetto di
articoli, allo Stato israeliano.

I comportamenti dei privati sono attribuiti ad uno Stato non solo quando lo Stato fornisce
istruzioni sulla condotta da tenere, ma anche quando lo Stato provvede a riconoscere come
propria la condotta tenuta liberamente dagli individui.

Il precedente più celebre, a partire dal quale questa regola è stata ricostruita, è il caso degli
ostaggi statunitensi a Teheran. La Corte, per accertare l’eventuale responsabilità del
governo iraniano, divise la vicenda in due parti. La seconda parte ebbe inizio quando il
governo iraniano avallò l’azione degli studenti, appoggiando apertamente il sequestro del
personale diplomatico dell’ambasciata statunitense. La Corte disse allora che nel momento
in cui la massima autorità del Paese riconosceva e faceva propria la condotta degli studenti,
il comportamento degli studenti diventava automaticamente attribuibile allo Stato. Quindi
lo Stato iraniano non solo era responsabile per aver omesso di proteggere l’ambasciata
statunitense, ma era anche responsabile del sequestro del personale diplomatico.

Ricapitolando, sono attribuibili allo Stato:

- le condotte degli organi di diritto dello Stato che esercitano le loro funzioni, sebbene
eccedano dalle proprie competenze;
- le condotte degli organi di fatto dello Stato, ovvero di individui/enti totalmente
controllati dallo Stato;
- le condotte di privati che agiscono su ordine dello Stato;
- le condotte di privati che agiscono liberamente, la cui azione viene per fatta propria
dallo Stato.

15
 L’elemento oggettivo: le cause di esclusione dell’illecito.

Affinché sorga un illecito un comportamento, oltre che essere imputabile allo Stato, deve
essere contrario ad un obbligo giuridico. Il Progetto di articoli prevede, tuttavia, delle
scriminanti, ovvero delle circostanze in presenza delle quali l’illecito non sorge.

1. Il consenso dello Stato leso.

Una prima causa di esclusione dell’illecito è la presenza del consenso dello Stato leso,
prevista dall’art. 20 del Progetto.

Il consenso prestato da uno Stato esclude l’illiceità dell’atto compiuto da un altro Stato a
condizione che il consenso sia validamente prestato. Quando il consenso è validamente
prestato? Lo è quando promana dall’organo dello Stato competente ad impegnare lo Stato
stesso sul piano internazionale. Ad esempio, se il consenso allo svolgimento di
un’operazione di polizia da parte di agenti dei servizi segreti russi sul territorio italiano
venisse dato da un poliziotto, che non è legittimato ad impegnare l’Italia sul piano
internazionale, il consenso non sarebbe sufficiente ad escludere l’illecito della Russia,
rappresentato dalla violazione della sovranità territoriale. Se, invece, il consenso allo
svolgimento di una simile operazione fosse prestato dal Governo, il comportamento russo
sarebbe giustifica.

L’art. 20 precisa che il consenso non può essere dato ad uno Stato per permettergli di
violare una norma di diritto cogente. Qui c’è un parallelismo con l’art. 53 della
Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969, in base al quale il diritto cogente
non può essere violato mediante accordi. Ugualmente l’art. 20 del Progetto di articoli ci
dice che il diritto cogente non può essere violato neanche mediante un atto unilaterale con
cui uno Stato autorizza un altro Stato a tenere un comportamento illecito. Se, per ipotesi, il
governo italiano autorizzasse la Germania a sottoporre a torture i cittadini italiani che
delinquono sul territorio tedesco, il consenso non sarebbe sufficiente ad escludere l’illecito
della Germania, in ragione del fatto che il divieto di tortura ha carattere cogente.

2. La forza maggiore.

Una seconda causa di esclusione dell’illecito è la forza maggiore, definita dall’art. 23 del
Progetto di articoli come una forza irresistibile ed imprevista, al di fuori del controllo dello
Stato, che rende materialmente impossibile adempiere ad un obbligo giuridico.

L’ipotesi tipica è quella in cui una nave militare che viene spinta nelle acque interne di un
altro Stato da una violenta tempesta. Qui c’è una violazione della sovranità territoriale
dello Stato, poiché le navi militari straniere possono penetrare nelle acque interne di uno
Stato solo se autorizzate dalle competenti autorità, ma siccome questa violazione dipende
da una forza maggiore, essa è giustificata.
16
La forza maggiore è stata invocata nel caso Rainbow Warrior. La Rainbow Warrior era
una di Greenpeace che aveva fatto incursione in una zona francese del Pacifico dove si
stavano conducendo degli esperimenti nucleari al fine di impedire la continuazione di
questi esperimenti. Mentre attraccava al porto di Auckland in Nuova Zelanda, la nave saltò
in aria a causa di un attentato che provocò non solo danni materiali, ma anche la morte di
numerosi volontari di Greenpeace. La polizia neozelandese individuò gli autori di questo
attentato: si trattava di un uomo e una donna, appartenenti ai servizi segreti francesi, i
quali furono catturati e arrestati. La Francia ne chiedeva la liberazione, mentre la Nuova
Zelanda voleva sottoporli a processo. La questione fu sottoposta all’arbitrato del Segretario
generale delle Nazioni Unite, il quale decise che i due individui dovevano essere tenuti per
tre anni in confino presso un atollo del Pacifico. Dopo un anno, la Francia, senza il
consenso della Nuova Zelanda, fece rimpatriare la donna, a causa di una gravidanza
rischiosa, infrangendo così l’obbligo comminato dal Segretario generale. Di conseguenza, si
riaccese la controversia tra Francia e Nuova Zelanda, che fu sottoposta ad un tribunale
arbitrale. A quest’ultimo spettava il compito di capire se la violazione della precedente
sentenza arbitrarle potesse essere o meno giustificata, dal momento che la Francia aveva
invocato la forza maggiore. Il tribunale respinse però la pretesa francese, affermando che la
forza maggiore serve per giustificare una condotta involontaria che non lascia alcuna via
d’uscita allo Stato, mentre la Francia aveva volontariamente disposto il rimpatrio della
propria cittadina.

17