La riforma della Pubblica Amministrazione

seconda parte

Corso di Sociologia dell’Organizzazione

2009/10
Stefano Neri
 Il New Public Management (NPM)

Introduzione nella Pubblica Amministrazione,

con opportuni adattamenti, di tecniche di
direzione, moduli organizzativi e criteri di
gestione nati e utilizzati nelle imprese private.
In senso ampio, include anche le politiche di
ridimensionamento delle amministrazioni
pubbliche mediante processi di privatizzazione
e di esternalizzazione (outsourcing)
 Il New Public Management
Il NPM nasce nei paesi anglosassoni (Gran
Bretagna, Irlanda, USA, Canada, Australia,
Nuova Zelanda)
Trova la sua applicazione più estesa in questi
stessi paesi, ma si diffonde in tutto il mondo
industrializzato pur con rilevanti differenze
Nella sua diffusione hanno un ruolo importante
le organizzazioni internazionali (Public
Management Committee and Secretariat
dell’OCSE, Banca Mondiale)
Indirizzi di riforma della P.A.
secondo il NPM

ORGANIZZAZIONE

GESTIONE DEL PERSONALE

GESTIONE FINANZIARIA

VALUTAZIONE DELLE PERFORMANCE

 La riforma dell’organizzazione

1) Revisione del disegno organizzativo, o dei

“confini efficienti” (Williamson) della P.A.

¾ Processi di privatizzazione in senso

proprio

¾ Processi di esternalizzazione (o
outsourcing)
 L’organizzazione
2) Mutamento delle forme di governo delle
transazioni (Williamson) o di coordinamento e
di controllo (Ouchi) dell’attività amministrativa
e dei servizi all’interno delle organizzazioni
pubbliche
Passaggio da forme gerarchico-burocratiche a “
market type mechanisms” all’interno delle
organizzazioni. In particolare attraverso
¾ processi di “contrattualizzazione” delle attività
¾ introduzione di meccanismi di “quasi-mercato”
(quasi-markets)
 L’organizzazione
La contrattualizzazione della PA
Esempi
a) “Contratti” tra unità o macrounità di una
stessa organizzazione
Ad es. i “Public Service Agreement” tra
Ministero del Tesoro e altri Ministeri nel
governo britannico = una parte dei
finanziamenti attribuiti dal Tesoro agli altri
Ministeri, è subordinata al raggiungimento di
obiettivi predefiniti
 L’organizzazione
La contrattualizzazione della PA
b) I “quasi-mercati” o “mercati interni” tra
organizzazioni pubbliche, o tra unità di una
stessa organizzazione
I quasi-mercati sono forme ibride o intermedie
di governo delle transazioni (Williamson),
caratterizzate dall’introduzione di meccanismi di
mercato all’interno di un’organizzazione
gerarchica, o di un insieme di organizzazioni
legate tra loro da rapporti di subordinazione
gerarchica
La riforma della gestione del personale

Riforma del rapporto di lavoro, della

gestione delle risorse umane e delle
relazioni sindacali, in modo da
renderle più simili a quelli delle
imprese private
 Il personale
1) Riforma della dirigenza amministrativa
¾ separazione tra vertice politico e dirigenza
amministrativa
¾ aumento dei poteri unilaterali della dirigenza (nei
confronti del personale e del sindacato)

¾ parziale decentramento della gestione del

personale (orari, turni, formazione,
straordinari…), con l’attribuzione di maggiore
potere alla dirigenza di livello intermedio
 Il personale

2) Revisione dello status del dipendente

pubblico
Fine (promessa o effettiva) del pubblico
impiego come corpo unificato,
“separato” e maggiormente “protetto”
rispetto ai dipendenti del settore privato
(caratteristica soprattutto di paesi come
Francia, Germania, Italia o Spagna)
 Il personale
Conseguenze:
¾ maggiore facilità nelle assunzioni (contratti
atipici) e nei licenziamenti,
¾ maggiore possibilità di mobilità interna
(all’interno della stessa Amministrazione)
¾ maggiore possibilità di mobilità esterna del
personale (fra settori e organizzazioni diverse,
all’interno della Pubblica Amministrazione nel
suo complesso)
 Il personale
3) Forme di remunerazione legate a
risultato/produttività/rendimento, individuale e
collettivo (retribuzione differenziata non più solo
in base all’anzianità di servizio e ai titoli
posseduti)
Vale per la dirigenza, ma spesso anche per il
personale non dirigente

4) Introduzione di criteri di merito per le

promozioni, accanto all’anzianità di servizio e ai
titoli posseduti
 Il personale

L’introduzione di forme di remunerazione legate

alla produttività può essere interpretata come
l’introduzione di
¾ incentivi ad alto potenziale tipici del mercato
(Williamson)
¾ meccanismi di coordinamento e controllo
tipici del mercato (Ouchi)
¾ utilizzo di contratti incentivanti nei rapporti di
impiego della P.A., come soluzione al
problema dell’azzardo morale (Milgrom e
Roberts)
 La valutazione del personale

Per attribuire ai dipendenti la quota di retribuzione

legata alla produttività, devo valutare le
prestazioni del personale, vale a dire dei singoli
individui (valutazione individuale) o degli uffici
o unità organizzative nel loro complesso
(valutazione collettiva, di gruppo)

Per l’individuo o per il gruppo si valuta il contributo

fornito sul lavoro, vale a dire
¾ il grado di raggiungimento di obiettivi o risultati
prefissati
¾ (a volte) le competenze acquisite e dimostrate,
rispetto a quelle desiderate (per gli individui)
La riforma della gestione finanziaria

1) Riforma del bilancio e delle sue modalità di

formazione
da un processo di formazione incrementale a
partire dalla spesa storica

ad un bilancio strettamente connesso alla

pianificazione, alla gestione operativa, alla
valutazione delle performance
 La riforma della gestione finanziaria

2) Introduzione di forme di controllo sostanziale

(controlli sul perseguimento dei risultati) oltre
a quelle tradizionali di tipo formale (controllo
sul rispetto delle procedure, delle regole)
¾ Contabilità analitica (o economica) tipica delle
aziende private, invece di quella finanziaria
tradizionale della PA
¾ Controllo di gestione, audit, nuclei di
valutazione
 La valutazione delle performance
della PA

Dalla misurazione degli input (risorse

possedute in termini di personale,
strutture, fondi) e dal controllo sulla
conformità alle norme e procedure

alla valutazione di efficienza,

efficacia e qualità
 La valutazione delle performance
della PA
1) La valutazione può essere effettuata
¾ da un organismo interno (es. servizi di controllo
interno)
¾ da un’organizzazione esterna (es. Healthcare
Commission o Ofsted rispettivamente nella
sanità e nella scuola nel Regno Unito,
Government Accountability Office nel Congresso
USA)
¾ dagli utenti/clienti (questionari, indagini
campionarie, le “faccette” introdotte nelle
riforme Brunetta)
 La valutazione delle performance
della PA
2) Le informazioni possono essere prodotte
¾ per uso interno della PA
¾ per la valutazione e il controllo da parte di
un’organizzazione esterna (ad es. il
Parlamento)
¾ per gli utenti e per i cittadini
In quest’ultimo caso, i risultati della valutazione
possono essere associati con la possibilità di
scelta, da parte dell’utente, dell’organizzazione
pubblica di cui usufruire (es. le league tables
nella scuola e lo star-rating system per gli
ospedali nel Regno Unito)
 La valutazione delle performance
della PA

3) Relazione tra valutazione della

performance dell’organizzazione e
valutazione delle prestazioni del
personale (in particolare della dirigenza
di vertice)
Quale legame tra performance
dell’organizzazione e risultati degli alti
dirigenti?
La riforma Brunetta del lavoro pubblico e
la valutazione della performance
1) Nella riforma Brunetta del lavoro pubblico
(decreto legislativo 150/09) la valutazione della
ha grande importanza
2) Obbligo, per ogni amministrazione, di misurare
e valutare la performance/rendimento di
¾ l’amministrazione nel suo complesso
¾ le unità organizzative o “aree di responsabilità”
¾ i singoli dipendenti, distinguendo tra dirigenti e
dipendenti
Quindi: sia valutazione della performance
organizzativa che del personale (riformata
rispetto al passato)
 Quali effetti su efficienza
e qualità dei servizi pubblici?

1) Spesso difficoltà di valutare le riforme

(manca la specificazione degli obiettivi
o l’analisi della situazione di partenza,
quanto degli effetti è dovuto alle
riforme?)
2) A volte guadagni di efficienza e di
qualità, in altri casi molto meno
3) Senz’altro impulso a cambiamento
culturale, ma difficile da valutare
 Effetti negativi del NPM

Anche gli effetti negativi sono spesso difficili da

giudicare. In generale la letteratura ha
sottolineato
1) l’eccessiva concentrazione, da parte dei
dipendenti, su obiettivi quantificabili, sui quali
si viene giudicati, a scapito di altri aspetti del
lavoro non quantificabili (es. aspetti
relazionali)
2) mancanza di cooperazione e fiducia tra gli
uffici e tra il personale, dovuto all’utilizzo di
meccanismi di mercato nella PA
 Effetti negativi del NPM

3) Sviluppo di comportamenti opportunistici, di

“trucchi” o di imbrogli per raggiungere gli
obiettivi attesi (es. dei tempi di attesa in pronto
soccorso)
4) Eccessiva enfasi sul controllo ha portato a forte
crescita dei costi amministrativi (o dei costi di
transazione)
¾ Aumento delle figure di controllo e del
management
¾ Crescita del carico di lavoro di tipo
amministrativo per molte figure di dipendenti,
anche con competenze di tipo professionale
non amministrative (es. insegnanti, infermieri)
 Convergenza dei diversi paesi
sul New Public Management?
Tra gli anni ottanta e l’inizio degli anni novanta alcuni
studiosi hanno sostenuto che fosse in corso una
convergenza delle PA dei diversi paesi verso
organizzazioni pubbliche basate sul NPM
Questa tesi è stata ampiamente criticata mostrando che
1) il NPM si diffonde in maniera molto diversa a seconda
dei paesi. Diffusione
¾ molto estesa nei paesi anglosassoni
¾ rilevante ma più selettiva nei paesi scandinavi
¾ molto minore in Francia, Germania o in Giappone
¾ Italia (o Spagna) come casi “intermedi”
 Convergenza dei diversi paesi
sul New Public Management?
2) Distinzione (Pollitt) tra i livelli di
a) idee, “discorso pubblico” e decisione = forte
penetrazione del NPM
b) attuazione e dei risultati = penetrazione molto minore
del NPM
3) Si è parlato di un superamento del NPM, con il recupero
degli aspetti legati alla cooperazione e alla fiducia tra le
organizzazioni pubbliche e al loro interno.
Ma per altri versi le riforme più recenti, anche in Italia,
sembrano ancora seguire per molti aspetti, l’approccio
del NPM

Dibattito aperto, ma, in generale, non si può comunque

negare che il NPM abbia cambiato la PA rispetto al
modello weberiano tradizionale