Diritto amministrativo

Lezione 4/10/2018

Punto 1) Oggetto del diritto amministrativo – definizione= regola l’organizzazione e attività della P.A. 
Pubblica Amministrazione intendiamo sia l’organizzazione (comune, stato, provincia, regione…) – intesoo in
senso soggettivo; intendiamo anche l’attività stessa, in senso oggettivo.

Dove si colloca il Diritto Amministrativo? Senza dubbio, all’interno del Diritto Pubblico, direttamente
collegato ed anche tangente al Diritto Costituzionale. Non è che la PA sia regolata solo dal Dir Amministrativo,
ma anzitutto regolata dal Diritto Privato, o per lo meno, il Dir Ammin si aggiunge al Dir Privato; ad es. quando
acquista un terreno impiega principi del Dir Privato, ma quando lo espropria usa principi che non fanno parte
del Dir Privato.

Punto 1 bis) più cresce il ruolo della PA, tanto più cresce il potere del Dir Amministrativo. Lo stato interventista
sociale richiedeva un maggior ruolo della PA rispetto a stato liberale, così come lo stato liberale ne richiedeva
di più dello Stato Assoluto. Il ruolo cresce in misura con il valore dello stesso Dir Amministrativo.Nell800 chi
lavorava per lo stato, aveva contratto regolato secondo il Dir Privato, mentre nel 900, è passato nella sfera
di competenza del Diritto Pubblico e quindi Dir Amministrativo, poi fine 900 si parla di privatizzazione del
diritto rispetto ai rapporti di lavoro

Punto 2) Nascita Diritto Amministrativo: è un diritto “giovane” per i giuristi (nasce tra 700 e primi dell’800).
E’ giovane se visto nel rispetto del Diritto Romano. Perché è così recente? Perché è proprio in quel periodo
che cresce e si sviluppa la P.A. Nel momento in cui viene creata questa organizzazione si crea un diritto ad
hoc. Si sviluppa nell’Europa Continentale e poi anche la GB (quindi nella cultura europea, sprtt in FRA e GER).

Il GB resisterà a lungo rispetto all’idea di creare un diritto ad hoc. Agli occhi degli inglesi, inizialmente il Dir
Amministrativo viene considerato principalmente qualcosa di brutto creato dalla FRA. Resistono all’idea che
la P.A. sia regolato da un diritto che non sia paritario (nel Dir. Privato, infatti, le parti sono sullo stesso livello),
quindi sia un diritto di supremazia e che non vada introdotto nell’isola per ledere la libertà dei sudditi della
corona.

Punto 2 bis) Dir. Amm. Si sviluppa parallelamente in diversi paesi, chiaramente in maniera separata per
ognuno, ma le influenze saranno cmq molto forti, con continui collegamenti l’uno all’altro, per trarre o
imparare dall’altro. In questo senso, visto che l’Italia era arretrata dopo il 1861, la stessa guarderà agli altri
paesi (in particolare la FRANCIA) per imparare e raggiungere i livelli degli altri. In molti casi, infatti, il Dir
Amministrativo italiano ricalcherà i solchi tracciati da quello degli altri paesi

Punto 3) Perché Dir Amministrativo? Nasce su qualche presupposto di qualche inadeguatezza del Diritto
Privato e cmq Diritto Comune. Si parte dall’idea che non sia adeguato perché lo stesso Privato sia fondato su
questa idea di parità, in cui i rapporti sono orizzontali ed è fondato sul consenso di coloro che sono interessati
all’organizzazione. Il Dir Amministrativo sorge quindi su questo presupposto xkè questo ruolo non può essere
adeguato alla PA o la stessa PA non può ottemperare ai suoi compiti con gli strumenti offerti dal Diritto
Privato. Ad es., per realizzare opere pubbliche, ricorre il Dir Amministrativo, tant’è che l’espropriazione sarà
una delle prime tematiche affrontate dall’Amministrativo. In qualche modo, superando le condizioni di
parità, si afferma come diritto della supremazia e dell’autorità (quindi la critica degli inglesi era giusto in qst
senso)  dare all’amministrazione poteri di cui ha bisogno.

Inoltre, l’amministrazione va a porsi come monopolista; il diritto privato si afferma nel contesto di un “diritto
del mercato”. Oggi, quando ci si rapporta con la P.A., non si entra in un mercato. Anzi, in diversi casi, è
l’amministrazione che autorizza (possesso delle armi, espatrio, edificazione su un determinato territorio), in
modo tale che non si faccia riferimento ad altro soggetto, o farlo significa rinunciare a un determinato
soggetto.

Punto 3 bis) Il Diritto Amministrativo è una variante rispetto al Privato e ne mutua svariati concetti  idea di
“mutare diversi principi per creare un diritto ad hoc”. Ad es., nella teoria dell’atto amministrativo si parla di
oggetto, causa, volontà, forma…tutti aspetti ricavabili dal Diritto Amministrativo.

Punto 4) da poteri speciali alla Pubblica Amministrazione per il perseguimento di interessi pubblici. Per
perseguire interessi pubblici, quindi, la PA, ha bisogno di un diritto di supremazia. Esso va anche a seguire
altri interessi tipici dello Stato Liberale. Se è da riconoscere il fatto che il Diritto Pubblico sia un diritto
legittimo, anche il Diritto Amministrativo è da riconoscere come tale. Questo però porta nel 700 sì un
concetto di supremazia, ma anche come un diritto che limita, ad es., il diritto d’espropriazione (solo nei casi
previsti dalla legge). Diventa quindi un diritto sui rapporti tra l’autorità e gli individui. Il Dir Amministrativo,
per il suo compito, avendo questo compito, si riferisce alle leggi che regolano i rapporti, ma dove il ruolo
della legge è sicuramente maggiore. Nel diritto privato, invece, la legge si pone come limite (perseguire
interessi come credete, ma attenti a non fare questo o quello). La P.A. è amministrazione persegue, quindi,
interessi di tutti. Il Dir Amministrativo si costiuisce come un qualcosa che incorpora potere, legge e limite.

Il ruolo della legge, nel Diritto Amministrativo è maggiore e necessario al punto che l’organizzazione della
P.A. ed i vari organi sono soggetti al principio di riserva della legge, cioè che esistano perché previsti dalla
legge.

Inoltre, mentre nel Diritto Privato esistono norme di autonomia negoziale e libertà, ne Diritto Amministrativo
si parla di esecuzione della legge. Non a caso, tale ramo del diritto ricade entro il potere esecutivo dello
stato, legato quindi ad uno degli aspetti fondamentali che è, per l’appunto, lo Stato di Diritto (“noi non siamo
governato da uomini ma da leggi” = la legge è al di sopra di tutto  non è un giudice che condanna a 20 anni
ma la legge che prevede 20 anni di carcere).

Il Diritto Amministrativo nasce dopo l’età delle codificazioni (ultimi anni 700 e primi 800  sovrani illuminati).
Tutti i codici che abbiamo ora sono per l’appunto modifiche dei modelli di codici che però sono
corrispondenti. Il Diritto Amministrativo, d’altra parte, è un diritto senza codice.

Quindi abbiamo discipline dettagliatissime del diritto amministrativo, ma d’altra parte ci manca il fatto che,
avendo tante leggi, non abbiamo norme scritte di carattere generale  non essendoci un codice, è un diritto
giurisprudenziale. I tribunali, con le loro sentenze, individuano dei principi generali dell’ordinamento italiano,
colma questa lacuna.

Evoluzione Diritto Amministrativo:

si evolve nel corso del 900, nel senso che si è evoluta l’interpretazione della legge  quindi si trasforma o
perché cambia la legge, o perché cambia l’interpretazione legata a principi generali.

Che cosa emerge?

- Sicuramente maggiore tutela per gli interessi dei privati o dell’affidamento, come strumento di
garanzia individuale e giustizia
- Ruolo del procedimento
- Come si sviluppa lo studio del Dir Amministrativo? Segondo tale percorso: l’organizzazione, si passa
poi all’attività della PA e si arriva alla giustizia.

CONSIDERARE SEMPRE LEGGE 240/1990

Segue il percorso del manuale: l’ideale sarebbe leggere volta x volta le pagine.

Lezione 11/10/2018

Organizzazione= nozione non tipica del Dir Amministrativo, neanche tanto giuridica. Organizzazione è da
intendere come un insieme di persone che hanno una o pluralità di finalità da perseguire ed è retta da un
suo regolamento (regole che regolano i rapporti tra i diversi soggetti uniti in organizzaz).

La definizione di organizzazione è specifico di scienze dell’Organizzazione.

Dal punto di vista giuridico, le organizzazioni vengono colte come un insieme di persone giuridiche. Se
l’organizzaz non è una persona giuridica, il giurista farà fatica a vederla. Quando parliamo di persona giuridica,
intendiamo i soggetti come le persone fisiche, ma il Dir Amministrativo le qualifica allo stesso modo come
persone fisiche; inoltre tale persona fisica, in quanto qualificata come giuridica ha capacità
giuridica=possibilità di essere titolari di posizioni attive e passive – titolari di diritti, in maniera diversa da
persona a persona. In sede penale, poi, si condanna la persona fisica e non quella giuridica.

P.A.= un’unica organizzazione, anche se in realtà è più un sistema di organizzazioni, che sono nei fatti persone
giuridiche. Queste persone giuridiche sono abbastanza, facilmente, individuabili. Assumiamo che alcune
persone giuridiche sono organizzazioni o meglio pubbliche amministrazioni (comune, province, regioni,
Stato…). Nel linguaggio giuridico si chiamano enti.

Quali sono le caratteristiche di un ente pubblico?

- Riservato ai non territoriali

- Persegue interessi pubblici
- Nella quasi totalità dei casi, non sono riservati
- i poteri sono diversi x cad persona giuridica, diversi da persone private: compravendita tra privati /
un comune invece può espropriare  trattasi di poteri autoritativi o d’impero. (anche i privati
possono avere poteri autoritativi, rarissimi, ma ci sono il controllore sul bus ha poteri d’impero
uguali a quello di un pubblico servizio
- usano denaro pubblico  finanziate con denaro pubblico, con leva fiscale.
- Insieme delle pubbl ammin è un sistema entro cui vi si articolano i controlli: gli uni controllano gli
altri. Ad es., la UNICATT invia il suo statuto al Ministero che segnala i punti in cui non va bene e ne
impone la modifica  la qualifica o meno di privato implica un tipo di diritto diverso.

Tutti i soggetti del diritto assumono la veste dell’associazione o fondazione:

- Associazione= costituita da persone. E’ caratterizzata da soci, persone private, e dispongono di

organi rappresentativi di soci: l’assemblea dei soci con un sistema di democrazia (es. consigliere
comunale) – è cmq sempre presente un organo monocratico che rappresenta l’associazione e che
vigila – organo con funzioni esecutive, tipo CEO o Giunta (collegiale, ristretto, con determinati
compiti).
Struttura tipo: Assemblea – società - presidente
- Fondazione= organizzazione diversa da associazione. Non c’è l’assemblea dei soci xkè effettivamente
i soci non ci sono. Avremo un CEO ed un Presidente e basta. Troviamo solo fondatori che sono diversi
dai soci (ad es. l’INPS ha carattere di fondazione, perché ha presidenza e società, ma NON assemblea)
Struttura tipo: Società - presidente

Federazioni sportive sono state privatizzate – ordini professionali sono invece enti pubblici
Le PA perseguono INTERESSI PUBBLICI (come da termine indicato nella Costituzione).

Le persone fisiche, come da Diritto Privato, sono libere rispetto ai fini che ciascuno di esse deve perseguire
(non ci viene detto xkè bisogna comprare una casa, ma vengono solo definiti gli strumenti per cui raggiungere
tale fine). Il fine è quindi libero e giuridicamente irrilevante. Per le persone giuridiche, il discorso cambia: si
stabiliscono i fini ma diventano giuridicamente rilevanti nel momento in cui viene enunciato uno statuto 
quindi, persona giuridica può agire solo nei limiti stabiliti dalle finalità elencate e regolamentate dallo Statuto.

Le PA sono quindi costituite tutte da persone giuridiche con finalità indicate negli statuti delle singole
organizzazioni. Gli enti pubblici hanno talvolta finalità particolari e specifiche (INPS – previdenza / Sportiva
– finalità sportiva), mentre altre hanno finalità generale (es. Comune). Vi sono cmq leggi di settore che
individuano le finalità: al di là della responsabilità giuridica dei singoli statuti, impongono definizioni di
finalità entro cui quelle degli statuti vanno a collegarsi/coordinarsi. Più precisamente, tali leggi settoriali
determinano poteri che individuano le finalità.

Quando si parla di questi poteri caratteristici delle P.A. si parla anche di attribuzioni, cioè ha determinati
poteri conferitegli dalle diverse leggi che le riguardano. Ad es. un’università non può espropriare, mentre un
comune sì. L’insieme di questi poteri in capo ad un determinato ente viene appunto definito attribuzione.

L’ente ha capacità giuridica, ma come già in Dir Privato, ha il problema della capacità di agire (=di modificare
tramite atti il proprio patrimonio giuridico): mentre capacità giuridica e d’agire nella persona fisica vanno di
pari passo, nel caso dell’ente è diverso  implicando la volontà di un soggetto (per una persona fisica), ‘ente
non può avere volontà. Pertanto, la soluzione trovata: ogni persona giuridica è provvista di organi, quindi la
capacità di agire viene esercitata attraverso gli organi e che pongono in essere gli atti per esercitare capacità
giuridica (ad es. l’organo che stipula i contratti). Quando si parla di organi si parla poi di competenze: se ente
ha attribuzione, organo ha competenze, diverse per la composizione dei tipi di organi (ogni organo ha quindi
una parte dell’intera capacità di agire dell’ente).

D’altra parte, PA non sono caratterizzate solo da organi; anzi, si osservano tanti apparati diversi che non sono
organi. Quando si parla di questi apparati si parla di meri uffici – hanno compiti (diversi dalle competenze
degli organi – es. compito di tenere una lezione, competenza di promuovere uno studente all’esame):
adempiuti con lo svolgimento di attività interne, preparatorie degli atti che costituiscono poi l’esercizio delle
competenze; possono cagionare invalidità dell’atto conclusivo dell’organo se svolti in appropriatamente,
avendo così rilievo indiretto sull’attività esterna. I compiti si rapportano rispetto alle competenze come uno
sviluppo reciproco “da compito a competenza e viceversa”, quindi troviamo compito a valle e a monte,
mentre la competenza solo a monte, visto che è il fine della lezione ed è competenza del prof promuovere o
meno es. tenere una lezione in vista del supremo esame di Diritto Amministrativo. Ergo, il compito ha
natura preparatoria. Ad ogni modo, nel nostro percorso ci concentreremo maggiormente sulle competenze
ed atti legati ad esse.

Attribuzioni e competenze sono suddivisi ordinariamente  la legge stabilisce le attribuzioni di ciascun ente
ed anche le competenze degli organi  d’altra parte la legge stabilisce solo parzialmente le competenze:
del tipo “qual è l’organo che rilascia un’autorizzazione X?” – nella legge non è specificato chi rilascia cosa, ma
più un’identificazione dei criteri mediante i quali è possibile risalire all’organo che lo rilascia.

Lezione 18/10/2018

Gli organi si distinguono in:

- Monocratici: un solo componente/soggetto – organi composti da una singola persona (es. sindaco,
ministro, docente universitario all’esame…)
 - Collegiali: più soggetti (es. commessione di laurea…)

Spesso nella P.A. o nel diritto amministrativo in generale, riscontriamo organi collegiali, che hanno l’onere
della rappresentabilità (es. consulta o consiglio comunale per rappresentare gli abitanti). Gli organi collegiali
hanno una loro specifica disciplina, diversa da quella del monocratico (convocazione, maggioranze, modalità
di delibera…)  ha quindi un set di regole specifiche. Spesso queste regole si riscontrano nei
regolamenti/statuti o logiche settoriali. Per tutti i collegi esiste un numero legale, chiamato anche quorum
strutturale, che corrisponde al fatto che p il numero al di sotto del quale il collegio non può operare. Questo
numero non coincide con tutti i presenti, ma metà+1, con l’eccezione dei collegi perfetti, cioè quegli istituti
che eccezionalmente richiedono la presenza di tutti.

Perché questa diversità tra collegi? Soprattutto xkè la regola della metà+1 è una regola volta a favorire
l’operatività del collegio. Questo cmq postula il fatto che tutti i componenti siano equivalenti, che abbiano
un tratto comune che legittima il potere di una persona (es. 2 consiglieri comunali, eletti dal popolo). In un
contesto del genere, se manca 1, non manca davvero l’essenziale; tuttavia, in una commissione per un
concorso pubblico, uno che manca pesa, xkè ha competenze specifiche con una determinata etichetta 
ergo, si viene a considerarlo come collegio perfetto.

Pe evitare problemi di operatività, in un collegiale si nomina un titolare ed un supplente, quindi un ingegnere

titolare, se manca, subentra un ingegnere supplente, formalmente nominato.

Il quorum funzionale è il numero di voti che consente di adottare atti/fatti. Bisogna stabilire quanti voti siano
necessari per adottare l’atto. In casi rarissimi richiede l’unanimità. Di solito, la regola di base è sempre
metà+1 dei presenti.

Tripartizione delle amministrazioni degli organi in generale:

- Amministraz attiva: amministrazione come noi la conosciamo (consiglio di facoltà, consiglio

comunale, commissione di concorso…)
- Amministraz consultiva: riferito a consulenza, si danno consigli o pareri sulla sostenibilità degli atti.
Esprime pareri sulla bontà di una determinata sezione (es. prime 3 sezioni del consiglio di Stato sulla
delibera della cittadinanza, con tempi molto lunghi). I pareri sono presenti, e possono dividersi in
tante categorie: di legittimità (ruolo della legge maggiore per la PA) – di opportunità o merito (più
raro, un organo è chiamato a esprimere un parere sulla convenienza di un determinato punto di una
delibera. I pareri possono essere anche obbligatori (l’autorità che deve decidere deve acquisire prima
un parere) o facoltativi (l’organo decidente può chiedere un parere – l’amministraz è composta per
una minima parte da politici, ma la maggior parte da burocrati, che ragionano in termini di
responsabilità e quindi nella maggior parte si affidano a pareri, facendo così da scarica-barile). Infine
possono essere vincolanti (bisogna seguirlo, l’atto deve rispettare il parere se la legge lo afferma) non
vincolanti (ci si può discostare, se la legge non lo prevede).
- Amministraz di controllo: ha perso notevole utilizzo negli ultimi decenni. Almeno fino al 1990 c’era
il CoReCo (Comitato Regionale di Controllo). Oggi non esiste più: un comune emette una delibera e
bona. Ad es. il Pres della Rep rimanda alle Camere un testo di legge approvato dalle stesse quando
la ritiene Costituzionalmente illegittima (anche se la Costituzione non dice nulla) – attua quindi un
controllo di legittimità dell’atto. I controlli sono di legittimità o di merito, possono tradursi in
approvazione o non approvazione (es. Pres della Rep rinvia 1 sola volta) e metterlo o meno agli atti.

Una volta quasi tutti gli atti erano vincolati al controllo (bocciare o accettare)  Il declino dell’attività
di controllo è dovuto soprattutto a una ragione interna alla PA, rispetto a come si è evoluta: una volta
la PA era considerata in maniera più unitaria (oggi policentrismo o decentramento).
 Nell’800 l’amministrazione era un tutt’uno attaccato allo Stato, poi v’erano amministrazioni
ausiliarie; in un disegno di questo tipo unitario, era normale che lo stato controllasse gli ausiliari:
c’erano i comuni ma lo stato li controllava tramite i prefetti.
L’idea del centrale non era più compatibile con il cambiamento “decentrista” del dopoguerra. Inoltre,
un altro fattore che ha portato al declino dei controlli è da ricercare nell’aumento del ruolo della
giurisdizione (ruolo dei giudici nella PA  portare la PA di fronte ad un giudice). Dagli anni 70 del XX
sec, il ruolo dei giudici, anziché essere occasionale, diventa sempre più frequente.

Oggigiorno, tuttavia, è quasi tutta amministrazione attiva.

Organo e Persona:

Organo è qualcosa che astrattamente è disegnato, dentro il quale vi sono delle persone o anche una sola
persona fisica. Ci vogliono quindi persone fisiche che danno concretezza all’organo. L’atto per cui una persona
entra in un organo si chiama investitura. Questo termine è molto arcaico e può essere di due tipi: politica o
burocratica; entrambi i termini indicano come la persona sia giunta a una delle due tipologie di cariche. Nel
primo caso tramite elezione o nomina (di un organo politico) – es. il ministro, chiesto dal Pres del Cons al Pres
della Rep; nel secondo invece tramite concorso. In entrambi i casi si hanno procedimenti amministrativi, e la
differenza tra le due categorie si basa su caratteri valutativi: nel concorso si valuta chi ha i saperi necessari
per essere investito di un ruolo burocratico, mentre il politico viene valutato in base all’orientamento politico.

Nella PA sono importante entrambi gli organi e per la verità, fino a qualche anno fa, questo schema non
sarebbe stato correttamente accettato: i titolari degli organi avevano tutti investitura politica, solo gli uffici
prevedevano un’investitura burocratica. Questo schema è cambiato con l’evoluzione strutturale del 900.
Oggi abbiamo anche legittimazione burocratica e posizione come titolare di organo  questa evoluzione
degli anni 70 è problematica perché, per definizione, un’evoluzione di questo tipo mette in discussione il
primato della politica.

Possibile rapporto tra decisioni di natura politica e delibere di natura tecniche: se tempo fa una persona
voleva chiedere la costruzione di una casa, chiedeva la licenza edilizia all’amministrazione, che poteva
bloccarla; fino agli anni 90 con cui veniva bloccata la proposta era indicata con un atto del sindaco. Nello
scenario attuale, tale atto viene dato dal dirigente o funzionario burocratico dell’edilizia che sospende i lavori,
proprio nell’ottica con cui è cambiato il sistema delle investiture e relative competenze. Il potere è passato
ai burocrati, che non rispondono al popolo (critica quindi a questo sistema deliberatorio – è tecnocrazia). Che
tipo di potere è passato quindi al burocrate? In questo senso, la persona che ha subito l’opposizione non può
rifarsi al burocrate (pur essendo suo l’atto), ma deve rifarsi al sindaco, colui che ha fissato le regole del gioco!
In realtà il potere sostanziale è rimasto ai politici, mentre il potere formale è del burocrate. Non si tratta
quindi di una perdita di democrazia, perché le scelte vengono dettate quindi dal potere politico.

Rapporto d’ufficio e di servizio

Sono due rapporti giuridici. In ambito pubblicistico il rapporto tra persona ed ente con questi due rapporti. Il
primo implica il fatto che l’agire di un dipendente dell’uni (prof che laurea) non è indicato come autonomo,
ma secondo il principio dell’immedesimazione organica: non è il prof che mi laurea ma l’Università – io non
sono un soggetto diverso che si rapporta con l’ente, ma mi immedesimo! – l’atto della persona è atto
dell’organo e l’atto dell’organo diventa atto dell’ente; il secondo invece non pone problemi, ed è quello che
lega ad es il prof all’Unicatt in termini di rapporto di lavoro (classico rapp giuridico dare-avere). E’ per lo più
un rapporto di tipo professionale, esattamente come quelli titolari di uffici  è un rapporto anche onorario
come nel caso di un Sindaco e Comune. Ma sprtt, nel rapp di servizio abbiamo davvero un rapporto, due
soggetti distinti che si confrontano, ognuno coi propri interessi in cui è possibile che sussista una specie di
conflitto di base.

Concetto di interesse pubblico

Ciò in nome del quale l’amministrazione agisce. In buona misura, il pubblico interesse è il linguaggio della
legge: a volte la legge è precisa, a volte è più vaga. Il campo degli interessi in gioco, ad es., per il PGT è
addirittura indefinito. Non è detto che un interesse diventi pubblico perché è importante, ma al contrario
bisogna valutare se quell’interesse può essere garantito dall’idoneità della PA di perseguirlo  rilevanza ed
inidoneità/idoneità della PA di seguire quell’interesse dichiarato pubblico. Si tratta cmq di una scelta politica.

Ci sono dei vincoli  la Costituzione pone in senso positivo e negativo dei vincoli:

es. art.33 “scuola”= devono essere costituite scuole statali per ogni ordine e grado (deve essere pubblico
interesse – vincolo positivo)

Tante volte, quindi, è la costituzione definisce cosa è interesse pubblico e cosa deve ricadere entro tale
ambito (e di conseguenza anche l’amministrazione dello stesso).

Vincoli in negativo della Costituzione  libertà dei lavoratori di costiuire dei sindacati: implicitamente che
non si può affidare alla pubblica amministrazione il compito di costituire sindacati o tutele dei lavoratori. Lì
bisogna lasciare spazio alla libertà dei lavoratori, niente sindacati di Stato, niente interesse pubblico.

Interesse pubblico ad alterare il funzionamento del mercato: sovente il pubblico ha lavorato contro il
mercato, quindi ragioni di interesse pubblico per agire vs il mercato. Considerati anche i vincoli europei ,
alcuni interessi interni pubblici non sono più perseguibili.

Lezione 25/10/2018

Statuto Costituzionale della Pubblica Amministrazione

(…)= recupera parte non scritta perché sei in ritardo, pirla!

Guardando l’art. 117 si vede la classica simmetria per cui chi legifera allo stesso tempo amministra, quindi lo
Stato. Solo lo Stato legifera nelle materie elencate in tale articolo (potestà amministrativa esclusiva dello
Stato).

Dove c’è una potestà esclusiva amministrativa dello stato abbiamo anche un’attività amministrativa nella
misura in cui l’abbiamo.

Segue poi la potestà amministrativa congiunta, dove insieme allo Stato ci possono essere le regioni, per cui
tali materie sono descritte in tale articolo. A questa potestà congiunta corrisponde una potesta
amministrativa sia statale che regionale. Laddove c’è una potestà congiunta, lo Stato si limita a dettare solo
i principi della disciplina. Questo ha determinato il fatto per cui, nella forma, la legislazione sia regionale,
chiaramente solo per quelle discipline elencate. Quindi è la regione a legiferare (competenza residuale) in
quelle competenze/ambiti dove la potestà non ricade nel compito esclusivo dello Stato (è esclusiva
regionale).

Vi sono cmq ambiti per cui esiste un’asimmetria, dove legifera la regione ma lo Stato nella prassi controlla

ART.118= dentro lo schema simmetrico (chi legifera amministra), a livello Costituzionale, pone infatti elenco
di competenze asimmetriche: legiferano e amministrano le regioni, ma amministrano anche i comuni. Quivi
lo Stato continua cmq ad amministrare (principio della sussidiarietà verticale, diverso da sussidiarietà
orizzontale riguarda il rapporto pubblico-privato).
“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b)e h) del
secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei
beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e
associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.”

Principio di sussidiarietà in base al quale vi è presunzione di competenza dell'autorità territorialmente e

funzionalmente più vicina ai cittadini interessati e che giustifica un intervento 'sussidiario' del livello di
governo superiore quando la funzione interessata sia incompatibile con la dimensione del comune o della
provincia o della regione. Quindi, nel momento in cui il livello micro (comuni) non siano in grado di
ottemperare o non sono adeguati a svolgere determinate competenze amministrative, interviene
sussidiariamente il potere pubblico in crescendo (da province a regioni, infine lo Stato). Ahimè, bisogna
dimostrare che i Comuni non siano adeguati.

Con la vicenda del Codice Urbani (dei Beni Culturali), comunali vs statalisti: vinsero statalisti xkè, sebbene
anche i comuni fossero in grado di assumersi compiti pubblici, rimase in capo allo stato perché i comuni
avrebbero svolto certi compiti non in maniera adeguata. In sintesi, in situazioni di sussidiarietà, per materie
inerenti il patrimonio culturale, tutto il potere è dello Stato.

Agli articoli 117 e 118 la Costituzione non specifica bene cosa fanno i singoli organi, ma si limita solo a definirli.
Il fatto che altri enti pubblici non siano presenti è irrilevante, perché orbitano intorno alla logica territoriale
(INPS orbita intorno allo Stato).

Fonti della disciplina circa l’attribuzione dei poteri

SI parte dalla Costituzione, ci si interessa del secondo comma dell’Art. 97: i pubblici uffici (e quindi la P.A.)
sono organizzati secondo disposizioni di legge.

Viene disciplinato cosa deve essere enunciato per legge; se non ci sono regole, alcuni compiti di legiferare
possono essere fatti con altre fonti (regolamenti, delibere...). Ci sono dei casi cmq dove la Costituzione fissa
il ruolo della legge, che può essere declinato in:

riserva di legge assoluta: ad es. art 25 sulla materia penale (nessuno può essere giudicato per un fatto
precedente all’entrata in vigore della legge). Es, lo spaccio di droga è reato per legge, x cui lo Stato decide
cosa è droga.

riserva di legge relativa: es. art.23 – nessuna prestazione patrimoniale (fisco, tassazione) può essere imposta
se non in base alla legge. In materia tributaria, dei principi devono essere imposti per mezzo di legge.

Quindi, l’articolo 97 ricade secondo la prima forma di riserve: disegnare l’organizzazione della PA vede un
concorso di legge e da atti altri/fonti normative; tuttavia, essendoci una riserva di legge relativa, si delineano
fonti normativi vari.

Per costituire organi ed enti, almeno per le amministrazioni più importanti, ci si affida alla legge dello Stato:
es un comune non può costituire un organo per sé. Quindi, anche l’attribuzione delle competenze di un
organo creato è chiaramente dettata per legge.
Se con legge si può disciplinare tutto, la riserva di legge non limita il legislatore. E quindi, quali sono i vincoli
per la P.A.? In termini giuridici, è ammissibile la legge provvedimento? Nel nostro ordinamento, non si è mai
ravvisato un vero divieto di legge-provvedimento, così come in altri paesi. Quindi, quando si tratta di
organizzazione, ci si può occupare di argomenti specifici; cmq la Corte Costituzionale, non si può indicare una
legge ad personam e che non vanno cancellate le garanzie (cioè la legge stessa). La legge intesa garanzia
rispetta gli altri ordinamenti normativi ma prevede, ad esempio, la garanzia sul contraddittorio  quindi non
si possono giudicare i principi fondamentali, ma viene pensato e previsto un sistema di garanzie contro
l’ammissibilità di un sistema di legge provvedimento.

L’altra fonte è il regolamento. Storicamente è importante nel dettare la disciplina delle organizzazioni.
Tradizionalmente, la P.A. ha potestà regolamentare. Alcune scuole di pensiero sostengono che tale potestà
sia prevista per legge o anche perché non è prevista da legge. Storicamente, la categoria più importante è
sempre stata quella dei regolamenti governativi. Si parte quindi dalla legge statale e si va ad intendere i
regolamenti governativi (è il primo centro di regolamentazione normativo, non è l’unico, ma quello basilare).
Regolamento= è un atto/fonte del diritto avente contenuto normativo adottato non però dal parlamento
(legislatore) ma dalla Pubblica Amministrazione. Quindi si tratta di un procedimento amministrativo, mentre
quello della legge è procedimento costituzionale. Infine, l’atto è amministrativo.

Peraltro, i regolamenti non sono soggetti all’obbligo della continuazione. Ci sono cmq casi dove il contenuto
continua a sostenere un aspetto fondamentalmente giuridico.

Potestà dei Regolamenti governativi esplicata nell’articolo 17 della legge 400/1988. Gli enti che vengono
collocati nell’elenco al comma d non sono allo stesso livello, o meglio, non sono tutti uguali.

Dove c’è potestà regolamentare, già anche prima della legge si diceva che il governo avesse tale potestà.
Quindi, cosa è stato aggiunto da un punto di vista normativo? Non è chiarissimo, ma diciamo che il governo
adottava regolamenti “anche”. Infatti, una precedente disputa tra giuristi riguardava sia sulle categorie dei
regolamenti (in quanto prima ci si affidava in primis sulle leggi di settore), ma sprtt perché la legge non
prevedeva la potestà regolamentare per il governo (ergo: il governo ce l’ha anche se la legge di settore non
la prevedeva?). Il governo aveva potestà regolamentare, ma solo se la legge lo prevedeva. Quindi la legge
detta una disciplina di tipo codicistico in cui si sottolineano importanti differenze sotto il profilo del
procedimento. Ma se una legge non prevede un regolamento per la delibera, ma il governo sì, la potestà
regolamentare è quindi attribuita al governo? E’ ancora un dibattito ancora aperto.

Il comma 2 dei regolamenti di delegificazione si riferisce, come premessa di sfondo, al fatto che in Italia ci
siano troppe norme. Negli anni 50-60 il Parlamento ha legiferato assai e sfornava leggi su leggi. Si è creato
quindi un sistema legislativo elefantiaco che cmq funzionava, ma negli anni 80, ci si è trovati con un sistema
ipertrofico da controllare per intero (quindi difficile da monitorare). La soluzione proposta è stata quella di
fare una grande campagna di abrogazioni, creare un vuoto e colmarlo con i regolamenti. Ma se andioamo ad
abrogare leggi perché ne abbiamo fatte troppe, per creare vuoti da colmare con altre fonti, noi creiamo
problemi nella società. Come ovviare? Art..17 prevede un ragionamento simile
abrogazionevuotoregolamento, con una clausola:

- regolamenti scritti contro la legge  il governo lo fa quando la potestà regolamentare lo prevede,

quindi è presente una legge di settore che autorizza il governo ad adottare questo procedimento. La
legge che autorizza prevede l’abrogazione della legge, ma nel momento in cui il regolamento sarà
pronto non andrà a sfidare la legge perché la legge di autorizzazione prevede
l’eliminazione/sparizione della legge vs regolamento.

Lezione 8/11/2018
Lezione 15/11/2018

Lezione 22/11/2018

Non c’è diff gerarchica tra dirigenti e ministro in quanto sono due organi diversi.

Il discorso sulla responsabilità è cmq diverso, perché è correlato rispetto al raggiungimento di risultati di
buona amministrazione. Finché le competenze erano in capo al ministro era un problema di discorso politico.
Quando le competenze sono passate anche ai dirigenti, la responsabilità non è più politica  Dando
competenze ai dirigenti si opera poi anche a livello di investitura (un dirigente ha vinto un concorso), è una
legittimazione di tipo tecnico.

Però in realtà l’aver vinto un concorso non è sufficiente a definire il grado di responsabilità, quindi si è
separata la qualifica (=attraverso concorso, rimane in eterno, che cmq non comporta obbligatoriamente
l’incarico) dall’incarico (=conferito dalla politica ed è temporaneo da 3 a 5 anni con possibilità di rinnovo che
è subordinato al raggiungimento di determinati obiettivi nella durata dell’incarico). Questi obiettivi devono
essere misurabili (es. riduzione di determinati costi o recuperi sul versante dell’efficacia e efficienza nel
miglioramento dell’utenza). Se il dirigente non raggiunge tali obiettivi, non perde la qualifica ma può perdere
l’incarico (ottiene un incarico diverso oppure revoca). Il mancato raggiungimento di un obiettio può essere
cmq giustificato se esistono delle motivazioni che sussistono.

Uno dei problemi rilevanti in questo meccanismo è che si fatica a definire obbiettivi che si possano misurare
perché in generale si hanno difficoltà a misure l’efficienza della misura pubblica. Ragionare in termini di
efficacia ed efficienza di una politica è cmq problematico, anche perché i due profili non sono sovrapponibili.

A livello locale, l’assetto non è diverso da quello centrale: a livello locale non cambia la distinzione tra politica
e burocrazia; ma a livello locale cambia l’impostazione degli organi  la responsabilità politica che sussiste
a livello locale si hanno organi amministrativi elettivi (centrale= rapp di fiducia del ministro col Parlamento)
Consiglio comunale e Sindaco. Ha dato luogo ad una sorta di assetto presidenziale, perché è eletto sia il
consiglio che il Sindaco ed i membri della giunta sono nominati dal sindaco (assetto federalista tipo
americano). E’ una forma imperfettamente presidenziale xkè il Consiglio non può dare fiducia alla giunta ma
può sfiduciarla  se il Consiglio sfiducia si va al voto (questo non è americano).

Il comune è un ente che ha la pluralità di funzioni (a differenza di altri enti pubblici come quelli previdenziali,
con carattere di fondazioni che hanno natura monofunzionale), incentrati nell’ assicurare l’amministrazione
e il raggiungimento degli obiettivi della comunità. I poteri autoritativi, d’altra parte, sono stabiliti e al tempo
stesso limitati dalla legge (di carattere generale, settoriali…). Alcune funzioni dei comuni sono fondamentali,
trovano riscontro nell’ART.117 COST che la legge dello stato individua le funzioni fondamentali dei comuni:
anzitutto, è la legge che si occupa della PA, facendo riferimento sia alla legge statale e legge regionale (visto
che potestà legislativa); le funzioni fondamentali sono di competenza esclusiva della legge statale e la regione
non può toglierla (non si può fare una legge regionale per toglierla).

La legge regionale è prevalente rispetto a quella statale, ma non può toccare le competenze degli enti locali.

Ciò che la legge statale ritiene come fondamentali non ha criteri certi, ma diciamo che a grandi linee il criterio
più sicuro è quello relativo alle funzioni che i comuni hanno sempre avuto, funzioni che pur variando le forme
di Stato, sono rimaste sempre in capo agli enti locali. Sono funzioni in genere dove i Comuni fanno politica.
Per le province e città metropolitane i cui contenuti sono legati ad una questione di fondo che riguardano il
raggiungimento di determinati obiettivi, quindi se ne giustifica l’esistenza quando i Comuni non sono in grado
di raggiungere i loro obiettivi (sussidiarietà verticale), assumendo poteri che sarebbero stati sottratti ai
Comuni.
Organi di governo: secondo la norma sugli enti locali sono 3:

- Consiglio=ha competenze individuate dalla legge, atti di base di carattere generale di governo
dell’ente, in materia di bilancio, dello Statuto, dei Regolamenti comunali, del PGT  atti normativi
o di pianificazione. Sono atti relativamente pochi e di base per il funzionamento dell’ente – definite
da Testo Unico Enti Locali (TUEL)
- Giunta= il TUEL usa una logica di residualità – è di competenza della giunta tutti gli atti di governo
che non sono attribuiti dalla legge al Sindaco o al Consiglio  ad es., la scelta di avere maggiore
democrazia diretta in un Comune. C’è quindi una zona grigia dove alcuni atti sono di governo o di
gestione (alcuni li ritengono del primo, altri del secondo). E’ lo Statuto del Comune a definire quali
sono gli atti di competenza della giunta.
- Sindaco= ha competenze che sono stabilite dalla legge

Organi di gestione: dirigenti. Residualità, hanno tutti gli atti che non siano definiti dalla legge o dallo Statuto
di competenza della giunta, del consiglio, del sindaco. Oggigiorno, sul piano quantitativo, gran parte dei
compiti sono ricoperti dai dirigenti  definiti nella prassi compiti determine (=atti di competenza dei
dirigenti).

Per i controlli, fino al 90, i comuni erano soggetti a controlli esterni, in primis prefetti  avevano poteri di
controllo di legittimità (se bloccava un atto comunale, quell’atto non veniva applicato). Tale sistema va in
crisi appunto tra anni 70 e 80 per un maggiore potenziamento della giurisdizione. Parliamo oggi invece di
controlli interni, solo sulla gestione.

Accordo di Programma (mette insieme comuni e amministrazioni inverse, quindi si mettono insieme enti che
non sono strettamente territoriali un accordo di programma, nel diritto amministrativo italiano, è una
convenzione tra enti territoriali (regioni, province o comuni) ed altre amministrazioni pubbliche mediante la
quale le parti coordinano le loro attività per la realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento)
 la sottoscrizione prevede il comune, la provincia, le scuole del territorio…qst x garantire, x quanto
possibile, un esercizio coordinato delle diverse competenze

e Convenzione tra enti locali (tra Comune e Comune o tra enti di proprietà Una convenzione (nella pratica
denominata anche patto o accordo), in diritto, indica un accordo tra due o più soggetti (ad esempio persone
fisiche, enti, stati) con il quale gli stessi regolano questioni di comune interesse.

Il consorzio ha i suoi organismi è in forma associativa

Regione: organi sono 3: Consiglio, Giunta, Presidente  non abbiamo il voto di fiducia, la Giunta non fonda
il proprio potere sul voto di fiducia.

Enti pubblici: convenzionalmente chiamiamo pubblici quelli diversi da quelli territoriali

(convenzionalmente). Nascono storicamente come ausiliari dello Stato. Solitamente, non sono associazioni
ed hanno organi di governo.

Ente Pubblico Economico  sviluppo dopo la crisi del ’29 xkè lo Stato acquisisce una serie di azioni vs crisi 
si cerca di evitare la crisi di imprese  di lì a poco nascono IRI, ENI…che si occupano direttamente di attività
imprenditoriali o tramite acquisizione dei pacchetti azionari. L’Ente pubblico Economico diventa punto
centrale della Pubblica Amministrazione. A fine 90 saranno destinato ad entrare in crisi a causa crisi della
finanza pubblica (insostenibilità finanziaria) e sprtt vincoli europei (l’ente pubblico economico aggirava la
concorrenza, fare qualunque contratto…). L’unico che è rimasto è l’ENI che assunto la denominazione di Spa
cambiando il suo statuto giuridico.
Agenzie o Aziende= si indicaw un fenomeno che ha verosimiglianze con l’ente pubblico ma con differenze
rilevanti, fra cui il fatto che l’azienda non ha personalità giuridica (ente sì). Rimane un organo/ufficio anomalo,
non sono soggetti ma sono parte dello Stato, diventando apparati che si svincolano da molte regole (ad es.
la contabilità) del diritto amministrativo. Molte aziende difatti sono diventate delle Spa, cosa che può trovare
riscontro nella Agenzie delle Entrate (un apparato distinto, non ha soggettività, assetto privatistico che non
pubblicistico di stampo ministeriale).

La nascita dell’Authority in USA si sviluppa con lo Stato Interventista sociale, interviene nell’economia, meno
che in Europa, ma tale intervento statale rispetto all’attività secondo le logiche di mercato non si traduce
nella gestione diretta (come in Europa con Enti pubblici dopo crisi del ’29)  non è un intervento di gestione
diretta ma di regolazione. Ci sono apparati di pubblica amministrazione che garantiscono il funzionamento
corretto della concorrenza: in Usa con l’anti-trust.

Per alcuni enti, come la Magistratura, hanno organi di governo per i quali si cerca di mantenere
l’indipendenza, ad es., mandati lunghi o magari vietando doppi mandati