ff.ns.

02,0
STUDI E MATERIALI DI DIRITTO COSTITUZIONALE
collana diretta da
Antonio D'Atena Pierfrancesco Grossi

1. Federalismo e regionalismo in Europa, a cura di Antonio D'Atena.

2. GIANFRANCESCO E. - 77 controllo governativo sulle leggi regionali. FEDERALISMO
3. GUZZETTA G. - Costituzione e regolamenti comunitari.
E REGIONALISMO
IN EUROPA
a cura di
ANTONIO D'ATENA

/ - rpJi *ta x< ct-oct? —. T *k' **>- '-

- f \ . l t <¿0 *>ULS

|cmag|
AG
M I L A N O - D O T T . A. G I U F F R É E D I T O R E - 1 9 9 4
 ISBN 88-14-05113-5

INDICE-SOMMARIO

pag.
Premessa xm

SEZIONE I
AUSTRIA

THEO ÓHLINGER, Uno Stato fedérale sulla via di Bruxelles. Problemi costituzionali
di una futura appartenenza dell'Austria alia Comunitá europea.
1. La portata costituzionale di un'adesione alia CE 3
2. Integrazione europea e Stato fedérale 6
2.1. Messa in pencólo della statualitá dei Lander 6
2.2. Riforma del riparto di competenza in occasione di una adesione alia
CE 8
2.3. Limiti politici di una riforma dello Stato fedérale 12
2.4. L'introduzione del diritto comunitario nel riparto di competenza in-
trastatuale 14
2.5. Amministrazione fedérale indiretta e federalismo d'esecuzione . . . . 17
2.6. Collaborazione dei Lander alia legislazione della CE 19
3. Appartenenza alia CE come chance dello Stato fedérale 21
4. La Costituzione nazionale nel crogiolo dell'integrazione europea 24
5. Neutralitá permanente ed integrazione europea 26

TUTTE LE COPIE DEVONO RECAREIL CONTRASSEGNO DELLA S.I.A.E SEZIONE II

BELGIO

ROBERT SENELLE, // Belgio fedérale

I. Considerazioni preliminari 31
II. // prócesso di federalizzazione in Belgio 44
III. ¡I livello fedérale 49
1. II Re ed il Governo Fedérale 49
1.1. Considerazioni generali 49
1.2. Un Governo fedérale ridotto 51
1.3. Un Governo fedérale piü indipendente 51
1.4. Un Governo piü stabile 52
2. La riforma del sistema bicamerale 52
Copyright 1994 Dott. A. Giuffré Editore, S.p.A. Milano 2.1. La composizione e le competenze della Camera dei Rappresentanti e
La traduzione, l'adattamento totale o parziale, la riproduzione con qualsiasi mezzo del Senato 52
(compresi i microfilm, i film, le fotocopie), nonché la memorizzazione elettronica, 2.2. Le due Camere legislative sonó competenti su un piano di paritá,
sonó riservati per tutti i Paesi. relativamente alia legislazione istituzionale 53
2.3. II Senato svolge il ruólo di camera di riflessione 54
2.4. II Senato, luogo di incontro tra l'Autoritá fedérale, le Comunitá e le
Tipografía «MORÍ & C. S.p.A.» - 21100 Várese - Via F. Guicciardini 66 Regioni 56
 284 SPAGNA
sortiscano i propri effetti. II criterio da seguiré consiste nella valu-
tazione dei prevedibili pregiudizi derivanti dall'una o dall'altra
misura. Pero, come valutare questi pregiudizi, in questioni come i
depositi bancari obbligatori o l'espropriazione dei terreni per opere
pubbliche? Quali sonó, in termini economici, le conseguenze pre-
vedibili di una via di azione o di un'altra? Si tratta di questioni che
un órgano composto da giuristi difficilmente puó risolvere. In tali
circostanze, le decisioni sonó, per necessitá, semi-intuitive.
12. Uevoluzione del sistema.
Come é sperabile che si evolva la posizione, oggi determinante,
del Tribuyale Costituzionale? Lo sviluppo dell'attivitá legislativa e
amministrativa delle 17 Comunitá Autonome, il prevedibile au-
mento delle loro competenze mediante la riforma degli Statuti e la
permanenza di limiti alia via giurisdizionale di soluzione dei conflitti
lasciano prevedere che il sistema politico spagnolo si evolverá verso
vie básate sull'accordo tra lo Stato e gli enti territoriali.
Di fatto, si assiste in Spagna ad un duplice fenómeno: da un
lato, ad una rinascita di proposte di segno federalistico, in favore di
una razionalizzazione e di una unificazione del riparto territoriale di
competenze, nonché della riforma dello Senato per trasformarlo in
una Camera fedérale; dall'altro, alia proposta di un accordo auto-
nómico tra tutti i partiti, che eviti i numerosi conflitti giurisdizionali,
e la creazione di vie altemative di soluzione, básate sul dialogo
multilaterale o bilaterale.
In ogni caso é, a mió parere, improbabile che si mantenga a
lungo il ruólo essenziale del Tribunale nella articolazione delle
competenze territoriali. Nel breve periodo questa appare, pero, la
situazione prevedibile.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA
L'ESPERIENZA SPAGNOLA DEI RAPPORTI TRA LO STATO
E LE COMUNITÁ AUTONOME, IN RELAZIONE
AL DIRITTO COMUNITARIO EUROPEO. PROBLEMI (*)
SOMMARIO: 1. Introduzione. — 2. Esame genérale del ruólo delle Comunitá Autonome in
materia di « relazioni internazionali ». - 2.1. L'iniziale concezione centralistica. -
2.2. La dissociazione tra la competenza a stipulare e la competenza ad eseguire i
trattati internazionali. - 2.3. L' informazione delle Comunitá Autonome relativa-
mente alia negoziazione dei trattati e delle convenzioni internazionali. - 2.4. Altre
forme di partecipazione delle Comunitá Autonome in materia di relazioni interna-
zionali. — 3. I problemi posti dal diritto comunitario europeo. - 3.1. La fase
discendente: l'esecuzione del diritto comunitario europeo. - 3.1.1. Modificazione
delle competenze interne da parte dello stesso diritto della Comunitá europea. -
3.1.2. Nuove competenze attribuite alio Stato? - 3.1.3. II potere di esecuzione dello
Stato. - 3.2. La fase ascendente: la collaborazione della Comunitá lócale all'elabo-
razione delle decisioni comunitarie. - 3.2.1. La necessitá delle tecniche del federa-
lismo cooperativo. - 3.2.2. Progetti di raccordo tra Stato e Comunitá Autonome.
1. Introduzione.
La Spagna é membro della Comunitá Europea dal I o gennaio
1986. II suo ingresso é coinciso con il decentramento territoriale in
Comunitá Autonome (simili ai Lander tedeschi o alie Regioni ita-
liane). 11 nostro vecchio Stato a carattere centralistico, di origine
napoleónica, é divenuto, praticamente nello stesso tempo, « Stato
democrático », « Stato delle Autonomie » e « Stato membro della
Comunitá Europea », influenzato da forze incontrastabili e contrad-
dittorie. Da una parte il decentramento territoriale — sostenuto, in
Catalogna e nel Paese Basco, da solide forze nazionalistiche (1) —
(*) II presente studio trae origine da una conferenza tenuta dall'a. il 13.3.1991,
presso l'Universitá di Roma « Tor Vergata ». II testo e le note sonó stati aggiornati
all'agosto 1992.
(1) La Spagna é uno stato nazionale, basato sull'indissolubile unitá della Nazione
spagnola, che la Norma Fundaméntale definisce simbólicamente come « patria comune
ed indivisibile di tutti gli spagnoli » (articolo 2 della Costituzione, in seguito : CE) e la
cui sovranitá spetta unitariamente al popólo spagnolo (art. 1.2 CE). Ciononostante, la
Costituzione riconosce e garantisce — in modo altrettanto essenziale — il diritto
all'autonomia delle nazionalitá e delle regioni che fanno parte integrante della Spagna.
19
286 SPAGNA
ha frammentato i centri politici decisionali ed ha fatto nascere nuovi
equilibri istituzionali, non sempre stabili; dall'altra, l'idea sovrana-
zionale presupposta dal modello europeo si basa — contrariamente
al processo precedentemente indicato — su un'idea di centralizza-
zione. Come é stato autorevolmente affermato (2), il quadro risul-
tante é, in realtá, un trittico, nel quale lo Stato céntrale si viene a
trovare compresso da due livelli di Governo che, mediante spinte
divergenti, concorrono ad assottigliare lo spessore della sua sovra-
nitá. Le Comunitá Autonome hanno assunto — grazie alia loro
recente istituzione — un ruólo attivo in materia comunitaria, che le
awicina ai Lánder tedeschi, piú che alie Regioni italiane. Comunque
sia, le relazioni tra Stato e Comunitá Autonome, in questo campo,
sonó ancora prowisorie ed instabili, data la prevalenza di soluzioni
in cui la politica primeggia sulla dimensione giuridica. II modello
non si é assestato, né risulta chiaro se lo Stato céntrale sia effetti-
vamente Túnico ente a risentire del processo di integrazione europea
(o, comunque, quello nei cui confronti tale processo esplichi le
maggiori incidenze). Data Tindubbia partecipazione delle nostre
Comunitá Autonome al sistema comunitario, é evidente che la loro
autonomía risulta menomata dall' incipiente Unione europea.
Le nuove realtá, come la Carta Europea di Autonomía Lóca-
le (3), ci obbligano a riconoscere Y emergeré di quanto é opportuno
chiamare « arcipelago delle autonomie » (4), con la prospettiva di
(art. 2 CE). La Spagna diventa cosi « Nazione di Nazioni » o Nazione pluralista, per cui
le Comunitá Autonome — specialmente le cosiddette nazionalitá storiche con forti
movimenti nazionalisti — sonó molto piú che semplici creazioni di un processo di
decentramento regionale. Parafrasando l'emblema nordamericano « E pluribus, unum »,
potremmo coniare per la Spagna il motto: « Et unum, et plura ».
(2) Cfr. D'ATENA A., Tra decentramento regionale ed integrazione sovranazionale,
in Giur. cost., 1985, 4, 790 s., e la letteratura ivi citata.
(3) La European Charter of Local Self-Government é entrata in vigore in Spagna
il I o Marzo 1989. Cfr. RODRÍGUEZ-ZAPATA J., Judicial interpretation of self-government,
Relazione presentata alia Standing Conference of Local and Regional Authorities of
Europe sulla Carta Europea deW Autonomía Lócale (Barcellona 23-25 Gennaio 1992)
in corso di pubblicazione. Cfr., inoltre, RODRIGUEZZAPATA ]., La jurisprudencia española
ante las autonomías locales, in Estudios de Jurisprudencia, 1992, 55 ss.
(4) Cfr. D'ATENA A., Prospettive del regionalismo nel processo di integrazione
europea (II problema dell'esecuzione e dell'attuazione delle norme comunitarie), in
Giur. cost, 1989, 2159 ss. e 2171.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 287
un risultato tanto prometiente quanto incerto, in un quadro in cui
Túnica cosa indiscutibile é la crisi di molti dei dogmi classici della
teoría dello Stato.
2. Esame genérale del ruólo delle Comunitá Autonome in materia
di « relazioni internazionali».
L'applicazione del diritto internazionale convenzionale si fonda,
nelTordinamento spagnolo, su una técnica idéntica a quella impie-
gata per il diritto comunitario europeo. Ció giustifica una prima
approssimazione, di ordine genérale, nella considerazione alia ma-
teria.
2.1. L'iniziale concezione centralista.
La Costituzione, nel 1978, si é ispirata ad una concezione
indubbiamente centralistica in materia di relazioni internazionali, la
quale, comunque, é stata súbito corretta dagli Statuti di Autonomía,
che hanno affermato un' interpretazione autonomistica della Carta
Fundaméntale.
L'articolo 149.1.3 della Costituzione stabilisce: « Lo Stato ha
competenza esclusiva sulle seguenti materie:...3a. Relazioni interna-
zionali ».
La prima sentenza del Tribunale Costituzionale che ha affron-
tato l'analisi di questa materia ha dichiarato, ispirandosi chiara-
mente alia Wesenstheorie delPordinamento austríaco, che, quando
la Costituzione riserva, per intero, la materia alio Stato (relazioni
internazionali, difesa e forze ármate, amministazione della giustizia,
etc.), la conseguenza che ne deriva é che le Comunitá Autonome non
possano esercitare competenze nella materia riservata, né elaborare
un « indirizzo político » al riguardo, né partecipare alia determina-
zione di tale politica (5).
La menzionata sentenza si basava sull'idea che i costituenti
avessero voluto riservare in via esclusiva alio Stato la materia delle
relazioni internazionali. In effetti, nell'articolo 94.1 della Costitu-
(5) Sentenza 35/1982, del 14 giugno, nel ricorso di incostituzionalitá del Governo
Céntrale contro il Consiglio di Relazioni del Lavoro del Paese Basco.
288 SPAGNA
zione si indica chiaramente che l'autorizzazione parlamentare, alia
conclusione di trattati internazionali da parte della Spagna, spetta
alie Cortes Generales (Parlamento céntrale); mentre non é fatta
menzione alcuna delle Assemblee legislative delle Comunitá Auto-
nome (6).
Una concezione centralistica traspare, inoltre, dalFarticolo 93
della Costituzione, il quale prevede un procedimento specifico per
Fadesione della Spagna alia CEE (7), attribuendo espressamente alie
istituzioni dello Stato céntrale la garanzia deirapplicazione del
(6) Esclusione non casuale. Anche se, in sede costituente, si é awertito che, a
causa della conclusione di trattati internazionali, le Comunitá Autonome avrebbero
potuto vedersi prívate delle proprie competenze (cfr., ad esempio, Constitución Espa-
ñola, Trabajos Parlamentarios, Madrid, Publicaciones de las Cortes Generales, 1980,
vol. II, 1580), tutti gli emendamenti destinati a potenziare Pintervento delle Comunitá
Autonome in materia di relazioni internazionali furono decisamente respinti.
(7) Che é stato utilizzato per l'adesione (legge orgánica 2 agosto 1985 n. 10).
L'articolo 93 della CE permette trasferimenti di competenze costituzionali ad organiz-
zazioni sovranazionali mediante una semplice legge orgánica. L'idea di base che ha
presieduto all'inclusione di questo articolo nel testo della Costituzione é stata di evitare
qualsiasi ostacolo futuro che, prima dello sperato ingresso nella CEE, imponesse la
riforma della Costituzione, come successe al momento delPampliamento della Comunitá
nel 1970 (caso delFIrlanda). L'articolo 93 CE permette una « rottura » della Costitu-
zione in occasione delFintegrazione europea (cfr. RODRÍGUEZ-ZAPATA ]., LOS tratados
internacionales y los controles de constitucionalidad, in Rev. Esp. de Derecho Ádm.,
1981, 481 e 489). Recentemente si é discusso molto sul procedimento da seguiré per la
ratifica, da parte della Spagna, del Trattato sulPUnione Europea (TUE). In particolare,
ci si é chiesto se il meccanismo della legge orgánica (di cui alPart. 39 CE) fosse, a tal fine,
sufficiente. Tale tesi, difesa dal Consiglio di Stato spagnolo (pareri 850/1991 e
421/1992), obbligherebbe ad un vero e proprio «virtuosismo interpretativo». Le
riforme imposte dal Trattato di Maastricht, infatti, imporranno una riforma delParticolo
13.2 della Costituzione, per conferiré ai cittadini membri delPUnione il diritto ad essere
eletti nelle elezioni comunali spagnole. Cosi stabilisce la Dichiarazione delFAssemblea
Plenaria del Tribunale Costituzionale del 1. luglio 1992 (Dichiarazione vinculante, con
efficacia « erga omnes », emessa dal TC, su richiesta del Governo, per Tésame della
compatibilitá della CE con il TUE, ex articolo 95.2. CE). II Tribunale ha preferito una
interpretazione garantista e letterale dell' articolo 93 CE. La sua dichiarazione ha dato
una soluzione giuridica e politicamente semplice, nel breve termine, per il TUE —
richiedendo una riforma minima (di due parole) del testo costituzionale — ma compli-
cata (e abbastanza discutibile) per il futuro. Basti ricordare che Farticolo 168 della CE
stabilisce un procedimento esageratamente rígido di riforma totale della Costituzione —
che interessa tutto quanto relativo ai diritti fondamentali — e che l'articolo 93 é stato
pensato dal costituente proprio per facilitare — senza il costo politico di riforme non
necessarie — un eventuale processo di unione fedérale europea.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 289
diritto comunitario nei seguenti termini: « ...Spetta alie Corti Gene-
rali o al Governo, secondo i casi, garantiré Tapplicazione di questi
trattati e delle risoluzioni emanate dagli organismi internazionali
titolari della cessione ».
Come giá si é detto, la sentenza 35/1982 é rimasta completa-
mente isolata e non é stata seguita dalla giurisprudenza successiva,
che mostra una concezione esattamente opposta a quella in essa
affermata. In effetti, le Comunitá Autonome: a) hanno assunto
competenze in materia di relazioni internazionali; b) elaborano il
loro «indirizzo politico » al riguardo ed, infine, c) partecipano,
come si vedrá, attivamente alia sua determinazione.
2.2. La dissociazione tra la competenza a stipulare e la com-
petenza ad eseguire i trattati internazionali.
II primo correttivo al monopolio assoluto del « potere estero »
da parte delle istituzioni centrali é stato introdotto, mediante il
decentramento del potere di daré esecuzione ai trattati, imposto, in
Spagna, dagli Statuti di Autonomia. Tradizionalmente si distingue,
alFinterno del treaty-making power, una prima competenza, consi-
stente nel potere di stipulare — nella sfera deirordinamento inter-
nazionale — i trattati e le convenzioni internazionali, ed una com-
petenza, successiva, ad eseguire, neirordinamento interno, gli
obblighi che derivano da tali trattati. II problema sta nel grado di
connessione e di strumentalitá che si riconosca tra il secondo ed il
primo potere.
Ove si affermasse una tale connessione strumentale (8), sarebbe
necessario, in uno Stato fedérale, regionale o autonomistico, man-
tenere la competenza ad eseguire i trattati in capo alio Stato cén-
trale, anche nelle ipotesi che, in assenza di un trattato internazio-
nale, rientrerebbero nella competenza materiale delle autoritá locali
o regionali. La conclusione di un trattato internazionale in una
materia attribuita alia competenza di uno Stato membro, Regione o
(8) E proprio cosi ha fatto il Tribunale Costituzionale nella sua sentenza 26/1982
(Fundamento giuridico 6). Si tratta, comunque, di un « obiter dictum » che, certamente,
sembra esprimere un possibile orientamento centralista iniziale del Tribunale, saggia-
mente, rettificato in seguito.
290 SPAGNA
Comunitá Autónoma, comporterebbe, implícitamente, una modifica
delle competenze costituzionali, in quanto detta competenza, in
esecuzione di un trattato internazionale, verrebbe trasferita alio
Stato céntrale (9).
A sostegno di questa tesi, si puó aggiungere che, altrimenti, lo
Stato non disporrebbe di mezzi idonei per garantiré che gli Stati
membri o Enti regionali o locali diano esecuzione ai trattati inter-
nazionali di loro competenza, con il rischio della possibile respon-
sabilitá internazionale dello Stato stesso.
Ciononostante, sostenere la tesi esposta implica conseguenze
che non é possibile accogliere. Se la competenza a daré esecuzione
ai trattati e convenzioni internazionali viene riconosciuta alio Stato,
come competenza connessa e strumentale a quella ad esso spettante
in materia di conclusione degli stessi trattati, si crea una chiara e
grave limitazione costituzionale dei poteri degli Stati membri o delle
Regioni o Comunitá Autonome. Infatti, essendo lo Stato libero di
vincolarsi nella sfera internazionale, la materia delle relazioni inter-
nazionali risulta elástica, potendo abbracciare qualunque oggetto
(10). É sufficiente lo Stato negozi trattati internazionali in ciascuna
delle materie attribuite alia competenza degli Stati membri perché
questi si vedano privati delle loro attribuzioni costituzionali.
Che quest'ultima affermazione non sia una mera ipotesi di
lavoro, é confermato, nell'esperienza spagnola, dairesecuzione neir
ordinamento interno del diritto comunitario europeo.
Le Comunitá Autonome mancano, del tutto, del potere di
stipulare i trattati (treaty-making power) (11), che é monopolio
esclusivo dello Stato. Malgrado ció, e con solo quattro eccezioni
(9) Si tratta della giurisprudenza del giudice Holmes, della Corte Suprema degli
Stati Uniti, nel caso Missouri contro Holland, del 19 aprile 1920 (252 U.S. 416 1920).
(10) Argomento utilizzato dal Tribunale Costituzionale nella sua recente sentenza
79/1992 del 28 maggio, sulla quale torneremo in seguito.
(11) COSÍ ha perentoriamente stabilito il Tribunale Costituzionale nella sentenza
137/1989 del 20 luglio (con dissenting opinión sottoscritta da quattro Magistrati). Ció
non eselude, a mió giudizio, che le Comunitá Autonome possano collaborare con altre
Regioni o Stati membri di Paesi stranieri nell'uso del loro compact-making power. In
effetti, l'articolo 145.2 della CE contiene un'ampia compact clause che, come mi sembra
di capire, puó coprire accordi interregionali con Regioni o Lánder stranieri.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 291
(12), gli Statuti di Autonomia hanno attribuito in forma chiara ed
inequivocabile alie rispettive Comunitá Autonome il potere di daré
esecuzione, alFinterno del loro territorio, agli obblighi che derivano
dai trattati internazionali aventi ad oggetto materie di loro compe-
tenza. Questa attribuzione é stata, unánimemente, ritenuta applica-
bile al diritto comunitario.
La prima sentenza del Tribunale Costituzionale che ha dovuto
affrontare il problema della legittimitá costituzionale di queste
norme — con specifico riferimento alio Statuto di Autonomia del
Paese Basco — ha riconosciuto, in modo sfumato, la legittimitá
costituzionale della competenza deír ente autónomo ad eseguire i
trattati, con le seguenti parole: « nella Costituzione le 'relazioni
internazionali' rientrano tra le materie riservate alia competenza
esclusiva dello Stato senza limitazione alcuna, per cui la clausola
sull'esecuzione dei trattati da parte della Comunitá Autónoma,
come fissata nel primo inciso e che si trova in forma análoga in altri
Statuti (quello di Catalogna, art. 27.13 e quello di Andalusia, art.
23.2), é la lógica conseguenza dell'organizzazione territoriale dello
Stato, senza che possa essere messa in pericolo l'unitá di interpre-
tazione che compete alio Stato, único responsabile, sul piano inter-
nazionale, dell'esecuzione dei trattati di cui é parte » (13).
Come si puó vedere, il Tribunale accoglie un'interpretazione
restrittiva della materia relazioni internazionali, senza, peraltro,
giungere ad una perfetta scissione della materia stessa, per effetto
della quale, l'esecuzione dei trattati e delle convenzioni venga con-
figurata come qualcosa di assolutamente indipendente dalla loro
stipulazione (e di distinto dalla materia delle relazioni internaziona-
li). Presa coscienza di ció, in decisioni successive si é andato
precisando il significato del potere di esecuzione dei trattati inter-
nazionali spettante alie Comunitá Autonome. Nella sentenza
58/1982 del 27 luglio, si chiarisce che l'esecuzione delle conven-
zioni e dei trattati internazionali da parte della Generalitá di Cata-
logna costituisce «l'esercizio di un obbligo, non di un potere, che
(12) Che interessano le Comunitá Autonome di Galizia, Cantabria, La Rioja e
Valencia, i cui Statuti non prevedono il potere esecutivo per i trattati internazionali.
(13) Sent. 44/1982 dell'8 luglio, Fondamento giuridico 4.
292 SPAGNA
Farticolo 27.3 del suo Statuto le impone ». Con questo, si apre la via
air affermazione dell'esistenza di una garanzia, in capo alio Stato,
per le eventualitá di inadempimento da parte delle Comunitá Auto-
nome, che, come vedremo, si confermerá rispetto al diritto europeo.
L'attuale posizione ufficiale del Ministero degli Esteri in materia
é quella di accettare che tutte le Comunitá Autonome spagnole
esercitino la loro competenza di esecuzione dei trattati e delle
convenzioni internazionali, riservando, comunque, alio Stato un
potere sostitutivo che consente Tadozione di un' ampia — e, a mió
giudizio, molto discutibile — gamma di misure in caso di inadem-
pimento delle Comunitá Autonome (14).
2.3. L'informazione delle Comunitá Autonome relativamente
alia negoziazione dei trattati e delle convenzioni interna-
zionali.
II decentramento del potere di daré esecuzione ai trattati non é,
comunque, sufficiente a salvaguardare le competenze delle Comu-
nitá Autonome. In Spagna vi é una formula molto ampia di adatta-
mento automático del diritto interno ai trattati internazionali, con
esclusione di ogni meccanismo speciale di adattamento (15). I
trattati internazionali sonó, in quanto tali, fonti del diritto spagnolo,
sottoposti solo alia condizione sospensiva (condicio iuris) della loro
pubblicazione — strettamente obbligatoria — nel Boletín Oficial del
Estado (articolo 96.1 della Costituzione). Di conseguenza, é suffi-
ciente che lo Stato stipuli un trattato nella sfera internazionale,
perché le competenze delle Comunitá Autonome siano automática-
mente coinvolte, sempre che Y esecuzione del Trattato spetti alia
Comunitá. L'esecuzione del Trattato é obbligatoria e non discrezio-
(14) Questo é il significato di diversi anteprogetti di legge relativi ai trattati
internazionali, elaborati dal Ministero degli Esteri da alcuni anni, senza che nessuno di
essi sia mai stato inviato al Parlamento. É mérito di questo Dipartimento aver promosso
un ampio dibattito dottrinale sull' anteprogetto di legge che, finalmente, é stato
pubblicato — unitamente al citato dibattito — nel libro La celebración de tratados
internacionales por España: problemas actuales, Madrid, 1990. Cfr. il mió intervento
nel citato dibattito sui dubbi che suscita 1' anteprogetto di legge.
(15) Cfr. RODRÍGUEZ-ZAPATA J., Diritto internazionale e sistema delle fonti del
diritto: La Costituzione spagnola, in La Costituzione spagnola del 1978, a cura di
GARCÍA DE ENTERRÍA E. e PREDIERI A., Milano, 1982, 545 ss.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 293
nale, per le Comunitá Autonome, come ricorda la citata sentenza
58/1982. Nelle ipotesi di mancata esecuzione, lo Stato spagnolo
incorrerebbe in responsabilitá internazionale. Infatti, benché Pese-
cuzione interna sia di competenza della Comunitá Autónoma, il
riflesso internazionale di tale esecuzione coinvolge la competenza
esclusiva dello Stato.
Se le Cortes Generales sonó tenute ad autorizzare anticipatamente
la conclusione di trattati che esigono misure legislative per la loro
esecuzione (Art. 94.e CE), sembra pienamente adeguata la previsione
di una partecipazione delle Comunitá Autonome, competenti alia ese-
cuzione dei trattati internazionali, anche nella fase precedente la sti-
pulazione o negoziazione degli stessi. Ció viene riconosciuto da vari
Statuti di Autonomia (artt. 20.5 dello Statuto di Autonomia del Paese
Basco; 27.5 dello Statuto di Catalogna; 23.1 dello Statuto di Anda-
lusia; 34.3 dello Statuto di Asturia; 16 lett. k) dello Statuto di Aragón,
37.1 dello Statuto delle Isole Canarie; 68 dello Statuto di Navarra e
33.1 dello Statuto di Madrid). L' anteprogetto di legge per il riordino
delFattivitá dello Stato in materia di trattati internazionali estenderá
questo diritto a tutte le Comunitá Autonome, riconoscendo loro il
diritto di « ricevere le opportune informazioni » sui trattati che inte-
ressano materie di loro competenza o interesse specifico.
Si tratta (16), in questo caso, di informazioni unilaterali, che lo
Stato é obbligato a fornire, ad esso spettando il potere di concludere,
tramite il Governo nazionale, trattati e convenzioni internazionali
(art. 10.5 della legge sui regime giuridico delFAmministrazione
dello Stato del 26 Luglio 1957; decreto 801/1972 del 24 marzo e
articolo 7 delF anteprogetto di legge sui trattati).
Si tratta, inoltre, di un obbligo di correttezza costituzionale. Una
volta osservato, da esso non discendono vincoli formali a carico
degli organi statali investiti del treaty-making power. I quali, peral-
tro, sonó tenuti ad un comportamento léale nei confronti delle
Comunitá Autonome. Essi sonó liberi di perseguiré, in sede di
negoziazione, gli interessi dello Stato. Devono, comunque, tener
(16) Cfr. GÓMEZ-FERRER R. - RODRÍGUEZ-ZAPATA J., Relaciones con la Administra-
ción del Estado, pubblicato nell'opera collettiva Derecho Público Foral de Navarra (El
amejoramiento del Fuero), Madrid, 1992, 678 ss.

294 SPAGNA
presentí anche gli interessi delle Comunitá Autonome (che vanno
infórmate), i quali concorrono ad integrare Pinteresse globale dello
Stato di cui essi devono rendersi interpreti.
2.4. Altre forme di partecipazione delle Comunitá Autonome
in materia di relazioni internazionali.
Gli Statuti di Autonomía prevedono altre forme di partecipa-
zione. L'esclusione delle Comunitá Autonome dal potere estero non
impedisce loro, almeno in certe materie, Pelaborazione di un indi-
rizzo político in settori inclusi nelParea delle relazioni internazio-
nali. Ció si verifica nei casi in cui gli Statuti di Autonomía ricono-
scono alia Comunitá un vero potere di impulso e stimolo del
treaty-making power dello Stato (17).
Tale potere di impulso é riconosciuto a determínate Comunitá
per la tutela della lingua basca o catalana, owero, per potenziare le
relazioni con la popolazione emigrata. Forse é questo Paspetto piú
interessante e nuovo che — in una prospettiva comparata — lo Stato
delle Autonomie spagnolo offre. Le Comunitá Autonome conferi-
scono una configurazione speciale al loro popólo, inteso come
elemento costitutivo di alcune di esse.
NelPordinamento spagnolo, Pautonomia si concepisce — aná-
logamente a quanto si riscontra nel diritto comparato — sostanzial-
mente ratione territorii. Negli statuti di Autonomía si dichiara che
sonó le popolazioni residenti nei rispettivi territori (secondo le
norme del dirítto amministrativo) a godere dei diritti che lo Statuto
riconosce (18) {Quisquís estdn territorio est de territorio).
(17) Artt. 6.5 dello Statuto basco; 27.4 dello Statuto di Catalogna; 7.2 e 35.3
dello Statuto di Galizia; 23.3 e 72 dello Statuto di Andalusia; 8.2 Statuto di Asturia; 6.2
Statuto di Cantabria; 40.1 Statuto d'Aragona; 7 e 40.3 Statuto di Castilla-La Mancha;
6 Statuto Castilla-León; 3.3 Statuto di Extremadura e 8 Statuto delle Baleari.
(18) COSÍ, per esempio, l'articolo 7.1 dello Statuto basco (legge orgánica 3/1979
del 18 dicembre): « Agli effetti del presente Statuto é riconosciuta la condizione política
di baschi a coloro i quali avranno familiaritá con Pamministrazione del municipio, in
accordo con le leggi generali dello Stato, in qualunque comune integrato nel territorio
della Comunitá Autónoma ». Alio stesso modo si esprimono gli altri Statuti di autono-
mía.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 295
É lo Statuto di Galizia (19) il primo ad introdurre un elemento
di tensione, che modifica parzialmente lo schema territoriale appena
esposto, considerando il popólo della Comunitá Autónoma come
una realtá dinámica penalizzata dal fenómeno delPemigrazione —
diretta fundamentalmente verso P America — e su cui la Comunitá
rivendica un diritto che prescinde dal requisito della residenza nel
suo territorio od in quello dello Stato. L'articolo 7.1 dello Statuto di
Galizia parla di « comunitá galiziane » stabilitesi al di fuori della
Galizia e riconosce loro, in quanto tali, il diritto di collaborare alia
vita cultúrale e sociale del popólo galiziano. L'articolo 11.6 consente
al Parlamento galiziano di realizzare un sistema che assicuri la
rappresentanza dei galiziani residenti alPestero, in modo che i loro
interessi siano presentí nelle decisioni della Comunitá Autónoma.
Con questi dati si puó difficilmente negare Pesistenza di un
diritto della Comunitá Autónoma sul proprio popólo; Pautonomia
non é solo territoriale (autonomía per la Galizia), ma anche persó-
nate (autonomía per i galiziani). La somiglianza di questo diritto con
la sovranitá personale (Personalhoheit) attraverso la quale lo Stato
esercita poteri sui suoi cittadini, anche quando si trovano alPestero,
é ben chiara. II diritto sul proprio popólo tocca necessariamente la
sfera delle relazioni internazionali dello Stato. Conseguentemente,
lo Statuto prevede che la Comunitá di Galizia possa daré impulso al
treaty-making power dello Stato in questa materia (20).
Le leggi regionali che hanno sviluppato le norme che commen-
tiamo (21) si sonó oriéntate chiaramente verso la difesa dei vincoli
di fedeltá degli emigrati nei confronti della Comunitá Autónoma,
presupponendo una sorta di ius avocandi, che implica norme di
(19) Con una situazione di tradizionale perdita di popolazione simile a quella della
Sicilia o del Mezzogiorno italiano.
(20) L'esempio non é rimasto isolato. Altri Statuti di Autonomía, adottati succes-
sivamente, hanno accolto le stesse norme sulle comunitá emigrate (art. 7 Statuto di
Andalusia; art. 8 Statuto di Asturia; art. 6 Statuto di Cantabria; art. 7 Statuto di Murcia;
art. 7 Statuto di Castilla-La Mancha; art. 6 Statuto di Castilla-León; art. 3 Statuto di
Extremadura ed art. 8 Statuto delle Baleari). Comunque né la Catalogna, né il Paese
Basco hanno inserito nei loro Statuti norme come quelle commentate.
(21) In special modo, la legge galiziana 4/1983, del 15 giugno, successivamente
seguita da altre leggi simili in altre Comunitá Autonome.
296 SPAGNA
rilevanza necessariamente internazionale (22). II Tribunale Costitu-
zionale si é pronuncíate su queste questioni nella sentenza
154/1985 del 12 Novembre. II governo céntrale ha impúgnate*
Vlnstituto Gallego de Bachillerato a Distancia (istruzione media per
corrispondenza), creato dalla Comunitá galiziana, perché il suo
campo d'azione non si limitava al territorio della Comunitá Autó-
noma, ma arrivava agli emigranti galiziani ed alie Comunitá gali-
ziane stabilitesi al di fuori della Galizia. II Tribunale ha stabilito che
alio Stato viene riservato, in virtú del suo potere esclusivo in materia
di relazioni internazionali, Pesercizio del potere politico al di fuori
del territorio nazionale; ha ammesso Tattivitá della Comunitá Au-
tónoma in quanto non implichi un esercizio di potere pubblico al di
fuori del suo territorio, ed ha segnalato «la convenienza della
collaborazione tra le Comunitá Autonome e lo Stato, giá segnalata in
precedenti sentenze di questo Tribunale e pienamente applicabile al
caso » (23).
E questa é la conciusione idónea per tutto ció che, fin qui,
abbiamó esposto. La materia delle relazioni internazionali offre oggi
la necessitá di una stretta cooperazione tra lo Stato e le Comunitá
Autonome. Siamo, perianto, molto lontani da una visione centralista
della stessa, intesa come competenza esclusiva dello Stato céntrale
(Oberstaat), essendo in realtá un potere globale (del Gesamtstaat),
che necessariamente deve essere ripartito con gli Enti territoriali
(Gliedstaaten).
3. / problemi posti dal diritto comunitario europeo.
Come ho detto, i problemi posti dal diritto comunitario hanno
ricevuto una soluzione praticamente idéntica a quella del diritto
internazionale convenzionale. La partecipazione delle Comunitá
Autonome é essenziale per gli obblighi che derivano dal diritto
comunitario europeo, tanto nella cosiddetta fase ascendente della
partecipazione delle Comunitá airelaborazione e all'adozione di
(22) L'unico esempio che conosco, neU'esperienza comparata, di un'attivitá simile
é quello delle iniziative promosse dalla fewish Agency a favore del ritorno in Israele del
popólo ebraico.
(23) Fondamento giuridico 5 o .
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 297
decisioni delle istituzioni comunitarie, quanto nella fase discendente
deiresecuzione di tali obbligazioni comunitarie nel diritto spagnolo.
3.1. La fase discendente: Vesecuzione del diritto comunitario
europeo.
II Tribunale Costituzionale é stato perentorio nelFaffermare, in
tutte le occasioni in cui si é trovato di fronte a questioni comunitarie
(24), che l'esecuzione del diritto comunitario non altera il regime
interno di distribuzione delle competenze tra lo Stato e le Comunitá
Autonome (25) e che Pesecuzione del diritto comunitario spetta a
chi materialmente eserciti la competenza, secondo le rególe del
diritto interno, visto che « non esiste un potere specifico per l'ese-
cuzione del diritto comunitario » (26).
Tuttavia, questa affermazione suscita piú di un dubbio.
3.1.1. Modificazione delle competenze interne da parte dello
stesso diritto della Comunitá europea.
Una parte autorevole della dottrina aveva messo in chiaro che,
in determinati casi, sonó proprio le istituzioni europee, che, senza
nessuna mediazione dello Stato, alterano direttamente le compe-
tenze delle Comunitá Autonome. Per esempio, le norme comunitarie
sui Fondi Strutturali della Comunitá Económica Europea — il F.S.E.
(Fondo Sociale Europeo), il F.E.D.E.R. (Fondo Europeo di Sviluppo
Regionale) ed il F.E.O.G.A., Sezione Orientamento (Fondo Europeo
di Garanzia Agrícola) (27) — stabiliscono la competenza diretta
delle autoritá statali per la sollecitazione di aiuti e sowenzioni da
parte delle istituzioni europee.
Nella sentenza 79/1992 del 28 maggio, il Tribunale Costituzio-
nale si é visto obbligato a riconoscere un tale stato di cose, nel
(24) Sentenze 252/1988, 76/1991, 115/1991 e 236/1991.
(25) « ...Sonó le rególe interne di delimitazione della competenza quelle che, in
ogni caso, devono offrire il fondamento della soluzione per i conflitti di competenza che
si instaurano tra lo Stato e le Comunitá Autonome, le quali, per questa stessa ragione,
non possono neanche considerare ampliato il loro ámbito di competenza in virtú della
connessione internazionale ». (fond. giur. 3 della sentenza 252/1988).
(26) Sentenza del Tribunale Costituzionale n. 236/1991, fond. giur. 9.
(27) Cfr. le osservazioni di D'ATENA A., Le Regioni italiane e la Comunitá
Económica Europea, Milano, 1981, 47 ss.
20
298 SPAGNA
risolvere numerosi conflitti costituzionáli, sollevati, contro lo Stato,
in relazione alie attribuzioni in materia di agricultura e di alleva-
mento (di competenza esclusiva delle Comunitá Autonome), da
diverse Comunitá Autonome, interessate direttamente dalle sowen-
zioni e dagli aiuti derivanti dai Fondi Strutturali citati, gestiti ed
amministrati dallo Stato ed inclusi nei Bilanci Generali dello stesso.
II Tribunale ha fatto leva sulla « cecitá » regionale (Landesblindheii)
dei Regolamenti comunitari (28) e, sottolineato che «le risorse
destinate agli aiuti in questione non sonó determínate da decisioni
dello Stato, ma provengono dai F.E.O.G.A., Sezione Garanzia, della
CEE, cioé, sonó decisi e determinati dalla CEE stessa, che regola la
loro destinazione, la quantitá e le condizioni per P attribuzione degli
aiuti », ha anche tratto argomento dalla formulazione letterale del-
Particolo 4.2 del Regolamento 729/1970 del Consiglio per legiti-
mare la conclusione che fosse lo Stato, e non le Comunitá Auto-
nome, a ricevere gli aiuti provenienti da detti Fondi (29).
In definitiva, i Regolamenti della CEE possono alterare la ripar-
tizione costituzionale delle competenze senza che il Tribunale Co-
stituzionale possa porvi riparo (30).
3.1.2. Nuove competenze attribuite alio Stato?
Non é questa Túnica né la piú importante delle considerazioni
suscitate dalPesecuzione del diritto comunitario.
(28) L'espressione é di IPSEN, Ais Bundesstaat in der Gemeinschaft, in Probleme
des Europáischen Rechts (Festschrift für W. Hallstein zu seinem 65. Geburtstag)
Francoforte, 1966, 254.
(29) II Tribunale Costituzionale afferma che « questo trasferimento ai bilanci
generali dello Stato, che si deduce dai citato art. 4.2 del Regolamento CEE 729/1970,
risulta necessario, dato che la CEE mantiene le sue relazioni finanziarie con gli Stati
membri. Per quanto riguarda gli aiuti del F.E.O.G.A., Sezione Garanzia, le istituzioni
della CEE procedono, quando necessario, a distribuiré gli aiuti utilizzabili tra i differenti
Stati e non tra gli enti territoriali di livello inferiore che costituiscono l'organizzazione
territoriale di ciascun Stato ».
(30) Bisogna notare che, dopo la recente riforma dei Fondi Strutturali, le norme
comunitarie continuano a prevedere la competenza dello Stato: cfr. il Regolamento del
Consiglio 2052/1988, del 24 giugno 1988, e quelli di attuazione 4253, 4254, 4255 e
4256 pubblicati nella Gazzetta Ufficiale delle Comunitá Europee, L. 374 del 31
dicembre 1988. Essi, pur introducendo una certa regionalizzazione della gestione degli
aiuti relativi a questi Fondi, continuano a considerare gli Stati membri responsabili della
richiesta di aiuti.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 299
Lasceró da parte il caso dei Regolamenti che, con il loro « effetto
ghigliottina », alterano tanto i poteri dello Stato quanto quelli delle
Comunitá Autonome, per concentrarmi sui problemi delPesecu-
zione delle direttive.
É fuori dubbio che Papparizione di una di queste norme altera
la competenza delle Comunitá Autonome.
In primo luogo, e come precedentemente detto, Particolo 93
della CE attribuisce espressamente alie istituzioni dello Stato cén-
trale (Governo e Cortes Generales) la garanzia delPapplicazione del
diritto comunitario. Questa clausola di garanzia é stata reinterpre-
tata in senso autonomistico dai Tribunale Costituzionale, in modo
tale da non impediré Pesecuzione degli obblighi comunitari da parte
delle Comunitá Autonome. Si é affermato che ció che sancisce la
clausola in questione é un potere di sostituzione statale, per il caso
delFinadempimento da parte delle Comunitá Autonome.
D'altra parte, non si puó dimenticare che, in presenza di una
connessione comunitaria, anche i poteri dello Stato risultano poten-
ziati dalPesistenza di questa garanzia dell'articolo 93, che manca
quando la materia in questione non é comunitaria.
In secondo luogo, la « connessione comunitaria » obbliga lo
Stato ad intervenire, per effetto di una nuova dimensione nella
disciplina delle materie, la quale fa entrare in gioco le competenze
piü genéricamente definite dello Stato — non invocabili, ove la
materia non fossa stata comunitarizzata —, fermo, owiamente,
restando Pesercizio del potere di sostituzione di cui all'articolo 93
CE.
Tutto ció risulta, infine, potenziato da una valvola di sicurezza,
riconosciuta dalla sentenza del Tribunale Costituzionale 79/1992,
in forza della quale, lo Stato puó agiré, in base alia clausola
genérale di suppletivitá del diritto statale rispetto al diritto delle
Comunitá Autonome stabilita nelParticolo 149.3 della CE, secondo
cui: «il diritto dello Stato sará in ogni caso suppletivo rispetto al
diritto delle Comunitá Autonome ». A giudizio del Tribunale Co-
stituzionale, in questo modo (Art. 149.3 CE) lo Stato puó dettare
disposizioni destinate a permettere Pesecuzione della normativa
comunitaria con carattere suppletivo rispetto alie norme dettate
dalle Comunitá Autonome per gli stessi fini nelPambito delle loro
300 SPAGNA
competenze. Si tratta, peraltro, di una regola polivalente, nei
termini che esporremo (31).
3.1.3. // potere di esecuzione dello Stato.
Neiresperienza spagnola si osserva che le direttive assolvono
molto spesso alia funzione che la Costituzione assegna alia legge
statale, quando a questa é attribuito il potere di stabilire le « norme
di base » o « le basi della disciplina » (32), per cui — in accordo con
il principio affermato dal nostro Tribunale — dovrebbe, al di la della
direttiva, entrare in gioco, immediatamente, la competenza legisla-
tiva di attuazione delle Comunita Autonome. II compito che la
Costituzione riserva alio Stato sarebbe assolto dalla Comunita Eu-
ropea, essendo la legge dello Stato sostituita da una direttiva comu-
nitaria.
Pero risulta anche che non é facile indicare precisamente le
materie o Y ámbito in cui questa situazione si produce. Gli Statuti di
Autonomia e la stessa Costituzione spagnola si basano su un'enu-
merazione obiettiva delle competenze — individúate in relazione
alie materie (Enumerationsmethode) — molto diversa da quella che
vige nei Trattati comunitari (33). Le materie delimítate negli Statuti
di Autonomia costituiscono un insieme obiettivo e stabile, sul quale
si stabilisce un fascio o blocco di competenze, mentre la Comunita
é titolare di attribuzioni puntuali, relative a situazioni e rapporti
concreti, ed individúate in termini, non giá obiettivi, ma teleologici.
Da ció risulta che neiresecuzione interna di una direttiva comuni-
taria, di sólito, entraño in gioco — nella stessa norma di esecuzione
e contemporáneamente — varié competenze dello Stato. La direttiva
comunitaria altera le materie di diritto interno, introducendovi
importanti modifiche, le quali spingono il legislatore statale ad
(31) Come si puó vedere, la situazione si puó awicinare a quella italiana delle leggi
comunitarie previste nelFarticolo 2 della legge La Pérgola del 9 Marzo 1988 n° 86.
(32) Ció che accade di frequente per le materie di cui all'articolo 149.1 della
Costituzione spagnola.
(33) Cfr. D'ATENA A., Le Regioni, cit., 10 ss., con ampio esame deH'indetermina-
tezza dei poteri comunitari in contrapposizione alia garanzia fornita dal método di
enumerazione vigente nei diritto interno. Cfr., nello stesso senso, MUÑOZ MACHADO S., El
Estado, el Derecho interno y la Comunidad Económica Europea, Madrid, Civitas, 1986,
35 ss. . soluzioni molto qualificate, nell'esercizio della sua funzione.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 301
intervenire per fissare basi o principi di casi comuni e nuovi nella
materia « comunitarizzata ».
Puó, pero, lo Stato intervenire senza intaccare i poteri delle
Comunita Autonome? La citata sentenza 79/1992 risponde afir-
mativamente ed offre alio Stato un ampio margine, abilitandolo a
dettare norme d'esecuzione del diritto comunitario.
Seguendo un'idea giá avanzata precedentemente dal Consiglio
di Stato (34), la sentenza 79/1992 unisce il potere di sostituzione
dello Stato (ex articolo 93 CE) — come garanzia nei caso di
inadempienza del dovere di esecuzione del diritto comunitario da
parte delle Comunita Autonome — alia clausola genérale di supple-
tivitá del diritto statale precedentemente citata (Art. 149.3 CE),
riconoscendo alio Stato il potere di dettare disposizioni esecutive
della normativa comunitaria.
Secondo la sentenza 79/1992, questa normativa, oltre che es- ¿
seré suppletiva, presenta un carattere polivalente, perché « in man-
canza della conseguente attivitá legislativa o regolamentare delle
Comunita Autonome, la normativa suppletiva puó essere necessaria
per garantiré Papplicazione del diritto derivato europeo » (art. 93
CE). Diversamente opinando, sarebbe stato necessario pervenire —
nei caso sottoposto al giudizio del Tribunale Costituzionale —
all'assurda conclusione che, di fronte alFinerzia normativa di tutte le
Comunita Autonome (o di alcune tra esse), gli agricoltori e gli
allevatori non potessero percepire gli aiuti dei Fondi Strutturali,
secondo quanto previsto dalla regolamentazione comunitaria appli-
cabile.
Questa normativa statale — e veniamo, cosi all'ultimo profilo
della polivalenza cui s'é sopra accennato — puó essere, infine,
giustificata, facendo riferimento ad una competenza dello Stato. II
Tribunale Costituzionale accetta, cosi, un'interpretazione assai ge-
nerosa delle competenze statali, nella sentenza 79/1992, fondando
gli interventi in materia di fondi strutturali sulle necessitá della
(34) Supremo órgano consultivo (art. 107 CE), che, dovendo emettere, previa-
mente e con efficacia precettiva, pareri sull'esecuzione del diritto comunitario nei diritto
interno (artt. 20 e 21 della legge orgánica 3/1980 del 22 aprile), di sólito fornisce
302 SPAGNA
« coordinazione delPeconomia » (ex art. 149.1.13 CE) o delle rela-
zionifinanziarietra il Regno di Spagna e la CEE (Art. 149.1.14 CE).
Ció é quanto awiene normalmente neiresperienza spagnola, con
riferimento alF esecuzione delle direttive europee. Lo Stato si ri-
chiama alie competenze piú generiche assegnategli dalla Costitu-
zione (come, ad esempio: quelle relative alia disciplina delle condi-
zioni di base rivolte a garantiré Peguaglianza di tutti gli spagnoli
neiresercizio dei diritti e nelP osservanza dei doveri costituzionali,
ex art. 149.1.1 CE; quelle in materia di basi e coordinamento della
pianificazione genérale deirattivitá económica, ex art. 149.1.13 CE,
di commercio estero, ex art. 149.1.10 CE, di coordinamento gene-
rale della sanitá, ex art. 149.1.16 CE, di finanza genérale, ex art.
149.1.14 CE, ecc). Ed il Tribunale Costituzionale gli dá ragione
(sentenza 79/1992).
Di qui, un paradosso. Infatti, quando la direttiva sembrerebbe
non incidere sulle competenze della Comunitá Autónoma (avendo
ad oggetto solo la disciplina di principio o « di base », spettante al
legislatore céntrale), lo Stato interviene con norme esecutive della
direttiva stessa, invocando, per farlo, varié competenze (35) e —
come valvola di sicurezza, in caso di dubbio — il suo potere di
dettare norme suppletive.
Alia luce di quanto precede, sembra evidente che il principio
genérale in forza del quale Pesecuzione del diritto comunitario
spetta a chi materialmente detiene la competenza, secondo le rególe
di diritto interno, suscita piú di un dubbio; e che anche Pafferma-
zione che « non esiste una competenza specifica per Pesecuzione del
diritto comunitario » giustifichi preoccupate riflessioni.
(35) L'incertezza giuridica che comporta tale promiscuitá di poteri si aggrava, se
si considera che, nella giurisprudenza dei primi anni del nostro Tribunale Costituzionale,
il concetto di « basi» o di «leggi di base », rivolte a fissare i principi essenziali di
competenza dello Stato, era un concetto materiale e non fórmale. In altre parole, la cosa
essenziale del concetto di « basi » era il loro contenuto e non l'essere qualificate
formalmente come tali, grazie ad una legge. Questo criterio é stato modifícate dal 19
aprile 1988, data della sentenza del Tribunale Costituzionale n° 69.
JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA 303
3.2. La jase ascendente: la collaborazione della Comunitá
lócale alVelaborazione delle decisioni comunitarie.
Tutto ció che abbiamo esposto dimostra Pinsufficienza delPin-
tervento delle Comunitá Autonome nella fase discendente, senza che
alio stesso tempo venga loro riconosciuta — come effettivo diritto
— la partecipazione alia fase ascendente del processo di formazione
della volontá dello Stato. Forse in Spagna, in una prospettiva di
lungo periodo, verrá trovata una soluzione, per il problema che
abbiamo esaminato, attraverso la riforma costituzionale del Senato
(36). Nel breve periodo, sará necessario stabilire soluzioni norma-
tive stabili ed adeguate.
3.2.1. La necessitá delle tecniche del federalismo cooperad^).
Una prima soluzione sta nel potenziare una stretta collabora-
zione tra lo Stato e le Comunitá Autonome.
Questo principio di collaborazione si é venuto consolidando
nelPelaborazione del Tribunale Costituzionale, a partiré della giá
citata sentenza 252/1988. Nella quale si legge: « Tanto dalPinter-
pretazione sistemática della Costituzione quanto dalla supremazia di
questa sugli Statuti si ricava la necessitá di collaborazione tra
PAmministrazione Céntrale e le Amministrazioni Autonomiche,
collaborazione, che puó esigere, in molti casi, in relazione soprat-
tutto alia nostra incorporazione nella CEE, forme di articolazione
(per es.: realizzazione da parte delPAmministrazione Autonómica di
compiti di competenza statale, con sottomissione di conseguenza, e
solo relativamente ad essi, alie istruzioni ed alia supervisione del-
PAmministrazione Céntrale), che solo un'interpretazione inade-
guata dei precetti costituzionali e statutari puó ostacolare » (37).
La collaborazione fin qui propugnata ha bisogno, a mió giudizio,
di una norma legislativa statale che la regoli o di un accordo di coo-
perazione multilaterale che la precisi in dettaglio, fissando i termini
(36) Si sostiene unánimemente l'opportunitá di riformare la Costituzione del 1978
in modo da convertiré il Senato in una vera Camera delle Comunitá Autonome.
(37) Fond. giur. 2. Nei successivi punti della motivazione, la sentenza fa ripetuti
riferimenti al principio di collaborazione tra lo Stato e le Comunitá Autonome in questa
materia.
304 SPAGNA

della cooperazione in questo ámbito (38). La seconda di queste so-

luzioni é quella che meglio si concilia con il rispetto delle competenze
delle Comunitá Autonome. In proposito, sonó giá stati elaborati due
progetti di Convenzione tra lo Stato e le Comunitá Autonome.
3.2.2. Progetti di raccordo tra Stato e Comunitá Autonome.
II primo problema che si é presentato alia dottrina é quello
delFammissibilitá di una cooperazione verticale tra lo Stato e le
Comunitá Autonome, la quale non é contemplata dalla Costituzione.
Tuttavia, il Tríbunale Costituzionale ha ammesso senza difficoltá
tale possibilitá (39).
Nella fase ascendente, di cui ora ci occupiamo, si prevede una
partecipazione delle Comunitá Autonome nel processo di forma-
zione della volontá statale (40), nonché la creazione di Conferenze
di settore {Conferencias sectoriales) (41) e di Osservatori come
agenti delle Comunitá Autonome di fronte alia CEE.
Anche se la situazione é ancora incerta — ed i passi nel campo
della cooperazione timidi — il clima in cui si sviluppa Tesperíenza
spagnola sembra favorevole. Si muove nella direzione di uno Stato
di diritto cooperativo (kooperativer Verfassungsstaat), che, secondo
Haberle, si distingue per il fatto di trovare la propria identitá nella
collaborazione internazionale e nella solidarietá, tanto interna
quanto sovranazionale (42).

(38) Alcuni dei quali sonó stati proposti, richiamando l'art. 145.2 della CE, prima
dell'adesione alia CEE. Cfr. RODRÍGUEZ-ZAPATA ]., Las Comunidades Autónomas ante la
Comunidad Económica Europea, in Noticias CEE, 1986, 95.
(39) Sentt. 71 /1983, del 29 luglio, o 154/1985, del 12 novembre. Cfr. GÓMEZ-FERRER
R. - RODRÍGUEZ-ZAPATA ]., Relaciones con la Administración del Estado, cit., 672 ss.
(40) A mió giudizio lo Stato dovrebbe riconoscere alie Comunitá Autonome una
specie di potere di direttiva ( Weisungsrecht), che permetta ai loro interessi di essere
effettivamente rappresentati a Bruxelles. Cfr. MORAWITZ R., Die Zusammenarbeit von
Bund und Lándem bei Vorhaben der Europaischen Gemeinschaften, Berlin, 1981, 14.
(41) Queste Conferenze sonó previste giá — con carattere genérale — dall'articolo
4 della legge 12/1983, del 14 ottobre, ed iniziano a funzionare, nella pratica, nella fase
discendente dell'esecuzione del diritto comunitario. Sembra owia la necessitá di creare
un Conferenza permanente e globale tra lo Stato e le Comunitá Autonome simile a quella
previsto in Italia nell'articolo 10 della citata legge La Pérgola.
(42) HABERLE P., Der kooperative Verfassungsstaat, in Verfassung ais óffentlicher
Prozess, Berlin, 1978, 407 ss., 409.