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LE INCERTEZZE IRRISOLTE IN TEMA DI AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA

Roma, 22 gennaio 2015

Giuseppina Mari

Numerosi interventi legislativi hanno recentemente modificato, talora in maniera disorganica, la


disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica. Questa rappresenta, come noto, uno strumento
fondamentale per la tutela dei beni paesaggistici, quali parti del paesaggio riconosciute di notevole
interesse pubblico e facenti parte del patrimonio culturale1. Attraverso il regime autorizzativo sono
infatti assoggettate a previo controllo tutte le attività su immobili o aree vincolate o per le quali sia
stata pubblicata o notificata la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico, il cui
risultato sia in grado di produrre un'alterazione dello stato dei luoghi o dei beni tale da pregiudicare
quei valori, naturali ed estetici e storico-culturali, che rappresentano percepibili manifestazioni di
identità del paesaggio.
L’art. 25 dello Sblocca Italia (rubricato “Misure urgenti di semplificazione amministrativa e di
accelerazione delle procedure in materia di patrimonio culturale”) è intervenuto nuovamente
sull’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004), nella parte
concernente il ruolo delle Soprintendenze nel procedimento autorizzatorio.
Il comma 5 dell’art. 146 – non modificato dal d.l. Sblocca Italia - dispone che sull'istanza di
autorizzazione paesaggistica è competente la regione (o l’ente da questa delegato), dopo avere
acquisito – su una proposta di provvedimento - il parere vincolante del Soprintendente.
Quest’ultimo, ai sensi del comma 8 del medesimo articolo, deve pronunciarsi sulla compatibilità
paesaggistica del progettato intervento entro 45 giorni. Decorso vanamente tale termine, in base alla
precedente versione del comma 9 del medesimo art. 146, l’Amministrazione competente avrebbe
potuto indire una conferenza di servizi (dunque, di natura facoltativa), che avrebbe dovuto
pronunciarsi entro il termine “perentorio” di 15 giorni.
Nel citato comma 9 era poi inserito un terzo periodo in base al quale: “In ogni caso, decorsi
sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente, l'amministrazione competente
provvede sulla domanda di autorizzazione”. La convocazione della conferenza di servizi si
configurava, quindi, come un passaggio eventuale del procedimento di rilascio dell’autorizzazione,
sulla cui istanza l’Amministrazione competente avrebbe dovuto in ogni caso provvedere decorsi
sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del Soprintendente.
La nuova versione del comma 9 dell’art. 146, come modificato dallo Sblocca Italia, si limita a
disporre che: “Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del
soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente
provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”. Viene quindi eliminata la previsione
espressa del passaggio procedimentale, comunque già eventuale, della conferenza di servizi e il
breve termine di 15 giorni previsto per la conclusione dei relativi lavori.
Le finalità sottese alla modifica sono esplicitate nella Relazione di accompagnamento al d.d.l. di
conversione del d.l. n. 133. L’intento perseguito – ma, si anticipa, non pienamente centrato – è
quello di fornire una “chiarificazione circa la prescindibilità del parere del soprintendente”; la


Intervento al Convegno organizzato dalle Associazioni AIPDA-AIDU sul tema Gli effetti del d.l. “Sblocca-Italia”
conv. nella l. n. 164/2014 sulla l. n. 241/1990 e sul Testo Unico dell’Edilizia, tenutosi a Roma il 22 gennaio 2015, in
corso di pubblicazione in Rivista Giuridica dell’Edilizia.
1
P. CARPENTIERI, Regime dei vincoli e Convenzione europea, in Convenzione europea del paesaggio, a cura di G.F.
CARTEI, Bologna, 2007.
1
chiarificazione è giudicata “opportuna” “al fine di evitare rallentamenti nella conclusione dei
procedimenti” e al fine di “superare gli orientamenti spesso contrastanti delle recente
giurisprudenza”.
Nella Relazione viene inoltre evidenziato come la prescindibilità del parere sia stata già accolta nel
Regolamento d.p.r. 9 luglio 2010 n. 139, concernente l’autorizzazione paesaggistica semplificata
per interventi di lieve entità. Ivi, in effetti, in caso di inerzia del Soprintendente, la conferenza di
servizi non viene indetta: l’art. 4, comma 6, del citato Regolamento dispone, infatti, espressamente
che in caso di inerzia del Soprintendente l’Amministrazione competente prescinde dal parere e
“rilascia l’autorizzazione, senza indire la conferenza di servizi di cui all’articolo 146, comma 9, del
Codice”. Presa a riferimento detta procedura più snella – che, peraltro, come si evidenzierà a breve,
presenta a monte delle peculiarità che la differenziano dalla procedura ordinaria -, la Relazione
rileva come nella prassi la conferenza, quale passaggio intermedio, si sia rivelata “un inutile e non
risolutivo appesantimento procedurale”.
La disciplina precedentemente recata dal comma 9 aveva sollevato dubbi interpretativi, cui la
giurisprudenza aveva fornito soluzioni non univoche.
I punti critici attengono (l’uso del verbo al presente è dovuto al fatto che essi permangono alle
modifiche recate dal d.l. Sblocca Italia), da un lato, all’effetto da attribuire al silenzio della
Soprintendenza, stante l’espressa qualificazione del parere come obbligatorio e vincolante, e,
dall’altro lato, al valore da riconoscere all’eventuale parere tardivo del Soprintendente.
Si tratta di incertezze che accompagnano da sempre la disciplina recata dal Codice, ove si consideri
che in occasione dell’VIII Convegno nazionale dell’AIDU, tenutosi a Parma nel novembre del
2005, questioni analoghe erano sollevate, pur a fronte del diverso tenore letterale dell’art. 146, dal
Prof. Pagliari2.
Secondo un primo orientamento della giurisprudenza formatosi nel vigore della precedente versione
dell’art. 146, il decorso del termine previsto per rendere il parere non avrebbe privato la
Soprintendenza del potere consultivo3, mancando nel Codice un’espressa previsione di decadenza4
o la qualificazione del silenzio come significativo. Ne consegue la legittimità dell’eventuale parere
tardivo del Soprintendente, che continua ad essere regolato dal comma 5 dell’art. 146 e ad essere,
quindi, vincolante5. L’inerzia dell’organo statale ha, quindi, il solo effetto di consentire
all’Amministrazione competente di concludere il procedimento senza attendere il parere.
In pratica, quindi, si potevano porre due ipotesi alternative: se la regione o ente delegato avesse già
(del tutto legittimamente) concluso il procedimento prescindendo dal parere ministeriale, allora il
parere tardivamente pronunciato sarebbe stato inutiliter datum (o inefficace, per quanto legittimo).
Diversamente, qualora l’autorità competente non avesse già concluso il procedimento con
l'adozione dell'autorizzazione paesaggistica, allora il parere del Soprintendente avrebbe esercitato
un’efficacia vincolante.

2
G. PAGLIARI, Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, in Urbanistica e paesaggio, a cura di G.
CUGURRA, E. FERRARI, G. PAGLIARI, Atti dell’VIII Convegno nazionale AIDU, Parma, 18-19 novembre 2005, Napoli,
2006, 293.
3
Cons. St., nn. 5066/2012 e 4914/2013 (“la perentorietà del termine riguarda non la sussistenza del potere o la
legittimità del parere, ma l’obbligo di concludere la fase del procedimento (obbligo che, se rimasto inadempiuto, può
essere dichiarato sussistente dal giudice, con le relative conseguenze sulle spese del giudizio derivato dall’inerzia del
funzionario)”); TAR Campania, Salerno, II, 4 marzo 2014, n. 520; TAR Lazio 20.5.2014, n. 5278 e Circolare MIBAC
7 dicembre 2011, n. 27.
4
Il termine – in mancanza di comminatoria espressa di decadenza - ha natura sollecitatoria e non perentoria; non
consuma, pertanto, il relativo potere e non determina ex se l’illegittimità dell’atto tardivo, al più potendo configurare
una illiceità comportamentale.
5
Cons. St., n. 4914/2013; Tar Campania, I, 24 febbraio 2014, n. 459.
2
Secondo un diverso orientamento, la prescindibilità implica che il parere della Soprintendenza reso
con ritardo è privo dell’efficacia attribuitagli dalla legge, vale a dire privo di valenza obbligatoria e
vincolante6. Si argomenta da ciò l’illegittimità, ad esempio, del diniego di autorizzazione
paesaggistica che si limiti a richiamare per relationem il parere negativo tardivo, senza motivare
autonomamente7.
Il punto di mediazione tra esigenze di celerità dell'azione amministrativa, tutelate con la previsione
del termine, ed esigenze di valutazione degli specifici interessi da parte di enti o organi specifici è
costituito, quindi, dalla permanenza del potere del Soprintendente di fornire il proprio apporto
anche oltre il termine e dal dovere dell'Amministrazione competente di tenerne conto, senza tuttavia
esserne vincolata8.
Stando al dettato letterale dell’art. 146, il silenzio svolgerebbe quindi un effetto devolutivo,
comportando l’assunzione del pieno potere decisorio sull’istanza di autorizzazione in capo alla
regione o al soggetto da questa delegato.
Il primo orientamento, invece, collega alla mancata adozione del parere nel termine un effetto
procedimentale, vale a dire quello di far sorgere il dovere di concludere il procedimento in capo
all’Amministrazione competente, a prescindere dal pronunciamento dell’altra Amministrazione co-
titolare del potere decisorio.
In entrambi i casi, si tratta di un effetto del silenzio diverso dal silenzio significativo, perché alla
inerzia del soprintendente non è attribuito un significato positivo o negativo. La prescindibilità –
diversa dal silenzio assenso - è però idonea a “sbloccare” il procedimento, autorizzando
l’Amministrazione co-decidente a provvedere autonomamente sulla base della proposta da essa
stessa formulata alla Soprintendenza, lasciando la decisione all’esclusiva responsabilità della prima.
Non mancano, infine, pronunce che giungono a dichiarare il parere tardivo nullo per carenza di
potere9 e, quindi, irrilevante, con una lettura poco rispondente ai principi di buon andamento della
p.A..
Peraltro, secondo taluni, la mancanza del parere vincolante imporrebbe all’Amministrazione
competente di concludere il procedimento dichiarando l’improcedibilità (lasciando all’interessato la
possibilità di ricorrere avverso l’inerzia e di chiedere il risarcimento del danno da ritardo) 10. Si
tratta di una lettura che si discosta dal tenore letterale della disposizione (che, in particolare, utilizza
il verbo “provvedere”), ma che, in astratto, risulterebbe maggiormente rispettosa del quadro delle
competenze amministrative in materia di tutela del paesaggio.
La ricostruzione degli orientamenti si complica ancor di più relativamente alla disciplina da
applicare alla conferenza di servizi prevista dalla precedente versione del comma 9.
In alcune pronunce è stato affermato che, decorsi i 45 giorni per la formulazione del parere,
l’eventuale conferenza di servizi indetta dall’Amministrazione competente avrebbe dovuto
svolgersi secondo l’iter delineato dagli artt. 14-ter e quater l. n. 241/1990 e la relativa conclusione

6
TAR Sardegna, II, 13 novembre 2014, n. 939.
7
TAR Puglia, Lecce, I, n. 1739/2013; Id., 12marzo 2014, n. 745.
8
TAR Puglia, Lecce, I, 24 gennaio 2014, n. 252; Id., 12 luglio 2013, n. 1681.
9
TAR Veneto, II, n. 1295/2013.
10
Si tratta di un orientamento che, nella prassi di alcune amministrazioni ha tratto argomento dalla – in realtà non
chiarissima negli sviluppi - sentenza Cons. St., VI, 30 luglio 2013, n. 4914: “nel caso di mancato rispetto del termine
fissato dall’art. 146, comma 5 … il potere della Soprintendenza continua a sussistere (tanto che un suo parere tardivo
resta comunque disciplinato dal richiamato comma 5 e mantiene la sua natura vincolante), ma l’interessato può
proporre ricorso al giudice amministrativo, per contestare l’illegittimo silenzio-inadempimento dell’organo statale: la
perentorietà del termine riguarda non la sussistenza del potere o la legittimità del parere, ma l’obbligo di concludere
la fase del procedimento (obbligo che, se rimasto inadempiuto, può essere dichiarato sussistente dal giudice, con le
relative conseguenze sulle spese del giudizio derivato dall’inerzia del funzionario)”.
3
non sarebbe stata vincolata dal parere soprintendentizio: il ricorso a detto modulo procedimentale,
infatti, sarebbe stato “inconciliabile con la possibilità che possa essere assegnato carattere
vincolante al parere della Soprintendenza, attesa la specifica disciplina dettata dall’art. 14-quater,
comma 3, della l. n. 241 del 1990”11, consentendo quest’ultima disposizione di superare il motivato
dissenso da parte di un'amministrazione preposta alla tutela paesaggistico-territoriale tramite la
rimessione dall'amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, in
attuazione e nel rispetto del principio di leale collaborazione e dell'articolo 120 della Costituzione, è
rimessa”. Tale deliberazione, quali che siano i soggetti coinvolti, non sarebbe vincolata dall’avviso
di una delle amministrazioni sopra indicate12.
In altre pronunce13, invece, la conferenza di servizi ex art. 146, comma 9, viene ritenuta disciplinata
da “regole specifiche ed evidentemente derogatorie rispetto al procedimento disciplinato dalla
normativa generale ex artt. 14 e segg della l. 241/90”, quale, in primis, il termine perentorio di 15
giorni per la conclusione dei lavori (“palesemente inconciliabile con qualunque possibilità di
applicazione delle norme riguardanti la conferenza di servizi per così dire “ordinaria””).
Nell’ipotesi in cui il parere, che intervenga in tale sede, abbia contenuto negativo non può ad esso
riconoscersi valore predominante e/o paralizzante e tale da far scattare il particolare meccanismo
delineato dall’art. 14-quater, comma 3, ma dovrà “essere preso in esame dalla conferenza alla pari
con gli altri pareri istruttori delle altre amministrazioni chiamate a parteciparvi ed avrà l’effetto di
richiedere una specifica valutazione e motivazione in relazione al suo eventuale disattendimento,
non diversamente da quanto dovrà accadere per altre manifestazioni di opinione, in ossequio alle
generali regole di trasparenza dell’azione amministrativa”14.
Il d.l. Sblocca Italia, quindi, elimina le problematiche che la previsione della conferenza di servizi
facoltativa e del brevissimo termine per la relativa pronuncia poneva, in relazione alla disciplina
dettata dalla l. n. 241 del 1990, ma non risolve le ulteriori questioni, che permangono a prescindere
dall’elisione della conferenza di servizi facoltativa, relative all’effetto dell’inerzia del
Soprintendente e alla prescindibilità del relativo parere.
Peraltro, si deve ritenere che, nonostante la riscrittura del comma 9 da parte del d.l. Sblocca Italia,
permanga la possibilità di indire la conferenza di servizi facoltativa prevista in termini generali
dall’art. 14, comma 2, l. n. 241/1990. Ai sensi di quest’ultima disposizione, avente valenza
generale, la conferenza può essere indetta “nei casi in cui è consentito all’amministrazione
procedente di provvedere direttamente in assenza delle determinazioni delle amministrazioni
competenti”15.
Lo Sblocca Italia, quindi, risolve, unicamente ed indirettamente, la questione della normativa da
applicare a questa conferenza (che diventa quella generale recata dalla l. n. 241/1990), senza
eliminare la possibilità di ricorrere allo strumento, come invece indicato tra le finalità delle
modifiche del comma 9 nella Relazione di accompagnamento.
Per quanto attiene agli effetti del silenzio della Soprintendenza, le diverse interpretazioni fornite
dalla giurisprudenza dell’art. 146, comma 9, sottendono una differente lettura del concorso di
competenze statali e regionali/locali in materia di tutela del paesaggio. Non si può non condividere
l’affermazione di attenta dottrina che si è occupata del tema ed ha affermato che: "la tensione fra le
spinte regionaliste ad appropriarsi della materia e le resistenze dello Stato (...) non ha solo eroso
gli istituti, ma ha prodotto una loro riconfigurazione, sovente in senso peggiorativo". Sussisterebbe

11
TAR Puglia, Lecce, 6 febbraio 2014, n. 321; Id., 1041/2014. Cfr. TAR Veneto, II, 9 maggio 2014, n. 583.
12
TAR Puglia, Lecce, I, 24 gennaio 2014, n. 252.
13
TAR Veneto, II, 22 maggio 2014, n. 698.
14
Se ne deduce la perdita della natura vincolante del parere espresso in sede di conferenza di servizi. Il che implica,
poi, che sarebbe illogico e contraddittorio riconoscere perdurante natura vincolante al parere tardivamente espresso, se
la conferenza di servizi non viene convocata.
15
Sull’art. 14 l. n. 241 del 1990 M.A. SANDULLI (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Milano, 2012, 631.
4
dunque "una correlazione diretta e visibile tra oscillazioni del legislatore in tema di riparto delle
competenze e trasformazione degli istituti"16.
Il testo originario del Codice recava una previsione identica a quella attuale, ma inserita in un
complessivo procedimento in cui il ruolo dell’Amministrazione statale periferica era
complessivamente meno rilevante rispetto all’attuale, in ragione, tra l’altro, della natura non
vincolante attribuita al parere. Era previsto che, decorso inutilmente il termine (espressamente
qualificato “perentorio”) per l'acquisizione del parere, l’Amministrazione avrebbe assunto
comunque “le determinazioni in merito alla domanda di autorizzazione”. Commentando quel testo,
attenta dottrina17 evidenziava la svalutazione del ruolo delle Soprintendenze insita nella
prescindibilità del parere, per quanto non vincolante, essendo la prescindibilità difforme, tra l’altro,
rispetto alle previsioni del 16, co. 2, 17, co. 1 e 17, co. 2, l. n. 241 del 1990.
Le modificazioni successivamente intervenute sottendono il progressivo affermarsi di tendenze
accentratrici delle competenze (tendenze sottese anche ad altre modifiche recate al Codice, ad
esempio in tema di pianificazione paesaggistica).
Così, il primo correttivo (d.lgs. n. 157/2006) ha qualificato il parere della Soprintendenza come
vincolante sino alla approvazione dei piani paesaggistici e all’adeguamento ad essi degli strumenti
urbanistici ed ha disincentivato la delega della competenza autorizzatoria dalla regione ai comuni
(consentendola solo a seguito dell’approvazione del piano paesaggistico e dell’adeguamento ad esso
dello strumento urbanistico comunale e con la persistenza, in tale caso, della natura vincolante del
parere).
La svolta centralista è accentuata nel c.d. secondo correttivo, con la previsione, tra l’altro, di
ulteriori condizioni garantiste cui viene subordinata la delegabilità della funzione autorizzatoria ai
comuni, atte a garantire la specificità della cura dei beni paesaggistici rispetto agli altri interessi
pubblici relativi al governo del territorio gestiti dagli uffici comunali.
Il d.lgs. n. 63/2008 aveva sostituito, inoltre, alla “proposta di rilascio o di diniego di
autorizzazione”, inviata dall’Amministrazione competente al Soprintendente unitamente alla
richiesta di parere, una mera “relazione tecnica illustrativa”. Come evidenziato dalla dottrina, la
modifica aveva importanti riflessi sostanziali, determinando di fatto un potenziamento del ruolo
statale, con la trasformazione del ruolo dell’ente territoriale da una funzione propositiva ad una
meramente istruttoria “che si limita ad offrire all’autorità, cui è rimesso il vero potere decisionale,
tutti gli elementi conoscitivi atti a fondare la propria deliberazione”18.
Al secondo correttivo si deve, inoltre, l’inserimento, nel caso in cui il termine per l’espressione del
parere (non più qualificato “perentorio”) fosse decorso inutilmente, della fase eventuale della
conferenza di servizi chiamata a pronunciarsi entro il breve termine - esso sì qualificato
“perentorio” - di 15 gg, con l’ulteriore specificazione che “in ogni caso, decorsi sessanta giorni
dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente, l'amministrazione competente provvede sulla
domanda di autorizzazione”19.

16
S. AMOROSINO, La governance e la tutela del paesaggio tra Stato e Regioni dopo il secondo decreto correttivo del
Codice dei beni culturali e del paesaggio in Riv. giur. urb., 2009, 1-2.
17
A. ANGIULI, Art. 146, in A. ANGIULI, V. CAPUTI JAMBRENGHI, Commentario al Codice dei beni culturali e del
paesaggio, Torino, 2005, 388.
18
MR. SPASIANO, Art. 146, in M.A. SANDULLI (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2012,
1127.
19
M.R. SPASIANO, Art. 146, cit., 2012, 1128, interpreta la disposizione, in relazione al co. 5 allora vigente, come
riferita ai casi in cui il parere diventa non vincolante: “ragioni di ordine logico fanno….propendere per la soluzione
che da esso si possa prescindere solo quando sarà entrato a regime il sistema che delinea tale parere solo come
obbligatorio e non anche vincolante”. Nel testo introdotto dal d.lgs. n. 63 del 2008, infatti, il comma 5 si limitava a
recitare che “Sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere
vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla
5
Ragioni di ordine logico inducono a ritenere che la prescindibilità del parere decorsi gli indicati 60
giorni fosse riferita, nel c.d. Secondo correttivo, esclusivamente ai casi in cui il parere del
Soprintendente fosse divenuto non vincolante per effetto dell’intervenuta “vestizione dei vincoli” e
della verifica ministeriale dell’adeguamento ad essi degli strumenti urbanistici, ai sensi del comma
5 dell’art. 146. Detto comma prevede, infatti, che il parere soprintendentizio diventi non vincolante
nel momento in cui i vincoli paesaggistici cessino di essere generici e siano accompagnati dalla
determinazione delle prescrizioni d’uso del bene paesaggistico, sì da ridurre l’ampiezza della
discrezionalità sottesa al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
In tale contesto, si è poi inserito il d.l. n. 70 del 2011, convertito in l. n. 106 del 2011. Il c.d. decreto
Sviluppo aveva modificato il citato comma 5, prevedendo per i casi in cui il parere sia non
vincolante che l’inerzia del Soprintendente andasse equiparata ad un parere “favorevole”.
L’inserimento di una disciplina specifica dell’inerzia nel rendere il parere non vincolante non
consente più l’interpretazione logico-sistematica della norma di cui al comma 9 sulla prescindibilità
del parere pocanzi riferita.
Il d.l. Sviluppo, peraltro, ha ribadito e rafforzato la cogestione statale e regionale/locale del vincolo
paesaggistico, reinserendo al comma 7 la “proposta di provvedimento” che l’Amministrazione
competente deve inviare al Soprintendente, in aggiunta alla relazione tecnica illustrativa, e
contestualmente assegnando al Soprintendente, in caso di parere negativo, il compito di comunicare
agli interessati il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/199020.
Il d.l. 133 ha infine modificato il comma 9 nei termini riferiti21.
La modifica certamente non introduce una forma di silenzio assenso della Soprintendenza,
implicante la condivisione tacita della proposta dell’Amministrazione competente.
L’applicazione del silenzio assenso alla materia paesaggistico-culturale è notoriamente
problematica.
Come condivisibilmente affermato, “il silenzio assenso postula la dispensabilità del controllo e la
disponibilità dei beni-interessi coinvolti”, mentre “la tutela è lo spazio dell’indispensabilità e della
indisponibilità …”22. L’idea alla base è che il vincolo – si ricorda di natura conformativa, cioè
dichiarativa di qualità intrinseche del bene, tale per cui il diritto di proprietà su di esso è
naturalmente “limitato” – esprime una sorta di “condominio” pubblico sul bene, implicante che
l’autorizzazione in questa materia non è una mera rimozione di un limite legale all’esercizio di un
diritto, “ma è co-decisione” sull’uso e sulla sorte del bene23.

legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all'articolo 143, commi 4 e 5. Il parere del
Soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi
degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 3, lettere b), c) e d), nonché della positiva verifica
da parte del Ministero su richiesta della regione interessata dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici,
assume natura obbligatoria non vincolante”.
20
Il co. 8 dell’art. 146 come riscritto dal d.lgs. n. 63/2008 disponeva invece che: “8. Il soprintendente rende il parere
di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla
conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui
all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Entro venti giorni dalla
ricezione del parere, l'amministrazione rilascia l'autorizzazione ad esso conforme oppure comunica agli interessati il
preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni”.
21
Precedentemente alcuni dd.ll. (n. 69/2013 - art. 39, co. 3 – e n. 83/2014 - art. 12, co. 1, lett. b) avevano sostituito i
primi 3 periodi del comma 9, disponendo che, decorso il termine di cui al primo periodo del comma 8 senza che il
Soprintendente avesse reso il prescritto parere, l’amministrazione competente “provvede sulla domanda di
autorizzazione”, con previsioni però cancellate dalle rispettive leggi di conversione (ll. n. 98 e n. 106).
22
P. CARPENTIERI, Beni culturali. Semplificazione e tutela del patrimonio culturale, in Libro dell’anno del diritto,
2012.
23
P. CARPENTIERI, Beni culturali, cit.
6
Relativamente ai beni culturali, ad esempio, una forma di silenzio assenso (ampiamente criticata)
era stata inserita nell’art 24 d.lgs. 490/1999 e nel testo originario del corrispondente art. 22 Codice.
Successivamente (d.lgs. n. 156/2004) la norma è stata modificata, con la previsione da una
procedura particolarmente complessa che non solo non menziona più il silenzio significativo, ma, ai
fini della contestabilità del silenzio inadempimento, impone la previa diffida, in deroga a quanto
invece, a partire dal 2005, è previsto in generale ai fini del ricorso avverso il silenzio. La deroga al
principio generale che esclude la previa diffida si giustifica con il “rafforzamento della riserva di
amministrazione” e la connessa volontà legislativa di privilegiare l’esercizio della funzione,
ancorché tardivo, da parte dell’Amministrazione competente24.
Con specifico riferimento ai beni paesaggistici, una forma di silenzio assenso era stata prevista,
come già ricordato, dal d.l. Sviluppo relativamente ai casi in cui il parere della Soprintendenza
avesse assunto natura non vincolante. Il d.l. Del fare del 2013 ha sostituito il silenzio significativo
con il silenzio devolutivo, in considerazione delle critiche che il primo aveva suscitato e del relativo
sospetto di incostituzionalità. La Corte costituzionale25 ha ripetutamente affermato, infatti, che per il
profilo paesaggistico “opera il principio fondamentale, risultante da una serie di norme in materia
ambientale, della necessità di pronuncia esplicita, mentre il silenzio dell’Amministrazione preposta
al vincolo ambientale non può avere valore di assenso”. Il valore di taluni interessi, intesi come
primari ed assoluti implica, quindi, l’indefettibilità di una verifica espressa della compatibilità
dell’intervento con le esigenze di conservazione e protezione del bene tutelato26.
Non si può non ricordare, poi, come il d.lgs. n. 59/2010 menzioni tra i motivi di interesse generale
idonei a giustificare il mantenimento non solo di regimi autorizzatori, ma anche della necessaria
conclusione degli stessi con provvedimento espresso, la tutela ambientale e del patrimonio
nazionale storico-artistico.
Neanche nel d.P.R. n. 139/2010 viene in rilievo, in realtà, una forma di silenzio assenso. Vero è che
il Regolamento dispone che in caso di mancanza del parere, l’Amministrazione competente “ne
prescinde e rilascia l’autorizzazione”, ma il tenore letterale è giustificato dal fatto che nel
procedimento relativo alla autorizzazione paesaggistica semplificata viene previsto un filtro
procedimentale, tale per cui la fase consultiva con l’intervento della Soprintendente viene attivata
dall’Autorità competente esclusivamente nel caso in cui quest’ultima abbia valutato positivamente
la compatibilità paesaggistica dell’intervento concludendo la fase di “filtro” con una proposta di
provvedimento di accoglimento dell’istanza. Più che di silenzio assenso – tale da determinare, in
ragione della natura vincolante del parere, il rilascio del provvedimento da parte dell’Autorità
competente - si tratta, quindi, anche in questo caso, di una forma di silenzio devolutivo. Il silenzio
devolutivo, sul quale si esporranno a breve delle perplessità, è in questi casi giustificabile per
l’entità lieve degli interventi (elencati nell’Allegato 1 del d.P.R. citato).
Al di fuori di detti lievi interventi, anche il silenzio devolutivo non è esente da rilievi critici.
È noto che l’art. 16 l. n. 241 del 1990, in tema di pareri, prevede una forma di silenzio devolutivo in
caso di pareri obbligatori non resi nel termine previsto, espressamente escludendo dal proprio
ambito di applicazione i pareri resi da amministrazioni preposte, tra l’altro, alla tutela paesaggistica.
La ratio dell’esclusione dalla regola generale della prescindibilità è evidente: si tratta di valori di
assoluta preminenza, la cui tutela costituisce un limite alla piena applicazione degli istituti di
semplificazione amministrativa.
Il silenzio devolutivo determina, infatti, l’incompletezza dell’istruttoria (che, con riguardo
all’autorizzazione paesaggistica è particolarmente complessa sino alla “vestizione” dei vincoli e
all’adeguamento ad essi degli strumenti urbanistici).

24
E. BOSCOLO, Art. 22, in M.A. SANDULLI, Codice dei beni culturali, cit.
25
Ex multis C. cost. nn. 302/1988, 404/1997.
26
P. CARPENTIERI, Beni culturali, cit.
7
Considerazioni analoghe possono essere svolte con riguardo all’art. 17 l. n. 241 cit.
Inoltre, con riguardo all’art. 16 l. n. 241 cit. la dottrina ha chiarito come i pareri vincolanti vadano
esclusi dal relativo ambito di applicazione, altrimenti incorrendo l’interprete in “un’insanabile
contraddizione logica, in quanto un parere definito dalla legge come vincolante finirebbe di fatto
col perdere tale sua qualificazione se si riconoscesse all’amministrazione attiva la possibilità di
prescinderne”27.
Nello specifico caso dell’autorizzazione paesaggistica, la prescindibilità trascura il carattere
decisorio del parere, da assimilarsi ad un potere di amministrazione attiva, di cogestione dei valori
paesaggistici. È contraddittorio che si possa prescindere da un atto cui non va riconosciuta natura di
mera dichiarazione di giudizio, ma che ha il contenuto di un atto volitivo e forza sostanzialmente
decisoria.
Queste considerazioni confermano che nell’art. 146 la possibilità dell’Amministrazione competente
di prescindere dal parere della Soprintendenza era stata originariamente inserita dal secondo
correttivo con riguardo alle sole ipotesi in cui il parere fosse divenuto non vincolante a seguito
dell’approvazione dei piani paesaggistici e dell’adeguamento ad essi degli strumenti urbanistici
comunali28, restando poi – per un difetto di visione di insieme del legislatore - come previsione di
carattere generale quando le conseguenze della mancata adozione del parere non vincolante sono
state specificamente disciplinate dal comma 5 dell’art 146.
Il silenzio devolutivo e la prescindibiità del parere, pertanto, appaiono irragionevoli e contraddittori
rispetto al complessivo sistema di gestione del vincolo disegnato dal Codice per la fase precedente
alla vestizione dei vincoli e alla positiva verifica ministeriale dell’adeguamento ai vincoli vestiti
degli strumenti urbanistici29.
L’iter di cui all’art. 146 sottende una forma di cogestione statale e regionale del vincolo30 che si
manifesta in provvedimenti di amministrazione attiva31, espressione di un “potere decisorio
complesso affidato a due diversi apparati pubblici”3233.

27
TAR Venezia, II, 18 dicembre 2006, n. 4094.
28
In tale senso V. PARISIO, Art. 16, in M.A. SANDULLI (a cura di), Codice dell’azione, cit., 714; M.R. SPASIANO, Art.
146, cit., 1128.
29
P. MARZANO, L’autorizzazione paesaggistica. Riflessioni sulla gestione del vincolo a margine della l.r. Emilia-
Romagna 23/2009, in Istituzioni del Federalismo/Quaderni, 2010, 1, 65 ss.
30
A mero titolo esemplificativo delle varie riprove di detta cogestione, si consideri che il d.l. Sviluppo – d.l. n. 70 del
2011 - ha attribuito al Soprintendente, in caso di parere negativo, il compito di comunicare il preavviso di rigetto, così
valorizzando la natura predecisoria o codecisoria del parere vincolante: P. CARPENTIERI, Beni culturali.
Semplificazione.
31
Cfr. TAR Campania, VII, 9 dicembre 2012, n. 685 che, con riguardo al parere in questione, osserva che non viene in
rilievo l’esercizio di una mera funzione consultiva, ma, piuttosto, un potere di amministrazione attiva. A tale riguardo è
nota la giurisprudenza che ne ammette l’autonoma impugnabilità:ex multis Cons. St., IV, 4 febbraio 2008, n. 296; Id.,
11 marzo 2004, n. 1246; TAR Campania, Napoli, VI, 4 giugno 2014, n. 3048.
32
TAR Sardegna, II, 13 novembre 2014, n. 939.
33
La concorrenza e cogestione è evidente anche in tema di pianificazione paesaggistica. Il Codice nella sua versione
originaria aveva mantenuto ferma la competenza regionale derivante dal trasferimento della funzione amministrativa
di pianificazione paesistica avvenuto con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 e con il d.P.R. 616/77. La versione dell’art.
135 risultante dai c.d. correttivi, e, in particolare, dal secondo correttivo del 2008, ha alterato la suddivisione di
competenze tra Stato e Regioni, prevedendo che l’elaborazione dei piani paesaggistici avvenga congiuntamente tra
Ministero e regioni, per quanto limitatamente ai beni paesaggistici. La disposizione, da un lato, determina un
rafforzamento dei poteri statali in materia, ma, dall’altro lato, mira a comporre il dualismo proprio del sistema tramite
il principio di leale collaborazione più volte affermato dalla Corte costituzionale e sancito dall'art. 133 Codice, per
l’appunto rubricato “Cooperazione tra amministrazioni pubbliche per la conservazione e la valorizzazione del
paesaggio”. Nella relazione esplicativa predisposta dal Ministero in occasione dell'emanazione del secondo decreto
correttivo sono evidenziate le ragioni alla base della nuova distribuzione delle competenze in materia di
pianificazione paesaggistica: "in materia di pianificazione paesaggistica, anche alla luce della gerarchia degli interessi
pubblici afferenti il territorio, per come delineata dalla …. sentenza della Corte n. 367/2007, si è ritenuto opportuno di
8
Nel cd. regime transitorio – scaduto il 31 dicembre 2009 – il potere di annullamento ministeriale
delle autorizzazioni rilasciate dalla regione costituiva, per l’appunto, espressione del potere di
cogestione del vincolo, ad estrema sua difesa34, per quanto limitato ad una verifica di mera
legittimità3536.
Alla luce della giurisprudenza costituzionale costante che ha inteso il paesaggio come valore
primario dell'ordinamento e la relativa tutela come principio costituzionale esplicito, nonché alla
luce della giurisprudenza amministrativa che, ragionando sul potere ministeriale di annullamento
del nulla osta paesaggistico, ha ricostruito un sistema di concorrenzialità delle attribuzioni statali e
regionali nel settore, nonché, infine, in considerazione della tendenza di ri-accentralizzazione delle
competenze sui beni paesaggistici che è seguito, a partire dalla legge Galasso del 1985, alla fase
regionalista del d.P.R. n. 616/197737, il Codice, nel modello procedimentale a regime da applicare
sino alla cd. vestizione dei vincoli, ha rafforzato significativamente38 i poteri dell’Amministrazione
centrale, confermando il ruolo di cogestione attiva del vincolo paesaggistico, ma attribuendo anche
poteri valutativi di merito che si esprimono in un parere vincolante all’interno di un unico
procedimento autorizzatorio39.
La previsione del comma 9 dell’art. 146 si pone, quindi, in contrasto con il sistema delineato, ove
interpretata come prescindibilità del parere. La determinazione finale non costituisce più,
necessariamente, l’esito della cooperazione tra amministrazioni afferenti a diversi livelli di governo,
quale principio più volte auspicato dalla Corte costituzionale nella gestione dei beni paesaggistici e
recepito dal Codice (art. 5)40 e viene di fatto sminuito quel ruolo di “estremo baluardo” del vincolo
assegnato all’Autorità statale41.
Il sistema codicistico prevede una possibile “dequotazione” del parere con un abbassamento del
livello decisionale anche al livello dell’ordinamento più prossimo ai cittadini e al territorio di

assicurare allo Stato, titolare dell'interesse preminente, quello alla conservazione del paesaggio vincolato, un ruolo
pregnante, di coordinamento operativo, nella definizione di normative d'uso del territorio vincolato specificamente
intese ad assicurare la conservazione dei suoi tratti caratteristici sotto il profilo paesaggistico”.
34
Corte. cost., 7 novembre 2007, n. 367; Id., 18 ottobre 1996, n. 341; 27 giugno 1986, n. 151. Cfr. Cons. St., Ad.
plen., n. 9 del 2001.
35
Cons. St., VI, 12 novembre 2013, n. 5376.
36
In questo caso la p.A.bblica Amministrazione non esercita un potere di autotutela – condizionato al ricorrere dei
presupposti dell’annullamento d’ufficio -, ma una “azione di tutela del vincolo paesaggistico basata sul meccanismo
della “cogestione”, ossia di una azione ripartita tra enti territoriali e locali da un lato ed enti statali dall'altro lato”;
mentre l'annullamento ex art. 21-nonies l. n. 241 è meramente eventuale, l'azione di controllo sulle autorizzazioni
paesaggistiche è in ogni caso necessaria, “costituendo una specifica modalità di esercizio dei poteri statali”: R.
DIPACE, L’annullamento tra tradizione e innovazione; la problematica flessibilità dei poteri del giudice
amministrativo, in Dir. proc. amm., 2012, 1273.
37
Cfr. C. cost., n. 151 del 1986; Id., n. 302 del 1988: “la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è affidata,
secondo la nostra Costituzione, a un sistema di intervento pubblico basato su un concorso di competenze statali con
quelle regionali. Nell'attuazione legislativa di questo principio si è perseguito un equilibrio di volta in volta diverso
delle anzidette componenti pubbliche concorrenti alla tutela del paesaggio: più favorevole alle regioni nell'originaria
versione dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977; più attento, nelle innovazioni introdotte con la legge 8 agosto 1985 n.
431, a garantire un autonomo potere del Ministro per i beni culturali e ambientali a difesa dei vincoli posti a
protezione delle bellezze naturali. In ogni caso, qualunque sia l'equilibrio che il legislatore, nel suo discrezionale
apprezzamento, intende stabilire fra le competenze dello Stato e quelle delle regioni, resta fermo, per esso, il vincolo
costituzionale in base al quale deve esser fatto salvo, come ha precisato la sentenza prima citata, il principio di
un'equilibrata concorrenza e cooperazione fra le une e le altre competenze in relazione ai momenti fondamentali della
disciplina stabilita a protezione del paesaggio”.
38
Cons. St., VI, 25 febbraio 2013, n. 1129.
39
Oltre ai limiti di un controllo di mera legittimità, è stato evidenziato come il rilascio dell’autorizzazione suscitasse
nell’interessato aspettative all’edificazione che, in caso di annullamento, inducevano a sviluppare un ampio
contenzioso, rispetto al quale era opportuno un intervento deflattivo: R. CHIEPPA, Vecchie problematiche e nuove
questioni in tema di piani e autorizzazioni paesaggistiche dopo il d.lg. 26 marzo 2008, n. 63, in Aedon, 2008, n. 3.
40
Cfr. C. cost. n. 302/1988.
41
C. cost., nn. 151/1986; 341/1996; 437/2000.
9
intervento – dove più è elevato il pericolo di commistioni con gli interessi urbanistici – unicamente
a seguito del completamento dei vincoli con la loro integrazione con le prescrizioni d’uso.
Sino a tale momento, il principio di sussidiarietà conduce invece a collocare in alto il potere
decisionale.
L’esigenza di unitarietà ed omogeneità nell’esercizio del potere autorizzatorio (proprio in ragione
dell’ampiezza delle valutazioni che l’autorizzazione paesaggistica richiede) è la ratio alla base di
una recente novità introdotta dal legislatore con un altro d.l. del 2014. L’art. 12, comma 1-bis, d.l.
31 maggio 2014, n. 83, convertito in l. n. 106/2014, ha introdotto un procedimento di riesame per
tutti i pareri, nulla osta o atti di assenso comunque denominati rilasciati da organi periferici del
MIBAC, allo scopo di controllare, a livello centrale, gli atti e ridurre i ricorsi amministrativi. Il
riesame, d’ufficio o su richiesta di una delle p.A. coinvolte nel procedimento, è stato introdotto per
le finalità di imparzialità e di buon andamento dei procedimenti autorizzatori in tema di patrimonio
culturale.
La tempistica è molto rapida: le commissioni regionali per il patrimonio culturale di cui all’art. 39
d.P.C.M. n. 171/201442 possono riesaminare la decisione entro il termine perentorio di dieci giorni
dalla ricezione dell’atto, a tale fine trasmesso per via telematica dagli organi periferici del MIBAC -
contestualmente alla sua adozione - alle commissioni e alle altre amministrazioni coinvolte nel
procedimento; queste ultime possono chiedere il riesame dell’atto entro tre giorni dalla ricezione.
Decorso inutilmente il termine di dieci giorni, l’atto si intende confermato. La procedura di riesame
è applicabile, per espressa previsione, anche ai dissensi espressi in sede di conferenza di servizi ai
sensi dell’art. 14-quater l. n. 241 del 199043, anche su iniziativa dell’Amministrazione procedente44.
Detta esigenza di omogeneità ed unitarietà, che ha condotto a configurare una procedura di riesame
dei pareri del Soprintendente, è chiaramente svilita dalla possibilità di prescindere dal parere del
Soprintendente in caso di sua inerzia, aprendo la via al “localismo”.
L’orientamento più coerente alla luce della ricostruzione fornita, per quanto lontano dal tenore
letterale del comma 9 che utilizza il verbo “provvedere”, è pertanto quello che sostiene la
improcedibilità dell’istanza in mancanza del parere vincolante.
Avverso l’inerzia possono essere utilizzati gli strumenti previsti dall’ordinamento, quali i rimedi di
cui all’art. 2, commi 9-bis e ss., l. n. 241 del 1990, nonché il ricorso avverso il silenzio.
Anche il Consiglio di Stato ha evidenziato la “indeclinabilità della funzione pubblica di tutela del
paesaggio per la particolare dignità data dall’essere iscritta dall’art. 9 Cost. tra i principi
fondamentali della Repubblica, il che comporta che la sua cura faccia eccezione, se in conflitto,
agli obiettivi di semplificazione e accelerazione amministrative (sulla prevalenza di tale cura, cfr.
Corte cost., 29 dicembre 1982, n. 239; 21 dicembre 1985, n. 359; 27 giugno 1986, n. 151; 10 marzo

42
Che hanno assunto le funzioni anche delle commissioni di garanzia previste da citato d.l. n. 83 del 2014. In base al
recente d.P.C.M. n. 171 del 2014, le funzioni delle commissioni di garanzia sono svolte dalle commissioni regionali per
il patrimonio culturale (art. 39), presiedute dal segretario regionale e composte dai soprintendenti di settore nonché da
responsabili degli uffici periferici operanti in ambito regionale quando siano trattate questioni riguardanti i medesimi
uffici.
43
Il d.P.C.M. n. 171 cit. ha aggiunto che “qualora il riesame da parte della Commissione confermi il dissenso espresso
dagli organi periferici del Ministero in sede di conferenza di servizi ai sensi dell'articolo 14-quater, comma 1, della
legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, la decisione, ai sensi dell'articolo 14-quater, comma 2,
delle legge n. 241 del 1990, può essere rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei
ministri”.
44
Cfr. Dossier n. 182/2 - Elementi per l'esame in Assemblea 3 luglio 2014: “La norma non specifica come si
procederà nel caso in cui la Commissione di garanzia formuli rilievi sull'atto adottato dall'organo periferico: in
particolare, non specifica se la Commissione adotterà un atto sostitutivo, ovvero se esporrà gli stessi rilievi all'organo
periferico. In tale seconda ipotesi, occorrerebbe anche indicare i termini per l'adeguamento”.
10
1988, n. 302)”45. E ancora che “la semplificazione procedimentale può sì perseguire l’obiettivo di
speditezza del procedimento … ma … non surrettiziamente invertire il rapporto sostanziale tra
interessi e sottrarre effettività a un principio fondamentale dell’ordinamento costituzionale”, quale
è la tutela del paesaggio4647.
Il corretto modus operandi è dunque quello della semplificazione ragionevole, che razionalizzi il
sistema, semplificando le procedure, facendo però salva la funzione48.
Inoltre, qualora la nuova versione del comma 9 dell’art. 146 venisse interpretata come impossibilità
di ricorrere alla conferenza di servizi, prevista in termini generali dall’art. 14, comma 2, l. n. 241,
essa rappresenterebbe l’esito di politiche di semplificazione dirette all'accelerazione
procedimentale, ma che non tengono in adeguata considerazione sia gli obiettivi di tutela che
devono invece informare l'operato del legislatore nel sistema di amministrazione del paesaggio sia
la concorrenza di poteri a tale fine previsti.
La conferenza di servizi, lungi dall’essere complicazione procedurale, si inserisce, infatti, tra le
tecniche di razionalizzazione e miglioramento della qualità dell’azione amministrativa, ai fini di
ricomposizione delle competenze amministrative disperse e frammentate. Come ribadito dalla Corte
costituzionale nella nota sentenza n. 179/2012, detto istituto “realizza ... un giusto
contemperamento fra la necessità della concentrazione delle funzioni in un’istanza unitaria e le
esigenze connesse alla distribuzione delle competenze fra gli enti che paritariamente vi partecipano
con propri rappresentanti, senza che ciò implichi attenuazione delle rispettive attribuzioni”. La
conferenza non altera il quadro distributivo delle competenze, non consente la pretermissione di
interessi di rilevanza costituzionale e non modifica il tipo di giudizio che l’amministrazione
preposta alla cura di interessi sensibili è chiamata a svolgere4950.
La rilevanza di tale strumento procedimentale avrebbe dovuto quindi indurre il legislatore ad
intervenire chiarendo, piuttosto, il rapporto tra la disciplina speciale recata dall’art. 146 del Codice e
quella generale contemplata dalla legge sul procedimento amministrativo51.
Nell’ambito della semplificazione ragionevole può essere ricordato che dal 2010, con il d.l. n. 78,
convertito in l. n. 122/2010, le amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico-territoriale e alla
tutela ambientale sono state comprese espressamente tra quelle il cui assenso si ritiene acquisito
qualora non venga manifestato un qualificato dissenso in sede di conferenza di servizi. La
previsione di un “consenso tacito” (Cons. St., V, n. 434/2013) è fondata nella specie sul principio
della leale collaborazione istituzionale52.
Peraltro, l’art. 14-ter l. n. 241 del 1990, al comma 2, prevede alcuni meccanismi procedurali atti a
bilanciare la previsione dell’equivalenza ad assenso dell’assenza ingiustificata in conferenza. Per
l’autorità preposta alla tutela del patrimonio culturale il rinvio ad altra successiva data può essere
superiore ai dieci giorni previsti per le altre amministrazioni come massima dilazione. Inoltre “i

45
Cons. St., VI, 18 aprile 2011, n. 2378.
46
Cons. St., VI, 23 maggio 2012, n. 3039.
47
L'interesse paesaggistico non si pone sullo stesso piano degli altri interessi, pubblici e privati, confliggenti; esso ha
un carattere primario da garantire in via assoluta senza che si possa operare un vero e proprio bilanciamento rispetto
agli interessi pubblici e privati finalizzati allo sviluppo socio-economico della collettività e all'esercizio delle libertà di
iniziativa economica: T. BONETTI, Semplificazione amministrativa e competitività del sistema Paese, in Riv. trim. dir.
pubbl., 2008.
48
P. CARPENTIERI, Beni culturali., cit.
49
Così la Circolare MIBAC 29 maggio 2013, n. 26.
50
“Ciascuna delle amministrazioni coinvolte ha il dovere di curare tecnicamente il suo interesse istituzionale e di
sottoporre questa cura al confronto dialettico, vagliando così se gli assunti che le stanno a base sono senz’altro
corretti o possono essere corretti o modificati pur senza venir meno alla cura di quel medesimo interesse pubblico”:
Cons. St., VI, 15 gennaio 2013, n. 220.
51
Cfr. G. SCIULLO, Conferenza di servizi ed interesse paesaggistico, in Riv. giur. urb., 2011, 1.
52
Cons. St., VI, 5 marzo 2014, n. 1059.
11
responsabili degli sportelli unici per le attività produttive e per l'edilizia, ove costituiti, o i Comuni,
o altre autorità competenti concordano con i Soprintendenti territorialmente competenti il
calendario, almeno trimestrale, delle riunioni delle conferenze di servizi che coinvolgano atti di
assenso o consultivi comunque denominati di competenza del Ministero per i beni e le attività
culturali”. Si tratta di una previsione che mira ad agevolare la partecipazione dei Soprintendenti alle
numerose conferenze di servizi indette (nel rispetto del principio generale di leale collaborazione) e
che, come evidenziato dal MIBAC in una circolare (la n. 26 del 2013), ha un’efficacia direttamente
invalidante, ove non applicata, sulla conferenza di servizi comunque indetta o celebrata in
violazione di tale precetto. Non può ritenersi infatti acquisito, ai sensi del comma 7 dell’art. 14-ter,
il parere favorevole del Soprintendente qualora la conferenza sia stata indetta in assenza del
calendario trimestrale o sia stata celebrata in una data non inclusa nel calendario.
Merita infine un breve riferimento il d.d.l. 1577 sulla “Riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche”, nella parte in cui è previsto l’inserimento nella l. n. 241di un art. 17-bis, rubricato
“Silenzio assenso tra amministrazioni”. La previsione coinvolgerebbe anche il parere della
Soprintendenza nell’ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica, configurando
espressamente un’ipotesi di silenzio assenso.
La disposizione prevede, infatti, che nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o
nulla osta comunque denominati di amministrazioni statali, per l'adozione di provvedimenti
normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni statali, “le amministrazioni
competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento
del provvedimento, compiutamente istruito, da parte dell'amministrazione procedente”, decorsi i
quali, senza che sia stato comunicato l'assenso, esso si intende acquisito. La disposizione è
dichiarata espressamente applicabile anche ai casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti
o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l'adozione di
provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni statali o di altre
amministrazioni pubbliche, con l’unica differenza di un termine più ampio (pari a sessanta giorni
dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente).
L’art. 17-bis ingloba, quindi, anche i pareri vincolanti - per le ragioni illustrate non compresi
nell’ambito applicativo dell’art. 16, comma 2, l. n. 241 - e comprende irragionevolmente nel proprio
ambito applicativo interessi sensibili, cui estende il silenzio assenso (non il mero silenzio
devolutivo).
La disposizione solleva molte perplessità: esigenze di rilancio economico sempre più pressanti e di
accelerazione dell’azione amministrativa non possono condurre ad abbassare le garanzie di
salvaguardia del paesaggio, tra cui va compresa l’indefettibilità di una verifica espressa.

12