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Gli effetti della legge 24/2017 sulla

responsabilità professionale degli


infermieri

1. I contenuti della legge “Gelli” rilevanti per l’infermiere ..........................................................................2


Introduzione.......................................................................................................................................................................2
La sicurezza delle cure e il rischio clinico................................................................................................................................2
Ruolo ed effetti dell’introduzione di linee guida e buone pratiche...............................................................................................3
I nuovi profili della responsabilità penale del professionista sanitario.........................................................................................5
La responsabilità civile: il “doppio binario” per le strutture e per gli operatori sanitari..................................................................6
La responsabilità amministrativa...........................................................................................................................................9
L’obbligo di assicurazione...................................................................................................................................................10
L’obbligo di comunicazione della struttura all’esercente la professione sanitaria........................................................................13
I consulenti tecnici e i periti nei giudizi sulla responsabilità sanitaria........................................................................................14
Una panoramica sui contenuti degli altri articoli della legge “Gelli”...........................................................................................15
Conclusioni.......................................................................................................................................................................16
Una polizza assicurativa per gli infermieri........................................................................................................17

Quesiti clinico-assistenziali – anno 10, n. 7, giugno 2019


©Editore Zadig via Ampère 59, 20131 Milano Direttore: Pietro Dri
www.zadig.it - e - mail: segreteria@zadig.it Redazione: Maria Rosa Valetto
tel.: 02 7526131 fax: 02 76113040 Autore dossier: Elena D’Alessandro
Revisore: Franco Vallicella
Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

1. I contenuti della legge “Gelli” rilevanti per


l’infermiere
Introduzione
Il 1° aprile 2017 è entrata in vigore la legge 8 marzo 2017, n. 24, più conosciuta come legge “Gelli”, dal nome
di uno dei parlamentari che hanno presentato il relativo disegno, recante “Disposizioni in materia di sicurez -
za delle cure e della persona assistita, nonché in materia di responsabilità professionale degli esercenti le pro-
fessioni sanitarie” (pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie Generale, n. 64 del 17 marzo 2017).1
La legge “Gelli” interviene dopo poco più di quattro anni dall’approvazione della legge n. 189/20122 (legge
“Balduzzi”), tentando di superarne le criticità emerse nella concreta applicazione giurisprudenziale, con l ’am-
bizione di fornire una risposta più esaustiva in materia di diritto alla salute, tutela della dignità professionale
e personale dell’esercente la professione sanitaria, riduzione del contenzioso, contrasto alla medicina difensi-
va, risarcimento certo e celere del paziente danneggiato.
La legge “Gelli” contiene norme che attengono alla responsabilità penale e civile, ad aspetti amministrativi e
al settore assicurativo. L’obiettivo della sicurezza delle cure si realizza anche mediante tutte le attività finaliz-
zate alla prevenzione e alla gestione del rischio connesso all’erogazione di prestazioni sanitarie e all’utilizzo
appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative. Il legislatore pone l’accento sulla gestione
dei rischi, sulla loro prevenzione e sugli strumenti che possono aiutare professionisti e strutture a curare al
meglio i pazienti, senza trincerarsi in azioni di difesa preventiva rispetto a eventuali futuri contenziosi.
La riforma prevede:
 interventi di monitoraggio sui rischi, sui sinistri e sul contenzioso
 istituzione di organismi deputati al monitoraggio (garante per il diritto alla salute e centri regionali per la
gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente)
 obblighi per le strutture sanitarie pubbliche e private di trasparenza dei dati
 obbligo per gli operatori di attenersi a specifiche linee guida
 disciplina della responsabilità penale e civile degli esercenti la professione e delle strutture
 interventi procedurali sul contenzioso
 adempimenti stringenti a carico di strutture ed esercenti la professione, tra cui il più rilevante è l’obbligo
di assicurazione.

La riforma “Gelli” in breve


La legge 24/2017 si prefigge l’ambizioso proposito di fornire una risposta complessiva al tema della re-
sponsabilità professionale del personale sanitario e della sicurezza delle cure per i pazienti.
Con questo provvedimento vengono infatti, da un lato, sensibilmente modificate la responsabilità civile e
quella penale degli esercenti la professione sanitaria; dall’altro, si regolamenta l’attività di gestione del
rischio sanitario, prevedendo che tutte le strutture attivino un’adeguata funzione di monitoraggio, pre-
venzione e gestione del rischio (risk management), si prevede l’obbligo per le direzioni delle strutture
sanitarie di fornire la documentazione dei pazienti che ne faranno richiesta entro sette giorni, si introdu -
ce il “riscontro diagnostico concordato” con la famiglia e si delineano le modalità attuative e di monito-
raggio delle linee guida (vedi anche il paragrafo sulle linee guida), compiti affidati non più solo alle so-
cietà scientifiche, ma anche a enti, istituzioni e associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanita-
rie.

La sicurezza delle cure e il rischio clinico

Art. 1. Sicurezza delle cure in sanità


1. La sicurezza delle cure è parte costitutiva del diritto alla salute ed è perseguita nell’interesse dell’indi-
viduo e della collettività.
2. La sicurezza delle cure si realizza anche mediante l’insieme di tutte le attività finalizzate alla preven-
zione e alla gestione del rischio connesso all’erogazione di prestazioni sanitarie e l’utilizzo appropriato
delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative.
3. Alle attività di prevenzione del rischio messe in atto dalle strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbli-
che e private, è tenuto a concorrere tutto il personale, compresi i liberi professionisti che vi operano in
regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

L’articolo 1 del provvedimento afferma con enfasi l’importanza della sicurezza delle cure in sanità e la neces-
sità di perseguirla nell’interesse dei singoli e della collettività, nel rispetto dell’articolo 32 della Costituzione
“La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività […]”,
prosegue specificando che la sicurezza delle cure si realizza anche con idonee attività di prevenzione e di ge -
stione del rischio sanitario; termina precisando che la prevenzione del rischio deve essere attuata con la col -
laborazione di tutto il personale dipendente e dei liberi professionisti che operano in regime di convenzione
con la struttura sanitaria.
Così come enunciato nell’articolo 1 del Codice deontologico delle professioni infermieristiche, “l’infermiere è
il professionista sanitario […] che agisce in modo consapevole, autonomo e responsabile” pertanto, nel conte -
sto sanitario, assume una specifica posizione di garanzia nei confronti dell’assistito, del tutto indipendente -
seppur complementare - da quella delle altre figure professionali. Da ciò scaturisce la propria responsabilità
nel percorso di cura, a tutela del paziente, per le proprie competenze. 3

Ruolo ed effetti dell’introduzione di linee guida e buone


pratiche
Linee guida, protocolli e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica rappresentano le regole com-
portamentali che influiscono sulla condotta del professionista in ambito sanitario.
Il protocollo è uno schema rigido di comportamento clinico predefinito e il suo valore obbligatorio è defini-
to mediante decreto normativo. L’operatore sanitario, pertanto, può discostarsi dal protocollo previa infor-
mazione e accettazione da parte del paziente e giustificando il suo operato tramite parere motivato. La man -
cata adesione al protocollo senza motivazione comporta invece la responsabilità professionale per imperizia,
di cui l’operatore sanitario si assume la piena responsabilità in caso di contenzioso.
Le buone pratiche clinico assistenziali possono essere definite come ogni attività, procedura o compor-
tamento riguardante percorsi assistenziali basate su standard di qualità e sicurezza. Questi standard hanno
origine dalle prove della letteratura scientifica e dalle indicazioni delle organizzazioni sanitarie. Una buona
pratica necessita di indicatori specifici da monitorare nel tempo e può variare secondo il settore cui si fa rife-
rimento e anche alle singole aree.
Infine, le linee guida sono raccomandazioni destinate a ottimizzare la cura dei pazienti che vengono infor-
mati riguardo a prove e a benefici e rischi di opzioni alternative di cure.
La legge “Gelli” riafferma il ruolo delle linee guida come termine di confronto per stabilire la re-
sponsabilità in ambito sanitario, il quale, com’è noto, era già stato inserito con la legge n. 189 del 2012
(Legge “Balduzzi”).
L’infermiere, a riguardo della responsabilità assistenziale, è chiamato a fondare il proprio operato “su cono-
scenze validate dalla comunità scientifica e aggiorna le competenze attraverso lo studio e la ricerca, il pensie -
ro critico, la riflessione fondata sull’esperienza e le buone pratiche, al fine di garantire la qualità e la sicurezza
delle attività” e, ancora “in ragione del suo elevato livello di responsabilità professionale, si attiene alle perti -
nenti linee guida e buone pratiche clinico assistenziali e vigila sulla loro corretta applicazione, promuovendo-
ne il continuo aggiornamento”; 3 tali principi, tratti dal Codice deontologico delle professioni infermieristiche,
sono perfettamente allineati con l’intenzione del legislatore, il cui dettame è anche quello di raccogliere, in
modo sistematico, le linee guida di riferimento, depositandole presso il Ministero della Salute, sì da fornire
modelli chiari e inequivocabili.

Art. 5. Buone pratiche clinico-assistenziali e raccomandazioni previste


dalle linee guida
1. Gli esercenti le professioni sanitarie, nell’esecuzione delle prestazioni sanitarie con finalità preventive,
diagnostiche, terapeutiche, palliative, riabilitative e di medicina legale, si attengono, salve le specificità
del caso concreto, alle raccomandazioni previste dalle linee guida pubblicate ai sensi del comma 3 ed
elaborate da enti e istituzioni pubblici e privati nonché dalle società scientifiche e dalle associazioni tec -
nico-scientifiche delle professioni sanitarie iscritte in apposito elenco istituito e regolamentato con de -
creto del Ministro della salute, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della pre -
sente legge, e da aggiornare con cadenza biennale. In mancanza delle suddette raccomandazioni, gli
esercenti le professioni sanitarie si attengono alle buone pratiche clinico-assistenziali.
2. Nel regolamentare l’iscrizione in apposito elenco delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-
scientifiche di cui al comma 1, il decreto del Ministro della salute stabilisce:
a) i requisiti minimi di rappresentatività sul territorio nazionale;

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

b) la costituzione mediante atto pubblico e le garanzie da prevedere nello statuto in riferimento al libero
accesso dei professionisti aventi titolo e alla loro partecipazione alle decisioni, all’autonomia e all’indi-
pendenza, all’assenza di scopo di lucro, alla pubblicazione nel sito istituzionale dei bilanci preventivi, dei
consuntivi e degli incarichi retribuiti, alla dichiarazione e regolazione dei conflitti di interesse e all’indivi-
duazione di sistemi di verifica e controllo della qualità della produzione tecnico-scientifica;
c) le procedure di iscrizione all’elenco nonché le verifiche sul mantenimento dei requisiti e le modalità di
sospensione o cancellazione dallo stesso.
3. Le linee guida e gli aggiornamenti delle stesse elaborati dai soggetti di cui al comma 1 sono integrati
nel Sistema nazionale per le linee guida (SNLG), il quale è disciplinato nei compiti e nelle funzioni con
decreto del Ministro della salute, da emanare, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rap -
porti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con la procedura di cui all’ar-
ticolo 1, comma 28, secondo periodo, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e successive modificazioni,
entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. L ’Istituto superiore di sanità
pubblica nel proprio sito internet le linee guida e gli aggiornamenti delle stesse indicati dal SNLG, previa
verifica della conformità della metodologia adottata a standard definiti e resi pubblici dallo stesso Istitu-
to, nonché della rilevanza delle evidenze scientifiche dichiarate a supporto delle raccomandazioni.
4. Le attività di cui al comma 3 sono svolte nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali già
disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’articolo 5 introduce quanto concerne il Sistema nazionale per le linee guida (SNLG).4
Come già definito, le “linee guida”, i “protocolli”, le “raccomandazioni” o le “buone pratiche” rappresentano le
modalità tecniche, diagnostiche, esecutive, ovvero le prassi condivise dalla comunità scientifica per il tratta-
mento di un determinato stato patologico. Esse configurano il parametro di riferimento al quale deve essere
comparata la condotta tenuta dall’operatore sanitario: se si ravvisa una divergenza è verosimile ritenere che
sia ravvisabile la colpa.
Ma dove si trovano le linee guida?
La legge n. 24/2017 ha inteso operare una “tipizzazione” delle linee guida, inserendole in una banca dati te-
nuta dal Ministero della Salute. L’intenzione del legislatore era quella di limitare l’aleatorietà del giudizio im-
ponendo la valutazione della condotta medica in base a criteri prestabiliti.
Si stabilisce che le linee guida siano elaborate da istituzioni ed enti pubblici e privati nonché dalle società
scientifiche e dalle associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanitarie iscritte in un apposito elenco 5
istituito e regolamentato con decreto del Ministro della Salute. Il Decreto ministeriale 2 agosto 2017, denomi-
nato “Elenco delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie ai
sensi dell’articolo 5 della legge 8 marzo 2017 n. 24”, 6 stabilisce in particolare: a) i requisiti minimi di rappre-
sentatività sul territorio nazionale; b) la costituzione, mediante atto pubblico, e le garanzie da prevedere nello
statuto, in riferimento al libero accesso dei professionisti aventi titolo e alla loro partecipazione alle decisioni,
all’autonomia e all’indipendenza, all’assenza di scopo di lucro, alla pubblicazione nel sito istituzionale dei bi-
lanci preventivi, dei consuntivi e degli incarichi retribuiti, alla dichiarazione e regolazione dei conflitti di inte-
resse e all’individuazione di sistemi di verifica e controllo della qualità della produzione tecnico-scientifica; c)
le procedure di iscrizione nell’elenco nonché le verifiche sul mantenimento dei requisiti e le modalità di so-
spensione o cancellazione dallo stesso.
Le linee guida e gli aggiornamenti sono quindi integrati nel SNLG, anch’esso disciplinato nei compiti e nelle
funzioni con decreto del Ministro della Salute, e pubblicati dall’Istituto Superiore di Sanità nel proprio sito
internet, previa verifica della conformità della metodologia adottata a standard definiti e resi pubblici dallo
stesso Istituto, nonché della rilevanza delle prove scientifiche dichiarate a supporto delle raccomandazioni.
Attualmente, l’opzione sta rivelando lacune in termini di raccolta e progressivo aggiornamento dei dati: a
oggi sono state pubblicate sul sito del SNLG, come approvate, solo tre linee guida, un numero davvero esiguo.
Nel comma 1 dell’articolo 5 si garantisce ai giudici la possibilità di valutare liberamente (“salve le specificità
del caso concreto”) la corrispondenza della condotta dell’operatore sanitario ai parametri di diligenza, pru-
denza e perizia, anche prendendo in considerazione eventuali innovazioni o conquiste più aggiornate della
medicina, che siano già patrimonio della comunità scientifica benché non ancora trasfuse in linee guida uffi-
ciali.
Da sottolineare il fatto che, per espressa previsione normativa, in mancanza di tali raccomandazioni, gli eser-
centi le professioni sanitarie devono attenersi alle buone pratiche clinico assistenziali.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

I nuovi profili della responsabilità penale del professionista


sanitario
Dopo aver dedicato le sezioni precedenti ai profili generali e alle regole di natura amministrativa, a partire
dall’articolo 6, la legge 24/2017 approfondisce le norme di carattere sostanziale, dedicate:
alla responsabilità penale degli operatori sanitari, con l’introduzione dell’art. 590-sexies nel Codice penale,
intitolato “Responsabilità colposa per morte o lesioni personali in ambito sanitario”;
 alla responsabilità civile delle strutture e degli operatori sanitari, che rappresentano, invero, il cuore
pulsante del provvedimento normativo e che sono state introdotte allo scopo dichiarato di limitare la
responsabilità del professionista, con una rivisitazione di quasi tutti gli aspetti della responsabilità civile
(a eccezione del nesso di causa), quali:
→ l’accertamento della colpa;
→ la natura della responsabilità medico sanitaria;
→ la liquidazione dei danni;
→ le azioni recuperatorie.

L’articolo 6 della legge “Gelli”, intitolato “Responsabilità penale dell’esercente la professione sani-
taria”, ha introdotto nel Codice penale il nuovo art. 590-sexies:

Art. 590-sexies. Responsabilità colposa per morte


o lesioni personali in ambito sanitario
Se i fatti di cui agli articoli 589 e 590 sono commessi nell’esercizio della professione sanitaria, si applica-
no le pene ivi previste salvo quanto disposto dal secondo comma.
Qualora l’evento si sia verificato a causa di imperizia, la punibilità è esclusa quando sono rispettate le
raccomandazioni previste dalle linee guida come definite e pubblicate ai sensi di legge ovvero, in man-
canza di queste, le buone pratiche clinico-assistenziali, sempre che le raccomandazioni previste dalle
predette linee guida risultino adeguate alle specificità del caso concreto.

Risponde, quindi, penalmente colui (operatore sanitario) che in modo involontario cagiona la lesione o la
morte del soggetto sottoposto a trattamento sanitario.
Sul punto, è utile fornire un rapido excursus per comprendere la portata delle attuali modifiche.
Nel corso degli ultimi decenni e fino a questa riforma, la natura penale della responsabilità del sanitario ha
visto tre distinte stagioni.
La prima, collocabile sino agli anni ottanta del secolo scorso, aveva reso un orientamento del tutto benevolo
nei confronti dei sanitari che arrecavano, per colpa, eventi criminosi. Si sosteneva, infatti, in ragione della
complessità del mestiere, che per ascrivere a tali soggetti una responsabilità penale si dovesse rilevare soltan-
to l’errore grossolano e macroscopico, l’errore inescusabile. Questo ragionamento poggiava sull’applicazione
dell’art. 2236 del Codice civile, il quale stabilisce la responsabilità civile del prestatore d’opera solo per dolo o
colpa grave, qualora la prestazione implichi la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà. Questa con-
cezione condusse a una repressione delle condotte colpose, decisamente a maglie larghe.
Nei successivi decenni, il predetto orientamento cedette il passo a una seconda e opposta visione che negò
l’applicabilità della norma civile citata, se non nei casi di oggettiva speciale difficoltà, parametro da accertare
in concreto caso per caso. Per il resto, ciò che si considerava rilevante per la determinazione della colpa pena-
le era il solo articolo 43 del Codice penale, con la conseguenza che anche la colpa lieve poteva senz’altro assu -
mere rilevanza criminale. Tale tendenza ebbe ben presto l’effetto di aumentare il contenzioso passivo nei con-
fronti degli operatori sanitari con un conseguente sensibile accrescimento delle condanne penali. Si rese per-
tanto necessario l’intervento del Legislatore.
Quest’ultimo avvenne solo nel 2012, con la nota legge “Balduzzi” (l.n. 189/2012) che segnò la terza stagione
della responsabilità penale dei sanitari. L’atto normativo prevedeva due requisiti per l’irrilevanza penale del
fatto illecito colposo commesso dall’esercente le professioni sanitarie. Da un lato, vi era il rispetto delle linee
guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica, dall’altro lato, l’assenza di colpa grave (art. 3).
Numerosi furono gli approdi giurisprudenziali su un testo così innovativo. L’odierna riforma costituisce il re-
cepimento dell’orientamento prevalente formatosi sull’art. 3 di tale legge, al contempo provvedendo ad abro-
garlo.
A fronte dell’abrogazione è inserito nel Codice penale il già citato articolo 590-sexies.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

Laddove la legge “Balduzzi” prevedeva un campo di applicazione più ampio, esentando da responsabilità pe-
nale l’esercente la professione sanitaria che commetteva un errore per colpa lieve (senza distinguere se dovu -
to a imperizia - errore tecnico da parte del sanitario che ha agito al di fuori di quello che è il livello minimo
di esperienza e di cultura della professione sanitaria: in pratica, mancanza di preparazione, imprudenza -
insufficiente ponderazione di ciò che l’individuo è in grado di fare, violazione di una regola di condotta che
obbliga a non realizzare una data azione o di adottare, nell’eseguirla, precise cautele, negligenza - trascura-
tezza, mancanza di sollecitudine ovvero di un comportamento passivo che si traduce in una omissione di de-
terminate precauzioni) e, quindi, depenalizzando tutti i comportamenti tenuti per colpa lieve nell’attuazione
di linee guida pertinenti e accreditate, la legge “Gelli”, nel rispetto delle linee guida o, in mancanza, delle buo -
ne pratiche clinico assistenziali, sancisce la non punibilità solo del professionista che commette errore di im-
perizia (non essendo specificato il grado di colpa, implica invece la punibilità di errori, anche lievi, commessi
per imprudenza e negligenza).
Tale articolo è stato oggetto di acceso dibattito e di diverse interpretazioni, che hanno cercato, in più riprese,
di sopperire ad aspetti lacunosi che rischiavano, per esempio, di generare contrasto con l’art. 32 della Costi -
tuzione sul diritto alla salute.
La questione è stata definitivamente risolta dalle Sezioni Unite della Cassazione Penale, massimo organo del -
la giustizia penale, le quali hanno chiarito come la causa di non punibilità prevista dal nuovo art. 590- sexies
del Codice penale operi nei soli casi in cui l’operatore sanitario abbia correttamente individuato e adottato le
linee guida adeguate al caso concreto e versi in colpa lieve, da imperizia (sentenza 22/02/2018, n. 8770).
È un dato di fatto, pertanto, che la responsabilità penale dei professionisti della sanità non si
è ridotta rispetto a quanto prevedeva la legge “Balduzzi” ma, al contrario, è aumentata.
L’esercente la professione sanitaria è punibile per omicidio o lesioni personali colpose:
 se l’evento si è verificato per colpa (anche lieve) da negligenza o imprudenza;
 se l’evento si è verificato per colpa (anche lieve) da imperizia quando non esistono linee guida per il caso
concreto;
 se l’evento si è verificato per colpa (anche lieve) da imperizia nell’individuazione e nella scelta delle linee
guida adeguate al caso concreto;
 se l’evento si è verificato per colpa grave da imperizia nell’esecuzione di linee guida adeguate al caso
concreto.
Necessario corollario della rilevanza assunta dalle linee guida è la predisposizione di una loro disciplina
quanto più specifica e puntuale, che la legge ha demandato al Decreto ministeriale emanato il 2 agosto 2017, i
cui contenuti vengono aggiornati - secondo le intenzioni del legislatore - con cadenza biennale. 6

La responsabilità civile: il “doppio binario” per le strutture e


per gli operatori sanitari
Il diritto civile ha un diverso ambito e una diversa finalità rispetto al diritto penale. Mentre il diritto penale,
che è un diritto pubblico, punta a reprimere le violazioni dell’ordine giuridico generale mediante punizioni, il
diritto civile è un diritto privato e si pone come finalità la tutela degli interessi privati e la reintegrazione del
patrimonio della persona lesa attraverso il risarcimento dei danni.

Art. 7. Responsabilità civile della struttura e dell’esercente la


professione sanitaria
1. La struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata che, nell’adempimento della propria obbliga-
zione, si avvalga dell’opera di esercenti la professione sanitaria, anche se scelti dal paziente e ancorché
non dipendenti della struttura stessa, risponde, ai sensi degli articoli 1218 e 1228 del Codice civile, delle
loro condotte dolose o colpose.
2. La disposizione di cui al comma 1 si applica anche alle prestazioni sanitarie svolte in regime di libera
professione intramuraria ovvero nell’ambito di attività di sperimentazione e di ricerca clinica ovvero in
regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale nonché attraverso la telemedicina.
3. L’esercente la professione sanitaria di cui ai commi 1 e 2 risponde del proprio operato ai sensi dell’ar-
ticolo 2043 del Codice civile, salvo che abbia agito nell’adempimento di obbligazione contrattuale assun-
ta con il paziente. Il giudice, nella determinazione del risarcimento del danno, tiene conto della condotta
dell’esercente la professione sanitaria ai sensi dell’articolo 5 della presente legge e dell’articolo 590-se-
xies del Codice penale, introdotto dall’articolo 6 della presente legge.
4. Il danno conseguente all’attività della struttura sanitaria o sociosanitaria, pubblica o privata, e dell’e-

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

sercente la professione sanitaria è risarcito sulla base delle tabelle di cui agli articoli 138 e 139 del Codi-
ce delle assicurazioni private, di cui al decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, integrate, ove ne -
cessario, con la procedura di cui al comma 1 del predetto articolo 138 e sulla base dei criteri di cui ai ci -
tati articoli, per tener conto delle fattispecie da esse non previste, afferenti alle attività di cui al presente
articolo.
5. Le disposizioni del presente articolo costituiscono norme imperative ai sensi del Codice civile.

Tradizionalmente la distinzione della responsabilità civile è operata tra responsabilità contrattuale e respon-
sabilità extracontrattuale.
L’articolo 7 stabilisce una netta bipartizione delle responsabilità dell’ente ospedaliero e della persona fisica
per i danni occorsi ai pazienti: un vero e proprio “cambio di rotta” rispetto alla tradizionale impostazione giu-
risprudenziale.
La struttura sanitaria assume una responsabilità di natura contrattuale ex art. 1218 cod. civ., mentre il medi-
co, salvo il caso di obbligazione contrattuale assunta con il paziente, risponde in via extracontrattuale ex art.
2043 cod. civ..
La responsabilità contrattuale, come indica il termine stesso, prevede la presenza di un contratto scritto
tra le parti. Il rapporto che si instaura tra paziente e struttura sanitaria rientra nella responsabilità contrat -
tuale, anche se non è stato firmato alcun accordo scritto, perché, secondo la giurisprudenza, nel momento in
cui il paziente si rivolge alla struttura sanitaria, si verifica un contatto sociale che determina di per sé l’instau -
razione di un rapporto giuridico di fatto.
Nella responsabilità contrattuale è il debitore a dover provare che l’inadempimento è avvenuto per causa a lui
non imputabile. In pratica, il professionista sanitario ha l’onere di provare che non è riuscito a curare il pa -
ziente come si aspettava per un’impossibilità non imputabile a lui. Il paziente deve solo dare la prova del dan-
no e del fatto che il danno si è manifestato in occasione della cura.
La responsabilità extracontrattuale si instaura, invece, al di fuori di un contratto. Il classico esempio è
quello di un incidente stradale dove chi ha subito il danno viene risarcito pur non avendo mai stipulato alcun
contratto con la controparte. Nella responsabilità extracontrattuale è il creditore a dover provare il danno e il
dolo o la colpa. In pratica è il paziente che muove causa che deve rigorosamente dimostrare gli errori del sa-
nitario e il nesso causale tra questi e il danno subito.
Niente affatto secondarie sono le conseguenze pratiche di tale qualificazione. Le principali differenze tra la
responsabilità contrattuale ed extracontrattuale riguardano:
 il regime dell’onere della prova:
→ a carico del debitore-danneggiante nella responsabilità contrattuale;
→ a carico del danneggiato nella responsabilità extracontrattuale;
 la prescrizione dell’azione risarcitoria (è il tempo massimo entro cui il paziente può fare la denuncia):
→ decennale in caso di responsabilità contrattuale;
→ quinquennale in caso di responsabilità extracontrattuale;
 il danno risarcibile:
→ limitato a quello prevedibile nella responsabilità contrattuale;
→ potenzialmente illimitato nella responsabilità extracontrattuale.

La struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata risponde a titolo contrattuale per le condotte dolose
o colpose degli esercenti la professione di cui si avvale, anche se scelti dal paziente e non dipendenti della
struttura stessa (incluse le ipotesi di prestazioni svolte in regime di libera professione intramuraria, attività di
sperimentazione e ricerca, attività in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale, SSN, e tele -
medicina).
L’esercente la professione sanitaria, invece, sarà chiamato a rispondere del proprio operato a titolo extracon-
trattuale, che prevede un termine prescrizionale di “soli” cinque anni e un gravoso onere della prova in capo
al danneggiato, che dovrà provare il fatto illecito, il danno, l’elemento soggettivo e il nesso tra condotta ed
evento. Ai fini della determinazione del danno, la legge 24/2017 prevede, da un lato, che il giudice tenga con -
to del grado di (mancata) adesione della condotta dell’esercente la professione sanitaria alle linee guida e alle
buone pratiche e, dall’altro, che la determinazione dell’ammontare avvenga sulla base delle tabelle sul danno
biologico (artt. 138 e 139) del Codice delle assicurazioni private (d.lgs. n. 209/2005).
Questo nuovo assetto normativo si pone in regime di discontinuità rispetto al passato. Si sosteneva infatti
che, all’atto di ricovero, tra medico e paziente si stabilisse un contatto sociale qualificato (in quanto esso
non è casuale, ma voluto d’ambo le parti), per effetto del quale il primo assume specifici obblighi di protezio -

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ne nei confronti del secondo. Secondo l’interprete, dunque, la violazione di tali obblighi imponeva il risarci -
mento del danno nelle forme prescritte dall’art. 1218 del Codice civile.
Una qualificazione identica della responsabilità di sanitario e ospedale, per di più con i vantaggi processuali
descritti a favore del danneggiato, aveva avuto l’effetto inaccettabile di ripartire equamente il rischio risarci-
torio in capo a tali soggetti, senza considerare le rispettive, ben diverse capacità finanziare.
La riforma in commento intende dunque diversificare in modo netto le due posizioni, spostando il rischio sul
soggetto maggiormente capiente, cioè la struttura sanitaria. Ciò, a ben vedere, va a vantaggio tanto dell’eser -
cente la professione sanitaria, il quale risponde solo dei danni integralmente provati dal paziente, tanto del
paziente medesimo che viene invitato ad agire contro chi più facilmente può ristorare i danni.

Art. 8. Tentativo obbligatorio di conciliazione


1. Chi intende esercitare un’azione innanzi al giudice civile relativa a una controversia di risarcimento
del danno derivante da responsabilità sanitaria è tenuto preliminarmente a proporre ricorso ai sensi del -
l'articolo 696-bis del Codice di procedura civile dinanzi al giudice competente.
2. La presentazione del ricorso di cui al comma 1 costituisce condizione di procedibilità della domanda di
risarcimento. È fatta salva la possibilità di esperire in alternativa il procedimento di mediazione ai sensi
dell'articolo 5, comma 1-bis, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28. In tali casi non trova invece
applicazione l'articolo 3 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito, con modificazioni, dal-
la legge 10 novembre 2014, n. 162. L'improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di de-
cadenza, o rilevata d'ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice, ove rilevi che il procedi-
mento di cui all'articolo 696-bis del Codice di procedura civile non è stato espletato ovvero che è iniziato
ma non si è concluso, assegna alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione dinanzi a sé
dell'istanza di consulenza tecnica in via preventiva ovvero di completamento del procedimento.
3. Ove la conciliazione non riesca o il procedimento non si concluda entro il termine perentorio di sei
mesi dal deposito del ricorso, la domanda diviene procedibile e gli effetti della domanda sono salvi se,
entro novanta giorni dal deposito della relazione o dalla scadenza del termine perentorio, è depositato,
presso il giudice che ha trattato il procedimento di cui al comma 1, il ricorso di cui all'articolo 702-bis
del Codice di procedura civile. In tal caso il giudice fissa l'udienza di comparizione delle parti; si applica -
no gli articoli 702-bis e seguenti del Codice di procedura civile.
4. La partecipazione al procedimento di consulenza tecnica preventiva di cui al presente articolo, effet -
tuato secondo il disposto dell'articolo 15 della presente legge, è obbligatoria per tutte le parti, comprese
le imprese di assicurazione di cui all'articolo 10, che hanno l'obbligo di formulare l'offerta di risarcimento
del danno ovvero comunicare i motivi per cui ritengono di non formularla. In caso di sentenza a favore
del danneggiato, quando l'impresa di assicurazione non ha formulato l'offerta di risarcimento nell'ambito
del procedimento di consulenza tecnica preventiva di cui ai commi precedenti, il giudice trasmette copia
della sentenza all'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni(IVASS) per gli adempimenti di propria com-
petenza. In caso di mancata partecipazione, il giudice, con il provvedimento che definisce il giudizio,
condanna le parti che non hanno partecipato al pagamento delle spese di consulenza e di lite, indipen-
dentemente dall'esito del giudizio, oltre che ad una pena pecuniaria, determinata equitativamente, in
favore della parte che è comparsa alla conciliazione.

Le novità processuali introdotte dall’articolo 8 sono ispirate da un duplice scopo: da una parte, quello di evi-
tare azioni risarcitorie civili “esplorative” o meramente ritorsive in danno degli esercenti le professioni sani-
tarie; dall’altra, quello di decongestionare il contenzioso giudiziario in questa materia - che ha assunto un vo -
lume esorbitante - e consentire quindi al paziente danneggiato di ottenere il risarcimento del danno in tempi
più rapidi e certi.
Si tratta del tentativo obbligatorio di conciliazione a carico di chi intenda esercitare in giudizio un’azione ri-
sarcitoria. La consulenza tecnica preventiva, ai fini dell’accertamento e della determinazione dei fatti deri -
vanti dalla mancata esecuzione di obbligazioni contrattuali o da illecito, diventa condizione di procedibilità
della domanda di risarcimento. In alternativa, è possibile esperire il tentativo di mediazione ai sensi del d.lgs.
4 marzo 2010 n. 28.
La domanda diviene procedibile nel caso in cui la conciliazione non riesca o il procedimento non si concluda
entro il termine di sei mesi dal deposito del ricorso.
La riforma prevede, inoltre, che la partecipazione al procedimento di consulenza tecnica preventiva è obbli-
gatoria per tutte le parti, incluse le imprese di assicurazione di cui all’articolo 10, cui la riforma impone l’ob -
bligo di formulare un’offerta di risarcimento del danno, ovvero di comunicare i motivi per i quali ritengono di
non formularla. In caso di mancata partecipazione di una o alcune delle parti, con la sentenza che definisce il
giudizio, il giudice condanna al pagamento delle spese di consulenza e di lite le parti che non hanno parteci-
pato, indipendentemente dall’esito del giudizio, oltre che a una pena pecuniaria in favore della parte che è
comparsa alla conciliazione.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

La responsabilità amministrativa

Art. 9. Azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa


1. L’azione di rivalsa nei confronti dell’esercente la professione sanitaria può essere esercitata solo in
caso di dolo o colpa grave.
2. Se l’esercente la professione sanitaria non è stato parte del giudizio o della procedura stragiudiziale di
risarcimento del danno, l’azione di rivalsa nei suoi confronti può essere esercitata soltanto successiva -
mente al risarcimento avvenuto sulla base di titolo giudiziale o stragiudiziale ed è esercitata, a pena di
decadenza, entro un anno dall’avvenuto pagamento.
3. La decisione pronunciata nel giudizio promosso contro la struttura sanitaria o sociosanitaria o contro
l’impresa di assicurazione non fa stato nel giudizio di rivalsa se l’esercente la professione sanitaria non è
stato parte del giudizio.
4. In nessun caso la transazione è opponibile all’esercente la professione sanitaria nel giudizio di rivalsa.
5. In caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della
struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, ai sensi dei commi 1 e 2 dell’articolo 7, o dell’esercente la
professione sanitaria, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 7, l’azione di responsabilità ammini-
strativa, per dolo o colpa grave, nei confronti dell’esercente la professione sanitaria è esercitata dal pub-
blico ministero presso la Corte dei conti. Ai fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto
previsto dall’articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall’articolo 52, secondo
comma, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle situazioni di
fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria
pubblica, in cui l’esercente la professione sanitaria ha operato. L’importo della condanna per la respon-
sabilità amministrativa e della surrogazione di cui all’articolo 1916, primo comma, del codice civile, per
singolo evento, in caso di colpa grave, non può superare una somma pari al valore maggiore della retri-
buzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell’anno di inizio della condotta causa dell’e-
vento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, moltiplicato per il triplo. Per i tre anni suc -
cessivi al passaggio in giudicato della decisione di accoglimento della domanda di risarcimento proposta
dal danneggiato, l’esercente la professione sanitaria, nell’ambito delle strutture sanitarie o sociosanitarie
pubbliche, non può essere preposto ad incarichi professionali superiori rispetto a quelli ricoperti e il giu -
dicato costituisce oggetto di specifica valutazione da parte dei commissari nei pubblici concorsi per inca-
richi superiori.
6. In caso di accoglimento della domanda proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanita-
ria o sociosanitaria privata o nei confronti dell’impresa di assicurazione titolare di polizza con la medesi-
ma struttura, la misura della rivalsa e quella della surrogazione richiesta dall’impresa di assicurazione,
ai sensi dell’articolo 1916, primo comma, del Codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave,
non possono superare una somma pari al valore maggiore del reddito professionale, ivi compresa la re-
tribuzione lorda, conseguito nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediata-
mente precedente o successivo, moltiplicato per il triplo. Il limite alla misura della rivalsa, di cui al pe-
riodo precedente, non si applica nei confronti degli esercenti la professione sanitaria di cui all’articolo
10, comma 2.
7. Nel giudizio di rivalsa e in quello di responsabilità amministrativa il giudice può desumere argomenti
di prova dalle prove assunte nel giudizio instaurato dal danneggiato nei confronti della struttura sanita-
ria o sociosanitaria o dell’impresa di assicurazione se l’esercente la professione sanitaria ne è stato par-
te.

Non è trascurabile la disciplina dell’azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa contenuta nell’artico-


lo 9, ai sensi del quale può essere esercitata l’azione di rivalsa della struttura nei confronti dell’esercente la
professione sanitaria:
a) solamente nei casi di dolo e colpa grave;
b) a condizione che l’esercente la professione sanitaria sia stato parte del giudizio o della procedura stragiudi-
ziale di risarcimento del danno;
c) soltanto successivamente al risarcimento avvenuto sulla base di titolo giudiziale o stragiudiziale e, a pena
di decadenza, entro un anno dall’avvenuto pagamento.
In caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della struttura
sanitaria o sociosanitaria pubblica, o del professionista, l’azione di responsabilità amministrativa, per dolo o
colpa grave, nei confronti di chi esercita la professione sanitaria nell’ambito di strutture pubbliche è esercita-
ta dal pubblico ministero presso la Corte dei Conti. L’affidamento dell’azione di responsabilità amministrati-
va al pubblico ministero, piuttosto che, come sotteso nella precedente versione, all’iniziativa del rappresen -
tante la struttura pubblica ha scongiurato potenziali criticità per una possibile conflittualità tra management
aziendale e professionista.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

Ai fini della quantificazione del danno, la legge “Gelli” prevede che si debba tenere conto delle situazioni di
fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubbli-
ca, in cui l’esercente la professione sanitaria ha operato. L’importo della condanna per la responsabilità am-
ministrativa per singolo evento, in caso di colpa grave (dunque non in caso di dolo), non può superare una
somma pari al triplo della retribuzione lorda annua a prescindere dall’ammontare versato al danneggiato in
forza di un titolo giudiziale o stragiudiziale e anche nel caso in cui sia stata l’impresa di assicurazione a ese -
guire il pagamento.
Diverso invece è il caso in cui venga accertato il dolo: ipotesi in cui, evidentemente, l’esercente la professione
sanitaria potrà esser condannato al versamento dell’intero importo corrisposto al danneggiato.
Quasi a voler compensare l’attenuazione della posta risarcitoria entro un tetto predefinito, la norma contenu-
ta nell’art. 9 comma 5 della legge di riforma prevede, altresì, una serie di misure personali e temporanee di
interdizione da alcuni incarichi professionali per l’esercente la professione sanitaria che abbia causato l’even-
to avverso, avente la finalità di impedirne l’avanzamento della carriera.
Una questione che rimane aperta è se l’esercente sanitario abbia o meno il diritto di esser messo a conoscen-
za, ovviamente prima della notifica dell’atto introduttivo l’azione di rivalsa, dell’esistenza di una richiesta ri-
sarcitoria e/o dell’introduzione di un giudizio da parte del danneggiato nei confronti della struttura sanitaria
o sociosanitaria o dell’impresa di assicurazione.
Tornando all’azione di responsabilità amministrativa, la legge di riforma non precisa con specifico riferimen -
to a tale azione i termini entro i quali essa debba essere esercitata.

L’obbligo di assicurazione
Analizzate le principali questioni problematiche sollevate dalla legge “Gelli” con specifico riferimento ai pro-
fili generali e alle regole di natura amministrativa, nonché alle norme in tema di responsabilità penale e civile
degli esercenti le professioni sanitarie, si vogliono adesso delineare le novità introdotte in materia di assicu-
razione (assertivamente obbligatoria) della struttura e dell’esercente le professioni sanitarie, nonché dedica-
re qualche cenno all’azione diretta (ancora inoperante) del danneggiato contro l’impresa di assicurazione e al
cosiddetto “Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria” (che attende di venire alla
luce).
L’unico strumento che consente di eliminare il rischio di insolvenza è il contratto di assicura -
zione.

Art. 10. Obbligo di assicurazione


1. Le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private devono essere provviste di copertura assi-
curativa o di altre analoghe misure per la responsabilità civile verso terzi e per la responsabilità civile
verso prestatori d’opera, ai sensi dell’articolo 27, comma 1-bis, del decreto-legge 24 giugno 2014, n.
90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, anche per danni cagionati dal per-
sonale a qualunque titolo operante presso le strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche e private,
compresi coloro che svolgono attività di formazione, aggiornamento nonché di sperimentazione e di ri -
cerca clinica. La disposizione del primo periodo si applica anche alle prestazioni sanitarie svolte in regi-
me di libera professione intramuraria ovvero in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale
nonché attraverso la telemedicina. Le strutture di cui al primo periodo stipulano, altresì, polizze assicu -
rative o adottano altre analoghe misure per la copertura della responsabilità civile verso terzi degli eser -
centi le professioni sanitarie anche ai sensi e per gli effetti delle disposizioni di cui al comma 3 dell ’arti-
colo 7, fermo restando quanto previsto dall’articolo 9. Le disposizioni di cui al periodo precedente non si
applicano in relazione agli esercenti la professione sanitaria di cui al comma 2.
2. Per l’esercente la professione sanitaria che svolga la propria attività al di fuori di una delle strutture di
cui al comma 1 del presente articolo o che presti la sua opera all’interno della stessa in regime libero-
professionale ovvero che si avvalga della stessa nell’adempimento della propria obbligazione contrattua-
le assunta con il paziente ai sensi dell’articolo 7, comma 3, resta fermo l’obbligo di cui all’articolo 3,
comma 5, lettera e), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla leg -
ge 14 settembre 2011, n. 148, all’articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Re-
pubblica 7 agosto 2012, n. 137, e all’articolo 3, comma 2, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189.
3. Al fine di garantire efficacia alle azioni di cui all’articolo 9 e all’articolo 12, comma 3, ciascun esercen-
te la professione sanitaria operante a qualunque titolo in strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o
private provvede alla stipula, con oneri a proprio carico, di un’adeguata polizza di assicurazione per col-
pa grave.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

4. Le strutture di cui al comma 1 rendono nota, mediante pubblicazione nel proprio sito internet, la de-
nominazione dell’impresa che presta la copertura assicurativa della responsabilità civile verso i terzi e
verso i prestatori d’opera di cui al comma 1, indicando per esteso i contratti, le clausole assicurative ov-
vero le altre analoghe misure che determinano la copertura assicurativa.
5. Con decreto da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro della salute, definisce i criteri e le modalità
per lo svolgimento delle funzioni di vigilanza e controllo esercitate dall’IVASS sulle imprese di assicura-
zione che intendano stipulare polizze con le strutture di cui al comma 1 e con gli esercenti la professione
sanitaria.
6. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, da emanare entro centoventi giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dell ’econo-
mia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentiti l’IVASS, l’Associazione nazionale fra le imprese
assicuratrici (ANIA), le Associazioni nazionali rappresentative delle strutture private che erogano presta-
zioni sanitarie e sociosanitarie, la Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odonto -
iatri, le Federazioni nazionali degli ordini e dei collegi delle professioni sanitarie e le organizzazioni sin-
dacali maggiormente rappresentative delle categorie professionali interessate, nonché le associazioni di
tutela dei cittadini e dei pazienti, sono determinati i requisiti minimi delle polizze assicurative per le
strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e per gli esercenti le professioni sanitarie, preve-
dendo l’individuazione di classi di rischio a cui far corrispondere massimali differenziati. Il medesimo de-
creto stabilisce i requisiti minimi di garanzia e le condizioni generali di operatività delle altre analoghe
misure, anche di assunzione diretta del rischio, richiamate dal comma 1; disciplina altresì le regole per il
trasferimento del rischio nel caso di subentro contrattuale di un’impresa di assicurazione nonché la pre-
visione nel bilancio delle strutture di un fondo rischi e di un fondo costituito dalla messa a riserva per
competenza dei risarcimenti relativi ai sinistri denunciati. A tali fondi si applicano le disposizioni di cui
all’articolo 1, commi 5 e 5-bis, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito, con modificazioni,
dalla legge 18 marzo 1993, n. 67.
7. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico da emanare, di concerto con il Ministro della salute
e sentito l’IVASS, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono indi -
viduati i dati relativi alle polizze di assicurazione stipulate ai sensi dei commi 1 e 2, e alle altre analoghe
misure adottate ai sensi dei commi 1 e 6 e sono stabiliti, altresì, le modalità e i termini per la comunica -
zione di tali dati da parte delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e degli esercenti le
professioni sanitarie all’Osservatorio. Il medesimo decreto stabilisce le modalità e i termini per l’accesso
a tali dati.

La riforma introduce precisi obblighi assicurativi per le strutture sanitarie e per chi esercita la professione sa-
nitaria allo scopo di rendere effettiva l’eventuale condanna di tali soggetti al risarcimento dei danni cagionati
ai pazienti.
In particolare, è previsto anzitutto l’obbligo di assicurazione per la responsabilità contrattuale (ex
artt. 1218 e 1228 c.c.) verso terzi e verso i prestatori d’opera, a carico delle strutture sanitarie e sociosa-
nitarie, pubbliche e private, anche per i danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante presso le
stesse strutture.
In secondo luogo, si stabilisce l’obbligo, per le strutture, di stipulare una ulteriore polizza assicurativa
per la copertura della responsabilità extracontrattuale (ex art. 2043 c.c.) verso terzi degli esercenti
le professioni sanitarie, per l’ipotesi in cui il danneggiato proceda con un’azione direttamente nei confronti
del professionista.
Le strutture e i liberi professionisti saranno coperti dalle garanzie adottate per l’intero rischio relativo all’e-
sercizio della professione. In conformità al disposto dell’art. 7, le medesime strutture sanitarie devono stipu-
lare polizze a copertura anche delle responsabilità degli esercenti professioni sanitarie. Il sanitario dipenden-
te sarà inoltre coperto - all’interno del proprio rapporto con l’azienda sanitaria - da polizza con costi a proprio
carico, per la sola colpa grave. Nonostante non sia sancito formalmente un obbligo di assicurazione, poiché il
sanitario dipendente potrebbe pur sempre essere perseguito dal paziente danneggiato in via autonoma e in-
dipendente, rispetto alla struttura sanitaria, sarà opportuno che la polizza a tutela della sua posizione con -
templi anche tale eventualità. In caso, con eventuali rivalse della compagnia assicurativa verso la struttura o
azioni di regresso da parte del Fondo di garanzia, qualora l’evento dannoso non derivi da colpa grave dell’as-
sicurato.
Il fondamento di tale previsione sembra duplice. La ragione principale risiede, probabilmente, nell’esigenza
di facilitare non solo l’assolvimento dell’obbligo stesso (più facile in maniera coordinata, che non lasciata alla
libera iniziativa dei singoli), ma anche e soprattutto l’eventuale esercizio dell’azione diretta, nei confronti del-
la compagnia del responsabile, da parte del danneggiato.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

Resta fermo l’obbligo per tutti i professionisti sanitari di stipulare una copertura assicurativa
professionale già prevista da precedenti disposizioni di legge. In aggiunta, la riforma stabilisce l’obbligo di
provvedere alla stipula di un’adeguata polizza di assicurazione per colpa grave a carico di ciascun esercente la
professione sanitaria operante a qualunque titolo in strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private,
con oneri a proprio carico (in regime libero-professionale).
Un decreto del Ministero dello sviluppo economico avrebbe dovuto determinare i requisiti minimi delle po-
lizze assicurative - fissazioni di massimali e profilazioni di classi di rischio (con la conseguente differenziazio-
ne di premi assicurativi) secondo le diverse specialità mediche e chirurgiche - entro 120 giorni dalla data di
entrata in vigore della riforma e prevedere anche l’individuazione di classi di rischio a cui far corrispondere
massimali differenziati. A oggi il decreto attuativo non è ancora stato emanato.
È da rilevare che l’obbligo di assicurazione introdotto non riguarda l’obbligo a contrarre per le imprese di as -
sicurazione. Tale obbligo, dunque, non è bilaterale, ma grava unicamente sugli (aspiranti) assicurati. Il tasto
è dolente, perché il mercato italiano non si contraddistingue per il gran numero di compagnie pronte a forni-
re coperture per i rischi della sanità, né nei confronti delle strutture sanitarie, né riguardo ai singoli profes -
sionisti. In secondo luogo, non solo non è previsto un autonomo ramo di esercizio per le assicurazioni della
responsabilità in ambito sanitario (e nonostante la legge sembri farvi più volte implicito riferimento), ma lo
stesso regime di autorizzazione e di vigilanza, appannaggio all’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni
(IVASS), è ancora tutto da definire, tant’è che l’articolo 10, comma 5, demanda a un decreto del Ministro del -
lo Sviluppo Economico, di concerto con il Ministro della Salute, l’individuazione e la definizione dei criteri e
delle modalità “per lo svolgimento delle funzioni di vigilanza e controllo esercitate dall’IVASS sulle imprese
di assicurazione che intendano stipulare polizze con le strutture di cui al comma 1 e con gli esercenti la pro -
fessione sanitaria”.
È infine singolare che la legge abbia posto in essere un sistema davvero articolato di coperture e di correlati
obblighi di stipula: si prevedono idealmente una copertura per le strutture sanitarie, una copertura (integra-
le) per gli esercenti professione sanitaria fuori dalle strutture, una copertura per gli esercenti professione sa -
nitaria all’interno delle strutture, un Fondo di garanzia per la parte di risarcimento che superi il massimale
delle predette polizze. Il sistema sembra chiudersi, ma rimane da verificare quanto le singole polizze riusci-
ranno a coordinarsi in concreto, seguendo, quando disponibili, le indicazioni del decreto sui requisiti minimi.

Art. 11. Estensione della garanzia assicurativa


1. La garanzia assicurativa deve prevedere una operatività temporale anche per gli eventi accaduti nei
dieci anni antecedenti la conclusione del contratto assicurativo, purché denunciati all’impresa di assicu-
razione durante la vigenza temporale della polizza. In caso di cessazione definitiva dell’attività profes-
sionale per qualsiasi causa deve essere previsto un periodo di ultrattività della copertura per le richieste
di risarcimento presentate per la prima volta entro i dieci anni successivi e riferite a fatti generatori del -
la responsabilità verificatisi nel periodo di efficacia della polizza, incluso il periodo di retroattività della
copertura. L’ultrattività è estesa agli eredi e non è assoggettabile alla clausola di disdetta.

Questo articolo si occupa di due questioni di estremo interesse. La prima attiene la definizione temporale
dei sinistri coperti dalla polizza; la seconda riguarda alcuni profili di ultrattività (fenomeno per cui
continua ad applicarsi una legge non più in vigore, in particolare nel diritto penale nel caso di norma succes -
siva più sfavorevole per il reo) della copertura, con specifico riferimento ai casi di cessazione definitiva del-
l’attività professionale dell’assicurato.
Secondo la norma, devono essere ricompresi nella polizza almeno tutti i fatti denunciati durante il tempo del -
l’assicurazione e accaduti nei dieci anni precedenti e riguardo all’ultrattività della polizza “in caso di cessazio-
ne definitiva dell’attività professionale per qualsiasi causa”, la copertura deve essere estesa alle richieste di ri -
sarcimento - pur riferite a fatti accaduti durante il tempo dell’assicurazione - pervenute nei dieci anni succes-
sivi. Si vuole, così, evitare che l’assicurato rimanga senza idonea copertura assicurativa (proprio) nel momen-
to in cui non avrà verosimilmente necessità di sottoscrivere nuove polizze di assicurazione e resteranno dun-
que operative solo le ultime da lui stipulate, con il connesso, limitato, periodo di efficacia temporale.
Sarà arduo stimolare la concorrenza tra le compagnie (magari attraverso la diversificazione delle polizze sul
livello dei premi o fornendo coperture aggiuntive), ammesso che trovino conveniente fornire coperture assi -
curative con operatività temporale tanto ampia.
Tutte le informazioni relative alla copertura assicurativa stipulata dalla struttura devono essere pubblicate
sul suo sito internet, con indicazione per esteso dei contratti e delle clausole assicurative ovvero delle altre
analoghe misure che determinano la copertura assicurativa. In linea con la finalità di monitoraggio e infor-

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

mazione alla base della riforma, è previsto, più in generale, un obbligo per le strutture sanitarie sia pubbliche
sia private di rendere disponibili, mediante pubblicazione sul loro sito internet, i dati relativi a tutti i risarci -
menti erogati negli ultimi 5 anni (art. 4, comma 3).

Art. 12. Azione diretta del soggetto danneggiato


1. Fatte salve le disposizioni dell'articolo 8, il soggetto danneggiato ha diritto di agire direttamente, en -
tro i limiti delle somme per le quali è stato stipulato il contratto di assicurazione, nei confronti dell’im -
presa di assicurazione che presta la copertura assicurativa alle strutture sanitarie o sociosanitarie pub-
bliche o private di cui al comma 1 dell'articolo 10 e all'esercente la professione sanitaria di cui al comma
2 del medesimo articolo 10.
2. Non sono opponibili al danneggiato, per l'intero massimale di polizza, eccezioni derivanti dal contratto
diverse da quelle stabilite dal decreto di cui all'articolo 10, comma 6, che definisce i requisiti minimi
delle polizze assicurative per le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e per gli esercenti
le professioni sanitarie di cui all'articolo 10, comma 2.
3. L'impresa di assicurazione ha diritto di rivalsa verso l'assicurato nel rispetto dei requisiti minimi, non
derogabili contrattualmente, stabiliti dal decreto di cui all'articolo 10, comma 6.
4. Nel giudizio promosso contro l'impresa di assicurazione della struttura sanitaria o sociosanitaria pub -
blica o privata a norma del comma 1 è litisconsorte necessario la struttura medesima; nel giudizio pro -
mosso contro l'impresa di assicurazione dell'esercente la professione sanitaria a norma del comma 1 è
litisconsorte necessario l'esercente la professione sanitaria. L'impresa di assicurazione, l'esercente la
professione sanitaria e il danneggiato hanno diritto di accesso alla documentazione della struttura relati-
va ai fatti dedotti in ogni fase della trattazione del sinistro.
5. L'azione diretta del danneggiato nei confronti dell'impresa di assicurazione è soggetta al termine di
prescrizione pari a quello dell'azione verso la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata o l'e -
sercente la professione sanitaria.
6. Le disposizioni del presente articolo si applicano a decorrere dalla data di entrata in vigore del decre-
to di cui al comma 6 dell'articolo 10 con il quale sono determinati i requisiti minimi delle polizze assicu -
rative per le strutture sanitarie e sociosanitarie e per gli esercenti le professioni sanitarie.

Con l’articolo 12 si prevede che il soggetto danneggiato abbia diritto di agire direttamente, entro i limiti del
massimale, nei confronti dell’impresa di assicurazione che presta la copertura assicurativa alle strutture sani-
tarie o all’operatore responsabile del danno. L’esercizio dell’azione, subordinato al fallimento del tentativo di
conciliazione obbligatorio (di cui all’articolo 8), potrà comunque portare, al massimo, al riconoscimento delle
somme per le quali la struttura o il sanitario hanno stipulato il contratto di assicurazione. Detta disposizione
non può ancora dispiegare la propria efficacia, perché dovrebbe entrare in vigore con l’approvazione del de-
creto ministeriale di cui al comma 6 dell’articolo 10, che allo stato attuale - come detto - non è stato emanato.

A due anni di distanza dall’approvazione del provvedimento


normativo, nessuno dei regolamenti attuativi previsti dall’art. 10
legge 24/2017 risulta emanato dai Ministeri competenti
 Non è stato emanato il decreto che dovrebbe definire criteri e modalità per il controllo dell’IVASS sulle
imprese di assicurazione che intendano operare in ambito sanitario (art. 10, comma 5, legge
24/2017)
 Non è stato emanato il decreto che dovrebbe determinare i requisiti minimi delle polizze assicurative
e le condizioni generali di operatività delle altre analoghe misure, anche di assunzione diretta del ri-
schio (art. 10, comma 6, legge 24/2017)
 Non è stato emanato il decreto che dovrebbe individuare i dati relativi alle polizze di assicurazione sti-
pulate e alle altre analoghe misure, stabilire modalità e termini per la loro comunicazione all ’Osserva-
torio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità, e per l ’accesso a tali dati (art. 10,
comma 7, legge 24/2017).

L’obbligo di comunicazione della struttura all’esercente la


professione sanitaria

Art. 13. Obbligo di comunicazione all’esercente la professione


sanitaria del giudizio basato sulla sua responsabilità
1. Le strutture sanitarie e sociosanitarie di cui all’articolo 7, comma 1, e le imprese di assicurazione che

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

prestano la copertura assicurativa nei confronti dei soggetti di cui all’articolo 10, commi 1 e 2, comuni-
cano all’esercente la professione sanitaria l’instaurazione del giudizio promosso nei loro confronti dal
danneggiato, entro dieci giorni dalla ricezione della notifica dell’atto introduttivo, mediante posta elet-
tronica certificata o lettera raccomandata con avviso di ricevimento contenente copia dell ’atto introdutti-
vo del giudizio. Le strutture sanitarie e sociosanitarie e le imprese di assicurazione entro dieci giorni co -
municano all’esercente la professione sanitaria, mediante posta elettronica certificata o lettera racco -
mandata con avviso di ricevimento, l’avvio di trattative stragiudiziali con il danneggiato, con invito a
prendervi parte. L’omissione, la tardività o l’incompletezza delle comunicazioni di cui al presente comma
preclude l’ammissibilità delle azioni di rivalsa o di responsabilità amministrativa di cui all’articolo 9.

La legge 24/2017 prevede alcune norme atte a garantire l’esercente la professione sanitaria nelle dinamiche
di accertamento della responsabilità. In particolare, l’articolo 13, a tutela del diritto di difesa e in particolare
al contraddittorio, stabilisce l’obbligo delle strutture sanitarie e sociosanitarie e delle compagnie di assicura-
zione, delle stesse e dei professionisti, di comunicare (mediante posta elettronica certificata o lettera racco-
mandata con avviso di ricevimento contenente copia dell’atto introduttivo del giudizio) all’esercente la pro-
fessione sanitaria l’avvio di un giudizio nei suoi confronti, dal danneggiato, per fatti lesivi riconducibili alla
sua condotta.
L’obbligo di comunicare “l’avvio di trattative stragiudiziali con il danneggiato” si associa all’“invito - per il
professionista - a prendervi parte”. Lo scopo è proprio quello di favorirne la partecipazione, soprattutto in
quei procedimenti che potrebbero, in caso di dolo o colpa grave, dar corso, nei suoi confronti, a un’azione di
rivalsa o di responsabilità amministrativa; e ciò al fine di consentirgli di difendersi, nella misura in cui si pos -
sa discutere, direttamente o indirettamente, del grado della sua colpa in corso di causa
Ciò che appare fortemente incongruo è, da un lato, la strettissima tempistica di tale adempimento (dieci gior -
ni) e, dall’altro, la prefigurazione, a fronte anche del ritardo o della incompletezza della comunicazione, di ef -
fetti addirittura preclusivi dell’eventuale azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa.
Se si considera, poi, che l’eventuale ritardo od omissione della comunicazione da parte dei dirigenti della
struttura può comportare, per questi ultimi, in prospettiva, profili di grave responsabilità (in ambito pubbli-
co: la possibile responsabilità erariale), non è certamente da escludere la comparsa di atteggiamenti di ecces-
siva cautela da parte degli stessi dirigenti, consistenti - nei casi di difficile o dubbia identificazione personale
- nell’“eccesso” e “generalizzazione” delle comunicazioni e dei coinvolgimenti, con indubbi riflessi negativi sul
clima aziendale in termini di tensione e conflittualità tra il management e il personale sanitario.
Tra l’altro, la previsione di legge non prospetta alcuna possibilità di un’integrazione della comunicazione:
l’ultima parte dell’articolo in commento prevede, infatti, che entro dieci giorni la comunicazione deve essere
“completa”, nulla aggiungendo al riguardo.

I consulenti tecnici e i periti nei giudizi sulla responsabilità


sanitaria

Art. 15. Nomina dei consulenti tecnici d’ufficio


e dei periti nei giudizi di responsabilità sanitaria
1. Nei procedimenti civili e nei procedimenti penali aventi a oggetto la responsabilità sanitaria, l’autorità
giudiziaria affida l’espletamento della consulenza tecnica e della perizia a un medico specializzato in me-
dicina legale e a uno o più specialisti nella disciplina che abbiano specifica e pratica conoscenza di quan -
to oggetto del procedimento, avendo cura che i soggetti da nominare, scelti tra gli iscritti negli albi di
cui ai commi 2 e 3, non siano in posizione di conflitto di interessi nello specifico procedimento o in altri
connessi e che i consulenti tecnici d’ufficio da nominare nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 8,
comma 1, siano in possesso di adeguate e comprovate competenze nell’ambito della conciliazione acqui-
site anche mediante specifici percorsi formativi.
2. Negli albi dei consulenti di cui all’articolo 13 delle disposizioni per l’attuazione del Codice di procedura
civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368, e dei periti di cui
all’articolo 67 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del Codice di procedura penale,
di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, devono essere indicate e documentate le specializza -
zioni degli iscritti esperti in medicina. In sede di revisione degli albi è indicata, relativamente a ciascuno
degli esperti di cui al periodo precedente, l’esperienza professionale maturata, con particolare riferimen-
to al numero e alla tipologia degli incarichi conferiti e di quelli revocati.
3. Gli albi dei consulenti di cui all’articolo 13 delle disposizioni per l’attuazione del Codice di procedura
civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368, e gli albi dei periti di
cui all’articolo 67 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del Codice di procedura pe-

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

nale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, devono essere aggiornati con cadenza almeno
quinquennale, al fine di garantire, oltre a quella medico-legale, un’idonea e adeguata rappresentanza di
esperti delle discipline specialistiche riferite a tutte le professioni sanitarie, tra i quali scegliere per la no -
mina tenendo conto della disciplina interessata nel procedimento.
4. Nei casi di cui al comma 1, l’incarico è conferito al collegio e, nella determinazione del compenso glo-
bale, non si applica l’aumento del 40 per cento per ciascuno degli altri componenti del collegio previsto
dall’articolo 53 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giusti-
zia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115.

L’articolo 15 sancisce, al fine di consentire che l’accertamento della responsabilità venga condotto da soggetti
altamente qualificati, che, nei procedimenti civili e penali, l’autorità giudiziaria affidi la consulenza tecnica e
la perizia a un medico specializzato in medicina legale e a uno o più specialisti nella disciplina (quindi tutti i
profili professionali, compresi gli infermieri), che abbiano specifica e pratica conoscenza di quanto oggetto
del procedimento. I componenti non medici legali del collegio dovranno, quindi, non solo essere specialisti
della disciplina, ma essere, per così dire, superspecialisti proprio nella materia su cui è richiesto il parere: in
sostanza, è richiesta non solo la competenza specialistica, ma addirittura la specificità della competenza.
Nuova è la previsione del “conflitto di interessi nello specifico procedimento o in altri connessi” che impedi-
sce la partecipazione al collegio dei periti o dei consulenti tecnici. È specificato che il conflitto di interessi
concerne lo specifico procedimento o altri connessi ed è indeterminata la natura di tale conflitto, che può
dunque essere variabile: economica, morale, parentale, istituzionale. Altra novità assoluta rispetto alle indi-
cazioni dei codici di procedura è che tutti gli specialisti del collegio devono essere scelti tra gli iscritti negli
albi.
Alcune criticità emergono considerando il fatto che nessuna fonte normativa definisce i concetti di “esperto”,
di “speciale competenza” e di “specifica disciplina”. Tra l’altro, l’estrema frammentarietà del sapere scientifi-
co odierno rende quantomeno difficoltoso per il giudice effettuare le valutazioni indicate, non disponendo pe-
raltro, di norma, di conoscenze sufficienti per valutare con tale precisione il grado di esperienza e di affidabi -
lità del singolo perito.

Una panoramica sui contenuti degli altri articoli della legge


“Gelli”
Articolo 2. Attribuzione della funzione di garante per il diritto alla salute al Difensore civico
regionale o provinciale e istituzione dei Centri regionali per la gestione del rischio sanitario e
la sicurezza del paziente
Prevede che le Regioni e le province autonome possono affidare all’Ufficio del difensore civico la funzione di
Garante del diritto alla salute, disciplinandone la struttura organizzativa e il supporto tecnico. In tale sua fun-
zione il Difensore civico può essere adito gratuitamente dai destinatari di prestazioni sanitarie per la segnala-
zione, anche anonima, di disfunzioni nel sistema dell’assistenza sanitaria e socio-sanitaria. Il difensore acqui-
sisce gli atti e nel caso di fondatezza della segnalazione agisce a tutela del diritto leso. Viene poi contemplata
l’istituzione in ogni Regione, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, del Centro per la gestione
del rischio sanitario e la sicurezza del paziente, che raccoglie i dati regionali sui rischi ed eventi avversi e sul
contenzioso e li trasmette annualmente, mediante procedura telematica unificata a livello nazionale all ’Os-
servatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza in sanità disciplinato dall’articolo 3.

Articolo 3. Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità
Rimette a un decreto del Ministro della salute, previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, che si sarebbe
dovuto emanare entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, l’istituzione presso l’Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali (AGENAS) dell’Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sa-
nità. Spetta all’Osservatorio il compito di acquisire dai Centri per la gestione del rischio sanitario di cui all’ar-
ticolo 2, i dati regionali relativi ai rischi ed eventi avversi nonché alle caratteristiche del contenzioso e di indi-
viduare idonee misure, anche attraverso la predisposizione - con l’ausilio delle società scientifiche e delle as-
sociazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie di cui all’articolo 5 - di linee di indirizzo per la pre-
venzione e gestione del rischio sanitario e il monitoraggio delle buone pratiche per la sicurezza delle cure
nonché per la formazione e l’aggiornamento del personale esercente le professioni sanitarie. L’Osservatorio,
nell’esercizio delle sue funzioni, si avvale del Sistema informativo per il monitoraggio degli errori in sanità
(SIMES).

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

Articolo 4. Trasparenza dei dati


Disciplina la trasparenza dei dati, assoggettando all’obbligo di trasparenza le prestazioni sanitarie erogate
dalle strutture pubbliche e private nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali di
cui al D.Lgs 196/2003. La direzione sanitaria della struttura entro sette giorni dalla presentazione della ri -
chiesta fornisce la documentazione sanitaria disponibile relativa al paziente, in conformità alla disciplina
sull’accesso ai documenti amministrativi e a quanto previsto dal Codice in materia di protezione dei dati per-
sonali. Le eventuali integrazioni sono fornite entro il termine massimo di trenta giorni dalla presentazione
della richiesta ed entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge le strutture sanitarie pubbli-
che e private adeguano i propri regolamenti interni, in attuazione della legge n. 241/1990, alle citate disposi -
zioni sulla trasparenza. Viene infine previsto che le medesime strutture sanitarie pubbliche e private rendano
disponibili mediante la pubblicazione sul proprio sito Internet, i dati relativi ai risarcimenti erogati nell’ulti-
mo quinquennio.

Articolo 14. Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria


Ha meritoriamente disposto l’istituzione di un “Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sa-
nitaria”, alimentato dal versamento di un contributo annuale dovuto dalle imprese assicuratrici operanti nel
ramo, destinato a risarcire il danno in caso di esubero rispetto al massimale assicurativo, di insolvenza della
compagnia, o di assenza di copertura assicurativa per recesso dell’impresa o per sopravvenuta cancellazione
dall’albo della medesima.
Nessuno dei decreti ministeriali che riguardano tale fondo è stato però emanato ed è pertanto ancora inope-
rante. Esso concorrerà al risarcimento del danno “nei limiti delle effettive disponibilità finanziarie” (art. 14,
comma 3, legge 24/2017).

Articolo 16. Modifiche alla legge 28 dicembre 2015, n. 208, in materia di responsabilità pro -
fessionale del personale sanitario
Prevede che i verbali e gli atti conseguenti all’attività di gestione del rischio clinico non possono essere acqui-
siti o utilizzati nell’ambito di procedimenti giudiziari e che l’attività di gestione del rischio sanitario sia coor-
dinata da personale medico dotato delle specializzazioni in igiene, epidemiologia e sanità pubblica o equipol -
lenti, in medicina legale, ovvero da personale dipendente con adeguata formazione e comprovata esperienza
almeno triennale nel settore.

Articolo 17, contiene una clausola di salvaguardia in base alla quale le disposizioni del provvedimento
sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibil-
mente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione. L’articolo 18, infine, contiene la clausola di
invarianza finanziaria, per cui non vengono stanziati nuovi fondi per attuare quanto definito dalla nuova
legge.

Conclusioni
La legge “Gelli” ha senza dubbio il pregio di aver affrontato un tema, quello della responsabilità professionale
sanitaria, che da lungo tempo necessitava di un inquadramento legislativo aggiornato, riformulando le corni -
ci sia della responsabilità penale sia di quella civile della struttura sanitaria nonché dell’esercente la profes-
sione sanitaria, partendo dal presupposto che la sicurezza delle cure e della persona assistita è parte costituti-
va del diritto alla salute.
La finalità di tutela del paziente è senz’altro condivisibile, così come lo sforzo del legislatore di mettere alcuni
punti fermi in una materia per lungo tempo regolata solo dai principi elaborati, non sempre in maniera omo-
genea, in sede giurisprudenziale. D’altro canto, non si possono trascurare le perplessità che alcuni aspetti del-
la riforma suscitano: sono numerosi i punti in cui la norma non può ritenersi del tutto esauriente, per esem -
pio relativamente a quanto introdotto per i contenziosi, alle problematiche di riservatezza delle informazioni
legate alla pubblicazione dei dati relativi ai risarcimenti sui siti internet delle strutture e all’impatto, anche
economico, degli obblighi assicurativi.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

Una polizza assicurativa per gli infermieri


Come indicato nell’articolo 10 della riforma, s’introducono precisi obblighi assicurativi in capo alle strutture
sanitarie e agli esercenti le professioni sanitarie i professionisti sanitari allo scopo di rendere effettiva l’even -
tuale condanna di tali soggetti al risarcimento dei danni cagionati ai pazienti.
La riforma stabilisce l’obbligo di provvedere alla stipula di un’adeguata polizza di assicurazione
per colpa grave a carico di ciascun esercente la professione sanitaria operante a qualunque titolo
in strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private, con oneri a proprio carico.
Questo al fine di garantire efficacia all’azione di rivalsa da parte delle strutture nei confronti dei professioni-
sti. Non si può che accogliere favorevolmente tale obbligo considerando l’esborso economico al quale poteva
in precedenza andare incontro il sanitario in caso di danno al paziente. È proprio per salvaguardare gli opera-
tori da tale rischio che la legge “Gelli” ha previsto l’obbligo di assicurazione.
In attesa che sia promulgato il decreto ministeriale atto a determinare i requisiti minimi delle polizze assicu -
rative e l’individuazione di classi di rischio a cui far corrispondere massimali differenziati, la Federazione na-
zionale degli Ordini delle Professioni Infermieristiche (FNOPI) ha indetto, nel 2018, due gare europee per l’i-
dentificazione del broker e dell’ente assicurativo da proporre a tutti gli iscritti.
In adempimento dell’obbligo dettato dalla legge “Gelli”, il professionista sanitario è libero nella scelta di sot-
toscrivere la polizza assicurativa per responsabilità per colpa grave. La FNOPI è riuscita a ottenere dall’ente
assicurativo vincitore della gara, Unipol Sai, una tariffa vantaggiosa.
La polizza assicurativa si caratterizza per un massimale di 5 milioni di euro per coprire la responsabilità
civile professionale, la responsabilità patrimoniale, la responsabilità civile per colpa grave e quella per danno
erariale, per tutelare qualunque forma di attività lavorativa: in regime di dipendenza per conto del SSN, quel-
la presso strutture sanitarie o sociosanitarie private, l’attività in regime di libera professione e quella svolta
tramite le cooperative, o anche una combinazione tra queste e tutte le funzioni esercitate compreso il coordi-
namento e la direzione.
Chi volesse approfondire il tema può farlo nel sito della Federazione (www.fnopi.it) mentre chi volesse sotto-
scrivere l’assicurazione potrà farlo nel sito della piattaforma assicurativa per espletare tutti gli aspetti legati
alla sottoscrizione.
Tra le caratteristiche che deve avere l’assicurazione si ricorda sempre di prevedere, come è il caso dell’assicu-
razione proposta da FNOPI:
 apertura del sinistro fin dalla ricezione di comunicazione secondo quanto prescrive l’articolo 13
della legge 24/2017 (la legge “Gelli”: “Obbligo di comunicazione all’esercente la professione sanitaria del
giudizio basato sulla sua responsabilità”) da parte dell’azienda di appartenenza;
 retroattività illimitata;
 postuma decennale: dopo la pensione con un solo premio annuale si è coperti per richieste danni che
dovessero pervenire nei dieci anni successivi;
 massimale di almeno 5 milioni di euro;
 copertura anche per i danni di natura patrimoniale legati ad ambiti amministrativi e gestionali;
 nessuna franchigia e/o scoperto. La polizza deve contenere tutte le coperture previste dalla legge
24/2017.

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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri

Bibliografia
1. Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, n. 64, anno 158.
https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2017/03/17/64/sg/pdf
2. Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale - supplemento ordinario n. 263 del 10 novembre 2012.
https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2012/11/10/263/so/201/sg/pdf
3. FNOPI, Il Codice deontologico dell’infermiere. 2019. http://www.fnopi.it/norme-e-codici/deontologia/il-codice-deon-
tologico.htm
4. Istituto Superiore di Sanità, Sistema nazionale per le linee guida (SNLG). https://snlg.iss.it/
5. Ministero della Salute. Elenco delle società scientifiche e associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie
ai sensi del DM 2 agosto 2017. http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_pagineAree_4834_listaFile_itemName_1_fi-
le.pdf
6. Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, n. 186 del 10 agosto 2017. http://www.trovanorme.sa-
lute.gov.it/norme/dettaglioAtto?id=60249

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