OSSERVATORIO DI POLITICA INTERNAZIONALE

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Note di analisi
n. 8
5 febbraio 2009

INDIPENDENZA DEL KOSOVO: LA RICHIESTA DI PARERE ALLA CORTE

INTERNAZIONALE

DI GIUSTIZIA

A cura dellISPI (Istituto per gli Studi di Politica Internazionale)

Con una risoluzione dell8 ottobre 2008,

lAssemblea Generale delle NU ha
presentato unistanza alla Corte
Internazionale di Giustizia al fine di ottenere un pa
rere consultivo sulla legali
t della dichiarazione di
indipendenza del Kosovo. A parte i risvolti locali, la
pronuncia della Corte ch
e avverr dopo aver raccolto
entro il 17 aprile 2009 informazioni e dichiarazioni an
che dalle Nazioni Unite e dagli Stati Membri potrebbe
dare un contributo significativo alla precisazione dei cr
iteri in base ai quali
si possa riconoscere la
costituzione di un nuovo Stato nella com
unit internazionale
contemporanea.
Lamministrazione civile internazionale del Kosovo (UNMIK) e la
missione KFOR dal 1999 al
2008

Sebbene ancora parte della Serbia, a partire dalladozione della Risoluzione

1244 (1999), il Kosovo stato
amministrato dalle Nazioni Unite.
LONU ha istituito una presenza internazionale civile - la
UN Interim Administration Mission in Kosovo
(UNMIK) - a capo della quale siede un Rappres
entate Speciale del Segretario Generale (
Special
Representative of the Secretary-General
, SRSG) e una forza militare inte
rnazionale (la missione KFOR,
guidata dalla NATO).
L
UNMIK
stata istituita nel giugno del 1999 quale amministrazione transitoria delle
Nazioni Unite con il fine
di stabilire e supervisionare lo sviluppo di istituzi
oni provvisorie democratiche di auto-governo; il
Rappresentante Speciale del Segretario Generale
, a capo della missione , dal 25 giugno 2008, litaliano
Lamberto Zannier
.
Nel maggio 2001, lUNMIK ha promulgato un quadro co
stituzionale provvisorio, creando Istituzioni
Provvisorie di Auto-Governo (
Provisional Institutions of Self-Government - PISG
):

- lAssemblea del Kosovo il cui Presidente attualmente in carica

Jakup Krasniqi
del Partito
Democratico del Kosovo (
PDK
);
- il Presidente del Kosovo che dal 10 febbraio 2006
Fatmir Sejdiu
della Lega Democratica del Kosovo,
(
LDK
);
- il Governo, il cui Primo Ministro in carica
Hashim Thaci
del Partito Democratico del Kosovo (
PDK
);
- un Sistema Giudiziario del Kosovo.
La
KFOR
una missione militare internazionale guidata dalla
NATO
istituita inizialmente con ampio
mandato: evitare scontri e minacce contro il Kosovo
da parte di forze serbe e jugoslave; ristabilire e
mantenere la sicurezza pubblica e l'ordine
civile nella regione;
demilitarizzare lUK (
Ushtria lirimtare e
Kosovs
,
nome albanese dell'
Esercito di Liberazione del Kosovo
); sostenere gli sforzi umanitari;
sostenere la presenza civile internazionale e agire in coordinamento con essa.

LInviato Speciale del Segretario Generale delle Nazioni Unite: il Piano

Ahtisaari
Nel 2005 lex presidente finlandese
Martti Ahtisaari
(cui recentemente stato
assegnato il Premio Nobel
per la Pace 2008) stato nominato
Secretary General Special Envoy for the future status process for
Kosovo
.
Nel 2006, lufficio dellInviato Speciale (
UNOSEK
) ha condotto numerosi incontri con delegazioni della Serbia
e del Kosovo e diverse missioni di esperti a Belgrado e a Pristina. Nel corso del
processo negoziale sono
stati coinvolti il

Contact Group
(composto da Stati Uniti, Russia, Ge
rmania, Italia, Francia e Gran Bretagna),
lUE, la NATO e lOSCE.
Nel gennaio del 2007, dopo un anno di colloqui, negoziati
bilaterali e consultazioni di esperti, lInviato
Speciale ha presentato il suo rapporto, conosciuto come
Piano Ahtisaari
, al Segretario generale dellONU
Ban Ki-moon e ai membri del
Contact Group
. Il 2 febbraio il Piano stato presentato ai leader di Serbia e
Kosovo, perch procedessero immediatamente a condurre
consultazioni; tuttavia, nel corso dellincontro del

Senato della Repubblica

Camera dei deputati
10 marzo a Vienna (cui hanno part
ecipato rappresentanti del
Contact Group
, della UE e della NATO),
Ahtisaari, annunciando la
chiusura definitiva dei n
egoziati, ha dovuto constatare limpraticabilit di un
accordo tra le parti sullo
status
del Kosovo. LInviato Speciale ha infatti sottolineato come le posizioni delle
parti fossero del tutto incompatibili: Belgrado si mostrava aperta verso una
forma di autonomia del Kosovo
allinterno della Serbia e Pristina arroccata sulla richiesta di indipendenza piena
e immediata. Il Piano
prospettava dunque come
unica soluzione praticabile lindipendenza del Kosovo, sotto la supervisione
per un periodo iniziale della comunit internazionale
: Ahtisaari evidenziava in particolare come,
dalladozione della risoluzione 1244/1999, le comunit serba e albanese siano
state governate in completa
separazione e come, di fatto, Belgrado non abbia pi esercitato poteri di
governo sul Kosovo nellultimo
decennio. Questa situazione, secondo lInviato Specia
le, sarebbe irreversibile: Belgrado, cio, non potrebbe
riprendere lesercizio della sua autorit sul Kosovo senza scatenare una dura
opposizione. Daltra parte, non
sarebbe sostenibile un prolungamento dellamministrazione internazionale
sine die
.
Il Piano prevedeva la realizzazione di una societ
multietnica, con le caratteristiche di uno Stato
indipendente (tra cui una propria Costituzione, il diritto di negoziare e
concludere accordi internazionali e di
partecipare a organizzazioni internazionali, confini cert
i, ecc.). Esso contemplava altres tutta una serie di

garanzie e di strumenti di tutela per la minoranza ser

ba. Inoltre, indicava come fondamentali la supervisione
e il monitoraggio della comunit internazionale, a partire da un periodo di
transizione di 120 giorni
dallentrata in vigore del Piano, al termine del quale la responsabilit
internazionale sarebbe dovuta passare
dallUNMIK allICR International Civilian Representative
(vero organo supervisore e di controllo) e allIMP International Military Presence
(stabilita dalla NATO). Ci fino al termine del mandato dellICR, quando cio
lISG International Steering Group
(operante su mandato dellUNSC e costituito da Francia, Germania,
Italia, Russia, Regno Unito, USA, UE e NATO) avrebbe ritenuto compiuta
lapplicazione del Piano.
Il Piano Ahtisaari, tuttavia, pur sottoposto allattenz
ione del Consiglio di Sicurezza nel marzo 2007, non ha
avuto seguito.

Il 2008: missione EULEX, dichiarazione di indipendenza e nuova

costituzione
La missione EULEX
Il 16 febbraio 2008, un giorno prima che Pristina si dichiarasse indipendente
dalla Serbia, lUnione Europea
ha approvato la
missione EULEX
(
European Union Rule of Law Mission in Kosovo
), il cui dispiegamento,
tuttavia, stato disposto solo a novembre in seguito allapprovazione da parte
del Consiglio di Sicurezza
(con la Dichiarazione del Presidente del Consiglio di Sicurezza, 26 novembre
2008, UN doc.
S/PRST/2008/44) del
Rapporto proposto dal Segretario Generale Ban Ki-Moon
(
Report of the SecretaryGeneral on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo
(UNMIK), 24 novembre 2008, UN
doc. S/2008/692). Il Rapporto, che non fa alcun riferiment
o al Piano Ahtisaari, segnala lopportunit che la
missione EULEX operi sotto l'ombrello della risoluzione 1244 e che rimanga
neutrale rispetto allo status del
Kosovo.
I continui ritardi allo spiegamento di EULEX sono
stati inizialmente dovuti ad una forte opposizione nei
confronti della missione manifestata dalla comunit serba (che sosteneva la
necessit di un'approvazione
del Consiglio di Sicurezza per ogni cambiamento sul
terreno); successivamente una forte resistenza stata
manifestata anche da parte degli albanesi del Kosovo, convinti che il piano di

Ban Ki-Moon - in
contraddizione con la costituzione approvata
lo scorso giugno - rafforzerebbe la divisione
de facto
del
territorio: l'UNMIK rimarrebbe attiva nelle principali aree a maggioranza serba
del Kosovo, soprattutto al
nord, mentre l'EULEX avrebbe pieno mandat
o nelle aree a maggioranza albanese.
La missione EULEX agisce sulla base di
unazione comune adottata dal Consiglio
il 4 febbraio 2008
(2008/124/CFSP); il budget della missione per i primi 6 mesi di 205 milioni di
euro.
Ad EULEX parteciperanno gran parte degli Stati membri
dell'UE, oltre a Stati Uniti, Norvegia, Svizzera,
Turchia e Croazia. La missione ha una durata prevista di 2 anni, ma il piano UE
stabilisce che la missione
terminer effettivamente il suo lavoro solo "quando le autorit del Kosovo
avranno un'esperienza sufficiente
per garantire lesercizio dei diritti a tutti i membri della societ. Il
dispiegamento verr completato in
primavera, quando EULEX potr contare su 1.
900 dipendenti europei e 1.100 agenti locali.
EULEX ha il compito di monitorare e sostenere le istituzioni kosovare in tutti gli
ambiti relativi allo stato di
diritto e, in particolare, nei settori della giustizia, della polizia e delle dogane;
lo scopo della missione
assistere le istituzioni kosovare nello sviluppo di un
sistema giudiziario ed amministrativo autosufficiente e
conforme agli standard europei. I magistrati EULEX hanno
poi la competenza esclusiva in merito ad alcuni
reati gravi (crimini di guerra, terro
rismo, criminalit finanziaria).
Lunit giustizia diretta da un magistrato italiano, il dott.
Alberto Perduca
.
La dichiarazione dindipendenza: riconoscimento e pr
incipio di effettivit nel diritto internazionale
Il Kosovo ha
unilateralmente
autoproclamato la propria indipendenza
dalla Serbia il
17 febbraio 2008
.
Sotto un profilo strettamente giuridico, la nascita di
una entit kosovara, per le sue modalit, rappresenta il
primo caso di
secessione
che si verifica in Europa dopo la seconda guerra mondiale. Per il diritto
internazionale generale consuetudinario, la nascita di uno Stato una
situazione di fatto, che assume rilievo

per lordinamento internazionale solo in quanto si produce nella realt. Quando

unentit rappresentativa di
una parte di popolazione acquisisce la forza politica per
staccarsi dal governo centrale e dimostra in via di
fatto la capacit di esercitarla, pu produrre questa se
cessione, e dar vita al sorgere di un nuovo soggetto.

Senato della Repubblica

Camera dei deputati
Lattivit dellOsservatorio si inquadra in un progetto sper
imentale di collaborazione tra le Amministrazioni del Senato
della Repubblica, Camera dei deputati e Ministero degli Affari esteri e si avvale del
contributo scientifico di autorevoli
Istituti di ricerca.
Limportante che questo avvenga autonomamente da parte di
questa, senza interferenze di altri Stati, che
sono invece obbligati a rispettare lintegrit territoriale e lindipendenza politica
dello stato dal quale si
realizza il distacco, la secessione.
Il
15 giugno 2008
entrata in vigore la
Costituzione della Repubblica del Kosovo
, preparata da una
Commissione Costituzionale, composta da esperti, rappresentanti delle forze
politiche ma anche della
societ civile, inclusi soggetti provenienti dalle dive
rse comunit etniche. Molte delle sue disposizioni
derivano dal Piano Ahtisaari. Il Segretario Generale ha sottolineato che, a
partire dallentrata in vigore della
Costituzione, le autorit kosovare hanno stabilito un Ministero per gli
Affari Esteri annunc
iando lapertura di
missioni diplomatiche, hanno presentato istanza di adesione al Fondo
Monetario Internazionale, hanno
promosso il censimento della popolazione, hanno stabilito un Ministero per le
Forze della Sicurezza;
lAssemblea del Kosovo adotta atti legislativi senza
riferimento ai poteri del
Rappresentante Speciale del
Segretario Generale ex Ris. 1244 (1999) o
al quadro costituzionale provvisorio.
Sino al 31 ottobre 2008 il Kosovo stato
riconosciuto come Stato indipendente da 52 Paesi
, in
particolare tra i governi europei, un rapido riconoscim
ento stato deciso dal Regno Unito, dalla Germania,
dalla Francia e dallItalia, oltre che dagli Stati Uniti,
mentre Serbia e Russia hanno espresso la loro
contrariet, ritenendo che questa auto-proclamazi
one costituisca una violazione di norme di diritto
internazionale e un pericoloso precedente.
Per il diritto internazionale, il

riconoscimento
non ha valore costitutivo della personalit giuridica dello
Stato, ma mero valore dichiarativo: uno Stato esiste
per il diritto se esiste in fatto e se cio gode dei tre
elementi costitutivi: popolo, territorio, governo effettivo
. In particolare, secondo il criterio delleffettivit per
riconoscere la personalit giuridica di
un nuovo Stato occorre verificare se
il nuovo governo sia in grado di
esercitare concretamente poteri in forma indipendente
e se, per esempio, esistano forze armate e forze di
polizia in grado di esercitare un controllo reale del territorio.
Lintenzione delle autorit kosovare di ribadire fortemente lindipendenza
chiara, ma la presenza ancora
molto consistente di forze e istituzioni ONU, NATO e ora anche dellUnione
Europea rappresenta un
argomento significativo per chi dubita della concreta e piena indipendenza del
Kosovo alla luce dei criteri di
effettivit.

La richiesta di parere alla Corte Internazionale di Giustizia

L8 ottobre 2008, lAssemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato la

risoluzione A/RES/63/3 con la
quale, accogliendo la richiesta della Serbia, ha present
ato, ai sensi dellart. 65 dello Statuto della Corte,
un
istanza alla Corte Internazionale di Giustizia
al fine di ottenere un
parere consultivo sulla legalit
della dichiarazione d'indipendenza
del Kosovo.
Funzione principale della Corte la giurisdizione c
ontenziosa, esercitando la quale essa chiamata a
risolvere le controversie tra Stati (a
rt. 34 Statuto). Tuttavia, lorgano giudiziario delle Nazioni Unite esercita
anche una funzione consultiva: formula cio pareri su qualsiasi questione di
diritto internazionale su istanza
dellAssemblea Generale, del Consiglio di Sicurezza nonch, su autorizzazione
dellAssemblea, dagli altri
organi o Istituti Specializzati delle Nazioni Unite. A
differenza delle sentenze pronunciate nellesercizio della
giurisdizione contenziosa, i pareri consultivi non s
ono vincolanti, ma certamente godono di particolare
autorevolezza poich formulati dal principale organo
giurisdizionale delle Nazioni Unite (art. 92 Carta
ONU).

Le reazioni alla richiesta di parere alla Corte Internazionale di Giustizia

La risoluzione A/RES/63/3 gi citata stata adottata con 77 voti a favore e 6
contrari
1

, mentre 74 membri si
sono astenuti
2

.
Nel presentare la bozza della risoluzione, il
Ministro degli Affari Esteri
serbo,
Vuk Jeremi

, ha dichiarato
che una pronuncia della Corte contribuirebbe ad evitare
che il Kosovo diventasse un precedente pericoloso
per tutti i casi in cui una parte della popolazione di
uno Stato coltivasse ambizioni secessioniste: il parere
dellorgano giurisdizionale rappresenterebbe una linea guida
-neutra sotto il profilo politico ma allo stesso
tempo giuridicamente autorevole - per tutti i Paesi che siano chiamati a
valutare la conformit al diritto
internazionale di dichiarazioni unilaterali di indipendenza.
Fortemente
contrari alladozione della risoluzione
e, dunque, alla richiesta di parere consultivo alla CIG,
si sono mostrati il governo albanese e quello statunitense.
Il
Rappresentante dellAlbania
(
Adrian Neritani
) ha in particolare sottolineato che la richiesta di parere alla
Corte, sebbene atto conforme al diritto, cela in realt lintenzione serba di
frenare il processo di
riconoscimento del Kosovo. Sottolineando poi lunicit della vicenda kosovara
(dallintervento internazionale
a seguito dei gravi episodi di pulizia etnica e geno
cidio che avevano determinato lesodo di un milione di
kosovari albanesi e migliaia di morti, allamministra
zione internazionale decennale sino alla dichiarazione
1

Hanno espresso voto contrario alladozione della Risoluzione: Albania, Isole Marshall,
Micronesia,
Narau, Palau, Stati Uniti.
2

Fra questi, Francia, Germania, Italia e Regno Unito.

Senato della Repubblica

Camera dei deputati
Lattivit dellOsservatorio si inquadra in un progetto sper
imentale di collaborazione tra le Amministrazioni del Senato
della Repubblica, Camera dei deputati e Ministero degli Affari esteri e si avvale del
contributo scientifico di autorevoli
Istituti di ricerca.
dindipendenza), il governo albanese ha segnalato il ri
schio che la pronuncia della Corte su un caso tanto
particolare possa poi generare interpretazioni che abbiano un pi ampio campo
di applicazione.
Condividendo tale preoccupazione, la
Rappresentante degli Stati Uniti
(

Ruth Marie De Carlo

) ha
precisato che il parere della Corte non sarebbe necessario
e, comunque, si rivelerebbe di poco aiuto: gli
sforzi dovrebbero piuttosto concentrarsi sulla costruzione del futuro di Serbia e
Kosovo e, in questa
prospettiva, il governo degli Stati Uniti ha garantito il
proprio sostegno economico e politico ad entrambe le
parti.
Esprimendo il proprio
voto a favore
della richiesta di parere consultivo alla Corte, la
Spagna
ha
sottolineato come i profili giuridici della vicenda koso
vara siano sottoposti a dive
rse interpretazioni nella
comunit internazionale e la
Grecia
ha ricordato che la richiesta di pareri consultivi un diritto di tutti gli
Stati. Il
Sudafrica
, infine, intendendo evidenziare quanto lindipendenza del Kosovo sia una
questione
controversa,
ha sottolineto che sebbene 48 Stati avessero sino ad allora riconosciuto il
Kosovo, altri 144 non
avevano proceduto in tal senso
3

.
Tra gli
astenuti
, particolarmente decise le posizioni assunte da
Francia
e
Regno Unito
.
La
Francia
ha precisato che la dichiarazione dindipendenza
il risultato del processo di definizione dello
status del Kosovo avviato dalla Risoluzione 1244 (19
99) del Consiglio di Sicurezza; poich lindipendenza
del Kosovo rappresenta un caso
sui generis
, essa non mette in dubbio il rispetto dellintegrit territoriale e
della sovranit degli Stati. Ribadendo di riconoscer
e il Kosovo come Stato indipendente, la Francia ha
sottolineato che il contesto legislativo kosovaro risulta
essere in linea con gli sta
ndard europei. La richiesta di
un parere consultivo, secondo il governo

francese, non sarebbe di alcuna utilit, n contribuirebbe a sedare

le tensioni.
Il
Rappresentante del Regno Unito
(
John Sawers
) ha fortemente sostenuto che la proposta della Serbia
di richiedere un parere della Corte Internazionale di Giustizia fosse motivata
non da ragioni strettamente
giuridiche, ma piuttosto da motivi politici, persegue
ndo in particolare il fine di rallentare lemergere del
Kosovo come nazione indipendente. Lindipendenza del Kosovo , e rimarr,
una realt secondo il Regno
Unito, che ha poi motivato la propria astensione dal voto sottolineando
lassenza di un vero dibattito sulla
bozza presentata dalla Serbia, anche con riferimento alla formulazione della
domanda.
A seguito delladozione della Risoluzione, il Rappresent
ante britannico ha ancora ribadito che un parere
consultivo non potrebbe di per s determinare lo
status
del Kosovo e che solo lattuazione del
Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement
- il Piano Ahtisaari - da parte di un Kosovo
indipendente sotto la supervisione internazionale pu essere una buona
soluzione per garantire pace,
stabilit e prosperit nella regione.
Con l
ordinanza del 21 ottobre 2008
, la Corte ha invitato le Nazioni Unite e gli Stati Membri che possano
fornire informazioni sulla questione a presentare dichiarazioni scritte entro il 17
aprile 2009 e ha, in
particolare, sollecitato le autorit kosovare (ri
ferendosi a loro secondo la definizione UNMIK,
Provisional
Institutions of Self-Government of Kosovo
) a presentare le proprie osservazioni entro il termine indicato.
La pronuncia della Corte potrebbe dare un contributo significativo alla
precisazione dei criteri alla luce dei
quali possano essere correttamente valutati gli elem
enti costitutivi di un nuovo Stato nella comunit
internazionale contemporanea. In particolare, si pu pr
esumere che la Corte si esprimer da una parte sulla
legittimit della secessione
, considerando sotto un profilo teorico la questione dellautodeterminazione
esterna e valutando in concreto la sussistenza delle
condizioni di legittimit della secessione kosovara
(identificazione dei secessionisti come
popolo, gravi violazioni dei diritti
umani da parte dello Stato da cui si
intende secedere, inesistenza di altre soluzioni nel diritto interno o
internazionale) e, dallaltra,

sull
identificazione del Kosovo come Stato indipendente
alla luce del principio di effettivit.
Documenti
- General Assembly Press Release GA/10764 (8 ottobre 2008)
http://www.un.org/News/Press/docs/2008/ga10764.doc.htm
- Christopher J. Borgen,
Kosovo's Declaration of Independence: Self
-Determination, Secession and Recognition
, ASIL
Insights, February 2008
Fonti
- Osservatorio sui Balcani, http://www.osservatoriobalcani.org
- Nazioni Unite, http://www.un.org
- Corte Internazionale di Gius
tizia, http://www.icj-cij.org
- New Kosova Report,
http://www.newkosovareport.com
- Southeast European Times, http://www.southeast-europe.net
- E. Greppi,
La proclamazione dell'indipendenza del Kosovo e il diritto internazionale
, ISPI, Policy Brief n. 80, Aprile 2008
- S. Gobet, I Balcani occidentali tra enlargement
fatigue e Piano Ahtisaari, Est-Ovest n. 2/2007,
http://www.isdee.it/Abstract%20articoli/sg207.pdf
3

Fra questi, Stati Uniti, Francia,

Regno Unito, Australia, Germania, Italia (21 febbraio 2008).