Regole chiare e governo del settore:

investire nellacqua, investire in

sviluppo
Position Paper

Il presente lavoro stato redatto da Donato Berardi, Francesca Casarico e Samir Traini. Tutte le
elaborazioni sono state realizzate sulla base delle informazioni disponibili a settembre 2015.

Executive summary ............................................................................................................................... 4

1. Le regole rimettono in moto gli investimenti .................................................................................. 8
2. Il ritardo infrastrutturale e il fabbisogno di investimento dei territori ...................................... 12
2.1 Le ferite del settore.................................................................................................................... 12
2.2 Qual il reale fabbisogno ? ....................................................................................................... 16
3. Limpatto economico degli investimenti nel settore idrico .......................................................... 20
BOX - Il moltiplicatore degli investimenti idrici ........................................................................ 21
BOX - Gli investimenti strategici ................................................................................................. 25
4. I limiti degli attuali assetti di governance ...................................................................................... 28
BOX La legge siciliana di riordino del servizio idrico............................................................. 31
4.1 Governance e utilizzo delle risorse pubbliche disponibili ...................................................... 33
5. Verso il nuovo periodo regolatorio: MTI 2.0 ................................................................................. 35
5.1 Una regolazione a sostegno degli investimenti ....................................................................... 35
5.2 La rafforzata responsabilit degli Enti di governo dAmbito ................................................. 36
5.3 Le innovazioni al Metodo Tariffario Idrico .............................................................................. 37
5.4 Regolazione e finanziabilit degli investimenti: questioni aperte ......................................... 41
5.4.1 Investimenti ed equilibrio economico e finanziario ........................................................ 41
5.4.2 Valore residuo e convenzioni tipo ..................................................................................... 46
5.4.3 Perequazione finanziaria e fondo di garanzia .................................................................. 47
5.4.4 Gli oneri finanziari e le specificit del settore idrico ....................................................... 49
6. Investimenti e finanza: lo stato dellarte ........................................................................................ 51
6.1 La ritrovata fiducia nel settore ................................................................................................. 51
BOX Le tipologie di finanziamento del settore idrico ............................................................ 52
BOX Il finanziamento Viveracqua ............................................................................................ 53

Executive summary
Le infrastrutture idriche: un patrimonio comune - A distanza di quasi quattro anni dal
primo mandato di regolazione del servizio idrico conferito allAutorit per lEnergia Elettrica, il
Gas e (ora, anche) del Sistema Idrico (AEEGSI) e a meno di due dallemanazione del primo
metodo tariffario transitorio, poi consolidato nel Metodo Tariffario Idrico, il tempo sembra
maturo per un primo bilancio delle ricadute delle nuove regole. Sembra innanzitutto doveroso
premettere che le buone regole sono solo uno dei tasselli di una strategia di rilancio.
Superata la contingenza, dettata dalle emergenze e dai ritardi documentati dalle sanzioni
comunitarie e dalla conta dei disastri autunnali, necessario ripartire da un disegno pi alto,
dotato di pi ampio respiro, che delinei una strategia coerente con la rigenerazione delle risorsa,
con i cambiamenti climatici in atto e con la consegna di un patrimonio comune, di
infrastrutture in buono stato, alle generazioni future.
Per queste ragioni allo sforzo per recuperare il ritardo opportuno affiancare una analisi delle
cause che a pi livelli vi hanno concorso: dallassenza di un disegno di sviluppo incentrato
sullambiente, alle inerzie e allo stallo istituzionale dovuto ai conflitti tra Stato e Regioni, a
procedimenti autorizzativi complessi e al contempo pletorici, dove assente ogni responsabilit
sulle conseguenze del non fare, anche quando queste ultime sono di portata superiore a quelle
dellazione.
Solo di recente, con i provvedimenti contenuti nello Sblocca Italia dellagosto 2014 e nella
Legge di Stabilit 2015, con lapprodo in Parlamento della Riforma del Titolo V della
Costituzione e ancora, con la Riforma della PA, si avviata una riflessione organica sul futuro dei
servizi pubblici locali, che attendono ancora uno stabile riassetto.
Gli investimenti si rimettono in moto - I pi recenti dati disponibili mostrano una chiara
accelerazione degli investimenti realizzati e di quelli programmati per il quadriennio 20142017, segno che lavvento della regolazione indipendente ha posto le condizioni affinch il
servizio idrico torni attrattivo agli occhi degli investitori. Lincremento degli investimenti del
2014 rispetto al 2011 del 14% considerando tutte le gestioni, percentuale che sale al 30% al
netto delle gestioni in economia.
Se si confrontano gli investimenti programmati realizzati, si osserva parimenti un
miglioramento rispetto al dato del 2011 (si passa dal 78% al 82% di realizzato).
Va considerato che almeno fino al 2012 il settore ha subito lincertezza della riforma delle ATO,
soppresse nel 2009 anche se formalmente prorogate, che ha avuto pesanti ripercussioni sulla
pianificazione, sprofondando il settore in uno stallo da cui lentamente uscito solo nel 2013.
I 34 euro/abitante/anno (27 al netto dei contributi pubblici) contemplati dalla programmazione
2014-2017 non rendono adeguatamente conto dello sforzo profuso: gli investimenti
programmati si scontrano infatti con una governance ancora immatura in larga parte del
Mezzogiorno, e con una ancora inadeguata rappresentazione del reale fabbisogno.
Una polarizzazione ben visibile nei Piani degli Interventi per il periodo 2014-2017, dove a
regioni virtuose si affiancano situazioni pi problematiche. Una situazione che sintetizza il
4

diverso ruolo giocato dagli Enti locali nel governo del settore: da un lato, infatti, vi sono realt,
come la Toscana, dove il sostegno agli investimenti nel servizio idrico fa parte di un disegno
strategico avviato sin dai primi anni Duemila, e dallaltro Regioni come la Campania, dove solo di
recente, e comunque a seguito di diffida della Presidenza del Consiglio dei Ministri, stato
istituito lEnte di Governo dAmbito.
Le risultanze raccolte documentano dunque un salto di qualit che ancora non si verificato.
Appare tuttavia altrettanto evidente che senza AEEGSI sarebbe andata molto peggio.
Lanalisi degli investimenti realizzati mostra che le dimensioni delle gestioni sono una
determinante importante della capacit di attrarre finanziamenti e di avviare i cantieri. Si
riscontra infatti un tangibile divario della spesa per investimenti tra gli operatori pi strutturati,
affidatari del servizio, e i gestori di minori dimensioni: nel 2014, i primi hanno investito circa 37
euro/abitante/anno, un volume tre volte superiore ai 12 euro/abitante/anno delle gestioni
minori.
I bassi investimenti di ieri zavorrano quelli di domani - Il ritardo in cui versa il servizio
idrico ingente. AEEGSI indica in almeno 65 miliardi le esigenze per i prossimi 30 anni, circa 2,1
miliardi di euro lanno. Sono invece meno di 40 miliardi quelli attualmente incorporati nella
pianificazione dambito.
La programmazione di lungo termine non evidentemente coerente con il reale fabbisogno del
Paese perch sconta ancora molte delle contraddizioni del passato: vuoi per contenere gli
sviluppi della tariffa vuoi per non interferire con il gi precario equilibrio economico
finanziario di molte gestioni, secondo la logica per cui si fa quel che si pu.
Il reale fabbisogno 3 volte superiore alla spesa corrente - Uno scenario coerente con il
volume degli investimenti registrati nelle maggiori economie europee e che ambisca a
recuperare il ritardo accumulato negli ultimi 20 anni dovrebbe prevedere almeno 5 miliardi di
euro lanno (90 euro/abitante/anno), per assicurare una convergenza della dotazione
infrastrutturale alle migliori esperienze nazionali e internazionali.
La ridotta patrimonializzazione del servizio idrico italiano sintetizzata da un dato: 230 euro
pro capite il valore delle infrastrutture attualmente in dotazione alle gestioni (13 miliardi di
euro, tra reti idriche, reti fognarie e impianti di depurazione), rispetto ai circa 1.500 euro pro
capite del caso inglese. Il divario sembrerebbe fotografare un ritardo ingente, di una dimensione
anche superiore a quella apprezzabile attraverso le statistiche sui principali indicatori
infrastrutturali (lunghezza delle reti, perdite di rete, popolazione depurata, ecc.). Un semplice
raffronto con il caso inglese rivela, infatti, una dotazione pro capite di reti di acquedotto tutto
sommato coerente con quella del caso italiano, a segnalare che, al netto del maggiore fabbisogno
testimoniato dalle carenze nella depurazione e dalle perdite nelle reti, il sistema paga anche la
mancata emersione di parte del patrimonio esistente.
Investimenti nellacqua: un sostegno di 0,7 punti percentuali annui alla crescita del Pil Per ogni miliardo di spesa per investimenti nel settore idrico realizzati nel nostro Paese
possibile stimare un aumento del PIL pari a oltre 2 miliardi di euro e la creazione di circa 17 mila
nuovi posti di lavoro. Sono grandezze prudenziali che consentono comunque di affermare che in
uno scenario di convergenza alle migliori esperienze nazionali e internazionali (90
euro/abitante/anno) si associa un sostegno alla crescita cumulata sul prossimo decennio di una
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dimensione non trascurabile, equivalente a 6-7 punti percentuali di Pil (0,7 punti percentuali per
ciascun anno), e la creazione sul medesimo arco temporale di 1,8 milioni di posti di lavoro in
ragione danno (183mila occupati per ciascun anno).
Superare le inerzie nella governance per un nuovo progetto di sviluppo industriale La
prima emergenza da superare la necessit di superare i problemi di coordinamento tra gli enti
deputati alla programmazione (Regione, Autorit di bacino, Enti di Governo dAmbito) e di
ricostruire una catena di comando incardinata sugli EGATO alla luce del ruolo di governo a
questi ultimi assegnato dallo Sblocca Italia e dalla regolazione AEEGSI. Un percorso che necessit
di un rafforzamento degli EGATO chiamati a governare le direzioni di un disegno industriale
per il settore.
2016-2019 si completa la regolazione a sostegno degli investimenti - AEEGSI si appresta a
disciplinare alcuni tasselli mancanti nella regolazione: dalle convenzioni tipo, agli oneri
finanziari e fiscali, allintroduzione di meccanismi di profit sharing per incentivare lefficienza,
alla introduzione di premi e penalit tariffarie in materia di qualit del servizio. La nuova
regolazione attende anche la disciplina di strumenti straordinari di perequazione finanziaria per
i casi di dissesto e delle garanzie sul valore di riscatto. Nel delicato passaggio dei prossimi mesi
occorrer tener conto delle specificit del servizio idrico. Rispetto agli altri settori regolati, che
possono vantare una lunga esperienza di regolazione e che hanno beneficiato ad oggi di un
flusso di investimenti pi che decennale, appare necessario assicurare al settore idrico un
sostegno finanziario dedicato, in considerazione dellingente fabbisogno, della fragile
governance, della elevata frammentazione, oltre che di una credibilit della regolazione ancora
da consolidare. Una precondizione poggia anche sulla necessit di recuperare il pregresso,
evitando che i conguagli limitino gli spazi di crescita della tariffa necessari a finanziare gli
investimenti.
Un illustre assente: il Mezzogiorno - Le buone regole hanno certamente rimesso in moto gli
investimenti. Molto rimane, pur tuttavia, ancora da fare se nel Mezzogiorno quasi un terzo delle
gestioni (oltre 1.400) risultato destinatario di provvedimenti di decurtazione delle tariffe da
parte di AEEGSI per non avere inviato informazioni complete, sufficienti alla determinazione
delle tariffe, o per non averne inviata alcuna. Le sanzioni, che manifestano la volont di
procedere con il percorso di enforcement delle regole danno una risposta solo parziale al
problema, che origina, dalla carenza delle competenze necessarie o da una precisa volont
politica. Le sanzioni se non accompagnate da opportune iniziative di governo dei territori,
rischiano di accrescere i divari e di tradursi in una mera penalizzazione delle poche iniziative a
carattere industriale presenti. Si rendono necessari un disegno e una strategia per
linfrastrutturazione del Mezzogiorno, con competenze, percorsi e strumenti finanziari dedicati,
per avviare finalmente un disegno industriale moderno.
Alla luce delle difficolt nella governance, che affliggono alcune regioni del Mezzogiorno, sembra
importante ammettere la possibilit di surroga da parte del gestore nei confronti degli enti di
governo inerti o inadempienti, in analogia con quanto gi previsto in materia di proposta
tariffaria.
Investimenti e finanza, il ritorno delle banche commerciali - Gli investitori istituzionali
tornano a guardare al settore con maggiore fiducia: dopo il crollo delloperativit finanziaria
seguito al referendum del 2011 nel 2014 si assiste ad un ritorno di interesse degli investitori
6

istituzionali, a cui dal 2015 si affianca anche il sostegno delle banche commerciali. Alcune
rilevanti esperienze, Smat, Acquedotto Pugliese, Cap Holding, MM, Viveracqua, Acquedotto del
Fiora, Multiservizi, mostrano che le nuove regole, accompagnate da adeguate competenze
manageriali, da un solido piano industriale e da una governance locale chiara ed affidabile, sono
gi oggi in grado di assicurare uno sviluppo degli investimenti coerente con le migliori
esperienze internazionali, con un costo della provvista competitivo.
Crescita dimensionale e scala finanziaria efficiente sono requisiti imprescindibili - Gran
parte delle gestioni di piccole dimensioni impegnata a finanziare interventi non particolarmente
corposi (tra i 20 e i 30 euro/abitante/anno) lamenta difficolt allaccesso al mercato dei capitali,
a causa del basso grado di patrimonializzazione e del ridotto volume complessivo.
Per questa ragione, nelle pagine di questo studio ci si interroga sulla reale capacit delle piccole
gestioni industriali di sostenere lo sforzo di propulsione coerente con lavvio di un nuovo e pi
ambizioso corso degli investimenti, in analogia con quanto osservato nelle migliori esperienze
internazionali.
Lanalisi rivela che per realt poco patrimonializzate, il completamento della regolazione (una
compiuta disciplina delle convenzioni tipo e del valore residuo, un adeguato riconoscimento
degli oneri finanziari e fiscali) non comunque sufficiente ad assicurare la sostenibilit
dellequilibrio economico-finanziario necessaria ad attrarre i capitali. Le piccole realt soffrono
dunque di un comune problema di scala finanziaria inefficiente.
Si impone una riflessione: le alternative vanno dallaggregazione in realt pi patrimonializzate
e di maggiori dimensioni, secondo un percorso coerente con lapprodo alla gestione unica, alla
fornitura di garanzie pubbliche contro il rischio di fallimento (un fondo di garanzia giace in un
collegato ambientale da due anni), alle sinergie finanziarie e di risk-pooling tra territori.
E un percorso obbligato senza il quale ogni ambizioso percorso di recupero del ritardo rischia di
naufragare. Un cammino che potr giovarsi del sostegno della perequazione finanziaria,
chiamata ad accompagnare questo cambiamento di regime, assicurando gradualit.
La crescita delle tariffe un falso problema - Lanalisi mostra altres che quello della crescita
della tariffa un falso problema: un sentiero di efficientamento dei costi operativi, un graduale
rientro dalla morosit endemica, unitamente ad un adeguato sostegno al disagio economico
delle utenze pi deboli (bonus idrico), rappresentano un mix di azioni in grado di assicurare una
progressione della tariffa sostenibile e socialmente accettata.

1. Le regole rimettono in moto gli investimenti

Da diversi anni si discute di come colmare il pesante deficit infrastrutturale che attanaglia il
servizio idrico italiano, dallemergenza quali-quantitativa dellapprovvigionamento idrico alle
carenze della rete fognaria e della depurazione. Il Paese gi stato oggetto di condanne da parte
della Corte di Giustizia Europea per il mancato rispetto della direttiva 1991/271/CE,
concernente il trattamento delle acque reflue urbane, con sanzioni che interessano oltre 1.000
agglomerati urbani.
Dopo gli anni di incertezza causata dalla riforma delle Autorit dAmbito (AATO), avviata nel
2009 e pi volte prorogata, e dallesito del Referendum del 2011 che ha minato lassetto
tariffario del sistema, il settore stato affidato alla regolazione dallAutorit per lEnergia
Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI). La scelta di delegare (D.L. 201/11) ad unautorit
nazionale di riconosciuto standing la riscrittura delle regole motivata dalla necessit di
rifondare la credibilit di un settore industriale penalizzato da limiti strutturali: elevata
frammentazione delle gestioni, governo debole dei territori e scelte che si muovono su orizzonti
di breve periodo, secondo logiche politiche alla ricerca del consenso e con livelli di servizio non
allaltezza dei migliori standard europei.
Le competenze del nuovo regolatore si estendono a diversi aspetti: dalla definizione dei costi
ammissibili nel rispetto del principio comunitario del full cost recovery, alla determinazione del
metodo tariffario, alle fissazione di standard di qualit del servizio, alla verifica dei piani
d'ambito, alla predisposizione delle convenzioni tipo per l'affidamento del servizio.
In questi anni, nel definire un quadro di regole a sostegno degli investimenti, AEEGSI ha
ricercato un difficile equilibrio tra il necessario recupero dei costi pregressi, figli di una stagione
politica nella quale la tariffa idrica stata anche strumento di gestione del consenso, il recupero
del ritardo infrastrutturale accumulato e laggravio di costi per le utenze, in particolare per
quelle che versano in condizioni di disagio economico.
A tre anni dallinvestitura data ad AEEGSI possibile tracciare un primo bilancio. Lanalisi dei
Piani degli Interventi 2014-2017 (PdI) dei gestori con proposta tariffaria approvata dallAEEGSI
mostra una crescita significativa degli investimenti programmati rispetto a quanto realizzato nel
biennio 2012-2013: si passa infatti dai circa 24 euro/abitanti/anno ai 34 euro/abitanti/anno
(+43%). Ipotizzando un tasso di realizzazione coerente con lesperienza pi recente, e pari
all80% del programmato1, ci si pu attendere per il periodo 2014-2017 un valore degli
investimenti pro capite di 28 euro/abitante/anno, in crescita del 16% rispetto ai consuntivi del
2012. E del tutto evidente che un incremento nella capacit di realizzazione degli interventi,
coerente con una regolazione che si consolida e con un accesso pi agevole delle gestioni ai
mercati dei capitali, potrebbe condurre a esiti anche superiori.
Si pu notare tuttavia come per il Mezzogiorno il dato degli investimenti netti pro capite annui
programmati (a valere sulla tariffa) per il periodo 2014-2017 sia inferiore a quello dei

La stima del tasso di realizzazione stata effettuata rapportando gli investimenti realizzati nel biennio 2012-2013
pubblicati nella Relazione 2015 di AEEGSI al Parlamento e gli investimenti programmati, riferiti al medesimo periodo.
1

consuntivi 2012. Una evidenza che sottolinea come in questa area del Paese persistono criticit
che non appaiono superabili con il mero ricorso alle buone regole.

Investimenti netti pro-capite realizzati e programmati, anni 2012-2017

(Investimenti al netto dei contributi pubblici dei gestori con tariffa approvata dall'AEEGSI* in
/ab/anno)
Investimenti
Investimenti realizzati
programmati
2012
2013
2014-2017
Nord-Ovest
16
15
33
Nord-Est
27
34
37
Centro
35
37
48
Sud
26
10
19
Isole
4
2
16
TOTALE
24
23
34
* campione di 126 gestori che servono una popolazione di circa 40 milioni di abitanti

Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati AEEGSI

Per il periodo 2014-2017, possibile analizzare anche lo spaccato regionale come riportato dalla
Tabella seguente, da cui emerge una netta polarizzazione, con Regioni virtuose a cui si
affiancano situazioni pi problematiche. Una fotografia che sintetizza il diverso ruolo giocato
dagli Enti locali nel governo del settore: da un lato, infatti, vi sono realt, come la Toscana, dove
il sostegno agli investimenti nel servizio idrico fa parte di un disegno strategico avviato sin dai
primi anni Duemila, e dallaltro Regioni come la Campania, dove solo di recente, e comunque a
seguito di una diffida da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, stato istituito lEnte
di Governo dellAmbito.

Investimenti programmati finanziati dalla tariffa

(Investimenti al netto dei contributi pubblici programmati dai gestori con tariffa
approvata dall'AEEGSI*)
Area geografica
NORD
Valle dAosta

2014-2017
(Mln )

Pro-capite
(/ab/anno)

3.055

35

17

Piemonte

573

33

Liguria

190

39

Lombardia

849

33

Veneto

525

30

Friuli Venezia Giulia

168

46

44

71

703

40

CENTRO

1.813

48

Toscana

798

57

Umbria

86

24

Marche

255

42

Lazio

674

48

SUD E ISOLE

Lemene - ATO interregionale

Emilia Romagna

617

18

Abruzzo

74

23

Molise

Campania

10

Basilicata

22

10

Puglia

343

21

Sicilia

85

21

Sardegna

82

13

TOTALE

5.484

34

* campione di 126 gestori che servono una popolazione di circa 40 milioni di abitanti

Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati AEEGSI

E opportuno evidenziare che i dati appena esposti si riferiscono agli investimenti riconosciuti in
tariffa e non considerano gli investimenti finanziati con contributi pubblici. Motivo che in parte
pu contribuire a spiegare i valori pi contenuti osservati nelle Regioni del Sud e delle Isole che,
come noto, sono le principali destinatarie di risorse pubbliche comunitarie a sostegno agli
investimenti (si veda la Tabella).

10

Fondi CIPE: interventi deliberati nel Settore Idrico per Regione*

Interventi
(N)

Totale risorse Investimenti pro capite

(Mln)
(/ab/anno)

Sicilia

96

1164

Puglia

88

335

82

Calabria

56

261

132

Campania

214

37

Sardegna

15

54

33

Basilicata

11

32

56

TOTALE

273

2061

107

229

*Delibere CIPE 62/2011- 60/12 -87/2012 -79/2012

Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia

Si tratta di fondi messi a disposizione da diverse delibere del CIPE e rinvenienti da risorse
comunitarie. Nonostante le note problematiche e ritardi nella loro attivazione2, tali fondi
rappresentano una leva fondamentale per agevolare la ripartenza dei cantieri nelle Regioni del
Mezzogiorno: nella sola Sicilia, dove i fondi sono attualmente fermi a causa di carenze nella
progettazione, il loro utilizzo consentirebbe di quadruplicare il volume degli investimenti
attualmente finanziati dalla sola tariffa. Nel caso della Regione Puglia, che invece ha impegnato
tali fondi per finanziare gli interventi programmati per il periodo 2014-2017, la spesa pro capite
per investimenti al lordo dei contributi sale dai 21 euro/abitante/anno coperti dalla tariffa a 48
euro/abitante/anno.

2 Si

veda Contributo n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno 2015.

11

2. Il ritardo infrastrutturale e il fabbisogno di investimento dei

territori
2.1 Le ferite del settore
Il settore idrico soffre di una cronica mancanza di investimenti. Da tempo vengono evidenziate le
criticit che lo caratterizzano: dallobsolescenza delle infrastrutture, agli elevati livelli delle
perdite idriche nelle reti, alle carenze negli standard di qualit dellacqua destinata al consumo
umano, al deficit di trattamento dei reflui urbani.
La Tavola seguente riassume alcuni indicatori chiave del deficit infrastrutturale che caratterizza
il servizio idrico nei suoi tre segmenti (acquedotto, fognatura e depurazione).
Deficit infrastrutturale: copertura dei servizi per area geografica
(In % della popolazione)
Acquedotto

Fognatura

Depurazione

Depurazione

(capacit)

(carico trattato)

copertura

deficit

copertura

deficit

copertura

deficit

copertura

deficit

Nord

95%

5%

95%

5%

Centro

94%

6%

93%

7%

93%

7%

85%

15%

87%

13%

81%

Sud
Totale
Italia

98%

2%

91%

19%

9%

71%

29%

69%

31%

96%

4%

93%

7%

85%

15%

79%

22%

Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Utilitatis - Blue Book

Sebbene il servizio di acquedotto presenti un buon grado di copertura esistono ancora

problematiche persistenti e gravose che riguardano lefficienza della rete idrica di adduzione e
distribuzione. Secondo gli ultimi dati disponibili, le dispersioni idriche rimangono elevate, con il
37,4% dei volumi immessi in rete che non raggiungono le utenze finali, in peggioramento
rispetto al 2008 (32,1%). I casi di maggiore criticit si concentrano soprattutto nelle Isole e nel
Centro-Sud; tuttavia un deterioramento dello stato delle infrastrutture documento a tutte le
latitudini.
Perdite di rete (%)
Valle d'Aosta
Alto Adige
Emilia-Romagna
Trentino
Lombardia
Basilicata
Marche
Liguria
Puglia
Calabria
Veneto
Piemonte
Umbria
Toscana
Abruzzo
Friuli-Venezia Giulia
Lazio
Sicilia
Campania
Molise
Sardegna
0

10

20

Fonte: Istat, censimento delle acque per uso civile - 2012

12

30

40

50

60

Per quanto riguarda i livelli di continuit del servizio, sono circa il 9% le famiglie che dichiarano
di subire irregolarit nellerogazione, in diminuzione rispetto all11,7% del 2008. Sempre in
diminuzione, sebbene ancora in percentuale rilevante, e pari al 28%, sono le famiglie che
manifestano un disagio a bere lacqua del rubinetto (erano il 40,1% nel 2002). La sfiducia
raggiunge livelli elevati soprattutto nelle Regioni del Mezzogiorno e del Centro Italia, quali
Sardegna (53,4%), Calabria (48,5%), Sicilia (46,2%) e Toscana (38,3%).
Del resto lItalia rimane uno dei Paesi al mondo a maggiore consumo di acque minerali: la spesa
per lacquisto di acque naturali, gassate e/o naturalmente effervescenti da parte delle famiglie
supera i 3 miliardi di euro lanno, con una vendita di oltre 16 miliardi di litri e un prezzo medio
di circa 20 centesimi di euro al litro (ovvero circa 200 euro per mille litri, oltre 100 volte quello
dellacqua distribuita attraverso le reti idriche urbane).
Preoccupante appare la situazione dei servizi di fognatura e depurazione dei quali risultano
sprovvisti rispettivamente il 7% e il 22% degli italiani.
In molte Regioni italiane i carichi inquinanti civili non subiscono un adeguato trattamento, con
situazioni particolarmente critiche quali la Sicilia, dove quasi il 60% dei reflui civili privo di
trattamento. A dispetto di una graduatoria che vede in testa la maggiore delle Isole, il ritardo
infrastrutturale tuttaltro che confinato al Mezzogiorno, una volta considerato che in FriuliVenezia Giulia, in Veneto e nelle Marche la quota degli scarichi civili non depurati supera
comunque il 50%, e che la stessa Toscana e la Lombardia si collocano su valori di incidenza non
distanti.
Carichi inquinanti civili non trattati (%)
Piemonte
Trentino-Alto Adige
Umbria
Emilia-Romagna
Puglia
Molise
Basilicata
Sardegna
Liguria
Lazio
Campania
Abruzzo
Valle d'Aosta
Lombardia
Calabria
Toscana
Marche
Veneto
Friuli-Venezia Giulia
Sicilia
0

10

20

30

40

50

60

70

Fonte: Istat, censimento delle acque per uso civile - 2012

Il trattamento delle acque reflue urbane essenziale per assicurare la tutela della vita nei fiumi e
evitare leutrofizzazione delle coste, eppure lItalia registra ancora ritardi nelladeguarsi agli
obiettivi previsti dalla Direttiva 91/271/CE (recepita con il D. Lgs. 152/2006, il Codice
dellAmbiente).

13

Secondo i dati disponibili sul portale Italia Sicura del Governo3 sono pi di 1.000 gli agglomerati
con oltre 2 mila abitanti equivalenti che non sono dotati di adeguate infrastrutture di raccolta e
trattamento dei reflui, per le quali sono gi scattate procedure di richiamo da parte della
Commissione UE o oggetto di condanna da parte della Corte di Giustizia Europea (CGE).

Mappa delle infrazioni per agglomerato in Italia

Fonte: Italiasicura

In due casi (il primo aperto nel 2004, il secondo nel 2009) il rinvio al giudizio della CGE si gi
risolto in una condanna. Una terza procedura in corso: si tratta della n. 2014_2059 per mancata
attuazione della direttiva 1991/271/CEE in relazione alla quale un parere motivato, ultimo
passo che precede quello del rinvio al giudizio, stato inviato allItalia il 26 marzo u.s.
Le stime del Ministero dellAmbiente e dalla Tutela del territorio (MATT) pongono a oltre 485
milioni di euro lammontare delle sanzioni in arrivo a partire dal 2016 e fino al completamento
delle opere.

http://italiasicura.governo.it/site/home/acquepulite.html

14

Infrazioni comunitarie per Regione e procedimento

C 565-10
C 85-13
PR 2014-2059
mancato
mancata
mancato
trattamento realizzazione
trattamento
scarichi per
fognatura e
scarichi per
agglomerati pretrattamento agglomerati
>10 000 ab.
scarichi
>2 000 a.e.

TOTALE

Potenziali
sanzioni
(Mln)

Abruzzo

26

28

Basilicata

41

41

8
-

Calabria

18

130

148

38

Campania

115

124

21

Emilia Romagna

10

10

Friuli-Venezia Giulia

10

20

66

Lazio

Liguria

18

18

Lombardia

14

114

128

74

Marche

46

48

11

Piemonte

Provincia di Bolzano

Provincia di Trento

Puglia

36

45

19

Sardegna

64

67

19

Sicilia

63

174

242

185

Toscana

42

42

Umbria

Valle d'Aosta

Veneto
TOTALE

37

38

110

41

876

1027

481

Legenda
C 565-10: Causa in cui l'Italia stata condannata con sentenza 19 luglio 2012 per mancato trattamento degli
scarichi di agglomerati con pi di 10.000 abitanti.
C 85 -13: Causa in cui l'Italia stata condannata con sentenza 10 aprile 2014 per mancata realizzazione di reti
fognarie e trattamento preventivo prima dello scarico.
PR 2014-2029: Procedura d'infrazione relativa al trattamento delle acque reflue urbane negli agglomerati con
carico generato superiore a 2.000 abitanti equivalenti

Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia e MATT

La ricognizione delle criticit desumibile dai Programmi degli Interventi trasmessi dagli EAGTO
ad AEEGSI ha evidenziato:
-

una significativa discontinuit del servizio, importanti perdite di rete e carenza di sistemi
fognari e depurativi nellarea Sud e Isole;
lassenza di misuratori e limitate attivit di lettura dei contatori nellarea Centro;
criticit riguardo lo stato di conservazione di reti e impianti nellarea Nord.

Si pu comprendere perch la promozione degli investimenti necessaria per raggiungere

obiettivi quali: estendere la copertura dei servizi idrici a quelle aree che ne sono tuttora
sprovviste, in particolare nel Mezzogiorno; mantenere il buono stato di funzionamento delle reti
e degli impianti esistenti; ridurre i livelli delle perdite ad impedire che i reflui urbani siano
riversati nellambiente senza un trattamento adeguato.

15

2.2 Qual il reale fabbisogno ?

Ad oggi il Paese non dispone di un sistema informativo in grado di identificare il reale
fabbisogno di investimento del servizio idrico.
Negli ultimi anni in diverse occasioni si cercato di pervenire ad una sua quantificazione4. La
stessa AEEGSI nel luglio del 2013 ha recepito la proiezione oramai consolidata di un fabbisogno
di 65 miliardi di euro in trentanni, ossia circa 2,17 miliardi di euro lanno, corrispondenti a un
flusso di 36 euro/abitante/anno a valori 20115. Tuttavia, tale stima, basata su una
estrapolazione dai Piani dAmbito (logica bottom-up), ritenuta a distanza di pochi anni
superata, in ragione della carenza di ricognizioni affidabili: una situazione figlia soprattutto di
una gestione politica della tariffa, ispirata alla massima secondo cui si fa quel che si pu.
Non a caso la dimensione degli interventi previsti dalla pianificazione risulta ad oggi ancora
notevolmente distante da quella dei maggiori Paesi europei: siamo allo stesso tempo tra i Paesi
che investono meno in Europa e tra quelli con il peggiore stato delle infrastrutture idriche.
In effetti la stessa AEEGSI, gi nel 2013, ha riconosciuto che la pianificazione pu risentire di una
sottostima riconducibile al ritardo nelle revisioni dei Piani dAmbito dovuto a tempi lunghi di
recepimento degli obiettivi imposti dalla Direttiva Quadro sulle Acque (2000/60/CE) e dallo
stallo istituzionale legato al conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni6.
Del resto, un quadro di regole ancora incompleto riguardo le convenzioni tipo e il valore residuo
delle opere, e incardinato essenzialmente sul metodo tariffario e su una programmazione
dettagliata degli interventi sul periodo 2014-2017, oltre ai tempi necessariamente stretti degli
adempimenti richiesti, hanno certamente incoraggiato una soluzione di compromesso, e
condotto nuovamente ad una stima non realistica del fabbisogno anche in occasione della pi
recente revisione della pianificazione 2014. La congiunzione di una interpretazione restrittiva
del rispetto dellequilibrio economico-finanziario, sostanziato dal rimborso integrale del debito
per interventi da realizzare entro la scadenza della concessione7, e il freno della politica locale
agli aumenti tariffari, hanno di frequente condotto alla decurtazione dei piani di investimento e
alla dilazione delle opere.
Alla luce della mancanza di una quantificazione attendibile del fabbisogno di investimento, non
appare fuori luogo fare riferimento alle indicazioni offerte da Paesi, come lInghilterra che hanno
una dimensione comparabile, in termini di popolazione residente, e una esperienza di
regolazione e governo del settore assai pi lunga.
Il flusso annuale degli investimenti sviluppato dal settore idrico inglese peraltro coerente con
le esperienze di altri Paesi Europei, quali Germania, Danimarca, Francia, che presentano una
migliore dotazione di infrastrutture idriche rispetto allItalia, a suggerire che lintensit dello

Si vedano anche OCSE (2013), Anea (2013) e Federutility (2013).

DCO 339/2013/R/IDR.
6 Si veda Contributo n. 34 - Acqua - Riforma della Costituzione: sull'ambiente decide lo Stato, marzo 2015.
7
LArt. 6.2, Allegato A, delibera 643/2013/R/IDR richiede di tener conto dellestinzione, entro la scadenza
dellaffidamento, dei finanziamenti contratti per la realizzazione degli investimenti.
4
5

16

sforzo profuso nel nostro Paese inadeguata a realizzare le infrastrutture gi oggi necessarie e a
rispondere alle ulteriori esigenze che si prospettano per le generazioni future.
Non sembra dunque azzardato ritenere che in termini di patrimonializzazione, cio di valore
delle infrastrutture di cui ciascun cittadino dotato, il nostro Paese debba aspirare a colmare il
divario che ci separa dalle migliori esperienze europee.
Investimenti nel settore idrico: un confronto europeo

Fonte: Utilitatis - Blue Book

Il settore idrico inglese, tra il 1989 e il 2015, ha investito complessivamente 125 miliardi di
sterline (espressi a valori attuali), equivalenti a oltre 2 mila sterline pro capite.
Laccelerazione degli investimenti, sostenuta da una regolazione incentivante, ha permesso un
significativo miglioramento della qualit del servizio erogato agli utenti finali (qualit dellacqua,
contenimento delle perdite, estensione e copertura delle reti, ecc.) e, soprattutto, un rinforzo alla
protezione ambientale.
Il flusso di investimenti, pari a circa 20 miliardi di sterline per ciascun periodo regolatorio
(quinquennale), ha permesso al settore di raggiungere una patrimonializzazione coerente con il
fabbisogno: le immobilizzazioni nette a fini regolatori (regulatory asset base, RAB) sono oggi pari
a 63 miliardi di sterline (circa 88 miliardi di euro al cambio corrente), corrispondenti a circa
1.100 sterline pro capite (poco meno di 1.500 euro/abitante).
Per lItalia si pu stimare che il patrimonio del servizio idrico si attesti oggi a circa 12/13
miliardi di euro8, corrispondenti a circa 230 euro/abitante: un valore di quasi 7 volte inferiore a
quello inglese.
Il divario sembrerebbe fotografare un ritardo ingente, di una dimensione anche superiore a
quella apprezzabile attraverso le statistiche sui principali indicatori infrastrutturali (lunghezza
delle reti, perdite di rete, popolazione depurata, ecc.). Un semplice raffronto con il caso inglese
8

Il dato relativo alla RAB del nostro campione, pari a 7,5 miliardi, si discosta di circa 2 miliardi rispetto a quanto
indicato da AEEGSI nella relazione annuale 2015, da cui emerge che il valore degli investimenti (riferito ai due terzi
della popolazione) come risultante dagli atti sottostanti alle predisposizioni tariffarie a oggi approvate presuppone
interventi pari al valore totale dalla relativa RAB: lindicatore, calcolato come media ponderata per la popolazione
residente, rappresentato dal rapporto fra gli interventi programmati fino al 2017 e il valore delle infrastrutture
idriche esistenti, infatti di poco superiore allunit, in parte anche in ragione del sottodimensionamento della RAB
del settore. Secondo i dati a disposizione di AEEGSI, i soggetti competenti hanno quantificato, per il periodo 20142017, un fabbisogno di investimenti pari a circa 5,5 miliardi di euro, al netto dei contributi pubblici.

17

rivela, infatti, una dotazione pro capite di reti di acquedotto tutto sommato coerente con quella
del caso italiano, a segnalare che, al netto del maggiore fabbisogno testimoniato dalle carenze
nella depurazione e dalle perdite nelle reti, il sistema paga anche la mancata emersione di parte
del patrimonio esistente9.
Dallo spaccato territoriale emerge poi una netta cesura tra larea centro settentrionale e
meridionale del Paese. La patrimonializzazione presenta valori pi elevati nelle Regioni del Nord
(276 euro/abitante), con una consistenza doppia rispetto allarea del Sud e delle Isole (128
euro/abitante), e di poco superiore a quella delle Regioni del Centro (249 euro/abitante).
Servizio Idrico in Italia: valore delle immobilizzazioni nette
(Anno 2013)
Immobilizzazioni nette
pro capite

Immobilizzazioni nette

Nord
Centro

/ab
276
249

Mld
7,5
2,9

Sud

128

2,6

Italia
230
Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO

13,0

Sono valori che manifestano il ritardo infrastrutturale del Paese, quantificabile in un divario
medio di RAB pro capite rispetto allesperienza inglese di 1.200 euro/abitante, ovvero 75
miliardi di euro in minore patrimonializzazione10.
Le Figure seguenti mostrano la stima del volume di investimenti annui necessari a traguardare
un obiettivo di patrimonializzazione coerente con il fabbisogno espresso dal settore idrico
inglese al variare della finestra temporale considerata. La misura del flusso annuale va dai 9,8
miliardi di euro lanno nellambizioso scenario in cui lobiettivo viene raggiunto nei prossimi 10
anni (entro il 2025) ai 6,2 miliardi di euro lanno in uno scenario a 20 anni (entro il 2035), sino
al pi abbordabile valore di 5,4 miliardi di euro lanno su un orizzonte di 30 anni (ovvero entro il
2045)11.

Le valutazioni fanno infatti riferimento alla sole opere iscritte tra i cespiti di pertinenza del servizio idrico integrato e
per le quali stato possibile documentare la natura dei fondi impiegati per la loro realizzazione (contributi pubblici o
finanziamenti). Trattandosi di opere e di incartamenti che in taluni casi affondano le loro origini in tempi lontani, e in
gestioni in economia degli Enti Locali, lassenza di una contabilit analitica in questi ultimi pregiudica la stessa
possibilit di ricostruzione.
10 Occorre precisare che il grado di patrimonializzazione delle diverse gestioni/territori presenta anche nel caso
inglese una certa eterogeneit: tra i 13 gestori del servizio idrico inglese si va da un minimo di 220 euro/abitante ad
un massimo di oltre 2.600 euro/abitante, a suggerire limportanza di un valutazione puntuale dei fabbisogni quale
attivit propedeutica alla costruzione di scenari di investimento nei singoli territori.
11 La riduzione meno che proporzionale del flusso medio annuale di investimento che si osserva allampliarsi
dellorizzonte temporale di riferimento riflette la necessit di incrementare il flusso di investimenti necessario a
mantenere in efficienza lo stock di capitale esistente, per tenere conto dellobsolescenza dei cespiti. Gli scenari si
basano su una assunzione di vita utile residua di 15 anni per lo stock di capitale esistente, e in parte gi ammortizzato,
e di 25 anni per i cespiti di nuova realizzazione.
9

18

SII in Italia: flusso di investimento medio annuale al variare dell'orizzonte temporale

(In Mld)
PdI
2014/2017

10 anni

Anni al raggiungimento del target

20 anni

30 anni

Nord

0,9

4,5

2,9

2,5

Centro

0,6

1,9

1,2

1,1

Sud

0,4

3,4

2,1

1,9

Italia

1,9

9,8

6,2

5,4

Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO, OFWAT

Le proiezioni per area geografica prevedono uno scenario di convergenza, ovvero ipotizzando
che il flusso di investimenti permetta a tutte le aree di raggiungere nel tempo preventivato il
medesimo livello di patrimonializzazione. Ci implica un flusso di investimenti maggiore nelle
realt che ad oggi versano in condizioni maggiormente deficitarie, ovvero nelle Regioni del Sud e
delle Isole, laddove anche nellorizzonte di pi lungo termine il flusso annuale dovrebbe crescere
di quasi cinque volte rispetto ai valori espressi dalla pianificazione sul 2014-2017. Il percorso si
presenta ambizioso anche per le Regioni pi virtuose del Nord dove il cambio di regime
dovrebbe vedere un volume di investimenti quasi 3 volte superiore a quello incorporato nella
pianificazione pi recente. Questa siffatta evoluzione comporta un riequilibrio del peso relativo
della RAB delle diverse aree sul totale nazionale: il peso al Nord passerebbe dal 58% al 46%,
mentre quello del Sud e delle Isole salirebbe al 34% dal 20% attuale, un valore pi coerente con
quello della popolazione residente.
E evidente che quello descritto un esercizio puramente teorico che ha il pregio di quantificare
la dimensione dello sforzo necessario al raggiungimento di una dotazione patrimoniale coerente
con quella di un Paese di pi lunga tradizione di regolazione indipendente.
E di tutta evidenza la natura straordinaria dello sforzo a cui chiamata larea pi deficitaria del
Paese, il Mezzogiorno: uno scenario nel quale difficilmente lo sviluppo degli investimenti potr
essere sostenibile con le sole risorse auto-generate dalla tariffa.
Resta il fatto che, a prescindere dalle specificit geografiche, i circa 5 miliardi lanno di
investimenti su un orizzonte temporale trentennale costituiscono una misura coerente con il
flusso annuale di investimenti pro capite (80-100 euro/abitante) che caratterizza le maggiori
esperienze europee.

19

3. Limpatto economico degli investimenti nel settore idrico

Lidrico un settore che presenta elevate ricadute in termini di ricchezza, redditi e occupazione
attivati dagli investimenti.
Limpatto economico di un programma di investimenti nelle infrastrutture idriche va ben oltre i
benefici diretti per il settore. Le ulteriori direttrici sono almeno due:
i benefici indiretti, che creano valore a monte del servizio, dalla realizzazione opere
alle forniture di materiali, apparecchiature e servizi (con ricadute positive le aziende che
si occupano della progettazione, per i produttori di impianti e tecnologie, per ledilizia,
ecc.);
gli effetti di spillover, che catturano le ricadute e i benefici non solo economici, come ad
esempio la riduzione dellinquinamento delle acque e la migliore protezione
dellambiente in senso pi ampio.
Il complesso di queste interazioni e effetti diretti e indiretti comunemente indicato con il
termine di moltiplicatore della spesa pubblica. Si tratta dellincremento nei redditi interni
(tipicamente misurato in termini di Pil) che consegue allaumento di una unit addizionale di
investimento (i.e. quanti euro di redditi interni si creano nel Paese a fronte di 1 euro in pi di
investimenti). Si pu facilmente intuire come tale quantificazione tanto maggiore quanto
maggiore lattivazione di produzione interna piuttosto che estera, e quanto maggiore la
propensione al consumo o nuovo investimento di coloro che percepiscono i redditi distribuiti
dal settore e dai settori da esso attivati. Le ricadute occupazionali, che sono poi un buon
corollario delle ricadute economiche, sono tanto maggiori quanto pi elevata lintensit di
lavoro delle produzioni e dei settori attivati dagli investimenti addizionali.
I risultati degli studi12 indicano che gli investimenti nel settore idrico generano ricadute positive
superiori a quelle di impieghi alternativi, sia nellambito della spesa pubblica sia di altri settori
infrastrutturali. Ricadute che sono peraltro concentrate nei territori destinatari degli interventi.
Assumendo prudenzialmente un valore del moltiplicatore pari a 2 e una stima di 17 mila
occupati addizionali per ogni miliardo di Pil a regime, coerenti con la fascia bassa delle
quantificazioni rinvenute negli studi, possibile offrire una misurazione dei benefici
occupazionali e di Pil associati ad alcuni scenari di investimento nel nostro Paese:
un primo scenario (conservativo) quello rinveniente dal volume degli investimenti
previsto dai diversi piani di ambito (38 miliardi complessivi, 12,8 miliardi nei prossimi
10 anni);
un secondo scenario (consolidato) proietta sui prossimi 10 anni uno sviluppo degli
investimenti coerente con il fabbisogno indicato da AEEGSI (21 miliardi, 65 miliardi nei
prossimi 30 anni);
un terzo scenario (sviluppo) quello coerente con il volume di investimenti realizzati
dalle migliori esperienze europee, se si assume un percorso di convergenza (90
euro/abitante/anno, ovvero 5 miliardi di euro lanno).

12

Si veda il Box Il moltiplicatore degli investimenti idrici.

20

La Tavola che segue illustra le diverse possibili quantificazioni.

Stima dell'impatto su PIL e occupazione degli investimenti nel settore idrico
Impatto cumulato
su 10 anni

Impatto annuale

Scenari

Investimenti annui Investimenti Investimenti

pro capite
medi annuali in 10 anni
PIL
PIL
Occupazione
(/ab/anno)
(Mld )
(Mld )
(Mld ) (Var %) (Addetti)

PIL
Occupazione
(Mld )
(Addetti)

Conservativo

21

1,3

12,8

2,6

0,2%

42.557

25,5

Consolidato

34

2,1

20,7

4,1

0,3%

68.902

41,3

425.569
689.017

Sviluppo
90
5,5
54,7
Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati ISTAT, EGATO, AEEGSI

10,9

0,7%

182.387

109,4

1.823.868

Nello scenario conservativo limpatto sul PIL stimabile in 2,6 miliardi di euro allanno (+0,2%
di aumento del PIL di inizio periodo) con la creazione di oltre 40 mila nuovi posti lavoro allanno.
Nello scenario consolidato, il PIL aumenterebbe di oltre 4 miliardi allanno con attivazione di
quasi 70 mila posti di lavoro annuali. Infine in quello di sviluppo, laumento del PIL annuale
supera i 10 miliardi allanno con oltre 180 mila nuovi posti di lavoro.
Sono grandezze prudenziali che consentono comunque di affermare che allo scenario di
convergenza verso le migliori esperienze internazionali (investimenti per 90
euro/abitante/anno) si associa un sostegno annuo alla crescita del Pil dello 0,7% e la creazione
dellequivalente di 182 mila nuovi occupati.

BOX - Il moltiplicatore degli investimenti idrici

Gli studi empirici volti a quantificare le ricadute sulle economie locali e/o sullintero sistema
economico degli investimenti nel settore idrico sono in gran parte di matrice internazionale e
misurano la relazione tra la spesa per investimenti infrastrutturali nel settore idrico e alcune
variabili economiche, quali il prodotto interno lordo e il numero degli occupati.
Pereira (2000) per gli USA e Pereira e Pereira (2015) per il Portogallo indagano levoluzione del
prodotto interno lordo e delloccupazione a fronte della spesa in conto capitale nel settore idrico
su orizzonti temporali di lungo termine (1956-1997 per gli USA, 1978-2011 per il Portogallo).
Lelasticit rispetto al PIL oscilla dallo 0,8% nel caso americano al 3% nel caso portoghese,
mentre lelasticit rispetto alloccupazione si colloca intorno all1%13.

Lelasticit stimata dal modello deve essere interpretata come la variazione percentuale nelle variabili economiche
indagate per ogni punto percentuale di variazione degli investimenti in infrastrutture idriche.
13

21

Elasticit del PIL e dell'occupazione rispetto alla spesa per investimenti nel settore idrico
Autore

Pereira 2000

Misura

Anni

USA

1956-1997

Portogallo

1978-2011

Investimenti infrastrutturali in
acquedotto e fognatura su:
(1) PIL
(2) Occupazione

Investimenti infrastrutturali in
acquedotto e fognatura su:
Pereira e Pereira 2015
(1) PIL
(2) Occupazione

Elasticit degli
Investimenti

Paese

(1) 0,00856
(2) 0,01239

(1) 0,0296
(2) 0,0181

Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche

Gli stessi autori indagano anche la dimensione del moltiplicatore associato agli investimenti in
infrastrutture, ovvero la variazione monetaria nel prodotto interno lordo e nel numero di nuovi
posti di lavoro per ogni variazione unitaria degli investimenti in infrastrutture. Pereira (2000)
stima per gli USA un incremento di lungo termine di oltre 6$ nel Pil per ogni dollaro investito in
infrastrutture idriche, Pereira e Pereira (2014) per il Canada quantificano un aumento di oltre
8$, mentre per il Portogallo Pereira e Pereira (2015) prospettano un incremento di quasi 5 per
ogni euro investito in infrastrutture idriche.
Effetti moltiplicativi su PIL e occupazione di un investimento unitario monetario
nel settore idrico
Autore

Misura

Paese

Anni

Prodotto Marginale

Pereira 2000

Effetto degli investimenti in

acquedotto e fognatura sul PIL

USA

1956-1997

$ 6,35

Pereira e Pereira 2014

Effetto degli investimenti in

acquedotto e fognatura sul PIL

Canada

1976-2011

$ 8,29

Pereira e Pereira 2015

Effetto degli investimenti in

acquedotto e fognatura sul PIL

Portogallo

1978-2011

4,80

Fonte: elaborazioni Laboratorio SPL REF Ricerche

Altri studi hanno indagato il moltiplicatore degli investimenti in infrastrutture idriche sul
reddito e sulloccupazione. Tra questi, il Bureau of Economic Analysis (2008) del Dipartimento
del Commercio degli Stati Uniti dAmerica calcola che per ogni dollaro aggiuntivo investito nel
settore idrico si ha un aumento del valore della produzione nei settori industriali a valle di circa
2,62 dollari. Sotto il profilo delle ricadute occupazionali, la creazione di un nuovo posto di lavoro
nel settore idrico conduce alla creazione di 3,68 nuovi occupati in attivit collegate. Sono valori
medi che sottendono una elevata variabilit a livello territoriale, ma che comunque confermano
che il settore idrico un settore che assicura elevate ricadute economiche e occupazionali ai
territori14.
14

Sulla corretta quantificazione dei moltiplicatori si incentrato negli anni pi recenti un acceso dibattito. A
completamento si riporta un dato: nel caso dei programmi di aumento della spesa pubblica levidenza disponibile
indica che lattivazione di Pil pu oscillare tra valori del moltiplicatore inferiori allunit (Cogan e altri, 2009)
nellipotesi che i percettori di redditi decidano di aumentare il tasso di risparmio, anticipando maggiori tasse future, e
in questo modo neutralizzando parte dei benefici dello stimolo iniziale, e valori superiori a 1,5 (Romer e Bernstein,
2009), nellipotesi che la politica monetaria abbia segno espansivo e i tassi di interesse siano bassi. Un dibattito che

22

La letteratura sembra anche indicare che lintensit dellimpatto degli investimenti in

infrastrutture idriche sulleconomica sia inversamente proporzionale alle condizioni di partenza,
ovvero al grado di sviluppo dello stock infrastrutturale al momento di avvio dellaccelerazione
sugli investimenti.
USA: stima del moltiplicatore degli investimenti nel settore idrico
su domanda e occupazione con modello Input-Output
Incremento PIL
(dollari)1

Incremento
occupazione
(unit)2

USA

2,62

3,68

Min

1,22

1,97

Max

2,19

3,06

1) Aumento in termini di valore economico della produzione di tutti i settori industriali causato da un
aumento di un dollaro nel valore economico del settore idrico
2) L'effetto sull'impiego l'aumento del numero di posti di lavoro in tutti i settori industriali dovuto ad
un posto di lavoro addizionale creato nel settore idrico

Fonte: Bureau of Economic Analysis (2008)

Sempre con riferimento al caso USA, il Clean Water Council (2009) stima che linvestimento di 1
miliardo di dollari in infrastrutture idriche pu triplicare la domanda di beni e servizi a livello
nazionale con un effetto moltiplicativo compreso tra 2,87 e 3,46 miliardi di dollari, in grado di
attivare nuova occupazione compresa tra i 20 mila e i 26 mila nuovi addetti, anche in questo
caso con intensit differenziate a livello regionale e locale.
Pi di recente uno studio del National Economic&Labor Impatcs of the Water Utility Sector
(2014) ha quantificato le ricadute dellattivit delle 30 maggiori gestioni del servizio idrico
americane nel periodo 2014-202315. La spesa programmata pari a 23 miliardi di dollari lanno,
di cui il 60% destinata a finanziare costi operativi e la restante quota del 40% a manutenzione
straordinaria e nuovi investimenti. Grazie alleffetto del moltiplicatore, indicato in 2,17 si stima
un contributo al Pil americano di oltre 50 miliardi di dollari lanno (524 miliardi di dollari nei
dieci anni) e lattivazione di 289mila occupati allanno (2,9 milioni in dieci anni) tra lavoratori
diretti e indiretti, nonch ricadute in termini di aumento dei redditi da lavoro per i sistemi locali
nei quali le opere sono realizzate pari a 19 miliardi allanno (189 miliardi in dieci anni).
USA: stima dell'impatto sull'economica del piano di investimenti nel settore idrico 2014-2023
(spese operative e spese di capitale per 230 Mld US$)

Impatto complessivo (10 anni)

Impatto annuale

Addetti
(Mgl)

Reddito da lavoro
(Mld $)

PIL
(Mld $)

2.900

189

524

289

19

52

Fonte: WRF e WERF (2014)

Il contributo al Pil della sola spesa in conto capitale di 22 miliardi di dollari lanno (con effetto
moltiplicativo pari a circa 2,6) e sono circa 130mila lanno i nuovi posti di lavoro creati grazie al
volume di investimenti addizionali.

rispetto alle quantificazioni riportate pi sopra sembra suggerire lopportunit di veicolare i pur ristretti spazi di
spesa pubblica verso gli investimenti nelle infrastrutture idriche.
15 Le gestioni considerate servono una popolazione di 83 milioni abitanti e occupano 36.500 addetti.

23

USA: stima dell'impatto sull'economica del piano di investimenti nel settore idrico 2014-2023
(spese in conto capitale per 88 Mld US$)
Impatto complessivo
Impatto annuale
(sui 10 anni)
Addetti (Mgl unit)
PIL (Mld US$)

Effetto diretto

Effetto
indiretto

1.300

131

50

81

225

22

14

Fonte: WRF e WERF (2014)

24

BOX - Gli investimenti strategici

Una ricognizione dei Programmi degli Interventi 2014-2017 dei principali gestori del SII rivela
investimenti ambiziosi. Tra di essi possibile rinvenire alcune opere che pi di altre presentano
caratteri di strategicit in quanto connotate da un impatto significativo sul territorio locale in
termini di impulso allattivit economica e di miglioramento della qualit del servizio e della
risorsa idrica. La Tabella seguente ne riporta un elenco sintetico con indicazione del gestore
chiamato a realizzarle, lambito territoriale di riferimento, la declinazione dellopera e il
controvalore in termini di impegno monetario.
Elenco opere "strategiche" per gestore e area territoriale
Valore
Investimento
(Mln )

Gestore

ATO

SMAT

ATO 3 - Torinese

SMAT

ATO 3 - Torinese

Collettore mediano per acque di prima pioggia ed adeguamento del

collettore intercomunale
Acquedotto Valle Orco a servizio dell'Eporediese e del Canavesano

SMAT

ATO 3 - Torinese

Potenziamento quali-quantitativo dell'impianto di potabilizzazione del Po

ATO Citt di
Milano
ATO Citt di
Milano

Interventi di risanamento e riabilitazione, tramite interventi trenchless

tipo CIPP e consolidamento statico, di reti fognarie in localit diverse
Ristrutturazioni edili-elettromeccaniche (anche comprensive di impianti
di biodenitrificazione) delle Centrali Acquedottistiche

ATO Citt di
Milano

Interventi di sostituzione e/o potenziamento, con nuove pose, e di

risanamento, con tecniche trenchless varie, in vie diverse di tubazioni
vetuste e/o ammalorate in ghisa grigia e acciaio della rete acquedottistica

50

ATO provincia di
CAP HOLDING
Milano

Costruzione di nuovi collettori e di nuove reti di fognature e relative

infrastrutture di volanizzazione funzionali al potenziamento del servizio
di raccolta e recapito delle acque reflue ed riduzione di infiltrazioni di
acque parassite

107

ATO provincia di
CAP HOLDING Milano e Monza
Brianza

Costruzione di oltre 85 km di nuovi collettori e di nuove reti di fognature

funzionali al corretto recapito dei reflui agli impianti di depurazione di
bacino (Infrazioni Comunitarie)

77

ATO provincia di
CAP HOLDING Milano e Monza
Brianza

Riassetto e costruzione di condotte idriche intercomunali e di reti di

distribuzione locali per l'aumento della disponibilit di risorsa idrica e la
riduzione delle perdite

61

ACEA

ATO 2 Roma

Messa in sicurezza acquedotto Peschiera

400

ACEA

ATO 2 Roma

Potenziamento e adeguamento della linea liquami dell'impianto di

depurazione Roma Nord

48

ACEA

ATO 2 Roma

Collettore di Isola Farnese crescenza III lotto

34

HERA

ATO RIMINI

Piano di balneazione delle acque di Rimini

85

HERA

ATO Trieste

Adeguamento depuratore di Servola

47

HERA

ATO Bacchiglione Adeguamento depuratore Ca'Nordio

20

IREN

ATO Genova

Costruzione nuovo impianto e fangodotto del depuratore Area Centrale

99

IREN

ATO Genova

Costruzione sistema di collettamento e impianto del depuratore di Entella

71

IREN

ATO Genova

Costruzione impianto depuratore di Rapallo

41.5

VIVERACQUA

ATO Brenta

Ampliamento dell'impianto di depurazione di Montegrotto Terme

7,3

VIVERACQUA

ATO Bacchiglione Raddoppio linea adduttrice idrica Arsiero - Piovene Rocchette

8,5

VIVERACQUA

ATO Laguna Veneta Realizzazione rete fognaria in San Giorgio di Livenza - Caorle

2,4

AQP

ATO Puglia

Potenziamento dell'impianto di depurazione di Bari Ovest e Bari Est

61

AQP

ATO Puglia

Progetto di Risanamento Reti 2

44

ATO Puglia

Realizzazione di un nuovo adduttore di 37 Km per il completamento del

Sifone Leccese Ramo Ionico dal serbatoio di San Paolo (in agro di Salice
Salentino) al serbatoio di Secl

34

MM
MM

MM

AQP

Opera

Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su informazioni dei gestori

25

166
153
97
80
70

Una buona parte delle opere riguarda la depurazione, con l adeguamento e/o costruzione di
depuratori per risolvere una serie di criticit quali la vetust degli impianti, la presenza di
scarichi fuori norma e non conformit alla Direttiva UE 91/271/CEE. Nel caso della citt di Roma
emersa la necessit di adeguare il collettamento dei reflui a seguito della eliminazione di
scarichi diretti ai fossi e alleliminazione degli impianti di depurazione minori, mentre per
quanto riguarda larea di Padova risulta urgente la necessit di ampliare la capacit di
trattamento dei reflui per garantirne un adeguato trattamento. Il secondo segmento per numero
di interventi strategici lacquedotto. Gli interventi sono principalmente volti a migliorare il
livello di efficienza della distribuzione idrica, tramite revamping delle stazioni di pompaggio o
ricerca e recupero delle perdite, e a perseguire il miglioramento del livello qualitativo e
quantitativo della risorsa idropotabile. Per quanto riguarda le reti fognarie si annoverano

26

interventi nella Citt di Milano per garantire la funzionalit idraulica nonch statica dei collettori
fognari cittadini ammalorati e nella Citt di Roma con la realizzazione di un grande collettore
fognario di intercettazione degli scarichi e di trasporto nella zona di Isola Farnese e della
Giustiniana. Infine, ma non da meno, si evidenziano il piano di balneazione delle acque di Rimini
finalizzato a risolvere il problema dei divieti di balneazione che scattano sulla fascia costiera in
seguito all'apertura degli scarichi a mare, il potenziamento quali-quantitativo dell'impianto di
potabilizzazione del fiume Po e il collettore mediano per acque di prima pioggia ed adeguamento
del collettore intercomunale nella zona di Torino.

27

4. I limiti degli attuali assetti di governance

I recenti interventi legislativi, dallo Sblocca Italia (D.L. 133/2014), alla Legge di Stabilit
(L.190/2014), alla Riforma del Titolo V della Costituzione e alla recente Riforma Madia
sembrano cogliere la necessit di un riassetto nel governo dei servizi pubblici locali, con
lattivazione di poteri sostituivi da parte delle amministrazioni centrali nei confronti di Regioni e
Enti locali nei casi di reiterata inadempienza.
Lo scopo rinforzare la catena di comando ponendo le condizioni per rimediare alle carenze
fotografate nelle numerose Sentenze di condanna della Corte di Giustizia Europea in materia di
ambiente e utilizzare al meglio le risorse comunitarie disponibili. Si tratta, in particolare, dei
fondi del nuovo ciclo di programmazione degli interventi infrastrutturali per il periodo 20142020 relativi al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e Fondo Sociale Europeo.
Lo Sblocca Italia intervenuto sugli aspetti di governance del settore prescrivendo:
lindividuazione da parte delle Regioni degli Enti di Governo dAmbito (EGATO) entro il
termine perentorio del 31 dicembre 2014, prevedendo, in difetto, lattivazione dei poteri
sostitutivi da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
ladesione obbligatoria dei Comuni agli EGATO, con lattivazione dei poteri sostitutivi da
parte dei Presidenti delle Regioni nei casi di mancata adesione.
Quella degli EGATO una storia lunga pi di 20 anni. Gi la Legge Galli (Legge 36/1994) e quindi
il Codice dellAmbiente (D. Lgs. 152/2006) prevedevano che negli ambiti territoriali ottimali
individuati dalle Regioni lorganizzazione del servizio idrico integrato fosse demandata alle
Autorit dAmbito (AATO). Come noto le AATO sono state soppresse a partire dal 2011 e alle
Regioni stato delegato il compito di procedere al ridisegno della governance dei servizi entro il
2012, riassetto che, dove si concluso, ha comportato una significativa razionalizzazione del
numero dei soggetti competenti (in molte Regioni le AATO provinciali sono state sostituite da
autorit/agenzie regionali).
In questo contesto si inserisce il secondo intervento dello Sblocca Italia che ha sancito
lobbligatoriet delladesione dei Comuni agli EGATO. Ancora oggi infatti vi sono Comuni che si
sono rifiutati di aderire dapprima alle ex AATO e quindi ai nuovi enti individuati dalle Regioni.
Lobbligo di adesione agli EGATO avrebbe dovuto essere perfezionato entro il 1 marzo 2015 o,
nel caso in cui la Regione non avesse ancora adempiuto al riassetto, entro 60 giorni
dallindividuazione dellEGATO. In caso di mancato adempimento, lo Sblocca Italia assegnava al
Presidente della Regione poteri sostitutivi nei confronti dei Comuni inadempienti16.
Dalle informazioni disponibili pi aggiornate il processo di adesione degli Enti locali agli EGATO
non ancora completo: AEEGSI ha avviato un monitoraggio finalizzato a proporre alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri le iniziative necessarie17, anche alla luce del rafforzato
ruolo di responsabilit nellambito delle scelte degli schemi tariffari che il regolatore orientato
ad assegnare agli EGATO con il nuovo metodo tariffario in avvio dal 2016 (si veda paragrafo 5.2).

16

Contributo n.29,Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilit 2015, dicembre 2014.

AEEGSI, con una determinazione del 31 marzo us (4/2015 DSID), ha definito le procedure di raccolta dati per
monitorare gli affidamenti del servizio idrico integrato e ladesione degli enti locali agli Enti di governo dellambito.
17

28

Il processo di riordino risulta comunque avviato, sebbene con disomogeneit territoriali. Allo
stato attuale si riscontrano rilevanti criticit a partire dalla solo recente costituzione degli
EGATO da parte di alcune Regioni a cui si aggiunge una diffusa mancata adesione degli Enti locali
agli EGATO e i ritardi da parte di questi ultimi negli affidamenti su scala dambito.
LOsservatorio dei servizi pubblici locali del Ministero dello Sviluppo Economico (Invitalia)
opera un monitoraggio a livello regionale dello stato di attuazione delle norme
sullorganizzazione dei sevizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, evidenziando le aree
in cui si concentrano i ritardi e le inadempienze.
Con riferimento al settore dei servizi idrici i risultati che emergono evidenziano che la
delimitazione degli ambiti territoriali risulta completata in tutte le Regioni. La scala territoriale
scelta presenta una certa variet: in dieci casi si fatto riferimento alla dimensione regionale,
nelle altre situazioni ci si orientati sul territorio provinciale o su scale infra, sub o sotto
provinciali in considerazione dei bacini idrografici. Queste ultime riguardano 11 bacini subprovinciali, delineando una situazione di contrasto con le previsioni della Sblocca Italia che
fissano quale dimensione minima di bacino il perimetro provinciale. Questo anche il caso della
recente legge varata dalla Regione Sicilia laddove si prevede la possibilit di articolare bacini a
livello sub-provinciale.
Quanto alla costituzione degli EGATO, giova sottolineare che Calabria e Molise, destinatarie
unitamente a Campania e Sicilia di una provvedimento di diffida da parte della Presidenza del
Consiglio, hanno provveduto nel mese di luglio u.s. alla costituzione degli Enti di Governo
dAmbito.
La Sicilia ha varato ad agosto la nuova legge sul riassetto del servizio idrico a cui fa seguito
leffettiva costituzione dellEnte di Governo dAmbito (si veda il Box La legge siciliana di
riordino del servizio idrico), mentre in Campania solo con la recente Delibera della Giunta
Regionale si rimesso mano al riordino del servizio idrico con listituzione dellEnte di Governo
dAmbito.

29

Ricognizione riordino assetti di governance*

Regione

Abruzzo

Numero
ATO

Dimensione Costituzione
ATO
EGATO

Regionale

Criticit

SI

L'Ente di governo d'ambito stato istituito direttamente dalla legge regionale senza
necessit di uno specifico atto di adesione da parte degli enti locali. La ricognizione
dell'AEEGSI riporta tuttavia la mancata adesione all'EGATO di 20 enti locali nonostante
l'obbligatoriet prevista dalla normativa nazionale.
Inoltre, ad oggi le funzioni dell'EGATO sono ancora svolte dal Commissario Unico
Straordinario, cos come previsto dal regolamento esecutivo della legge regionale in oggetto.

Basilicata

Regionale

SI

Adesione assente degli Enti locali all'EGATO per mancanza del provvedimento della Giunta
Regionale contenente il disciplinare-tipo di convenzione costitutiva dell'ente. In attesa della
piena operativit della Conferenza interistituzionale idrica, quale EGATO, le funzioni
amministrative relative alla gestione del SII sono attribuite a un Commissario Unico
nominato dal Presidente della Giunta regionale.

Calabria

Regionale

SI

Le funzioni gi in capo alle AATO sono esercitate dalla Regione Calabria. Non prevista
dalla legge regionale la partecipazione degli Enti Locali all'EGATO in contrasto con quanto
previsto dalla normativa nazionale

Campania

Regionale

SI

La delibera della Giunta Regionale n.441 del 9 settembre 2015 ha rimesso mano al riordino
del servizio idrico integrato in Campania, con l'istituzione dell'Ente Idrico Campano soggetto
di governo d'Ambito. Quest'ultimo dovr diventare operativo, aggiornare il Piano d'Ambito e
affidare il servizio entro il 30 settembre per rispettare i termini di legge previsti dalla
normativa nazionale .

Emilia Romagna

Regionale

SI

Non si riscontrano criticit degne di nota

Friuli Venezia Giulia

4 provinciali
1 interregionale

SI

In base alla ricognizione AEEGSI un Ente locale non ha aderito agli EGATO, pur essendovi
obbligato dalla normativa.

Lazio

Provinciali

SI

Lattuale assetto organizzativo (mai avviato operativamente) definito dalla L.R. 6/1996. La
L.R. 5/2014 rinvia ad un successivo provvedimento normativo, la definizione degli ambiti
di bacino idrografico e la definizione di forme e modi di cooperazione fra gli enti locali per
lorganizzazione e la gestione del servizio idrico integrato.
In base alla ricognizione AEEGSI 1 Ente locale non ha aderito agli EGATO, pur essendovi
obbligato dalla normativa.

Liguria

3 provinciali
2 sub-provinciali

SI

Presenza di due ATO con dimensioni sub-provinciali; situazione in apparenza non conforme
al quadro normativo attuale che prescrive lindividuazione di ATO di dimensioni non
inferiori al territorio delle province o delle citt metropolitane.

Lombardia

13

11 provinciali
2 sub-provinciali

SI

Marche

2 interprovinciali
3 provinciali

SI

Molise

Regionale

4 sovraprovinciali
2 provinciali
*informazioni aggiornate a settembre 2015
Piemonte

Presenza di due ATO con dimensioni sub-provinciali; situazione in apparenza non conforme
al quadro normativo attuale che prescrive lindividuazione di ATO di dimensioni non
inferiori al territorio delle province o delle citt metropolitane. La Regione Lombardia ha
attribuito le funzioni gi esercitate dalle Autorit di ambito alle Province e al Comune di
Milano per lATO corrispondente al territorio comunale, che esercitano le funzioni di
governo dei rispettivi ATO attraverso un'azienda speciale, denominata Ufficio di ambito. Si
ricorda che il comma 90 art. 1 L. 56/2014 richiede la soppressione di enti o agenzie che
svolgono funzioni di organizzazione dei servizi pubblici di rilevanza economica di
competenza comunale o provinciale e la contestuale attribuzione delle funzioni alle
Province.
Inoltre, in base alla ricognizione AEEGSI, 23 Enti locali non hanno aderito agli EGATO, pur
essendovi obbligati dalla normativa.
Mancanza di adesione degli Enti locali agli EGATO: le Assemblee dambito non risultano al
momento insediate.
La competenza ad avviare i poteri sostitutivi per mancata adesione allEnte di governo
dambito da parte degli Enti locali del Presidente della Regione.

SI

Con delibera n.285 del 15 giugno 2015 la Giunta Regionale ha istituito l'Ente di governo
d'ambito del Molise. I comuni hanno 60 giorni di tempo, a partire da tale data, per approvare
una deliberazione comunale di adesione allEGAM e alcuni hanno gi manifestato la loro
contrariet.
Nelle more della piena operativit di tutti gli organi dellEGAM, il Presidente della Regione
nomina, con proprio decreto, un commissario straordinario che dispone di tutti i poteri
necessari alla gestione ordinaria e straordinaria dellente di governo.

SI

Non si riscontrano criticit degne di nota

Fonte: elaborazione Laboratorio SPL REF Ricerche su informazioni AEEGSI e Invitalia

30

Ricognizione riordino assetti di governance*

Regione
Puglia

Sardegna

Numero
ATO
1

Dimensione Costituzione
ATO
EGATO
Regionale

Regionale

Criticit

SI

Sebbene sia rappresentativo di tutti i comuni dellATO, lorgano deliberante dell'EGATO

composto da un numero selezionato di sindaci. In base alla ricognizione AEEGSI 2 Enti locali
non hanno aderito all' EGATO, pur essendo obbligati dalla normativa.

SI

LEnte di governo d'ambito istituito e, in via provvisoria, il commissario straordinario ne

detiene la legale rappresentanza, ne cura la gestione ordinaria e ne adotta gli atti
amministrativi strettamente necessari per assicurare la corretta erogazione dei servizi a
decorrere dal 1 gennaio 2015.
Il 2 aprile 2015 si insediato il Comitato istituzionale dambito, organo deliberativo dell
Ente di governo dellambito della Sardegna.

Sicilia

Provinciali

SI

I criteri dettati dalla L.R. 9/2015 per la delimitazione dei nuovi ATO sono coerenti con le
disposizioni di cui allart. 3-bis del D.L. 138/2011 e allart. 147 del D.Lgs. 152/2006.
Questultimo limita, tuttavia, la possibilit di perimetrare sub-ATO per la gestione del
servizio (si veda sotto) al solo caso in cui lATO abbia dimensioni regionali.
Enti di governo d'ambito individuati nelle Assemblee idriche territoriali non ancora
operative.
Le Assemblee territoriali idriche sono costituite per legge senza necessit della
sottoscrizione di un accordo (es. convenzione) tra gli enti locali ricadenti nei rispettivi ATO.
Tuttavia, in base alla ricognizione AEEGSI 37 Enti locali non hanno aderito agli EGATO, pur
essendovi obbligati dalla normativa.

Toscana

Regionale

SI

Non si riscontrano criticit degne di nota

La legge regionale individua lAURI quale ente di governo dellATO, ma ne rinvia listituzione
a successivo decreto del Presidente della Giunta Regionale. A met settembre stata
approvata la delibera che fissa i termini per la costituzione dell'Auri e entro fine settembre
si attende il decreto di costituzione dell'ente da parte del Presidente della Giunta Regionale.

Umbria

Regionale

SI

Valle d'aosta

Regionale

SI

Si evidenzia che la competenza dellaffidamento del servizio idrico integrato dovrebbe

essere dellEnte di Governo dAmbito, B.I.M., mentre la L.R. n. 13/2008 prevede che i
Comuni associati possano scegliere direttamente il gestore nei sub-ambiti.

SI

Presenza di 2 ATO di dimensioni sub-provinciali; situazione in apparenza non conforme con

il dettato della normativa nazionale.
In base alla ricognizione AEEGSI 1 Ente locale non ha aderito agli EGATO, pur essendovi
obbligato dalla normativa.

4 interptovinciali
1 provinciale
Veneto
9
3 sub-provinciali
1 interregionale
*informazioni aggiornate a settembre 2015

Fonte: elaborazione Laboratorio SPL REF Ricerche su informazioni AEEGSI e Invitalia

Per quanto riguarda ladesione degli Enti locali agli EGATO si deve distinguere tra le 3 Regioni in
cui lobbligatoriet delladesione degli enti locali agli EGATO, sancita dallo Sblocca Italia, non
ancora stata recepita e le 6 in cui si riscontra la mancata adesione degli enti locali. In queste
circostanze, ai sensi del comma 1-bis dellarticolo 147 del D.Lgs 152/2006 come modificato
dallarticolo 7 dello Sblocca Italia, occorre prevedere un intervento del Presidente della
Regione di diffida e, trascorsi trenta giorni, l esercizio di poteri sostitutivi.
Sembra qui importante sottolineare che la definizione dellassetto di governance elemento
imprescindibile una volta considerato che sia la pianificazione sia il processo che dovrebbe
condurre alla gestione unica hanno un perno nellazione dellEGATO.

BOX La legge siciliana di riordino del servizio idrico

E opportuno soffermarsi sulla legge recentemente approvata dalla Regione Sicilia (L. 11 agosto
2015, n. 19) che da una prima lettura appare mostrare alcuni elementi di criticit.
Il testo della legge ribadisce la natura di bene comune pubblico dell'acqua e dunque non
assoggettabile a finalit lucrative. Peculiare la previsione di una erogazione giornaliera di un
quantitativo minimo vitale pari a 50 litri per persona, anche in caso di morosit.
31

La Regione mette poi mano anche alla riforma delle ATO suddividendo il territorio in 9 ambiti
territoriali ottimali.
Ma in materia di affidamento che si rilevano i principali rilievi e dove si configura una
discriminazione in base alla natura proprietaria del soggetto gestore del servizio tra pubblico e
privato. La legge prevede infatti che la gestione del servizio idrico integrato possa essere affidata
ad enti di diritto pubblico (aziende speciali, aziende speciali consortili, consorzi tra Comuni,
societ a totale partecipazione pubblica) a condizione che i Comuni componenti le assemblee
territoriali esercitino il controllo analogo. Qualora invece gli affidatari della gestione siano
privati, individuati attraverso procedura pubblica, la concessione potr avere una durata
massima di 9 anni e in tale periodo le condizioni economiche dell'affidamento non potranno
mutare. Diverso appare anche il trattamento in caso di interruzione del servizio. Per il soggetto
privato il contratto di affidamento sar risolto qualora si verifichino interruzioni del servizio per
oltre 4 giorni con linteressamento di oltre il 2% della popolazione, mentre nel caso di
interruzioni di durata superiore a un giorno sar comunque chiamato a sostenere una penale
per ciascun giorno di interruzione. Per il soggetto pubblico, invece, si prevede solamente una
riduzione delle tariffe a carico degli utenti finali proporzionale alla durata dellinterruzione.
Ulteriore elemento di perplessit desta la facolt, lasciata ai Comuni che non hanno consegnato
gli impianti ai gestori del servizio idrico integrato, di gestire il servizio in forma singola e diretta,
in chiara contraddizione con la normativa nazionale (Sblocca Italia) che prevede che gli Enti
locali o i gestori senza titolo debbano consegnare gli impianti al gestore dambito.
Non da ultimo la previsione che, per i gestori pubblici gi titolari di affidamento, la gestione pu
proseguire a condizione che non siano cedute quote di capitale a soggetti privati, sempre che
l'attivit prevalente della societ sia rivolta agli enti pubblici soci e che questi esercitino nei
confronti della societ il controllo analogo. Il possesso di tale requisiti dovr essere verificato
per le gestioni attuali affidatarie entro 90 giorni dalla pubblicazione della legge, dai consigli
comunali degli enti soci, che potranno anche modificare la durata dellaffidamento. Le stesse
societ potranno ampliare il proprio perimetro di gestione all'interno dell'ATO di riferimento
stipulando appositi contratti di servizio con gli Enti locali interessanti o mediante il loro ingresso
nella compagine sociale. Queste ultime previsioni invece sembrano promuovere unidea di
gestione unica dambito purch per la natura proprietaria del soggetto gestore rimanga
interamente pubblica. Inoltre, queste stesse norme appaiono in contraddizione con un passaggio
delle legge regionale relativo ai compiti assegnati agli EGATO che sono chiamate, tra le altre
funzioni, a deliberare, su proposta dei Comuni facenti parte del medesimo EGATO, la
costituzione di sub-ambiti previo parere della Regione. Anche in questo caso si tratta di una
previsione in contrasto con il principio di unicit della gestione dambito.

32

4.1 Governance e utilizzo delle risorse pubbliche disponibili

La mancanza di un chiaro assetto di governance ha ricadute importanti sullefficacia delle
politiche pubbliche di sostegno agli investimenti.
Nel biennio 2011/2012 sono stati stanziati dal CIPE, con tre distinte delibere, circa 2,5 miliardi
di euro per interventi infrastrutturali nel Mezzogiorno18, cui si aggiungono, a partire dal lontano
2007, circa 4,3 miliardi di euro a valere sui Fondi Strutturali Europei (FSE), destinati al
finanziamento di circa 1.236 interventi. Di questi ultimi per, solo 76 sono stati portati a
compimento, mentre 768 sono ancora in corso (per un impegno di spesa pari a 1,5 miliardi di
euro) e addirittura 452 (per 2,7 miliardi), sono bloccati, non progettati o solo in fase iniziale.
Emblematico il caso della delibera CIPE 60/2012, che ha messo a disposizione oltre un
miliardo e 700 milioni di euro per il finanziamento di circa 180 interventi. A inizio anno, il
Ministero dell'Ambiente aveva esaminato la progettazione relativa a 128 interventi, pari al 70%
del totale impegnato, valutandone positivamente appena 36: ci implica che oltre il 72% dei
progetti sottoposti a valutazione richiede correzioni e integrazioni funzionali a ben 3 anni di
distanza dallo stanziamento dei fondi. In particolare, le principali carenze rilevate riguardano la
completezza, la congruit e la conformit agli obiettivi attesi degli elaborati progettuali
presentati dai soggetti attuatori.
In termini operativi, sono stati firmati contratti di assegnazione dei lavori solo per 69 opere su
180, pari a circa 367 milioni di euro, il 20% del totale, mentre i lavori sono stati avviati per
appena 32 opere, per un controvalore di 148 milioni di euro. Per i restanti 1,4 miliardi, gli
interventi sono per lo pi ancora in fase di progettazione.
La percentuale di avanzamento della spesa per le opere finanziate praticamente nulla (Tabella
seguente)19.

Con tre distinte Delibere del Cipe: delibera 62/2011 per 695 milioni, delibera 87/2012 per 121 milioni e delibera
60/2012 per circa 1,6 miliardi).
19 Non sono disponibili i dati relativi alla Regione Sicilia.
18

33

Utilizzo dei fondi CIPE per il finanziamento delle infrastrutture idriche

Regione

Intervento

Numero
progetti

Investimenti Investimenti
Tasso di
finanziati
realizzati
realizzazione
(A)
(B)
(B/A)
Mln
Mln
%

Campania

Delibera CIPE 60/2012 - Settore Idrico

Depurazione - Collettamento

211,1

3,2

1,5 %

Basilicata

Delibera CIPE 60/2012 - Settore Idrico Depurazione

21,9

0,1

0,3 %

Basilicata

Delibera CIPE 60/2012 - Settore Idrico

Collettamento

10,5

0,0

0,4 %

Calabria

Depurazione delle acque

18

159,9

0,0

0,0 %

Puglia

Depurazione delle acque

37

261,4

0,3

0,1 %

Sardegna

Interventi nei settori della depurazione

delle acque e del trattamento dei reflui

15

55,3

0,6

1,1 %

89

720

4,2

0,6 %

Totale
Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia

34

5. Verso il nuovo periodo regolatorio: MTI 2.0

5.1 Una regolazione a sostegno degli investimenti
Nel 2016 prender avvio il secondo periodo regolatorio.
AEEGSI ha recentemente aperto una consultazione dei portatori di interessi per giungere ad un
aggiornamento del metodo tariffario. Con il MTI, AEEGSI ha adottato una regolazione per
schemi, con un approccio asimmetrico, delegando agli EGATO la responsabilit di definire il
programma degli investimenti e gli obiettivi di qualit del servizio.
Nel recente DCO 406/2015/R/IDR AEEGSI conferma limpostazione della regolazione per
schemi con alcune innovazioni indirizzate a favorire il processo di consolidamento e
razionalizzazione del settore, riconoscendo agli EGATO un ruolo centrale di responsabilit e
scelta.
Alcuni accorgimenti si rendono necessari per superare le criticit emerse nellambito della
validazione delle proposte tariffarie per il quadriennio 2012-2015; altri, prendono le mosse dal
mutato quadro di governo del settore e riflettono la volont di accelerare lavvento di un nuovo
corso20.
Con lintento di agevolare lapprodo alla gestione unica di ambito territoriale, AEEGSI riconosce
che un ostacolo al processo rappresentato dalle frequenti situazioni di squilibrio economico e
finanziario in cui versano numerose gestioni, in particolare del Mezzogiorno, anche come
conseguenza delle sanzioni comminate del regolatore21. In questi casi, anche per superare lo
stallo che viene a crearsi, AEEGSI prevede percorsi e strumenti dedicati di sostegno
(temporanei) e il ricorso alla perequazione finanziaria, le cui disciplina in fase di
perfezionamento.
Lapprovazione delle proposte tariffarie per il biennio 2014-2015 ha permesso di identificare
con maggiore precisione la struttura dei costi del settore, sebbene il fabbisogno di investimenti
fotografato dalla attuale pianificazione ancora, con ogni probabilit, sotto dimensionato.
Di rilievo la bassa incidenza sui ricavi riconosciuti dei costi di capitale, con differenze piuttosto
marcate tra aree geografiche, e valori al di sotto del 15% nellarea meridionale del paese. Parte
di questa ridotta incidenza ascrivibile ad una sottostima del reale valore del patrimonio,
dovuta alla cronica carenza di informazioni ufficiali necessarie a ricostruire la consistenza
delle infrastrutture afferenti il servizio e delle loro modalit di finanziamento, in ragione di
opere realizzate con contributi a fondo perduto o con fondi degli Enti locali a destinazione
promiscua (reti idriche, reti gas, manutenzione stradale, ecc.). Cos come la scarsa incidenza del

Come noto il Decreto Sblocca Italia ha previsto: 1) lobbligo, per gli Enti dAmbito di adottare il Piano dAmbito e
scegliere la forma di gestione e disporre laffidamento al gestore unico dambito entro il 30 settembre 2015; 2) il
subentro del gestore unico del servizio idrico integrato agli ulteriori soggetti operanti all'interno del medesimo
ambito territoriale; 3) la cessazione ex-lege delle gestioni diverse dallaffidatario unico del servizio idrico integrato
per lambito, con la sola eccezione delle c.d. gestioni salvaguardate, che proseguono ad esercire il servizio fino alla
scadenza naturale del contratto di servizio.
21 Si pensi al caso delle tariffe ridotte dufficio in mancanza di proposta tariffaria o di insufficiente documentazione a
corredo della proposta formulata. Per circa 1.500 gestioni, che erogano il servizio a 7 milioni di abitanti, le tariffe sono
state decurtate del 10%. Una casistica assai frequente nel Mezzogiorno, laddove interessa oltre un terzo della
popolazione residente.
20

35

FONI nellarea meridionale fa emergere le criticit relative alla copertura del fabbisogno
finanziario che va oltre la contribuzione pubblica a fondo perduto.
Lanalisi delle componenti del vincolo ai ricavi dei gestori permette di osservare una ampia
eterogeneit di casistiche, con una incidenza dei costi operativi sui costi totali assai differenziata:
si va da un minimo del 44% ad un massimo del 96%, con una incidenza media del 74%. Se
misurati in termini di costo unitario per volume erogato si oscilla da un minimo di 0,52 euro/mc
ad un massimo di 2,72 euro/mc (1,49 euro/mc la media), e in termini capitari da 50
euro/abitante a 200 euro/abitante (109 euro/abitante la media).
Una ampia variabilit caratterizza anche lincidenza dei costi endogeni (costi per servizi, del
personale - costi la regolazione classifica come efficientabili) sul totale dei costi operativi che
oscillano da un minimo del 38% ad un massimo del 87%. Peculiare poi il caso dei costi del
personale che, a fronte di una incidenza media del 25% sui costi totali, presenta una escursione
che va da un minimo del 4% ad un massimo del 47%, in virt (o in conseguenza) di costi medi
per addetto che passano dai 30 ai 60 mila euro lanno22.
E sulla base di queste evidenze che la regolazione orientata a introdurre meccanismi di
efficientamento dei costi operativi al fine di conciliare il fabbisogno di investimenti con la
crescita sostenibile delle tariffe.
Del resto quello dellefficientamento dei costi operativi un percorso coerente con il caso
inglese, laddove il peso dei costi correnti ha lasciato spazio negli anni ai costi di capitale. Basti
pensare che ad oggi in Inghilterra i costi operativi pesano mediamente per circa il 39% sulla
tariffa, mentre i costi di capitale rappresentano oltre il 58%23.

5.2 La rafforzata responsabilit degli Enti di governo dAmbito

Nellambito del procedimento di consultazione che condurr alla emanazione del metodo
tariffario per il prossimo periodo regolatorio 2016-2019, AEEGSI orientata a riconoscere agli
EGATO un ruolo cardine nel disegno di sviluppo del settore, in quanto soggetto depositario della
rappresentanza dei territori.
Questo ruolo cardine si esplicita in due direzioni:
1. la promozione dei processi di aggregazione e consolidamento necessari a pervenire in
tempi celeri alla gestione unica;
2. un ruolo di istruttoria e vaglio preventivo delle richieste di accesso ai fondi perequativi
finanziari destinati alle ristrutturazioni aziendali e ai programmi straordinari di
investimento.
Pur confermando una impostazione del metodo a matrice nazionale, lAutorit intende declinare
percorsi tariffari dedicati a sostenere i processi di integrazione e consolidamento.

AEEGSI precisa che le analisi sono state depurate delleffetto di valori anomali, lasciando con ci trasparire il fatto
che laccentuata eterogeneit non pu essere ascritta in toto alle specificit del contesto territoriale in cui le gestioni si
trovano ad operare.
23 Somma delle voci infrastructure renewals, current cost depreciation e return on capital.
22

36

Due sono anche i percorsi tariffari identificati:

1. un primo percorso dedicato ai territori in cui laggregazione interessa gestioni per le
quali nel biennio 2014-2015 risultata disponibile tutta linformazione necessaria alla
definizione e allapprovazione della proposta tariffaria;
2. un secondo percorso interessa invece quelle gestioni che sono state oggetto di una
determinazione dufficio delle tariffe (escluse dallaggiornamento o destinatarie di un
provvedimento di decurtazione del 10%).
Nel secondo caso le criticit discendono dalla difficolt di applicare il medesimo schema
tariffario a gestioni verosimilmente assai differenziate per la presenza di gestioni con tariffe
aggiornate e di gestioni con tariffa bloccata o addirittura ridotta, oltre che alla carenza di
informazioni sui costi operativi e di investimento che, qualora non sanabili, richiederebbero
ladozione di ipotesi per finalizzare la fusione nella gestione unica. LAutorit ipotizza ladozione
di schemi regolatori virtuali in base al peso che i gestori destinatari di provvedimenti di
determinazione dufficio assumeranno nella nuova entit risultante dalla fusione.
Per quanto concerne invece il ricorso alle misure di perequazione per le ristrutturazioni
aziendali, lEnte di Governo dAmbito dovr sottoposte ad AEEGSI specifica richiesta, che sar
quindi esaminata.
Tre sono dunque gli schemi tariffari, a durata variabile:
1) schemi regolatori ordinari: ovvero come definiti per il secondo periodo di regolazione, in
continuit con quelli del precedente biennio ma con alcune importanti innovazioni, per
una durata di 4 anni;
2) schemi eccezionali: in caso di accesso ai fondi della perequazione finanziaria, con una
attenzione particolare alla razionalizzazione dei costi e ai corrispettivi applicati agli
utenti, con una estensione limitata del programma per il tempo strettamente necessario
al riequilibrio;
3) schemi virtuali: nel caso in cui si assista ad una aggregazione che coinvolga gestori con
tariffa determinata dufficio e che richiedono ladozione di ipotesi/stime sulla
valorizzazione di alcune grandezze chiave, per il tempo necessario a reperire le
informazioni e a valorizzare correttamente tali componenti.
Le casistiche 2 e 3 presentano una estensione temporale limitata e a regime tenderanno a
ricadere nel primo scenario.
Il rafforzamento delle competenze degli EGATO si scontra con realt nelle quali queste ultime
risultano non ancora istituite o inerti: in tutti questi casi auspicabile che permanga la
possibilit di surroga da parte dei gestori in merito alla proposte tariffarie da sottoporre
allAEEGSI, come gi oggi previsto nel MTI.

5.3 Le innovazioni al Metodo Tariffario Idrico

AEEGSI si avvia a rivedere i criteri di determinazione delle tariffe per il nuovo periodo
regolatorio. Le proposte avanzate sono di carattere generico e rinviano ad un futuro documento

37

di consultazione per il dettaglio delle innovazioni. Pur tuttavia possibile soffermarsi su alcuni
aspetti di rilievo24:
possibile revisione della soglia percentuale del rapporto investimenti/RAB (oggi al
50%) oltre la quale scatterebbe la possibilit di proporre variazioni tariffarie pi ampie;
sistema di monitoraggio e controllo sulla effettiva realizzazione degli investimenti
programmati nel biennio 2014-2015, nonch di verifica degli eventuali scostamenti tra
quanto attualmente programmato per il biennio 2016-2017 nellambito della proposta
tariffaria 2014-2015 e le quantificazioni che saranno indicate in occasione della
proposta tariffaria per il nuovo periodo regolatorio;
eliminazione della distinzione tra costi endogeni e costi esogeni25(energia elettrica,
mutui e canoni a proprietari terzi, costo funzionamento ATO);
introduzione di un meccanismo di profit sharing inteso come correttivo della soglia
massima degli incrementi tariffari.
Per quanto riguarda il secondo punto, il monitoraggio dellAEEGSI assolutamente auspicabile
al fine di verificare eventuali anomalie nella fase di pianificazione degli investimenti e per
incentivare le EGATO ad effettuare sia ricognizioni efficaci sia una programmazione corretta e
coerente nel corso del tempo.
Laccorpamento dei costi endogeni ed esogeni presenta invece risvolti di criticit legati al fatto
che alcune voci di costo risultano inevitabilmente al di fuori della capacit di efficientamento del
gestore; pur tuttavia la portata di questo intervento andr testato con lavvio dellunbundling
contabile, con il quale AEEGSI proceder alla individuazione dei centri di costo.
Ma laspetto pi delicato appare la natura del fattore di sharing che si configura pi come un
limite alla variazione della tariffa piuttosto che un vero e proprio coefficiente di efficientamento
dei costi operativi. Se da un lato una correzione al limite alla variazione tariffaria lascerebbe al
gestore ampi margini di manovra sulle modalit di efficientamento, dallaltra rischia di
compromettere gli spazi di crescita della tariffa necessari a sostenere gli investimenti, in
particolare in quelle situazioni dove si configura il recupero di sostanziosi conguagli pregressi.
Un problema che potrebbe essere in parte attutito qualora i conguagli venissero esclusi dal
vincolo tariffario, anche al fine di garantire pi velocemente maggiori risorse per finanziare gli
investimenti ed evitando al contempo un procastinamento pluriennale del loro recupero. Inoltre,
come emerso in diversi territori, la maggiore quota di conguaglio emerso negli anni post AEEGSI
sono da ascrivere ad una caduta del gettito tariffario relativo alla significativa contrazione dei
consumi di acqua, ovvero di una variabile al di fuori del controllo del gestore.
Il fattore di sharing sar declinato sulla base del rapporto tra i costi operativi pro capite di
ciascuna gestione e quelli medi nazionali. In assenza di opportune frontiere di costo, che
potranno essere identificate solo a seguito dellavvio dellunbundling contabile, lorientamento
di fare riferimento in una prima fase ai costi operativi pro capite pu essere ragionevole purch
sia opportunamente affiancato da altri parametri strutturali che permettano di cogliere le
Tra gli altri orientamenti vi sono la riformulazione del moltiplicatore per far fronte alla criticit lamentata da pi
parti al riguardo della eccessiva penalizzazione imposta ai gestori nei casi di margini negativi sulle altre attivit
idriche.
25 Per costi endogeni si intendono i costi di materiali e servizi, costo personale, eccetera, mentre tra i costi esogeni
rientrano i costi per energia elettrica, mutui e canoni a proprietari terzi, costo funzionamento ATO, eccetera.
24

38

specificit territoriali: densit delle utenze sul territorio, della complessit e/o dellestensione
della rete di distribuzione, numero di impianti, eccetera26.
La Tabella seguente mostra i nuovi schemi tariffari proposti da AEEGSI, dove si osserva
lintroduzione di due diversi percorsi di efficientamento per le gestioni stand alone ovvero senza
variazione degli obiettivi o attivit: uno pi impegnativo (XA) per le gestioni che registrano un
costo operativo pro capite superiore alla media nazionale e uno pi graduale (XB) per le gestioni
che presentano un costo inferiore alla media nazionale. Una casistica a parte invece riservata
per quelle gestioni interessate da variazioni negli obiettivi o nel perimetro dellattivit, a seguito
ad esempio di processi di aggregazione, per i quali il fattore di sharing (XC) dovrebbe essere
nullo, almeno nella prima fase di applicazione27.

Alla luce di queste innovazioni proposte, risulta interessante capire la configurazione della
distribuzione delle gestioni allinterno dei nuovi quadranti al fine di comprendere in particolare
quanta parte del sistema sar chiamato a sostenere, oltre che un elevato fabbisogno di
investimento, anche un significativo processo di efficientamento gestionale.

Si sceglie la strada dei costi pro capite in luogo dei tradizionali indicatori di costo per metro cubo di acqua erogata,
per evitare che si instaurino incentivi che contrastano con lesigenza di risparmio della risorsa. Lausilio di indicatori
di costo operativo al metro cubo erogato potrebbe confliggere con lattenzione al risparmio idrico, giacch un
maggiore consumo, come conseguenza di comportamenti non responsabili e/o sprechi, nel caso abbastanza frequente
in cui il costo marginale sia inferiore al costo medio, potrebbe favorire una riduzione dei costi operativi unitari al
crescere del consumo.
27 Per mantenere elevato il grado di efficacia della regolazione ed evitare che le aggregazioni o le modifiche del
perimetro dellattivit siano motivate dal mero desiderio di essere sottratte al meccanismo di efficientamento dei
costi, AEEGSI propone alcune soluzioni. La prima, basata su criteri di selettivit, quella di ammettere allo schema
regolatorio pi appropriato la sola parte di gestione risultante dal processo di aggregazione (e dunque con la
possibilit di applicazione di schemi diversi alla stessa gestione). La seconda, basata su criteri di adattabilit, poggia
sulla definizione di formule puntuali per la valorizzazione delle componenti di costo post-fusione al fine di adeguare la
regola applicabile al soggetto risultante dalla riorganizzazione/aggregazione (portando dunque allapplicazione di un
unico schema ad ogni singola gestione interessata).
26

39

La Figura seguente mostra una stima della distribuzione percentuale delle gestioni e della
relativa popolazione coinvolta per i nuovi schemi regolatori28, assumendo gli stessi valori per ii
parametri K, rpi, e adottati con il MTI e ipotizzando una mole di investimenti per il periodo
2016-2019 pari a quello del PdI 2014-2017 e lassenza di variazioni negli obiettivi dei gestori.

Si osserva come il 64% delle gestioni (74% della popolazione) si collocherebbe nel IV e V
quadrante ovvero con un elevato fabbisogno di investimento. Il 57% delle gestioni (47% della
popolazione) sarebbe invece soggetto a vincoli di efficientamento (I e IV quadrante). Nel IV
quadrante si collocherebbero dunque le gestioni pi critiche, perch a fronte di un
impegnativo programma di investimenti in relazione al patrimonio attuale saranno chiamate ad
affrontare un percorso di riduzione dei costi operativi. Di converso, nel II quadrante ricadono
appena il 7% delle gestioni (9% della popolazione), considerate gestioni a regime, con basse
esigenze infrastrutturali e con elevati livelli di efficienza operativa.
Se questa la situazione ipotizzando lassenza di variazioni negli obiettivi dei gestori, la Figura
seguente riporta una stima della distribuzione delle gestioni e della relativa popolazione
tenendo conto anche di nostre assunzioni riguardo alle possibili operazioni di aggregazione,
isolando allinterno di ciascun ATO il gestore potenzialmente accorpante e, residualmente, le
gestioni candidate ad essere accorpate.

28

Il campione di riferimento il medesimo adottato per la stima della RAB 2013 (si veda paragrafo 2.2).

40

Si osserva come il 20% delle gestioni (22% della popolazione) candidato ad accorpare altre
gestioni, le quali a loro volta rappresentano il 36% dei gestori ma appena l8% della
popolazione: si tratta dunque di operazione che vedrebbero laccorpamento delle piccole e
micro gestioni ai gestori di maggiori dimensioni.
Pi nel dettaglio, il 17% delle gestioni soggette a processi di aggregazione presentano un basso
fabbisogno di capitale, il 24% si colloca tra quelle con elevato gap infrastrutturale, mentre nel
14% dei casi si avrebbe il coinvolgimento di gestioni appartenenti ad entrambe le fattispecie.
Questi dati rivelano che 2/3 delle gestioni sar chiamato ad affrontare rilevanti piani di
investimento e circa 1/3 sar anche soggetto ad un percorso di efficientamento dei costi
operativi. Per queste realt, importante valutare la sostenibilit economico-finanziaria dei
programmi di investimento, in particolare da parte delle gestioni poco patrimonializzate e di
dimensioni minori. Gi in questi anni le gestioni pi solide e strutturate riescono a sviluppare un
volume di investimenti 3 volte superiore a quanto fatto dalle realt minori.

5.4 Regolazione e finanziabilit degli investimenti: questioni aperte

5.4.1 Investimenti ed equilibrio economico e finanziario
Lobiettivo di raggiungere un livello di RAB pro capite di 1.500 euro/abitante nei prossimi
trentanni ambizioso perch richiederebbe un flusso di investimenti annuali di circa 90
euro/abitante/anno. Si tratta di un volume di investimenti, lo ricordiamo, di quasi 3 volte
superiore alle recenti risultanze per il 2014 e coerente con il raggiungimento di un obiettivo di
mid-term di una dotazione patrimoniale di 800 euro/abitante nellarco dei prossimi dieci anni.
Si tratterebbe di un cambiamento di regime coerente sia con le migliori pratiche internazionali
sia con le migliori esperienze gi presenti sul territorio del Paese.

41

Sembra a questo proposito interessante comprendere se, almeno in linea teorica, tale proiezione
sostenibile con gli attuali assetti e le implicazioni per lequilibrio economico-finanziario delle
gestioni chiamate a contribuire a questo disegno, in particolare per quelle di minore dimensione.
A tale fine si propone un esercizio di ricostruzione del piano economico-finanziario di due
gestioni di piccole dimensioni (popolazione servita di 35 mila abitanti).
Entrambe le gestioni sono caratterizzate da un fabbisogno di investimento elevato in rapporto
alla dotazione patrimoniale di partenza (con un rapporto tra investimenti e RAB maggiore del
50%) e da costi operativi superiori a quelli medi nazionali. Si tratta di due profili che si collocano
nel III quadrante dellattuale matrice degli schemi regolatori declinati nel MTI, ma che
dovrebbero ricadere nel nuovo IV quadrante qualora gli orientamenti espressi da AEEGSI in un
recente documento in consultazione dovessero essere confermati.
Le caratteristiche dei due profili sono esposti nella Tavola seguente da cui emerge che il profilo
del piccolo gestore poco patrimonializzato presenta una RAB pro capite di partenza pari a circa
la met (114 euro/abitante, coerente con la RAB pro capite delle Regioni del Sud e delle Isole) di
quella del piccolo gestore patrimonializzato (228 euro/abitante, coerente con la RAB dellarea
settentrionale del Paese). In relazioni alle determinanti dei costi operativi e finanziari i due
profili sono sovrapponibili, con leccezione dellincidenza della morosit (1,6% sul fatturato per
il gestore patrimonializzato, 6,5% per laltro) e del costo per laccensione di nuovi finanziamenti,
pi oneroso per il piccolo gestore non patrimonializzato a causa del maggiore premio richiesto
dagli investitori in ragione di una elevata rischiosit di contesto operativo (governance instabile,
rischio morosit, eccetera).
Per entrambi si assume che la concessione di cui sono titolari abbia una vita residua di dieci
anni.
Profili di gestori: caratteristiche e determinanti degli schemi regolatori
Piccolo gestore Piccolo gestore non
patrimonializzato patrimonializzato
Area geografica

Nord

Sud

35.000

35.000

RAB pro capite 2013 (/ab)

228

114

PdI 2014-2017 pro capite (/ab)

32

19

Opex pro capite 2014 (/ab)

146

154

Opex pro capite nazionale 2014 (/ab)

Popolazione

109

109

Quadrante attuale

III

III

Quadrante dal 2016

IV

IV

1,6%

6,5%

5%

7%

Costo morosit (% fatturato)

Costo del debito

Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, AEEGSI

Le proiezioni del piano economico-finanziario sono state elaborate ipotizzando una traiettoria di
sviluppo degli investimenti post 2017 pari a 90 euro/abitante/anno per entrambi i profili, con
ipotesi di efficientamento dei costi operativi pari al tasso di inflazione stimato per i prossimi
dieci anni (costi operativi che rimangono fermi in termini reali). Per il profilo poco
patrimonializzato si ipotizzato anche un rientro graduale della morosit su livelli di incidenza

42

coerenti con quelli del gestore patrimonializzato lungo lorizzonte della vita utile residua della
concessione.
Scenari investimenti pro capite per profilo di gestore
(/ab)
2014-2017 2018-2025
Piccolo gestore patrimonializzato

19

91

Piccolo gestore non patrimonializzato

32

91

Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori

Per ciascuno scenario le Figure descrivono levoluzione della tariffa29, della RAB pro capite, e di
alcuni comuni indicatori di solidit patrimoniale e finanziaria, come il rapporto debito/RAB e il
rapporto tra MOL e spesa per interessi sul debito. Secondo la prassi finanziaria la solidit del
gestore assicurata da valori del primo indicatore inferiori al 65% e per valori del secondo
indicatore non inferiori a 3.

Rispettando i limiti al teta negli anni in cui scatta il cap, ma ipotizzando il recupero del gettito negli anni
successivi a maggiore capienza.
29

43

Evoluzione rapporto Debito/RAB

Patrimonializzato

Poco patrimonializzato

95%
90%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori

44

2021

2022

2023

2024

2025

In sintesi, entrambi i profili sperimentano una incremento della tariffa del 30% (in termini reali)
in 10 anni30. Con un tale sviluppo tariffario, il gestore patrimonializzato raggiunge un livello di
RAB pro capite pari a circa 800 euro/abitante, un valore in linea con lobiettivo di raggiungere il
livello inglese nel ventennio successivo, mentre il gestore poco patrimonializzato si ferma poco
sotto i 700 euro/abitante.
Sotto il profilo patrimoniale e finanziario, la gestione patrimonializzata presenta indicatori di
sostenibilit pi robusti, mentre il gestore poco patrimonializzato entra in stress patrimoniale e
finanziario, compromettendo la capacit di ottenere i finanziamenti necessari a sostenere gli
investimenti. Questa situazione si verifica anche in presenza di un valore terminale pi elevato
del debito residuo a fine periodo, il quale non viene rimborsato totalmente entro il termine della
concessione come invece auspicato dagli attuali criteri del MTI. Un limite che potr essere
superato con la disciplina del valore residuo e delle convenzioni tipo.
Alla luce di queste valutazioni si vuol porre lattenzione su alcune evidenze:
le preoccupazioni riguardo possibili incrementi delle tariffe dei prossimi anni paiono
eccessive, anche in virt del fatto che i corrispettivi del servizio si collocano oggi ai livelli
pi bassi nel contesto europeo. E opportuno sottolineare infatti che gran parte degli
aumenti che si sono registrati dallintroduzione del MTT prima, e del MTI poi, possono
essere ascritti al riallineamento del vincolo dei ricavi e dunque delle tariffe ai costi
Leventuale accesso allammortamento finanziario, che non stato considerato nellesercizio proposto, pu essere
un valido strumento per contribuire a rendere bancabile il piano degli investimenti. Tuttavia presenta evidenti limiti
nella misura in cui la sua attivazione comporta unaccelerazione significativa della tariffa che nei casi di programmi di
investimento elevati, oltre ad essere oggetto di istruttoria da parte di AEEGSI, solleverebbe problemi di sostenibilit
sociale. Nel caso del gestore poco patrimonializzato, laccesso agli ammortamenti finanziari comporterebbe un
incremento della tariffa di circa il doppio rispetto allo scenario senza attivazione.
30

45

effettivi del servizio, in particolare a quelli operativi, dopo anni di mancati recuperi.
Come noto infatti, in passato, in diverse aree del Paese, la crescita delle tariffe stata
fittiziamente contenuta per esigenze che trascendevano i costi del servizio. Nei contesti
sani, dotati di adeguati livelli di governance e in presenza di operatori industriali,
stato avviato un recupero per favorire la reale emersione dei costi operativi e destinare i
futuri margini di sviluppo della tariffa al finanziamento degli investimenti. Esigenza
questultima che potrebbe giovarsi del supporto della perequazione finanziaria e
dellintroduzione del Bonus idrico, al fine di graduare le progressione della tariffa e
sostenere le utenze pi vulnerabili. Lintroduzione di meccanismi di efficientamento
dovrebbe poi incentivare il travaso da spesa corrente a spesa in conto capitale,
assicurando sviluppi della tariffa vincolati alla realizzazione delle opere e socialmente
accettati.
La traiettoria di sviluppo degli investimenti incontra dei limiti nelle piccole gestioni con
elevato fabbisogno: il 64% delle gestioni (che servono il 76% della popolazione italiana)
sar chiamata a sostenere rilevanti programmi di investimento. Tra queste, le gestioni
minori dimensioni con una scala patrimoniale e finanziaria non adeguata non paiono
nelle condizioni necessarie a sostenere un flusso di investimenti coerente con la
convergenza alle migliori esperienze internazionali. Se pur vero che per il biennio
2014-2015 la stesura dei piani economico-finanziari stata accompagnata da indicatori
atti a valutare il grado di redditivit e liquidit della gestione, rimane il fatto che il
regolatore non ha definito dei valori obiettivo per questi parametri, a suggerire
lintenzione di lasciare alle rappresentanze dei territori ampi margini di azione, con il
rischio che ci si traduca ancora una volta in un sacrifico a carico della pianificazione.
5.4.2 Valore residuo e convenzioni tipo
Lo percorribilit della traiettoria di sviluppo degli investimenti non pu prescindere dal
mantenimento dellequilibrio economico-finanziario delle gestioni. Questultimo a sua volta non
pu essere separato da quello delle garanzie sul rimborso del valore residuo a fine concessione,
garanzie che consentirebbero di superare gli attuali limiti alla pianificazione.
Su questo punto AEEGSI ha avviato da oltre un anno un percorso di consultazione finalizzato alla
predisposizione delle convenzioni tipo da cui si attende una compiuta definizione entro la fine
del 201531.
Sar fondamentale stabilire regole che indichino i criteri per quantificare puntualmente il valore
residuo dei cespiti non ammortizzati e la sua modalit di liquidazione, che rappresentano
elementi essenziali del bando di gara per lassegnazione del servizio, in grado influenzare la
partecipazione e il livello desiderato di concorrenza per il mercato.
Il regolatore orientato a prevedere lobbligo per il gestore entrante di fornire di una garanzia
fidejussoria al momento della sottoscrizione del contratto, capace di coprire gli investimenti
dei primi cinque anni di affidamento con un meccanismo di aggiornamento annuale in modo da
garantire gli interventi del quinquennio successivo. Non solo, la proposta prevede di includere
nelle convenzioni tipo una serie di garanzie finanziarie e assicurative nel caso in cui lEGATO

Si veda il Contributo n. 45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la bancabilit del SII, Luglio
2015.
31

46

individui un fabbisogno di investimenti significativamente pi elevato rispetto al valore di

riscatto.
Lo strumento della fidejussione in funzione della sua misura si pu configurare come una
barriera allentrata alle gare per le nuove concessioni: se per questo pu essere vero per le aree
geografiche pi appetibili, dotate di una governance chiara e di un altrettanto chiaro commitment
locale alla realizzazione delle opere, vi il rischio di vedere andare deserte le gare per
lassegnazione del servizio nei territori con maggiori criticit (governance non chiara, sviluppi
tariffari non adeguatamente condivisi dalle comunit, elevata morosit, eccetera).
5.4.3 Perequazione finanziaria e fondo di garanzia
La nuova regolazione non ha potuto dispiegare i suoi effetti benefici in tutte quelle situazioni di
ritardo gestionale e di assetto di governance incompleto. Non un caso che AEEGSI abbia
predisposto il blocco delle tariffe per circa 161 gestioni (1,7 milioni di abitanti serviti) per i quali
il diritto a fornire il servizio sia stato ritirato, annullato o dichiarato invalido con sentenza
amministrativa, e una decurtazione del 10% dei corrispettivi per quasi 1.500 gestioni (con una
popolazione interessata di poco meno di 7 milioni di abitanti) per mancato invio dei dati, degli
atti e delle informazioni necessarie alla predisposizione delle proposte tariffarie.

47

E questo un fenomeno che interessa in gran parte il Mezzogiorno: al Sud il 26% della
popolazione ha registrato una decurtazione della tariffa, percentuale che sale al 37% della
popolazione nelle Isole, ove si aggiunge un ulteriore 18% per la quale stato applicato il blocco
dei corrispettivi. Particolarmente delicate appaiono le situazioni in Campania (ove le
determinazioni tariffarie hanno riguardato ad oggi solo la met della popolazione) e la Calabria
(ove gran parte degli enti locali gestori del servizio, per una popolazione interessata di 600 mila
abitanti, sono soggetti a procedure di riequilibrio pluriennale nellambito delle norme relative al
dissesto finanziario).
Non azzardato dunque parlare di un vero e proprio stallo del Mezzogiorno e
conseguentemente immaginare strumenti straordinari che possano contribuire a traghettare i
territori deficitari verso una gestione industriale del servizio.
Uno di questi la cosiddetta perequazione finanziaria32, a cui AEEGSI ha dato avvio con un primo
intervento straordinario adottato per far fronte ad un grave squilibrio economico e finanziario
da parte di una gestione collocata in un territorio caratterizzato da forti criticit (elevata
morosit, condizioni orografiche e infrastrutturali gravose, ecc.). Il meccanismo di perequazione
promosso nel settore idrico presenta una accentuata connotazione di sostegno finanziario
temporaneo e si differenzia dal caso della perequazione presente nei settori della distribuzione
di energia elettrica e gas che tesa a favorire la convergenza verso ununica tariffa (nazionale o
dambito). Un sostegno finanziario che si concretizza lungo due direttrici: da una parte un
intervento teso ad agevolare ladozione di misure di efficientamento dei costi, processi di
convergenza tariffaria intra-ambito, lammodernamento delle infrastrutture idriche e il
contenimento della morosit, dallaltra un fondo di urgenza chiamato a garantire la
sopravvivenza delle gestioni a rischio fallimento.
Sono strumenti pensati per un settore che presenta una non completa emersione dei costi del
servizio, in conseguenza di una sistematica loro sottovalutazione. Non un caso che il primo
intervento straordinario di perequazione sia stato adottato a favore di unazienda
impossibilitata a recuperare sulle tariffe i conguagli causati da costi pregressi, con potenziali
risvolti di sostenibilit per gli utenti economicamente disagiati. La perequazione finanziaria nel
settore idrico pu considerarsi propedeutica al passaggio alla perequazione economica, giacch
facilitando lemersione dei reali costi del servizio (che oggi sono annegati nei bilanci degli Enti
locali e delle Regioni, quando non direttamente in quelli del bilancio statale, come nel caso delle
gestioni commissariali) creano le condizioni per lapprodo ad una successiva perequazione
generale, nella direzione di una tariffa nazionale o almeno di ambito regionale.
Un ulteriore strumento, di necessaria matrice legislativa, che potrebbe contribuire a migliorare
le condizioni di sostenibilit finanziaria degli investimenti poggia sullistituzione di un fondo
pubblico di garanzia sul valore di subentro: da due anni giace in Parlamento un disegno di legge
in materia ambientale che prevede lintroduzione di un Fondo di garanzia per il settore idrico,
finalizzato ad incrementare lattrattivit del settore idrico per il sistema creditizio.

Si veda Contributo n. 44 Responsabilit e solidariet: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel

servizio idrico, Luglio 2015.
32

48

5.4.4 Gli oneri finanziari e le specificit del settore idrico

AEEGSI si appresta a ridefinire criteri e parametri di calcolo della remunerazione del capitale
investito nei settori dellenergia elettrica e del gas.
Le scelte potrebbero avere delle ricadute anche per il servizio idrico, stante la volont di
uniformare tra settori per evitare che un diverso assetto delle regole possa influenzare le scelte
di investimento da parte della regolazione33.
I primi orientamenti lasciano intravedere un percorso innovativo: lintroduzione di un
benchmark europeo al rendimento dei titoli emessi da Paesi dotati di maggiore solidit
finanziaria, come Germania Francia e Olanda, la definizione di tassi di interesse reali, per
superare le criticit emerse in passato, lintroduzione di un premio al rischio Paese, per tenere
conto della maggiore rischiosit degli investimenti in Italia.
Limpostazione sar verosimilmente retrospettiva, su orizzonti temporali di lungo periodo, per
assicurare ampia prevedibilit e neutralizzare gli umori dei mercati finanziari. Sar rivista al
rialzo anche la struttura finanziaria standard, cio lincidenza teorica del capitale di debito,
coerentemente con la necessit di attrarre risorse per finanziare gli investimenti.
Le innovazioni metodologiche prospettate potrebbero per configurare alcune criticit se calate
tout court nella regolamentazione degli oneri finanziari riconosciuti ai gestori del servizi idrico.
In particolare, il riferimento al benchmark europeo per la determinazione del tasso di interesse
reale se da una parte pu rappresentare una valida proxy per il riconoscimento della
remunerazione del capitale per i settori energetici del nostro paese, dallaltra potrebbe inficiare
la sostenibilit degli investimenti nel settore idrico.
Il ritardo infrastrutturale e lelevata frammentazione delle gestioni sono due fattori che
andranno tenuti in debita considerazione nella rideterminazione dei parametri di calcolo degli
oneri finanziari per il nuovo periodo regolatorio.
Una eventuale riduzione del tasso di interesse reale, che gi si prospetta nei settori dellenergia,
potrebbe infatti indebolire quel recupero di attrattivit che il settore idrico ha ricostruito da
quando AEEGSI ha preso le redini della regolazione.
Del resto, a fronte di una contrazione degli oneri finanziari riconosciuti in tariffa, non appare
risolutiva leventuale introduzione di meccanismi di riconoscimento di oneri incrementali per
alcune tipologie di investimento che dovessero essere considerati strategici: oltre alle difficolt
di determinazione e governance legato allindividuazione della natura strategica delle singole
opere, il grado di arretratezza del settore idrico appare tale da indebolire allorigine leventuale
introduzione di logiche premianti, le quali invece possono espletare efficacemente i loro effetti
in settori pi maturi come quelli dellenergia.
Al contrario una penalizzazione che dovesse concretizzarsi in questa fase, considerata ancora di
avvio, potrebbe intaccare la certezza nei flussi di cassa necessari a finanziare gli investimenti e/o
a rassicurare gli investitoti finanziari. Nel caso in cui la contrazione degli oneri finanziari
risultasse inevitabile alla luce dellevoluzione delle determinanti espresse dai mercati, una
Per un approfondimento si rinvia al Contributo n. 46 Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti,
Luglio 2015.
33

49

possibile soluzione operativa potrebbe poggiare sullintroduzione di una forma di provvista a

sostegno degli investimenti (nella misura pari al differenziale rispetto allattuale
riconoscimento) con caratteristiche assimilabili a quelle del corrispettivo FONI, provvista che
resterebbe nella disponibilit del gestore ai soli fini del finanziamento dei nuovi investimenti.
Un ulteriore aspetto di delicatezza riguarda la determinazione del premio al costo del debito.
Sotto questo aspetto appare condivisibile lorientamento del regolatore a tenere conto del fatto
che in ogni momento esiste uno stock di debiti pregressi, afferenti a scelte di investimento di
periodi passati, contratti di finanziamento sottoscritti sulla base delle condizioni prevalenti al
momento dellaccensione: remunerare i futuri investimenti e i vecchi allo stesso tasso
rischierebbe di minare il rimborso dei finanziamenti gi accesi causando una ritirata degli
investitori. Occorre dunque tenere conto della stratificazione temporale del debito: un costo del
debito che tenga conto della durata media dei finanziamenti in essere, da sottoporre ad
indicizzazione.
Accanto alla formazione del debito occorre altres definire la scala finanziaria efficiente delle
gestioni: un esercizio non semplice considerato che accanto alle societ quotate in borsa, dotate
di un patrimonio e della possibilit di approvvigionarsi sui mercati finanziari a costi competitivi,
convivono una moltitudine di gestioni minori, poco patrimonializzate, con costi della provvista
sensibilmente pi elevati.
Allo stato attuale non sembra possibile prescindere dalle prescrizioni contenute nellultima
Legge di Stabilit che ha chiaramente indicato le dimensioni minime delle gestioni nel perimetro
provinciale o di citt metropolitana, pur individuando un percorso graduale per giungervi. Gli
assetti proprietari sono neutrali da questo punto di vista.
In linea teorica la regolazione dovrebbe lavorare coerentemente, lasciando ai gestori
finanziariamente pi efficienti, che hanno la possibilit di approvvigionarsi a condizioni pi
favorevoli rispetto alla scala efficiente dambito, i benefici che derivano della loro maggiore
efficienza finanziaria, pur vincolando le risorse alla realizzazione di investimenti.
In ultima analisi, le peculiarit e i limiti del settore idrico renderebbero giustificabile la
possibilit di adottare una procedura di calcolo degli oneri finanziari non puramente
deterministica, lasciando aperta la strada a soluzioni maggiormente flessibili, ispirate oltre che a
principi di efficienza anche a quelli di efficacia.

50

6. Investimenti e finanza: lo stato dellarte

6.1 La ritrovata fiducia nel settore
Il fabbisogno di investimenti nel settore idrico italiano richiede un elevato fabbisogno di risorse
finanziarie che il sistema da solo non pu generare, almeno nel breve termine. Il ricorso al
sistema creditizio e finanziario ineludibile se si vogliono raggiungere obiettivi ambiziosi.
A tal fine si ritenuto utile verificare se il nuovo contesto regolatorio avviato nel 2013 abbia
creato le condizioni per un cambiamento delle modalit di accesso al credito e per lattrattivit
del settore da parte dei finanziatori. Occorre ricordare che il settore tra il 2010 e il 2012 ha
subito le ripercussioni negative dovute al travagliato processo di riforma delle Autorit
dAmbito, pi volte procrastinato, e dai risultati del Referendum abrogativo del giugno 2011, che
ha posto in discussione la remunerazione del capitale investito nella misura individuata dalla
Legge Galli di met anni Novanta. Sono queste le situazioni che hanno screditato il settore e
cagionato un calo di fiducia da parte del sistema finanziario, in particolare per quei contesti privi
di una governance stabile e credibile e di operatori di taglia industriale.
La Figura seguente mostra il track record di alcuni finanziamenti convogliati al settore idrico tra
il 2004 al 2015 presso un panel qualificato di istituti di credito.

Operazioni di finanziamento ai gestori del servizio idrico

(Anni 2004-2015)
Controvalore (Ml )

Numero finanziamenti (scala dx)

800

700

8
7

600

500

5
400
4
300

200

100

0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015*

* Primi sette mesi

Fonte: elaborazioni Laboratortio REF Ricerche su dati Utilitalia

Dopo la parentesi del periodo 2004-2006, quando il settore ha registrato una sola operazione di
finanziamento di modesta entit (70 milioni di euro), i finanziamenti hanno accelerato nel
biennio 2007-2008, con 8 operazioni concluse per un controvalore di 1,1 miliardi di euro.
Tra il 2009 e il 2010 si apre una fase di rallentamento, con solo 4 operazioni nel triennio 20092011 per un controvalore totale di circa 390 milioni di euro (ascrivibili principalmente a due
finanziamenti chiusi nel 2010).

51

Dopo un 2012 ancora interlocutorio con una sola operazione, nel 2013 si sale a 2 finanziamenti,
che accelerano a 7 nel 2014 per un controvalore complessivo che supera i 700 milioni di euro.
Il 2014 in particolare lanno del risveglio degli investitori istituzionali con mandato di sostegno
allo sviluppo delle infrastrutture come la Banca Europea degli Investimenti e la Cassa Depositi e
Prestiti (questultima con funzioni principalmente di garanzia).
Infine, la prima parte del 2015 ha gi registrato un numero di operazioni pari ad 8, una in pi del
2014, per un controvalore di circa 450 milioni di euro. Al contrario dello scorso anno, il 2015 si
sta configurando come lanno del passaggio di testimone tra gli investitori istituzionali e le
banche commericali, con un rinnovato interesse da parte di queste ultime.
Le informazioni raccolte, che fanno riferimento ai maggiori gruppi finanziari, testimoniano che
lavvento della regolazione indipendente, unitamente alle buone regole che ne sono scaturite, ha
suscitato un rinnovato interesse per il settore. Un contesto che si indubbiamente giovato di un
ritrovato attivismo degli operatori per il rilancio dei piani di investimento, in ragione del
contesto estremamente favorevole di liquidit sui mercati finanziari e del minore costo dei
finanziamenti.

BOX Le tipologie di finanziamento del settore idrico

Ladeguamento infrastrutturale del sistema idrico richiede un impegno di risorse finanziarie
ampiamente superiore a quello che il sistema pu sostenere endogenamente, attingendo al
finanziamento pubblico, alle disponibilit finanziarie delle gestioni, ai proventi della tariffa.
Appare dunque inevitabile, se non auspicabile, il ricorso al credito.
Il finanziamento degli investimenti attraverso il capitale di debito pu assumere principalmente
due canali:
Finanziamenti corporate, per i quali la garanzia del creditore rappresentata dai flussi di
cassa dellimpresa finanziata e la valutazione del merito di credito si basa su un
complesso di indicatori di sostenibilit economica finanziaria e patrimoniale;
Finanza di progetto (project finance), laddove la garanzia per il creditore rappresentata
dai flussi di cassa generati dallopera finanziata.
Tra le classiche operazioni di corporate finance rientrano laccensione di linee di credito con il
sistema bancario e lemissione di prestiti obbligazionari.
Storicamente, nel settore idrico italiano il credito bancario di tipo corporate ha sempre trovato
difficolt ad espandersi a causa dellelevato livello di frammentazione del settore, del basso
grado di patrimonializzazione delle gestioni34 e dei tempi lunghi di rientro degli investimenti.
Generalmente i limiti di questa modalit di finanziamento vertono sul ristretto orizzonte
temporale, 3-5 anni, largamente inferiore alla vita utile delle infrastrutture idriche, 15-25 anni, e
sulla ridotta patrimonializzazione delle gestioni. Queste condizioni hanno storicamente limitato
laccesso al credito bancario delle gestioni mono-servizio di minori dimensioni, rimanendo uno
strumento per aziende strutturate e patrimonializzate.
Si ricorda che gli impianti di pertinenza del servizio idrico sono beni demaniali e come tali non possono essere
oggetto di garanzia.
34

52

Le piccole gestioni, in particolari in house, in passato hanno molto spesso sopperito a questi
limiti rivolgendosi ad istituti di credito pubblico, come la Cassa Depositi e Prestiti (CDP), o ad
istituti di credito locale, beneficiando di garanzie prestate dallente pubblico di riferimento (Ente
locale, Regione).
In alternativa, per le realt minori sono possibili altri canali di finanziamento di carattere
corporate, rappresentati da mini-bond e hydro-bond. I mini-bond sono obbligazioni emesse da
societ di capitali di piccole e medie dimensioni per un ammontare che eccede i limiti previsti
per le societ non quotate, senza la necessit di prestare garanzie accessorie e beneficiando di
un trattamento fiscale agevolato. Gli hydro-bond sono invece titoli obbligazionari la cui
emissione riservata a societ concessionarie del servizio idrico integrato, la cui sottoscrizione
riservata agli utenti del servizio, sotto forma di obbligazioni convertibili. Questultimo strumento
non ha mai trovato applicazione, per gli evidenti limiti stringenti che lo caratterizzano.
Unalternativa al canale corporate la finanza di progetto (project finance), in cui lopera con i
suoi flussi di cassa a garantire il rimborso del prestito. La peculiarit di questo strumento
lelevato livello di leva finanziaria consentito e quindi il maggior livello di esposizione al rischio
assunto dal finanziatore. La limitata diffusione della finanza di progetto nel settore idrico
dovuta a tempi pi lunghi e procedure meticolose nella fase di valutazione della bancabilit del
progetto, motivi che lo rendono sostenibile solo per progetti di dimensioni apprezzabili (oltre i
50 milioni di euro). Inoltre, la maggior rischiosit assunta dal finanziatore implica vincoli alle
scelte aziendali che rendono la finanza di progetto residuale per le realt strutturate con facile
accesso ai mercati di capitali, riservandola alle realt di medie dimensioni prive dellaccesso ai
mercati dei capitali, con un fabbisogno di investimento ambizioso e un solida cultura finanziaria
e manageriale.
Infine, i project bond sono obbligazioni destinante a finanziare progetti infrastrutturali di
pubblica utilit. Rispetto alle emissioni di obbligazioni sono pi onerosi in ragione della
necessit di un rating di progetto e sembrano non essere graditi dagli investitori istituzionali
laddove il merito creditizio per il progetto in fase di costruzione sia inferiore al giudizio di
investment grade. Per questo motivo i project bond non hanno ancora trovato sviluppo e
rappresentano perlopi una modalit di rifinanziamento di opere gi realizzate.

BOX Il finanziamento Viveracqua

Un caso di studio rappresentato dal consorzio Viveracqua, che riunisce sotto un unico cappello
finanziario quattordici gestioni idriche venete, e che stato protagonista nel 2014 di
unoperazione di finanziamento ibrida in cui allemissione di un mini-bond ha affiancato
lintervento di un SIF.
Nello specifico, Viveracqua ha emesso un mini bond per un totale di 150 milioni (su 300 da
investire nello sviluppo della rete idrica e fognaria), sottoscritti da una societ veicolo (SPV) che
ha emesso un titolo di cartolarizzazione acquistato per il 95% dalla Banca Europea per gli
Investimenti e per il restante 5% da Banca Etica, dal fondo pensioni Veneto solidariet, Veneto
Banca e Bcc di Brendola.
La durata delle obbligazioni di 20 anni, con una vita media ponderata di 10-12 anni.

53

I flussi di cassa derivanti dal rimborso del capitale e interessi, a tasso fisso, vengono utilizzati per
remunerare i titoli, il cui rimborso ulteriormente garantito da una riserva di cassa, in
percentuale sul totale delle obbligazioni e titoli emessi.
Veneto Sviluppo (societ finanziaria della Regione Veneto) e le societ emittenti hanno
costituito, in data di emissione, una riserva di cassa, che sar progressivamente restituita agli
emittenti dopo che i titoli saranno ammortizzati per il 50%. Tale riserva svolge il ruolo di credit
enhancement, per rafforzare le garanzie del pagamento degli interessi sui titoli e del rimborso
del capitale e permettere di ridurre il rischio legato alla durata degli affidamenti (nella maggior
parte dei casi, infatti, la durata delle operazioni maggiore di quella degli affidamenti). La SPV
utilizzer il credit enhancement per coprire qualsiasi ritardo o default degli emittenti: a tal fine,
la SPV dovr utilizzare, nellordine, limporto versato dalla societ in ritardo o default, quindi
quello versato da Veneto Sviluppo e, infine, in proporzione al loro apporto, quello versato dalle
altre societ emittenti.
Per tutelare gli investitori, ogni societ stata oggetto di un rating unsolicited: gli importi di ogni
obbligazione sono rapportati al rating e allammontare degli investimenti da realizzare. Gli
investitori, inoltre, hanno la possibilit di diversificare il rischio tramite linvestimento in ABS
garantito da un pool di obbligazioni. Il supporto di credito alle ABS costituito da una garanzia
per cassa del 20%.
In futuro, se tali bond dovessero rivelarsi efficaci, ladozione di questi strumenti potrebbe essere
incentivata tramite opportuni vantaggi fiscali, ad esempio di una tassazione agevolata sugli
interessi, come suggerito dallo stesso presidente dellAEEGSI.

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