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Relazione
Come noto, l’articolo 2, comma 186 bis della legge 23 dicembre 2009, n. 191, come
modificato dall'articolo 1, comma 1-quinquies, del decreto legge 25 gennaio 2010, n. 2
convertito dalla legge 26 marzo 2010, n. 42, dispone che:
“Decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono soppresse le
Autorità d'ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, e successive modificazioni. Decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto
dalle Autorità d'ambito territoriale è da considerarsi nullo. Entro un anno dalla data di
entrata in vigore della presente legge, le regioni attribuiscono con legge le funzioni già
esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza. Le disposizioni di cui agli articoli 148 e 201 del citato decreto legislativo n.
152 del 2006 sono efficaci in ciascuna regione fino alla data di entrata in vigore della
legge regionale di cui al periodo precedente. I medesimi articoli sono comunque abrogati
decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge”.
Il nuovo disegno organico regionale di allocazione delle funzioni amministrative di
organizzazione e controllo del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata
dei rifiuti urbani non può che trovare fondamento nelle linee di riforma complessiva della
Pubblica Amministrazione attualmente in atto e che culmina nei principi di riforma
contemplati nel disegno di legge n. 2259, attualmente all’esame del Senato, di
individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni e di semplificazione
dell’ordinamento regionale e degli enti locali.
In conformità agli impegni finanziari assunti con il Patto di stabilità e crescita e in
coerenza con l’obiettivo di razionalizzare le funzioni e di eliminarne le duplicazioni, tale
provvedimento sancisce infatti – come d’altro canto anticipato dalla già citata Legge
finanziaria per l’anno 2010 - il principio di soppressione o di razionalizzazione di enti e di
organismi che operano in ambito statale, regionale e locale con l’obiettivo che le funzioni
da questi esercitate spettino a uno degli enti di cui all’articolo 114, primo comma, della
Costituzione.
Nella realtà piemontese i Comuni hanno avuto negli anni un ruolo fondamentale
nell’esercizio delle funzioni inerenti i servizi idrici e la gestione dei rifiuti sia per ragioni
storico-normative, sia per l’evidente essenzialità di queste alla vita delle comunità
insediate nei territori comunali, ruolo che si è poi evoluto in un esercizio associato di tali
funzioni attraverso forme gestionali e associative (Autorità d’ambito, Associazioni
d’ambito e Consorzi di bacino) in alcune delle quali sono state ricomprese le
Amministrazioni provinciali quali esponenti di esigenze di area vasta.
Nel contempo, si intende dare piena attuazione alle disposizioni, oggi raccolte nel d.lgs.
152/2006 (Norme in materia ambientale), concernenti il servizio idrico integrato e il
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani che si fondano sui pilastri della
delimitazione degli ambiti territoriali ottimali, quali criteri prioritari per l’organizzazione
del servizio volti, in primo luogo, all’adeguatezza delle dimensioni gestionali, alla
salvaguardia dell’unitarietà del bacino idrografico e alla localizzazione delle risorse e
degli impianti e delle infrastrutture, nonché al conseguimento dell’autosufficienza nello
smaltimento dei rifiuti urbani.
Solo una aggregazione territoriale talvolta più estesa di quella provinciale, infatti, può
ambire a creare aggregazioni gestionali e un gettito tariffario per ambito idonei a
superare le difficoltà che si registrano sul fronte della concreta capacità di realizzazione
degli interventi strutturali e infrastrutturali pianificati e a conseguire le premesse
normative e organizzative favorevoli allo sviluppo di un sistema industriale adeguato allo
scopo.
Dalla concomitante presa in carico dei sopra richiamati elementi, l’articolo 1, sulla base
dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, prevede nuove norme in
materia di organizzazione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata
dei rifiuti urbani al fine operare una ridefinizione dell’assetto delle istituzioni territoriali
responsabili delle funzioni di governo concernenti servizi, di grande impatto ed
importanza per i cittadini e le imprese, come quelli relativi ai rifiuti ed alle risorse
idriche, tenendo conto della necessità di realizzare un’efficiente ed efficace erogazione di
tali servizi mediante la corrispondenza tra la dimensione territoriale che appare più
adeguata sotto il profilo degli interessi sociali, ambientali ed economici che tali servizi
soddisfano, e quella istituzionale per il governo della gestione delle relative attività,
secondo logiche di semplificazione ed integrazione.
All’articolo 2, in applicazione dei summenzionati principi, sono definiti gli Ambiti
territoriali ottimali: 8 ambiti provinciali o sovraprovinciali per l’organizzazione del
servizio idrico integrato e 4 ambiti provinciali o sovraprovinciali per l’organizzazione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani.
I confini degli ambiti territoriali e gli enti locali in essi ricadenti sono individuati con
riferimento ai confini amministrativi delle province di riferimento, prevedendo che con
apposita deliberazione della Giunta regionale, anche su istanza degli stessi enti locali
interessati, sia operata una parziale modificazione dei confini degli ambiti che si renda
necessaria ai fini del rispetto dei criteri di cui alla legislazione nazionale di riferimento.
Al fine di garantire il più efficace svolgimento delle funzioni amministrative di cui alla
presente disegno di legge e soprattutto la più adeguata rappresentazione delle esigenze
dei territori di riferimento, la pianificazione di settore potrà articolare gli ambiti
territoriali ottimali definiti dalla legge per aree territoriali omogenee, in particolare per
quanto riguarda l’esercizio delle funzioni relative ai conferimenti separati, alla raccolta
differenziata, alla raccolta e al trasporto dei rifiuti residuali indifferenziati e alle strutture
a servizio della raccolta differenziata.
L’articolo 3, comma 1 individua le funzioni che, nel quadro delle direttive generali e
degli indirizzi regionali in materia di uso, tutela, riqualificazione e risparmio delle risorse
idriche, di gestione dei rifiuti e di qualità dei servizi spettano alle province e
precisamente quelle concernenti la specificazione della domanda di servizio,
l’elaborazione e l’approvazione dei piani d’ambito, la determinazione dei livelli di
imposizione tariffaria nonché la finalizzazione e la destinazione dei relativi proventi, la
definizione del modello organizzativo e l’individuazione delle modalità di produzione dei
servizi, l’affidamento dei servizi e il controllo operativo, tecnico e gestionale
sull’erogazione dei medesimi.
Nel comma 2 viene previsto che le principali funzioni provinciali siano esercitate d’intesa
con la Regione quando si riferiscano alle grandi opere strategiche, intendendosi per tali
gli accumuli e i trasferimenti d’acqua per l’approvvigionamento idropotabile che
travalicano i confini degli ambiti territoriali ottimali per quanto concerne il servizio idrico
integrato, nonché i termovalorizzatori, gli impianti finalizzati all’utilizzo energetico dei
rifiuti e alle discariche a servizio dei medesimi per quanto concerne il servizio di gestione
integrata dei rifiuti urbani.
L’articolo 4 disciplina l’esercizio associato delle funzioni provinciali prevedendo che
negli ambiti territoriali ottimali che comprendono il territorio di più province, le funzioni
provinciali siano esercitate in forma associata, tramite convenzioni obbligatorie stipulate
sulla base della convenzione-tipo approvata dalla Giunta regionale.
Al fine di valorizzare e dare un corretto rilievo al ruolo dei comuni, l’articolo 5 istituisce
in ciascun ambito territoriale ottimale a base provinciale o sovraprovinciale una
Conferenza d’ambito per l’organizzazione del servizio idrico integrato e una Conferenza
d’ambito per l’organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani,
composte da rappresentanze dei sindaci costituite in forma unitaria o per gruppi di
comuni.
Sulla base di un regolamento-tipo adottato dalla Giunta regionale d’intesa con le
province, appositi regolamenti provinciali ne disciplinano la partecipazione sulla base di
quote di rappresentatività fissate tenendo conto della popolazione, dell’estensione del
territorio ricompreso nell’ambito e della necessità che siano equamente rappresentate le
diverse esigenze del territorio, nonché le relative modalità di composizione e
funzionamento.
Alle citate Conferenze d’ambito è demandata l’espressione di un parere obbligatorio e
vincolante in relazione all’esercizio delle funzioni amministrative di competenza
provinciale.
Al fine di conseguire un incisivo rafforzamento ed ampliamento del ruolo della Regione e
degli enti locali quali regolatori del sistema volto al continuo miglioramento dei servizi a
vantaggio degli utenti, degli operatori del settore e, più in generale, di tutta la
collettività, l’articolo 6 disciplina la regolazione dei servizi, articolata in un controllo di
sistema a tutela degli utenti, che - sulla base della comparazione dell’esercizio delle
funzioni - individua le situazioni di criticità ed i conseguenti interventi sanzionatori e
correttivi, e in un controllo diretto sull’erogazione dei servizi, che - esaminato il grado di
realizzazione da parte del gestore degli adempimenti e delle prestazioni poste a carico
del medesimo nel piano d’ambito e nel contratto di servizio sottoscritto - evidenzia se gli
specifici obiettivi di gestione sono stati conseguiti e consente di adottare i provvedimenti
sanzionatori delle eventuali inadempienze.
All’articolo 7 è previsto che la Giunta regionale, avvalendosi delle elaborazioni degli
Osservatori di cui al successivo articolo 8, eserciti il controllo di sistema del servizio
idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani al fine di garantire al
complesso degli utenti regionali omogenei ed adeguati livelli di qualità dei servizi,
provvedendo in particolare alla formulazione di indirizzi e linee guida per l’organizzazione
e la gestione dei servizi, alla verifica dei piani d’ambito e alla conseguente formulazione
di rilievi e osservazioni ai fini della loro coerenza con la pianificazione regionale di
settore, ad eseguire controlli sulla congruità dei prezzi in relazione ai progetti dei gestori
per gli interventi di maggiori dimensioni economiche e all’irrogazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie previste dal successivo articolo 11.
L’articolo 8 prevede che presso le strutture regionali competenti per materia, operino
l'Osservatorio regionale dei servizi idrici e l’Osservatorio regionale dei rifiuti urbani, di
seguito denominati Osservatori regionali i quali, mediante la costituzione e la gestione di
banche dati anche in connessione con i sistemi informativi dei soggetti che detengono
informazioni nel settore, svolgono su scala regionale le funzioni di raccolta, elaborazione
e restituzione di dati statistici e conoscitivi.
Sulla base dei dati acquisiti, trasmessi periodicamente entro i termini e secondo le
modalità definite con deliberazione della Giunta regionale, gli Osservatori regionali
effettuano elaborazioni, anche mediante analisi comparative tra i diversi ambiti
territoriali ottimali, finalizzate allo svolgimento ottimale del controllo di sistema ed in
particolare a individuare situazioni di inosservanza delle previsioni della pianificazione
regionale di settore, effettuare una valutazione comparata delle spese di funzionamento
delle forme di esercizio delle funzioni, verificare la fattibilità e la congruità dei programmi
di investimento in relazione alle risorse finanziarie e alla politica tariffaria praticata,
definire parametri, anche socio-economici, di valutazione delle tariffe applicate,
individuare situazioni di criticità e di irregolarità funzionale dei servizi, realizzare quadri
conoscitivi di sintesi sulla base dei quali la Giunta regionale riferisce annualmente al
Consiglio regionale sullo stato dei servizi.
Il controllo diretto è disciplinato dall’articolo 9 nel quale è previsto che le province
effettuano il controllo operativo, tecnico e gestionale sull’erogazione dei servizi
finalizzato alla verifica del corretto adempimento degli obblighi a carico del gestore,
intervenendo tempestivamente per garantire l’adempimento da parte del medesimo. A
tal fine le province hanno facoltà di accesso agli impianti e alle infrastrutture del servizio
idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, anche nelle fasi di
costruzione.
L’articolo 10 dispone il potere sostitutivo della Giunta regionale, da esercitarsi previa
diffida, secondo le modalità della legge regionale 34/98, in caso di inerzia delle province
nello svolgimento delle funzioni di loro competenza.
Nel caso di inadempienze del gestore, accertate nell’ambito del controllo diretto o
segnalati dalla Regione nell’esercizio delle funzioni di controllo di sistema, ferme
restando le conseguenti penalità a suo carico, nonché il potere di risoluzione e di revoca
dell’affidamento, è previsto che le province, e in caso di loro inerzia, la Regione possano,
previa diffida, sostituirsi ad esso provvedendo a far eseguire a terzi le opere e gli
interventi, con spese a carico del gestore inadempiente, nel rispetto delle vigenti
disposizioni in materia di appalti pubblici.
Il successivo articolo 11 prevede in capo alla Regione il potere di comminare la
sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5.000 a euro 15.000 commisurata alla
gravità dell'inadempienza in caso di violazione degli obblighi inerenti la fornitura delle
informazioni di cui all’articolo 8, comma 3.
L’articolo 12 disciplina il regime transitorio al fine di evitare soluzioni di continuità
nell’esercizio delle funzioni connesse a servizi essenziali per la popolazione.
È innanzi tutto previsto che le disposizioni di cui al Capo II, relative alla nuova
configurazione delle funzioni amministrative in capo alla Regione, alle province e ai
comuni, entrino in vigore il 1° gennaio 2012, demandando ad atti da adottarsi nel
periodo transitorio antecedente a tale data la stipulazione della convenzione per
l’esercizio in forma associata delle funzioni provinciali negli ambiti che comprendono il
territorio di più province e l’approvazione dei regolamenti provinciali che devono definire
le modalità di composizione e funzionamento delle Conferenze d’ambito di cui all’articolo
5.
Per consentire che al 1° gennaio 2012 vi siano tutte le condizioni di funzionalità del
nuovo assetto organizzativo, è disposto che decorso inutilmente il termine previsto per
l’adozione dei summenzionati atti, la Giunta regionale, previa diffida, provveda in
sostituzione delle province inadempienti.
Il comma 5 dispone che dal 1° aprile al 31 dicembre 2011 le funzioni di organizzazione e
controllo diretto del servizio idrico integrato e del sistema integrato di gestione dei rifiuti
urbani siano attribuite alle province secondo quanto previsto dall’articolo 3, ivi compresa
l’intesa con la Regione per le opere strategiche come sopra individuate.
Per consentire l’immediata operatività delle competenze assegnate, è previsto che le
province esercitino tali funzioni avvalendosi del personale delle associazioni d’ambito e
dei consorzi di bacino di cui alla legge regionale 24 ottobre 2002, n. 24 e delle autorità
d'ambito di cui alla legge regionale 20 gennaio 1997, n. 13, che sono posti in
liquidazione a far data dal 1° aprile 2011.
i Commissari liquidatori dovranno elaborare una ricognizione volta a definire i rapporti
giuridici attivi e passivi, ivi compresi quelli relativi al personale in servizio, nei quali
subentreranno le province a far data dal 1° gennaio 2012.
Il presente disegno di legge (articolo 13) apporta poi significative modifiche al comma
4 dell’articolo 8 della l.r. 13/1997 e precisamente prevedendo:
- l’aumento dal 3 al 5 per cento dell’onere aggiuntivo alla tariffa del servizio idrico
integrato da destinarsi, tramite la loro assegnazione al Fondo regionale per la montagna,
per l'attuazione di interventi connessi alla tutela e alla produzione delle risorse idriche e
delle relative attività di sistemazione idrogeologica del territorio montano;
- la conseguente ripartizione di tali proventi non più per singolo ambito territoriale
ottimale di provenienza, bensì su scala regionale, con ciò riequilibrando le ricadute sul
territorio.
In ultimo, a fronte delle positive esperienze di collaborazione istituzionale maturate
nell’ambito della Conferenza regionale delle risorse idriche di cui alla l.r. 13/1997,
l’articolo 15 del presente disegno di legge istituisce la Conferenza regionale
dell’ambiente deputata al coordinamento e alla verifica delle funzioni dei soggetti
istituzionali regionali competenti in materia, nonché alla formulazione e all'espressione
agli stessi di proposte e pareri.
In ragione delle scadenze di cui all’articolo 2, comma 186 bis della legge 23 dicembre
2009, n. 191, come prorogato dal decreto legge 225/2010, è infine previsto (articolo
16) che la legge sia dichiarata urgente ai sensi dell'articolo 47 dello Statuto ed entri in
vigore il giorno della sua pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte.
Sommario
Art. 11 (Sanzioni)
1. Per la violazione degli obblighi inerenti la fornitura delle informazioni di cui all’articolo
8, comma 3 si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5.000 a euro
15.000 commisurata alla gravità dell'inadempienza.
2. All’accertamento delle violazioni, all’irrogazione della sanzione amministrativa stabilita
dal presente articolo, nonché alla riscossione e all'introito dei relativi proventi provvede
la Regione secondo le norme e i principi di cui al Capo I della legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale) e successive modificazioni.
8. Dal 1° aprile 2011 i Presidenti delle province, con riferimento alle associazioni
d’ambito ed ai consorzi di bacino, e i Presidenti delle autorità d’ambito, con riferimento a
queste ultime, assumono le funzioni di commissari liquidatori dei predetti enti ed
organismi e ne curano la gestione ordinaria limitatamente agli atti strettamente
necessari alla fase di liquidazione.
9. Il commissario liquidatore adotta tutti i provvedimenti necessari per l’elaborazione di
un piano di ricognizione della situazione patrimoniale ed economica dell’ente o
organismo, recante:
a) l’individuazione di tutti i rapporti attivi e passivi in essere, con l’indicazione di quelli
idonei ad essere trasferiti alle province;
b) una proposta per la definizione dei rapporti giuridici non trasferibili alle province;
c) l’accertamento della dotazione patrimoniale comprensiva dei beni mobili ed immobili;
d) l’accertamento della dotazione di personale dipendente, con l’individuazione delle
categorie, dei profili professionali e delle funzioni svolte.
10. Con decorrenza 1° gennaio 2012 le province subentrano nei rapporti giuridici attivi e
passivi degli enti e degli organismi di cui al comma 6, ivi compresi quelli relativi al
personale in servizio alla data del 31 dicembre 2010, individuati sulla base della
ricognizione di cui al comma 9.
11. Al personale di cui al comma 6 si applica la disciplina di cui all’articolo 2112 del
Codice civile nel rispetto delle procedure di informazione e consultazione con le
organizzazioni sindacali.