Politiche climatiche europee e

nazionali in tempi di crisi

Stefano Clò – Università di Bologna

stefanoclo@hotmail.com
FIRENZE, 3 Luglio 2010
 Road Map

• Fonti emissive e intro sulla politica climatica europea

• Europa: esperienza passata ETS (tetto e criteri allocativi)

• Europa: nuova politica climatica e riforma ETS (tetto e criteri

allocativi)

• Focus su Carbon Leakage e strumenti per prevenirlo

• questioni aperte

• Italia, andamento emissioni, impatto della crisi e ripartizione

oneri emissivi tra ETS e non-ETS
 Le fonti emissive

ITALIA – Bilancio Emissivo Nazionale 2007 (EEA)

RIFIUTI 3%
AGRICOLTURA
8% INDUSTRIA
ENERGETICA
RESIDENZIALE 30%
9%

COMMMERCIALE
ISTITUZIONALE
4%

INDUSTRIA
TRASPORTI 22%
23%
 Le fonti emissive
Come ridurre le emissioni ?

• Emissioni gas serra = (emissioni per prodotto) x (produzione)

• Fattore incentivante è il sistema dei prezzi
dare un prezzo alla CO2 per
internalizzare costi ambientali

• breve periodo (efficienza statica)
aumento prezzi e riduzione produzione

e consumo (risparmio energetico), riduzione intensità carbonica attuali sistemi
di produzione e consumo (efficienza energetica)

• Lungo periodo (efficienza dinamica)
switch verso prodotti e sistemi di

produzione meno carbon intensive (switch combustibile, switch tecnologico,
switch di prodotto, diversa composizione economica – deindustrializzazione e
terziarizzazione del sistema)
 Le fonti emissive

Come ridurre le emissioni ?

• in ottica product life cycle si può intervenire
(a) a monte sulla produzione (ridurre emissioni direttamente alla fonte)
(b) sul trasporto e logistica (approvvigionamento, distribuzione)
(c) a valle sul consumo (ridurre emissioni indirettamente)
– Sistema di incentivi sul lato dell’offerta per influire sui metodi e tipologie di
produzione (responsabilità diretta produttore)
– Sistema di incentivi sul lato domanda per influire sulle tipologie di consumo
(responsabilità indiretta consumatore)
riduzione contabilizzata alla fonte

• Esempio: elettricità
a monte (switch da carbone a gas, CCS etc.) o a valle

(elettrodomestici a basso consumo, minore intensità elettrica dei processi
industriali)
 La Politica Climatica Europea

OBIETTIVO COMUNITARIO
LOW CARBON ECONOMY

• Ridurre le emissioni climalteranti senza compromettere la crescita economica

• Ridurre l’intensità carbonica dei processi produttivi ma non la produzione
• Preservare la competitività d’impresa e l’occupazione
• Incentivare nuovi sistemi e settori a bassa intensità (green economy)
• Incidere sulla qualità ma non sulla quantità

STRATEGIA COMUNITARIA
APPROCCIO TOP-DOWN

• Negoziazioni per promuovere cooperazione internazionale (mondo)
• Definizione dei target emissivi (Europa)
• Ripartizione target emissivi (Paesi Membri)
• Creazione strumenti economici di incentivazione sulla produzione (ETS)
 La Politica Climatica Europea

Breve Cronologia

• 2002: EU-15 ratificazione Protocollo di Kyoto (-8% rispetto 1990 entro 2012)
• 2002: Burden Sharing Agreement (Italia -6,5% rispetto 1990 entro 2012)
• 2003: Prima Direttiva ETS 2003/87/EC
istituzione EU Cap and Trade
• 2005-2007: prima fase pilota dell’ETS
• 2008-2012: seconda fase ETS (scadenza protocollo Kyoto)
• 2008: Pacchetto Unilaterale Clima-Energia (20-20) e seconda direttiva ETS
• 2009: Copenaghen e mancato accordo vincolante post-Kyoto
• 2010: Proposta di riduzione unilaterale target da -20% a -30% entro il 2020
 La Politica Climatica Europea

• Qual onere derivante dai target di riduzione emissiva negoziata?

• Costruzione scenario emissivo tendenziale
• Gap emissivo = differenza tra emissioni tendenziali e target emissivo

• Come colmare il gap?

• Regolazione europea sui grandi produttori industriali ed energetici (ETS
40%)
• Politica nazionale su trasporti, residenziale e PMI (non-ETS – 60%)

• Coordinamento tra politiche comunitarie e nazionali:

• Ripartizione del gap emissivo tra ETS e non-ETS in funzione dei MACs
• CAP ETS: quanto i settori ETS possono emettere (e devono ridurre)
• onere su ETS = emissioni tendenziali – Cap ETS
• Onere su non-ETS = gap emissivo – onere ETS
 La Politica Climatica Europea
Protocollo Regolazione
EU-15 CO2 Emissions
Kyoto Europea

120

110

100

- 8% rispetto 1990
90

80
Regolazione Europea: - 20% rispetto 1990

70
90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

18

20
19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20
Bau Emissions EU targets
 EU Emissions Trading Scheme

Definizione Criterio
CAP ETS allocativo

1. 2.
Procedura Allocazione
Esperienza passata decentralizzata gratuita
Direttiva 2003/87 (PAN) grandfathering

3. 4.
Riforma ETS Procedura Ibrido
Direttiva 2009/29 centralizzata (Carbon Leakage)
 Esperienza passata EU ETS: definizione cap (1)
• Procedura decentralizzata
– Ogni Stato Membro decideva in un Piano Allocazione Nazionale quanti
permessi assegnare ai settori ETS regolati
– Paese Membro decide come ripartire il gap tra ETS e non-ETS
– Mancanza di criteri decisionali chiari e omogenei
• Regola crea comportamento opportunistico (free ride)
– CAP strumento di politica economica
– Incentivo ad allocare generosamente per preservare competitività
– Mancata armonizzazione e impatto sui mercati secondari
• Incertezza regolatoria
– Lunghi tempi e alti costi di transazione
– Incertezza sul livello del CAP europeo (somma cap nazionali)
– Mancanza di lungimiranza che limita strategie di lungo periodo
 Esperienza passata EU ETS: definizione cap (1)
33
C O 2 s p o t p r ic e t r e n d [ € / t o n ]
30
ETS Permits deficit/surplus in 2005
28 • Sovrallocazione permessi
25
80
23 • Mancanza di scarsità nell’ETSnetshort/net long
70
20 60
•
50 Logiche di mercato portano il prezzo a zero
€/ton.

18
15
40
13
30
20
– Impossibilità di fare banking
10
10
8 0
TOTAL

Austria

Denmark

Finland

France

Italy

Germany

Spain

UK

republic

Lithuania

Poland
Czech
5 -10
3 -20
0
-30
09-giu
07-lug

08-giu
06-lug
20-gen

12-mag

24-nov

19-gen

11 may
17-mar

13-mar
04-ago

03-ago
13-apr

13-apr
24-dic
23-dic

22-dic
27-ott
17-feb

16-feb
01-set
29-set

C o 2 w e e k ly a v e r a g e s p o t p r ic e [ € / t o n ]
Esperienza passata EU ETS: criterio allocativo (2)
• Allocazione gratuita secondo emissioni storiche (grandfathering)
• Criticata sotto diversi aspetti
– windfall profits (è corretto? È giusto?)
– CE: “only Auctioning ensures efficiency”, “free allowances reduce the
financial incentive to reduce emissions”
– Mancata armonizzazione tra Stati
• Stessa efficacia e impatto sul mercato e sui prezzi finali della
vendita all’asta (ricordiamo Coase)
– Permessi gratuiti hanno un costo opportunità che è corretto incorporare
nei prezzi
• Diverso effetto redistributivo (chi paga chi)
– Asta come tassa con soldi da privato a pubblico
– Con Grandfathering i soldi restano ai privati (maggiore accettabilità)
Esperienza passata EU ETS: criterio allocativo (2)

fine della prima fase ETS 2005-2007

• Somma emissioni verificate = 6.095 Mton

• titoli assegnati gratuitamente = 6.455 milioni
• surplus di 360 milioni di tCO2
• al prezzo medio di 12,2 € = 1,4 miliardi di euro.
• Risultato: un finanziamento a titolo gratuito ad alcuni
settori industriali
• ma era un periodo di prova.
 Pacchetto Clima e Riforma EU ETS

Aspetti essenziali della nuova Politica Climatica

• Più ambiziosa, quindi più costosa (-20% al 2020)
• Unilaterale e Asimmetrica (fallimento Copenaghen)
• Nuove regole di fissazione del tetto emissivo
• Nuovi criteri di allocazione permessi

Sfida
ridurre emissioni senza
compromettere lo sviluppo economico
 Riforma EU ETS: definizione cap (3)

• Nuova procedura di fissazione del tetto emissivo ETS

• Centralizzazione della procedura in capo alla Commissione
– Abbandono dei PAN definiti a livello nazionale
– Fissazione di un unico cap a livello europeo da dividersi tra i settori
europei
– Settori industriali sottostanno a un criterio omogeneo
• Armonizzazione ETS attraverso una regolazione uniforme per
settori ETS
• Riduzione comportamenti strategici da parte dei Paesi Membri
• Maggiore certezza regolatoria (tetto definito ex-ante fino 2020)
 Riforma EU ETS: definizione cap (3)

• Fissazione del tetto secondo un criterio di

ETS cap
efficienza
2500
• 2000
L’onere di abbattimento derivante dal -20%
diviso tra ETS e non-ETS a seconda dei MACs
1500
• 1000
ETS: -21% rispetto il 2005
• Non-ETS:
500 -10% rispetto al 2005 Mt CO2

• Tetto
0 più strimgente aumenta l’efficacia ma
anche i costi per i settori regolati
 Riforma EU ETS: criterio allocativo (4)

• volontà di armonizzare verso un unico criterio

allocativo
• Commissione Europea inizialmente propone un
100% auctioning
• Critiche da parte dei settori regolati per
l’aumento dei costi
• Rischio di Carbon Leakage
 Riforma EU ETS: criterio allocativo (4)
La nuova politica climatica impone un aumento dei costi che le imprese
non riescono a scaricare sui prezzi senza perdere quote di mercati nei
confronti di concorrenti extra-UE non soggetti a politiche climatiche

1. Aumento dei costi (intensità carbonica ed elettrica)

2. Possibilità pass-through (apertura mercati)
• incentivo a delocalizzare impianti
• riformulazione strategie di investimento (extra-UE)
• chiusura impianti e import dall’estero
Rischio: politica climatica ha un effetto negativo sulla
economia senza alcun beneficio ambientale
 Riforma EU ETS: criterio allocativo (4)

Cause del Carbon Leakage

1) Aumento dei costi
• tetto più restrittivo, Aumento dei costi indiretti (elettricità), Progressivo
auctioning
2) Politica Unilaterale e Asimmetrica (mancato accordo)
3) ETS è production-based e non product-based
• riduzione emissioni interna (da produzione) o acquisto EUAs
• riduzioni al di fuori dell’impianto non sono contabilizzate
• delocalizzare è sufficiente per rispettare ETS: emissioni da produzione in
EU si riducono, quelle del prodotto no (aumentano)
• inefficienza ogni volta che ridurre in altri fasi della filiera del prodotto costa
meno che ridurre nel processo produttivo

Delocalizzazione già avvenuta (cause diverse da ETS)

 Riforma EU ETS: criterio allocativo (4)
Come prevenire il Carbon Leakage
1) Promuovere cooperazione internazionale (fallimentare)
2) Ridurre i costi della politica climatica
• quote gratis a chi è esposto al rischio di CL
0% Auctioning Progressive Auctioning 100% Auctioning

Pure Grandfathering: Mixed Auctioning: Full Auctioning:

Energy-intensive Energy-Intensive Sectors Energy Sectors
Sectors exposed to the
risk of Carbon Leakage

A. Quale metodologia per stimare chi è esposto?

B. In che misura il rischio del CL verrà ridotto?

 Riforma EU ETS: criterio allocativo (4)
Quale metodologia per stimare il CL?
2 criteri: C.I. >5% & T.I. > 10%; C.I. > 30% o T.I. > 30%
100%

C2 C1 B
90% C.I.<5% and T.I.>30%

80% C.I.>30% and T.I.<10%

70% C.I>5% and 10%<T.I.<30%

(imp.+exp)/(prod.+imp.)

60% C.I>5% and T.I.>30%

50% not exempted sectors

40%

30%

20% D A1
10%
A2
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
(Indirect Costs+Direct Costs)/Added Value

140 settori ETS NACE 4 su 258 trovati esposti a Carbon Leakage

Grandaftherng sarà il criterio allocativo prevalente per ETS industria
Criteri non oggettivi senza base economica
 Riforma EU ETS: criterio allocativo (4)
Problemi
• Rischio Carbon Leakage continua a persistere perché:
– Rimangono i costi derivanti dall’aumento del prezzo elettrico e del
maggiore onere riduttivo (-20%)
– Rischio aumenta con la proposta di passare dal -20% al -30%
– Politica climatica continua a essere unilaterale
– politica climatica continua ad essere production-based
• Mancata armonizzazione dei criteri allocativi
• Alta discrezionalità nel decidere chi esentare
• Effetti distorsivi nei mercati secondari
 Riforma EU ETS: Questioni aperte
33
Problemi
30
Pubblicazione dati Crisi
28
• Principalesovrallocazione
25
problema è l’instabilità dei prezzi
finanziaria
23
• Difficoltà
20
a regolare in via amministrativa quantità e
ridurre
18 volatilità prezzi
15
Politica ristrettiva
• Difficoltà
13 a formulare
CEstrategie
Su PAN2 di investimento a
10
lungo
8 termine Dati sul crollo
Fine prima fase Restituzione emissivo
5
• Permessi assett
senza bankingdi impresa e permessi
prezzo Co2 variabile più
3
0
finanziaria che ambientale
24/12/05
3/2/06
13/4/06
23/6/06
1/9/06
10/11/06
19/1/07
29/3/07
8/6/07
17/8/07
26/10/07
4/1/08
14/3/08
23/5/08
1/8/08
10/10/08
19/12/08
27/2/09
8/5/09
17/7/09
25/9/09
4/12/09
12/2/10
23/4/10
spot price EUAs 2009 price
 Riforma EU ETS: Questioni aperte
• Con la crisi crollo produttivo (emissivo), vendita
permessi per creare liquidità (borrowing)
• Pubblicazione dati: 214 milioni surplus permessi
– Crisi vanifica l’ETS (assenza di scarsità)
– In corrispondenza i prezzi aumentano: PERCHE’??
• Intervento governativo ex-post per salvare ETS
– Porre un price floor coerente a carbon tax (UK)?
– Ridurre ex-post il cap al -30% per portare i prezzi a 30€
– imporre carbon tariff su import per ridurre C.L.
• Incertezza regolazione
– Atteggiamento strategico imprese (banking): contrazione
offerta e prezzo elevato, gestione del rishcio regolatorio
 La Politica Climatica Nazionale

FOCUS SU ITALIA

• Qual onere derivante dai target di riduzione emissiva negoziata (-6,5%)?

• Costruzione scenario emissivo tendenziale
• Gap emissivo = differenza tra emissioni tendenziali e target emissivo

• Come colmare il gap?

• Regolazione europea sui grandi produttori industriali ed energetici (ETS
40%)
• Politica nazionale su trasporti, residenziale e PMI (non-ETS – 60%)

• Coordinamento tra politiche comunitarie e nazionali:

• Ripartizione del gap emissivo tra ETS e non-ETS in funzione dei MACs
• CAP ETS: quanto i settori ETS possono emettere (e devono ridurre)
• onere su ETS = emissioni tendenziali – Cap ETS
• Onere su non-ETS = gap emissivo – onere ETS
 Italia: uno sguardo al passato

Delibera CIPE 2002

• recepisce gli impegni di Kyoto (485 Mton)
• Definisce uno scenario tendenziale al 2012 e stima il gap emissivo (94 Mton)
Mt CO2eq

600

Scenario tendenziale 579 Mton

575

Emissioni 2002 = 555 Mton

550

Gap emissivo = 94 Mton

525

500

475
Kyoto Target = 483Mton
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Emissioni Scenario Tendenziale Obiettivo di Kyoto

 Italia: uno sguardo al passato
• ripartizione gap tra ETS (40% emissioni) e non-ETS (60% emissioni)
• ETS: contributo certo alle emissioni nazionali pari al CAP (201,6 Mton)
• Non-ETS: differenza tra obiettivo nazionale e CAP ETS
• bisogno di politiche nazionali per incentivare riduzioni nel non-ETS
2012
Emissioni nazionali tendenziali 579
ETS tendenziale (40%) 232
non ETS tendenziale (60%) 347
emissioni obiettivo 483
onere totale 96
CAP ETS (media 2008-2012) 201,6
Emissioni obiettivo non-ETS 281 (483-201,6)
onere ETS (media 2008-2012) 30 (232-201,6)
onere non ETS 66 (96-30)
onere ETS (%) 32%
onere non ETS (%) 68%
 Italia: uno sguardo al passato
Andamento emissioni pre-crisi fino al 2007 (EEA 2009)

590
2005: 573 Mton
570
2002: 555,7 Mton
2007: 552 Mton
550

530

510

490

470
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012
emissioni Italia obiettivo di Kyoto
 Italia: uno sguardo al passato
Andamento emissioni pre-crisi (2007)
2005 2006 2007 ∆ 2006-2005 ∆ 2007-2006 ∆ 2007-2005 obiettivo 2012
totale Italia 573.7 563 552.8 -10.7 -10.2 -20.9 485
ETS 226 227.4 226.4 1.5 -1.1 0.4 201
Non ETS 347.7 335.5 326.4 -12.2 -9.2 -21.4 284

Emissioni totali
• Nel 2005 superiori a Kyoto (+17%) e pari a quelle tendenziali (attendibilità scenario)
• Nel 2007 superiori al target di Kyoto di quasi 70 Mton (+13,5%)
Emissioni ETS
• costanti dal 2005 al 2007: nessuna riduzione (contenimento emissivo)
• Superiori al CAP; contributo certo e costo privato acquisto permessi;
Emissioni non-ETS
• Calo tra 2005 e 2007: 21 Mton nel residenziale e industriale
• Ridotto 1/3 dell’onere imposto al non-ETS
• Non ETS ancora 44 Mton sopra le emissioni obiettivo
Italia: uno sguardo al presente impatto della crisi
Andamento emissioni con crisi 2008-2009
2005
590 573 Mton
+17,5%

570 2007
552 Mton
+13,5%
550
2008
530 541 Mton
+12,2%

510 1990
516 Mton
+6,5% 2009
490 493 Mton
+3%

470
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008
emissioni Italia
 Italia: uno sguardo al presente impatto della crisi
2007 2008 2009 ∆ 2009-2008 ∆ 2009-2008
totale Italia 552.8 541,5 493 -48,8 -9%
ETS 226.4 220.7 184,4 -36,3 -16%
Non-ETS 326.4 320,8 308,4 -12.5 -4%

Emissioni Nazionali 2009

• ISPRA stima calo rispetto al 2008 di quasi 49 Mton (-9%)
493 Mton
• Distanza aggregata da Kyoto da 70 Mton nel 2007 a 10 Mton nel 2009
• Ma siamo davvero vicino a Kyoto?
Emissioni ETS 2009
• Calo effettivo di 36 Mton rispetto al 2008 (-16%)
184,4 Mton
• Primo anno in cui ETS italiano ha un surplus emissivo (quasi 20 Mton)
• Assett finanziario di 300 mln € monetizzabile nell’ETS o stoccabile
• Nessuna validità per Kyoto; ETS continua a rispondere per 201 Mton
Emissioni non-ETS 2009
• si stima un calo di 12,5 Mton (-4%)
308 Mton
• 26 Mton sopra obiettivo di 281,6 Mton al 2012
 Italia: uno sguardo al presente impatto della crisi

• La crisi economica ha fatto più delle politiche climatiche europee

• La riduzione emissiva è dovuta a:

– calo energia primaria (-5,8%: -10 Mtep fino a 180 Mtep – indietro di 10
anni)
– crollo produzione industriale ed elettrica (-6,7%) più proporzionale del
PIL (-5%)
– calo intensità energetica (-0,8% minor utilizzo impianti inefficienti)
– Fuel mix (minor ricorso a prodotti petroliferi, effetto sostituzione FER
+9%)

• La crisi ha un impatto diverso su ETS e non-ETS

– impatto sui settori ad alta intensità energetica ETS (siderurgia -40%)
– Minore impatto su non-ETS con consumi anelastici e rigidità di breve
periodo (maggiormente insensibili alle ciclicità economiche)
 Italia: uno sguardo al presente impatto della crisi
• a livello aggregato (493 Mton) siamo vicini al target di Kyoto (483 Mton)
• in termini contabili siamo distanti a causa della ripartizione dell’onere
riduttivo tra ETS e non-ETS
– ETS dispone di un surplus permessi di 20 Mln (Beneficio privato)
– Non-ETS ha un eccesso emissivo di 26 Mton (onere pubblico)
• fissazione del tetto ETS ha un effetto redistributivo rilevante
• Una volta negoziati gli obiettivi, necessità di politiche nazionali (non-ETS)
per perseguirli in maniera efficace
• In Italia disparità tra negoziazioni internazionali e politiche nazionali

Assenza di politiche locali su non-ETS (trasporti, edilizia e residenziale)

Mancanza di un coordinamento adeguato tra politiche europee ETS e
politiche nazionali non-ETS
 Non-ETS: Caso dell’opt-out
120%
226
990 Mton
100%
182 Mton
80%

60%
476
40%

20%
110
4 Mton
0%

2<500
2<50
2<25kt

2>500kt

LE
2=0kt

TA
25<CO

TO
50<CO
kt

kt
CO

0<CO

CO
numero partecipanti (%) emissioni (%)

Polarizzazione impianti ETS

48%: impianti ETS
2% emissioni ETS: poche opportunità di abbattimento
interno, alto impatto costi, rischio chiusura
11% impianti ETS
80% emissioni ETS: o immuni alla concorrenza estera, o
già internazionalizzati
 Non-ETS: Caso dell’opt-out

• Possibilità di esclusione degli impianti con emissioni annue

inferiori a 25.000 tonnellate

• Quasi 50% degli impianti nazionali (tra 450 e 500 impianti)

• Bisogno di una misura nazionale equivalente; quale? C’è

accordo?

• Immobilismo dei privati e incapacità di anticipare il regolare

attraverso self-regulation
 Non-ETS: efficacia politiche nazionali

• Sono sufficienti per perseguire il target?

• hanno promosso riduzione e a quale costo?
– Molte delle misure proposte in passato non sono monitorabili:
assenza di una contabilità ambientale
– Quali strumenti per edilizia, residenziale, e trasporti??
– Insufficiente individuazione meta-strumenti legali per
contabilizzare le emissioni e internalizzare i costi ambientali:
in molte aree costi/benefici privati e sociali non sono allineati
– Impegni internazionali, politiche nazionali e territoriali non
sono sufficientemente coordinati: enti territoriali non sono
responsabilizzati (costi in caso di mancato abbattimento e
benefici in caso di riduzione)
 Conclusioni

Grazie per l’ attenzione

stefanoclo@hotmail.com