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Articolo tratto dal sito web ISSiRFA - http://www.issirfa.cnr.it//3107,949.html Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie ''Massimo Severo Giannini'' Institute for the Study of Regionalism, Federalism and Self-Government

Anna GRAGNANI, Il nuovo progetto di riforma del federalismo tedesco


Sommario: 1. Le nuove linee di tendenza nello sviluppo della struttura federale secondo il disegno di revisione del Grundgesetz tedesco. 2. La nuova ripartizione delle competenze legislative. 2.1 Lesigenza di semplificazione dei processi decisionali con particolare riferimento alla tempestiva attuazione del diritto comunitario: labrogazione dellart. 75 GG (Rahmengesetzgebung). 2.2 Gli articoli 72, 73 e 74 GG nel testo previsto dal disegno di revisione costituzionale. 2.3 Le esigenze unitarie e le prospettive di differenziazione: la riforma della Konkurrierende Gesetzgebung e lintroduzione della potest legislativa derogatoria. 3. Le controversie sulla persistenza di esigenze unitarie: alla giustizia costituzionale, dopo un necessario tentativo di composizione in sede politica. 4. Il tentativo di ridurre, nel complesso, i casi nei quali per la legislazione federale richiesta lapprovazione del Bundesrat: lart. 84 GG sulla disciplina del procedimento amministrativo e lart. 104, IV comma, sullesecuzione di leggi federali. 5. Le modifiche proposte in relazione alla c.d. Costituzione finanziaria. 6. Ladeguamento della struttura federale alle esigenze che discendono dallappartenenza della Germania allUnione europea. 7. Osservazioni finali. NOTE

1. Le nuove linee di tendenza nello sviluppo della struttura federale secondo il disegno di revisione del Grundgesetz tedesco. La riforma del federalismo tornata al centro del dibattito istituzionale nellordinamento tedesco. Come noto, le elezioni politiche del settembre 2005 hanno reso inevitabile la formazione di una Groe Koalition fra CDU/CSU e SPD per il governo del Paese. Un punto fondamentale dellaccordo di coalizione del 18 novembre 2005 (1) costituito proprio dallesigenza di procedere ad una revisione dellordinamento federale. In una prospettiva condivisa dalla Federazione e dai Lnder, tenuto conto degli studi e delle varie proposte gi dibattute nellambito dei lavori della Commissione appositamente istituita nellottobre 2003 per la modernizzazione dellordinamento federale (2), e sulla base dei colloqui politici ripresi dopo le elezioni, stato presentato al Bundestag e al Bundesrat un Gesetzpaket, pacchetto legislativo. Il pacchetto costituito da un disegno di legge di modifica del Grundgesetz (3), da un disegno di legge di accompagnamento (4), nonch da due identiche risoluzioni politiche, del Bundestag e del Bundesrat, che illustrano gli obiettivi della riforma (5). Il primo disegno di legge contiene la modifica dei seguenti articoli del Grundgesetz: 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c. Il secondo disegno di legge contiene la modifica di una serie di disposizioni di legge per lattuazione delle nuove disposizioni costituzionali. Nel disegno costituzionale della struttura federale, la riforma si propone di sperimentare un nuovo bilanciamento fra gli elementi del federalismo solidale e cooperativo e le esigenze di un modello competitivo (6). Obiettivo fondamentale della riforma il miglioramento della capacit di decisione e di azione della Repubblica federale tedesca, nellintento da un lato, di recuperare unadeguata efficienza del sistema statale nelladempimento dei propri compiti e, dallaltro, di promuovere uno sviluppo dinamico dellintera economia e quindi il consolidamento delle finanze statali (7). Tre sono le criticit che la riforma intende rimuovere. Un primo punto critico dellassetto esistente ravvisato nelle dimensioni sproporzionate dellintreccio istituzionale fra Federazione e Lnder. Un secondo punto critico del sistema ravvisato nellinadeguatezza della ripartizione di competenze legislative, che si rivelato non pi rispondente alle attuali esigenze di normazione di alcuni settori. Un terzo elemento chiave riguarda linadeguatezza dellassetto esistente per assicurare leffettivit della struttura federale sul piano dei rapporti della Germania con lUnione europea. Indipendentemente da quello che sar lesito del progetto di riforma in termini di diritto positivo nellordinamento tedesco (8), lesame del progetto presenta un certo interesse specialmente per lo studio dei modelli costituzionali di allocazione delle competenze legislative (9), poich affronta problematiche comuni nel loro nucleo essenziale al nostro ordinamento e propone innovative ipotesi di soluzione (10).

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2. La nuova ripartizione delle competenze legislative. Nellillustrare il disegno di revisione, conviene proprio iniziare dalle proposte relative alla ripartizione delle competenze legislative, poich esse rappresentano il fulcro delle problematiche dellordinamento federale.

2.1 Lesigenza di semplificazione dei processi decisionali con particolare riferimento alla tempestiva attuazione del diritto comunitario: labrogazione dellart. 75 GG (Rahmengesetzgebung). Innanzitutto, con riferimento alle competenze legislative, il progetto propone leliminazione della Rahmengesetzgebung (legislazione cornice), disciplinata nella Costituzione vigente dallart. 75 GG (11). Lart. 75 GG nella versione oggi vigente, in determinate materie, (ad esempio per la disciplina generale della stampa, per la disciplina della caccia, per la protezione della natura), affida alla Federazione il compito di dettare disposizioni di principio e, solo eccezionalmente, anche disposizioni di dettaglio o direttamente applicabili. Lesercizio di tale potest legislativa per consentita alla Federazione solo quando e nella misura in cui, la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale, o la tutela dellunit giuridica o economica nellinteresse generale, renda necessaria una disciplina legislativa federale. Sulla base della medesima disposizione, nellipotesi in cui la Federazione abbia adottato disposizioni di principio, sorge lobbligo dei Lnder di adottare le leggi necessarie entro un termine ragionevole fissato dalla legge. Si tratta di una tecnica di ripartizione delle competenze che nei suoi tratti fondamentali assimilabile alla nostra legislazione concorrente, sia nella versione prevista dallart. 117, III comma, Cost., sia nelladattamento del modello costituzionale elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, che consente allo Stato di dettare anche prescrizioni di dettaglio nelle materie di competenza concorrente, nei limiti in cui sussista il requisito sostanziale dellinteresse unitario e sia rispettata la garanzia procedimentale dellintesa con lente regionale che deve sopportare una compressione della propria competenza, (c.d. <chiamata in sussidiariet>) (12). Il progetto di revisione, come accennato, prevede labrogazione dellart. 75 GG, per diverse ragioni. Innanzitutto, come sottolineato nella relazione di accompagnamento al progetto di revisione, la richiesta di due successivi procedimenti legislativi sul piano federale il primo, su quello di ciascun Land, il secondo rende il sistema inutilmente complicato e inefficiente specialmente quando si tratta di procedere allattuazione del diritto comunitario (13). Lart. 75 GG ha daltra parte rivelato la propria inadeguatezza non soltanto sul piano strutturale, ma anche con riferimento alla ripartizione sostanziale dei rispettivi settori normativi. Alcuni ambiti di competenza, come ad esempio la disciplina dei principi generali sulla stampa, sono rimasti inutilizzati, mentre altri settori hanno costantemente rivelato unincontestata esigenza di disciplina unitaria oltre il limite delle prescrizioni cornice. Esemplare, sotto questultimo profilo, il diritto ambientale che per il suo carattere trasversale non tollera inquadramenti in ambiti settoriali ristretti. La progettata riforma conseguirebbe cos un obiettivo di politica del diritto condiviso da una larga maggioranza delle forze politiche e dalla comunit scientifica: lapprovazione di un codice di diritto dellambiente. Nel 1998 infatti, il codice dellambiente redatto da una Commissione di esperti nominata dal Ministero dellAmbiente, non fu approvato proprio perch, a giudizio del Ministro degli Interni e di quello della Giustizia, come di alcuni esponenti della comunit scientifica, esso conteneva discipline per le quali la Federazione non possedeva le rispettive attribuzioni costituzionali di competenza (14). Contestualmente allabrogazione dellart. 75 GG, il progetto di revisione prevede il trasferimento della competenza legislativa relativa ai settori normativi da esso contemplati, (nella versione oggi vigente), in parte alla competenza legislativa esclusiva dei Lnder, in parte alla competenza legislativa esclusiva della Federazione, in parte alla Konkurrierende Gesetzgebung, che evitiamo di tradurre come legislazione concorrente, poich potrebbe ingenerare lequivoco di una corrispondenza con il nostro modello di legislazione concorrente che, come subito vedremo, non sussiste. Prima di precedere oltre nella descrizione dellassetto di competenze legislative proposto nel disegno di revisione, opportuno esporre il testo integrale delle disposizioni per le quali si propone la modifica, con la tecnica della novella del testo vigente (15).

2.2 Gli articoli 72, 73 e 74 GG nel testo previsto dal disegno di revisione costituzionale. Il disegno di revisione prevede la seguente nuova formulazione dellart. 72 GG: Art. 72 ( Konkurrierende Gesetzgebung) (1) Nellambito della legislazione concorrente i Lnder hanno competenza legislativa solo quando, e nella misura in cui, la Federazione non faccia uso del suo diritto di legiferare. (2) Negli ambiti previsti dallart. 74 comma I n. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 24 (esclusa la disciplina della purezza dellaria e della lotta contro i rumori), 25 e 26 la Federazione ha il potere di legiferare quando, e nella misura in cui, la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale o la tutela dellunit giuridica o economica nellinteresse generale renda necessaria una disciplina legislativa federale. (3) Se la Federazione ha fatto uso della propria competenza legislativa, i Lnder possono attraverso legge dettare discipline derogatorie in relazione a: 1 la caccia (esclusa la disciplina relativa al permesso di caccia); 2 la tutela della natura e la cura del paesaggio (esclusi i principi della tutela della natura, la disciplina della tutela delle specie o della tutela della natura marina); 3. la ripartizione del suolo; 4. lassetto del territorio; 5. la disciplina delle acque (escluse le discipline relative alle sostanze e agli impianti); 6. lammissione alluniversit e la disciplina relativa ai titoli di studio universitario. In questi ambiti le leggi federali non entrano in vigore prima di sei mesi della loro pubblicazione a meno che non sia diversamente stabilito con ladesione dei due terzi dei voti del Bundesrat.

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Negli ambiti previsti dal primo comma prevale nel rapporto fra disciplina federale e disciplina di un Land la legge di volta in volta successiva. (4) Con legge federale si pu stabilire che una disciplina legislativa federale, per la quale non vi sia pi necessit ai sensi del comma II, possa essere sostituita dal diritto del Land. Il disegno di revisione prevede la seguente nuova formulazione dellart. 73 GG: Art. 73 (Oggetti della legislazione esclusiva) (1) La Federazione ha legislazione esclusiva nelle materie concernenti: 1. gli affari esteri, nonch la difesa, ivi compresa la protezione della popolazione civile; 2. la cittadinanza federale; 3. la libert di circolazione, i passaporti, i documenti e lanagrafe; limmigrazione e lemigrazione, lestradizione; 4. il sistema valutario e monetario, i pesi e le misure, la determinazione del tempo; 5. lunit del territorio doganale e commerciale, i trattati di commercio e di navigazione, la libert di circolazione delle merci, gli scambi commerciali e il movimento dei pagamenti con lestero compresa la protezione doganale e dei confini; 5a. la tutela del patrimonio culturale tedeschi dai trasferimenti allestero; 6. il traffico aereo; 6a. il traffico delle ferrovie che sono totalmente o in maggioranza di propriet della Federazione (ferrovie federali), la costruzione, la manutenzione e la gestione delle ferrovie federali, nonch la riscossione degli introiti per lutilizzazione di questa rete ferroviaria; 7. le poste e le telecomunicazioni; 8. lo stato giuridico del personale al servizio del personale al servizio della Federazione e degli enti di diritto pubblico direttamente dipendenti dalla Federazione; 9. la protezione giuridica industriale, i diritti dautore e i diritti degli editori; 9a. la difesa dei pericoli del terrorismo internazionale attraverso lufficio federale di polizia criminale nei casi nei quali sussiste un pericolo che trascende il territorio di un singolo Land, non riconoscibile la competenza dellufficio di polizia di un Land, oppure lufficio supremo di un Land ne richieda lassunzione; 10. la collaborazione della Federazione e dei Lnder : a) alla polizia criminale; b) alla difesa dellordinamento federale liberal democratico, e della stabilit e della sicurezza della Federazione o di un Land (tutela costituzionale); c) alla difesa contro iniziative nel territorio federale che, attraverso luso della forza o azioni orientate in tal senso, pregiudichino interessi esteri della Repubblica federale di Germania; come anche listituzione di un ufficio federale di polizia criminale e la lotta alla delinquenza internazionale; 11. la statistica per scopi federali; 12. la disciplina delle armi e degli esplosivi; 13. lassistenza degli infermi di guerra e degli orfani di guerra e la previdenza per gli ex prigionieri di guerra; 14. la produzione, limpiego di energia nucleare per scopi pacifici, la costruzione e la gestione di impianti che servono a questi scopi, la tutela contro i pericoli che sorgono dalla propagazione di energia nucleare oppure che sorgono derivano dai raggi ionizzanti e leliminazione di sostanze radioattive. (2) Le leggi ai sensi del comma I, n 9a necessitano dellapprovazione del Bundesrat. Il disegno di revisione prevede la seguente nuova formulazione dellart. 74 GG: Art. 74 (Oggetti della Konkurrierende Gesetzgebung) (1) La Konkurrierende Gesetzgebung si estende ai seguenti settori: 1. il diritto civile, il diritto penale, lordinamento giudiziario, il procedimento giudiziario (esclusa la disciplina dellesecuzione della custodia preventiva, lavvocatura, la disciplina della certificazione (esclusa la disciplina dei compensi dei notai) e la consulenza legale; 2. lo stato civile; 3. il diritto di associazione; 4. il diritto di soggiorno e di residenza degli stranieri; 4a. (abrogato); 5. (abrogato); 6. i problemi relativi ai profughi e agli espulsi; 7. lassistenza pubblica (senza il diritto di cittadinanza); 8. (abrogato); 9. i danni di guerra e il risarcimento; 10. le tombe dei caduti in guerra e le tombe delle altre vittime della guerra e delle vittime della tirannia; 11. la legislazione economica (miniere, industria, energia, artigianato, mestieri, commercio, banche, borsa, assicurazioni di diritto privato) esclusa la disciplina relativa allorario di chiusura dei negozi, dei ristoranti, delle sale da gioco, delle mostre di persone, delle sfilate, delle fiere, delle mostre e dei mercati; 11a. (abrogato); 12. il diritto del lavoro, compreso lordinamento dellimpresa, la protezione del lavoro, il collocamento dei lavoratori, cos come le assicurazioni sociali e quelle contro la disoccupazione; 13. la disciplina dei contributi per listituzione e la promozione della ricerca scientifica; 14. la legislazione relativa allespropriazione nel caso che riguardi le materie indicate negli artt. 73 e 74; 15. il trasferimento delle propriet terriere, delle ricchezze naturali e dei mezzi di produzione in propriet collettive o in altre forme di economia collettiva; 16. la prevenzione degli abusi da parte di gruppi di potere economico; 17. la promozione della produzione agricola e forestale, (esclusa la disciplina della ricomposizione fondiaria), la garanzia dei rifornimenti alimentari, limportazione e lesportazione di prodotti agricoli e forestali, la pesca dalto mare e costiera e la

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protezione delle coste; 18.i trasferimenti di immobili urbani, il diritto fondiario esclusa la disciplina del contributo di urbanizzazione e la disciplina relativa al sussidio per lalloggio, omissis; 19. provvedimenti contro le malattie delluomo e degli animali infettive e pericolose per la comunit, lautorizzazione allesercizio della professione medica e delle altre professioni sanitarie, e allesercizio dei mestieri sanitari, nonch la disciplina del sistema farmaceutico, dei medicinali, dei medicamenti, dei farmaci, narcotici, veleni. 20. la disciplina dei generi alimentari inclusa quella degli animali che servono alla produzione dei generi alimentari, la disciplina dei generi voluttuari, di oggetti di prima necessit, di foraggi, nonch la protezione della circolazione di piante e semi agricoli e forestali, cos come la protezione degli alberi e delle piante contro le malattie e i parassiti e cos pure la protezione degli animali. 21. la navigazione di alto mare e costiera, i segnali marittimi, la navigazione interna, il servizio meteorologico, i canali marittimi e i canali interni adibiti al traffico comune; 22. il traffico stradale, gli autoveicoli, la costruzione e manutenzione delle strade e lesazione dei pedaggi o corrispettivi per luso di strade pubbliche 23. le ferrovie, che non siano ferrovie federali, ad eccezione delle ferrovie di montagna; 24. la gestione dei rifiuti, la purezza dellaria e la lotta ai rumori, (esclusi i rumori sportivi e del tempo libero e i rumori di impianti a destinazione sociale); 25. la responsabilit dello Stato; 26. la procreazione medicalmente assistita, la ricerca sulla manipolazione genetica, nonch la regolamentazione del trapianto di organi, tessuti e cellule; 27. lo status giuridico dei funzionari pubblici dei Lnder , dei Comuni e di altri enti di diritto pubblico, nonch dei giudici dei Lnder , con esclusione della carriera, del trattamento economico e dellassistenza; 28. la caccia; 29. la protezione della natura e la cura del paesaggio; 30. la ripartizione delle terre; 31. lassetto del territorio; 32. la disciplina delle acque; 33. lammissione alluniversit e i titoli di studio universitari (2) Leggi a norma del comma I n. 25 e n. 27 necessitano dellapprovazione del Bundesrat.

2.3 Le esigenze unitarie e le prospettive di differenziazione: la riforma della Konkurrierende Gesetzgebung e lintroduzione della potest legislativa derogatoria. Si pu ora procedere oltre nellillustrazione dellassetto delle competenze legislative proposto dal disegno di revisione del Grundgesetz. Come sopra accennato, il progetto modifica sensibilmente uno dei fulcri del modello: la Konkurrierende Gesetzgebung. La Konkurrierende Gesetzgebung disciplinata oggi nei suoi caratteri fondamentali dallarticolo 72 GG, lart. 74 GG ne elenca gli ambiti oggettivi di riferimento, mentre lart. 74a GG per il quale il disegno di riforma prevede labrogazione - detta norme particolari in relazione alla materia della retribuzione e assistenza nei rapporti di diritto pubblico. Anche lart 72 GG oggetto di unincisiva proposta di revisione. Nella versione attualmente vigente lart. 72 GG prevede che nei settori normativi oggetto di Konkurrierende Gesetzgebung, la competenza legislativa sia affidata ai Lnder solo quando la Federazione non faccia uso del suo diritto di legiferare; ci che consentito alla Federazione soltanto se, e nella misura in cui, la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale o la tutela dellunit giuridica o economica nellinteresse generale renda necessaria una disciplina legislativa federale, (c.d. Erforderlichkeitsklausel, clausola di necessit) (16) . Nella versione prevista dal disegno di riforma costituzionale, per alcuni dei settori normativi che in seguito alla revisione costituzionale ricadrebbero nel suo ambito prescrittivo, il progetto prevede che lesercizio della potest legislativa della Federazione sia svincolato dalla clausola di necessit e, contestualmente, dispone che per alcuni di questi settori i Lnder possano dettare una disciplina derogatoria, fatto salvo un nucleo essenziale specificamente indicato, appartenente a questi medesimi ambiti, che invece resistente a pretese esigenze di differenziazione. Si tratta di una realistica presa datto di quelle esigenze di disciplina unitaria che sussistono in re ipsa e per le quali rinviarne il rispettivo riscontro ad un successivo accertamento concreto, complica inutilmente i processi decisionali (17). Al tempo stesso, il disegno di revisione si prefigge lo scopo di non rinunciare alle potenzialit offerte dalla differenziazione locale che dovrebbero trovare espressione nella legislazione derogatoria consentita, entro certi limiti, ai Lnder. Solo gli eventuali futuri sviluppi saranno peraltro in grado di dimostrare se, in concreto, la nuova tecnica di ripartizione delle competenze possa essere davvero in grado di conciliare le opposte esigenze di unit e differenziazione negli spazi che residuano da quel nucleo in cui esse sono irriducibili. Nel progetto di riforma, lart. 72, al fine di consentire ai Lnder le opportune valutazioni in ordine alleventuale esercizio della potest legislativa derogatoria, dispone in via generale che nei medesimi ambiti normativi, le leggi federali non possano entrare in vigore se non dopo sei mesi dalla loro pubblicazione, salvo che non sia diversamente stabilito nel senso di unanticipazione dellentrata in vigore della legge, con lapprovazione della maggioranza dei due terzi del Bundesrat, (accorgimento questultimo pensato per non sacrificare indebitamente leventuale urgenza di una disciplina, derivante ad esempio da esigenze relative allattuazione del diritto comunitario) (18). E opportuno evidenziare che la riduzione dellambito di applicazione della clausola di necessit per i settori in relazione ai quali la Federazione e i Lnder prendono atto che non pi necessaria la verifica caso per caso della necessit di una legislazione federale, riguarda soprattutto quelli riconducibili al diritto ambientale, nei quali la revisione funzionale, tra laltro, alla doverosa attuazione del diritto comunitario. Nelle medesime materie peraltro, come accennato, fermo il rispetto del diritto internazionale e di quello dellUnione europea, consentita ai Lnder ladozione di una disciplina derogatoria capace di rispondere adeguatamente alle esigenze di differenziazione regionale, talvolta imposte da differenti condizioni

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strutturali del territorio, fatto salvo, come anticipato, un nucleo inderogabile di disciplina unitaria (19). Oltre alla disciplina relativa al sistema universitario, (art. 72 n. 6 del progetto), sono infatti interessati dalla potest legislativa derogatoria dei Lnder: la disciplina della caccia -esclusa quella del rilascio della relativa licenza- quella della protezione della natura e della cura del paesaggio esclusi i relativi principi, nonch la disciplina della tutela delle specie e della natura marina, rispondenti evidentemente ad inderogabili esigenze unitarie la disciplina delle acque esclusa quella dellimpiego di sostanze e dei relativi impianti. Accanto alla prevista eliminazione della Rahmengesetzgebung, per lattuazione del diritto comunitario, la previsione della potest legislativa derogatoria nei settori riconducibili al diritto ambientale di particolare interesse in una prospettiva di analisi comparata. Nei limiti degli spazi che effettivamente residuano dalle prescrizioni comunitarie, il modello in questione sembra in effetti cogliere puntualmente le esigenze di differenziazione (20) che si profilano in questo ambito, fermo restando un necessario nucleo unitario per certi profili della disciplina. Le stesse esigenze stentano invece a trovare realizzazione nellassetto di ripartizione di competenze attualmente vigente in materia nel nostro ordinamento. Come noto, secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale, la competenza esclusiva statale in materia di tutela dellambiente prevista dallart. 117, II comma lett. s), Cost. non esclude che il legislatore regionale possa perseguire finalit di tutela ambientale nelle materie di propria competenza, purch non violi gli standard minimi statali di tutela e gli standard uniformi, fissati dallo Stato in vista dellequilibrio fra esigenze di protezione dellambiente e altri interessi ad esso affidati. Il crescente contenzioso costituzionale in materia evidenzia per che le esigenze di differenziazione regionale, riconosciute grazie alla particolare interpretazione elaborata dal giudice costituzionale in relazione al carattere esclusivo della competenza statale (21), non trovano adeguata espressione attraverso lesercizio di questa prerogativa di variazione fra standard massimi e standard minimi di tutela, che ovviamente non solo non esauriscono, ma neppure impostano adeguatamente, le potenzialit di diversificazione della disciplina. Tornando al progetto di revisione dellordinamento federale tedesco, sono infine da ricordare vista la centralit della materia - le critiche dellAssociazione dei magistrati tedeschi alla parte del progetto che prevede lattribuzione ai Lnder di competenze legislative nellambito dellesecuzione penale e del trattamento economico dei magistrati, poich, si ritiene, esse necessitano di una disciplina unitaria a livello federale e rischiano di prefigurare una frammentazione giuridica tra Staterelli, oltretutto ponendosi in una logica contraria al percorso di armonizzazione perseguito in sede europea (22).

3. Le controversie sulla persistenza di esigenze unitarie: alla giustizia costituzionale, dopo un necessario tentativo di composizione in sede politica. Significative anche le proposte relative alla garanzia dellassetto costituzionale di ripartizione delle competenze. In particolare da segnalare che il progetto prevede una modifica della disciplina costituzionale relativa alle competenze del Bundesverfassungsgericht. Si tratta dellart. 93, secondo comma, GG che nel progetto di revisione risulta formulato come segue: Il Tribunale Costituzionale Federale decide inoltre su istanza del Bundesrat, di un Governo del Land o di una rappresentanza popolare di un Land se nel caso dellart. 72, comma IV non sussista pi la necessit di una disciplina federale secondo lart. 72, comma II o se la disciplina federale nei casi dellart. 125a, comma II, prima frase non potrebbe pi essere emanata. Laccertamento che la necessit venuta meno o che la disciplina federale non potrebbe pi essere emanata sostituisce la legge federale secondo lart. 72, comma IV o secondo lart. 125a, comma II, seconda frase. Listanza ai sensi della prima parte del presente articolo ammissibile solo se un disegno di legge secondo lart. 72, comma IV o secondo lart. 125a, comma II, frase seconda stato rigettato dal Bundestag o se su di esso il Bundestag non ha discusso entro un anno e non ha adottato una deliberazione ovvero se un corrispondente disegno di legge stato rigettato dal Bundesrat. Il progetto prevede anche che lattuale comma II diventi il comma III della medesima disposizione. Si conferma e si perfeziona, con questa disposizione, la giustiziabilit della c.d. <clausola di necessit> che, controversa in dottrina pur dopo lintroduzione di un apposito procedimento dinnanzi al Tribunale costituzionale, stata poi resa effettiva dal giudice costituzionale, che ha accolto alcuni ricorsi presentati dai Lnder su tale base, confermando limportante principio della insussistenza di un insindacabile potere di autodeterminazione della Federazione in relazione ai presupposti della propria competenza legislativa. Sulla questione, di grande significato per gli sviluppi del federalismo tedesco, (ma nei suoi risvolti teorici, significativa anche per lo studio delle analoghe questioni nel nostro ordinamento, considerata la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana sulla <chiamata in sussidiariet>, che espressamente si ispira a quel modello), si rinvia a quanto gi scritto (23). Resta solo qui da evidenziare la previsione, assai significativa in relazione al ruolo che pu competere alla giustizia costituzionale, di subordinare in questo caso il ricorso al Tribunale costituzionale al necessario previo tentativo di composizione, in sede politica, del contrasto circa i presupposti della necessit delle legge federale. 4. Il tentativo di ridurre, nel complesso, i casi nei quali per la legislazione federale richiesta l'approvazione del Bundesrat: l'art. 84 GG sulla disciplina del procedimenti amministrativo e l'art. 104, IV comma, sull'esecuzione di leggi federali. Altro obiettivo fondamentale del disegno di riforma, , nella prospettiva della razionalizzazione dellassetto delle competenze legislative, la previsione di una sensibile riduzione da circa il 60% a circa il 40% o il 35% - delle ipotesi per le quali lapprovazione di una legge federale richiede lapprovazione del Bundesrat (24). Spesso infatti, il necessario coinvolgimento della Camera rappresentativa degli interessi territoriali non aveva funzionato come strumento di tutela degli interessi delle autonomie, ma si era piuttosto prestato ad un uso ostruzionistico da parte delle maggioranze politiche in ragione di interessi partitici, bloccando ladozione di riforme necessarie o comunque imponendo soluzioni di compromesso non coerenti (25). In questo modo gli autori del disegno di revisione si propongono di migliorare la capacit decisionale e al tempo stesso di rendere pi chiare e trasparenti, secondo il principio democratico, le responsabilit delle forze politiche di fronte ai cittadini. Per conseguire lobiettivo di ridurre i casi nei quali necessaria lapprovazione del Bundesrat, il disegno di riforma modifica la fattispecie ritenuta in concreto, pi frequentemente, fonte di tale necessit, cio il primo comma dellart. 84 GG., che nella

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nuova versione risulta cos formulato: (1) Qualora i Lnder diano esecuzione alle leggi federali come materia di propria competenza, spetta loro disciplinare anche listituzione di uffici e il procedimento amministrativo. Qualora leggi federali dispongano diversamente, i Lnder possono adottare discipline derogatorie. Si applica in modo corrispondente lart. 72 comma III, frasi seconda e terza. In casi eccezionali la Federazione pu disciplinare il procedimento amministrativo senza possibilit di deroga da parte dei Lnder, a causa di un particolare bisogno di disciplina unitaria federale. Queste leggi necessitano della approvazione del Bundesrat. Attraverso legge federale non possono essere trasferiti compiti a comuni e associazioni di Comuni. La disciplina federale del procedimento amministrativo nei Lnder diventa quindi, nelle intenzioni dei proponenti, unipotesi eccezionale, consentita solo con ladesione del Bundesrat. Di questi casi eccezionali, come precisato nellaccordo di coalizione (26), destinata a far parte con relativa frequenza la disciplina dei procedimenti riconducibili al diritto ambientale che esige una disciplina unitaria talvolta non solo sul piano sostanziale, ma anche negli aspetti procedimentali, considerati i riflessi che ne conseguono nei rapporti economici. Sullopportunit e adeguatezza delle proposte di riforma appena illustrate parte della dottrina peraltro assai critica. In particolare si osserva che il carattere eccezionale delle ipotesi di bisogno di una disciplina unitaria una mera illusione, basti pensare alla circostanza che essa tendenzialmente sempre necessaria in relazione allattuazione delle direttive comunitarie. Illusorio di conseguenza anche il raggiungimento dellobiettivo di semplificazione (27). Per completare il quadro su questo aspetto, si deve poi segnalare che si prevedono tuttavia anche nuovi casi per i quali il potere di approvazione del Bundesrat necessario. Fra questi merita di essere segnalata lipotesi delle leggi federali che prevedono notevoli conseguenze finanziarie per i Lnder, prevista dalla nuova versione proposta per lart. 104, comma IV: Qualora i Lnder diano esecuzione a leggi federali come materia di propria competenza, oppure ai sensi del comma III frase seconda, su incarico della Federazione, tali leggi necessitano dellapprovazione del Bundesrat, qualora esse fondino obblighi dei Lnder di corrispondere somme di denaro o di prestazioni suscettibili di valutazione monetaria nei confronti di terzi. 5. Le modifiche poste in relazione alla c.d. 'Costituzione fiananziaria'. Altre modifiche riguardano la c.d. Costituzione finanziaria. In relazione a questultima, il progetto si propone unimputazione pi chiara delle rispettive responsabilit di Federazione e Lnder (28). A tal fine vengono eliminate le ipotesi di finanziamento misto, (cfr. art. 91a frase prima n. 1,), inaspriti i presupposti per gli ausili finanziari (cfr. art. 104b) e rafforzata lautonomia tributaria dei Lnder (cfr. art. 105, comma II). Di particolare interesse, lintroduzione di un nuovo comma VI allart. 104 a GG : Federazione e Lnder sopportano secondo la ripartizione di competenza e di compiti infrastatale, le conseguenze di una violazione di obblighi sovranazionali o internazionali della Germania. Nei casi di correzioni finanziarie dellUnione europea che interessano pi di un Land, la Federazione e i Lnder sopportano queste conseguenze in rapporto di 15 a 85. La totalit dei Lnder sopporta in questi casi solidalmente il 35% degli oneri totali corrispondentemente ad una chiave generale; il 50% degli oneri totali sono sopportati di Lnder che hanno provocato questi oneri, pro quota, corrispondentmente al livello dei mezzi finanziari conseguiti. I particolari sono regolati da una legge federale che necessita dellapprovazione del Bundesrat.. Significativa poi la previsione relativa al patto di stabilit nazionale, al quale riconosciuto espresso rilievo costituzionale dallart. 109, V comma GG nella versione del progetto di revisione.

6. Ladeguamento della struttura federale alle esigenze che discendono dallappartenenza della Germania allUnione europea. Uno degli aspetti qualificanti del progetto di riforma riguarda poi la necessit di adeguare la struttura federale alle nuove esigenze che discendono dalla partecipazione della Germania allUnione europea. Oltre alle modificazioni relative al riparto delle competenze legislative, il progetto prevede altre innovazioni. In particolare, si intende garantire in modo pi effettivo la partecipazione dei Lnder alle trattative in sede comunitaria specificamente in relazione ai settori della formazione scolastica, (escluso il settore relativo al sistema universitario), al settore della cultura e alle questioni relative al sistema radiotelevisivo, ovviamente di intesa con il Governo Federale. In relazione a questo aspetto, il progetto di revisione del Grundgesetz prevede la seguente nuova formulazione dellart. 23: Se sono interessate in maniera determinante competenze legislative esclusive dei Lnder nei settori della formazione scolastica, della cultura o del sistema radiotelevisivo, lesercizio dei diritti spettanti alla Repubblica federale di Germania, in qualit di Stato membro dellUnione europea, trasferito (29) dalla Federazione a un rappresentante dei Lnder nominato dal Bundesrat. La nuova disposizione, come sottolineato nella relazione di accompagnamento al progetto, sostituisce la precedente Soll-Vorschrift. Per comprendere il senso di questa modificazione opportuno precisare che nel diritto tedesco una Soll-Vorschrift un tipo di prescrizione che pone un obbligo espresso dal verbo sollen o ad esempio attraverso lespressione in der Regel, di regola, per indicare che non residua un ambito di scelta discrezionale, salvo per che non ricorrano circostanze particolari atipiche che consentono invece una deviazione dalla regola (30). Di qui lintento di rendere effettiva la struttura federale sul piano delle questioni comunitarie. Per quanto riguarda le questioni relative al diritto comunitario, si propone poi la seguente modifica dellart. 52, III comma, GG che secondo il disegno di revisione cos formulato: 1. Il Bundesrat elegge il suo Presidente per un anno. 2. Il Presidente convoca il Bundesrat. Deve convocarlo se lo richiedono i rappresentanti di almeno due Lnder o il Governo federale. 3. Il Bundesrat prende le due decisioni con almeno la maggioranza dei voti. Esso si d un proprio regolamento interno. Discute pubblicamente. La pubblicit dei dibattiti pu essere esclusa. 3a. Per gli affari dellUnione europea, il Bundesrat pu istituire una Camera dEuropa le cui deliberazioni valgono come deliberazioni del Bundesrat; il numero dei voti dei Lnder che devono essere dati unitariamente si determina ai sensi dellart. 51 comma II.

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Questa disposizione trova poi attuazione nelle modifiche proposte allart. 2 del disegno di legge di attuazione delle nuove disposizioni costituzionali. Tale disposizione prevede una modifica del 6 comma II e del 7 della legge che disciplina la cooperazione relativa alle questioni attinenti allUnione europea del 12 marzo 1993 BGBl. I, 313.

7. Osservazioni finali. Gli sviluppi del progetto di revisione dellordinamento federale attualmente allesame del Bundestag e del Bundesrat presentano diversi profili di interesse in una prospettiva di analisi comparata. Innanzitutto per limpostazione di fondo che, nelliter legislativo, vede il disegno di legge di revisione costituzionale accompagnato dalla relativa legge di attuazione, per le necessarie modifiche delle disposizioni legislative di attuazione delle nuove norme costituzionali evitando, come invece accaduto nel nostro ordinamento, indecisi rinvii che rischiano di pregiudicare i reali intenti di riforma (31). In secondo luogo, merita particolare attenzione la proposta sperimentazione di nuove tecniche di ripartizione della competenza legislativa e la scelta di rimuovere schemi ormai superati e inadeguati ai nuovi compiti della funzione legislativa. Infine, merita riflessione la mostrata consapevolezza del carattere decisivo delle questioni relative alladeguamento della struttura federale alle esigenze che derivano dal processo di integrazione europea: da questultimo infatti che scaturiscono molte delle odierne problematiche degli ordinamenti federali o autonomistici.

NOTE (1) Laccordo di coalizione, Koalitionsvertrag, pu leggersi allindirizzo web: http://www.spd.de, cfr. p. 109 ss. per lindicazione degli obiettivi della riforma e p. 169 ss. per un primo articolato del progetto di riforma. (2) Sui lavori della Commissione, A. DE PETRIS, Il fallimento della Commissione per la riforma del federalismo in Germania, che pu leggersi allindirizzo web: http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/cronache/estero/germania_federalismo, 28 febbraio 2005. (3) Il progetto pu leggersi sui siti internet http://dip.bundestag.de/btd/16/008/1600813.pdf e http://www.bundesrat.de, sotto la rubrica Fderalismusreform; si tratta di due articolati di identico tenore letterale, in particolare, con riferimento ai lavori del Bundestag, del disegno di legge BT-Drs. 16/813, presentato dalle frazioni di CDU/CSU e SPD e, con riferimento ai lavori del Bundesrat, del progetto di legge BR-Drs. 178/06 ad iniziativa dei Lnder Nordrhein-Westfalen, Bayern, Berlin, Bremen, entrambi presentati il 7 marzo 2006. (4) Il disegno di legge di accompagnamento pu leggersi agli indirizzi web: http://dip.bundestag.de/btd/16 /008/1600814.pdf e http://www.bundesrat.de; si tratta di due articolati di identico tenore letterale: con riferimento ai lavori del Bundestag, del disegno di legge BT-Drs. 16/814, presentato dalle frazioni di CDU/CSU e SPD e, con riferimento ai lavori del Bundesrat, del progetto di legge BR-Drs. 179/06 presentato su iniziativa dei Lnder Nordrhein-Westfalen, Bayern, Berlin, Bremen, entrambi presentati il 7 marzo 2006. (5) Allindirizzo http://www.bundesrat.de, pu leggersi la risoluzione presentata al Bundesrat, BR-DRS 180/06. (6) Per unefficace descrizione del succedersi dei diversi modelli di federalismo nella Repubblica federale tedesca e della combinazione delle diverse tendenze degli stessi modelli, mai realizzatisi in forma pura, H. BAUER, Zustand und Perspektive des deutschen Fderalismus aus Sicht der Wissenschaft, in Umweltfderalismus, a cura di M. KLOEPFER, Berlin, Duncker & Humblot, 2002, p. 31 ss.; sullo Stato federale, fondamentale lopera di J. ISENSEE, Subsidiarittsprinzip und Verfassungsrecht, Die Zeitperspektive 2001, Subsidiaritt das Prinzip und seine Prmissen; Berlin, 2001; per una sintetica ricostruzione del modello federale a partire dal 1871, V. HAUG, Die Federalismusreform, Zum Ringen von Bund und Lndern um die Macht im Staat, in DV, 2004, p. 190 ss.; sui progetti di riforma, J. SANDEN, Die Weiterentwicklung der fderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland: Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform, Berlin, Duncker & Umblot, 2005. Nella letteratura italiana, sullo Stato federale tedesco, J. LUTHER, Il modello tedesco dello Stato federale, in F. PIZZETTI, (a cura di), Il modello tedesco dello Stato federale, Torino, 1996, p. 241; J. WOELK, Segnali di crisi nel federalismo tedesco: verso un modello pi competitivo?, in Le Regioni, 1999, p. 217 ss., 238-241; M. PICCHI, Lautonomia amministrativa delle Regioni, Milano, Giuffr, 2005, p. 281. (7) Cos la versione stampata del disegno di legge BT 16/813, cit., p. 16. (8) Lapprovazione era inizialmente prevista per il 7 aprile di questo anno, ma non avvenuta; sullinizio dei lavori, cfr. Comunicato stampa del Bundesrat, n. 43 del 10 marzo 2006, pubblicato allindirizzo web: http://www.bundesrat.de. La discussione riprender al Bundestag il prossimo 15 maggio, il calendario dei lavori pubblicato allindirizzo web: http://www.bundestag.de. (9) Sul tema, anche per i necessari riferimenti di diritto comparato, A. DATENA, Le Regioni dopo il Big Bang, Milano, Giuffr, 2005. (10) Sullimportanza dellanalisi comparata nello studio delle fonti, A. PIZZORUSSO, Problemi metodologici in tema di studio delle fonti del diritto, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli, Jovene, 2004, p. 1694 ss. (11) Per il testo degli articoli del Grundgesetz non modificati si rinvia integralmente a Le Costituzioni dei paesi dellUnione Europea,Padova, Cedam, 2001 a cura di E. PALICI DI SUNI PRAT, F. CASSELLA, M. COMBA. (12) Si tratta, come noto, dello schema disegnato dalla sentenza della Corte costituzionale, 1 ottobre 2003, n. 303, in in Giur. cost., 2003, con note di A. DATENA, Lallocazione delle funzioni amministrative in una sentenza ortopedica della Corte costituzionale, 2776 ss, A. ANZON, Flessibilit dellordine delle competenze legislative e collaborazione tra Stato e Regioni, p. 2782 ss. Su tale orientamento, P. CARETTI, La Corte e la tutela delle esigenze unitarie:dallinteresse nazionale al principio di sussidiariet, in Le Regioni, 2004, p. 381 ss.; con riferimento alla <chiamata in sussidiariet> in relazione alla competenza concorrente, Corte costituzionale, sentenza 13 gennaio 2004, n. 6, in Giur. cost., 2004, con nota di F. BILANCIA, La riforma del Titolo V della Costituzione e la perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari, p. 137 ss. (13) Cos nella relazione al disegno di legge di revisione BT 16/813, pp. 18-19. (14) Notizie in M. KLOEPFER, Fderalismusreform und Umweltrecht, in NuR, 2004, p. 759 ss., il quale sottolinea, con riferimento al diritto ambientale, lopportunit dellabrogazione della legislazione quadro; sul punto anche H. JARRAS,

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(traduzione a cura di E. FERRARI), Il codice dellambiente in Germania, in Ambiente, attivit amministrativa e codificazione, a cura di D. DE CAROLIS, E. FERRARI, A. POLICE, Milano, Giuffr, 2006, p. 11 ss. (15) La ricostruzione degli articoli che risultano dalla proposta di revisione stata facilitata dalla disponibilit di traduzioni nella nostra lingua del testo ancora vigente; la traduzione del progetto riportata nel testo si innesta quindi, salvo qualche minima variazione, sullopera di traduzione del testo ancora vigente, Le Costituzioni dei paesi dellUnione Europea,Padova, Cedam, 2001, a cura di E. PALICI DI SUNI PRAT, F. CASSELLA, M. COMBA. (16) Sul significato della c.d. clausola di necessit negli sviluppi del federalismo tedesco, A. GRAGNANI, Sindacato di costituzionalit e giusto equilibrio fra unit e differenziazione in uno stato federale: in tema di giustiziabilit della <Erforderlichkeitsklausel>, che pu leggersi in questo sito sub Esperienze straniere, nonch in Rass. parl., 2005, p. 673 ss., contributo al quale si rinvia anche per ulteriori indicazioni bibliografiche. (17) Cfr. sul punto, in riferimento al modello italiano, P. CARETTI, Una seconda riforma peggiore della prima, in Le Regioni, 2004, p. 1090 ss. (18) Sul punto, cfr. la relazione al progetto, BT 16/813, cit. (19) Sul punto, p. 26 BT 16/813, cit. (20) Lesigenza di differenziazione in materia stata particolarmente sostenuta nella nostra dottrina, da S. GRASSI, da ultimo in Lattuazione della legge delega per il riordino, il coordinamento e lintegrazione della legislazione in materia ambientale: criteri pregiudiziali, in www.federalismi.it, 22 settembre 2005. (21) Sul punto, P. CARETTI, Le norme programmatiche degli Statuti dopo le sentenze della Corte costituzionale. Otto opinioni, in Le Regioni, 2005, p. 11 ss. (22) Sul punto si vedano i commenti pubblicati allindirizzo web: http://www.drb.de. (23) A. GRAGNANI, Sindacato di costituzionalit e giusto equilibrio fra unit e differenziazione in uno stato federale: in tema di giustiziabilit della <Erforderlichkeitsklausel>, cit. (24) La stima indicata nel documento di sintesi, Fderalismusreform, bersicht ber die wesentlichen Punkte, che pu leggersi allindirizzo web http://www.cducsu.de. Essa peraltro contestata sulla base della considerazione che leliminazione della necessaria approvazione del Bundesrat concerne per lo pi leggi su materie che nel passato erano comunque assoggettate ad un previo accordo in seno ad ampi procedimenti di mediazione (Vermittlungsverfahren), mentre lapprovazione del Bundesrat continua ad essere richiesta in relazione a leggi su materie molto controverse, cos G. BANNAS, Vielfalt oder Gleichmacherei, in www.faz.de. (25) Per queste considerazioni, in particolare, p. 15 e p. 17 della relazione illustrativa del disegno di legge di revisione BT 16/813. Sul progressivo incremento dei casi per i quali richiesta ladesione del Bundesrat nella storia dellordinamento costituzionale, cfr. (26) Cfr. Koalitionvertrag, allegato 2 , nota 31. (27) Cos, M. KLOEPFER, Fderalismusreform und Umweltrecht, cit., nonch W. LWER, nelleditoriale pubblicato in Neue Juristische Wochenschrift, 14, 2006. (28) Cos la relazione al disegno di legge, p. 22. (29) Corsivo aggiunto; il testo del disegno di revisione usa lespressione wird bertragen, letteralmente trasferito; il precedente testo prevedeva lespressione soll bertragen. (30) Per una sintetica informazione su questo aspetto, cfr. Rechtswrterbuch, in www.ratgeberrecht.de. (31) Sulle problematiche irrisolte nel nostro ordinamento, specialmente per la mancanza di unadeguata rappresentanza delle Regioni in sede parlamentare, sia con riferimento alla Costituzione attualmente vigente, sia in riferimento al nuovo progetto di revisione costituzionale, P. CARETTI, Una seconda riforma peggiore della prima, cit.; A. DATENA, Le Regioni dopo il Big Bang, cit.

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