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Dott.

Nicola Colacino

Corso di Diritto internazionale

Dispense

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I modulo

I caratteri generali dell’ordinamento giuridico internazionale e la


soggettività

Lezione n. 1

La comunità internazionale e il suo diritto – Parte I

1 . Il diritto internazionale è la branca del diritto che disciplina i


rapporti giuridici fra Stati sovrani.
Gli Stati si sono dotati nel tempo di un apparato di norme allo scopo di
regolare le loro relazioni reciproche in maniera uniforme e prevenire
abusi e sopraffazioni da parte degli Stati più forti su quelli più deboli.
Si analizzeranno in seguito le modalità di produzione giuridica
specifiche dell’ordinamento internazionale (II modulo). Ciò che è
importante rilevare sin d’ora è che gli Stati sono, al tempo stesso, i
creatori e i destinatari delle norme giuridiche internazionali.
In altri termini, a differenza di quanto accade negli ordinamenti interni,
il potere legislativo (normativo, in senso lato) non è affidato ad uno o
più enti specifici (ad es., un Parlamento internazionale), distinti dagli
Stati e a loro sovraordinati, ma è decentrato: esso, cioè, è direttamente
esercitabile, a determinate condizioni, da qualsiasi Stato.
In apertura, va anche detto che l’accettazione di tali regole come
obbligatorie da parte degli Stati presuppone che la cd. comunità
internazionale – vale a dire la comunità degli Stati indipendenti e
sovrani nell’ambito della quale si sviluppa il diritto internazionale – sia
strutturata secondo un assetto rigidamente orizzontale.
Nessuno Stato, pertanto, è formalmente superiore ad un altro, ma tutti,
in quanto dotati di specifiche caratteristiche, che ne assicurano la
soggettività all’interno dell’ordinamento internazionale (lezione n. 3),
sono posti sul medesimo piano e possono, in linea di principio,
contribuire in eguale misura alla formazione del diritto internazionale.

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2. Il diritto internazionale è anche definito Diritto internazionale
pubblico per distinguerlo dal Diritto internazionale privato, che è,
invece, quella branca del diritto regola i rapporti di diritto privato (tra
persone fisiche e giuridiche) nell’ambito di un ordinamento statale,
qualora tali rapporti rechino elementi di internazionalità.
Così, ad esempio, gli accordi di pace conclusivi di un conflitto
internazionale, il commercio di beni e servizi tra Stati diversi, la
definizione di regole comuni in materia di aviazione civile, sono tutte
materie regolate dal diritto internazionale pubblico, mentre il
matrimonio tra cittadini aventi diversa nazionalità, le adozioni
internazionali, gli acquisti di beni privati in un paese diverso da quello
di nazionalità dei contraenti, sono situazioni disciplinate dalle norme di
diritto internazionale privato, che variano da Stato a Stato.

3. Si è detto che, sebbene siano riscontrabili rilevanti tendenze


evolutive (di cui si tratterà nella lezione n. 2), il diritto internazionale è
fondamentalmente il diritto delle relazioni interstatali, vale a dire di
quelle relazioni che gli Stati, in qualità di enti sovrani, intessono tra
loro.
Pertanto, se gli Stati decidono di istituire un’organizzazione
internazionale e successivamente di farne cessare l’attività, ovvero di
accordare reciprocamente ai loro cittadini una speciale protezione per
l’esercizio di taluni diritti e quindi di revocarla o sospenderla in
presenza di determinate condizioni, tali scelte ricadono nella loro piena
autonomia, non sussistendo alcun tipo di vincolo giuridico, o di
limitazione, in grado di conformare la volontà degli Stati ad una volontà
superiore.
Sicché, nonostante l’azione di alcune organizzazioni internazionali (ad
esempio, le Nazioni Unite) possa talvolta apparire come un fattore di
condizionamento rispetto all’esercizio della sovranità nazionale, tuttavia
non si può smentire che gli Stati siano tuttora gli artefici originari del
diritto internazionale, la cui evoluzione dipende, quindi, in massima
parte dalle concrete modalità di atteggiamento delle relazioni
interstatali.

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L’ordinamento internazionale moderno, da intendersi come la “cornice
giuridica” di riferimento entro cui si svolgono le relazioni internazionali,
si fa risalire alla pace di Westfalia del 1648, che pose fine alla cd.
guerra dei trent’anni.
In tale occasione, per la prima volta, gli Stati-nazione si riconobbero
reciprocamente come enti sovrani superiorem non recognoscentes,
svincolandosi così formalmente dalla soggezione alla Chiesa e
all’Impero, la cui volontà, in precedenza, risultava giuridicamente
prevalente su quella statale.
Le nazioni europee, personificate nei rispettivi monarchi, da quel
momento in avanti hanno basato le loro relazioni sul principio di
uguaglianza sovrana, secondo cui tutti gli Stati partecipano alla
società (comunità) internazionale in condizioni di parità formale e,
perciò, nessuno Stato può legittimamente esercitare su un altro Stato
un potere di controllo giuridicamente rilevante in assenza del consenso
di questi, né può ingerirsi nei suoi affari interni senza autorizzazione.
Sebbene non siano mancati, nei secoli successivi, i tentativi di
restaurare un ordine imperiale in grado di prevaricare gli interessi degli
Stati nazionali (si pensi all’impero napoleonico o al terzo Reich),
l’assetto paritario della comunità internazionale sopravvive ancora oggi.

4. Si deve, nondimeno, rilevare che, sebbene l’assetto strutturale


dell’ordinamento internazionale sia rimasto inalterato dal 1648 ad oggi,
l’ordinamento medesimo, a partire dalla prima metà del XX secolo, è
entrato in una nuova fase.
Più precisamente, si possono individuare due m a c r o - f a s i
nell’evoluzione del diritto internazionale:
- la prima, che va dal 1648 a tutto il XIX secolo, è caratterizzata dalla
mera coesistenza tra Stati; il diritto internazionale è formato da poche
norme condivise, di natura consuetudinaria, disciplinanti un numero
ridotto di rapporti giuridici: il diritto del mare, il diritto bellico, le
modalità di formazione dei trattati internazionali ecc.; gli Stati regolano
i propri interessi prevalentemente mediante accordi bilaterali e
ammettono l’opzione bellica come legittima modalità di risoluzione delle

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controversie, come strumento di politica estera e per consentire il
ricambio delle norme internazionali; non esistono organizzazioni
internazionali, né accordi cd. globali (quelli ai quali partecipa la quasi
totalità degli Stati appartenenti alla comunità internazionale); in
sintesi, l’impatto del diritto internazionale sull’esercizio della sovranità
statale è minimo;
- la seconda fase, caratterizzata da una sempre più intensa
cooperazione tra Stati, non è agevolmente databile, dal momento che
non è legata ad un evento determinato; si possono, tuttavia, prendere
in considerazione alcuni fattori: a partire dalla fine del XIX secolo
iniziano a formarsi le prime unioni di Stati, che, per effetto di un
graduale processo di istituzionalizzazione, divengono, dalla prima metà
del XX secolo, vere e proprie organizzazioni internazionali, dotate di
personalità giuridica, la cui volontà è in grado di contrapporsi a quella
degli stessi Stati che le hanno istituite; dal secondo dopoguerra si
registra, così, un sensibile incremento di tale fenomeno in numerosi
settori (commercio, ambiente, sviluppo), al punto che alcune
organizzazioni, sia a carattere universale (le Nazioni Unite), sia
regionale (l’Unione Europea), sviluppano un loro ordinamento giuridico
specifico, diverso da quello internazionale tout court e da quello interno
degli Stati membri; al contempo, l’uso della forza viene formalmente
bandito dalle relazioni internazionali e gli Stati si rendono conto che le
decisioni più importanti sul piano internazionale devono essere prese
con il più vasto consenso raggiungibile (cd. multilateralismo); il diritto
internazionale inizia ad essere pervasivo ed a condizionare la volontà
politica degli Stati: si assiste, così, ad una progressiva riduzione dei
settori tradizionalmente riservati all’esercizio della sovranità statale
(economia, tutela dei diritti) e all’emergere di fori (tribunali)
internazionali specializzati.

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Lezione n. 2

La comunità internazionale e il suo diritto – Parte II

1. Secondo quanto delineato nella precedente lezione, le relazioni


giuridiche internazionali si basano su una serie di principi di carattere
strutturale (formale) e di carattere materiale.
Anzitutto, si è detto che l’assetto attuale dell’ordinamento giuridico
internazionale è caratterizzato dal rispetto del principio di uguaglianza
sovrana degli Stati, secondo cui nessuno Stato può legittimamente
esercitare su altri Stati un controllo giuridico-formale, in grado di
condizionarne la volontà.
Ogni Stato, pertanto, è indipendente e sovrano. Tale condizione è
necessaria e sufficiente affinché esso possa contribuire alla formazione
del diritto internazionale e, al tempo stesso, essere destinatario delle
sue norme.
Così, qualsiasi Stato sovrano, ancorché territorialmente molto esiguo
(ad es., la Repubblica di San Marino), ha diritto al rispetto della propria
indipendenza da parte di tutti gli Stati della comunità internazionale ed
ogni forma di inosservanza di tale principio – senza il consenso dello
Stato interessato – costituisce una violazione del diritto internazionale.
Diversamente, ad uno Stato membro di una Federazione, seppure di
grande estensione (ad es., la California), non è dovuto il rispetto
dell’indipendenza, dal momento che, sul piano internazionale è la sola
Federazione (nel caso si specie, gli Stati Uniti) ad assumere rilievo quale
Stato sovrano.

2. La comunità internazionale, in buona sostanza, deve concepirsi


come una società atomistica, formata da enti (gli Stati) privi di un
apparato gerarchico posto in posizione di preminenza, in grado di
esprimere una volontà superiore a quella degli Stati stessi.
Ciò implica che le funzioni normalmente riconducibili, nell’ambito degli
ordinamenti interni, alle diverse articolazioni del suddetto apparato,
siano, nell’ordinamento internazionale, affidate agli Stati.

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Si tratta, com’è noto, della funzione legislativa (che nel diritto
internazionale è più genericamente intesa come funzione di produzione
normativa), di quella esecutiva, vale a dire di attuazione delle norme
internazionali, e di quella giudiziaria, ossia di accertamento
dell’eventuale inosservanza e di coercizione.
Si vedrà (II modulo) che gli Stati creano il diritto internazionale in forza
di comportamenti reiterati, ritenuti giuridicamente obbligatori
(consuetudini), ovvero in base all’incontro di diverse manifestazioni di
volontà (accordi).
Al contempo, agli stessi Stati, in quanto principali destinatari di tali
disposizioni, spetta il compito di darvi idonea attuazione, in forma
autonoma, ovvero, qualora gli stessi Stati si accordino in tal senso, in
forma associata o istituzionalizzata, attraverso conferenze (ad es., il G8)
ed organizzazioni internazionali.
Anche la funzione giudiziaria è esercitata in forma decentrata. Difatti,
in assenza di un apparato sovraordinato agli Stati, cui spetti il compito
di accertare l’esistenza di eventuali violazioni del diritto internazionale
(una sorta di magistratura internazionale) e, in tali casi, di obbligare i
contravventori all’osservanza delle norme violate, il rispetto del diritto
internazionale è affidato all’autotutela, come nelle società “primitive”.
Gli Stati, quando ritengano che i diritti loro derivanti dall’applicazione
di norme internazionali siano stati violati (ad es., per il mancato
rispetto dei contenuti di un accordo, o per effetto dell’intrusione di una
nave straniera nelle acque territoriali, la cui distanza dalla costa è
stabilita da una norma internazionale consuetudinaria), possono agire
direttamente per tutelare i loro interessi, attraverso l’applicazione di
contromisure.
Ciò in quanto non possono “costringere” lo Stato ritenuto responsabile
della violazione a sottoporsi al giudizio di un Tribunale internazionale (o
di qualsiasi altro organo deputato alla risoluzione delle controversie
internazionali) senza il suo consenso.

3. Il ricorso all’autotutela, che fino al 1945 era considerato pressoché


illimitato – vale a dire che poteva contemplare l’uso di qualsiasi mezzo,

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inclusa la forza armata – è stato “procedimentalizzato” con l’istituzione
delle Nazioni Unite, il cui Statuto prevede il divieto della minaccia e
dell’uso della forza (art. 2, par. 4), e l’intervento del Consiglio di
Sicurezza in tutti i casi in cui una controversia internazionale possa
dar luogo ad una minaccia o ad una violazione della pace (lezione n.
42).
Attualmente, pertanto, l’uso della forza è bandito dalle relazioni
internazionali ed è ammesso solo in caso di legittima difesa (art. 51
della Carta delle Nazioni Unite).
Gli Stati hanno l’obbligo di risolvere le loro controversie in modo
pacifico (art. 2, par. 3 della Carta delle Nazioni Unite) e, qualora si
accerti, mediante uno dei mezzi pacifici di risoluzione previsti dal diritto
internazionale o creati ad hoc dagli Stati in lite (VI modulo), l’esistenza
di una lesione di un diritto o di un interesse internazionalmente
rilevante, lo Stato leso potrà pretendere dal responsabile adeguate
forme di riparazione (VII modulo) e, in difetto, adottare idonee
contromisure, sempre di natura pacifica (sanzioni economiche,
commerciali, ecc.).
Nei casi più gravi, l’intervento del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni
Unite determina il passaggio dall’autotutela individuale a quella
collettiva, poiché in simili situazioni è l’intera comunità internazionale
(pressoché coincidente con gli Stati membri delle Nazioni Unite) a
reagire innanzi a gravi violazioni del diritto internazionale perpetrate a
danno di uno o più Stati.

4. Ulteriore corollario del principio di uguaglianza sovrana è il divieto


di ingerenza negli affari interni di uno Stato.
Ogni Stato ha diritto al rispetto del proprio dominio riservato e non
può subire indebite intromissioni da parte di altri Stati nell’esercizio
della propria sovranità.
Ciò implica, ad esempio, che talune materie (o parte di esse) siano di
stretta competenza interna degli Stati e che, al riguardo, il diritto
internazionale non possa comunque ritenersi applicabile.

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Così, ad esempio, la scelta della forma di governo spetta interamente
ad una popolazione, e/o ai suoi rappresentanti, anche quando tale
scelta sia in grado di mettere in pericolo la democrazia interna di un
paese.
In tali situazioni, la comunità internazionale non è legittimata ad
intervenire, salvi i casi di conflitto interno (guerra civile), ovvero di
massiccia e reiterata violazione dei diritti umani fondamentali
perpetrata a danno della popolazione o di parte di essa.
Parimenti, in base al principio par in parem non habet iudicium,
nessuno Stato può condurre un altro Stato innanzi ai propri Tribunali
interni allo scopo di provocarne la condanna per la violazione di norme
internazionali. Questo perché, assumendo che gli Stati sono posti in
posizione di parità rispetto all’ordinamento internazionale, nessuno di
loro è in grado di esercitare un potere di controllo sugli altri al punto da
assoggettarli alla propria giurisdizione.
Si tratta, in buona sostanza, dell’immunità di cui godono gli Stati
nell’ambito degli ordinamenti interni di altri Stati, quale effetto della
stessa configurazione orizzontale dell’ordinamento internazionale (V
modulo).

5. Anche sotto il profilo materiale, nell’ordinamento internazionale


vigono attualmente alcuni principi rilevanti.
Si è già descritto, in sintesi, nel corso della precedente lezione, il
passaggio dal diritto internazionale della coesistenza a quello della
cooperazione.
In questa fase, il sensibile incremento della cooperazione interstatale è
dovuto ad una serie di fattori, tutti collegati tra loro.
In particolare, deve essere considerata, per un verso, l’insufficienza
della dimensione interna per la risoluzione di problemi globali che il XX
secolo ha posto all’attenzione degli Stati.
La salvaguardia della pace, lo sviluppo dei popoli, la tutela
dell’ambiente, il rispetto dei diritti umani, sono temi sui quali, da alcuni
anni, gli Stati sono chiamati a confrontarsi a livello internazionale. Per
loro stessa natura, difatti, simili problemi non possono essere affrontati

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isolatamente, ma richiedono un coordinamento costante, allo scopo di
individuare soluzioni praticabili.
Oltre a constatare l’insufficienza della dimensione statale – e, quindi,
l’inadeguatezza delle norme di diritto interno, laddove non siano
sorrette da principi e regole condivise sul piano internazionale – si deve,
per altro verso, registrare il fallimento dell’approccio unilateralistico in
luogo di quello multilateralistico.
La tentazione delle grandi potenze economiche di “gestire da sé”
l’ordinamento internazionale (pur senza alterarne formalmente la
struttura) è una tendenza manifestatasi durante gli anni della cd.
guerra fredda e, dopo il crollo dei regimi comunisti, riproposta dagli
Stati Uniti durante gli anni dell’amministrazione di Gorge W. Bush,
senza alcun esito rimarchevole.
La comunità internazionale appare, invece, sempre più orientata verso
un ordine policentrico, laddove l’evoluzione del diritto internazionale
dipenderà dal concreto assetto degli interessi facenti capo ad un
numero crescente di Stati economicamente avanzati.

6. Si è detto che l’ordinamento internazionale conosce tradizionalmente


norme a carattere consuetudinario o convenzionale (pattizio), tra loro
vicendevolmente derogabili.
Tuttavia, un ulteriore elemento materiale caratterizzante le relazioni
internazionali a partire dalla seconda metà del XX secolo è l’obbligo del
rispetto di norme imperative.
Si riconosce, difatti, l’esistenza di una ristretta categoria di norme
internazionali inderogabili, di natura imperativa (cd. ius cogens), la
cui importanza risiede nella tendenza a c o s t i t u z i o n a l i z z a r e
l’ordinamento internazionale, mediante l’introduzione di norme a tutela
dei principi e dei valori posti a fondamento delle relazioni
internazionali. Di queste si tratterà specificamente nel II modulo.

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Lezione n. 3

La soggettività internazionale dello Stato – Parte I

1. Com’è noto, la soggettività (o personalità giuridica) è la titolarità di


rapporti giuridici (diritti e obblighi) all’interno di un dato ordinamento.
Mentre del diritto interno la soggettività viene qualificata,
alternativamente, come capacità giuridica (vale a dire l’essere
destinatario di norme giuridiche) e capacità di agire (la capacità di
concludere negozi giuridici, spettante, salvo alcune eccezioni, solo ai
maggiori di età), nel diritto internazionale la nozione di soggettività
include entrambi tali aspetti: un soggetto di diritto internazionale è tale,
in quanto è destinatario di almeno una delle norme dell’ordinamento
internazionale e, al contempo, è titolare di diritti ed obblighi derivanti
dalla sua partecipazione all’ordinamento internazionale. In altre parole,
può compiere atti produttivi di effetti giuridici sul piano internazionale.
Come gli ordinamenti interni sono costituiti da individui (persone
fisiche), i quali creano enti (cd. persone giuridiche: le associazioni, le
fondazioni, le società, ecc.) ed apparati (la pubblica amministrazione), a
loro volta dotati di personalità giuridica, l’ordinamento internazionale
ha gli Stati come soggetti costituenti, i quali creano le organizzazioni
internazionali.
La soggettività internazionale degli Stati, pertanto, va intesa
propriamente come titolarità di situazioni giuridiche soggettive
all’interno di un ordinamento che gli Stati stessi hanno creato per
regolare i propri interessi.
Gli Stati, dunque, hanno istituito l’ordinamento internazionale,
all’interno del quale la soggettività piena ed originaria spetta solo a loro.

2. La qualificazione dello Stato come soggetto dell’ordinamento


internazionale non dipende dalla sussistenza di requisiti giuridici
predeterminati. Essendo gli Stati stessi a dotarsi di un ordinamento
giuridico per regolare i propri rapporti reciproci, difatti, si deve ritenere
che essi preesistano all’ordinamento internazionale.

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Pertanto, la relativa qualificazione come soggetti del diritto
internazionale rappresenta un postulato.
Nondimeno, occorre stabilire a quali condizioni uno Stato possa
effettivamente definirsi tale, affinché possa auto-attribuirsi la piena
soggettività internazionale.
Tradizionalmente, gli elementi costitutivi dello Stato vengono
individuati:
- nel popolo, inteso come la comunità di persone nativa e/o residente
sul territorio dello Stato, incluse le minoranze nazionali;
- nel governo, inteso quale apparato pubblico organizzato, in grado di
esercitare un potere di controllo effettivo sulla popolazione (la
sovranità);
- nel territorio, inteso come ambito spaziale sul quale risiede il popolo
e il governo esercita il proprio potere di controllo; esso si estende alle
acque adiacenti la costa (cd. mare territoriale) e alla colonna di spazio
aereo sovrastante i confini dello Stato.
La riscontrata compresenza di questi tre elementi consente di rilevare
l’esistenza di uno Stato e, conseguentemente, di affermarne la piena
soggettività internazionale.

3. Mentre il concetto di territorio non presenta particolari aspetti


controversi, più interessante è l’analisi degli altri due elementi.
Per quanto riguarda il popolo, la rilevanza di tale nozione entra in gioco
con riferimento al principio di autodeterminazione dei popoli, la cui
affermazione è alla base delle rivendicazioni scaturenti dal processo di
decolonizzazione.
Secondo tale principio (v. lezione n. 4), ogni popolo sottoposto a
dominazione straniera, coloniale o razzista (apartheid) ha diritto a
divenire indipendente, ossia affrancarsi dal regime occupante e
scegliere autonomamente il proprio sistema politico (cd.
autodeterminazione esterna).
Ulteriore rilievo assume la nozione di sovranità. Nel diritto
internazionale si distingue tra:
- sovranità esterna (o indipendenza), consistente nella capacità di

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instaurare rapporti giuridici con altri Stati in condizioni di parità; ciò
equivale ad affermare che uno Stato, affinché possa dirsi sovrano, non
deve dipendere in alcun modo da un altro Stato nel manifestare
liberamente la propria volontà; la sovranità esterna si caratterizza,
pertanto, come indipendenza giuridica, ossia come indipendenza
formale dell’ordinamento giuridico di uno Stato dall’influenza di altri
Stati; ciò è da escludersi in alcuni casi tipici: per i cd. governi fantoccio
(ad es., è il caso dei Bantustans, gli Stati satellite del regime
sudafricano ai tempi dell’apartheid), o per gli Stati membri di uno Stato
federale (v. lezione n. 2);
- sovranità interna (o potere di governo), consistente nell’esercizio
effettivo dell’autorità di governo (intesa nella sua accezione più ampia,
come inclusiva dei tre poteri legislativo, esecutivo e giudiziario) sul
popolo e sul territorio, senza contestazioni da parte di movimenti
insurrezionali o di liberazione nazionale che oppongano una resistenza
formale. Sul punto, la I sezione della Corte di Cassazione penale, nella
sentenza 28.6.1985, n. 1981, ha affermato: «il diritto internazionale
riconosce come Stati soltanto quegli enti che, in piena indipendenza,
esercitano il proprio potere di governo collettivo nei confronti di una
comunità stanziata su di un territorio».

4. In definitiva, lo Stato si caratterizza propriamente come un


ordinamento giuridico originario a fini generali, poiché il
fondamento della propria giuridicità risiede solo in sé stesso e la sua
personalità giuridica è piena e illimitata.
L’ordinamento internazionale, pertanto, è funzionale agli Stati nella
misura in cui assicura uno spazio giuridico “neutro”, esterno agli
ordinamenti nazionali, dove applicare regole comuni, necessarie per
disciplinare le relazioni intercorrenti tra gli Stati stessi.

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Lezione n. 4

La soggettività internazionale dello Stato – Parte II

1. Si discute da tempo in dottrina se l’esercizio di un potere di governo


effettivo (su un popolo stanziato in un determinato territorio) e
l’indipendenza giuridico-formale siano condizioni realmente sufficienti
per attestare la soggettività internazionale dello Stato, ovvero se il
diritto internazionale non richieda il possesso di ulteriori requisiti
legittimanti l’esercizio della sovranità da parte degli Stati.
Tra questi vengono in rilievo:
- Il rispetto del principio di autodeterminazione dei popoli: si è già
detto che la sovranità è esercitata in modo illegittimo quando un popolo
è assoggettato ad un regime coloniale o ad un’occupazione militare
straniera, ma anche quando alla maggioranza della popolazione (nel
caso, ad esempio, di Stati che praticano l’apartheid), o ad una
minoranza etnica, linguistica o religiosa stanziata sul territorio dello
Stato è impedito sistematicamente l’accesso alle cariche pubbliche al
fine di contribuire al proprio sviluppo politico, economico, sociale e
culturale. Secondo l’Atto finale della Conferenza per la sicurezza e
la cooperazione in Europa - CSCE (Helsinki, 1975), «tutti i popoli
[hanno diritto] di stabilire in piena libertà… il loro regime politico senza
ingerenza esterna e di perseguire come desiderano il loro sviluppo».
Questo principio fondamentale del diritto internazionale, secondo
alcuni autori è oggi qualificabile come elemento costitutivo dello
Stato, accanto ai precitati popolo, governo e territorio. Ciò in quanto
uno Stato che non rispetti il principio di autodeterminazione dei popoli,
esercitando in modo illecito la propria sovranità, non potrebbe
affermare di governare legittimamente. Tuttavia, a questa tesi, un’altra
parte della dottrina internazionalistica oppone che l’applicazione di
questo principio se, da un lato, giustifica il rovesciamento del governo
illegittimo da parte del popolo oppresso, eventualmente con il sostegno
di Stati terzi, dall’altro non può incidere sull’esistenza stessa dello
Stato. Questo, pertanto, mantiene la propria soggettività internazionale

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anche se governato da un regime oppressore, almeno fintantoché detto
regime non venga spodestato. Occorre, in sostanza, avere riguardo ad
un criterio di effettività, l’unico correttamente applicabile in questi
casi.
- La tutela dei diritti fondamentali dell’uomo: parimenti, vi è chi
ritiene che la protezione dei diritti umani da parte dello Stato nei
confronti sia dei propri cittadini, sia degli stranieri, debba considerarsi
un requisito necessario per il legittimo esercizio della sovranità. Più
precisamente, un governo potrebbe dirsi legittimo solo se eletto in
maniera democratica e se in grado di assicurare le garanzie tipiche del
cd. “stato di diritto” (rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali,
revisione giudiziaria dei provvedimenti esecutivi, garanzie processuali,
ecc.). Questa situazione, tuttavia, appare attualmente valutabile solo in
abstracto, giacché non si riscontrano nella prassi elementi sufficienti
per sostenere che ad uno Stato che non offra simili garanzie debba
essere impedito il riconoscimento della soggettività internazionale.
Anche in questo caso, pertanto, deve ricorrersi all’applicazione del
criterio di effettività, per il quale anche un regime dittatoriale, finché
detenga il potere, seppure con metodi deprecabili, rappresenta lo Stato
sul piano giuridico internazionale. Nondimeno, la crescente “domanda
di democrazia” proveniente dai popoli del mondo e le reazioni opposte
dalla comunità internazionale nei casi più eclatanti di violazione dei
diritti umani si manifestano come tendenze idonee ad orientare lo
sviluppo del diritto internazionale.

2. Gli studiosi del diritto internazionale, inoltre, si sono frequentemente


interrogati sull’esigenza di stabilire a quali condizioni uno Stato di
nuova formazione possa acquisire la personalità giuridica
internazionale. Se, in altri termini, una volta riscontrata la
compresenza dei tre elementi necessari per affermare l’esistenza di uno
Stato, sia o meno necessaria l’adozione di uno o più atti ulteriori da
parte degli altri membri della comunità internazionale.
Diverse teorie si sono confrontate sul punto. Tutte muovono da un
punto di partenza comune, secondo cui uno Stato di nuova formazione,

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affinché possa instaurare rapporti giuridici internazionali con gli altri
Stati appartenenti alla comunità internazionale deve essere da questi
riconosciuto.
In termini generali, il riconoscimento è un atto giuridico unilaterale
(v. lezione n. 12) mediante il quale uno Stato considera giuridicamente
rilevanti nei propri confronti i mutamenti intervenuti nell’ambito delle
relazioni internazionali in occasione del verificarsi di una data
situazione (di diritto o di fatto) riguardante un altro Stato.
In specie, il riconoscimento di un nuovo Stato è la dichiarazione
unilaterale di accettazione dell’esistenza di uno Stato di nuova
formazione, generalmente implicante l’instaurazione di relazioni
diplomatiche con il medesimo.
Secondo la risoluzione adottata nel 1936 dall’Institut de Droit
International, il riconoscimento di un nuovo Stato «è l’atto libero
attraverso il quale uno o più Stati constatano l’esistenza su di un
determinato territorio di una società umana politicamente organizzata,
indipendente da ogni altro Stato esistente, in grado di osservare le
prescrizioni del diritto internazionale, e manifestano di conseguenza la
loro volontà di considerarla membro della comunità internazionale. Il
riconoscimento ha un effetto dichiarativo. L’esistenza del nuovo Stato,
con tutti gli effetti giuridici che si ricollegano a tale esistenza, non è
influenzata dal rifiuto di uno o più Stati di riconoscerlo».

3. Dalle definizioni sin qui riportate si comprende come lo Stato,


qualora presenti le caratteristiche in precedenza descritte (i suoi
elementi costitutivi), è già parte della comunità internazionale e,
pertanto, è già titolare della personalità giuridica internazionale.
Il riconoscimento del nuovo Stato da parte di uno o più Stati già
appartenenti alla società internazionale non serve, quindi, ad attribuire
al primo la soggettività internazionale, ma semplicemente a dare avvio
alle relazioni diplomatiche inter partes, creando nello Stato destinatario
del riconoscimento una legittima aspettativa circa la possibilità di
instaurare con gli Stati da cui proviene il riconoscimento rapporti
giuridici internazionali.

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In altre parole, la comunità internazionale non è un “club” di Stati cui
occorre essere ammessi mediante una procedura più o meno formale
(necessaria, invece, per entrare a far parte di alcune organizzazioni
internazionali); l’appartenenza alla comunità internazionale è bensì un
fatto automatico, immanente all’esistenza dello Stato.
Si afferma, quindi, che il riconoscimento di un nuovo Stato ha natura
giuridica dichiarativa e non costitutiva, dal momento che, con esso, si
accerta una situazione preesistente (la formazione di uno Stato), ma
non si attribuisce alcuna particolare qualità giuridica allo Stato
riconosciuto.
In definitiva, uno Stato non è tale per il diritto internazionale perché
viene riconosciuto da uno o più altri Stati. In questo caso, il
riconoscimento avrebbe valore costitutivo.
Al contrario, il riconoscimento di un nuovo Stato sul piano
internazionale ha un valore meramente dichiarativo (di accertamento),
nel senso che vale ad attestare la volontà dello Stato da cui proviene di
avviare relazioni giuridiche e diplomatiche con un altro ente che, in
precedenza, non era considerato parte della comunità internazionale.

4 . Secondo la dottrina, nella grande maggioranza dei casi, il


riconoscimento di un nuovo Stato ha un valore eminentemente
politico, poiché esso ricade interamente nella sfera di discrezionalità
dello Stato agente e non esiste alcuna norma internazionale che
obblighi uno Stato a riconoscerne un altro.
Tradizionalmente, in effetti, la scelta di riconoscere o meno un nuovo
Stato (ad esempio, formatosi in seguito ad un conflitto armato) ha
coinciso con l’adozione di posizioni politiche favorevoli o contrarie da
parte degli Stati terzi.
In altri termini, il riconoscimento, o il mancato riconoscimento, di uno
Stato di nuova formazione sono spesso stati utilizzati dagli Stati come
strumenti di politica internazionale.
Si è infatti evitato di riconoscere Stati di nuova formazione, che
certamente erano dotati di personalità giuridica internazionale, al fine
di rimarcare il dissenso politico nei confronti dei rispettivi regimi e la

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volontà di non collaborare con essi (ad es., gli Stati Uniti nei confronti
della Repubblica popolare cinese).
Parimenti, si è provveduto a riconoscere Stati non guidati da un
governo indipendente, al fine di favorire la politica di collaborazione
internazionale con gli Stati da cui essi dipendevano (ad es., la
Bielorussia e l’Ucraina, ammesse alle N.U. per favorire la distensione
con l’U.R.S.S. da cui o da cui erano controllati).

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Lezione n. 5

Gli altri soggetti del diritto internazionale – Parte I

1. Oltre agli Stati, che, come detto, sono i principali attori


internazionali, nell’ambito dell’ordinamento internazionale agiscono
altri enti dotati di personalità giuridica, sia pur limitata alla titolarità di
rapporti specifici.
Peraltro, la qualificazione di tali enti come soggetti internazionali non è
pacifica, poiché la dottrina non è sempre concorde sulle caratteristiche
rilevanti ai fini dell’attribuzione della soggettività.
Si esclude, ad esempio, che i popoli, intesi come comunità di persone
caratterizzate dall’appartenenza alla medesima etnia, religione, o
tradizione storico-giuridica, possano essere considerati a rigore soggetti
del diritto internazionale. Questo poiché, pur essendo astrattamente
titolari del diritto all’autodeterminazione, non sono in grado di
esercitare tale diritto se non attraverso la costituzione di forme di
rappresentanza strutturate.
Si ritiene, quindi, che i popoli non presentino un rilievo soggettivo
autonomo sul piano internazionale, ma che sia solo lo Stato a
qualificarli giuridicamente, nel momento in cui essi si costituiscano in
forma organizzata, dotandosi di un governo in grado di esercitare un
adeguato potere di controllo.
D’altra parte, ai fini del diritto internazionale, non rileva se detto
governo sia più o meno rappresentativo delle istanze provenienti dal
popolo, poiché – come rilevato in precedenza (lezioni nn. 3 e 4) – occorre
avere riguardo esclusivamente ad un criterio di effettività: in sintesi,
affinché il diritto internazionale riconosca uno Stato-nazione come
membro della comunità internazionale, in linea di principio non rileva
se esso rappresenti democraticamente i suoi cittadini (i governati), ma
solamente che abbia la capacità di esercitare, senza limiti o ostacoli
formali, la propria sovranità su di essi.

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2. Diversamente, sono considerati soggetti del diritto internazionale, sia
pure limitatamente alla titolarità di alcuni rapporti giuridici (vale a dire
che solo alcune norme giuridiche internazionali sono applicabili nei loro
confronti) taluni enti o organizzazioni collettive, rispetto ai quali le
regole del diritto internazionale incontrano un’applicazione particolare,
tenuto conto delle finalità da essi perseguite.
Sono riconducibili a tale nozione i cd. movimenti di liberazione
nazionale, rappresentativi delle istanze di autodeterminazione di un
popolo (o di una minoranza) nei confronti di un regime occupante
straniero, coloniale o razzista.
A titolo di esempio, possono menzionarsi il Fronte Polisario, che si
auto qualifica come ente rappresentativo dei popoli del Sahara
Occidentale, in costante opposizione con il Marocco per il controllo di
detta zona, e l’OLP (Organizzazione per la liberazione della Palestina).
Va detto, tuttavia, che, finché non siano in grado di esercitare un
controllo effettivo su una porzione di territorio e su una parte della
popolazione sotto la direzione di un comando responsabile, tali
movimenti non possono essere considerati pienamente titolari di
rapporti giuridici internazionali. Alcuni di essi godono dello status di
osservatore presso alcune organizzazioni internazionali (al fine di poter
discutere nelle sedi opportune, insieme agli Stati, i temi e le istanze di
cui si fanno portatori: si pensi all’OLP) e di limitati privilegi.
Fintantoché un Movimento di Liberazione Nazionale si limita a
manifestare la propria contrarietà all’ordine pubblico imposto dal
governo in carica, senza avviare azioni concrete, esso non ha alcun
rilievo sul piano internazionale. Quando, invece, il Movimento riesce a
conquistare una porzione di territorio e ad ottenere il sostegno di
almeno una parte della popolazione nella sua iniziativa, deve essergli
riconosciuto un principio di soggettività internazionale, in ragione del
fatto che detto Movimento, in nome e per conto delle persone (il popolo
o parte di esso, una minoranza, ecc.) che rappresenta, diventa titolare
di alcuni diritti ed obblighi di diritto internazionale.
Così, il I Protocollo addizionale (del 1977) alle quattro Convenzioni di
Ginevra sul diritto umanitario del 1949, relativo ai conflitti armati

20
diversi da quelli internazionali, si applica anche «ai conflitti armati nei
quali i popoli lottano contro il dominio coloniale e l’occupazione straniera
e contro i regimi razzisti...» (art. 1, par. 4).
Il Protocollo consente all’autorità rappresentativa del popolo,
nell’ambito di un conflitto contro uno Stato che sia parte dell’accordo,
di impegnarsi unilateralmente a rispettare il diritto umanitario (art. 96,
par. 3).
Tale impegno parifica la posizione del movimento in lotta a quella delle
altre parti contraenti, con riferimento ai diritti e agli obblighi derivanti
dalle quattro Convenzioni.

3. Un discorso analogo vale per gli insorti, che si possono definire come
un gruppo organizzato di individui, animato da fini politici di natura
indipendentista, in lotta con lo Stato centrale nell’ambito di una
guerra civile.
A differenza dei movimenti di liberazione nazionale, costoro non
rivendicano il diritto all’autodeterminazione, ma si oppongono ad un
governo astrattamente legittimo, al fine di rovesciarlo o di sottrargli
parte del territorio.
La titolarità di rapporti giuridici internazionali in capo agli insorti è,
comunque, subordinata all’esercizio di un controllo esclusivo su parte
del territorio e all’esistenza di un comando responsabile.
Anche gli insorti sono titolari di taluni diritti e obblighi sanciti dalle
Convenzioni di Ginevra sul diritto umanitario del 1949 e dal I I
Protocollo addizionale (del 1977).
In particolare, quest’ultimo accordo trova applicazione nei conflitti
armati diversi da quelli internazionali «che si svolgono sul territorio di
una Alta Parte Contraente tra le sue forze armate e delle forze armate
dissidenti o dei gruppi armati organizzati che, sotto la guida di un
comando responsabile, ersercitano su di una parte del suo territorio un
controllo tale da permettere loro di condurre delle operazioni militari
continue e concertate...» (art. 1, par. 1).
In definitiva, sia i MLN, sia gli insorti, affinché si possa affermarne la
rilevanza sul piano internazionale, devono assumere una

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configurazione strutturata, e ciò vale con riferimento al profilo della
rappresentatività di (almeno) una parte della popolazione, ma
soprattutto all’istituzione di un apparato, dotato di poteri decisori in
grado di vincolare tutti i soggetti rappresentati.
Entrambi tali fenomeni, peraltro, si caratterizzano per la loro
temporaneità: MLN e insorti, infatti, qualora lo loro azione risulti
vittoriosa, sono destinati ad affermarsi come nuovi Stati indipendenti.
In caso contrario, si riproporrà la situazione di partenza con la
riconquista del potere da parte del governo centrale.

4. In senso opposto, non possono ritenersi titolari di rapporti giuridici


internazionali i cd. governi in esilio, autorità di governo solo
formalmente legittime, costrette a rifugiarsi sul territorio di un altro
Stato in conseguenza di un’invasione nemica o di un conflitto interno.
Si esclude, difatti, che essi, pur essendo costituiti in forma di apparato
organizzato, possano godere della personalità giuridica internazionale,
in assenza di un controllo effettivo sul territorio dal quale sono stati
costretti ad allontanarsi e su quello dello Stato ospitante.
Si fa ricorso, anche in questo caso, all’applicazione del criterio di
effettività: data l’impossibilità concreta di esercitare la loro autorità sul
popolo, in quel momento governato da un altro comando (per via di
un’insurrezione, o di un’occupazione straniera), il legittimo governo in
esilio non può rappresentare altri che se stesso.
Alcuni autori, tuttavia, ritengono che anche ai governi in esilio – per
l’importanza del loro ruolo, almeno durante tutto il periodo in cui la
sovranità dello Stato rimanga contesa – debbano essere riconosciute
alcune prerogative e un principio di soggettività internazionale.

22
Lezione n. 6

Gli altri soggetti del diritto internazionale – Parte II

1. Ad altri enti, per le loro caratteristiche, è riconosciuta la personalità


giuridica internazionale.
Si tratta della Santa Sede, suprema autorità di governo della Chiesa
Cattolica ed ente successore dello Stato pontificio dopo la debellatio del
1870), espressione di un ordinamento giuridico originario e sovrano (il
diritto canonico).
Ad essa il diritto internazionale riconosce la qualifica di soggetto
giuridico, dal momento che la Santa Sede è titolare di determinati
rapporti internazionali, in conformità alla sua natura e all’assolvimento
della sua missione religiosa.
In particolare, spettano alla Santa Sede lo ius contrahendi, cioè il
diritto di stipulare accordi internazionali (le relazioni giuridiche con
l’Italia sono regolate, infatti, sulla base di accordi internazionali: i Patti
Lateranensi del 1929 e il nuovo Concordato del 1984) e il diritto di
legazione attiva e passiva, ossia la capacità di ricevere ed inviare
ambasciatori (cd. Nunzi Apostolici) presso Stati stranieri, inclusa
l’Italia.
In buona sostanza, la Santa Sede può essere considerata un vero e
proprio apparato di governo, cui spetta (anche) il compimento di
attività di rilievo internazionale funzionali al perseguimento della
missione evangelica della Chiesa cattolica nel mondo, attraverso le sue
istituzioni di carattere religioso, giuridico, economico-sociale.

2. Si discute, invece, se il Sovrano Militare Ordine di Malta, Ordine


religioso approvato dalla Santa Sede, creato intorno al XIV secolo per
fini religiosi, caritativi e assistenziali, possa correttamente qualificarsi
come soggetto internazionale.
In passato, difatti, l’Ordine ha esercitato una vera e propria sovranità
territoriale sulle isole di Rodi e Malta (definitivamente persa nel XVIII
secolo), ma, dopo aver trasferito la sua sede a Roma, il riconoscimento

23
di prerogative internazionali nei suoi confronti è sempre rimasto
funzionalmente limitato.
Tuttavia, il riconoscimento della personalità internazionale al SMOM
appare giustificato dall’esigenza di garantire un più efficace
perseguimento dei suoi fini, in quanto considerati essenziali dalla
comunità internazionale.
L’Ordine di Malta non è titolare di un’indipendenza effettiva, ma
intrattiene rapporti diplomatici con molti Stati europei e ha concluso
alcuni accordi bilaterali in materia di assistenza ospedaliera. I suoi
esponenti più rappresentativi godono, in base alle relazioni bilaterali
instaurate con diversi paesi, di alcuni privilegi e immunità.
In particolare, l’Italia ha concesso all’Ordine e ai suoi membri taluni
benefici personali, territoriali e patrimoniali sulla base di uno scambio
di note stipulato nel 1960.
Taluni sostengono si tratti di un mero atto di cortesia da parte dello
Stato italiano, o comunque di una manifestazione unilaterale di volontà
attributiva di talune prerogative sovrane, in omaggio all’importante
funzione sociale svolta dall’Ordine. Secondo altri, invece, tali
riconoscimenti sono dovuti in forza della personalità giuridica
internazionale propria dell’Ente.

3. Un ragionamento completamente diverso riguarda, invece,


l’attribuzione della personalità giuridica internazionale alle
organizzazioni internazionali.
Come già ricordato, le organizzazioni internazionali sono enti istituiti
dagli Stati mediante un accordo internazionale attributivo di
personalità giuridica (cd. atto istitutivo, o statuto). Questa, tuttavia, è
strettamente connessa e limitata all’assolvimento delle funzioni stabilite
dall’accordo istitutivo. Si parla, al riguardo, di competenze di
attribuzioni, per distinguere la soggettività internazionale delle
organizzazioni da quella degli Stati.
A differenza degli Stati, difatti, le organizzazioni non sono dotate di
competenze generali, ma sono governate dal cd. “principio di
specialità”: ad esse, pertanto, sono attribuiti, dagli Stati che le

24
istituiscono, solo quei poteri necessari al perseguimento dei fini e degli
interessi che gli Stati stessi hanno indicato nello statuto (fini ed
interessi che possono anche essere modificati nel tempo, purché nel
rispetto del procedimento previsto dallo statuto e cioè, generalmente
attraverso un nuovo accordo).
Ciò significa, in sintesi, che le organizzazioni internazionali potranno
compiere atti produttivi di effetti giuridici, stipulare accordi, ecc. solo
nei limiti delle competenze attribuite dallo statuto, mentre ogni attività
ulteriore – che esuli, cioè, da tali attribuzioni – è affetta da nullità, per
incompetenza.
Così, l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) può emanare
direttive in materia sanitaria (ad es., per prevenire pandemie)
obbligatorie per gli Stati, ma non può adottare atti in materia di
commercio internazionale. Al contrario, l’Organizzazione mondiale del
commercio (OMC) non può interessarsi di regolamenti sanitari, ma
solo di materie riconducibili alle proprie competenze statutarie.
Le organizzazioni internazionali vanno distinte dalle cd. unioni di Stati
(un fenomeno ormai tendenzialmente superato), che hanno carattere
temporaneo, non istituzionale e non possono manifestare una volontà
propria, diversa da quella degli Stati che le hanno create.
Le organizzazioni internazionali invece, in base alle competenze e ai
poteri conferiti dagli Stati membri, desumibili dallo statuto, possono
manifestare una volontà diversa, finanche opposta a quella degli Stati
che le hanno istituite. Sono, in estrema sintesi, centri autonomi di
imputazione giuridica, al pari dei loro Stati membri.
La volontà dell’organizzazione, difatti, che si esprime nelle forme e nei
limiti stabiliti dallo Statuto, può produrre effetti nella sfera giuridica
degli Stati membri, al punto da incidere sull’esercizio dei loro stessi
diritti.
L’ampiezza di tali effetti dipende dalle limitazioni di sovranità che gli
Stati hanno inteso accettare al momento della ratifica (o dell’adesione)
dello Statuto dell’organizzazione.
Così, ad es., l’adesione alle Nazioni Unite implica per gli Stati membri la
soggezione alle misure del Consiglio di sicurezza, anche quando queste

25
siano dirette a imporre sanzioni economiche, ovvero ad autorizzare nei
loro confronti l’uso della forza, in uno dei casi previsti dall’art. 39 della
Carta.
Per tutte le ragioni suindicate, si ritiene che le organizzazioni
internazionali siano a tutti gli effetti soggetti del diritto internazionale,
sebbene con caratteristiche diverse dagli Stati che le istituiscono.
Le organizzazioni internazionali sono dotate di una o più sedi, di un
apparato amministrativo stabile e di organi propri. Come anticipato,
possono concludere accordi nelle materie di loro competenza e, se
espressamente previsto, emanare atti giuridici vincolanti per gli Stati
membri.

Sotto il profilo strutturale, esse presentano, generalmente, almeno tre


organi principali:
- un’assemblea di carattere plenario che prevede la partecipazione di
tutti i gli Stati appartenenti all’Organizzazione;
- un organo a composizione ristretta, di natura esecutiva;
- un segretariato, con funzioni amministrative.

4. Le organizzazioni internazionali sono anche definite organizzazioni


intergovernative, per distinguerle dalle organizzazioni internazionali
non governative (ONG). Con tale espressione si indicano, invece,
alcuni enti operanti contestualmente in alcuni ordinamenti giuridici
nazionali, con varie finalità (tutela dei diritti umani, protezione
dell’ambiente, promozione dello sviluppo, ecc.).
Le ONG non hanno soggettività internazionale, perché i loro rapporti
sono regolati sulla base del diritto interno degli Stati in cui esse
operano. Tuttavia, a determinate condizioni, possono godere di
particolari privilegi, come il riconoscimento dello status di osservatore
presso alcune organizzazioni internazionali, la partecipazione a
negoziati con poteri consultivi, o la presentazione di ricorsi innanzi ad
organi giurisdizionali internazionali.

26
5 . Anche gli i n d i v i d u i , tradizionalmente privi di soggettività
internazionale, sono attualmente ritenuti titolari di rapporti giuridici
determinati. L’ordinamento internazionale, difatti, riconosce loro alcune
prerogative, imponendo agli Stati di tutelare i diritti umani
fondamentali, mentre, in senso opposto, ammette la rilevanza di
alcune condotte criminali individuali, considerate contrarie ai valori
della comunità internazionale e, in quanto tali, perseguibili sul piano
giudiziario (v. lezione n. 35).
Il riconoscimento della personalità giuridica internazionale agli
individui è un tema molto dibattuto in dottrina. Pur non potendosi
affermare che le persone fisiche godano di rilievo autonomo
nell’ordinamento internazionale, è innegabile che anche tale
ordinamento prenda ormai in considerazione rapporti giuridici la cui
titolarità spetta direttamente agli individui.

6. Le imprese multinazionali sono espressione della crescente


globalizzazione economica. Non hanno personalità giuridica
internazionale, ma, in alcuni casi, sono destinatarie di obblighi (e delle
corrispondenti sanzioni per le ipotesi di violazione), aventi ad oggetto il
rispetto di misure adottate dalle organizzazioni internazionali per il
raggiungimento di scopi determinati (ad es., misure di embargo
economico imposte dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite a
norma dell’art. 41 della Carta).

27
II modulo

Il sistema delle fonti del diritto internazionale

Lezione n. 7

Le fonti di natura consuetudinaria – Parte I

1. Come anticipato trattando dei caratteri generali dell’ordinamento


internazionale, in questo sistema giuridico l’attività di produzione
normativa spetta, in via originaria, agli Stati.
Gli Stati, quindi, sono al contempo creatori e destinatari delle norme
giuridiche internazionali.
Essi si sono dotati, nel tempo, delle regole ritenute necessarie per
disciplinare compiutamente i loro rapporti giuridici e, quindi, per far
“funzionare” correttamente la comunità internazionale.
Si è anche detto che, in una società di enti superiorem non
recognoscentes, com’è quella internazionale, non è individuabile alcun
centro di produzione giuridica, situato in posizione sovraordinata ai
componenti di detta società, cui spetti di legiferare in maniera
autonoma.
La funzione normativa, pertanto, è esercitata in forma decentrata, nel
senso che spetta a tutti gli Stati e solo ad essi, sebbene possa essere
delegata, a condizioni determinate, ad altri enti (le organizzazioni
internazionali). Tuttavia, in questo caso, le norme prodotte da
un’organizzazione in forza del potere ad essa conferito dagli Stati che
l’hanno istituita sono efficaci esclusivamente per tali Stati e non per gli
altri. Vige, cioè, il principio volontaristico, di cui si tratterà nel
prossimo modulo.

2. Diverse teorie hanno inteso stabilire il fondamento del diritto


internazionale, di volta in volta individuandolo:
- nel diritto naturale (Grozio, Gentili, Pufendorf, Moser);
- nella volontà collettiva degli Stati (Austin, Triepel, Anzilotti);

28
- nell’esistenza di un postulato indimostrabile, assunto come norma-
base (grundnorm) dell’ordinamento (Kelsen, Morelli).
La teoria kelseniana (cd. teoria pura del diritto), in considerazione del
suo rigore logico e della sua giustificabilità sul piano razionale, è
certamente quella che ha riscosso maggiore successo in epoche
successive, sebbene non sia rimasta esente da critiche.
Essa, come sinteticamente anticipato, si fonda sull’esistenza di un
postulato – cioè un’affermazione priva di riscontro sul piano logico-
giuridico e, quindi, indimostrabile – che l’ordinamento giuridico assume
come sua norma-base, da cui traggono giuridicità (vale a dire efficacia
giuridica) tutte le altre norme dell’ordinamento.
Secondo Kelsen, la norma-base dell’ordinamento internazionale è il
precetto consuetudo est servanda (le consuetudini devono essere
rispettate), che garantisce il funzionamento di tutto l’ordinamento
internazionale, poiché attribuisce efficacia giuridica a tutte le norme
consuetudinarie dell’ordinamento internazionale. Queste, pertanto,
sono ritenute obbligatorie dagli Stati, non in conseguenza di una
manifestazione di volontà conforme al contenuto della norma, ma
perché esiste un precetto superiore (la norma-base appunto) che gli
Stati hanno accettato e al quale sono formalmente vincolati.
In altre parole, l’obbligo di rispettare le norme consuetudinarie discende
non dalla mera volontà degli Stati di “autovincolarsi” a tali regole, ma
dall’obbligo di rispettare la norma – assunta come postulato – che
conferisce alle predette regole efficacia giuridica.
La norma consuetudo est servanda, pertanto, è definita come fonte
sulla produzione di primo grado, in quanto attribuisce natura
giuridica (obbligatoria) a tutte le fonti di primo grado (o fonti primarie)
del diritto internazionale, vale a dire a tutte le fonti consuetudinarie.
Attualmente, peraltro, la scienza giuridica ha in gran parte
abbandonato il problema del fondamento del diritto internazionale,
rivolgendo la propria attenzione al diverso problema dell’accertamento
dell’esistenza delle sue norme primarie (Ago, Barile, Giuliano).

29
3. Le fonti consuetudinarie del diritto internazionale presentano le
seguenti caratteristiche:
- hanno natura generale: esse sono create con il contributo di tutti gli
Stati appartenenti alla comunità internazionale e sono, perciò,
obbligatorie per tutti allo stesso modo;
- sono fonti p r i m a r i e : non esiste, difatti, nell’ordinamento
internazionale una categoria di fonti di rango superiore;
- hanno origine spontanea: la loro produzione non è regolata da un
procedimento formalizzato, ma è frutto della combinazione di due
elementi – l’uno oggettivo, l’altro soggettivo – in misura variabile e non
mai predeterminata.
In buona sostanza, le fonti consuetudinarie sono quelle su cui
l’ordimanento internazionale si è costruito. Le norme, cioè, create ed
applicate dagli Stati per disciplinare le loro prime forme di relazione
giuridica.

4. Si è detto che la formazione di una norma consuetudinaria è basata


sulla combinazione di due elementi, l’uno oggettivo, l’altro soggettivo.
Più precisamente:
- l’elemento oggettivo è rappresentato dalla ripetizione costante nel
tempo di una condotta giuridicamente rilevante (cd. diuturnitas);
- l’elemento soggettivo è rappresentato, invece, dalla convinzione che
tale condotta sia conforme all’adempimento di un obbligo o
all’esercizio di un diritto (cd. opinio iuris sive necessitatis).
Sicché, gli Stati creano norme consuetudinarie attraverso una prassi
comune a tutti i membri della comunità internazionale; prassi che è
assistita dal convincimento della sua obbligatorietà e, quindi, riflette
l’esecuzione di una norma giuridica, anziché una mera convenzione
sociale (cd. comitas).
In definitiva, l’esistenza di una consuetudine si desume da un
comportamento (degli Stati) conforme al rispetto di una norma
giuridica. Paradossalmente, tuttavia, tale norma, nella fase della sua
formazione, ancora non esiste giuridicamente, sebbene gli Stati che la
applicano siano convinti della sua obbligatorietà.

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Alcuni studiosi hanno, quindi, giustamente fatto notare che le
consuetudini sono frutto di un… errore, dal momento che esse vengono
osservat prima ancora che siano norme vere e proprie. Pertanto, il
convincimento degli Stati circa la loro obbligatorietà anticipa l’esito
finale.
D’altro canto, è solo da tale “errore” che le consuetudini possono
scaturire. Una prassi generale non assistita dall’opinio iuris ricade
nell’ambito dei comportamenti di mera cortesia (la predetta comitas),
mentre la sola opinio iuris, alla quale non fa seguito una prassi
conforme, non è mai in grado di dare vita ad una norma internazionale
consuetudinaria.

5. È evidente, peraltro, che non si può mai essere sicuri dell’avvenuta


formazione di una norma consuetudinaria fino a quando non si può
accertare la compresenza dei due elementi suindicati.
Ciò significa che detti elementi – che insieme costituiscono una norma
consuetudinaria – sono rilevabili dagli interpreti solo a posteriori, vale
a dire quando la norma in questione si è già formata e, pertanto, è
vigente all’interno dell’ordinamento internazionale.
L’opinio iuris e la diuturnitas sono, quindi, elementi costitutivi delle
norme consuetudinarie, ma la loro compresenza – indispensabile per la
formazione di una norma consuetudinaria – può essere rilevata con
certezza solo dopo che la norma è già operativa.
In particolare, l’accertamento dell’opinio iuris degli Stati è affidato ad
una serie di elementi indicatori:
- la cd. prassi diplomatica degli Stati, vale a dire tutte le note, le
dichiarazioni e le comunicazioni attestanti l’interpretazione soggettiva
di uno Stato sovrano circa una data questione giuridica;
- le dichiarazioni di principi adottate nell’ambito di conferenze
internazionali o da organizzazioni internazionali a carattere universale
(cd. soft law), che normalmente riflettono il parere degli Stati circa la
giusta condotta da osservare in determinate situazioni (ad es., la
Dichiarazione di Rio de Janeiro sull’ambiente e lo sviluppo, recante i
principi fondamentale del diritto internazionale dell’ambiente);

31
- la giurisprudenza internazionale: le sentenze e i pareri degli organi
giurisdizionali internazionali chiamati a giudicare di una determinata
questione hanno valore ricognitivo delle norme di diritto internazionale
generale applicabili alla questione;
- (in certi casi e a determinate condizioni) l’esistenza di accordi
internazionali in materia: taluni accordi (cd. di codificazione, v.
lezione n. 9) riflettono l’esistenza di norme consuetudinarie
corrispondenti.

32
Lezione n. 8

Le fonti di natura consuetudinaria – Parte II

1. Anche l’accertamento della diuturnitas, apparentemente più


agevole, può presentare alcune difficoltà. Difatti, non può essere
stabilito a priori il tempo minimo necessario per la formazione di una
norma consuetudinaria.
Alcune norme consuetudinarie hanno richiesto diversi anni per la loro
formazione, per via del perdurante contrasto tra gli Stati circa le
modalità della loro applicazione.
Altre, invece, si sono formate molto più rapidamente, in conseguenza
dell’elevato numero di Stati che, sin dall’inizio, hanno adottato una
prassi conforme alla relativa applicazione.

2. L’unica “regola” applicabile per accertare l’esistenza dell’elemento


oggettivo di una consuetudine, pertanto, è quella secondo cui il tempo
necessario alla formazione di una norma consuetudinaria è
inversamente proporzionale al numero di Stati che sin dall’origine la
osservino.
In altre parole, tanto maggiore è il numero di Stati che rispettano una
nuova norma consuetudinaria, tanto minore sarà il tempo occorrente
per la sua formazione.
Si ammette, così, anche l’esistenza di consuetudini istantanee, come,
ad esempio, quella che ha ad oggetto l’estensione della sovranità statale
sulla colonna di spazio atmosferico sovrastante il territorio: in questo
caso, l’esigenza di estendere la sovranità statale anche allo spazio
atmosferico si è resa indifferibile nel momento in cui detto spazio è
divenuto concretamente utilizzabile, per via del transito di aeromobili. A
partire da quel momento, gli Stati ne hanno rivendicato
immediatamente l’appartenenza. In consenguenza di tale
rivendicazione, si è formata istantaneamente una norma
consuetudinaria internazionale dal contenuto corrispondente.

33
Secondo la Corte internazionale di giustizia (sentenza sulla
Piattaforma continentale del Mare del Nord, del 1969), «...il fatto che
sia trascorso solo un breve periodo di tempo non costituisce
necessariamente in sé un impedimento alla formazione di una nuova
regola di diritto internazionale consuetudinario sulla base di una regola
puramente convenzionale all’origine».

3 . Si comprende, in definitiva, che, ai fini dell’accertamento


dell’elemento oggettivo della consuetudine, è necessario il più ampio
consenso di Stati, la cui condotta rifletta l’osservanza della norma.
Uno Stato che rispetti una consuetudine nella fase della sua formazione
e in seguito si rifiuti di applicarla compie un illecito internazionale (v.
Modulo VII), poiché la sua condotta è contraria al diritto internazionale
vigente.
Si definisce, invece, obiettore persistente (o permanente) lo Stato
che, sin dalla fase di formazione di una norma consuetudinaria – vale a
dire quando questa non è ancora una norma internzionale – si rifiuti di
adempiere alla condotta in essa prescritta.
Il diritto internazionale classico, pur non legittimando giuridicamente
tale rifiuto, tollerava la posizione dello Stato obiettore (si veda la
sentenza della Corte internazionale di giustizia sul caso delle Peschiere
a n g l o - n o r v e g e s i , del 1951). In buona sostanza la condotta
dell’obiettore persistente non è legittima secondo il diritto
internazionale, poiché detto Stato si rifiuta, comunque, di rispettare il
diritto vigente. Tuttavia, in considerazione della sua coerenza nel
rifiutare di conformarsi ad una determinata prassi sin dall’origine, tale
condotta è valutata con un diverso metro di giudizio.
Oggi l’importanza di tale fenomeno si è fortemente ridimensionata,
poiché l’elevato grado di sviluppo delle relazioni internazionali non
consente agli Stati, specie a quelli politicamente meno forti, di obiettare
in modo formale innanzi alla formazione di una consuetudine.

34
4. Il diritto internazionale ammette, infine, anche la formazione di
consuetudini a carattere locale o particolare, vigenti, cioè, solo tra
alcuni Stati, anziché per l’intera comunità internazionale.
Esse sono applicabili nei rapporti giuridici intercorrenti tra gli Stati
interessati, a condizione che chi le invoca fornisca prova certa della loro
esistenza.
Si tratta, in sostanza, di un regime derogatorio di una consuetudine
generale, valevole solo per un ristretto gruppo di Stati, in
considerazione di particolari tradizioni o usi locali.
È evidente che l’ammissibilità, sul piano giuridico internazionale, delle
consuetudini particolari non può servire come alibi agli Stati per
sottrarsi all’osservanza delle consuetudini generali. Perciò, chi ne
invoca l’applicazione ad uno o più rapporti giuridici determinati, ha
l’onere di dimostrare che anche lo Stato (o gli Stati) parte di quel (o
quei) rapporto è tenuto a rispettare tale consuetudine particolare, in
luogo di quella generale.

35
Lezione n. 9

La codificazione del diritto internazionale generale

1. Oltre alle norme generali del diritto internazionale, un’ulteriore


categoria di fonti deve essere presa in considerazione. Si tratta delle
norme particolari di diritto internazionale, che traggono origine
dalla volontà degli Stati di regolare autonomamente i loro interessi
reciproci mediante la stipulazione di accordi.
Secondo la ricostruzione Kelseniana in precedenza accennata, questa
categoria di fonti si pone ad un livello inferiore della precedente, perché
trae la sua giuridicità dalla prima.
Così, se le fonti di natura consuetudinaria (generale) sono classificate
come fonti di primo grado, perché traggono la loro giuridicità dalla
norma-base consuetudo est servanda, le fonti di natura pattizia o
convenzionale (vale a dire, quelle derivanti dalla stipulazione di
accordi internazionali) devono classificarsi come fonti di secondo
grado, perché traggono la loro giuridicità da una norma di primo grado
e, precisamente, la norma consuetudinaria pacta sunt servanda (gli
accordi devono essere rispettati).
Quest’ultima norma, pertanto, assume un carattere di fonte sulla
produzione di secondo grado, poiché conferisce legittimità ed efficacia
giuridica a tutti gli accordi internazionali stipulati tra gli Stati della
comunità internazionale.

2. Prima di analizzare nel dettaglio le modalità di formazione degli


accordi internazionali (Modulo III), che negli ultimi decenni sono
divenuti la fonte giuridica internazionale più importante, è necessario
soffermarsi sui rapporti intercorrenti tra le fonti di natura
consuetudinaria e quelle di natura pattizia, al fine di comprendere
quale delle due categorie prevalga sull’altra in caso di reciproco
contrasto ed in che modo.

36
Si è detto che le norme generali sono fonti di primo grado applicabili
alla generalità dei rapporti internazionali; vincolanti, cioè, per tutti i
soggetti appartenenti alla comunità internazionale.
Al contrario, le norme particolari sono fonti di secondo grado – perciò
formalmente subordinate alle prime – vincolanti solo per gli Stati parti
dell’accordo. Esse, difatti, non possono produrre effetti nei confronti
degli Stati terzi, dal momento che non avrebbe alcun senso logico, e
tantomeno sarebbe giustificabile sul piano giuridico razionale, obbligare
uno Stato a rispettare il contenuto di un accordo al quale esso non
ritenga volontariamente di prendere parte.
La norma pacta sunt servanda, pertanto, deve essere intesa nel senso
che tutti gli Stati sono tenuti a rispettare gli accordi che abbiano
liberamente stipulato e non anche quelli a cui non abbiano partecipato.
Tale regola fondamentale è riassunta nel brocardo latino pacta tertiis
nec nocent nec prosunt (gli accordi non possono giovare o recare
danno – cioè produrre effetti positivi o negativi – nei confronti degli Stati
terzi).

3. Senonché, nel diritto interno – vale a dire negli ordinamenti giuridici


nazionali – le fonti di primo grado (le leggi) prevalgono sempre su quelle
di secondo grado (i regolamenti, gli atti amministrativi, ecc.). Ciò
significa che una fonte di secondo grado non può mai derogare ad una
di primo grado, a meno che non venga da questa espressamente
autorizzata.
I contrasti tra fonti di grado diverso sono, quindi, risolti sulla base del
principio gerarchico, che impone la prevalenza della norma di rango
superiore su quella di rango inferiore.
Il diritto internazionale, tuttavia, pur accogliendo formalmente la
medesima classificazione delle fonti “per gradi”, non rispetta il principio
gerarchico. Vale a dire che i contrasti tra fonti di grado diverso non si
risolvono attribuendo prevalenza alla fonte di rango superiore, ma
secondo un principio diverso, che è quello di specialità.

37
In buona sostanza, diritto internazionale generale e particolare sono
fonti normative reciprocamente derogabili, con l’unico limite del
rispetto delle norme imperative (di cui si tratterà nella lezione n. 10).
Ciò significa che gli Stati possono stabilire, all’interno di un accordo,
norme in deroga a quelle consuetudinarie generali, che valgano solo
per gli Stati partecipanti. La disciplina speciale (pattizia) prevale,
quindi, su quella generale (consuetudinaria).
Tale configurazione consente agli Stati di autodeterminarsi liberamente
nei loro rapporti reciproci, adottando un regime giuridico diverso da
quello generale, in quanto a loro più congeniale. Così, l’esistenza di una
norma consuetudinaria che riconduce alla sovranità esclusiva statale
anche la colonna di spazio atmosferico sovrastante i confini territoriali
non impedisce a due o più Stati di istituire uno spazio atmosferico
comune sopra i rispettivi territori, consentendo, ad esempio, il transito
di aeromobili da guerra senza il rilascio di reciproche autorizzazioni.
Tale regime derogatorio non ha però effetto nei confronti degli Stati terzi
che, nei loro rapporti con gli Stati partecipanti all’accordo anzidetto
continueranno ad applicare la norma generale.
Diritto internazionale generale (consuetudinario) e particolare (pattizio)
sono, quindi, formalmente sovraordinati l’uno all’altro, ma
sostanzialmente pariordinati, essendo derogabili vicendevolmente.
Ciò implica che la sopravvenienza di un nuova norma consuetudinaria
può condurre all’estinzione di un accordo internazionale per
desuetudine, quando, cioè, gli Stati parti cessano di rispettare
l’accordo nei loro rapporti reciproci e iniziano ad applicare la
consuetudine di nuova formazione.

4. Sempre nella seconda metà del XX secolo, con l’intensificarsi delle


relazioni internazionali e il passaggio dalla fase della mera coesistenza a
quella della cooperazione tra gli Stati, si è avvertita l’esigenza di
codificare le norme di diritto internazionale generale, allo scopo di
definire il loro contenuto con maggiore certezza.
L’attività di codificazione del diritto generale consiste nella
trasposizione delle norme consuetudinarie che regolano uno specifico

38
settore del diritto internazionale (ad esempio, il diritto del mare) in un
accordo, il cui contenuto riproduce essenzialmente dette norme.
Tale operazione presenta indubbi vantaggi: anzitutto, consente di
attribuire un’efficacia giuridica più puntuale ai precetti giuridici oggetto
della codificazione. In diversi settori del diritto internazionale, infatti, la
natura consuetudinaria delle norme di riferimento ha favorito
l’adozione di comportamenti abusivi da parte degli Stati: interpretazioni
contraddittorie, adempimenti parziali, inosservanza, ecc. Con la
riformulazione del contenuto di una norma consuetudinaria in una
disposizione convenzionale simili incertezze possono più agevolmente
essere superate, poiché la norma scritta (quella pattizia, appunto) ha
sempre il medesimo contenuto e, perciò, può essere applicata
uniformemente in tutti i rapporti giuridici da essa regolati.
Inoltre, la codificazione consente di tenere sotto controllo il processo di
sviluppo progressivo del diritto internazionale, vale a dire l’evoluzione
che qualsiasi ordinamento giuridico subisce in funzione dell’evolversi
della società alla quale le sue norme si applicano. Gli accordi di
codificazione “fissano” il contenuto delle norme internazionali in un
dato momento storico. La loro evoluzione nel tempo sarà scandita dalle
successive modifiche che detti accordi subiranno, in conseguenza del
contestuale sviluppo del diritto internazionale generale cui detti accordi
si riferiscono.
È evidente, peraltro, che la partecipazione agli accordi di codificazione,
come per tutti gli accordi internazionali, è volontaria. Solo gli Stati
parti, quindi, saranno vincolati dalle sue norme, mentre gli Stati terzi
continueranno ad essere vincolati dalle corrispondenti norme
consuetudinarie.

5. Organo deputato alla promozione degli accordi di codificazione è la


Commissione di diritto internazionale, istituita dall’Assemblea
generale delle Nazioni Unite nel 1947. Ad essa sono da attribuire
importanti iniziative di codificazione in numerosi settori del diritto
internazionale: dal diritto dei trattati alle immunità degli Stati, alla
responsabilità per fatto illecito.

39
Secondo la Corte internazionale di giustizia (sentenza sulla
Piattaforma continentale del Mare del Nord, del 1969), possono
distinguersi tre diverse forme di codificazione:
- la prima consiste nella semplice trascrizione della norma
consuetudinaria vigente in un accordo internazionale; in questo caso,
la codificazione ha un’efficacia esclusivamente dichiarativa;
- la seconda consiste nel completamento del processo di formazione di
una norma consuetudinaria all’interno di un accordo internazionale; in
questo caso, si attribuisce alla codificazione un’efficacia integrativa;
- la terza consiste nell’introduzione, nell’accordo di codificazione, di
elementi nuovi rispetto al contenuto attuale di una norma
consuetudinaria; in quest’ultimo caso, si attribuisce alla codificazione
un’efficacia innovativa.
Queste tre forme di codificazione non devono necessariamente
realizzarsi in modo separato, ma possono coesistere all’interno di un
medesimo accordo di codificazione, qualora si ritenga opportuno che
una data materia del diritto internazionale sia mantenuta inalterata per
alcuni aspetti e innovata per altri.

40
Lezione n. 10

Le norme di ius cogens e gli obblighi erga omnes

1. Si è detto che le norme di diritto generale e quelle di diritto


particolare sono derogabili vicendevolmente, salvo il rispetto di una
speciale categoria di norme consuetudinarie, aventi natura
inderogabile e imperativa.
Secondo l’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati
del 1969, «...per norma imperativa del diritto internazionale generale si
intende una norma che sia stata accettata e riconosciuta dalla comunità
internazionale nel suo insieme in quanto norma alla quale non è
permessa alcuna deroga e che non può essere modificata che da una
nuova norma di diritto internazionale generale avente lo stesso
carattere».
In buona sostanza, tale categoria di norme non soggiace all’applicazione
del principio di specialità nei rapporti con il diritto internazionale
pattizio, ma resta comunque gerarchicamente sovraordinata alle fonti
di secondo grado.
I precetti ad essa riferibili vengono definiti norme di ius cogens (diritto
cogente), nel senso che, laddove siano applicabili, prevalgono su tutte le
altre norme in contrasto, di qualsiasi natura.

2. Le norme di ius cogens hanno ad oggetto i principi e i valori


fondamentali ai quali si ispira l’ordinamento internazionale in un dato
momento storico (ad esempio, il divieto dell’uso della forza,
l’autodeterminazione dei popoli, il rispetto dei diritti umani, ecc.).
Sono state concepite (più correttamente: è stato loro riconosciuta tale
natura imperativa) per sopperire all’assenza di una vera e propria
“Costituzione” dell’ordinamento internazionale.
In altri termini, gli Stati si sono resi conto che non tutti i
comportamenti dettati dalla volontà di autoregolamentazione dei
rispettivi interessi possono essere ammessi sul piano giuridico
internazionale.

41
Tuttavia, per come è strutturato l’ordinamento internazionale, è
apparso impossibile accentrare la funzione normativa, sottraendola
agli Stati in nome di interessi superiori.
Così, si è deciso di selezionare alcuni principi e norme, recanti i valori
fondamentali della comunità internazionale, valori che tutti gli Stati
mostrano – almeno formalmente – di condividere e osservare. A tali
principi è stato attribuito, in nome del rispetto dell’ordine pubblico
internazionale, un rango superiore, cui “parametrare” la legittimità
degli atti di autoregolamentazione degli interessi nazionali.
Il risultato è che qualsiasi accordo internazionale contrario ad una
norma di ius cogens è giuridicamente nullo, perché gli Stati non sono
legittimati a regolare i propri interessi in modo difforme da quanto
stabilito da una norma imperativa. Così, ad esempio, data l’esistenza di
una norma internazionale cogente che vieta la riduzione in schiavitù,
qualsiasi accordo avente ad oggetto il commercio internazionale di
schiavi sarebbe nullo per violazione di norme imperative.

3. Peraltro, va detto che il numero e il contenuto delle norme di ius


cogens non sono mai stati definiti con precisione. Al di fuori dell’art. 53
della Convenzione di Vienna, difatti, in nessun altro atto internazionale
è rintracciabile una chiara nozione di norma imperativa.
La scelta di non codificare il diritto cogente deriva, per un verso, dalla
“giovane età” di questa categoria di norme, comparsa sulla scena
internazionale solo a partire dal secondo dopoguerra; per altro verso,
dalla mancanza di un consenso generalizzato riguardo a quali precetti
possano effettivamente essere ricondotti a tale nozione.
Per queste ed altre ragioni (ad esempio, l’assenza di un giudice
internazionale in grado di sanzionare la violazione delle norme
imperative), parte degli studiosi è dell’opinione che il diritto cogente sia
una categoria “inutile”, perché rilevante come mero esercizio teorico,
ma priva di concreta applicazione.
D’altro canto, è innegabile che il carattere inderogabile delle norme di
ius cogens determina l’impossibilità di applicare, ai rapporti giuridici da
esse disciplinati, norme internazionali in contrasto, a meno che non

42
presentino la medesima natura, mentre il carattere imperativo ne
determina la prevalenza assoluta rispetto alle norme di natura
convenzionale aventi contenuto incompatibile.

4. Oltre alle norme di ius cogens, un’altra categoria normativa viene


normalmente associata alla protezione dei valori fondamentali della
comunità internazionale. Si tratta degli obblighi erga omnes, cioè di
quegli obblighi la cui osservanza da parte di ciascuno Stato è esigibile
dall’intera comunità internazionale.
La Corte internazionale di giustizia (sentenza Barcelona Traction,
Light and Power Company, del 1970) ha chiarito che «una distinzione
essenziale deve essere fatta, in particolare, fra le obbligazioni degli Stati
nei confronti della comunità internazionale nel suo insieme e quelle che
nascono nei confronti di un altro Stato (...). [Nel primo caso] vista
l’importanza dei diritti in gioco, tutti gli Stati possono essere considerati
come aventi un interesse giuridico a che tali diritti siano protetti; le
obbligazioni di cui si tratta sono obbligazioni erga omnes».
Al pari delle norme di ius cogens, gli obblighi erga omnes hanno ad
oggetto la protezione di interessi fondamentali della comunità
internazionale, ma ciò non determina una perfetta coincidenza tra le
due categorie.
Gli obblighi erga omnes, difatti, non rilevano per il loro contenuto, ma
per il fatto che la relativa osservanza è esigibile da tutti gli Stati. Ciò
significa che tutte le norme di ius cogens hanno certamente ad oggetto
obblighi erga omnes, ma che non è vero il contrario. Esistono, infatti,
obblighi erga omnes che non sono contenuti in norme imperative, ma in
“normali” disposizioni di primo o secondo grado. Le due categorie si
possono raffigurare come cerchi concentrici, dei quali il più grande (gli
obblighi erga omnes) racchiude il più piccolo (le norme di ius cogens).

43
Lezione n. 11

Le altre fonti del diritto internazionale

1. Le categorie di fonti sin qui esaminate (di primo e secondo grado)


sono di gran lunga le più rilevanti dell’ordinamento internazionale,
poiché coprono circa il 90% dell’intera produzione normativa.
Nondimeno, esistono ulteriori tipologie di fonti giuridiche internazionali,
da cui gli Stati “attingono” ai fini della regolamentazione dei loro
rapporti reciproci.
Si tratta, specificamente, dei principi generali e delle fonti di terzo
grado del diritto internazionale.
Tali categorie vengono qui accostate l’una all’altra per mere esigenze
classificatorie, dal momento che si tratta di fonti totalmente differenti
tra loro.
La prima, infatti, include elementi giuridici materiali e strutturali
dell’ordinamento internazionale, applicabili ad uno o più rapporti
giuridici in via sussidiaria (cioè in assenza di norme più puntuali),
ovvero integrativa.
La seconda, invece, ha ad oggetto precetti normativi del tutto analoghi a
quelli di primo e secondo grado.

2. Più precisamente, all’ampia nozione di principi generali sono


riconducibili:
- i principi generali del diritto internazionale, che caratterizzano
l’ordinamento internazionale sotto il profilo strutturale ( c o m e
l’uguaglianza sovrana degli Stati, o la norma-principio sulla produzione
pacta sunt servanda) e valoriale (il divieto della minaccia o dell’uso
della forza, il rispetto dei diritti fondamentali come norme imperative,
ecc.);
- i principi generali comuni agli ordinamenti nazionali, i quali hanno
una rilevanza internazionale diversa dai primi. A questi, difatti, e non
agli altri fa riferimento l’art. 38, par. 1, lett. c) dello Statuto della Corte
internazionale di giustizia quando menziona «i principi generali di

44
diritto riconosciuti dalle nazioni civili», intendendo con tale espressione
tutti quei principi giuridici, elaborati dagli Stati in ambito
costituzionale, civile, commerciale, penale, processuale (ad esempio, il
principio nemo iudex in re sua, o la regola del cd. ne bis in idem), che
possono trovare applicazione anche nei rapporti internazionali sebbene
non siano originari del diritto internazionale.
In buona sostanza, i primi sono principi propri dell’ordinamento
internazionale, che lo qualificano e lo caratterizzano come ordinamento
giuridico autonomo. In diversi casi, si tratta di vere e proprie norme-
principio (come il divieto dell’uso della forza), poiché, pur avendo un
contenuto precettivo immediato, possono essere utilizzati anche in
funzione integrativa di altre norme, per rafforzarne il contenuto, o
determinarne la disapplicazione. I secondi, invece, sono principi
formalmente estranei all’ordinamento internazionale, perché creati
all’interno di uno o più ordinamenti nazionali e in seguito accolti in
tutti gli altri. È proprio in ragione della loro diffusione che possono
essere applicati anche ai rapporti internazionali, qualora non vi siano
altre norme o principi cui fare ricorso.

3. Si possono qualificare, invece, fonti di terzo grado del diritto


internazionale tutti gli atti internazionali a contenuto vincolante, la cui
giuridicità derivi da norme sulla produzione previste all’interno di
accordi internazionali. Si tratta generalmente di accordi istitutivi di
organizzazioni internazionali, ai cui organi è conferito detto potere di
produzione normativa.
Ne costituiscono il prototipo classico le decisioni del Consiglio di
sicurezza delle Nazioni Unite adottate a norma degli articoli 41 e 42
della Carta (v. lezione n. 42), ma anche i regolamenti e le direttive
emanate dalle istituzioni dell’Unione Europea.
Anche per le fonti di terzo grado valgono le medesime considerazioni già
svolte per quelle di primo e secondo grado. Il processo di formazione si
basa su una norma di grado superiore che attribuisce giuridicità alle
fonti di rango inferiore, perché ne legittima l’efficacia. Così, ad esempio,
il combinato disposto degli articoli 25, 41 e 42 della Carta delle

45
Nazioni Unite conferisce efficacia giuridica vincolante alle decisioni del
Consiglio di Sicurezza e configura, perciò, una fonte sulla produzione
di terzo grado.
Va osservato, peraltro, che, a differenza delle fonti di primo grado e,
invece, analogamente a quelle di secondo grado, l’efficacia obbligatoria
delle fonti di terzo grado è limitata soggettivamente agli Stati che
hanno aderito all’accordo le cui norme legittimano tale produzione. Non
si può ammettere, in altri termini, che una norma di terzo grado sia
applicabile ai rapporti giuridici di Stati terzi rispetto all’accordo.
D’altro canto, anche le norme di terzo grado, come quelle di secondo
grado, possono liberamente derogare alle norme primarie, fatto salvo il
rispetto dello ius cogens.

4. Non costituiscono propriamente fonti di terzo grado del diritto


internazionale le sentenze dei Tribunali internazionali, poiché la
relativa funzione non è quella di regolare, in via generale, uno o più
rapporti giuridici, bensì quella di dirimere una controversia.
L’efficacia di una sentenza resta, perciò, circoscritta alle parti in lite.
Più precisamente, mentre le consuetudini, le disposizioni di un accordo
internazionale, o un atto vincolante adottato da un’organizzazione
internazionale hanno in comune la natura normativa, in base alla
quale si stabilisce la titolarità di diritti ed obblighi rilevanti per i
soggetti destinatari, le sentenze hanno natura decisoria; non
disciplinano rapporti giuridici, ma si limitano a far rispettare le norme
ad essi applicabili.
Peraltro, quando la Corte internazionale di giustizia emana una
sentenza ex aequo et bono (ai sensi dell’art. 38, par. 2, del suo Statuto,
previo accordo tra le parti in lite), la natura costitutiva di tale
pronuncia, frutto di un procedimento speciale di produzione
giuridica, può contribuire alla formazione di una nuova norma
internazionale (v. lezione n. 36).

46
5. Non può, infine, essere considerato fonte del diritto internazionale,
anche se – come anticipato – può contribuire alla formazione di norme
consuetudinarie, il cd. soft law internazionale.
Si riconducono a tale categoria tutte le norme prodotte nell’ambito di
conferenze e/o organizzazioni internazionali che non hanno carattere
vincolante (dichiarazioni, raccomandazioni, pareri, ecc.), in quanto
manca una norma di secondo grado che attribuisca efficacia giuridica
obbligatoria a tali atti.

47
Lezione n. 12

Gli atti unilaterali degli Stati

1 . All’esito di questa breve rassegna sulle fonti del diritto


internazionale, è necessario prendere in esame una particolare
categoria di atti, i cd. atti unilaterali degli Stati.
Si definiscono tali quelle manifestazioni di volontà degli Stati idonee a
costituire fonti di obblighi internazionali per il soggetto da cui
promanano entro i limiti dei rispettivi contenuti.
Si tratta, in altri termini, non già di norme giuridiche, ma di autonomi
atti di volontà degli Stati, che assumono rilievo per il diritto
internazionale nella misura in cui questo vi ricolleghi effetti giuridici.
È bene chiarire da subito che gli atti unilaterali non sono fonti del
diritto internazionale, ma – come detto – fonti di obblighi per il
soggetto da cui provengono e creano un legittimo affidamento in capo ai
soggetti interessati in virtù del rispetto del principio di buona fede.
A differenza delle fonti consuetudinarie, pattizie e di terzo grado,
quindi, gli atti unilaterali non producono (nuove) norme giuridiche
vincolanti per gli Stati, ma in forza dell’applicazione di un principio
generale del diritto internazionale – la buona fede, appunto – dalla loro
emanazione discendono determinati effetti obbligatori.

2. Ciò posto, occorre chiarire:


1) in che modo tali atti possano produrre effetti giuridici e
2) quali effetti essi producano in concreto.
Quanto al primo interrogativo, le modalità di attribuzione dell’efficacia
giuridica agli atti unilaterali sono le medesime già viste per le fonti
normative. In questo caso è una norma-principio, e precisamente
l’obbligo gravante sugli Stati di comportarsi secondo buona fede nelle
loro relazioni reciproche, a conferire giuridicità agli obblighi contenuti
in un atto unilaterale.
In sostanza, quando uno Stato dichiara di voler adottare una
determinata condotta nell’ambito delle proprie relazioni internazionali,

48
e tale condotta implica l’assunzione di un obbligo per lo Stato
dichiarante ed eventuali vantaggi per uno o altri Stati, il primo resta
vincolato alla propria dichiarazione perché una norma-principio del
diritto internazionale gli impone di comportarsi secondo buona fede,
vale a dire di rispettare il legittimo affidamento che la sua
dichiarazione ha ingenerato negli altri Stati interessati.
Così, se uno Stato promette liberamente una prestazione ad un altro
Stato, questi avrà diritto di pretenderla, nei limiti del contenuto della
promessa.
Con il che trova risposta anche il secondo interrogativo: gli effetti
giuridici derivanti da un atto unilaterale saranno quelli di vincolare lo
Stato emanante al rispetto dell’atto e di creare un’aspettativa di diritto
in capo allo Stato beneficiario.
Evidentemente, non può valere il contrario: nessun atto unilaterale può
recare vantaggi per il soggetto da cui promana ed obblighi per il
destinatario. Un simile atto sarebbe contrario alla stessa struttura
paritaria dell’ordinamento internazionale, dal momento che
legittimerebbe la coercizione della volontà altrui da parte di un soggetto
pariordinato a quello obbligato.

3. Secondo la Corte internazionale di giustizia (sentenza sugli


Esperimenti nucleari, del 1974), «è riconosciuto che dichiarazioni
aventi la forma di atti unilaterali e riguardanti situazioni di diritto o di
fatto possono avere l’effetto di creare obblighi giuridici (...). Quando lo
Stato autore della dichiarazione intende essere vincolato
conformemente ai termini di essa, tale intenzione conferisce alla
sua presa di posizione il carattere di un impegno giuridico,
poiché lo Stato interessato è ormai giuridicamente tenuto a
seguire una linea di condotta conforme alla sua dichiarazione
(...). Perché la dichiarazione abbia efficacia, non è necessaria alcuna
contropartita, e neppure un’ulteriore accettazione o una risposta o una
reazione da parte di altri Stati, poiché ciò sarebbe incompatibile con la
natura strettamente unilaterale dell’atto giuridico dello Stato che si è
pronunciato».

49
In sintesi, a differenza degli accordi internazionali, i cui effetti
obbligatori scaturiscono dall’incontro delle diverse volontà degli Stati
contraenti, fatto idoneo a creare norme giuridiche vincolanti inter
partes, gli effetti derivanti dall’adozione degli atti unilaterali sono
riconducibili alla volontà esclusiva del soggetto da cui promanano,
anche qualora questi siano più di uno. Si parla, in questo caso, di atti
unilaterali collettivi, come il riconoscimento congiunto di uno Stato di
nuova formazione da parte di più Stati contemporaneamente.

4. Non c’è chiarezza in dottrina riguardo alla classificazione degli atti


unilaterali. Vi è chi riconduce a tale nozione atti inquadrabili
nell’ambito di procedimenti complessi (ad esempio, di formazione o
estinzione degli accordi internazionali: ratifica, adesione, riserva,
denuncia, recesso), o atti preordinati all’attivazione di procedure
giudiziarie (come la dichiarazione di accettazione della giurisdizione
della Corte internazionale di giustizia), o anche semplici strumenti di
conoscenza legale (la notifica).
Secondo la classificazione proposta dalla Commissione di diritto
internazionale nel suo progetto di articoli, gli atti unilaterali in senso
stretto sono quattro:
1) il riconoscimento (di cui si è trattato nella lezione n. 4);
2) la p r o m e s s a , consistente in una dichiarazione volta ad
attribuire ad uno o più Stati un vantaggio, in conseguenza dell’obbligo
assunto dal dichiarante;
3) la r i n u n c i a , consistente in una dichiarazione o in un
comportamento volto a privare il dichiarante di un bene o dell’esercizio
di un diritto, a vantaggio di altri Stati;
4) la p r o t e s t a e, per contro, l’a c q u i e s c e n z a , consistente
nell’opporre ad una pretesa altrui un diniego, ovvero nell’accettare le
conseguenze di tale rivendicazione.

50
III modulo

Gli accordi internazionali

Lezione n. 13

Il procedimento di formazione degli accordi internazionali – Parte I

1. Il presente modulo è pressoché integralmente dedicato all’analisi


degli accordi internazionali e delle relative modalità di formazione,
modifica, annulamento, estinzione.
Si tratta – come anticipato nelle precedenti lezioni – degli atti
internazionali rappresentativi delle fonti di secondo grado, che
(secondo la sistematica kelseniana) traggono la loro giuridicità dalla
norma consuetudinaria pacta sunt servanda e sono idonei, pertanto, a
costituire fonte di diritti e obblighi internazionali in capo agli Stati
firmatari.
Più precisamente, si definisce accordo internazionale l’incontro tra due
o più manifestazioni di volontà di soggetti internazionali
finalizzato a regolare (creare, modificare o estinguere) i loro
rapporti giuridici reciproci.
Al pari dei contratti stipulati tra persone fisiche nell’ambito di un
ordinamento nazionale, gli accordi internazionali sono espressione
dell’autonomia negoziale degli Stati, i quali, per ragioni di necessità,
opportunità o convenienza reciproca, scelgono di regolare taluni aspetti
delle loro relazioni internazionali attraverso una disciplina comune
obbligatoria.
È opportuno chiarire sin d’ora che alla nozione di accordo
internazionale sono riconducibili una molteplicità di atti internazionali
tipici, che variano nel nome, ma non nella sostanza: i trattati, le
convenzioni, i protocolli, i patti, gli statuti, le carte, le intese, i
memoranda, i concordati, gli scambi di note, ecc.
Essi recano norme di ogni genere, di principio o di dettaglio,
concernenti qualsiasi argomento, nel rispetto dei precetti di ius cogens.

51
Appare, perciò, superfluo tentare una classificazione degli accordi
internazionali in base ai loro contenuti, o alle caratteristiche delle loro
disposizioni, atteso che, indipendentemente da ciò, i rispettivi effetti
obbligatori per le parti aderenti sono i medesimi.

2. Definito sommariamente il concetto di accordo internazionale,


occorre analizzarne il procedimento di formazione, per poter stabilire
quando si è in presenza di un atto internazionale di tal genere e a quali
condizioni esso può produrre i suoi effetti tipici.
Storicamente, la formazione degli accordi internazionali era regolata in
via consuetudinaria. Gli Stati applicavano – con alcune varianti –
norme sviluppatesi a partire dalla prassi diplomatica delle monarchie
europee.
Negli anni ’60 del XX secolo, per iniziativa della Commissione di
diritto internazionale delle Nazioni Unite, dette norme sono state
codificate nella Convenzione sul diritto dei trattati, aperta alla firma
a Vienna nel 1969 ed entrata in vigore nel 1980.
La Convenzione sul diritto dei trattati si applica (artt. 1-5) a tutti gli
accordi stipulati:
• tra Stati (anche a quelli istitutivi di organizzazioni internazionali, ma
non a quelli stipulati tra Stati e organizzazioni internazionali,
regolati da una successiva Convenzione, conclusa a Vienna nel 1986);
• in forma scritta;
• successivamene all’entrata in vigore della Convenzione;
• regolati in base al diritto internazionale.
Ciò significa che eventuali accordi conclusi tra Stati e enti diversi dagli
Stati (ad es., un’impresa multinazionale) non ricadono nell’ambito di
applicazione della Convenzione di Vienna e, perciò, non sono soggetti
alle relative disposizioni.

3. In base alle norme della Convenzione di Vienna, il procedimento di


formazione degli accordi internazionali si può suddividere in 4
macrofasi, ciascuna delle quali consiste in un sub-procedimento che
si innesta su quello principale. Solo la conclusione positiva della fase

52
precedente consente il passaggio a quella successiva. In difetto, il
procedimento di formazione si interrompe e non è in grado di pervenire
al suo esito naturale. In altre parole, se il procedimento non si conclude
positivamente, l’accordo internazionale non può produrre effetti sul
piano giuridico.
Tali fasi sono:
- il negoziato;
- la firma;
- la ratifica;
- l’entrata in vigore.

4. La prima fase, quella del negoziato (o dei negoziati, se trattasi di


una più complessa serie di incontri tra più soggetti), è preordinata
all’elaborazione del testo dell’accordo. In essa, le parti contraenti,
cioè gli Stati che hanno intenzione di concludere un accordo, discutono
sul contenuto delle relative disposizioni, al fine di redigere un
articolato recante la disciplina comune da esse stabilita.
Partecipano, generalmente, al negoziato i cd. plenipotenziari, coloro i
quali rappresentano gli Stati partecipanti in forza dei pieni poteri loro
conferiti dallo Stato di provenienza.
I pieni poteri consistono in un documento diplomatico, recante le
generalità del rappresentante e il contenuto e l’ampiezza dei poteri a lui
attribuiti, da esibire agli altri Stati partecipanti (o allo Stato che cura
l’organizzazione del negoziato) prima dell’avvio dei lavori.
Per taluni individui-organi dello Stato il possesso dei pieni poteri si dà
per presupposto. Si tratta dei Capi di Stato e di Governo, dei Ministri
degli Esteri e dei Capi Missione diplomatica (per le materie oggetto del
loro mandato). Costoro, difatti, per il ruolo istituzionale che ricoprono
nel paese di origine, sono ritenuti in grado di impegnare il proprio Stato
nel negoziato senza necessità di esibire alcuna autorizzazione. Negli
altri casi, la mancata esibizione dei pieni poteri, ovvero la
partecipazione al negoziato di un plenipotenzario munito di poteri
diversi o meno estesi di quelli necessari, possono dar luogo
all’invalidità dell’accordo (v. lezione n. 16).

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Il negoziato si svolge in varie sedute, durante le quali le parti si
confrontano sul testo dell’accordo in maniera libera, o secondo le regole
che loro stesse si impongono. Il negoziato può anche interrompersi e
riprendere dopo un certo lasso di tempo, quando siano mutate le
circostanze che hanno determinato l’interruzione.
Per la votazione del testo finale, la Convenzione di Vienna prescrive la
regola dell’unanimità, ovvero, per le conferenze internazionali che
vedono la partecipazione di numerosi Stati, la maggioranza dei 2/3.
Con il medesimo quorum si può, tuttavia, stabilire, all’apertura della
conferenza, una maggioranza diversa.

5. All’esito del negoziato, il testo dell’accordo è sottoposto alla firma dei


plenipotenziari, che ha valore di autenticazione (o parafatura, v. l’art.
10 della Convenzione). Ciò significa che essa non impegna formalmente
gli Stati contraenti a rispettare il contenuto dell’accordo, ma più
semplicemente che esiste un testo definitivo che soddisfa in pieno
coloro che lo hanno negoziato. In sostanza, con la firma dei rispettivi
plenipotenziari gli Stati divengono formalmente consapevoli
dell’avvenuta conclusione di un accordo. Da quel momento innanzi,
essi possono (e devono) decidere se ratificarlo o no.
Generalmente, quindi, l’accordo firmato è da considerarsi definitivo,
salva l’ipotesi di riapertura dei negoziati (sempre possibile), e può essere
sottoposto agli Stati per la ratifica.
Qualora abbia partecipato al negoziato un elevato numero di Stati,
l’accordo può rimanere aperto alla firma in diversi luoghi anche per un
lungo periodo di tempo, così da semplificare le operazioni relative
all’autenticazione.
Inoltre, tra le diverse modalità di espressione del consenso ad essere
vincolato da un trattato (art. 11), la Convenzione di Vienna prevede la
possibilità che anche la sola firma apposta dai plenipotenziari sia
idonea ad obbligare gli Stati partecipanti al rispetto dell’accordo. In altri
termini, la firma, in questo caso, avrà un doppio valore, di
autenticazione del testo definitivo dell’accordo e di manifestazione del
consenso, da parte dello Stato firmatario, a rispettarne i contenuti. Si

54
tratta dei cd. accordi in forma semplificata (art. 12), utilizzati di solito
per disciplinare questioni di natura tecnica, o di dettaglio, privi di
particolare rilievo politico.
Qualora, invece, per la manifestazione del consenso degli Stati
contraenti sia necessario lo scambio o il deposito degli strumenti di
ratifica (art. 14), si è in presenza dei cd. accordi in forma solenne.

55
Lezione n. 14

Il procedimento di formazione degli accordi internazionali – Parte II

1. Si definisce ratifica (o anche accettazione o approvazione) l’atto


giuridico unilaterale attraverso cui uno Stato manifesta solennemente il
proprio consenso a rispettare il contenuto di un accordo internazionale.
Essa implica, pertanto, l’assunzione di un obbligo formale per il
soggetto da cui proviene, in grado di far sorgere nei suoi confronti la
responsabilità internazionale in caso di successivo inadempimento
alle norme dell’accordo.
Una volta ratificato l’accordo, a partire dal momento in cui questo
entrerà in vigore, gli Stati contraenti divengono a tutti gli effetti parti
dell’accordo e possono esigere reciprocamente il rispetto delle norme
in esso contenute.
Quando uno Stato che non ha partecipato ai negoziati intende
vincolarsi successivamente al rispetto di un accordo internazionale già
in vigore, la ratifica prende il nome di adesione. A tal fine, occorre,
comunque, che l’accordo in questione sia un accordo aperto, e cioè che
per sua natura e/o per volontà delle parti consenta la partecipazione di
Stati diversi da quelli che hanno concluso i negoziati. In difetto, si ha
un accordo chiuso, che non ammette adesioni successive.

2. Ogni ordinamento giuridico nazionale è dotato di norme specifiche


per la ratifica degli accordi internazionali. Nell’ordinamento italiano, il
potere di ratifica spetta al Presidente della Repubblica (art. 87
Cost.), per iniziativa e sotto la responsabilità del Governo (Presidente
del Consiglio, Ministro degli Esteri e altri Ministri proponenti: art. 89
Cost.).
Peraltro, in 5 casi, previsti dall’art. 80 Cost., il Presidente della
Repubblica deve essere autorizzato alla ratifica con legge del
Parlamento.
Si tratta degli accordi:
- di natura politica;

56
- che implicano modificazioni di leggi;
- che comportano oneri alle finanze;
- che prevedono variazioni del territorio;
- che istituiscono arbitrati o regolamenti giudiziari internazionali.

3. Dopo la manifestazione del consenso da parte degli Stati, condizione


necessaria per l’entrata in vigore dell’accordo è lo scambio o il deposito
degli strumenti di ratifica.
Lo scambio delle ratifiche è tipico degli accordi bilaterali. Ogni Stato
consegna all’altro una copia del suo strumento di ratifica e, pertanto,
l’accordo può entrare in vigore contestualmente, senza che siano
necessari ulteriori adempimenti.
Diversamente, per gli accordi multilaterali, il deposito delle ratifiche
viene effettuato presso un determinato Stato (di solito quello che ha
ospitato la Conferenza internazionale che ha dato luogo al negoziato),
ovvero presso il Segretariato Generale delle Nazioni Unite. Tale
adempimento consente di stabilire con certezza quanti e quali Stati, ad
un dato momento, si siano impegnati a rispettare il contenuto
dell’accordo.
Peraltro, in considerazione del numero dei partecipanti, l’entrata in
vigore di un accordo multilaterale può essere subordinata al deposito di
un numero minimo di ratifiche (cd. condizione sospensiva) e/o alla
decorrenza di una data certa (cd. termine iniziale).

4. A norma dell’art. 102, par. 1, della Carta delle Nazioni Unite, «ogni
accordo internazionale stipulato da un Membro delle Nazioni Unite dopo
l’entrata in vigore della presente Carta deve essere registrato al più
presto possibile presso il Segretariato e pubblicato a cura di
quest’ultimo».
Tale ulteriore adempimento, consistente appunto nella registrazione
dell’accordo presso le Nazioni Unite e nella sua pubblicazione, non
incide sull’entrata in vigore dell’atto (a differenza di quanto accade negli
ordinamenti interni per la pubblicazione delle leggi nelle raccolte
ufficiali, come, ad es., la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana).

57
La mancata registrazione, quindi, non mai è causa di nullità o
inefficacia dell’accordo, ma di mera inopponibilità nei confronti degli
organi delle Nazioni Unite (art. 102, par. 2).

5. Se gli Stati parti di un accordo decidono, dopo la sua entrata in


vigore, di modificarne i contenuti, essi sono tenuti – tutti – a riaprire i
negoziati e introdurre la cd. procedura di emendamento. Se, invece, la
volontà di modifica è comune solo ad alcune delle parti contraenti,
queste saranno legittimate, a determinate condizioni, a concludere un
nuovo accordo, ma i loro rapporti con gli Stati che non abbiano aderito
a tale riforma continueranno ad essere regolati sulla base del vecchio
accordo.
Gli articoli da 39 a 41 della Convenzione di Vienna disciplinano la
procedura di emendamento e modifica dei trattati internazionali in
vigore.
In questi casi, la proposta di emendamento deve essere notificata a
tutte le parti contraenti, che hanno diritto a partecipare, ma non
potranno mai essere vincolate dall’accordo emendato senza il loro
consenso (art. 40).

6. Per favorire la più ampia partecipazione agli accordi internazionali


multilaterali, la Convenzione di Vienna ha introdotto alcune norme di
sviluppo progressivo in materia di riserve agli accordi internazionali.
La relativa disciplina è stabilita agli articoli 19-23 della Convenzione.
Le riserve sono dichiarazioni unilaterali degli Stati finalizzate ad
escludere l’applicazione o limitare gli effetti di una o più norme
dell’accordo nei confronti del dichiarante (art. 2).
In sostanza, gli Stati appongono una riserva quando intendono
subordinare la loro partecipazione all’accordo ad una o più condizioni
favorevoli rispetto alla disciplina generale prevista per tutte le altre
parti contraenti. Il che, nei casi di accordi multilaterali (in quelli
bilaterali l’apposizione di riserve è – evidentemente – preclusa) ad
elevata partecipazione, accade di frequente.

58
Il regime previsto dalla Convenzione di Vienna consente di venire
incontro alle diverse esigenze degli Stati, assicurandone, così, in linea
di massima, la partecipazione all’accordo.
Ovviamente, la facoltà di apporre riserve incontra limiti precisi, ratione
materiae e ratione temporis. Quanto a quest’ultimo aspetto, le
riserve devono essere apposte entro la fine del negoziato e, comunque,
non oltre il deposito dello strumento di ratifica, per ragioni di certezza
giuridica. Devono essere notificate alle altre parti contraenti, le quali
hanno la facoltà di formulare specifiche obiezioni.
Sotto il profilo materiale, l’art. 19 vieta l’apposizione di una riserva in
tre situazioni:
- qualora tale facoltà sia espressamente esclusa dal trattato (in
generale);
- qualora tale facoltà sia concessa solamente con riguardo ad una o più
norme specifiche del trattato e la riserva cada su norme diverse (o
viceversa);
- infine qualora, anche in assenza di disposizioni pattizie sul punto, la
riserva sia comunque «incompatibile con l’oggetto e lo scopo del
trattato».

59
Lezione n. 15

L’interpretazione degli accordi internazionali

1. La Convenzione di Vienna si occupa di definire anche i criteri di


interpretazione degli accordi internazionali, derivanti, al pari delle
regole riguardanti la formazione e l’emendamento, da principi
consuetudinari, codificati e sviluppati negli articoli da 31 a 33.
Tali criteri sono della massima importanza, tenuto conto che le
controversie giuridiche internazionali (v. Modulo n. VI) in materia di
interpretazione dei trattati sono tra le più diffuse e frequenti. Accade,
difatti, che dopo l’entrata in vigore di un accordo, tra gli Stati parti
possano sorgere contrasti circa le modalità di esecuzione delle relative
disposizioni, o sulla portata dei diritti e degli obblighi reciproci.
Pertanto, i paesi firmatari della Convenzione di Vienna si sono
preoccupati di indicare con certezza i criteri utilizzabili per la corretta
interpretazione delle norme di un accordo e stabilire un ordine di
prevalenza riguardo alla loro applicazione.

2. Tra i criteri generali di interpretazione, la Convenzione di Vienna


privilegia l’interpretazione letterale (oggettivistica) rispetto a quella
basata sulla volontà delle parti contraenti (soggettivistica).
Più precisamente, l’art. 33 della Convenzione fa riferimento a quattro
criteri generali:
- la buona fede;
- l’interpretazione letterale;
- l’interpretazione soggettivistica;
- l’interpretazione teleologica.
Si può definire, in termini generali, la buona fede come una condotta
orientata a non nuocere all’effetto che una determinata norma tende a
raggiungere (obbligo di correttezza reciproca). Si è già visto (lezione n.
12) come il principio di buona fede possa costituire fonte di obblighi
internazionali per gli Stati, imponendo loro il rispetto di eventuali atti o
promesse unilaterali.

60
La Convenzione di Vienna impone alle parti di comportarsi secondo
buona fede nell’esecuzione (art. 26) e nell’interpretazione (art. 31)
dell’accordo, nonché nell’accertamento delle ipotesi di nullità
(articoli 46 e 69, di cui si tratterà nella prossima lezione). Ciò significa
che, in caso di contrasto, le parti dovranno dimostrarsi reciproca
correttezza e tener conto delle rispettive esigenze ed interessi. Tale
atteggiamento è in grado di agevolare la definizione positiva della
controversia insorta.

3. L’art. 31 obbliga, altresì, le parti a interpretare l’accordo «seguendo il


senso ordinario da attribuire ai termini del trattato».
Si tratta, come anticipato, dell’interpretazione letterale, che consente
di attribuire la massima certezza giuridica alle disposizioni
dell’accordo, anche a favore di eventuali Stati terzi interessati ad
aderire successivamente.
Dalla formulazione della disposizione di cui all’art. 31, si comprende
come il criterio oggettivistico sia ritenuto tra tutti il più importante,
essendo quello che favorisce una comprensione immediata dei termini
dell’accordo da parte di tutti coloro che lo prendano in esame.
A norma dell’art. 31, par. 4 della Convenzione, comunque, per una
corretta interpretazione dell’accordo occorre avere riguardo anche alla
volontà delle parti, desumibile dal «contesto» in cui esso è stipulato e
dalla loro «intenzione». Si tratta dell’interpretazione soggettivistica, la
quale, nei casi in cui l’interpretazione letterale si riveli insoddisfacente,
consente di rivolgersi alla comune intenzione delle parti contraenti,
desumibile dal complesso degli atti che formano l’accordo (cioè il
contesto), allo scopo di stabilire il senso da attribuire ai termini
controversi.
Il par. 2 dello stesso art. 31 specifica che «ai fini dell’interpretazione di
un trattato, il contesto comprende, oltre al testo, preambolo e allegati
inclusi: a) ogni accordo in rapporto col trattato e che sia stato
concluso fra tutte le parti in occasione della conclusione del trattato; b)
ogni strumento posto in essere da una o più parti in occasione della

61
conclusione del trattato e accettato dalle altre parti come strumento in
connessione col trattato».
Inoltre, il par. 3 dell’art. 31 elenca ulteriori elementi utili al fine di
desumere la volontà delle parti contraenti (accordi successivi, prassi
applicative, regole di diritto internazionale applicabili inter partes).
Il quarto criterio indicato dalla Convenzione di Vienna è
l’interpretazione teleologica (finalistica). Questa tiene conto
dell’oggetto dell’accordo (cioè della concreta regolazione di interessi
posta a base del medesimo, da non confondere con l’oggetto delle
norme, che rileva per l’interpretazione letterale), nonché delle finalità
che le parti hanno inteso perseguire al momento della sua stipulazione.
Vale a dire, ad esempio, che tra due significati diversi, entrambi
astrattamente attribuibili ad un qualsiasi termine, prevarrà quello
maggiormente idoneo ad assecondare l’attuazione dell’oggetto
dell’accordo e/o il raggiungimento del relativo scopo.

4. L’art. 32 della Convenzione di Vienna elenca i mezzi complementari


d’interpretazione. Si tratta di tutti gli strumenti (come, ad esempio, i
cd. lavori preparatori, cioè i verbali delle sedute del negoziato e i
documenti ufficiali in quella sede prodotti o esibiti, nonché l’analisi
delle «circostanze nelle quali il trattato è stato concluso») i quali, al di
fuori del contesto, possono rivelarsi utili a «confermare il senso che
risulta dall’applicazione dell’articolo 31», ovvero a «determinare il senso
quando l’interpretazione data in conformità all’articolo 31… lasci il senso
ambiguo od oscuro; o… conduca ad un risultato manifestamente assurdo
o irragionevole».
L’art. 33 della Convenzione si occupa, infine, dei contrasti interpretativi
per gli accordi stipulati in più lingue. La norma dispone che, quando un
trattato è stato autenticato in più lingue, il suo testo fa fede in
ciascuna di esse, se le parti non hanno concordato che una
determinata versione prevalga sulle altre. In assenza di tale
specificazione, si presume che i termini di un trattato abbiano il
medesimo significato nei diversi testi autentici.

62
In caso di contrasto, sarà, quindi, privilegiata l’interpretazione che,
tenuto conto dell’oggetto e dello scopo del trattato, sia in grado di
conciliare meglio i testi in questione.

63
Lezione n. 16

Le cause di invalidità degli accordi internazionali

1. In situazioni particolari, un accordo internazionale, apparentemente


valido ed efficace, non può produrre i suoi effetti perché viziato in
alcuni dei suoi elementi fondamentali.
Si definiscono cause di nullità o, più correttamente, cause di invalidità
dei trattati internazionali alcune circostanze di fatto che incidono sulla
manifestazione del consenso da parte degli Stati contraenti, ovvero sul
contenuto delle disposizioni dell’accordo e rendono invalido il trattato
sin dalla sua origine (ex tunc).
L’invalidità determina, pertanto, l’inidoneità del trattato a produrre i
suoi effetti giuridici tipici.
Può essere, a seconda dei casi:
- assoluta (corrispondente alla nullità dell’accordo), o
- relativa (che ne determina, invece, l’annullabilità).
Mentre l’invalidità assoluta è invocabile da chiunque ne abbia
interesse, anche se non abbia preso parte all’accordo, l’invalidità
relativa è invocabile esclusivamente dalla parte che ne è
soggettivamente colpita, cioè quella il cui consenso risulta viziato in
conseguenza del verificarsi di una delle cause di invalidità.

2. Secondo la Convenzione di Vienna, le cause di invalidità dei trattati


sono tassative (art. 42, par. 1). Pertanto, gli Stati non sono legittimati
invocarne altre oltre a quelle previste dagli articoli da 46 a 53 della
Convenzione.
L’invalidità colpisce il trattato nel suo complesso, a meno che:
1) le parti non abbiano stabilito diversamente,
2) nei casi in cui essa riguardi solo alcune clausole separabili dal
resto del trattato che non abbiano costituito la base essenziale del
consenso e
3) purché non sia ingiusto continuare ad applicare il trattato senza
tali clausole.

64
Questa possibilità resta comunque esclusa per le cause di invalidità
assoluta (art. 44).
Non è ammessa, quindi, se non alle prescritte condizioni, la cd.
invalidità parziale, che consente di mantenere l’accordo valido ed
efficace rispetto alle clausole che non siano direttamente colpite
dall’invalidità.

3. In base alla classificazione accolta nella Convenzione di Vienna, le


cause di invalidità relativa sono:
- la violazione delle norme interne sulla competenza a concludere
un accordo (art. 46);
- l’eccesso di potere del rappresentante (art. 47);
- l’errore (art. 48);
- il dolo (art. 49);
- la corruzione (art. 50).
Le cause di invalidità assoluta sono, invece:
- la violenza esercitata sul rappresentante (art. 51);
- la violenza esercitata sullo Stato (art. 52);
- la violazione di norme di ius cogens (art. 53).

4. A norma dell’art. 46 della Convenzione di Vienna, uno Stato non può


invocare la violazione delle norme interne sulla competenza come causa
di invalidità di un trattato, a meno che tale violazione «non sia stata
manifesta e non riguardi una norma del suo diritto interno di
importanza fondamentale».
La norma tende, sostanzialmente, ad impedire che uno Stato, dopo aver
stipulato un accordo, si opponga alla sua esecuzione sostenendo che
detta stipulazione è avvenuta in violazione delle disposizioni interne
concernenti la competenza a stipulare (ad es., senza rispettare nei
dettagli il procedimento di ratifica). Le norme interne, difatti, non
possono essere invocate come causa giustificativa per l’inosservanza
degli obblighi internazionali assunti da uno Stato, a meno che non si
tratti di disposizioni talmente note e importanti (ad es., di rango

65
costituzionale) che le altre parti contraenti avrebbero comunque potuto
rilevarne la violazione.

5. Si è detto che per poter rappresentare validamente lo Stato


nell’ambito di un negoziato, l’agente diplomatico incaricato deve esibire
il documento recante i pieni poteri a lui conferiti. Qualora, tuttavia,
questi abbiano formato oggetto di specifiche restrizioni (vale a dire che,
per ragioni politiche interne, lo Stato rappresentato, dopo il
conferimento dei pieni poteri, abbia unilateralmente deciso di limitarne
l’oggetto o il contenuto), la loro violazione (cd. eccesso di potere) non
può essere invocata come causa di invalidità del trattato, a meno che
tali restrizioni non fossero state notificate alle altre parti contraenti
prima della manifestazione del consenso dello Stato (art. 47).
Si tratta di un’applicazione pratica del principio del l e g i t t i m o
affidamento: il plenipotenziario si presume, fino a prova contraria,
pienamente titolare dei poteri di rappresentanza a lui conferiti.
Qualsiasi limitazione a detti poteri deve essere portata a conoscenza
degli altri Stati contraenti prima dell’avvio dei negoziati e, comunque,
della conclusione dell’accordo, altrimenti sarà inopponibile e non potrà
essere invocata come causa di invalidità.

6. L’errore può costituire causa di invalidità di un trattato solo quando


ricade su un fatto o una situazione ritenuta esistente al momento della
stipulazione che ha costituito la base essenziale del consenso a
vincolarsi da parte dello Stato che lo invoca (art. 48, par. 1). Questo,
però, non deve aver contribuito al suo verificarsi (art. 48, par. 2).
In sostanza, uno Stato può chiedere l’annullamento di un trattato
quando, per cause indipendenti dalla sua volontà, abbia ritenuto
esistente un elemento di fatto o di diritto, sul quale ha fondato il
proprio consenso, che, invece, non era tale. La dottrina definisce tale
errore essenziale (perché incide in modo fondamentale sulla
formazione del consenso) e scusabile (perché il suo verificarsi non
dipende dalla condotta dello Stato che lo invoca).

66
Un errore che ricade esclusivamente sulla formulazione del testo (cd.
errore materiale) non incide mai sulla validità del trattato ed è
sanabile attraverso una specifica procedura di correzione prevista
dall’art. 48, par. 3 della Convenzione di Vienna.

7. Qualora uno Stato sia stato indotto a concludere un accordo


internazionale dal comportamento fraudolento di un altro Stato che ha
partecipato ai negoziati, può invocare il raggiro subito (cd. dolo) come
causa di invalidità (art. 49). Anche in questo caso, il consenso dello
Stato non è libero, ma viziato da errore provocato dalla condotta sleale
di un altro Stato.
Parimenti, uno Stato può invocare l’invalidità del trattato qualora il suo
consenso sia stato ottenuto mediante la corruzione del proprio
rappresentante da parte di un altro Stato che ha partecipato ai
negoziati (art. 50).

8 . La v i o l e n z a esercitata per mezzo di atti o di minacce sul


rappresentante (art. 51) o sullo Stato (art. 52) determina l’invalidità
assoluta del trattato.
Deve trattarsi di violenza implicante la minaccia o l’uso della forza, in
violazione dei principi di diritto internazionale sanciti dalla Carta delle
Nazioni Unite (art. 2, par. 4, della Carta) e non di una semplice
violenza economica (frutto di pressioni finalizzate, in caso di mancata
stipulazione, all’applicazione ad es., di sanzioni commerciali).
Quest’ultima, pur essendo considerata con sfavore dagli Stati parti
della Convenzione di Vienna (la condanna di tale prassi ha formato
oggetto di un’apposita Dichiarazione allegata alla Convenzione), non
configura un’ipotesi di nullità.
Le fattispecie in commento (la violenza sullo Stato o sul rappresentante)
differiscono dalle altre per la loro gravità. Anche in questi casi, infatti, il
consenso dello Stato non è prestato liberamente. Tuttavia, l’origine di
tale illecito condizionamento non risiede in un errore, in un raggiro o in
un’ipotesi di corruzione, che, se accertati, possono giustificare
l’annullamento del trattato su richiesta dello Stato interessato, bensì

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nella violazione di una norma imperativa che vieta il ricorso alla
minaccia o all’uso della forza nelle relazioni internazionali.
Sicché, oltre ad incidere sulla manifestazione del consenso, tale
violazione colpisce l’intero processo di formazione del trattato,
determinandone la nullità assoluta, ossia l’inesistenza sul piano
giuridico. Pertanto, tali fattispecie di nullità non sono mai sanabili e
sono invocabili da qualsiasi Stato appartenente alla comunità
internazionale.
Per estensione, a norma dell’art. art. 53 della Convenzione di Vienna,
ogni accordo che, al momento della sua conclusione, risulti in contrasto
con una norma imperativa del diritto internazionale (ius cogens) è
nullo.
Si è già trattato di questa fattispecie con riferimento ai rapporti tra
diritto pattizio e norme imperative (lezione n. 10). Queste ultime
rappresentano un limite formale invalicabile rispetto alla libertà di
autoregolamentazione degli interessi da parte degli Stati. Perciò,
qualora un accordo internazionale sia concluso in violazione di norme
imperative, esso risulterà invalido in modo assoluto e chiunque potrà
far valere tale situazione, comportandosi come se detto accordo non
fosse mai esistito.

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Lezione n. 17

Le cause di sospensione ed estinzione degli accordi internazionali

1. Dopo aver analizzato il procedimento di formazione e modifica degli


accordi e le condizioni alle quali può invocarsi la loro invalidità, occorre
prendere in considerazione le situazioni giuridiche che determinano la
sospensione o l’estinzione degli accordi internazionali. Si tratta di
situazioni fisiologiche o patologiche, da cui dipende la cessazione,
temporanea o definitiva, dell’efficacia di un accordo.
In particolare:
- ha luogo la sospensione di un accordo internazionale quando, in
conformità alle relative disposizioni, o per consenso unanime, i suoi
effetti cessano temporaneamente di essere prodotti (art. 57 e ss.);
- un accordo internazionale, invece, si estingue quando, per ragioni
legate alla volontà delle parti o da esse indipendenti, cessa di produrre i
suoi effetti definitivamente (art. 54 e ss.).

2. Per ragioni di chiarezza espositiva, si prenderanno in esame solo le


cause di estinzione degli accordi internazionali. Queste possono essere
riconducibili alla volontà delle parti contraenti, ovvero esserne del
tutto indipendenti.
Nel primo gruppo figurano:
- la denuncia o il recesso;
- la risoluzione per inadempimento;
- la condizione risolutiva e il termine finale;
- l’abrogazione (espressa o tacita) e la novazione.
Tra le cause di estinzione indipendenti dalla volontà delle parti
figurano, invece:
- l’impossibilità sopravvenuta;
- l’estinzione di uno Stato parte;
- il mutamento fondamentale delle circostanze;
- la sopravvenienza di una norma imperativa.

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3. Una o più norme di un trattato internazionale possono stabilire a
quali condizioni gli Stati contraenti possono cessare di far parte del
trattato per loro iniziativa.
Tale facoltà concessa agli Stati prende il nome di denuncia (o di
recesso, qualora si tratti di accordi istitutivi di organizzazioni
internazionali) ed è regolata da una specifica procedura stabilita nel
trattato medesimo. Generalmente, la parte che intenda denunciare (o
recedere da) un accordo è tenuta a notificalo alle altre parti almeno
dodici mesi prima e sarà tenuta ad estinguere i rapporti instaurati con
le altre parti in forza dell’accordo secondo regole concordate.
Qualora un accordo non preveda espressamente la facoltà di denuncia
da parte degli Stati, il relativo esercizio è illegittimo (perché le parti, così
facendo, verrebbero meno ai loro obblighi), a meno che tale possibilità
non sia comunque riconducibile alla volontà delle parti o alla natura
dell’accordo (art. 56).
La denuncia, infine, determina l’estinzione immediata di un trattato
bilaterale. Nei trattati multilaterali, tale effetto è rimesso alla volontà
delle altre parti contraenti, le quali possono liberamente decidere di
continuare ad applicare il trattato anche dopo la denuncia di una di
esse.

4. La «violazione sostanziale» del trattato da parte di uno Stato


legittima le altre parti ad invocare tale violazione come causa di
estinzione del trattato (art. 60).
Per «violazione sostanziale» si intende:
- «un ripudio del trattato non autorizzato» dalla Convenzione di Vienna;
- «la violazione di una disposizione essenziale per il raggiungimento
dell’oggetto e dello scopo del trattato».
Sono queste ipotesi riconducibili alla fattispecie della risoluzione per
inadempimento: quando una parte dichiari di non voler più rispettare
un accordo al di fuori delle eventuali cause di recesso ivi previste (o
comunque ammesse dalla Convenzione di Vienna), ovvero si comporti
in modo da non rispettare le norme essenziali dell’accordo, le altre parti
sono legittimate a chiederne l’estinzione per inadempimento. Viene

70
meno, difatti, l’equilibrio tra le prestazioni reciproche che gli Stati si
sono impegnati ad eseguire al momento della ratifica dell’accordo.

5. Si definisce condizione risolutiva ogni avvenimento futuro e


incerto da cui le parti di un trattato fanno dipendere la sua estinzione.
Al verificarsi della condizione, pertanto, il trattato si estinguerà ipso
iure, mentre se essa non si verifica il trattato continuerà a produrre i
suoi normali effetti.
Ad esempio, le parti di un accordo internazionale avente ad oggetto la
navigazione su un corso d’acqua possono stabilire che se il livello
dell’acqua dovesse scendere al di sotto di una certa soglia, l’accordo
cesserà di produrre effetti. Parimenti, le parti di un accordo
multilaterale possono stabilirne sin dall’origine l’estinzione se, in
seguito alla denuncia di alcuni Stati, il numero delle parti dovesse
ridursi al di sotto di una certa cifra.
Si definisce, invece, termine finale l’avvenimento futuro e certo (ad
esempio, una data fissa) che le parti possono indicare nel trattato, al
sopraggiungere del quale il trattato si estinguerà automaticamente.

6. Un trattato internazionale si estingue, infine, quando tutte le parti


contraenti concludono successivamente un nuovo trattato:
- avente ad oggetto esclusivamente le modalità di estinzione del
precedente (cd. abrogazione espressa);
- avente lo stesso oggetto, ma le cui disposizioni sono del tutto
incompatibili con quelle del precedente (abrogazione tacita);
- avente lo stesso oggetto, ma in cui si affermi espressamente che
questo è disciplinato solo in base al nuovo trattato (novazione).

7. Le cause di estinzione indipendenti dalla volontà delle parti


configurano situazioni patologiche, al verificarsi delle quali la
Convenzione di Vienna stabilisce, come conseguenza, la cessazione
degli effetti dell’accordo.
Si può invocare, così, l’impossibilità sopravvenuta di dare
esecuzione al trattato come causa di estinzione se essa risulta «dalla

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scomparsa o dalla distruzione definitiva di un oggetto indispensabile alla
esecuzione del trattato» (art. 61). Ad esempio, se un accordo
internazionale ha ad oggetto il commercio di un determinato prodotto
naturale che, a causa di una calamità, cessa di esistere, ognuna delle
parti potrà invocarne l’estinzione per la sopravvenuta impossibilità di
darvi esecuzione.
Va precisato, però, che l’impossibilità sopravvenuta non configura una
causa di estinzione del trattato se deriva dalla violazione di un obbligo
del trattato, o di altro obbligo internazionale, perpetrata dalla parte
che la invoca a danno di un’altra parte del trattato.

8. Nei trattati internazionali bilaterali, l’estinzione di uno Stato parte


(v. lezione n. 18), non seguita dal subentro nel trattato da parte dello
Stato successore accettata dalla controparte, determina l’estinzione
immediata del trattato.
Tale causa di estinzione attiene alle vicende successorie che possono
riguardare le parti contraenti. Per effetto di un cambiamento del
relativo status soggettivo, uno Stato parte può, difatti, estinguersi
formalmente (ad es., per smembramento, o annessione da parte di un
altro Stato). In questi casi, lo Stato successore può subentrare
nell’accordo solo manifestando una volontà conforme e se la sua
“candidatura” è accettata dalla controparte.
Nei trattati multilaterali, invece, l’estinzione di uno Stato parte
determina l’estinzione dell’accordo solo per effetto della volontà delle
altre parti contraenti.

9. Anche il mutamento fondamentale delle circostanze esistenti al


momento della conclusione di un trattato (art. 62) può dar luogo
all’estinzione del medesimo, ma solo a determinate condizioni.
Tale situazione si verifica quando un evento non previsto al momento
della conclusione dell’accordo (ad esempio, lo scoppio di un conflitto)
incida sulla relativa esecuzione al punto che la parte che lo invoca non
avrebbe ratificato l’accordo se avesse conosciuto in anticipo detto
evento.

72
La fattispecie in commento è di difficile inquadramento, poiché la sua
invocazione si presta facilmente ad abusi. Pertanto, la norma della
Convenzione che la prende in esame è formulata in senso negativo.
In altre parole, il mutamento fondamentale delle circostanze non può
essere invocato da uno Stato parte come causa di estinzione, a meno
che:
- dette circostanze non costituissero una base essenziale del consenso
delle parti a vincolarsi al trattato e che
- ciò abbia determinato una trasformazione radicale della portata degli
obblighi nascenti dal trattato.
In ogni caso, uno Stato non può invocare il mutamento fondamentale
delle circostanze se questo deriva dalla violazione di un obbligo del
trattato, o di altro obbligo internazionale, a lui imputabile.

10. A norma dell’art. 64 della Convenzione di Vienna, infine, «in caso di


sopravvenienza di una nuova norma imperativa di diritto
internazionale generale, qualsiasi trattato esistente che sia in conflitto
con tale norma diviene nullo e si estingue».
Trattasi di una disposizione “speculare” rispetto a quella di cui all’art.
53 della Convenzione, volta a regolare i rapporti tra le fonti pattizie e le
norme di ius cogens. A differenza della precedente ipotesi, tuttavia, in
questo caso la nullità che dà luogo all’estinzione del trattato opera ex
nunc. Ciò in quanto, al momento della sua conclusione, il trattato è
valido ed efficace, non essendosi ancora formata la norma imperativa
con esso contrastante. Solo dal momento in cui detta norma sarà
pienamente operativa il trattato potrà essere dichiarato nullo, ma
resteranno salvi gli effetti già prodotti fino a quel momento.

73
Lezione n. 18

La successione degli Stati negli accordi internazionali

1. Come anticipato nella scorsa lezione, gli Stati sono interessati da


vicende attinenti alla loro esistenza, le quali rilevano necessariamente
per il diritto internazionale.
Tali vicende possono determinare l’estinzione di alcuni Stati e la
creazione di nuovi (per scissione, smembramento, fusione, annessione,
ecc.).
Si tratta, allora, di stabilire quali regole si applicano in simili situazioni,
affinché gli Stati successori possano eventualmente subentrare nei
rapporti giuridici già instaurati dai loro predecessori.
Per successione degli Stati negli accordi internazionali si intende,
quindi, l’insieme di regole che disciplinano le modalità di subentro dello
Stato successore a quello predecessore in una determinata categoria di
accordi internazionali.

2. Le regole consuetudinarie che disciplinano la successione degli Stati


negli accordi internazionali sono state codificate nella Convenzione
sulla successione degli Stati nei trattati, conclusa sempre a Vienna
nel 1978 ed entrata in vigore nel 1996.
Questa si basa su due principi fondamentali, la cui applicazione
incontra, in casi determinati, una serie di deroghe. Si tratta:
- della tabula rasa e
- della mobilità delle frontiere.
In forza del principio della tabula rasa, «uno Stato di nuova
indipendenza non è obbligato a mantenere in vigore, o a diventare parte
di alcun trattato per il solo fatto che alla data della successione tra Stati
il trattato era in vigore nel territorio a cui la successione tra Stati si
riferisce» (art. 16).
Ciò significa che gli Stati di nuova indipendenza non possono mai
ritenersi vincolati, senza il loro consenso, ai trattati stipulati dagli Stati
loro predecessori.

74
Uno Stato di nuova indipendenza si forma per effetto di alcune
particolari vicende successorie. Ad esempio, in seguito al processo di
decolonializzazione, ovvero in seguito al distacco da uno Stato in cui
esso era precedentemente inglobato, o ancora in conseguenza dello
smembramento o della dissoluzione dello Stato centrale o di una
federazione (si pensi all’U.R.S.S.).
Per il principio di mobilità delle frontiere, quando una porzione del
territorio di uno Stato entra a far parte di un altro Stato, i trattati in
vigore per lo Stato predecessore cessano di avere efficacia e quelli in
vigore per lo Stato successore si estendono anche a tale nuova
porzione, salvo che «risulti dal trattato o sia altrimenti stabilito che
l’applicazione del trattato a tale territorio sarebbe incompatibile con il suo
oggetto e il suo scopo o muterebbe radicalmente le condizioni per la sua
efficacia» (art. 15).
Sicché, in caso di annessione di una porzione del territorio di uno
Stato da parte di un altro Stato, o di cessione di parte del territorio di
uno Stato ad un altro (ad es., la Corsica), i trattati di cui è parte
quest’ultimo avranno efficacia anche nella nuova porzione di territorio,
a meno che ciò non si riveli incompatibile con il loro oggetto e il loro
scopo, ovvero le condizioni di applicabilità mutino radicalmente.

3. Fanno eccezione al principio della tabula rasa gli accordi di confine


(art. 11) e i cd. trattati localizzabili, da cui discendono «obblighi
riguardanti l’uso di territori, o limiti al suo uso», ovvero «diritti stabiliti…
a favore di un territorio di uno Stato straniero [o «di un gruppo di Stati», o
«di tutti gli Stati»] e considerati connessi con i territori in questione» (art.
12).
Esempio di trattato localizzabile è quello avente ad oggetto le regole di
navigazione e utilizzo commerciale di un corso d’acqua comune a più
Stati, il funzionamento di una diga, ecc.
Tale deroga è però inapplicabile ai trattati «riguardanti l’installazione di
basi militari straniere sul territorio a cui la successione tra Stati si
riferisce» (art. 12, par. 3). Questi, difatti, pur essendo a stretto rigore
qualificabili come trattati localizzabili, non ricadono nel regime

75
eccezionale anzidetto, poiché lo Stato di nuova formazione avrà sempre
diritto a rinegoziare con lo Stato titolare della base militare le condizioni
di ospitalità, ovvero a rifiutarne la presenza sul proprio territorio.
Rispetto alle esigenze di conservazione dello status quo, che sono alla
base della deroga stabilita per i trattati localizzabili, in questo caso sono
da ritenersi prevalenti esigenze di natura politica.

4. La Convenzione di Vienna (art. 8) stabilisce, infine, che gli accordi


conclusi tra lo Stato predecessore e quello successore per la
devoluzione di diritti e obblighi derivanti dalla partecipazione a trattati
internazionali non hanno effetto nei confronti delle altre parti
contraenti senza il loro consenso.
La norma rispecchia in pieno il principio volontaristico: qualora uno
Stato subentri ad un altro in forza di idonea vicenda successoria,
qualsiasi accordo tra i due Stati finalizzato a stabilire a quali trattati lo
Stato successore intenda partecipare non avrà effetto per gli Stati
“terzi”, cioè per gli Stati che abbiano stipulato detti trattati con lo Stato
predecessore. Il subentro dello Stato successore potrà avvenire, quindi,
solo con il consenso di questi.

76
IV modulo

L’adattamento del diritto interno al diritto internazionale

Lezione n. 19

La nozione di adattamento. Le teorie moniste e quelle dualiste

1 . Nel presente modulo si tratterà dei modi in cui il diritto


internazionale è recepito negli ordinamenti nazionali, allo scopo di
consentire che produca i suoi effetti al loro interno. È evidente, difatti,
che, se così non fosse, l’intera produzione giuridica internazionale
(norme consuetudinarie, pattizie, ecc.) sarebbe destinata ad avere
efficacia esclusivamente nell’ordinamento internazionale mentre gli
Stati, nei rispettivi ordinamenti, continuerebbero ad applicare solo le
norme prodotte dai rispettivi Parlamenti, senza tener conto di quanto
stabilito in sede internazionale. Il che, in buona sostanza, renderebbe
vana l’intera attività di cooperazione diplomatica e i suoi effetti positivi
sulla stabilità delle relazioni internazionali.
Perciò, ogni ordinamento statale è provvisto delle disposizioni
necessarie a recepire le norme di diritto internazionale (così come quelle
di altri ordinamenti stranieri), e renderle, così, pienamente efficaci e
operative.
Si definisce, quindi, adattamento il procedimento finalizzato a
consentire che le norme giuridiche estranee ad un ordinamento (perché
prodotte al di fuori di questo: cd. fonti extra ordinem) possano trovare
applicazione e produrre effetti al suo interno.
Il procedimento di adattamento è necessario in quanto si ritiene che
nessun ordinamento sovrano sia tenuto a riconoscere ed attribuire
efficacia ai meccanismi di produzione giuridica propri di altri
ordinamenti. Tale assunto, a sua volta, presuppone che gli ordinamenti
giuridici nazionali e internazionale siano tra loro separati e distinti.

77
2. Secondo la teoria monista proposta da Hans Kelsen, esisterebbe un
unico ordinamento universale cui farebbero capo tutti i rapporti
giuridici, disciplinati in base alle norme dell’ordinamento di volta in
volta applicabili.
Così, a seconda del luogo, del tempo, delle caratteristiche specifiche e
dei soggetti titolari, un rapporto giuridico sarà regolato da una o più
norme, prodotte secondo un determinato procedimento (da un
Parlamento nazionale, in via consuetudinaria, ecc.), le quali,
automaticamente, escluderanno l’applicazione di tutte le altre.
In questa ipotesi, non sarebbe necessario alcun procedimento di
adattamento, dal momento che, qualunque sia il meccanismo di
produzione giuridica riconosciuto dall’ordinamento, le norme così
prodotte saranno le uniche applicabili ai rapporti giuridici
corrispondenti, escludendosi ogni possibile sovrapposizione o
concorrenza tra fonti diverse.

3. Tale impostazione non è, tuttavia, quella correntemente accolta. Si è


detto che l’adattamento postula l’esistenza di una pluralità di
ordinamenti giuridici tra loro separati e distinti.
È questo il fondamento della teoria dualista (o pluralista) che, a
differenza della precedente, muove dal presupposto che ogni
ordinamento configuri un centro autonomo di produzione giuridica. Ne
consegue che, qualora si intendano applicare all’interno di un
ordinamento norme prodotte in un altro, sarà necessario stabilire uno o
più procedimenti giuridici di mutuo riconoscimento.
Negli ordinamenti giuridici nazionali che accolgono la teoria dualista
(come è il caso dell’ordinamento italiano), l’adattamento al diritto
internazionale implica la definizione di procedimenti idonei a recepire:
- le fonti di natura consuetudinaria;
- le fonti di natura pattizia;
- le fonti di terzo grado.
In buona sostanza, per ogni categoria di fonti internazionali, date le
differenti caratteristiche, è necessario prevedere idonei meccanismi di

78
adattamento, così da recepirle attribuendo loro un rango adeguato agli
effetti che dovranno eventualmente spiegare.
Ciò non toglie, peraltro, che un ordinamento nazionale si possa dotare
di un unico procedimento di adattamento, valido per tutte e tre le
categorie precitate.
Quello che conta maggiormente, in effetti, è garantire la massima
corrispondenza tra la norma internazionale da recepire e la norma
interna di adattamento, onde evitare che l’intero procedimento risulti
inadeguato al fine per il quale è stato concepito.
Parimenti, appare necessario preservare l’efficacia delle norme
internazionali recepite rispetto ad eventuali norme interne
successivamente prodotte, aventi il medesimo oggetto, ma differente
disciplina. In difetto, ogni Stato potrebbe, a suo piacimento, eludere gli
impegni internazionali in precedenza assunti mediante l’adozione di
una nuova regolamentazione unilaterale dal contenuto incompatibile.
Si vedrà nelle prossime lezioni come tale rischio sia opportunamente
scongiurato.

79
Lezione n. 20

Il procedimento ordinario e il procedimento speciale di adattamento

1. Una volta chiarito cosa si intenda per adattamento e quale sia la


relativa funzione, occorre analizzare le concrete modalità attraverso cui
esso viene realizzato nell’ordinamento italiano.
Va detto, anzitutto, che l’adattamento del diritto interno al diritto
internazionale può essere attuato secondo una duplice modalità.
Esistono, difatti, il procedimento ordinario e quello speciale di
adattamento. Entrambi trovano applicazione nel nostro ordinamento,
con esiti differenti.

2. Il procedimento ordinario prevede che la norma extra ordinem


venga recepita mediante la sua riformulazione integrale all’interno di
una fonte tipica dell’ordinamento (legge, regolamento, ecc.).
In altre parole, un accordo internazionale è recepito mediante
procedimento ordinario quando il relativo testo è riprodotto in un atto
tipico dell’ordinamento recipiente (ad es., una legge). All’esito del
procedimento, si avranno due atti diversi dal medesimo contenuto, ma
la legge sostituirà integralmente l’accordo e sarà applicata in luogo di
questo all’interno dell’ordinamento.
Il procedimento speciale prevede, invece, che la fonte
dell’ordinamento si limiti a ordinare l’osservanza della norma extra
o r d i n e m, rinviando direttamente a questa per stabilirne il
contenuto. In questo caso, non è necessaria la riformulazione delle
norme internazionali nell’atto interno, poiché questo rinvia
immediatamente al contenuto della fonte internazionale.
Pertanto, mentre nel procedimento ordinario l’atto interno di
recepimento avrà il medesimo contenuto dell’atto internazionale
recepito, in quello speciale esso conterrà esclusivamente la norma (o le
norme) di rinvio.

80
3. Il ricorso al procedimento ordinario postula che la fonte extra
ordinem e quella interna di recepimento rimangano del tutto separate.
Pertanto, le vicende che interessano l’una (interpretazioni, modifiche,
abrogazione) non sono in grado di riverberarsi automaticamente
sull’altra.
Più precisamente, con il procedimento ordinario si vengono a creare
due fonti distinte, ciascuna applicabile nel proprio ordinamento.
Pertanto, tutto ciò che accade alla fonte internazionale (ad esempio, la
sua abrogazione) rimane estraneo alla fonte interna di recepimento,
che, all’atto della sua formazione, ha il medesimo contenuto della
prima, ma, da quel momento in poi, produce effetti autonomi.
Tale caratteristica rende il ricorso al procedimento ordinario
decisamente più problematico e, perciò, meno frequente. Tuttavia,
quando la norma extra ordinem da recepire non è auto-esecutiva (self-
executing), il ricorso al procedimento ordinario diviene obbligatorio.
Ciò accade, essenzialmente, in tre casi:
1. quando la norma non ha contenuto immediatamente precettivo
e deve essere attuata nell’ordinamento di recepimento (ad es., quando
la norma internazionale è eccessivamente generica e deve essere
specificata in sede di recepimento);
2. quando la norma non è sufficientemente precisa e deve essere
integrata nell’ordinamento di recepimento (ad es., quando la stessa
norma internazionale prevede che la fonte interna di recepimento
provveda al suo completamento, in modo da renderla efficace);
3. quando la norma contiene precetti alternativi e l’ordinamento
di recepimento è chiamato ad optare per uno di essi.

4. A differenza del procedimento ordinario di adattamento, quello


speciale si realizza mediante rinvio. Questo può essere:
- formale (detto anche mobile, dinamico, non recettizio) o
- materiale (detto anche statico, fisso, recettizio).
Il rinvio formale è il procedimento mediante il quale la norma
dell’ordinamento recipiente si riferisce direttamente alla fonte extra
ordinem. Esso consente, quindi, di dare rilievo a tutte le disposizioni di

81
volta in volta prodotte dalla fonte destinataria del rinvio, alle loro
possibili modifiche, integrazioni, ecc. In ciò risiede il suo carattere
“dinamico”.
In altri termini, attraverso il procedimento di rinvio formale, la norma
interna, nell’attribuire rilevanza giuridica all’intera categoria di fonti
extra ordinem da recepire (ad es., «…alle norme di diritto internazionale
generalmente riconosciute»), crea, di volta in volta, nell’ordinamento
recipiente le corrispondenti norme di adattamento.
Il rinvio materiale è, invece, il procedimento con il quale la norma
dell’ordinamento recipiente dà ingresso ad una specifica norma (o
gruppo di norme) extra ordinem (ad es., «la Convenzione sul diritto dei
trattati, conclusa a Vienna nel 1969…», ovvero «il divieto dell’uso della
forza, come sancito dall’art. 2, par. 4 della Carta delle Nazioni Unite…»).
In tal caso, si determina, l’incorporazione della norma oggetto del
rinvio in quella rinviante, sicché quest’ultima rimane indifferente ad
ogni eventuale successiva modifica della prima. Perciò, a differenza
dell’ipotesi precedente, la norma recipiente e quella recepita divengono
un unicum inscindibile, dotato di efficacia autonoma.

82
Lezione n. 21

L’adattamento al diritto internazionale generale ex art. 10, 1° comma,


Cost.

1. L’ordinamento giuridico italiano privilegia il ricorso al procedimento


speciale di adattamento, di preferenza utilizzato sia per le norme di
diritto internazionale generale, sia per quelle di natura convenzionale.
In particolare, il recepimento delle norme consuetudinarie avviene
tramite la disposizione di cui all’art. 10, 1° comma, della Costituzione.
Essa recita:
«L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme di
diritto internazionale generalmente riconosciute».
Si tratta di una disposizione avente carattere di fonte sulla produzione,
mediante la quale le norme di diritto internazionale generale, al
momento della loro formazione, entrano automaticamente a far parte
dell’ordinamento giuridico italiano.
L’art. 10, 1° comma, Cost. è stato definito «t r a s f o r m a t o r e
permanente» (Perassi), perché consente di recepire le norme di diritto
internazionale generale senza bisogno di alcuna ulteriore procedura di
adattamento formale.
La norma, quindi, reca in sé un procedimento di adattamento
speciale mediante rinvio mobile, di tipo automatico, continuo e
completo, attribuendo efficacia interna a tutte le norme
consuetudinarie, presenti e future, che l’ordinamento internazionale è
in grado di produrre, nonché a tutte le modifiche che tali norme
possono subire.
In buona sostanza, l’adattamento si realizza in concomitanza alla
formazione della norma consuetudinaria nell’ordinamento
internazionale. Non appena la norma è ritenuta pienamente operativa
nel proprio ordinamento, mediante la disposizione costituzionale in
commento essa risulterà applicabile anche nell’ordinamento italiano.

83
2. Le norme generali introdotte mediante adattamento automatico
devono, quindi, considerarsi vigenti all’interno dell’ordinamento italiano
dal momento in cui e fino a quando esse operano nell’ordinamento
internazionale.
Poiché la norma di adattamento è contenuta nella Costituzione, anche
le norme internazionali introdotte per il tramite di tale norma godono
del medesimo rango.
Ciò significa che le norme internazionali consuetudinarie, nel nostro
ordinamento, sono formalmente parificate a quelle costituzionali.
Perciò, in caso di eventuale contrasto con le norme interne della
Costituzione – ipotesi prettamente teorica, ma, in linea di principio,
possibile – la ricomposizione delle antinomie potrebbe (anzi, dovrebbe)
risolversi a favore delle prime.
Tuttavia, per scongiurare la possibilità che dal recepimento di talune
norme consuetudinarie discenda un effetto di instabilità
dell’ordinamento (ad es., dell’assetto istituzionale, o del principio
democratico, ecc.), si ritiene che la salvaguardia dei principi supremi
della Costituzione, sui quali si fonda il nostro ordinamento, sia da
considerarsi una finalità prevalente anche rispetto all’osservanza di
eventuali precetti internazionali incompatibili.
Seguendo un ragionamento parzialmente diverso, parte della dottrina
ritiene che, solo in caso di conflitto tra norme internazionali introdotte
ex art. 10, 1° comma, Cost. e leggi ordinarie successivamente emanate,
le prime debbano risultare prevalenti, per la loro natura di cd. “fonti
interposte” (collocate, cioè, in posizione intermedia tra le fonti di rango
ordinario e quelle di rango costituzionale). Sicché, una legge ordinaria
in contrasto con una norma internazionale generale sarà viziata da
illegittimità costituzionale e potrà essere annullata dalla Corte
costituzionale.
Diversamente, quando il conflitto riguardi norme internazionali generali
e disposizioni costituzionali, esso dovrà risolversi mediante una
ricomposizione in via interpretativa, ovvero riconoscendo la prevalenza
dei precetti costituzionali.

84
3. L’adattamento automatico ex art. 10, 1° comma, Cost. consente –
come detto – di recepire nel nostro ordinamento tutte le norme
consuetudinarie all’atto della loro formazione, incluse quelle a carattere
imperativo (ius cogens). Per queste ultime valgono le medesime
considerazioni svolte in precedenza circa i criteri e le modalità di
ricomposizione di eventuali conflitti.
Secondo un’autorevole opinione dottrinaria (Quadri), peraltro, l’art. 10,
1° comma sarebbe utilizzabile anche ai fini del recepimento delle norme
pattizie e di terzo grado.
Ciò in quanto, tale norma, nel consentire l’adattamento
dell’ordinamento italiano al precetto pacta sunt servanda, di natura
consuetudinaria, ammetterebbe implicitamente l’ingresso, per la
medesima “strada”, di tutte le fonti che in tale precetto trovano
legittimazione sul piano giuridico. Vale a dire, anzitutto, gli accordi
internazionali, e, tra questi, quelli contenenti specifici meccanismi di
produzione giuridica, da cui traggono, a loro volta, giuridicità le fonti di
terzo grado.
Pertanto, l’ordinamento italiano sarebbe provvisto di una norma
generale sull’adattamento valida per tutte le categorie di fonti
internazionali suscettibili di essere recepite.
Tale opinione, tuttavia, confligge con il tenore letterale dell’art. 10, 1°
comma, che limita espressamente l’applicabilità del procedimento di
adattamento speciale di cui trattasi alle «norme di diritto internazionale
generalmente riconosciute».

85
Lezione n. 22

L’adattamento agli accordi internazionali

1. A differenza di quanto stabilito dall’art. 10, 1° comma, della


Costituzione per le norme consuetudinarie, nell’ordinamento italiano
non è rinvenibile una corrispondente disposizione sull’adattamento alle
norme pattizie.
Il legislatore nazionale, pertanto, è chiamato a dare esecuzione ai
trattati internazionali secondo il procedimento di adattamento di
volta in volta prescelto.
In altri termini, a differenza del diritto generale, le cui norme vengono
tutte recepite uno actu mediante il procedimento speciale previsto
all’art. 10, 1° comma, ogni volta che lo Stato italiano intende
impegnarsi sul piano internazionale attraverso la stipulazione di un
accordo, dovrà provvedere, secondo il proprio apprezzamento, a dare
esecuzione a tale accordo attraverso un procedimento specifico, la cui
efficacia è limitata a quel determinato accordo.
Solo in casi particolari il legislatore ricorre al procedimento ordinario di
adattamento, che – come detto – prevede la riformulazione del testo del
trattato in una fonte tipica dell’ordinamento (legge, regolamento, ecc.).
Generalmente, invece, l’adattamento agli accordi internazionali si
realizza mediante procedimento speciale di rinvio alla fonte
internazionale da recepire.
È possibile, peraltro, fare ricorso contestualmente ad entrambi i
procedimenti, quando la natura delle norme contenute nell’accordo
internazionale lo richieda.

2. Il procedimento di adattamento ai trattati internazionali più


frequentemente utilizzato è il cd. ordine di esecuzione.
Si tratta di un procedimento di rinvio fisso, attraverso il quale la norma
interna dà rilievo alle disposizioni contenute in una determinata fonte
di produzione internazionale (un qualunque accordo), incorporandole.

86
L’ordine di esecuzione è formulato nei termini seguenti «Piena ed intera
esecuzione è data all’Accordo “…” a decorrere dalla data della sua
entrata in vigore… [segue a tale formula il testo dell’accordo]» ed è
contenuto in un atto normativo tipico dell’ordinamento recipiente (una
legge, un regolamento, ecc.).
Generalmente, l’ordine di esecuzione è contenuto nella stessa legge di
autorizzazione alla ratifica di un accordo internazionale. In questo
caso, l’ordinamento italiano, all’atto di ratificare l’accordo, provvede
anche al suo recepimento. È evidente, peraltro, che l’ordine di
esecuzione non avrà efficacia nel diritto interno finché l’accordo non
entrerà in vigore nell’ordinamento internazionale.

3. In linea di principio, comunque, l’ordine di esecuzione deve essere


contenuto nell’atto normativo interno corrispondente al rango che si
intende attribuire all’accordo internazionale da recepire. Così, se si
tratta di dare esecuzione ad un trattato riconducibile ad una delle
cinque categorie di cui all’art. 80 della Costituzione, sarà necessario
ricorrere ad un atto di rango almeno equivalente a quello mediante il
quale il Presidente della Repubblica è stato autorizzato dal Parlamento
alla ratifica dell’accordo, vale a dire una legge ordinaria o, nei casi più
gravi, una legge costituzionale.
Altrimenti, può farsi ricorso anche ad atti normativi di rango inferiore a
quello legislativo (ad es., un decreto presidenziale o ministeriale),
qualora si voglia attribuire all’accordo internazionale da recepire il
valore di fonte secondaria dell’ordinamento italiano.

4. In definitiva, mediante l’ordine di esecuzione i trattati internazionali


vengono formalmente recepiti nell’ordinamento italiano.
Ciò determina la necessità di coordinarne l’applicazione con quella delle
fonti interne di pari grado, per evitare che la successiva adozione di un
atto normativo confliggente possa condurre all’abrogazione implicita o,
comunque, alla disapplicazione del trattato.
A differenza delle norme consuetudinarie, che vengono
“costituzionalizzate” in virtù del “passaggio” attraverso l’art. 10, 1°

87
comma, Cost. e che, pertanto, una volta recepite, si situano in una
posizione giuridica formale certamente superiore a quella delle leggi
ordinarie, le norme pattizie “coabitano” con le leggi ordinarie, perché il
relativo adattamento avviene proprio mediante una legge.
Si pone, perciò, il problema di stabilire un ordine di prevalenza tra fonti
del medesimo rango – le une di adattamento, le altre interne – valido
nei casi in cui il contenuto di tali fonti dovesse risultare incompatibile.
Fino alla riforma costituzionale del 2001, la Costituzione italiana non
contemplava alcuna disposizione in grado di stabilire con certezza detto
ordine. L’art. 117, 1° comma, Cost. prevede ora che il legislatore
italiano sia costituzionalmente vincolato al «rispetto degli obblighi
internazionali».
Nella lezione successiva si tratterà della portata concreta di tale vincolo.

88
Lezione n. 23

Il rispetto degli «obblighi internazionali» come vincolo alla potestà


legislativa
ex art. 117, 1° comma, Cost.

1. Nella lezione precedente, si è posto il problema di individuare un


criterio di ricomposizione degli eventuali conflitti che possano insorgere
tra due norme, aventi il medesimo rango formale – quello di legge
ordinaria – ma origine diversa, l’una interna (parlamentare), l’altra
internazionale (di adattamento).
Se le due norme in conflitto avessero la medesima origine, il relativo
contrasto si risolverebbe a favore di quella emanata successivamente
(secondo il principio lex posterior derogat priori). Si tratterebbe, cioè, di
un’ipotesi di abrogazione implicita della norma più risalente da parte
di quella più recente.
L’applicazione del criterio cronologico alla situazione descritta in
apertura, tuttavia, potrebbe condurre all’abrogazione (implicita)
unilaterale delle norme di adattamento ad un accordo internazionale
per effetto di una legge interna successivamente emanata. Vale a dire
che lo Stato italiano potrebbe decidere autonomamente di svincolarsi
dal rispetto delle norme di un accordo internazionale non più “gradito”
in modo surrettizio. Esso, cioè, pur rimanendo formalmente obbligato
dall’accordo, sarebbe legittimato ad adottare norme in contrasto con
detto obbligo, qualora lo ritenesse politicamente opportuno.
Ciò determinerebbe lo “svuotamento” del contenuto dell’accordo, la cui
esecuzione all’interno dell’ordinamento italiano sarebbe preclusa
dall’entrata in vigore di una legge successiva confliggente. Con il
risultato che lo Stato italiano non risulterebbe certamente esente da
responsabilità internazionale (v. modulo n. VII), ma impedirebbe a
coloro i quali dovessero beneficiare di eventuali diritti riconosciuti
dall’accordo (ad es., di natura economica) di continuare ad esercitarli
nel proprio ordinamento.

89
2. Per ovviare a tale problema, la riforma costituzionale del 2001 ha
introdotto una disposizione simile a quella già stabilita per le norme
consuetudinarie dall’art. 10, 1° comma.
Precisamente, secondo l’art. 117, 1° comma, Cost., la funzione
legislativa deve essere esercitata nel «rispetto degli obblighi
internazionali». Detto vincolo, pertanto, si pone quale limite alla potestà
legislativa dello Stato e delle Regioni, nei rispettivi ambiti di competenza
materiale.
Ciò implica che l’eventuale adozione di una legge interna in contrasto
con gli impegni precedentemente assunti dallo Stato italiano per effetto
della stipulazione di un accordo internazionale, oltre a violare il diritto
internazionale, configura un’ipotesi di illegittimità costituzionale.
Ogni volta che il legislatore (nazionale o regionale) esercita la propria
potestà è tenuto, quindi, a rispettare gli obblighi internazionali già
assunti dallo Stato italiano, pena l’annullamento delle norme di legge
in conflitto da parte della Corte costituzionale per contrasto con
l’art. 117, 1° comma, Cost.
In definitiva, gli accordi internazionali ratificati ed eseguiti
nell’ordinamento resistono all’abrogazione da parte di leggi interne in
conflitto successivamente emanate.

3. Gli «obblighi internazionali» cui si riferisce la disposizione


costituzionale sono solo quelli derivanti dalla stipulazione di accordi
internazionali. Quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale
generale, difatti, sono già coperti dal dettato dell’art. 10, 1° comma,
Cost.
Si pone, però, il problema di stabilire se tutti gli accordi stipulati dallo
Stato italiano siano idonei a limitare la potestà del legislatore, oppure
solo quelli la cui ratifica è autorizzata con legge del Parlamento ex art.
80 Cost.
La soluzione più coerente a livello sistematico dovrebbe essere la
seconda, poiché è inconsueto che la potestà del legislatore incontri dei
limiti rispetto al contenuto di accordi internazionali recepiti con un atto

90
normativo di rango inferiore. Tuttavia, nel silenzio della norma, ciò non
può essere affermato con certezza.
Si pone, altresì, il problema di stabilire se gli obblighi internazionali che
il legislatore è tenuto a rispettare siano solo quelli negativi (cd. obblighi
di non fare, ad es. di non adottare una legge in conflitto), o anche quelli
positivi (cd. obblighi di fare, ad es. di disciplinare in modo conforme al
diritto internazionale una materia fino a quel momento non regolata).

4. Con le sentenze nn. 347 e 348 del 24 ottobre 2007, la Corte


costituzionale ha affrontato solo in parte i problemi applicativi posti
dall’art. 117, 1° comma, Cost. Tali pronunce sono, comunque,
estremamente importanti perché intervengono per la prima volta a
chiarire le modalità del sindacato di legittimità costituzionale esercitato
dalla Corte in base al parametro normativo anzidetto.
Secondo la Consulta, il nuovo art. 117, 1° comma, Cost., «se da una
parte rende inconfutabile la maggior forza di resistenza delle norme
[internazionali] rispetto a leggi ordinarie successive, dall’altro attrae le
stesse nella sfera di competenza di questa Corte». Senonché, le norme
internazionali non possono ritenersi «incondizionatamente vincolanti ai
fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali, [che] deve
sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dal
rispetto degli obblighi internazionali… e la tutela degli interessi
costituzionalmente protetti» (sentenza n. 348).

91
Lezione n. 24

L’adattamento alle fonti di terzo grado

1. Occorre chiarire, da ultimo, le modalità di adattamento alle fonti di


terzo grado. Queste (ad es., le decisioni del Consiglio di sicurezza
delle Nazioni Unite, o i regolamenti e le direttive comunitarie), come
illustrato in precedenza trattando del sistema delle fonti del diritto
internazionale (lezione n. 11), – traggono la loro giuridicità da specifiche
fonti sulla produzione previste all’interno di accordi internazionali.
Escludendo l’ipotesi del Quadri (secondo il quale tutte le fonti
internazionali vengono recepite per il tramite dell’art. 10, 1° comma,
Cost.), anche per l’adattamento alle fonti di terzo grado si pone
l’alternativa tra procedimento ordinario e procedimento speciale.

2. Al riguardo, va detto che, in linea di principio, l’adattamento


mediante ordine di esecuzione di un trattato recante norme sulla
produzione di fonti di terzo grado (com’è, ad es., l’art. 42 della Carta
delle Nazioni Unite) potrebbe essere ritenuto sufficiente a consentire
anche il recepimento delle fonti prodotte in base a tale meccanismo.
Si tratta, in pratica, di un procedimento di rinvio mobile di secondo
grado, “racchiuso” in un procedimento di rinvio fisso. Attraverso
quest’ultimo si recepisce il trattato, ma, così facendo, si dà rilievo anche
ai relativi meccanismi di produzione giuridica, i quali sono
automaticamente riconosciuti produttivi di fonti di terzo grado aventi
efficacia immediata nell’ordinamento recipiente.
Tuttavia, qualora la fonte di terzo grado non fosse idonea ex se a
produrre effetti nell’ordinamento recipiente, potrebbe essere necessario
riformularne il contenuto in un atto interno, mediante il tipico
procedimento ordinario.

3. Per ciò che concerne la prassi italiana, la Corte costituzionale, nella


sentenza n. 18/1989, ha escluso, anzitutto, che le risoluzioni del
Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite possano costituire fonte di

92
norme di diritto internazionale generale, «pur potendo avere influenza
nella formazione di consuetudini e di accordi conformi al loro contenuto»,
così da essere recepite mediante il procedimento di adattamento
automatico ex art. 10, 1° comma, Cost.
Più in generale, si riscontra un orientamento pressoché uniforme,
tendente a subordinare l’efficacia nel diritto interno delle fonti
internazionali di terzo grado all’adozione di norme ad hoc da parte del
legislatore.
Per l’adattamento alle fonti di terzo grado nell’ordinamento italiano si
privilegia, quindi, il ricorso al procedimento ordinario. Vale a dire che,
tutte le volte che un’organizzazione internazionale (o altro organismo)
produca un atto normativo dotato di efficacia vincolante per gli Stati
membri, lo Stato italiano recepisce tale atto mediante la sua
riformulazione in un provvedimento normativo interno.

4. Tale prassi era tradizionalmente seguita anche per l’adattamento alle


fonti comunitarie cd. derivate (in particolare, i regolamenti). Dopo le
censure della Corte di Giustizia CE (sentenza 15.7.1964), la Corte
costituzionale ha riconosciuto la diretta applicabilità dei regolamenti
comunitari (sentenze 183/1973 e 170/1984) nell’ordinamento italiano,
grazie alla copertura fornita dall’art. 11 Cost., che giustifica le
limitazioni di sovranità derivanti dall’adesione dell’Italia all’ordinamento
delle Comunità europee (ora dell’Unione europea).

93
V modulo

Le immunità dei soggetti internazionali

Lezione n. 25

La nozione di immunità

1. Tra le regole consuetudinarie del diritto internazionale maggiormente


significative e risalenti, figurano le norme sull’immunità degli Stati e
dei loro organi.
Nel diritto internazionale, per immunità deve specificamente intendersi
l’impossibilità di esercitare la potestà giurisdizionale su determinati
rapporti giuridici facenti capo ai soggetti dell’ordinamento.
In altre parole, più che qualificare il soggetto che ne beneficia,
l’immunità internazionale caratterizza il rapporto giuridico di cui tale
soggetto è titolare, rapporto sul quale gli altri soggetti dell’ordinamento
non possono esercitare alcuna potestà giurisdizionale interna allo scopo
di verificarne la legittimità.
Tale peculiarità dell’istituto in commento discende direttamente dalla
struttura paritaria della comunità internazionale. In sostanza, a
differenza degli ordinamenti interni, dove l’immunità è qualificabile
come un privilegio spettante a taluni consociati in ragione, ad esempio,
della funzione da loro svolta (come per i membri del Parlamento) e,
quindi, come un elemento di “verticalizzazione” dei rapporti
intersoggettivi, nel diritto internazionale l’immunità spetta a tutti gli
Stati, per consentire loro di non essere indebitamente aggrediti nelle
rispettive sfere di sovranità.
Così, uno Stato non può condurre un altro Stato innanzi ai propri
Tribunali interni per censurarne l’adozione di atti o il compimento di
condotte che costituiscono manifestazioni della propria sovranità.
Ciò in quanto, essendo tutti gli Stati posti in posizione pariordinata
nell’ordinamento internazionale, nessuno di essi è in grado di esercitare
un sindacato di legittimità interno sugli atti compiuti da altri Stati.

94
Tali atti, perciò, sono immuni dal controllo giurisdizionale spettante ad
ogni Stato nel proprio ordinamento.

2. L’immunità può essere considerata, quindi, una manifestazione


della sovranità. Questa implica, difatti, l’esercizio esclusivo del potere
d’imperio sul proprio territorio e il corrispondente obbligo per tutti gli
altri Stati di astenersi da ogni interferenza.
Secondo la Corte permanente di giustizia internazionale (sentenza
del 7.9.1927 sul caso Lotus), «è un principio accettato dall’ordinamento
giuridico internazionale che uno Stato possiede ed esercita nell’ambito
del suo territorio una giurisdizione (jurisdiction) assoluta ed esclusiva e
che qualsiasi eccezione a questo diritto soggettivo deve essere ricondotta
al consenso, espresso o implicito, dello Stato».
In definitiva, se uno Stato è indipendente e sovrano, nessun altro Stato
potrà sindacare la legittimità dei suoi atti nell’ambito del proprio
ordinamento, a meno che il primo non abbia acconsentito
volontariamente a sottomettersi alla giurisdizione straniera.

3. Nelle successive lezioni si tratterà delle immunità dello Stato e dei


suoi organi. Queste si distinguono in:
immunità in senso stretto, spettante allo Stato (cioè alle sue
-

articolazioni centrali e locali), come soggetto dell’ordinamento


internazionale;
- immunità funzionale (rationae materiae), spettante agli individui-
organi dello Stato per gli atti commessi nell’esercizio delle loro funzioni;
- immunità personale (rationae personae), spettante agli individui-
organi dello Stato per gli atti commessi al di fuori delle loro funzioni
ufficiali.

95
Lezione n. 26

L’immunità degli Stati dalla giurisdizione interna di altri Stati – Parte I

1. Si definisce immunità in senso stretto (cioè propriamente detta)


l’immunità spettante ad uno Stato rispetto alla giurisdizione interna di
uno Stato straniero.
Il riconoscimento di tale immunità determina l’impossibilità di
convenire in giudizio uno Stato straniero innanzi ad un Tribunale
nazionale per gli atti da esso compiuti.
L’immunità in senso stretto ha origini consuetudinarie, in quanto gli
Stati rispettano tale norma in forza di una prassi consolidata (che,
peraltro, nel tempo ha subito alcune importanti evoluzioni), sin dal
momento della formazione della moderna comunità internazionale.
È un portato del principio di sovrana uguaglianza degli Stati, perché
qualifica strutturalmente i rapporti interstatali in senso orizzontale: in
sintesi, poiché tutti gli Stati sono posti giuridicamente sullo stesso
piano, nessuno di essi può ingerirsi negli affari interni di un altro, né
sindacare la legittimità dei suoi atti.
Spetta allo Stato e ai suoi organi rappresentativi di governo, agli enti
territoriali, alle agenzie e agli enti nazionali o locali che agiscono
nell’esercizio di funzioni sovrane.
Attualmente, la disciplina dell’immunità in senso stretto è oggetto della
Convenzione sull’immunità giurisdizionale degli Stati e dei loro
b e n i , promossa dall’Assemblea Generale delle N.U. e dalla
Commissione di diritto internazionale. La Convenzione è stata adottata
il 2.12.2004 e aperta alla firma a New York il 17.1.2005. Non è ancora
in vigore.
La Convenzione di New York codifica in gran parte le regole di diritto
internazionale generale vigenti in materia, introducendo alcune norme
di sviluppo progressivo.

2. Tradizionalmente, l’immunità in senso stretto copriva tutti i rapporti


giuridici facenti capo ad uno Stato straniero (cd. immunità assoluta).

96
Dalla fine del XIX secolo, si fa strada, però, un’interpretazione diversa,
secondo cui l’immunità statale deve essere riconosciuta solo per gli atti
che siano manifestazione di una potestà d’imperio (atti iure imperii) e
non anche per quelli di natura privatistica (atti iure gestionis, o iure
privatorum).
Sono, pertanto, coperti dall’immunità tutti gli atti mediante i quali lo
Stato esercita la propria sovranità (iniziative diplomatiche unilaterali,
atti di guerra, nazionalizzazioni di imprese straniere, ecc.).
Sono, invece, esclusi dall’immunità tutti gli atti attraverso i quali lo
Stato instaura rapporti giuridici di natura privatistica con soggetti
stranieri (acquisti di beni, emissione di titoli finanziari, stipulazione di
contratti, ecc.).
La distinzione in commento è accolta anche nella Convenzione di New
York e rappresenta l’attuale livello di sviluppo della regola
dell’immunità in senso stretto.
Ciò significa che, tradizionalmente, l’immunità statale non conosceva
eccezioni, sicché tutti i rapporti giuridici facenti capo agli Stati erano
coperti da tale norma. Successivamente, in conseguenza
dell’incremento delle relazioni internazionali e, soprattutto, del diverso
ruolo assunto dallo Stato (che agisce talvolta in campo economico come
un imprenditore privato, ovvero come acquirente di beni e servizi forniti
da imprese straniere), si è compreso che non tutti tali rapporti
dovevano rimanere sconosciuti ai Tribunali stranieri, ma potevano
essere da questi legittimamente sindacati.

3 . Tuttavia, non è sempre agevole stabilire in astratto se un


determinato rapporto giuridico sia coperto o meno dall’immunità. In
queste situazioni, gli Stati ricorrono a due modalità di classificazione
diverse:
- quella casistica, in base alla quale spetta al giudice interno il compito
di stabilire di volta in volta se lo Stato del foro possa esercitare la
giurisdizione; in caso negativo, egli si dichiarerà carente di
giurisdizione e non potrà esaminare la questione; in caso affermativo,

97
lo Stato straniero sarà costretto ad assoggettarsi al giudizio del
Tribunale;
- il cd. metodo della lista, in base al quale i rapporti coperti
dall’immunità e/o quelli esenti sono elencati in una legge interna o in
un accordo internazionale che i Tribunali nazionali si limitano ad
applicare senza alcuna valutazione discrezionale.

98
Lezione n. 27

L’immunità degli Stati dalla giurisdizione interna di altri Stati – Parte II

1. Nell’ordinamento italiano, la distinzione tra atti iure imperii e iure


gestionis è rimessa al sindacato giurisdizionale dei Tribunali di volta in
volta competenti (metodo casistico).
Ciò, ovviamente, è causa di qualche incertezza interpretativa, tenuto
conto che le decisioni di un organo giurisdizionale, nel nostro
ordinamento, non vincolano gli altri organi che si occupino
successivamente della medesima questione, fatta salva la funzione
nomofilattica (cioè di interpretazione uniforme) della Corte di
Cassazione. Perciò, un atto giuridico potrebbe essere ritenuto coperto
dall’immunità in un determinato giudizio, mentre in un successivo
giudizio analogo il sindacato del Tribunale potrebbe risultare differente.
D’altro canto, a differenza del metodo della lista, estremamente rigido, il
metodo casistico favorisce l’evoluzione della prassi ed eventuali
modifiche della regola in linea con lo sviluppo delle relazioni
internazionali.
La Corte di Cassazione, nella sentenza 3.2.1996, n. 919, ha chiarito
che l’immunità statale «riguarda solo i rapporti che rimangono del tutto
estranei all’ordinamento interno, o perché quegli Stati o enti agiscono
in altri paesi come soggetti di diritto internazionale, o perché agiscono
quali titolari di una potestà d’imperio nell’ordinamento di cui sono
portatori».

2. L’immunità statale è stata riconosciuta dalla giurisprudenza italiana,


ad esempio, in casi di violazione dei diritti fondamentali dei cittadini
dello Stato del foro (cfr. Corte di Cassazione, sentenza 3.8.2000, n. 530,
relativa alla strage del Cermis) e di adozione di provvedimenti di
moratoria sul pagamento di titoli obbligazionari (global bonds) emessi
da uno Stato e collocati sul mercato internazionale (cfr. Corte di
Cassazione, ordinanza 27.5.2005, n. 11225).

99
Un settore nel quale l’orientamento della giurisprudenza è risultato
piuttosto controverso è quello relativo ai rapporti di lavoro subordinato
alle dipendenze di uno Stato straniero.
Attualmente, si ritiene che le controversie derivanti da tali rapporti non
siano coperte dall’immunità se la prestazione lavorativa si svolge sul
territorio dello Stato del foro (tale orientamento è stato recepito
dall’art. 11, par. 1, della Convenzione di New York). Tuttavia,
l’immunità è comunque invocabile qualora il dipendente (straniero) sia
stato assunto per svolgere attività direttamente riconducibili ad una
funzione pubblica o in altri casi specifici (art. 11, par. 2).
Con l’ordinanza sul caso Ferrini (SS.UU., 11.3.2004, n. 5044) e con
alcune pronunce successive conformi, la Corte di Cassazione ha
inaugurato una nuova giurisprudenza che introduce ulteriori restrizioni
all’applicazione della rgola sull’immunità.
La Corte ha ritenuto, infatti, inapplicabile la regola dell’immunità con
riferimento ad atti iure imperii costitutivi di crimini internazionali.
In sostanza, qualora uno Stato, nell’esercizio di funzioni sovrane,
commetta atti vietati da norme imperative del diritto internazionale
(quali sono, appunto, i crimini internazionali), non potrà invocare
l’immunità giurisdizionale, ma dovrà sottomettersi al giudizio dei
Tribunali dello Stato del foro.
Tale orientamento è però avversato da gran parte della dottrina – che
evidenzia come la pur giusta esigenza di perseguire e reprimere i
crimini internazionali non può condurre, di per sé, ad una
disapplicazione della regola dell’immunità, poiché tali fattispecie hanno
ambiti materiali diversi – e non trova accoglimento nella giurisprudenza
delle Corti internazionali e delle Corti supreme di altri paesi.

3. Sia la Convenzione di New York, sia la precedente Convenzione


europea sull’immunità degli Stati (promossa dal Consiglio d’Europa e
approvata a Basilea il 16.5.1972) accolgono, invece, con modalità
diverse, il metodo della lista.
Tale metodo ha origine nei paesi di common law (è stato recepito, ad
esempio, nel Foreign Sovereign Immunity Act statunitense, del 1976,

100
e nello State Immunity Act britannico, del 1978) e prevede
l’elencazione delle categorie di atti in relazione alle quali lo Stato
straniero gode di immunità, limitando così la discrezionalità dei
Tribunali nazionali nel decidere sulla propria competenza
giurisdizionale nel caso concreto.
In altre parole, i Tribunali interni saranno obbligati ad applicare la
normativa recante i rapporti coperti e quelli esclusi dal beneficio
dell’immunità. Ciò limita drasticamente la funzione interpretativa che,
invece, è alla base del metodo casistico.

4. L’immunità sin qui descritta è l’immunità dalla giurisdizione di


cognizione, per la quale i tribunali nazionali sono tenuti ad astenersi
dall’esercizio della funzione giurisdizionale finalizzata all’accertamento
dei diritti e degli obblighi derivanti dalla titolarità di determinati
rapporti giuridici.
In altre parole, la giurisdizione di cognizione – e i relativi giudizi – è
esercitata allo scopo di accertare l’esistenza di eventuali violazioni di
obblighi e della corrispondente lesione di diritti derivanti
dall’applicazione di una o più norme dell’ordinamento di riferimento.
All’esito, il giudice competente dichiara se vi è stata o meno la predetta
violazione e, in tal caso, può condannare il responsabile a riparare al
danno cagionato.
Tuttavia, se il responsabile non si conforma volontariamente a tale
decisione, gli ordinamenti nazionali – a differenza di quello
internazionale, che non è strutturalmente predisposto per questa
funzione (v. lezioni 1 e 2) – contengono procedure normative idonee a
far eseguire la sentenza di cognizione anche contro la volontà del
responsabile.
Si instaura, quindi, un nuovo giudizio – detto di esecuzione –
finalizzato all’appropriazone coatta, da parte dello Stato, dei beni
(denaro o altri beni da mettere in vendita all’asta) di proprietà del
responsabile in quantità sufficiente a soddisfare il soggetto leso,
all’esito del quale la sentenza originaria sarà stata attuata, nonostante
la resistenza del soggetto che avrebbe dovuto provvedervi.

101
Gli Stati stranieri, tuttavia, in correlazione con l’immunità dalla
giurisdizione cognitiva, godono anche dell’immunità dalla giurisdizione
esecutiva, vale a dire che i loro beni (mobili e immobili) presenti sul
territorio dello Stato del foro non possono essere pignorati (o confiscati),
in esecuzione di sentenze di condanna, senza una preventiva
autorizzazione.

102
Lezione n. 28

L’immunità funzionale

1. Dopo aver analizzato l’immunità in senso stretto, ciè quella che


riguarda direttamente lo Stato come persona giuridica, occorre
prendere in esame le immunità internazionali spettanti ad alcune
persone fisiche, in ragione delle funzioni pubbliche da loro esercitate.
In questo caso, l’immunità configura un vero e proprio beneficio,
consistente in una serie di prerogative concesse dal diritto
internazionale (al pari di quelle concesse dalle leggi interne), allo scopo
di consentire al beneficiario di svolgere le sue funzioni senza
interferenze.
Si definisce, così, immunità funzionale l’immunità spettante agli
individui-organi dello Stato (Capi di Stato e di Governo, Ministri,
agenti diplomatici, funzionari pubblici, ecc.) per tutti gli atti compiuti
nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.

2. La regola dell’immunità funzionale ha origini controverse. Essa viene


ricondotta, alternativamente:
- ad un portato applicativo dell’immunità statale (vale a dire che
discende dal medesimo principio generale par in parem non habet
iudicium e ne rappresenta un corollario);
- al principio del rispetto dell’organizzazione interna degli Stati
stranieri;
- al divieto di ingerenza negli affari interni degli Stati stranieri;
- ad una norma consuetudinaria autonoma che sancisce
l’insindacabilità degli atti compiuti da individui-organi stranieri
nell’esercizio di funzioni ufficiali.
Quale che sia la sua origine, essa ha natura consuetudinaria, pur
essendo stata codificata, in relazione alle sue diverse modalità
applicative, in vari accordi internazionali, alcuni di natura bilaterale,
altri multilaterali.

103
3. L’immunità funzionale può essere invocata esclusivamente in
relazione agli atti compiuti nell’esercizio di funzioni ufficiali. Questa
locuzione è stata interpretata sia restrittivamente, come se fosse riferita
solo agli atti aventi finalità pubblicistiche, sia estensivamente,
ritenendola applicabile a tutti gli atti compiuti mediante l’utilizzo di
strumenti pubblicistici, seppure aventi finalità private (cfr. i casi
Pinochet I e II, House of Lords, sentenze del 25.11.1998 e del
24.3.1999).
Più precisamente, i due casi menzionati avevano ad oggetto la richiesta
di estradizione del dittatore Pinochet per consentirne il rinvio a giudizio
per il compimento di atti di tortura. Nel primo, l’estradizione venne
concessa, sul presupposto che gli atti contestati non fossero atti
riconducibili ad una delle funzioni pubblicistiche di competenza
dell’individuo-organo accusato. Si è dato, quindi, rilievo pressoché
eslcusivo alla natura e allo scopo dell’atto. Nel secondo, invece,
l’estradizione venne negata, perché si ritenne che tali atti, pur non
avendo finalità pubblicistiche in senso stretto, non avrebbero potuto
essere compiuti senza fare ricorso a strumenti di natura pubblicistica.
In altre parole, il dittatore Pinochet potè ordinare la commissione di atti
di tortura solo in quanto Capo di Stato formalmente riconosciuto. Si è
dato, perciò, rilievo prevalente alle modalità con cui tali atti erano stati
compiuti.

4. In ogni caso, l’immunità funzionale non è assoluta, ma può essere


limitata:
1) In via convenzionale, per il compimento di determinati tipi di
illeciti: l’art. 4 della Convenzione per la prevenzione e la
repressione del crimine di genocidio (New York, 9.12.1948) prevede
che gli autori di crimini di genocidio possono essere sottoposti alla
giurisdizione interna degli Stati contraenti «sia che rivestano la qualità
di governanti costituzionalmente responsabili o che siano funzionari
pubblici o individui privati».
2) Per il compimento di determinate attività non autorizzate, vale a
dire non preventivamente concordate tra lo Stato di appartenenza

104
dell’individuo-organo e lo Stato del foro (ad esempio, per missioni non
autorizzate: caso Rainbow Warrior, sentenze del 2.10.1987 e del
30.4.1990).
3) Per il compimento di crimini internazionali, anche se la relativa
fattispecie non sia stat preventivamente configurati in un accordo. Su
tale eccezione, tuttavia, non si è ancora formata un’opinio iuris
uniforme (cfr. la sentenza della Corte internazionale di giustizia del
14.2.2002 sul caso del Mandato d’arresto dell’11.4.2000).

5. Occorre dar conto, infine, di un’ulteriore teoria concernente


l’immunità in senso lato (ossia statale e funzionale insieme). Nei paesi
di common law, infatti, l’immunità degli Stati stranieri e dei loro organi
è tradizionalmente ricondotta alla dottrina dell’Act of State, secondo
cui il potere giudiziario sarebbe sempre incompetente a sindacare la
legittimità degli atti (di Stato) stranieri aventi ad oggetto l’esercizio di
funzioni sovrane. Tale dottrina trova fondamento nel principio di
separazione dei poteri e, pertanto, ha un fondamento costituzionale,
anziché internazionale. La sua applicazione, negli ultimi anni, è
fortemente recessiva.

105
Lezione n. 29

L’immunità personale

1. L’immunità personale è l’immunità spettante ad alcuni individui-


organi dello Stato per gli atti compiuti al di fuori delle loro funzioni
ufficiali.
Scopo dell’immunità personale è di garantire ai soggetti beneficiari
alcune prerogative e consentire loro, così, di svolgere al meglio le
funzioni ufficiali assegnate dallo Stato di appartenenza.
Essa può considerarsi, pertanto, un completamento dell’immunità
funzionale, laddove se quest’ultima ha ad oggetto l’insindacabilità
giurisdizionale degli atti ufficiali, la prima copre tutti gli atti ordinari
compiuti dal soggetto beneficiario durante il suo mandato.
Trattandosi del riconoscimento di prerogative molto ampie, peraltro,
l’ambito applicativo della regola sull’immunità personale è limitato:
- sotto il profilo soggettivo: essa spetta, difatti, solo ai diplomatici, ai
Capi di Stato e di Governo e ai Ministri degli esteri;
- sotto il profilo temporale: essa spetta, difatti, solo per il periodo di
tempo corrispondente alla durata del mandato.
Le prerogative in commento formano oggetto (non esclusivo) della
Convenzione sulle relazioni diplomatiche conclusa a Vienna nel
1961.

2. Sotto il profilo materiale, l’immunità personale corrisponde ad


un’esenzione, non dall’osservanza delle norme dell’ordinamento dello
Stato ospitante, ma dall’accertamento giurisdizionale nei casi di
violazione.
Ciò significa che il beneficiario sarà comunque obbligato a rispettare le
leggi dello Stato ospitante e che ogni violazione di queste potrà essergli
contestata.
Tuttavia, dopo l’eventuale contestazione, non si potrà procedere contro
il responsabile titolare dell’immunità innanzi ai competenti organi
giudiziari. L’immunità personale determina, quindi, l’improcedibilità

106
temporanea nei confronti del beneficiario per le violazioni delle leggi del
paese ospitante.
In particolare, essa si estende:
- alla giurisdizione penale, senza eccezioni;
- alla giurisdizione civile, ad eccezione delle azioni aventi ad oggetto
diritti reali, successioni, attività professionali o commerciali e domande
riconvenzionali promosse dall’avente diritto.
I soggetti che godono dell’immunità personale sono, altresì, esenti dal
pagamento di tributi e imposte, salvo quelle indirette.
In definitiva, come affermato dalla Corte internazionale di giustizia
nella sentenza del 14.2.2002 sul caso del Mandato d’arresto
dell’11.4.2000, l’immunità dalla giurisdizione non implica
l’irresponsabilità penale del beneficiario. Difatti, «mentre l’immunità
dalla giurisdizione ha natura processuale, la responsabilità penale
è una questione relativa alla legge sostanziale. L’immunità
giurisdizionale può impedire lo svolgimento del processo per un
determinato periodo o per determinati reati; non può esonerare la
persona alla quale si applica la responsabilità penale».

3 . Ulteriore prerogativa riconosciuta ai soggetti che godono


dell’immunità personale è l’inviolabilità personale (spettante anche
agli agenti consolari), il cui rispetto impone allo Stato ospitante di
astenersi dall’applicazione di misure repressive o coercitive (ad es., un
mandato d’arresto) nei loro confronti e, al contempo, di vigilare sulla
loro incolumità.
Obblighi analoghi (di astensione da intrusioni o perquisizioni e di
vigilanza esterna dei locali) sono posti a carico dello Stato ospitante in
relazione alle sedi diplomatica e consolare, nonché all’abitazione
privata dell’agente diplomatico.

107
Lezione n. 30

L’immunità dei funzionari delle organizzazioni internazionali

1. Le regole sull’immunità si applicano, a determinate condizioni, anche


a soggetti internazionali diversi dallo Stato.
È il caso, ad esempio, della Santa Sede, che gode di immunità
giurisdizionale, sia come soggetto in sé considerato, sia con riguardo
agli «enti centrali» attraverso i quali la Chiesa cattolica svolge la sua
missione (cfr. l’art. 11 del Trattato del Laterano del 1929).

2. Per quanto riguarda le organizzazioni internazionali, l’immunità


dalla giurisdizione statale è riconosciuta nei loro confronti entro limiti
funzionali allo svolgimento delle rispettive attività istituzionali. Tuttavia,
in assenza di una puntuale disciplina convenzionale tra lo Stato
ospitante e l’organizzazione in materia di immunità e privilegi (cd.
accordo di sede), non può ancora ammettersi l’esistenza di una norma
consuetudinaria avente ad oggetto il riconoscimento dell’immunità alle
organizzazioni internazionali al pari degli Stati.
In buona sostanza, le immunità e i privilegi accordati dagli Stati alle
organizzazioni internazionali, pur derivando in senso logico
dall’immunità statale, non hanno origine consuetudinaria, dal
momento che non si è ancora formata una norma di diritto
internazionale generale dal contenuto corrispondente.
Pertanto, esse devono essere sancite in uno o più accordi stipulati
dall’organizzazione con gli Stati membri.
L’art. 105, par. 1, della Carta delle Nazioni Unite stabilisce così che
«l’Organizzazione gode, nel territorio di ciascuno dei suoi Membri, dei
privilegi e delle immunità necessari per il conseguimento dei suoi
fini». Tale disposizione è stata integrata dalla Convenzione generale
sui privilegi e sulle immunità delle Nazioni Unite, del 1946.

3 . Parimenti, non può ammettersi l’esistenza di una norma


consuetudinaria che riconosca l’immunità giurisdizionale dei funzionari

108
internazionali in conformità a quella che garantisce l’immunità
funzionale agli individui-organi dello Stato. L’immunità delle
organizzazioni internazionali e dei loro funzionari, pertanto, è
riconosciuta solo in via convenzionale.
A norma dell’art. 105, par. 2, della Carta, i funzionari delle N.U. (cui la
Corte internazionale di giustizia ha assimilato anche gli «esperti che
effettuano missioni per le Nazioni Unite»: cfr. il parere
sull’Applicabilità dell’art. 22 della Convenzione sui privilegi e sulle
immunità delle Nazioni Unite, del 15.12.1989), godono dei privilegi e
delle immunità necessari «per l’esercizio indipendente delle loro
funzioni inerenti all’Organizzazione».

109
VI modulo

La risoluzione pacifica delle controversie internazionali

Lezione n. 31

Le controversie giuridiche internazionali

1. Il presente modulo sarà interamente dedicato allo studio delle


controversie internazionali e alle modalità relative alla loro
risoluzione.
Si è già detto (lezione n. 2, par. 2) che l’ordinamento internazionale non
contempla un apparato sovraordinato agli Stati cui è demandato
l’esercizio della funzione giudiziaria, consistente nell’accertamento
dei diritti e degli obblighi spettanti ai consociati e nell’applicazione
coattiva delle norme internazionali.
Senonché, non sempre (…) gli Stati rispettano il diritto internazionale e,
in ogni caso, i rispettivi interessi possono entrare in conflitto per varie
ragioni (politiche, giuridiche, ecc.).
Si rende necessario, perciò, provvedere ad un sistema di regole che
consenta di risolvere tali conflitti, in particolar modo al fine di
scongiurare il ricorso all’uso della forza, che sappiamo esser stato
bandito dalle relazioni internazionali dopo la seconda guerra mondiale.
In precedenza, difatti, la soluzione delle controversie internazionali era
generalmente affidata alle armi (anzi, spesso la controversia in sé
costituiva un pretesto per muovere guerra ad un paese ostile), sebbene
vi fossero stati tentativi di contenere tale prassi, o, comunque, di
“procedimentalizzarla”, relegando l’uso della forza armata a strumento
di estrema ratio (come prevedeva ad es., il Patto Briand-Kellog,
stipulato nell’ambito della Società delle Nazioni).

2. Prima di esaminare quali siano le modalità e gli strumenti impiegati


dal diritto internazionale per comporre una controversia internazionale,
si deve, però, stabilirne con certezza il significato giuridico.

110
Secondo la Corte permanente di giustizia internazionale (sentenza
del 30.8.1924 sul caso Mavrommatis), si definisce controversia
internazionale ogni «disaccordo su questioni di fatto o di diritto, o
un conflitto di interessi o di punti di vista esistente tra due
soggetti [internazionali]».
Gli elementi che caratterizzano una controversia internazionale sono,
pertanto:
- la soggettività internazionale dei contendenti (se una delle
due parti in lite non ha personalità giuridica internazionale la
controversia sarà risolta sulla base del diritto interno applicabile);
- l’esistenza di una pretesa vantata da uno dei contendenti e la
resistenza a detta pretesa (vale a dire la sua n e g a z i o n e) o la
contropretesa opposta dall’altro (cioè una pretesa eguale e opposta alla
prima, o comunque incompatibile con il relativo soddisfacimento).

3. Si discute se, affinché si possa configurare una controversia


internazionale, sia pure necessario che il contrasto di posizioni, la
divergenza di opinioni o il conflitto di interessi si manifestino mediante
l’adozione di comportamenti concludenti che incidano concretamente
sulle relazioni diplomatiche dei paesi in lite.
In altri termini, se la qualificazione di una controversia internazionale
dipenda anche dal suo grado di effettività. In linea di principio, due
Stati possono mantenere posizioni politiche o sostenere ragioni
giuridiche opposte su un dato argomento, senza, tuttavia, che tale
contrasto dia luogo ad una controversia propriamente intesa, sfociando
in una contrapposizione netta.
Si ritiene che la risposta a tale interrogativo debba essere positiva, dal
momento che nessuna norma internazionale obbliga gli Stati a risolvere
le proprie controversie. Pertanto, si può ritenere che solo le controversie
– per così dire – “in senso stretto”, cioè effettive, siano da qualificare
tali, in vista dell’applicazione delle regole concernenti la loro
risoluzione.

111
4. Secondo la Dichiarazione relativa ai principi di diritto
internazionale sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra
Stati (approvata dall’Assemblea Generale delle N.U. con ris. n. 2625 del
24.10.1970), le controversie internazionali devono essere risolte sulla
base dell’uguaglianza sovrana e in conformità al principio della libera
scelta dei mezzi di risoluzione. Gli Stati parti di una controversia
internazionale, pertanto, non possono essere costretti a ricorrere ad
uno specifico mezzo di risoluzione.
L’unico obbligo gravante sugli Stati in lite è quello sancito all’art. 2, par.
3, della Carta delle Nazioni Unite, secondo cui gli Stati membri
dell’organizzazione devono «risolvere le loro controversie internazionali
con mezzi pacifici, in maniera che la pace e la sicurezza internazionali, e
la giustizia, non siano messe in pericolo».
Tale norma fondamentale della Carta è divenuta, pressoché
istantaneamente, una regola consuetudinaria di natura imperativa e
rappresenta un corollario del più ampio divieto di minaccia e uso della
forza armata nelle relazioni internazionali.

112
Lezione n. 32

I mezzi diplomatici di risoluzione delle controversie – Parte I

1. Le controversie internazionali possono avere natura giuridica o


natura politica. In molti casi, tuttavia, non è agevole stabilire la natura
di una controversia, poiché in essa possono coesistere elementi diversi,
che ne rendono complessa la definizione.
Tradizionalmente, si considerano giuridiche le controversie che
ricadono in una materia già regolata in base al diritto internazionale,
mentre sarebbero politiche le controversie che vertono su questioni
dove non esistono norme internazionali applicabili.
Un’elencazione esemplificativa delle controversie giuridiche è contenuta
all’art. 36, par. 2, dello Statuto della Corte internazionale di
giustizia, secondo cui ricadrebbero in tale categoria tutte le questioni
aventi ad oggetto:
«a) l’interpretazione di un trattato;
b) qualunque questione di diritto internazionale;
c) l’esistenza di qualsiasi fatto che, se accertato, costituirebbe violazione
di un obbligo internazionale;
d) la natura o la misura della riparazione dovuta per la violazione di un
obbligo internazionale».

2. La libertà concessa agli Stati nella scelta dei mezzi di risoluzione


delle controversie consente di ricorrere indifferentemente a qualsiasi
strumento lecito per definire dispute di diversa natura (giuridica,
politica, o mista).
Ciò significa che gli Stati non possono mai essere obbligati a preferire
un mezzo di risoluzione ad un altro, né il ricorso ad alcuno di detti
mezzi – per le sue caratteristiche – può considerarsi preliminare
rispetto agli altri, ma è necessario (e sufficiente) il consenso
validamente prestato dalle parti, prima o dopo l’insorgere della
controversia, circa le modalità ritenute più adeguate.

113
Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, a norma dell’art. 36
della Carta, ha il potere di raccomandare alle parti in lite la scelta dei
metodi più adeguati (par. 1), tenendo presente, però, che «l e
controversie giuridiche dovrebbero, di regola generale, essere deferite
dalle parti alla Corte internazionale di giustizia in conformità alle
disposizioni dello Statuto della Corte» (par. 3).

3. I mezzi di risoluzione delle controversie possono distinguersi in


diplomatici e giudiziari.
I primi implicano necessariamente l’accordo delle parti per sancire la
definizione della controversia. Vale a dire che, qualora le parti ricorrano
ad uno tra i mezzi di natura diplomatica, la controversia potrà dirsi
ricomposta solo mediante la conclusione di un accordo, quale che sia il
contenuto e il mezzo originariamente prescelto.
I secondi implicano, invece, il ricorso ad un soggetto terzo ed
imparziale con funzioni decisorie (un organo arbitrale o un Tribunale
internazionale), cui è affidato il compito di dirimere la controversia.
Occorrerà, tuttavia, anche in questo caso, l’accordo delle parti per
istituire tale organo o investire il Tribunale della questione (lezione n.
34).
I mezzi di risoluzione più comuni sono elencati all’art. 33, par. 1, della
Carta delle Nazioni Unite, dove l’anzidetta distinzione, tuttavia, non
figura.
La norma recita: «le parti di una controversia, la cui continuazione sia
suscettibile di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della
sicurezza internazionale, devono, anzitutto, perseguirne una soluzione
mediante negoziati, inchiesta, mediazione, conciliazione, arbitrato,
regolamento giudiziale, ricorso ad organizzazioni od accordi regionali o
altri mezzi pacifici di loro scelta».

4. Dall’elencazione (non tassativa) contenuta all’art. 33, par. 1, della


Carta delle Nazioni Unite si evince, quindi, che i mezzi diplomatici di
risoluzione delle controversie più utilizzati sono:
- i negoziati;

114
- la mediazione;
- l’inchiesta;
- la conciliazione;
- il ricorso ad organizzazioni o accordi regionali.
Accanto a questi, si è affermato nella prassi il ricorso ai cd. buoni
uffici. La norma, infatti, come si evince chiaramente dalla sua
formulazione, non considera tassativi i mezzi ivi indicati, ma lascia le
parti in lite del tutto libere di ricorrere ad «altri mezzi pacifici di loro
scelta».

5. I negoziati sono lo strumento di risoluzione delle controversie più


semplice, al quale gli Stati generalmente ricorrono prima di ogni altro
strumento alternativo (pur non esistendo alcun obbligo giuridico in tal
senso).
Essi prevedono la partecipazione delle sole parti in lite a forme di
consultazione preordinate alla stipulazione di un accordo avente ad
oggetto le modalità di composizione della controversia.
Non esiste una procedura specifica per condurre un negoziato
finalizzato alla risoluzione di una controversia. Si applicano, quindi,
come per tutti gli altri procedimenti di formazione di accordi
internazionali, le norme della Convenzione di Vienna sul diritto dei
trattati.

115
Lezione n. 33

I mezzi diplomatici di risoluzione delle controversie – Parte II

1. Si è visto che i negoziati sono l’unico strumento di risoluzione delle


controversie che prevede la partecipazione esclusiva delle parti in lite.
Generalmente, quindi, il loro fallimento induce i contendenti a
sperimentare mezzi diversi.
Si è detto anche, però, che le parti non sono obbligate ad avviare
comunque i negoziati prima di ricorrere ad altre procedure, ma possono
direttamente avvalersi di strumenti di risoluzione che contemplino la
partecipazione di soggetti terzi.
Tra questi, il più semplice sono i cd. buoni uffici.
Tale espressione indica l’attività di persuasione realizzata da un
soggetto terzo (uno Stato, una persona autorevole in campo
internazionale o un alto funzionario internazionale) al fine di mettere
in comunicazione tra loro le parti in lite, ovvero favorire con il suo
intervento l’avvio o la ripresa dei negoziati.
Colui il quale presta i suoi buoni uffici per la risoluzione di una
controversia internazionale, pertanto, non propone soluzioni alle parti,
ma si limita metterle in contatto, affinché provvedano autonomamente
a ricomporre il loro dissidio. Nondimeno, il suo ruolo è determinante a
tale scopo.
A differenza dei buoni uffici, nella mediazione il ruolo del soggetto terzo
è più rilevante. Il mediatore, infatti, ha il compito di sostenere
attivamente e facilitare la conclusione dei negoziati, anche mediante la
presentazione alle parti di proposte di accordo ufficiose e non
vincolanti.

2. Le commissioni di inchiesta e di conciliazione, diversamente dai


buoni uffici e dalla mediazione, sono generalmente strumenti di
risoluzione diplomatica a carattere istituzionalizzato. Ciò significa che
le parti in lite sono tenute a stabilire regole precise per il funzionamento
di detti organi, ovvero a rivolgersi ad organizzazioni internazionali (ad

116
es., le Nazioni Unite) presso cui attivare le procedure necessarie alla
loro istituzione.
In particolare, compito della commissione d’inchiesta è di accertare i
fatti che hanno determinato l’insorgere di una controversia. L’utilità di
tale strumento, pertanto, è apprezzabile nelle controversie
caratterizzate da profonde divergenze in merito all’accertamento delle
circostanze pertinenti, ovvero quando alcune di queste risultino poco
chiare.
L’attività della commissione d’inchiesta può, talvolta, condurre
all’accertamento di responsabilità per fatto illecito a carico di una o
entrambe le parti in lite, ragione per cui i relativi esiti non vengono
sempre resi noti.
L’istituzione di commissioni di inchiesta (o fact-finding) può essere,
altresì, prevista all’interno di accordi internazionali al verificarsi di
determinate situazioni. Ad esempio, a norma dell’art. 34 della Carta
delle Nazioni Unite, «il Consiglio di sicurezza può fare indagini su
qualsiasi controversia o su qualsiasi situazione che possa portare ad un
attrito internazionale o dar luogo ad una controversia, allo scopo di
determinare se la continuazione della controversia o della situazione sia
suscettibile di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della
sicurezza internazionale».

3. Il ricorso allo strumento della conciliazione prevede, invece, il


deferimento della controversia ad un soggetto terzo (monocratico o
collegiale: solo in questo caso può parlarsi propriamente di commissione
di conciliazione), con il compito di procedere ad un preventivo esame
della medesima e di formulare alle parti proposte ufficiali di
definizione.
Il ruolo del conciliatore è simile a quello di un mediatore, ma è più
penetrante. Le parti in lite, difatti, istituiscono (o si rivolgono ad) una
commissione di conciliazione quando vogliono rimettere l’intera
questione nelle mani di un soggetto terzo, limitandosi a valutarne
l’operato in conclusione.

117
Al contempo, però, l’istituto in commento non va confuso con quello
dell’arbitrato, dal quale si differenzia nettamente poiché la soluzione
proposta non è mai vincolante, ma deve essere accettata dalle parti.
Ciò significa che le parti potranno sempre rifiutarsi di aderire ad una
soluzione proposta da una commissione di conciliazione, sebbene un
rifiuto immotivato o irragionevole sia ritenuto politicamente scorretto e
accolto con sfavore dalla comunità internazionale.
Alcuni accordi internazionali prevedono l’istituzione di commissioni di
conciliazione nei casi in cui sorga una controversia tra le parti circa la
sua interpretazione o applicazione. Si tratta di una semplice facoltà
concessa alle parti (si tratta, in questi casi, di un semplice pactum de
contrahendo), ovvero di un vero e proprio diritto, qualora sia possibile
istituire una commissione di conciliazione anche senza il previo
consenso della controparte, così da superarne eventuali resistenze (cfr.
l’art. 66 e l’Allegato alla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati).

118
Lezione n. 34

I mezzi giudiziari di risoluzione delle controversie

1. Si definiscono mezzi giudiziari (o giurisdizionali) di risoluzione delle


controversie i procedimenti che prevedono l’intervento di un soggetto
terzo e imparziale al quale le parti attribuiscono una potestà decisoria
vincolante.
A differenza dei mezzi diplomatici, pertanto, la risoluzione giudiziaria
delle controversie non presume l’accordo delle parti, ma un
pronunciamento autoritativo (sentenza o lodo).
Lo strumento giurisdizionale più tipico è l’arbitrato internazionale.
Generalmente, vi si fa ricorso per la risoluzione di dispute di elevata
specificità tecnica (ad es., in materia commerciale, finanziaria, ecc.).
Esso prevede l’istituzione di un organo (monocratico o collegiale) ad
hoc, con il compito di esaminare la controversia ed emettere, all’esito,
una pronuncia (lodo) vincolante per le parti, sulla base del diritto
internazionale materiale applicabile.

2. Un arbitrato internazionale può essere istituito mediante un


compromesso o una clausola compromissoria.
Si definisce compromesso l’accordo stipulato dopo l’insorgere di una
controversia, con il quale le parti in lite convengono di deferire la
risoluzione ad un arbitrato internazionale, istituiscono l’organo
competente a tal fine attribuendogli i poteri necessari e, in taluni casi,
indicano il diritto materiale e le regole di procedura applicabili.
In buona sostanza, il compromesso è l’accordo istitutivo di un organo
speciale a carattere giurisdizionale avente il compito di risolvere la
controversia insorta tra le parti. Una volta concluso detto accordo,
spetterà solo al predetto organo individuare una soluzione in base al
diritto applicabile, vale a dire non seguendo il metodo negoziale tipico
dei mezzi diplomatici (ad es., attraverso reciproche concessioni), ma
tenendo conto delle pertinenti norme internazionali che regolano il
rapporto giuridico in contestazione.

119
Le parti saranno, quindi, obbligate ad accettare la soluzione indicata
dall’arbitro (o dal collegio arbitrale) e contenuta nel dispositivo del lodo.
Qualora la parte soccombente, tuttavia, non intenda dare esecuzione al
lodo, essa commetterà un illecito internazionale, rispetto al quale la
parte vittoriosa potrà far valere la responsabilità (v. modulo n. VII).

3. Si definisce clausola compromissoria la clausola, contenuta in


qualsiasi tipo di accordo, con la quale le parti contraenti convengono
che, per la risoluzione di tutte le possibili future controversie derivanti
dall’interpretazione o dall’esecuzione dell’accordo, la competenza sarà
devoluta ad un arbitrato internazionale.
La clausola compromissoria ha, pertanto, la medesima funzione e il
medesimo oggetto del compromesso. Ne differisce solo perché essa è
sempre contenuta in un accordo concluso prima dell’insorgere della
controversia. In questo caso, pertanto, le parti si vincolano alla scelta di
quello specifico mezzo di risoluzione per tutte le eventuali future
controversie dipendenti dall’accordo.
La clausola compromissoria può essere, a sua volta completa o
incompleta.
1) La clausola compromissoria completa reca tutti gli elementi e le
disposizioni normative necessarie per consentire la successiva
istituzione dell’organo arbitrale. Pertanto, al verificarsi della
controversia, la parte interessata potrà attivare autonomamente la
procedura stabilita e istituire l’arbitrato anche senza il concorso della
volontà della controparte.
2) Nel secondo caso, essa rinvia alla successiva stipulazione di un
compromesso per la definizione delle modalità operative dell’organo
arbitrale (si tratta di un mero pactum de contrahendo).

4. Nell’arbitrato internazionale, il diritto materiale applicabile per la


risoluzione di una controversia (vale a dire le norme sulle quali fondare
la decisione) è generalmente indicato dalle parti. In difetto, l’organo
arbitrale è chiamato a decidere in base al diritto internazionale, senza
limitazioni. Le parti possono anche stabilire di comune accordo che

120
l’organo arbitrale si pronunci ex aequo et bono (cioè secondo equità).
In questo caso, qualora l’organo arbitrale incaricato non sia in grado di
rinvenire, nell’ambito del diritto materiale a disposizione, almeno una
norma applicabile alla controversia, sarà legittimato a ricorrere al
principio di equità ai fini della decisione.
Le regole di procedura che l’organo arbitrale è tenuto a far rispettare
(concernenti le udienze, il deposito di memorie, l’acquisizione di mezzi
istruttori e i tempi di emissione del lodo) possono essere decise dalle
parti (in caso di arbitrato ad hoc) o dallo stesso organo adito (ad es., la
Corte permanente di arbitrato). L’inosservanza di dette regole può dar
luogo anche all’improcedibilità del giudizio arbitrale, a danno della
parte inadempiente che non potrà più far valere le proprie ragioni.
Il lodo ha natura vincolante per le parti e, di regola, è definitivo. Le
parti possono prevedere, però, la possibilità di un riesame a
determinate condizioni.

5. In alcuni casi, si ricorre all’arbitrato internazionale anche per la


risoluzione di controversie sorte tra Stati e soggetti privati stranieri (cd.
non-State actors: individui, imprese multinazionali, ONG).
Ad esempio, l’International Centre for Settlement of Investment
Disputes (ICSID), promosso dalla Banca Mondiale e istituito dalla
Convenzione di Washington del 1965, si occupa della risoluzione «di
qualsiasi controversia giuridica tra uno Stato contraente... e un individuo
avente la nazionalità di un altro Stato contraente, originata direttamente
da un investimento, che le parti della controversia stessa abbiano
accettato per iscritto di devolvere al Centro» (art. 25, par. 1).

121
Lezione n. 35

L’esercizio della funzione giurisdizionale nel diritto internazionale

1. Com’è noto, nell’ordinamento internazionale, l’esercizio della


funzione giurisdizionale presenta caratteristiche profondamente
diverse rispetto agli ordinamenti interni. In questi ultimi, la funzione
giurisdizionale rappresenta un potere dello Stato (il potere giudiziario),
la cui attuazione, nel rispetto della legge, è obbligatoria e vincolante per
i cittadini. Ciò significa che tutti i consociati sono assoggettati al potere
giudiziario, senza possibilità di sottrarvisi, se non, temporaneamente,
in conseguenza dell’assunzione di determinate cariche pubbliche.
L’apparato che gestisce la funzione giurisdizionale è pubblico, le relative
competenze sono attribuite ad un ordine indipendente (la magistratura
ordinaria) e ripartite in base a criteri predeterminati (materia, valore,
territorio). Infine, anche l’accettazione e l’esecuzione delle sentenze sono
obbligatorie: i cittadini non possono sottrarsi a tali adempimenti, pena
la soggezione a misure coercitive finalizzate ad assicurare alla parte
vittoriosa gli effetti della sentenza.
Si è visto, invece, che, per via della struttura orizzontale della comunità
internazionale e della conseguente assenza di un apparato
sovraordinato agli Stati in grado di imporre le proprie decisioni, la
funzione giurisdizionale nell’ordinamento internazionale riposa
interamente sul principio volontaristico.
In buona sostanza, non si tratta dell’esercizio di una funzione pubblica,
ma di una semplice modalità di risoluzione delle controversie, che
assume forme e caratteristiche differenti, a seconda dell’ampiezza e del
tipo di attribuzioni che gli Stati conferiscono agli organi competenti.

2. Se si escludono gli arbitrati ad hoc, creati per la risoluzione di una


specifica controversia o di un gruppo di controversie sorte tra le
medesime parti intorno ad una determinata questione,
nell’ordinamento internazionale i fori giudiziari erano, tradizionalmente,
piuttosto esigui: si può citare, come esempio classico, la C o r t e

122
permanente di giustizia internazionale, istituita nel 1918 dal Patto
della Società delle Nazioni con il compito di dirimere le controversie
internazionali tra gli Stati membri dell’organizzazione.
L’incremento del loro numero e la diversificazione delle rispettive
competenze, dovuti all’intensificarsi delle relazioni internazionali in
materie storicamente estranee all’intervento regolatore del diritto
internazionale, risale agli ultimi decenni del XX secolo.
Attualmente, i Tribunali internazionali svolgono varie funzioni:
- di risoluzione delle controversie internazionali tra Stati (Corte
internazionale di giustizia, Tribunale internazionale del diritto del mare,
ecc.);
- di repressione dei crimini internazionali (Tribunali penali ad hoc,
Corte penale internazionale, ecc.);
- di tutela dei diritti individuali riconosciuti da accordi
internazionali (Corte europea dei diritti dell’uomo, ecc.);
- di tutela dei diritti del personale dipendente di un’organizzazione
internazionale (Tribunale amministrativo delle Nazioni Unite, ecc.).
Solo i Tribunali riferibili alla prima categoria suindicata sono, tuttavia,
considerati dalla dottrina come giurisdizioni internazionali in senso
stretto, perché la loro funzione esclusiva è la risoluzione delle
controversie tra Stati. Nonostante il loro proliferare, che risponde ad
un’esigenza di specializzazione delle competenze, tali organismi non
hanno dato vita ad alcun potere giudiziario autonomo nell’ordinamento
internazionale. In altre parole, non esiste una funzione giurisdizionale
unitaria nell’ordinamento internazionale, ma tanti fori internazionali
quante sono le competenze loro attribuite, istituiti conformemente alle
diverse esigenze degli Stati.
Nessuno di essi, sfugge, pertanto al summenzionato principio
volontaristico, in base al quale l’assoggettamento alle decisioni
dell’organo giudiziario di turno e l’esecuzione delle relative decisioni
restano subordinate alla volontà degli Stati.

3. Sono da ricordare:

123
- la Corte internazionale di giustizia (v. lezione n. 36), che, a norma
dell’art. 92 della Carta dell’ONU, è «il principale organo giurisdizionale
delle Nazioni Unite» e «funziona in conformità allo Statuto annesso che è
basato sullo Statuto della Corte permanente di giustizia internazionale e
forma parte integrante della presente Carta»;
- il sistema di risoluzione delle controversie istituito nell’ambito
dell’Organizzazione mondiale del commercio e, in particolare, e
l’Organo di appello, creato dagli accordi di Marrakech (cfr. l’Allegato 2
del 15.4.1994) allo scopo di accentuare il carattere giurisdizionale del
meccanismo di risoluzione delle controversie già in vigore, che presenta
i tratti tipici di un sistema di tutela giurisdizionale combinati insieme
ad elementi propri delle procedure di conciliazione. Si parla, al
riguardo, di sistema quasi-giurisdizionale;
- il Tribunale internazionale del diritto del mare, istituito dalla
Convenzione sul diritto del mare delle Nazioni Unite (conclusa a
Montego Bay il 10.12.1982 ed entrata in vigore il 16.11.1994), per la
risoluzione delle controversie giuridiche concernenti l’interpretazione e
l’esecuzione delle norme della Convenzione (cfr. le Parti XI e XV, nonché
l’Annesso VI alla Convenzione).
Quest’ultimo, è un esempio di “giurisdizione specializzata”, con
competenze, tuttavia, non esclusive, dal momento che gli Stati parti
della Convenzione possono rivolgersi a fori alternativi (la Corte
internazionale di giustizia, o un tribunale arbitrale), salva la
competenza della Camera per la soluzione delle controversie sui
fondi marini (art. 287 della Convenzione).

4. Sempre nella seconda parte e sul finire del XX secolo, si sono


affermati ulteriori modelli di giurisdizioni internazionali – cd.
giurisdizioni internazionali in senso lato – operanti in ambito penale,
in materia di tutela dei diritti fondamentali e in seno alle organizzazioni
internazionali.
Quanto al primo gruppo, dopo le esperienze isolate dei Tribunali
internazionali di Norimberga e Tokio, istituiti dalle potenze vincitrici
per la repressione dei crimini di guerra e contro l’umanità commessi

124
durante il secondo conflitto mondiale, l’ordinamento internazionale si
preoccupa di disciplinare la materia penale mediante una chiara
definizione delle fattispecie criminose (genocidio, crimini di guerra,
crimini contro l’umanità e crimini contro la pace) e la creazione di
organi legittimi.
Nel 1993 (Ris. n. 827 del 25.5) e nel 1994 (Ris. n. 955 del 8.11), il
Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite istituisce i Tribunali penali
ad hoc per l’ex-Jugoslavia e per il Rwanda.
Nel 1998 viene firmato a Roma lo Statuto della Corte penale
internazionale (entrato in vigore il 1.7.2002), il primo organo
giurisdizionale internazionale con competenze in materia penale a
carattere generale permanente.
A differenza dei suoi precedenti omologhi, difatti, la Corte può
perseguire i crimini internazionali ovunque commessi, a condizione che
l’accusato sia cittadino di uno dei paesi che hanno ratificato il relativo
Statuto.
Il funzionamento della Corte penale internazionale si basa sul principio
aut dedere aut iudicare, per il quale gli Stati parti si impegnano a
collaborare con tale istituzione nella cattura degli accusati, al fine di
consentire la celebrazione del processo e la punizione dei colpevoli,
salva la possibilità per gli Stati stessi di provvedere autonomamente.
Per la tutela dei diritti fondamentali della persona devono certamente
ricordarsi le Corti europea, interamericana e africana dei diritti
d e l l ’ u o m o , che hanno il compito di vigilare sul rispetto delle
Convenzioni regionali vigenti nel continente europeo, in quello
americano e in quello africano, aventi ad oggetto la protezione dei diritti
dei cittadini dei paesi che aderiscono a tali accordi.

5. La particolarità delle giurisdizioni internazionali in senso lato


consiste nel fatto che non sono solo gli Stati a prendere parte ai relativi
procedimenti. Ad esempio, nel caso dei giudizi aventi ad oggetto la
tutela dei diritti umani, l’edictio actionis (vale a dire il diritto di agire in
giudizio) spetta direttamente agli individui i quali si dichiarino vittime

125
della violazione di uno dei diritti sanciti dalla Convenzione cui ha
aderito lo Stato di cui sono cittadini o residenti temporanei.
Nel caso delle giurisdizioni penali, posto che la responsabilità penale è
personale, è evidente che l’imputabilità dei crimini internazionali
riguarda esclusivamente gli individui ritenuti responsabili, e non anche
i rispettivi Stati di appartenenza.
Inoltre, a determinate condizioni, anche le organizzazioni non
governative (ONG) possono partecipare ai procedimenti giurisdizionali
anzidetti, come sostituti processuali o amici curiae, per coadiuvare
l’attività delle Corti.

126
Lezione n. 36

La Corte internazionale di giustizia

1. La Corte internazionale di giustizia è stata istituita nel 1945 per


effetto della stipulazione del relativo Statuto (un vero e proprio accordo
internazionale). Essa – come anticipato – è considerata il massimo
organo giurisdizionale delle Nazioni Unite, sebbene non risulti titolare
di alcuna potestà giurisdizionale sui relativi organi, ma svolga una
duplice funzione:
- contenziosa (giurisdizionale), per la risoluzione delle controversie
giuridiche tra Stati membri delle N.U. o che abbiano aderito anche solo
allo Statuto della Corte;
- consultiva, per l’emissione di pareri «su qualunque questione
giuridica» richiesti a norma dell’art. 92 della Carta delle N.U.
La Corte si compone di 15 giudici indipendenti, eletti dall’Assemblea
generale e dal Consiglio di sicurezza delle N.U. secondo un criterio di
massima rappresentanza geografica e dei principali sistemi giuridici.
Ciò significa che, pur non potendo rappresentare direttamente tutti i
paesi membri dell’ONU, i giudici della Corte sono nominati a rotazione
secondo una procedura che ne garantisca la provenienza dalle diverse
aree del mondo e dai rispettivi ordinamenti.
I giudici durano in carica per nove anni e sono rieleggibili. La loro
elezione, tuttavia, non è simultanea, ma ogni tre anni si procede
all’elezione di un terzo dei membri della Corte.

2. La Corte esercita la propria funzione contenziosa su impulso degli


Stati. Tuttavia, non basta aver aderito alla Carta delle Nazioni Unite o
allo Statuto della Corte per attivarne la competenza, ma occorre che
l’assoggettamento al giudizio della Corte risulti da una specifica
manifestazione di volontà degli Stati.
In altre parole, l’adesione alla Carta dell’ONU (o allo Statuto)
rappresenta la precondizione per adire la Corte. Tuttavia, non è

127
sufficiente per l’instaurazione di un giudizio. A tal fine, si rendono
necessari ulteriori adempimenti da parte degli Stati membri.
In particolare, a norma dell’art. 36 dello Statuto della Corte, la
competenza contenziosa può essere attivata:
- mediante un compromesso o una clausola compromissoria
contenuta in un accordo internazionale;
- mediante una dichiarazione unilaterale di accettazione della
giurisdizione della Corte, emessa «incondizionatamente o sotto
condizione di reciprocità da parte di più Stati o di determinati Stati o per
un periodo determinato» (par. 3) e depositate presso il Segretario
Generale delle Nazioni Unite (par. 4).

3. Nei suoi giudizi, la Corte non è vincolata all’applicazione del diritto


materiale indicato dalle parti, ma può decidere in base a qualsiasi
norma di diritto internazionale (convenzionale o generale). In assenza di
una norma o di un principio generale applicabile alla controversia, la
Corte, con il consenso delle parti, può giudicare ex aequo et bono (art.
38 dello Statuto).
Le regole di procedura applicabili ai giudizi innanzi alla Corte sono
contenute nello Statuto.
Le sentenze emesse dalla Corte internazionale di giustizia hanno valore
obbligatorio solo fra le parti e riguardo alla controversia decisa (art. 59)
e sono definitive (art. 60).
Quando la Corte applica una o più norme internazionali alla
controversia sottoposta al suo esame (cd. sillogismo giudiziale:
significa che la Corte è tenuta a decidere quale norma internazionale
sia applicabile alla fattispecie concreta oggetto del giudizio), le sue
sentenze hanno natura dichiarativa (di accertamento).
L’elencazione delle fonti normative da cui la Corte può trarre le proprie
decisioni è contenuta all’art. 38 dello Statuto.
Quando la Corte giudica secondo equità, in assenza di norme
internazionali applicabili, le sue sentenze hanno, invece, natura
costitutiva, perché creano nuove situazioni giuridiche a favore di una
parte e a scapito dell’altra.

128
4. La funzione consultiva può essere attivata dall’Assemblea Generale
o dal Consiglio di sicurezza «su qualunque questione giuridica», ovvero
dagli altri organi delle N.U. e dagli istituti specializzati (ad es., la FAO,
l’OIL, l’UNESCO, ecc.), previa autorizzazione dell’Assemblea generale,
«su questioni giuridiche che sorgano nell’ambito delle loro attività» (art.
92 della Carta dell’ONU).
I pareri della Corte non hanno forza vincolante, ma possono contribuire
alla formazione dell’opinio iuris degli Stati in vista della creazione di
norme consuetudinarie.

129
VII modulo

L’illecito internazionale e la responsabilità

Lezione n. 37

La configurabilità dell’illecito nel diritto internazionale

1. Nel diritto internazionale, si configura un illecito tutte le volte in cui


un ente dotato di personalità giuridica (uno Stato, un’organizzazione o
un altro soggetto) commette la violazione di un obbligo stabilito da
una norma internazionale.
A differenza del diritto interno, nell’ordinamento internazionale non
opera la nota distinzione tra illecito civile e illecito penale, ma il
regime di responsabilità è unico, salvi i casi di responsabilità
aggravata.
Ciò in quanto l’ordinamento internazionale non distingue gli illeciti in
base alla relativa configurazione o alle loro conseguenze, ma solo in
base alle modalità di reazione da parte dei soggetti lesi. Così, la
violazione di un accordo bilaterale perpetrata da uno Stato parte
legittima solo la reazione della controparte, mentre la violazione di un
obbligo erga omnes legittima la reazione dell’intera comunità
internazionale.

2. In linea generale, la violazione di un obbligo internazionale


determina l’applicazione automatica di alcune regole speciali (cd.
norme secondarie) nei rapporti tra il soggetto autore dell’illecito e il
soggetto leso, in luogo delle normali regole applicabili in condizioni
ordinarie (cd. norme primarie).
Ogni volta che il diritto internazionale venga violato, quindi, i rapporti
giuridici intercorrenti tra lo Stato responsabile e quello danneggiato
vengono – per così dire – “congelati” e si applicano solo le norme
secondarie.

130
Queste hanno origine consuetudinaria e sono state codificate dalla
Commissione di diritto internazionale nell’importantissimo Progetto
di articoli sulla responsabilità degli Stati, approvato in prima lettura
nel 1996 e in seconda lettura nel 2001. Attualmente, all’esame della
Commissione c’è anche un Progetto di articoli sulla responsabilità
delle organizzazioni internazionali.

3. In base alla definizione di illecito internazionale generalmente


accolta, gli elementi costitutivi della fattispecie sono due:
- l’imputabilità dell’illecito ad un soggetto internazionale (cd.
elemento soggettivo);
- la violazione di un obbligo internazionale vigente al momento del
verificarsi dell’illecito (cd. elemento oggettivo).
Si discute se oltre agli elementi soggettivo e oggettivo siano necessarie
ulteriori condizioni per la configurabilità di un illecito internazionale.
Al riguardo, si deve escludere la rilevanza del dolo o della colpa, dal
momento che il regime di responsabilità per il compimento di un illecito
internazionale prescinde dall’elemento psicologico del soggetto agente
(cd. responsabilità oggettiva relativa).
In altri termini, lo Stato che commetta un illecito internazionale è
sempre responsabile, sia che abbia agito dolosamente (cioè con la
c o s c i e n z a e la volontà di commettere quell’illecito), ovvero
colposamente (per imprudenza, negligenza o imperizia), sia, infine, in
modo del tutto indipendente dalla sua volontà (per caso fortuito).
In alcuni casi, però, lo Stato responsabile può discolparsi provando che
la propria condotta sia dipesa dal verificarsi di situazioni esterne, che
impediscono di configurare il suo comportamento come un illecito
internazionale propriamente inteso.
La configurazione dell’illecito internazionale non è ammessa, cioè, in
presenza di determinate cause (cd. esimenti) che giustificano, per la
loro natura eccezionale (ad es., la cd. forza maggiore), o compensativa
(ad es., la legittima difesa), la condotta illecita del soggetto agente.
Tali cause non sono invocabili, però, nel regime di responsabilità
aggravata (per violazione di norme imperative).

131
4. In conseguenza del compimento di un illecito, sorge la
responsabilità internazionale del soggetto agente, da cui derivano:
- l’obbligo di cessazione e non reiterazione dell’illecito;
- l’obbligo di riparazione dell’illecito, nelle sue diverse forme
(restituzione, risarcimento, soddisfazione).
L’adempimento dello Stato responsabile a detti obblighi consente, a
volte, di ripristinare la situazione antecedente l’illecito e di pervenire,
comunque, ad un ristabilimento della legalità internazionale, mediante
la rimozione degli effetti pregiudizievoli derivanti dalla commissione
dell’illecito stesso.

132
Lezione n. 38

Gli elementi costitutivi dell’illecito internazionale – Parte I. L’elemento


soggettivo

1. Si è detto che l’elemento soggettivo dell’illecito internazionale


riguarda l’imputabilità dell’illecito ad un soggetto dell’ordinamento
internazionale.
In particolare, nel regime di responsabilità statale, occorre verificare a
quali condizioni una condotta illecita sia riferibile allo Stato-
organizzazione nel suo complesso.
È evidente, difatti, che, di qualunque illecito internazionale si tratti (da
un’invasione armata nel territorio altrui, alla mera inosservanza di un
accordo commerciale), affinché sia imputabile ad uno Stato, dovrà
essere commesso da una o più persone che agiscono in nome e per
conto di questo.
La prima e più semplice ipotesi è quella disciplinata dall’art. 4, par. 1,
del Progetto di articoli CDI, secondo cui, ai fini dell’imputazione della
responsabilità internazionale, rileva qualsiasi comportamento illecito
posto in essere da organi dello Stato, siano questi dipendenti dal
potere legislativo, esecutivo o giudiziario.
Per organo si intende «qualsiasi persona o ente che rivesta tale posizione
secondo il diritto interno dello Stato» (art. 4, par. 2).
Pertanto, ogni individuo che rivesta la qualità organica, vale a dire che
ricopra una carica ufficiale nell’ambito dell’apparato statale (centrale o
periferico, rispetto a tutte le sue articolazioni: un Ministro, un
Parlamentare nazionale o regionale, un Magistrato, un agente di polizia,
ecc.), è formalmente in grado di “impegnare” lo Stato di appartenenza ai
fini della commissione di un illecito internazionale.

2 . A norma dell’art. 8 del Progetto di articoli CDI, inoltre, «i l


comportamento di una persona o di un gruppo di persone sarà
considerato un atto di uno Stato ai sensi del diritto internazionale se la
persona o il gruppo di persone di fatto agiscono su istruzioni, o sotto la

133
direzione o il controllo di quello Stato nel porre in essere quel
comportamento».
Si è in presenza di organi (o agenti) di fatto in caso di missioni affidate
ai servizi segreti, ovvero di azioni condotte da gruppi paramilitari non
formalmente riconducibili alle forze armate statali (cfr. le sentenze della
Corte internazionale di giustizia, rispettivamente del 27.6.1986 sul caso
delle Attività militari e paramilitari in Nicaragua e contro il
N i c a r a g u a e del 2.3.2007 sul caso dell’Applicazione della
Convenzione per la prevenzione e la repressione del crimine di
genocidio e quella della Camera d’Appello del Tribunale penale per la
ex-Jugoslavia del 15.7.1999 sul caso Tadic).
In simili casi, pur non potendo ricondurre l’autore materiale dell’illecito
all’organigramma statale (cd. organizzazione formale), non essendo egli
in possesso di alcuna qualità organica apparente, la responsabilità
dello Stato si basa sull’appartenenza dell’agente di fatto alla sua
organizzazione effettiva. Egli, cioè, non agisce di sua iniziativa (motu
proprio), ma in base alle istruzioni ricevute e sotto la direzione e il
controllo statali. Pertanto, lo Stato di provenienza deve essere
considerato responsabile, come se l’illecito fosse stato commesso da un
suo organo apparente.

3. Lo Stato non è responsabile, invece, per gli atti illeciti commessi dai
privati (ad es., l’uccisione di un Capo di Stato straniero da parte di un
cittadino dello Stato ospitante), al di fuori delle ipotesi di culpa in
vigilando (per non aver garantito, cioè, adeguate forme di protezione),
a meno che esso non approvi ufficialmente e dichiari di far propri tali
atti (cfr. la sentenza della Corte internazionale di giustizia del
24.5.1980 sul caso del Personale diplomatico e consolare degli Stati
Uniti a Teheran).
In buona sostanza, non si può imputare ad uno Stato la responsabilità
internazionale per un atto illecito commesso da un cittadino privato sul
proprio territorio, a meno che lo stesso Stato non dichiari di assumerla
volontariamente.

134
Ciò, tuttavia, non esime gli Stati dal garantire il rispetto delle norme
internazionali anche da parte degli individui sottoposti alla sua
giurisdizione. Lo Stato, difatti, è tenuto a provare di non aver potuto
evitare che l’illecito fosse commesso. In difetto, sarà ritenuto
responsabile, non per l’illecito in sé, ma per omessa vigilanza sul
comportamento dei privati.

135
Lezione n. 39

Gli elementi costitutivi dell’illecito internazionale – Parte II.


L’elemento oggettivo. La colpa e il danno

1. L’elemento oggettivo dell’illecito internazionale consiste nella


violazione di un obbligo internazionale sancito da una norma vigente al
momento della commissione del fatto.
Nessuno Stato, difatti, può essere ritenuto responsabile per la
violazione di un obbligo insussistente al momento in cui la violazione è
stata compiuta (art. 13 del Progetto di articoli CDI, che codifica il
principio generale nullun crimen sine lege).

2. L’illecito internazionale può classificarsi in base alla condotta posta


in essere dallo Stato agente o in base al tempo di durata.
Nel primo caso, l’illecito è:
- commissivo, quando ha ad oggetto la violazione di un obbligo di non
fare (ad es., il divieto dell’uso della forza);
- omissivo, quando ha ad oggetto la violazione di un obbligo di fare
(ad es., la protezione dell’inviolabilità personale di un Capo di Stato
straniero).
Nel secondo caso, l’illecito è:
- istantaneo, quando si consuma uno actu (art. 14, par. 1, del Progetto
di articoli CDI);
- continuato, quando la medesima condotta illecita si protrae per un
determinato periodo di tempo (art. 14, par. 2, del Progetto di articoli
CDI);
- complesso, quando l’illecito si perfeziona mediante una serie di azioni
o di omissioni tra loro collegate da un unico scopo (art. 15 del Progetto
di articoli CDI).
Tale ultima classificazione – che, a differenza della prima, è
espressamente accolta nel Progetto di articoli – rileva ai fini delle
conseguenze derivanti dalla commissione dell’illecito.

136
Nel caso di illecito continuato o complesso, difatti, lo Stato responsabile
ha l’obbligo, prima ancora di provvedere alla relativa riparazione, di
desistere dal continuare un’azione contraria al diritto internazionale
(ove si tratti di illecito commissivo: ad es., un bombardamento) o,
all’opposto, di attivarsi conformemente ai suoi doveri (ove si tratti di
illecito omissivo: ad es., la vigilanza sull’inviolabilità personale di un
Capo di Stato straniero).

3. Si è già detto che la responsabilità internazionale prescinde


dall’indagine sull’elemento psicologico dell’illecito (il dolo, cioè
l’intenzionalità, o la colpa, cioè la negligenza del soggetto agente).
Il regime di responsabilità internazionale è, pertanto, oggettivo…
- …relativo, nei casi di responsabilità ordinaria (dove operano le
esimenti);
- …assoluto, nei casi di responsabilità aggravata (dove non operano le
esimenti).

4. Il regime di responsabilità internazionale prescinde, infine, anche


dall’esistenza di un danno (materiale o morale) risarcibile.
È configurabile, difatti, anche un illecito internazionale senza danno.
Ciò si verifica, ad esempio, nei casi di violazione di obblighi erga
o m n e s posti a tutela di valori fondamentali della comunità
internazionale, come il rispetto dei diritti umani dei cittadini dello Stato
agente, ovvero la semplice minaccia dell’uso della forza non seguita da
azioni concrete.
In tali casi, difatti, gli Stati membri della comunità internazionale, che
hanno diritto di pretendere l’osservanza di detto obbligo, non subiscono
conseguenze concretamente pregiudizievoli dalla condotta illecita dello
Stato responsabile.

137
Lezione n. 40

Le cause di esclusione dell’illecito internazionale

1. Si definiscono cause di esclusione dell’illecito (o, secondo alcuni


autori, della responsabilità) determinate situazioni in presenza delle
quali una condotta apparentemente illecita trova giustificazione per il
diritto internazionale, impedendo il sorgere della responsabilità in capo
al soggetto agente.
Talvolta, esse vengono indicate, altresì, con il termine esimenti, proprio
per sottolineare la loro funzione ostativa rispetto alla configurazione
dell’illecito.
Le cause di esclusione dell’illecito sono tassative e rilevano in tutti i
casi di violazione di obblighi internazionali, tranne quelli che
discendono dall’osservanza di norme imperative (art. 26 del Progetto di
articoli CDI).
Sicché, ogni Stato che commetta un illecito internazionale potrà
invocare dette circostanze – ove sussistenti – per giustificare la propria
condotta. Peraltro, tale invocazione non esonera lo Stato dal rispettare
l’obbligo violato, a partire dal momento in cui la circostanza esimente
non sussiste più, né pregiudica la richiesta di un indennizzo da parte
dello Stato leso per le eventuali perdite subite (art. 27).

2. Le fattispecie specificamente richiamate nel Progetto di articoli CDI


sono:
- Il consenso dell’avente diritto: il previo consenso validamente
prestato da uno Stato alla commissione di un atto pregiudizievole nei
propri confronti da parte di un altro Stato esclude l’illiceità dell’atto nei
limiti del consenso (art. 20).
Ad esempio, l’autorizzazione all’ingresso di truppe armate straniere sul
proprio territorio impedisce che la condotta dello Stato “invasore” possa
configurare un’aggressione illecita.
Qualora il consenso sia prestato successivamente alla commissione
dell’atto, quest’ultimo, a differenza del caso precedente, non può essere

138
ritenuto internazionalmente lecito. Tuttavia, il consenso incide sulla
misura della riparazione.

3. - La legittima difesa: la risposta ad un attacco armato è lecita se


presa in conformità alle disposizioni della Carta delle Nazioni Unite (art.
21 – v. lezione n. 42).
Data l’importanza di tale esimente, già a partire dal XIX secolo la
dottrina si è interrogata sui relativi limiti applicativi. Occorre stabilire,
difatti, quando una reazione ad un attacco armato – quindi, una difesa
– possa qualificarsi come legittima ai sensi del diritto internazionale.
Nel 1841, il Segretario di Stato americano Daniel Webster teorizzava
che uno Stato, per invocare la legittima difesa in senso conforme al
diritto internazionale, dovesse dimostrarne la «necessity». Inoltre la
reazione avrebbe dovuto essere «instant, overwhelming, leaving no choice
of means, and no moment for deliberation».
Tali caratteristiche sono state a lungo disputate dalla dottrina, per
stabilire, ad esempio, se e in quali circostanze fosse ammissibile una
reazione a n t i c i p a t a rispetto all’attacco (cd. legittima difesa
preventiva) per prevenirne eventuali effetti pregiudizievoli (come nel
caso della distruzione di una batteria di missili collocata sul confine e
puntata contro lo Stato agente), ovvero fino a che punto una reazione
potesse ritenersi adeguata rispetto all’attacco subito (problema della
proporzionalità della legittima difesa), o ancora se fosse ammissibile
una reazione nei confronti di Stati sponsor di gruppi terroristici.
Con l’entrata in vigore della Carta delle Nazioni Unite, al regime
dell’autotutela individuale (ammesso in forza dell’art. 51 come «diritto
naturale») si è affiancato quello dell’autotutela collettiva, la cui
gestione è demandata al Consiglio di Sicurezza. Pertanto, la legittima
difesa individuale è ammessa fintantoché il Consiglio di sicurezza non
sia in grado di adottare le misure necessarie per ristabilire la pace e la
legalità internazionale.
Attualmente, si ritiene che ogni misura individuale adottata dagli Stati
per legittima difesa debba essere:

139
- necessaria (vale a dire che, in quelle circostanze, non si può ricorrere
ad altri mezzi di natura pacifica per ottenere la cessazione dell’attacco
altrui);
- immediata (tra l’attacco e la reazione, difatti, non può trascorrere un
tempo tale da far ritenere che la difesa sia, in realtà, un nuovo attacco);
- proporzionale, non all’attacco in sé considerato, ma all’obiettivo della
sua cessazione.

4. - Le contromisure: la risposta ad un atto internazionalmente


illecito non implicante l’uso della forza prende il nome di contromisura
(ad esempio, l’adozione di sanzioni economiche nei confronti di uno
Stato che si renda responsabile della violazione di un obbligo
internazionale). Essa soggiace agli stessi limiti della legittima difesa e
deve essere conforme alla Carta delle N.U. (art. 22).
Gli articoli da 49 a 54 del Progetto di articoli CDI disciplinano le
condizioni di adozione delle contromisure.

5. - La forza maggiore: l’illiceità di un atto è esclusa se questo è


dovuto a forza maggiore, consistente «nel sopravvenire di una forza
irresistibile o di un avvenimento imprevedibile, fuori dal controllo
dello Stato», che rende impossibile, in tali circostanze, agire
diversamente (art. 23).
Tale esimente rileva nei casi in cui la condotta dello Stato agente è
condizionata da eventi completamente sottratti al suo controllo (ad es.,
un naufragio che costringe una nave a riparare in un porto straniero
senza autorizzazione).
Tuttavia, essa non trova applicazione se:
- lo Stato agente ha contribuito al verificarsi della situazione; ovvero
- ha accettato il rischio che essa si verificasse.

6. - L’estremo pericolo: l’illiceità di un atto è, altresì, esclusa se lo


Stato che lo compie «non ha ragionevolmente un altro mezzo, in una
situazione di estremo pericolo, per salvare la propria vita o quella di
persone affidate alle sue cure», (art. 24).

140
In questo caso, la gravità del rischio cui il soggetto agente va incontro è
tale da consentire la violazione degli obblighi internazionali che lo
stesso sarebbe tenuto a rispettare in condizioni ordinarie.
L’esimente non trova applicazione se:
- lo Stato agente ha contribuito al verificarsi della situazione; ovvero
- se tale atto è in grado di determinare un pericolo eguale o più
grave.

7. - Lo stato di necessità: lo stato di necessità non può essere, invece,


invocato quale esimente dell’illiceità di un atto, a meno che questo:
- non sia il solo mezzo a disposizione dello Stato per salvaguardare un
interesse essenziale innanzi ad un pericolo grave e imminente; e
- non comprometta gravemente un interesse essenziale di uno o più
Stati, o della comunità internazionale nel suo complesso (art. 25).
In buona sostanza, l’invocazione dello stato di necessità implica che lo
Stato agente versi in una situazione di grave minaccia dei suoi interessi
essenziali. A differenza dell’estremo pericolo, pertanto, non è in gioco la
sopravvivenza di persone fisiche, ma la tutela di interessi fondamentali
(ad es., di natura economica, finanziaria, ecc.).
L’esimente non trova comunque applicazione se:
- lo Stato agente ha contribuito al verificarsi della situazione invocata;
ovvero
- se l’obbligo gravante sullo Stato agente esclude la possibilità di
invocare lo stato di necessità.

141
Lezione n. 41

Le conseguenze dell’illecito internazionale

1. Qualunque Stato che commetta un illecito è tenuto ad assumersene


la responsabilità sul piano internazionale. Ciò implica una serie di
conseguenze giuridiche, puntualmente descritte nel Progetto di articoli
CDI.
Queste sono:
- l’obbligo di cessazione e non reiterazione (art. 30 del Progetto CDI);
- l’obbligo di riparazione (art. 31 e 34-36).
L’osservanza di tali obblighi non pregiudica, inoltre, «il persistere del
dovere dello Stato responsabile di conformarsi all’obbligo violato» (art.
29). Vale a dire che la violazione di un obbligo internazionale in
un’occasione non esime lo Stato agente dal tornare a rispettare detto
obbligo dopo aver cessato la sua violazione.

2. A norma dell’art. 30 del Progetto di articoli elaborato dalla CDI, lo


Stato responsabile di un illecito internazionale ha l’obbligo di cessarlo
(ove si tratti di illecito continuato o complesso), nonché «di offrire
adeguate assicurazioni e garanzie di non reiterazione, se le circostanze lo
richiedono».
A norma del successivo art. 31, lo Stato responsabile ha l’obbligo «di
prestare integrale riparazione per il pregiudizio causato dall’atto
internazionalmente illecito» (par. 1).
Il pregiudizio da riparare «comprende ogni danno, sia materiale che
morale,causato dall’atto internazionalmente illecito di uno Stato» (par. 2).
Cessazione e riparazione sono le modalità attraverso cui lo Stato
responsabile è tenuto a ripristinare la legalità internazionale. In
particolare, l’obbligo di riparazione assume diverse forme a seconda
della natura e delle caratteristiche dell’obbligo violato.

3. La riparazione del pregiudizio causato può consistere, difatti:


- nella restituzione,

142
- nel risarcimento o
- nella soddisfazione.
Tali forme di riparazione possono essere adempiute alternativamente
o in concorrenza tra loro (art. 34).
La restituzione consiste nel ripristino della situazione sussistente
prima della commissione dell’illecito, purché ciò non sia materialmente
impossibile, o eccessivamente oneroso per il responsabile a parità di
vantaggio per il soggetto leso rispetto al risarcimento (art. 35).
Ciò significa che, se in determinate circostanze la restituzione non può
avvenire per impossibilità oggettiva (ad es. quando l’atto illecito ha
cagionato la perdita di vite umane), in altri lo Stato responsabile avrà
comunque la possibilità di scegliere tra restituzione e risarcimento
quando detta scelta è indifferente al soggetto leso. Il risarcimento sarà,
quindi, preferibile se risulti meno oneroso della restituzione.

4. Se e nella misura in cui non sia possibile provvedere alla


restituzione, lo Stato responsabile è obbligato al risarcimento del
danno causato dall’illecito (art. 36).
Ai fini della quantificazione del danno risarcibile, si deve tener conto
dell’entità complessiva del pregiudizio (cd. danno emergente) e del
mancato guadagno (cd. lucro cessante).

5. Infine, lo Stato autore della violazione può essere tenuto a dare


soddisfazione allo Stato leso, nella misura in cui non siano sufficienti
la restituzione e il risarcimento, ovvero l’illecito non abbia arrecato
danni materiali, ma esclusivamente una lesione all’onore dello Stato (ad
es., il pronunciamento di ingiurie nei confronti di un popolo o dei suoi
esponenti politici nel corso di una manifestazione ufficiale, attacchi
razzisti, ecc.).
La soddisfazione può consistere «in un riconoscimento della violazione,
una manifestazione di rincrescimento, scuse formali o altra modalità
a d e g u a t a», ma non può mai «essere sproporzionata rispetto al
pregiudizio» o risultare umiliante per lo Stato responsabile (art. 37).

143
Lezione n. 42

Il divieto dell’uso della forza e il sistema di sicurezza collettiva delle


Nazioni Unite

1. Si è detto già in apertura del corso che, con l’entrata in vigore della
Carta delle Nazioni Unite, la minaccia e l’uso della forza armata
vengono banditi dalle relazioni internazionali. Il ricorso ad essi, «contro
l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato [o] in
qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite» (art.
4, par. 2), diviene quindi illecito.
Come anticipato trattando delle cause di giustificazione dell’illecito
internazionale, la Carta delle Nazioni Unite fa salvo, però, «il diritto
naturale di autotutela indidviduale o collettiva, nel caso che abbia
luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite,
fintantoché il Consiglio di sicurezza non abbia preso le misure necessarie
per mantenere la pace e la sicurezza internazionale» (art. 51).
La Carta riconosce, quindi, al contempo:
- il diritto degli Stati di agire in autotutela (legittima difesa), in caso di
attacco armato da parte di un altro Stato;
- il diritto di intervento del Consiglio di sicurezza, cui è attribuito «il
potere e il compito... di intraprendere in qualsiasi momento quella azione
che esso ritenga necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la
sicurezza internazionale» (art. 51).

2. A norma dell’art. 39 della Carta, il Consiglio di sicurezza delle


Nazioni Unite è chiamato ad intervenire in conseguenza
dell’accertamento di una delle seguenti situazioni:
- minaccia alla pace;
- violazione della pace;
- atto di aggressione.
Si tratta di tre fattispecie distinte, la cui sussistenza è valutata
insindacabilmente dal Consiglio di sicurezza secondo il proprio
apprezzamento. In base alla Carta delle Nazioni Unite, qualora accerti

144
una delle situazioni descritte all’art. 39, il Consiglio di sicurezza può
intervenire con:
- misure provvisorie (art. 40);
- misure non implicanti l’uso della forza (art. 41);
- misure implicanti l’uso della forza (art. 42).
Dette misure hanno forza vincolante nei confronti degli Stati cui sono
destinate, mentre gli altri membri delle Nazioni Unite hanno comunque
l’obbligo di contribuire alla loro attuazione. Così, se il Consiglio di
sicurezza adotta una sanzione economica nei confronti di uno Stato (ad
es., un embargo commerciale) per censurarne la condotta illecita
nell’ambito delle relazioni internazionali, tutti gli Stati che
intrattengono rapporti commerciali con il destinatario della sanzione
sono obbligati a darvi esecuzione, pena l’applicazione di sanzioni
ulteriori nei loro confronti.
In forza dell’art. 103 della Carta, inoltre, il rispetto degli obblighi
derivanti dalla partecipazione alle Nazioni Unite – e, quindi, anche delle
decisioni vincolanti del Consiglio di Sicurezza – prevale su tutti gli
obblighi incompatibili gravanti sugli Stati in forza del diritto
internazionale generale o di altri accordi, anche successivi, salvo il
rispetto delle norme imperative.
In definitiva, il sistema di sicurezza collettiva previsto dalle Nazioni
Unite, pur essendo stato istituito su base convenzionale, si sovrappone
alle regole consuetudinarie in materia di legittima difesa, al punto che
questa viene riconosciuta lecita dal Progetto di articoli sulla
responsabilità degli Stati del 2001 solo qualora sia conforme alla Carta
dell’ONU (art. 21).

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