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LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA

PARTECIPATA IN ITALIA
Questo volume stato redatto nellambito del Progetto Governance, Linea Osservatorio,
finanziato dal Dipartimento della Funzione Pubblica.

A cura di
Giuseppe Gioioso, Centro competenza Diffusione dellinnovazione e del benchmarking,
Formez

con la collaborazione di
Elisabetta DAgostino

Lindagine stata realizzata da


CRUTA (Centro Ricerche Urbane Territoriali e Ambientali) dellUniversit di Ferrara

Responsabile scientifico: Paolo Ceccarelli

Coordinatore: Gastone Ave

Gruppo di lavoro: Gianfranco Franz, Luca Fondacci, Maria Matarazzo

Organizzazione editoriale
Paola Pezzuto, Federica Centurelli
INDICE

PREMESSA..7

INTRODUZIONE..11

CAPITOLO 1
INQUADRAMENTO DEL FENOMENO DELLA
PIANIFICAZIONE STRATEGICA IN ITALIA E IN EUROPA...19

1.1 Il quadro della pianificazione strategica in Italia, con riferimenti


alla pianificazione strategica in Europa ..19
1.2 Iniziative recenti di pianificazione strategica urbana28

CAPITOLO 2
ANALISI DEI PI RILEVANTI CASI DI PIANIFICAZIONE
URBANA STRATEGICA IN ITALIA..31

2.1 Introduzione.31
2.2 Lo schema interpretativo dei casi.43
2.3 Le ragioni fondamentali per lavvio del piano strategico....46
2.4 Le modalit di approvazione dei piani strategici.52
2.5 Attori e rispettivi ruoli57
2.6 Metodologie e strumenti di supporto per lanalisi diagnostica72
2.7 Le fasi di definizione dellagenda per la formazione del piano
e per la sua attuazione..81
2.8 I contenuti: assi strategici, obiettivi, azioni...88
2.9 I progetti bandiera: le diverse soluzioni osservate.92
2.10 Gli organismi istituiti per lo studio e per lattuazione del piano strategico98
2.11 I prodotti del piano strategico105
2.12 Lambito territoriale di competenza del piano strategico..106
2.13 I principali soggetti pubblici e privati presenti nel processo di studio
e attuazione del piano strategico..108
2.14 I principali soggetti pubblici e privati assenti nel processo di studio
e attuazione del piano strategico..109

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2.15 Lattuazione del piano strategico: attori, forme istituzionali,
risorse umane e materiali, risorse finanziarie e comunicazione..111
2.16 Posizionamento dellesperienza nel modello di ciclo di vita
della pianificazione strategica: punti di forza e debolezza..113
2.17 Ruolo e impatti del processo sulla struttura organizzativa dellente.114
2.18 Peculiarit emerse dallanalisi dei casi..118
2.19 Valutazione dei risultati del processo di pianificazione..124

CAPITOLO 3
LINEE GUIDA PER LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
IN TEMA DI PIANIFICAZIONE URBANA STRATEGICA139

3.1 Analisi.140
3.2 I fattori critici della pianificazione strategica...149
3.3 Trasferibilit e sostenibilit delle esperienze...153
3.4 Conclusioni..159

BIBLIOGRAFIA..181

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PREMESSA

La crescente complessit socio-economica, la crisi finanziaria del settore pubblico, il


ridisegno degli assetti istituzionali derivante dal processo di decentramento e
dallaffermazione del principio di sussidiariet, la ricerca del consenso, la necessit di
competenze e skill sempre pi diversificati e specialistici, in un ambiente esterno di
competizione globale ed in rapido mutamento, sono i fattori che stanno imponendo agli
enti locali una rapida reinterpretazione del proprio ruolo istituzionale.
Lobsolescenza ed inefficacia delle tradizionali logiche di gestione e di formulazione delle
politiche, rendono ineludibile lapertura dei confini amministrativi verso lesterno,
attraverso il coinvolgimento della pluralit degli attori della comunit locale e lo sviluppo di
network allargati, in cui lente locale, rinunciando in parte al proprio ruolo di autorit, di
government, si afferma come soggetto promotore e coordinatore dello sviluppo della
collettivit locale.
Emerge quindi un nuovo scenario, che segna il passaggio dal modello burocratico
centralista ad un approccio di governance, in cui la tensione per la regolarit e formalit
amministrativa cede il passo alla ricerca di efficacia ed efficienza dellazione amministrativa
e i rapporti gerarchici formali vengono gradualmente sostituiti da forme e modelli di
cooperazione interistituzionale pubblico-pubblico, pubblico-privato orientati al
raggiungimento di outcome, piuttosto che al mero ossequio di procedure codificate.
Nellambito di tali approcci, definiti dalla letteratura internazionale di urban local
governance, i processi di pianificazione strategica partecipata rappresentano casi
emblematici di riconfigurazione dei ruoli e delle modalit di azione degli enti locali, in linea
con i principi di apertura, partecipazione, responsabilit, efficacia e coerenza promossi
dallUE nel suo Libro Bianco sulla Governance europea.
Essi rappresentano infatti originali approcci di governance locale per reagire ai
cambiamenti in atto ed anticipare, invece che limitarsi a registrare passivamente, i processi
in divenire, tramite la formulazione di unidea di citt e di un piano della citt (e non
per la citt) frutto delle sinergie e degli sforzi comuni degli attori locali, che catalizzano le
risorse in una vision del futuro chiara e condivisa, collegata a unidea di sviluppo
partecipata e democratica.
Originali approcci in quanto in Italia non esiste alcuna prescrizione normativa che vincola
gli enti locali ad intraprendere alcun processo di pianificazione strategica, n alcunch
indicato circa le relative modalit di coinvolgimento di soggetti terzi allamministrazione
locale.

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Le esperienze di pianificazione strategica partecipata muovono da motivazioni endogene,
vale a dire dalla percezione sempre pi forte degli amministratori locali ed in primis dei
sindaci che il modello di sviluppo accentrato e imposto dallalto, e gli strumenti
obbligatoriamente previsti sono ormai obsoleti ed insufficienti per affrontare un sistema di
competizione globale in cui la scala ottimale non pu pi essere quella strettamente
cittadina e lorizzonte di sviluppo necessariamente di lungo periodo.
Il piano strategico, quindi, rappresenta ed ha rappresentato per le amministrazioni che lo
hanno intrapreso una scelta assolutamente volontaria.
Una scelta che, focalizzandosi sul framework normativo, sconta, come si evince anche dalla
lettura delle esperienze italiane, la settorialit, la staticit e la scala amministrativa
ridotta degli strumenti di pianificazione urbanistica esistenti. Ad esempio, il Piano
Regolatore che lo strumento normativo comunale, che definisce i limiti dellattivit
edificatoria nel territorio del Comune, in funzione delle esigenze della popolazione, pur
essendo un momento strategico destinato ad incidere per lungo tempo, si conclude con
lapprovazione dellatto, non comportando la nascita di un processo costante e sistemico di
pianificazione strategica condivisa in cui i diversi attori del territorio si mobilitano per la
costruzione e la esecuzione di un piano complessivo della citt.
Inoltre risente della mancata attuazione della legge 142/90, laddove prevedeva
listituzionalizzazione di un nuovo livello istituzionale, le Citt Metropolitane, ritornate di
recente attualit con la riforma del Titolo V della Costituzione, che potrebbe costituire un
elemento fondamentale per la definizione di scenari futuri e di scelte strategiche su ambiti
dimensionali pi coerenti con gli assetti gravitazionali delle grandi aree urbane e per una
pi efficace competizione rispetto alle altre aree metropolitane internazionali.
La scelta della pianificazione alimentata da spinte verso lesterno previste da altri istituti
riguardanti politiche settoriali che hanno individuato nella cooperazione pubblico-pubblico
e pubblico-privato un elemento distintivo caratterizzante ed una leva strategica di successo.
questo il caso degli strumenti di programmazione negoziata per lo sviluppo territoriale
(Intesa Istituzionale di programma Stato/Regioni, Patti territoriali e Contratti darea,
Contratti di programma, Accordi di programma) o le politiche per lo sviluppo sostenibile
relative alla formulazione di unAgenda 21 locale, o ancora, ad esempio, la programmazione
delle politiche di welfare relative alla formulazione dei Piani Sociali di Zona, o la
programmazione per lutilizzo e la partecipazione a programmi comunitari, che hanno tutte
come elemento caratterizzante la creazione di una rete di soggetti eterogenei, istituzionali e
non, coinvolti a vario titolo ed ognuno con le proprie risorse nella formulazione e gestione
di politiche ed interventi pubblici.

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Tali istituti pur nella loro settorialit hanno sicuramente un grande pregio che consistito
nellattivazione di modalit ed istituti di concertazione e cooperazione (tavoli di
concertazione, forum, ecc.) che lentamente hanno contribuito allaffermazione di unidea di
un possibile diverso ruolo esercitabile dagli enti locali, non pi come soggetto unico
responsabile della formulazione e della gestione delle politiche ma come componente, e in
taluni casi attivatore e coordinatore, di reti relazionali e valorizzatore del capitale sociale
locale che costituiscono sicuramente elementi essenziali per lavvio di un processo di
pianificazione strategica condivisa.
Capitale sociale che pu essere definito come linsieme di relazioni, improntate alla
reciprocit fiduciaria allinterno di reti di mutuo riconoscimento e guidate da norme di
comportamento. Relazioni che funzionano come canali informativi e di scambio
permettono agli individui di organizzazioni e istituzioni diverse di collaborare eliminando o
riducendo i comportamenti opportunistici, favoriscono processi di continuo apprendimento
e innovazione.
Nelle esperienze degli enti locali italiani il piano strategico rappresenta un documento di
programmazione, un quadro di riferimento, un sistema di coerenze, uno strumento
innovativo per i bisogni della citt che cambiano, che consente di:
affrontare le sfide poste ai sistemi locali per la modernizzazione delle citt
formulare strategie condivise di sviluppo ed attuare le scelte secondo criteri di
sostenibilit
favorire il riposizionamento competitivo del sistema locale.
promuovere interventi per una maggiore qualit urbana.

Il Piano strategico visto come lo strumento che, grazie alla sua natura relazionale,
flessibile, cooperativa, meglio interpreta la natura della citt come milieu o come rete di
attori interagenti e auto coordinati.
Le iniziative di pianificazione strategica partecipata inoltre costituiscono dei casi
interessanti, in quanto legittimano e valorizzano, per dirla con Hirschmann, le risorse
nascoste o latenti del territorio, superando decenni di pianificazione e di politiche per lo
sviluppo eterodirette, eteroimposte, puntando al contrario su modelli endogeni e
autopoietici di sviluppo.
Tali recenti esperienze, essendo nella maggioranza dei casi tuttora in corso, non rendono
ancora possibile una valutazione definitiva dellefficacia in termini di effettivi impatti sulla
realt socio-economica di riferimento.

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Tuttavia, su queste esperienze possibile avviare un processo di verifica sui possibili
benefici della concertazione partecipata come modalit di gestione delle politiche
pubbliche, attraverso la valorizzazione del capitale sociale locale.
Tale proprio lobiettivo del presente lavoro, quinto1, in ordine di tempo, tra le indagini sui
nuovi processi di governance in atto in Europa ed in Italia su tematiche innovative ed
esemplificative dei nuovi modelli di azione delle pubbliche amministrazioni, realizzate
nellambito della Linea Osservatorio del Progetto Governance, gestito dal Formez per conto
del Dipartimento della Funzione Pubblica.
La ricerca, condotta attraverso analisi documentali, visite sul campo e interviste a testimoni
privilegiati, inquadra, anche attraverso la comparazione con i migliori casi internazionali, i
processi di urban local governance, analizzando, tramite la metodologia dei case study, 16
delle pi interessanti esperienze italiane di pianificazione strategica condivisa intraprese
recentemente da comuni italiani, che puntano ad una ambiziosa reinterpretazione dellidea
di citt e del modello di governo della stessa.
In particolare la ricerca approfondisce, sia in chiave metodologica che operativa, le diverse
fasi processuali e i diversi strumenti della pianificazione partecipata, evidenziando, per
ciascuno dei casi, le modalit di formazione dei network, le tipologie e i ruoli dei diversi
soggetti coinvolti, le fasi del processo di pianificazione, gli strumenti e gli istituti di
concertazione e di cooperazione previsti, gli assi strategici individuati, le risorse finanziarie
e le relative fonti, i principali conflitti emersi e le relative tecniche di risoluzione, gli
strumenti ed i soggetti di coordinamento.
Infine alla luce dellanalisi critica delle esperienze in atto, la ricerca propone delle linee
guida, che costituiscono utili consigli operativi e un ulteriore contributo al processo di
apprendimento degli operatori delle PA che intendono approcciare nuove modalit di
azione partecipata per la realizzazione di politiche di sviluppo locale.

Giuseppe Gioioso

1 La public governance in Europa (a cura di V. de Magistris), Collana Quaderni Formez n.30 (7 voll)

Nuovi soggetti della governance esterna (a cura di V. de Magistris e G. Gioioso), Collana Quaderni Formez n. 31
Governance regionale e agenzie di sviluppo (a cura di V. de Magistris), Collana Materiali Formez
Nuovi profili di accountability nelle PA italiane: Teoria e strumenti (a cura di V. de Magistris e G. Gioioso), Collana
Quaderni Formez n. 40.

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INTRODUZIONE

Gli enti locali si rinnovano e diventano protagonisti dello sviluppo

Il difficile stato della finanza locale ha spinto gli enti locali italiani ad accentuare negli
ultimi anni il loro impegno verso il rinnovamento su due fronti, interno ed esterno. Nel
primo caso, la gestione interna degli enti diventata un terreno sul quale attuare un
ripensamento globale del modo di operare della pubblica amministrazione, teso a
privilegiare i risultati tangibili per la cittadinanza rispetto allosservanza di norme e
procedure interne a volte obsolete.
Gli enti locali hanno cercato di trarre dal mondo delle imprese i migliori modelli di gestione
delle risorse interne aziendali. Compito difficile, non tanto per le carenze di risorse da
spendere in formazione e innovazione, quanto per la necessit di adattare gli insegnamenti
derivanti dai migliori casi aziendali al settore pubblico. Si dovuto tenere conto della
particolare natura dellamministrazione locale che, a differenza dellimpresa privata, non ha
un obiettivo unico e facilmente misurabile da perseguire (il profitto aziendale), ma ha
lobbligo di realizzare una finalit complessa (il bene comune) che sempre un mix di
elementi quantitativi, quindi misurabili e rendicontabili, qualitativi o addirittura intangibili
(ad esempio la buona reputazione dellamministrazione locale), ben pi difficili da trattare
ma non meno importanti. Ci comporta per lente locale lobbligo istituzionale di svolgere
una pluralit di funzioni di controllo e di erogazione di servizi diretti alle famiglie e alle
imprese. Ultimamente a tali funzioni tradizionali si aggiunto anche un compito nuovo,
quello di essere protagonisti dello sviluppo economico e sociale del territorio e di esserlo
attraverso procedure di governance che coinvolgono in modo diretto una pluralit di
soggetti pubblici e privati, istituzionali e non. Ci significa, in altre parole, svolgere la
funzione di soggetti attivi, che colgono dalla societ e dal mercato occasioni di intervento
che nessuna legge impone loro. Sono queste trasformazioni della societ e questi nuovi
compiti degli enti locali che hanno progressivamente portato alla pianificazione strategica
e soprattutto a quella partecipata, come si vedr in dettaglio pi avanti.
Dallinizio degli anni Novanta si registrano importanti cambiamenti istituzionali nel campo
delle autonomie locali, nel quadro della riforma introdotta dalla Legge 142/90, ad esempio
lelezione diretta dei sindaci (avvenuta per la prima volta con le amministrative del 1993), la
trasformazione delle aziende municipalizzate in societ per azioni aperte al mercato,
lintroduzione di nuovi parametri per la copertura economica dei costi di erogazione di
determinati servizi. Vi sono state anche importanti novit di carattere gestionale allinterno
degli enti locali quali, ad esempio, lintroduzione della funzione del direttore generale (il

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city manager), chiamato a far conoscere nei comuni le moderne tecniche di city
management e a far funzionare la macchina amministrativa nella sua interezza per il
raggiungimento degli obiettivi strategici decisi dalle amministrazioni. La figura del direttore
generale ha dato buoni risultati laddove stata solo il primo passo di una modifica del
modo di operare di tutta la squadra dei dipendenti, a partire dai dirigenti, verso, ad
esempio, lutilizzo ordinario del metodo di lavoro per obiettivi e verso lazione coordinata
tra assessorati per programmi integrati.
Si introdotto il metodo del controllo interno di gestione e il bilancio sociale (ancora in
termini sporadici e superficiali per la verit), si visto in diversi casi un cambiamento forte
e positivo nelle attivit di comunicazione rivolte ai cittadini e alle imprese, reso evidente
dalla nascita di nuovi uffici mirati non a far rispettare nuovi regolamenti, ma a raccogliere
le critiche e le proposte della cittadinanza, a facilitare il lavoro delle imprese esistenti e
linsediamento di nuove iniziative imprenditoriali. Oggi il grado di innovazione di una
amministrazione locale non dipende tanto dalla presenza o meno di tali iniziative (lufficio
relazioni con il pubblico, lo sportello unico, gli incubatori di impresa, le agenzie di
promozione e marketing del territorio, ecc.), quanto dalla qualit dei risultati prodotti con
le loro azioni quotidiane.
Sul fronte esterno, gli enti locali pi innovativi si sono adoperati negli ultimi anni per
svolgere un ruolo che non si esaurisce nelle funzioni di regolamentazione e controllo ma che
si estende alla promozione economica e sociale dellarea. In questi casi, la scoperta della
necessit di svolgere iniziative di ascolto delle esigenze della comunit locale e di
comunicazione interna ed esterna hanno veicolato una immagine moderna di ente locale, la
cui azione appare nei casi migliori sempre pi guidata dalla volont di offrire i migliori
servizi pubblici possibili (entro i vincoli di bilancio, e a volte anche oltre tali vincoli con il
successo nellattrazione di risorse pubbliche e private addizionali) e dalla capacit tecnica di
erogare tali servizi nei punti del territorio e con le modalit (frequenza, costo, ecc.) pi
vicine alle preferenze della popolazione. La pianificazione strategica consente linnovazione
del modo di operare degli enti locali nel senso appena indicato.

Dal governo alla governance

La via della pianificazione strategica non si pu improvvisare, serve abitudine alla co-
pianificazione con altri soggetti pubblici e con il mondo delle imprese. Le barriere di
ingresso alla predisposizione di un piano strategico urbano sono molto basse, quasi
inesistenti: quasi tutti i comuni italiani in forma singola o aggregata, se lo volessero,
potrebbero trovare le risorse per commissionare la preparazione di un piano strategico (o
quanto meno di un piano in cui si ripete molte volte laggettivo strategico) al consulente di

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turno. Ma questultimo, indipendentemente dalle sue capacit e motivazioni, non pu far
sviluppare la consuetudine a governare il territorio in forma innovativa, laddove tale
consuetudine non fosse gi stata coltivata in precedenza attraverso i moderni strumenti di
gestione del governo locale (PEG, bilancio sociale, ecc.), oppure attraverso i molti strumenti
di pianificazione tradizionale (PRU, PRUSST, lo stesso PRG, ecc.), in cui possibile inserire
una visione strategica e un rapporto franco con i soggetti privati e gli altri soggetti pubblici
dellarea.
Se, infatti, commissionare allesterno un documento che sia intitolato piano strategico
abbastanza facile anche per comuni di piccola dimensione, ben diverso e pi impegnativo
il compito di predisporre e attuare nel tempo un piano strategico urbano di tipo partecipato
e condiviso con i soggetti pubblici e privati pi rappresentativi di unarea. In questo senso
lindagine sembra dimostrare che la pianificazione strategica pu dare risultati importanti
in tempi molto brevi (in rapporto allentit delle trasformazioni urbane) solo se attuata da
enti locali che hanno gi avviato la transizione dal government alla governance, cio
dallesercizio in forma diretta ed esclusiva delle funzioni di governo locale al metodo del
coordinamento e della pianificazione condivisa tra pi soggetti pubblici e privati.
Il piano strategico non va inteso come un nuovo anello della catena di strumenti di
pianificazione pubblica del territorio. Si tratta di uno strumento nuovo che i comuni (cio
gli enti che svolgono il ruolo principale nel processo di pianificazione strategica urbana)
dovrebbero pensare fin dallinizio, cio a partire dalla idea stessa di avviarne o meno la
preparazione, insieme agli altri soggetti, sia di tipo pubblico (in primo luogo la provincia e
la regione), sia di tipo privato e sociale (associazioni di categoria, ecc.), chiamati a
partecipare al processo di predisposizione del piano strategico urbano.

La pianificazione strategica per la competitivit del sistema urbano

Lattuale difficolt del sistema produttivo italiano a mantenere le posizioni acquisite in


passato sui mercati internazionali anche dovuta ad una rete istituzionale e ad un sistema
territoriale inadeguati a confrontarsi con i migliori sistemi urbani esteri. Il successo
economico, ma anche la coesione sociale, hanno un rapporto stretto con lassetto del
territorio, il patrimonio culturale e con le condizioni di vita delle famiglie e di
funzionamento delle imprese. Se in unottica di breve periodo vi possono essere imprese di
successo in territori in declino, nel medio periodo i destini di imprese e citt seguono lo
stesso corso.
Uno dei contributi principali al miglioramento della competitivit del nostro Paese viene
dal miglioramento della managerialit allinterno degli enti locali e nella gestione dei servizi
di interesse collettivo. Per gli enti locali il passaggio dal governo alla governance si ottiene

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gradualmente nel tempo. La redazione e attuazione di un vero piano strategico urbano
(inteso come piano integrato, di area vasta, di tipo misto pubblico e privato, di tipo
partecipato e condiviso) appare come una logica conseguenza di una serie antecedente di
programmi e progetti condivisi con altri soggetti pubblici e privati. La decisione di avviare
un piano strategico non pu essere una scorciatoia rispetto alla regola che vede nella realt
una crescita per tappe dellente locale e delle persone che vi lavorano, e una innovazione
graduale dei metodi di gestione interna dellente locale.
Non stupisce allora notare che molte delle 16 citt oggetto dellindagine si distinguono per
avere, in generale, caratteristiche di qualit (della vita, della capacit amministrativa locale,
ecc.) superiori alla media delle citt italiane. Questo il risultato di una serie di programmi
e di progetti in cui le amministrazioni locali hanno giocato ruoli attivi nella trasformazione
dellambiente fisico, sociale ed economico, insieme agli altri principali soggetti decisori. In
generale si pu notare che le citt dotate di un piano strategico urbano presentano un livello
di gestione manageriale della macchina comunale superiore ad altre.
La competitivit e la capacit di attrazione dei comuni, e quindi del sistema paese,
possono essere migliorate con limpiego degli strumenti pi efficaci di pianificazione e
gestione manageriale degli enti locali, tra i quali un posto di rilievo va attribuito al piano
strategico urbano. In assenza di tali strumenti, o meglio in assenza di una moderna cultura
del governo locale in cui logico e coerente ricorrere a strumenti di gestione manageriale
della citt, prevale un comportamento burocratico degli enti locali che si manifesta con
una serie di condotte passive tra le quali:
azioni di gestione manageriale solo e se esiste una norma che lo impone;
mancanza di coordinamento fra livelli amministrativi orizzontali e verticali per
quanto riguarda le iniziative di sviluppo locale;
assenza di iniziative nel senso della partecipazione e condivisione delle esperienze di
conoscenza.

Loggetto dellindagine

Il piano strategico urbano divenuto uno strumento sempre pi utilizzato in Italia dagli
enti locali. Dal primo caso italiano (Torino ha avviato il piano strategico Torino
Internazionale nel maggio 1998 e lo ha approvato nel febbraio del 2000), il numero
complessivo delle citt che si sono dotate di un tale strumento ancora piccolo (una ventina
scarsa a fine del 2004), ma sembra crescere di anno in anno e interessare non solo citt
capoluogo di regione, ma anche capoluoghi di provincia di ogni dimensione e citt minori.
In anni in cui gli enti locali faticano a svolgere tutte le crescenti funzioni a loro demandate
dallo Stato, spesso senza un corrispondente trasferimento di risorse adeguate, diverse citt

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hanno deciso di avviare la preparazione di un piano strategico urbano che nessuna legge
imponeva loro. Perch? Forse si gi creata una nuova moda istituzionale? Lipotesi pi
probabile che gli enti locali si siano rivolti alla pianificazione strategica perch con gli altri
strumenti e metodi a loro disposizione non potevano esercitare le funzioni di governance
pro-attiva che i tempi attuali richiedono.
Resta la domanda se, o in che misura, i risultati che le citt si attendevano dalla
pianificazione strategica sono stati raggiunti, almeno a giudicare dai casi in cui i piani sono
stati approvati e sono in attuazione da qualche anno.
Dallesperienza fin qui condotta, per quanto limitata nel tempo, ci si pu chiedere quali
siano le tecniche di gestione pi interessanti per i piani strategici. Per le citt che intendono
avviare in futuro un piano strategico urbano, quali sono i vantaggi della pianificazione
strategica e quali gli eventuali errori da evitare?
Queste sono alcune delle domande a cui si cercato di dare delle risposte fondate su una
solida base documentale. Il volume presenta i risultati di unampia indagine del fenomeno
della pianificazione strategica urbana in Italia. Oggetto dello studio sul campo sono stati i
piani strategici preparati da 16 citt italiane tra il 1998 e il 2005: oltre a quello di Roma,
lindagine ha incluso i piani strategici di sei capoluoghi regionali (Firenze, Genova, Perugia,
Torino, Trento, Venezia), di sette capoluoghi di provincia (Cuneo, La Spezia, Pesaro,
Piacenza, Varese, Vercelli, Verona) e di due comuni (Copparo - Ferrara, Sesto S. Giovanni
Milano). Tutte queste citt hanno promosso la preparazione di un piano strategico, nella
maggioranza dei casi lo hanno approvato e si trovano ora nella fase di attuazione.
Il panorama che emerge dallindagine di una straordinaria vitalit: lItalia profonda delle
amministrazioni locali ben viva e non ha alcuna intenzione di deporre le armi per
ritornare a svolgere una gestione ordinaria dellesistente, in cui anche compiti semplici e
obbligatori sembrano, inevitabilmente, assorbire tutte le risorse finanziarie e umane
disponibili.
Se c un insegnamento generale che dai casi esaminati si pu trarre che quando gli enti
locali si pongono obiettivi alti, quali ad esempio quello di giocare un ruolo attivo e di
primo piano nella promozione dello sviluppo socio-economico della propria area, il
processo di pianificazione di tipo partecipato e condiviso, anche se attivato tra mille
difficolt, crea energie nuove che non possono che fare bene anche alla gestione della cosa
pubblica ordinaria.

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Larticolazione dellindagine

Lindagine stata condotta nel corso del 2004 e del 2005 ed ha riguardato i 16 piani
strategici urbani dei centri urbani gi menzionati. I ricercatori che hanno svolto lindagine
hanno utilizzato quattro categorie di fonti:
- i documenti originali prodotti dagli enti locali, in primo luogo i testi dei piani
strategici (a volte documentando levoluzione delle varie versioni), ma anche le
delibere dei consigli comunali che hanno costellato il percorso di avvio,
preparazione, conclusione e gestione dei singoli piani, i materiali di analisi e
comunicazione prodotti nel corso del processo di pianificazione dai principali
soggetti pubblici e privati coinvolti, ed ogni altro testo originale e di pubblico
dominio che fosse rilevante;
- le informazioni raccolte sul campo attraverso approfondite interviste personali o a
piccoli gruppi dei principali protagonisti, sia pubblici sia privati, che hanno
partecipato in prima persona alla preparazione tecnica dei piani e alle varie fasi
decisionali che hanno caratterizzato liter di ognuno dei 16 piani strategici urbani
oggetto dellindagine;
- le informazioni mirate su aspetti specifici dei piani analizzati (ad esempio, dati sul
personale coinvolto nella preparazione e gestione del piano, dati sul costo dello
studio e sui costi della gestione del piano, organigrammi del personale, schemi dei
flussi informativi, ecc.) fornite dai principali referenti intervistati tramite schede
informative;
- selezioni della stampa locale e della letteratura specializzata.

La raccolta della documentazione sopra indicata da parte di un apposito gruppo di lavoro


del CRUTA dellUniversit di Ferrara stata discussa in pi fasi con i ricercatori del
Formez. In qualche caso stato possibile coinvolgere nelle elaborazioni intermedie alcuni
degli esperti che hanno svolto il ruolo di consulenti per i piani strategici delle varie citt,
cos come amministratori e funzionari (pubblici e privati) che avevano fornito le
informazioni di base, attuando cos ulteriori approfondimenti con i diretti interessati.
Gi in sede di raccolta delle informazioni lindagine stata svolta in funzione del prodotto
finale che articolato in 3 capitoli, pi un CD contenente le analisi dettagliate e la
documentazione di base di ognuno dei 16 piani strategici oggetto dellindagine.
Questa la struttura del lavoro.
Il primo capitolo presenta in breve il quadro della pianificazione strategica in Italia, con
cenni alla pianificazione strategica in Europa, documentando il passaggio da una fase
storica in cui lente locale focalizza la sua azione di pianificazione sugli interventi di tipo

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edilizio-territoriale alla fase attuale in cui lente locale moderno privilegia la funzione di
coordinamento, lintervento indiretto e la definizione delle politiche di settore.
Il secondo capitolo dedicato alla esposizione in sintesi dellanalisi dei 16 piani strategici
urbani sopra menzionati, da considerarsi allo stato attuale come i pi rilevanti casi di
pianificazione urbana strategica in Italia. Il testo presenta una lettura trasversale delle
analisi dettagliate contenute nel CD e l articolate caso per caso, con lobiettivo di mettere in
luce se e in quale misura il piano strategico stato inteso come uno strumento di nuova
governance locale da parte dei soggetti che lo hanno promosso. Inoltre stata predisposta
una griglia interpretativa della pianificazione strategica attuata o in via di attuazione nei 16
casi considerati, evidenziando i passaggi critici del processo di formazione e gestione del
piano strategico.
Il terzo capitolo presenta le linee guida per le amministrazioni pubbliche in tema di
pianificazione urbana strategica, con considerazioni di tipo propositivo sulla base di un
esame approfondito che ha riguardato tre elementi:
a) il processo di formazione dei 16 piani strategici prima indicati;
b) il prodotto di ogni singolo piano, ovvero i documenti ufficiali che esprimono le
analisi, le proposte finali e gli impegni (il patto per lo sviluppo laddove presente e
dichiarazioni similari) di ognuno dei 16 piani strategici esaminati;
c) le esperienze di gestione relative alla attuazione dei piani laddove presenti, intese
come esperienze di gestione sia dei piani nel loro complesso, che delle singole
componenti (azioni, obiettivi, linee strategiche) dei piani stessi.

Il capitolo presenta in modo analitico quelli che possono essere ritenuti i principali errori e i
principali elementi di successo riscontrati nei casi esaminati. Lanalisi si sofferma sulla
possibilit di integrare allinterno della normale funzionalit dellente locale i migliori
risultati prodotti dal processo di predisposizione del piano strategico. Si definiscono quindi
delle linee guida per la identificazione di migliori pratiche in tema di pianificazione
strategica urbana.
Al volume allegato un CD, che raccoglie lanalisi e le informazioni di riferimento per
lintera indagine. Per ognuno dei casi esaminati stata realizzata una presentazione
dettagliata del piano strategico e sono stati inseriti i principali documenti originali diffusi
dagli enti locali per illustrare i rispettivi piani strategici.

Evoluzione della pianificazione strategica urbana

A fronte di un piccolo gruppo di enti locali che fino ad oggi hanno volontariamente avviato
la preparazione di un piano strategico urbano, vi probabilmente una folta schiera di enti

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(comuni e non solo) in cui amministratori e dirigenti stanno valutando se lopzione della
pianificazione strategica potrebbe fare al caso loro. Lindagine stata condotta con
lobiettivo di essere uno strumento a servizio dei molti enti locali che ancora non
dispongono di un piano strategico.
Tuttavia, lindagine potrebbe essere unoccasione di riflessione anche per le stesse 16 citt
capofila dei processi di pianificazione strategica qui analizzati. Emerge dallo studio sul
campo che non esiste una unica metodologia per la preparazione di un piano strategico.
Questo probabilmente un bene, non solo perch consente di produrre piani non omologati
tra loro, ma anche perch amplia il numero di enti locali che possono accedere alla
pianificazione strategica, vista la diversit dei problemi da affrontare e la disparit di
risorse e di esperienze delle diverse citt.
Ci che emerge come un dato costante dallindagine la mancanza di una adeguata
maturazione di metodi e tecniche di gestione dei piani strategici. Per questo anche le
esperienze di pi vecchia data non sembra abbiano fino ad ora prodotto delle indicazioni
sufficientemente univoche da essere adottate da quegli enti locali che intendessero avviare
la preparazione di un piano strategico nei prossimi mesi. Produrre un documento
partecipato e condiviso pu essere molto difficile, soprattutto se lo si intende come
espressione non solo delle forze interne dellente locale, ma anche di una vasta
rappresentanza di soggetti pubblici e privati che sono chiamati dal processo di
pianificazione strategica a compromettersi pubblicamente per lo sviluppo dellarea.
Attuare nel tempo il piano strategico molto pi difficile, perch richiede uno sforzo umile
e continuo di autentico servizio pubblico a cui sono chiamati tutti coloro che hanno a cuore
il futuro della loro comunit e non solo il raggiungimento di obiettivi particolari o
addirittura personali. Sapere misurare e comunicare verso linterno e verso lesterno
dellente locale lo stato di attuazione del piano strategico urbano un compito ugualmente
importante, che merita attenzione e risorse.
Molti enti locali italiani possono trovare nello strumento del piano strategico partecipato,
un mezzo tecnico adatto per attivare uno sviluppo coerente con la loro storia urbanistica e
con linsieme delle pregresse attivit di pianificazione locale. Per altri enti locali, le
esperienze di pianificazione strategica urbana analizzate dalla presente indagine potranno
rappresentare, allo stesso tempo, una opportunit da utilizzare in futuro e uno stimolo per
iniziare o continuare a innovare la pianificazione e la gestione locale con strumenti pi
consolidati. Per tutti ci auguriamo che lindagine sappia indicare le migliori pratiche da
emulare e adattare alla propria realt locale, cos come gli errori da evitare per la
preparazione e gestione del piano strategico urbano.

18
CAPITOLO 1

INQUADRAMENTO DEL FENOMENO DELLA PIANIFICAZIONE


STRATEGICA IN ITALIA E IN EUROPA

Gli enti locali svolgono per ragioni istituzionali un insieme crescente di funzioni che hanno
attinenza con la programmazione e la pianificazione. La pianificazione strategica delle citt
appare come il tassello pi recente di un disegno complesso, in cui la scena principale
stata finora occupata dalla pianificazione delle trasformazioni fisiche del territorio. Nel
corso del secolo passato gli enti locali italiani hanno sviluppato esperienze importanti in
questo campo. Negli ultimi due decenni hanno in particolare dimostrato di saper utilizzare,
a volte nel migliore dei modi, anche strumenti complessi (ad esempio: piani integrati
darea, programmi di riqualificazione urbana, piani di riqualificazione e sviluppo
sostenibile, ecc.). Nello stesso tempo sono cresciute le materie nelle quali lente locale ha
assunto un ruolo programmatorio (ambiente, sviluppo sociale), quasi sempre in
connessione con altri soggetti pubblici e spesso anche con soggetti privati.
In questo capitolo si delinea rapidamente il percorso evolutivo del ruolo dellente locale in
materia territoriale: dallessere il principale soggetto titolare di poteri e doveri di
pianificazione fisica del territorio (spesso intesi solo in senso vincolativo), a soggetto
principale della pianificazione strategica di scala urbana. In questo passaggio, in pieno
svolgimento, lente locale si trasforma da semplice ordinatore e controllore dello sviluppo
locale a soggetto propulsore della rivitalizzazione urbana, dello sviluppo economico e
sociale della citt.

1.1 Il quadro della pianificazione strategica in Italia, con riferimenti alla


pianificazione strategica in Europa

In linea di principio, pianificare significa avviare un processo di individuazione di obiettivi


rispetto ai quali si determinano delle scelte per realizzarli. Intesa in questo senso, lazione
della pianificazione si configura come una prassi perseguibile ad ogni scala e livello della
vita umana. Allinterno del processo di pianificazione possibile distinguere diverse fasi,
riconducibili a due momenti decisivi:
- definizione di determinati obiettivi generali; analisi ed elaborazione delle
informazioni rilevanti; conferma degli obiettivi e loro riarticolazione sulla base delle
analisi condotte;

19
- individuazione delle politiche e degli strumenti; valutazione delle risorse disponibili;
realizzazione degli obiettivi.

1.1.1. La pianificazione nella citt contemporanea

Nella citt contemporanea le risorse fondiarie e finanziarie non sono pi concentrate in


poche mani ma progressivamente distribuite tra un numero crescente di soggetti
(proprietari fondiari, immobiliaristi, costruttori), ognuno portatore di interessi personali o
di gruppo e in possesso degli strumenti per determinare trasformazioni urbane capaci di
produrre profitto. Contemporaneamente a questo processo di redistribuzione delle risorse
si svolge un analogo (anche se pi lento) processo di redistribuzione delle prerogative
politiche e delle leve decisionali.
Il piano urbanistico stato introdotto per affrontare, in modo coordinato e coerente, le
questioni e i problemi introdotti dallo sviluppo industriale, dalla trasformazione della
societ da agraria in urbana, dal processo sempre pi forte di crescita della citt. uno
strumento complesso, costruito in pi fasi e organizzato secondo pi fasi attuative, che
ordina un sistema e una sequenza di decisioni attraverso una serie di norme e di regole
(prescrizioni e vincoli).
Nel corso dei primi decenni del Novecento, nelle societ con sistemi politici ed economici
pi evoluti (Gran Bretagna, Olanda, Stati Uniti) si assiste ad uno sviluppo della disciplina e
delle pratiche di pianificazione: si passa dal piano urbano o urbanistico alla pianificazione
regionale o territoriale. Questo passaggio evolutivo introduce nellazione della
pianificazione (soprattutto per quanto riguarda la fase della conoscenza e della costruzione
del quadro analitico) crescenti elementi di complessit.
In Italia, dal 1861 agli anni Quaranta del secolo scorso, la pianificazione urbanistica, intesa
sia come tecnica che come azione di governo, si evolve lentamente, seguendo gli indirizzi
europei pi avanzati. Anche in Italia si passa progressivamente da interventi circoscritti a
specifiche aree al Piano Regolatore Comunale, comprendente tutto il territorio comunale; la
legge urbanistica nazionale, n. 1150 del 1942, istituzionalizza questo processo.
Il Piano che da essa deriva non organizza pi la citt per elementi e soluzioni spaziali
definite (i grandi edifici pubblici, le nuove trame viarie, il parco pubblico, i nuovi quartieri
disegnati al dettaglio, con esedre, rotonde, ecc.), bens per aree e per settori funzionali,
indicando uso del suolo, indici e, a volte, tipologie edilizie. In questa fase della
pianificazione la citt non pi separata dal territorio agricolo; ma questo ridotto a
risorsa per lampliamento della citt stessa. La zonizzazione per funzioni diventa lo
strumento tecnico per governare luso del suolo e le trasformazioni urbane, regolando
anche il plusvalore fondiario creato dallattivit di pianificazione.

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Negli ultimi decenni si afferma anche il principio della pianificazione a cascata. Gi la
legge n. 1150/42 prevedeva un articolato sistema di pianificazione multilivello, capace da un
lato di coordinare lattivit di governo e i diversi settori di intervento dellazione pubblica
(infrastrutture, servizi e attrezzature di interesse pubblico, tutela e trasformazione del
territorio) alla scala territoriale, o di area vasta; dallaltro, con la definizione del Piano
Attuativo, di collegare la fase di realizzazione delle previsioni urbanistiche dal piano
regolatore generale comunale (PRGC) fino allintervento edilizio. Rispetto ad altri paesi
europei, lItalia presenta in questa fase ritardi nella disciplina urbanistica e nelle pratiche di
governo della citt e del territorio, principalmente dovuti alla mancata riforma del regime
dei suoli.
Le profonde trasformazioni sociali avvenute tra gli anni Sessanta e Settanta, del secolo
scorso, i processi di crescita vissuti dalle maggiori citt e lacuirsi di conflitti sociali e urbani
dovuti alla carenza delle principali politiche redistributive, portano la pianificazione
territoriale ed urbanistica e le politiche sociali di settore (la casa, i servizi, ecc.) ad assumere
un ruolo rilevante nellagenda politica nazionale e locale. Tra il 1962 e il 1972, vengono
approvate leggi di fondamentale importanza sulledilizia economica e popolare, gli
standard urbanistici, la politica abitativa e gli oneri connessi al permesso di edificare (per
esempio: la L. n. 167 del 1962; la L. n. 765 del 1967; il D.M. n. 1444 del 1968; la L. n. 865 del
1971). Ancora una volta lostacolo con cui si confrontano la disciplina e le diverse pratiche
locali costituito dal regime dei suoli e dalle difficolt incontrate per sottomettere la
propriet privata, da un lato, e la speculazione edilizia, dallaltro, agli obiettivi di interesse
generale, tra cui quello di unabitazione adeguata (rispondente cio agli standard
urbanistici ed edilizi nel frattempo codificati dalle leggi nazionali e dai regolamenti
comunali) per i meno abbienti.
In quegli anni vengono anche sperimentate forme innovative di pianificazione territoriale
che, per la prima volta, fanno leva sullassociazione volontaria di pi comuni per affrontare i
problemi dello sviluppo metropolitano. Esempi di questo sono: il Piano Intercomunale di
Bologna, e soprattutto, il Piano Intercomunale di Milano.
Negli anni Sessanta emerge anche limportanza di un approccio interdisciplinare
(economia, sociologia, geografia, urbanistica, ecc.) nella pianificazione della citt e del
territorio. Lurbanistica assume il ruolo (ancora oggi mantenuto ed anzi ampliato) di
disciplina di coordinamento di punti di vista, approcci metodologici, modelli di analisi e di
interpretazione molteplici e settoriali.
Alla fine degli anni Settanta in Italia sembra che la pianificazione territoriale, la
pianificazione urbanistica e le politiche urbane possano finalmente contare su una
intenzionalit pubblica adeguata alle esigenze pi innovative di governo del territorio:

21
con la L. n. 10 del 1977 si introduce listituto della concessione onerosa in luogo della licenza
edilizia ma, soprattutto, si introduce il concetto della titolarit dello Stato del diritto di
edificazione; con la legge sullequo canone si tenta di sottoporre ad un controllo sociale il
mercato dellaffitto; con la L. n. 457 del 1978, si istituisce il Piano Decennale per la Casa e si
introduce, sul modello delle esperienze antesignane (Assisi, Bologna, Vicenza, Ferrara,
ecc.), lo strumento del Piano di Recupero, diffondendo cos i risultati del recupero dei centri
storici in Italia.
Gli esiti di quella stagione sono ambivalenti e contraddittori. Il Piano Casa rappresenta il
maggiore sforzo in tema di edilizia popolare compiuto dallo Stato italiano; contribuisce a
finanziare e agevolare lacquisto dellabitazione, facendo oggi dellItalia uno dei Paesi con la
pi elevata percentuale di abitazioni in propriet. La legge sullequo canone, che cerca di
introdurre un elemento di equit rispetto al trentennale problema della casa, anche causa
di un sostanziale irrigidimento del mercato italiano degli affitti. Labolizione del principio
della titolarit dello Stato in materia di diritto di edificazione, con una sentenza della Corte
Costituzionale del 1980, e il cambiamento negli obiettivi politici rispetto alla pianificazione
portano, nel giro di pochi anni, alla perdita di peso della pianificazione urbanistica e alla
sconfitta di un governo riformista della citt.
Inizia cos una nuova stagione politica ed economica che vede nel piano regolatore un
fattore di impedimento e rallentamento della libera iniziativa. Da un punto di vista
culturale e disciplinare il modello dellurbanistica riformista e della pianificazione
comprensiva viene accusato di perseguire finalit politiche e sociali (redistribuzione e
compensazione sociale) estranee allo strumento tecnico del piano, trascurando invece
alcuni aspetti tradizionali e centrali della disciplina urbanistica come, per esempio, i temi
della forma e del disegno della citt e il progetto urbano. In sostanza, il piano regolatore
perde linsieme dei significati simbolici e sociali di cui era stato caricato a partire dagli inizi
degli anni Sessanta; non ha pi il ruolo di organizzatore e attuatore di disegni ideologici e
politici alternativi; viene ricondotto a strumento per il governo della trasformazione fisica
della citt, senza espliciti obiettivi di trasformazione sociale ed economica.
Nel corso degli anni Ottanta, contemporaneamente allaffermarsi dellistituto legislativo del
condono edilizio (inteso inizialmente come strumento straordinario e poi divenuto
ordinario, a causa delle molteplici reiterazioni successive), si afferma il confronto
disciplinare che contrappone il progetto urbano al piano. Il tema della forma della citt e
del suo disegno e il problema del recupero delle aree dismesse facevano ritenere che
strumenti pi flessibili, snelli ed attenti alla morfologia architettonica e urbana avrebbero
consentito di affrontare meglio le nuove problematiche urbane.

22
Lo scontro disciplinare, ma anche politico, fra il piano e il progetto si sarebbe risolto solo
nei primi anni Novanta. Ci si era resi conto che i grandi progetti urbani, in assenza di
apparati legislativi aggiornati e di strumenti di programmazione innovativi, non risultavano
capaci di risolvere il recupero delle grandi aree dismesse. Contemporaneamente la crisi
ambientale, i livelli crescenti di congestione delle infrastrutture e delle citt, linquinamento
dellaria e dellacqua, il consumo delle risorse e, fra queste, del suolo, insieme
allaffermazione del concetto di sviluppo sostenibile e alla promozione delle prime pratiche
di sostenibilit e di partecipazione, avevano riportato il tema della pianificazione
territoriale al centro dellagenda politica, a livello locale, regionale e nazionale.
Per un verso si assiste ad una profonda ridefinizione delle autonomie locali (Legge n.
142/1990; nuovo ruolo delle province; elezione diretta del Sindaco), mentre la disciplina e
le pratiche della pianificazione, dopo un decennio di crisi e arretramento, ripensano gran
parte degli strumenti per il governo del territorio, ponendo particolare attenzione
allefficacia, allattuazione, alla programmazione economico-finanziaria.
Nelle nuove leggi urbanistiche regionali, il piano urbanistico viene scisso in due strumenti o
livelli: uno a carattere strutturale e di lunga durata e uno a carattere operativo per le
trasformazioni edilizie. Fra gli strumenti della pianificazione entrano, per la prima volta, la
valutazione di sostenibilit e la programmazione economico-finanziaria delle
trasformazioni previste (gi comparsa in forma embrionale nei Piani di Recupero della
Legge 457 del 1978). Il problema del recupero delle aree dismesse e il tema della
riqualificazione della citt e dei quartieri della periferia inizia ad essere affrontato con una
serie di nuovi strumenti, definiti programmi complessi o integrati, finalizzati ad intervenire
sulla citt consolidata integrando settori diversi della pubblica amministrazione, livelli
diversi di questa (Stato, regione, province e comuni), soggetti pubblici e soggetti privati,
problemi fisici e funzionali con problemi di integrazione sociale.
A partire dalla seconda met degli anni Novanta, in questo contesto politico-culturale,
iniziano a diffondersi anche le prime pratiche di pianificazione strategica, promosse e
realizzate in modo assolutamente volontario, non essendo tali processi legislativamente
prescritti.
Le nuove forme di pianificazione (a due livelli: integrata e complessa; strategica) sono
promosse e attuate con finalit diverse e, a volte, anche contemporaneamente da uno stesso
ente locale (il caso di Torino, con un nuovo PRG, a cui segue di poco il piano strategico, al
quale contemporaneamente si affiancano diversi programmi complessi e integrati, come
PRU, PRUSST, Contratti di Quartiere, Piani di Azione Sociale, ecc.). Da una parte, infatti, in
numerosi comuni i PRG sono rapidamente invecchiati, risultano esauriti o sono rimasti
sulla carta, come gran parte dei piani per progetti; dallaltra il rilievo assunto dal problema

23
del recupero delle aree dismesse e i nuovi programmi integrati promossi dal governo
centrale (PReU e PRU), sul modello delle politiche urbane promosse per mezzo di bandi
selettivi dalla CEE prima e dallUnione europea poi, richiedono un nuovo protagonismo
istituzionale e un nuovo impegno a livello locale. Infine, la crisi della politica e dei partiti
tradizionali, nei primi anni Novanta, gioca un ruolo non secondario nellindividuare le
forme di pianificazione strategica come nuova arena di confronto fra amministrazioni e
societ civile.

1.1.2. I modelli di riferimento internazionali

In Italia la dimensione strategica della pianificazione viene sostanzialmente scoperta nel


corso degli anni Novanta, scaricando il piano urbanistico (specialmente il piano degli anni
Sessanta e Settanta) dal compito di prefigurare, condensandoli, tutti i possibili modelli di
sviluppo. Lesperienza italiana, quasi per allinearsi ai modelli pi avanzati, assume la
pianificazione a due livelli come sperimentazione di un nuovo strumento tecnico, culturale
ed amministrativo che si era evoluto altrove, seguendo la trasformazione delle citt in aree
urbane sempre pi estese, di scala metropolitana, e accompagnando tali trasformazioni con
modifiche delle forme di governo urbano. Negli stessi anni, anche il piano strategico viene
per analogia assunto come uno strumento utile a promuovere e a sostenere avanzamenti
tecnici, culturali, economici e politici a cui implicitamente affidata la difficile fase di
transizione da societ industriale a societ della conoscenza.
Lo sviluppo di processi di interdipendenza fra sfera pubblica e sfera privata, e
conseguentemente fra sfera politica e sfera economica, si ripercuotono direttamente sugli
assetti di governo della metropoli moderna, che non pu pi essere considerata nella sua
singolarit, ma va vista nelle sue complessive interdipendenze.
Diversamente che in Italia, Gran Bretagna, Francia e Paesi Bassi conducono le prime
esperienze di strategic planning proprio nel periodo di maggiore crescita produttiva e
demografica degli anni Sessanta. Nelle legislazioni urbanistiche di quei paesi viene
introdotto, in quegli anni, al fianco del tradizionale piano per la regolamentazione degli usi
del suolo, il piano di struttura, con finalit di indirizzo socio-economico e di inquadramento
territoriale di area vasta. Si trattava delle prime esperienze di pianificazione a doppio livello
e di forme di pianificazione strategica ante litteram, mirate principalmente a definire gli
ambiti entro cui individuare aree urbanizzabili e aree di salvaguardia agricola e paesistica e
i sistemi delle reti secondo una modellistica di tipo sistemico capace di garantire coerenza
territoriale di lungo periodo.
Dagli Stati Uniti proviene invece un diverso e nuovo modello di piano strategico, definito
per accompagnare il passaggio dei sistemi urbani da industriali a post-industriali. Il

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contesto di mutamento globale impone rapidit e fattivit, efficienza ed efficacia, in un
quadro di relazioni che si profondamente modificato e nel quale assumono ruolo centrale
la concertazione e il partenariato pubblico privato. La deregulation istituzionale, promossa
e realizzata negli anni Ottanta negli USA, coinvolge anche il settore urbanistico allinterno
del quale tramonta la pianificazione strutturale-sistemica (o razionale-comprensiva) e inizia
ad affermarsi la pianificazione secondo criteri aziendali, in cui prevalgono i concetti di
efficienza, efficacia, competitivit e marketing.
Nel corso degli anni Novanta, nei contesti che in precedenza avevano sviluppato esperienze
di pianificazione strategica o comunque innovativa, lattenzione delle politiche urbane si
sposta rapidamente sui temi e sui principi di sostenibilit e/o compatibilit, di equit e di
concertazione, continuando tuttavia a promuovere interventi per la riqualificazione degli
spazi urbani e la rigenerazione dei quartieri sensibili delle citt. Su queste fondamenta
nascono e si sviluppano i piani strategici di terza generazione di cui esempi significativi
sono il Piano Millnaire 3 di Lione,in Francia; il Piano di Leeds, in Inghilterra e il Piano di
Portland, Oregon negli USA.
Il maggiore elemento di innovazione apportato da queste pratiche di pianificazione
strategica risiede nella configurazione partecipata e condivisa della visione metropolitana.
Si pone maggiore attenzione alla concertazione allinterno della quale vengono incluse le
istanze provenienti dalla cittadinanza e dai cosiddetti attori della societ civile, fino ad
allora assenti dai tavoli negoziali dei piani strategici. Largomentazione inclusiva la nuova
pratica attraverso la quale definire e condividere la visione, favorendo processi di
apprendimento interattivo e di diffusione della conoscenza.
Il processo di pianificazione strategica appena descritto, definito anche di tipo reticolare per
la sua capacit di mettere in connessione, attraverso la partecipazione e la condivisione, si
dimostra particolarmente efficace nel porre in rilievo determinati aspetti e nel valorizzare
determinate condizioni:
- lindividuazione delle criticit e delle opportunit;
- la destinazione delle risorse verso obiettivi prioritari;
- il raggiungimento degli obiettivi prefissati;
- la condivisione di una visione;
- la partecipazione del pubblico e del privato alla costruzione del futuro;
- la costituzione di una stagione di piani partecipati e condivisi di ampio respiro.

Lattrazione di capitali esterni o linvito rivolto ad imprenditori esteri ad investire nella


propria citt una delle primarie motivazioni che spingono una citt o un insieme di citt
ad avviare processi di pianificazione in particolare, recentemente, di pianificazione

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strategica ma attrarre investimenti uno degli obiettivi da raggiungere, non la condizione
senza la quale non si pu dare avvio al processo di pianificazione.

1.1.3. I caratteri essenziali della pianificazione strategica pi recente

Attualmente, sia nei casi internazionali che nei principali casi italiani, la pianificazione
strategica finalizzata allindividuazione di obiettivi di ampio respiro e di lunga durata, da
perseguire e realizzare ricorrendo a pratiche di gestione e di governo sempre pi integrate,
per limitare lattuazione di strumenti e politiche settoriali e per affrontare in modo pi
efficace problemi come la mobilit e il trasporto, il consumo ambientale, la riqualificazione
urbana, le politiche sociali, le politiche occupazionali o per la riconversione produttiva.
In Italia, un ruolo particolare, assunto in alcuni casi di pianificazione strategica, quello di
rilanciare su base volontaria, in assenza di efficaci strumenti tradizionali, il tema della
pianificazione darea vasta e delle aree metropolitane, ponendo laccento sui problemi di
diffusione e dispersione urbana, di crisi ambientale e di crisi delle infrastrutture di
trasporto a tutti i livelli.
In generale, sia che si tratti di contesti metropolitani (o di dispersione urbana), sia che si
tratti di contesti di centri minori connessi a rete, il minimo comune denominatore di
numerose esperienze, non solo italiane, individuare nuove regole di comportamento, di
auto-governo e di auto-regolamentazione rispetto a fenomeni e processi che non possono
essere pi governati autonomamente, ricomponendo, insieme al territorio, anche la
frammentazione amministrativa e la settorializzazione del governo pubblico.
Condivisione, partecipazione, costruzione della visione e pratica delle forme allargate e
para-istituzionali di governo assumono un ruolo decisivo proprio in corrispondenza di
processi, pi o meno decisi, di decentralizzazione o di riconfigurazione istituzionale in
senso federalista. Tali processi e riconfigurazioni hanno spesso prodotto nuove
conflittualit e notevoli incertezze nel confronto fra istanze locali e generali, non solo in
Italia ma anche in Paesi di consolidata tradizione centralista come la Francia, evidenziando,
in materia di governo del territorio e dellambiente, ma anche nelle politiche
infrastrutturali, tutti i limiti dei processi forzati di decentramento.
Come nel caso della pianificazione strutturale o a due livelli (considerata la prima
generazione di pianificazione strategica), anche relativamente alla pianificazione strategica
lItalia, a parte casi di eccellenza e buone pratiche isolate, sconta una tardiva maturazione
dei processi (Glasgow e Barcellona, ad esempio, hanno gi elaborato e attuato diversi piani
strategici), che si traduce, operativamente, in una maggiore difficolt nel produrre scenari
strategici condivisi e quindi modelli innovativi di amministrazione e in una minore

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efficienza nellattuazione di politiche e programmi complessi, integrati; in particolar modo
di quelli che affrontano il problema della mobilit e le pratiche di sostenibilit.
Se ci vero, occorre per ricordare che proprio nel corso degli anni Novanta e in materia
di innovazione amministrativa e delle pratiche di pianificazione urbanistica e territoriale,
gestione urbana, promozione di sviluppo locale, si sono registrate le maggiori innovazioni
amministrative e la pi diffusa applicazione di nuovi strumenti di governo urbano e del
territorio, ivi compresi:
- i programmi comunitari (Obiettivo 2, Urban, Leader II e Leader +, Interreg, ecc.);
- le pratiche come il controllo di gestione, il bilancio sociale, lAgenda 21 locale, i
bilanci ambientali e la contabilit ambientale pubblica;
- i Rapporti sullo stato dellambiente;
- le metodologie di valutazione di impatto ambientale prima e la valutazione
ambientale strategica poi;
- le tecniche di analisi SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats);
- le procedure di accounting responsabile (per esempio, il metodo CLEAR, ovvero City
and Local Environmental Accounting and Reporting);
- le esperienze di associazionismo comunale volontario e di perequazione urbanistica e
territoriale.

Proprio sulla base di questi risultati, possibile affermare che le esperienze condotte a
livello locale, anche se a macchia di leopardo e con notevoli differenze fra regioni, fra Nord
e Sud, fra citt grandi e medie, hanno tentato di affrontare strategicit, sostenibilit,
competitivit (ma anche cooperazione) con spirito di innovazione e di sperimentazione
maggiore rispetto alle strutture centrali e ai diversi governi nazionali succedutisi alla guida
del Paese.
In questo processo di innovazione e di modernizzazione, tanto delle forme e delle strutture
che degli strumenti di governo, rientrano anche le esperienze di pianificazione strategica.
Generalmente, malgrado peculiari differenze e maggiori o minori livelli di innovazione, i
piani strategici promossi da citt e territori italiani risultano essere documenti elaborati
interattivamente da diversi soggetti capaci di prefigurare linee di sviluppo e percorsi per
realizzarle. Strumenti la cui costruzione e formulazione pu sinteticamente essere
schematizzata in sei punti:
1. costituzione dellorganizzazione e della struttura per la costruzione del piano;
2. condivisione di un progetto di citt di medio-lungo periodo;
3. avvio dellanalisi diagnostica di tipo multidisciplinare e multisettoriale;
4. formulazione di strategie e obiettivi partecipati e condivisi;

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5. partecipazione pubblico/privato per la definizione e realizzazione delle azioni;
6. attuazione e monitoraggio delle azioni.

In conclusione, il percorso di rinnovamento dellamministrazione pubblica locale e


dellinsieme degli strumenti di governo a sua disposizione attuato nel corso degli ultimi
anni ha costituito forse il maggiore costrutto del processo di decentramento di poteri, diritti
e doveri di governo intrapreso dallItalia nello stesso arco temporale e la pianificazione
strategica, laddove applicata, divenuta parte integrante di questa fase di rinnovamento,
segnando anche nuove ed interessanti forme di protagonismo istituzionale.

1.2 Iniziative recenti di pianificazione strategica urbana

Il quadro della pianificazione strategica urbana in piena evoluzione. Questo rapporto


presenta lindagine svolta sulle principali 16 citt italiane che si sono dotate di un piano
strategico, o che hanno iniziative in corso. Occorre per segnalare un continuo fiorire di
iniziative promosse in particolar modo dai comuni, a riprova che gli enti locali, pur nella
attuale situazione di crisi finanziaria o forse proprio per effetto di essa, non cessano di
sperimentare nuove strade per assicurare alle comunit locali modalit di governance
sempre pi efficaci. In questa sezione dello studio si segnalano alcune recenti iniziative in
materia di pianificazione strategica che sono state avviate dagli enti locali e che, per ragioni
di tempo, non sono state incluse nellindagine.

Piano strategico Gorizia 2010: idee per crescere in Europa


Nel febbraio 2004 lamministrazione comunale di Gorizia ha annunciato lavvio del
processo di pianificazione strategica, strettamente collegato allappuntamento del maggio
2004 quando sarebbero venuti a cadere i confini sloveni e assieme a questi quelli di una
parte rilevante dei Paesi dellEuropa dellEst.
La caduta delle barriere doganali, la cui gestione stata per Gorizia una fonte importante di
traffici e ricchezze, ha posto il problema di reinventare parte delleconomia cittadina, di
ridefinire e ridare alla citt un suo assetto produttivo, una sua strategia di attrazione di
nuove risorse e di valorizzazione di quelle esistenti. La sfida pi importante che il Comune
di Gorizia ha saputo lanciare e portare avanti nellambito del processo di pianificazione
strategica stata di progettare il futuro di Gorizia, promuovendo quello di tutta la sua
provincia.

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Piano strategico della rete locale della Bassa Reggiana
A partire dal primo semestre del 2003 gli 8 comuni della Bassa Reggiana (Brescello
Boretto, Gualtieri, Guastalla, Luzzara, Novellara, Poviglio, Reggiolo) la Provincia di Reggio
Emilia e la Camera di Commercio di Reggio Emilia, hanno assunto il ruolo di promotori e
coordinatori di un processo di pianificazione strategica che coinvolge anche lUniversit di
Modena e Reggio Emilia. L'attivit di ricerca e di conoscenza delle caratteristiche territoriali
stata avviata nel mese di giugno 2003. L'obiettivo principale del processo quello di
costruire in modo condiviso il futuro della rete locale e delle comunit. Il piano calibrato
su di un orizzonte temporale di venti anni.

Piano strategico di Jesi


L'amministrazione comunale di Jesi ha deciso di intraprendere un processo di ridefinizione
delle politiche urbanistiche e urbane nella citt, affidando tale compito a tre nuovi
strumenti: il piano strategico, la variante generale del piano regolatore e l'Agenda 21 locale.
Il piano strategico, in particolare, ha come finalit la costruzione di un documento che
individui i problemi, le opportunit, gli obiettivi e gli scenari di sviluppo del territorio di
Jesi. Il lavoro svolto fino ad ora pu essere diviso in 4 fasi temporali:
1. settembre-dicembre 2003, dedicata allascolto diffuso degli interlocutori locali,
secondo tempi e modi diversamente articolati.
2. febbraio 2004, che ha avuto come attivit centrale lorganizzazione e la realizzazione
dei focus group.
3. marzo 2004, redazione dellAgenda strategica.
4. giugno 2004, redazione del piano strategico.

Piano strategico di Pergine


Il comune di Pergine Valsugana, terzo Comune del Trentino, nel maggio 2002 ha elaborato
il documento Verso il Piano strategico di Pergine. La decisione derivata dalla necessit
di per valorizzare le risorse esistenti e per creare le condizioni necessarie al perseguimento
del pi generale sviluppo sostenibile. Dal sito www.comune.pergine.tn.it possibile
scaricare lelenco dei progetti da avviare e lelenco dei progetti in cantiere.

Piano strategico per il territorio di Assisi


Il comune di Assisi ha predisposto il Piano strategico per la Crescita e lo Sviluppo
dellIntero Territorio, un piano che tende ad attrarre capitali di privati e che ha lobiettivo
strategico di proseguire nella valorizzazione dei beni storico-artistici, culturali, museali e
archeologici, al fine di promuovere forme di turismo di maggiore qualit e creare le

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condizioni anche per rilanciare il commercio. Liniziativa sembra piuttosto limitata dal
punto di vista del coinvolgimento delle forze economiche e sociali e di altre istituzioni
pubbliche. Dalle fonti ufficiali (www.comune.assisi.pg.it) per il momento non sono noti altri
sviluppi.

Piano strategico di Barletta


Il Piano Strategico Territoriale della citt di Barletta stato presentato il 5 ottobre 2004,
nel corso di una assemblea pubblica.
La citt di Barletta la prima, nella provincia di Bari, e una delle prime del Sud Italia, ad
intraprendere questo importante percorso innovativo di democrazia partecipata. La
pianificazione strategica di Barletta si svilupper secondo i seguenti assi tematici: societ e
cultura locale; economia e attivit produttive; welfare; ambiente e assetto urbanistico;
strumenti di governo e risorse. In questo primo anno, il piano sar un diario che
raccoglier pagine di ascolto e modalit di coinvolgimento dellintera comunit cittadina, in
forma associata e non.

Piano strategico di Bolzano


Il 22 settembre 2004 la Giunta comunale di Bolzano ha incontrato la citt per presentare il
piano strategico "Idee 2015 Pensare la Citt" cofinanziato dal Fondo Sociale Europeo. Il
piano costruito attorno a quattro grandi aree tematiche: sociale (famiglia, giovani, donne,
tempo libero, casa, ecc.), cultura turismo e spettacolo (valorizzazione delle risorse locali in
un quadro di cittadinanza europea), sviluppo economico ed occupazionale (infrastrutture,
innovazione tecnologica, insediamenti), territorio e ambiente (spazi e tempi della citt,
mobilit). Lo scopo quello di rafforzare i trend positivi esistenti cercando soluzioni per
attenuare o invertire le tendenze negative.

Piano strategico di Prato


Il Sindaco insieme all'Assessore allo Sviluppo economico e all'Assessore all'Urbanistica, nel
luglio 2004 ha presentato alle categorie economiche e sociali, ai sindacati e alla Camera di
commercio, lo schema del Il piano strategico della citt di Prato che prevede limpegno
dell'amministrazione comunale e l'intera citt per definire il futuro di Prato.
La testa di direzione politica-istituzionale (il Laboratorio per il piano), composta dal
Sindaco e dal suo vice, dagli assessori all'Urbanistica e Sviluppo economico, i presidenti
delle associazioni economiche, i segretari delle organizzazioni sindacali confederali; a fianco
i gruppi di lavoro tematici e i gruppi di esperti nella veste di consulenti, fra cui sicuramente
un demografo, economisti, urbanisti, sociologi, antropologi, esperti di logistica.

30
CAPITOLO 2

ANALISI DEI PI RILEVANTI CASI DI PIANIFICAZIONE URBANA


STRATEGICA IN ITALIA

2.1 Introduzione

2.1.1. Il focus dellindagine: le citt italiane attive nella pianificazione


strategica

La rilevazione sul campo ha riguardato 16 citt italiane che nel gennaio 2004 risultavano
impegnate a preparare o attuare un piano urbano strategico. A seguito dellindagine sul
terreno, iniziata nei primi mesi del 2004, i dati raccolti sono stati completati con
approfondimenti mirati nei mesi successivi e lindagine stata conclusa nella seconda met
del 2005.
Le citt esaminate sono: Copparo (FE), Cuneo, Firenze, Genova, La Spezia, Perugia, Pesaro,
Piacenza, Roma, Sesto S. Giovanni (MI), Torino, Trento, Varese, Venezia, Vercelli, Verona.
Come si vede, si tratta di citt dalla dimensione molto diversa: da Roma, la capitale del
Paese nonch pi grande comune italiano con oltre 3 milioni di abitanti, a Torino, comune
la cui popolazione supera le 900 mila persone ed , con Milano e Napoli, tra le 4 maggiori
citt italiane, fino a piccoli capoluoghi di provincia come Vercelli (comune con una
popolazione di poco superiore ai 45 mila abitanti), e alle cittadine di Sesto San Giovanni e
Copparo, due dinamici comuni di provincia molto diversi tra loro (pi grande e
storicamente industriale il primo, pi piccolo e storicamente agricolo il secondo). Inoltre
Sesto San Giovanni parte integrante dellarea metropolitana di Milano, mentre Copparo
il maggiore comune della Provincia di Ferrara.
La lista delle 16 citt il risultato dellosservazione sul campo e dello sforzo di includere
nellindagine tutte le citt per le quali si era venuti a conoscenza dellesistenza di un piano
strategico urbano, gi approvato o in corso di elaborazione. Da un primo elenco di 10
comuni, si arrivati alla attuale lista di 16 citt che hanno giocato il ruolo di capofila di
altrettanti piani strategici. Pertanto non si seguito alcun criterio particolare per escludere
o includere qualche determinato caso.
Il fenomeno della pianificazione strategica ancora cos limitato in Italia che si voluto
cercare di offrire al lettore un quadro completo, cio unanalisi fondata non su una
osservazione di un campione di casi ancorch significativi, ma sullanalisi di tutte le citt

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impegnate sul tema della pianificazione strategica urbana. Nella tabella seguente si
presenta il quadro generale delle citt oggetto dellindagine. Emerge che :
dal punto di vista territoriale, la grande maggioranza (12 su 16) delle citt
localizzata nel Nord; vi sono alcuni importanti casi nel Centro Italia (4 citt su 16),
mentre alla data della rilevazione non vi erano citt nel Sud e nelle Isole (unica
eccezione Barletta, in cui il piano strategico era appena stato avviato);
il fenomeno della pianificazione strategica urbana non si manifestato solo nelle
citt maggiori. Vi un buon numero di casi (7 su 16) di pianificazione strategica
urbana riguardante comuni o gruppi di comuni che superano, nel loro insieme, i 200
mila abitanti citt; ma si deve osservare che stato rilevato un analogo numero di
piani strategici in comuni o gruppi di comuni che hanno una popolazione inferiore ai
200 mila abitanti e superiore ai 50 mila abitanti. Vi sono anche piani strategici
promossi da municipalit singole (Vercelli) o associate (Copparo e comuni associati)
che registrano, in ambedue i casi rilevati, una popolazione inferiore ai 50 mila
abitanti.

Tabella 2.1.1
Una comparazione delle citt coinvolte nella pianificazione strategica in Italia
Citt Ripartizione Popolazione del comune o dei comuni
geografica interessati dal piano
Nord Centro Sud e fino a da 50.001 a da 100.001 a oltre
Isole 50.000 100.000 ab. 200.000 ab. 200.001
ab. ab.
Torino
La Spezia
Verona
Genova
Vercelli
Venezia
Trento
Sesto San
Giovanni (MI)
Roma
Perugia
Firenze
Piacenza
Pesaro
Varese
Copparo (FE) e
comuni associati
Cuneo
Fonte: elaborazione su dati dei comuni

32
2.1.2. Loggetto dellindagine

Oggetto dellindagine stato sia il processo di pianificazione strategica, sia il prodotto a cui
le citt esaminate sono pervenute.
In una prima fase stata condotta unanalisi approfondita di ogni singola esperienza il cui
risultato la scheda di presentazione, disponibile per ognuno dei piani esaminati nel CD
allegato. Nello stesso CD sono anche raccolti i principali documenti originali che sono stati
prodotti dalle singole citt esaminate. Questo sforzo documentario finalizzato a
permettere al lettore un accesso diretto ai documenti originali, in modo che possa
comparare le analisi contenute nella presente indagine con le fonti primarie, dato che il
materiale prodotto dalle singole citt ha avuto in genere una circolazione limitata.
Per ogni singola esperienza lanalisi ha evidenziato una serie di elementi fondanti del piano
tra cui:
1. le fasi;
2. i soggetti;
3. lambito territoriale;
4. le ragioni del piano;
5. attori e ruoli;
6. modalit di realizzazione;
7. obiettivi;
8. punti di forza e debolezza;
9. criticit e opportunit;
10. originalit e peculiarit;
11. risultati.

Si cercato, in particolare, di mettere in luce il processo di pianificazione seguito, il


prodotto a cui gli enti locali sono pervenuti, cos come i principali insegnamenti ed errori
che una lettura a posteriori consente di mettere in luce.
In una seconda fase, si svolta una analisi trasversale tra i casi esaminati soffermandosi su
alcuni punti di interesse generale, tra cui:
- le motivazioni che hanno dato lavvio al piano;
- la distinzione tra piani approvati, non approvati o in corso di approvazione;
- gli attori e i rispettivi ruoli;
- le metodologie per lanalisi diagnostica e per la definizione dei contenuti;
- i metodi di partecipazione e larticolazione delle fasi temporali per la formazione del
piano e per la sua attuazione;
- i contenuti generali (linee strategiche, obiettivi e azioni);

33
- i contenuti specifici (visione, progetti di bandiera);
- lorganizzazione della fase di preparazione e della fase di attuazione;
- i prodotti documentali (documenti, testo finale sottoscritto, ecc.)
- lambito territoriale di competenza;
- i soggetti pubblici e privati sottoscrittori;
- gli eventuali soggetti importanti esclusi;
- limplementazione: attori, forme istituzionali, risorse umane e materiali, risorse
finanziarie e comunicazione.

I punti sopra indicati sono stati scelti e sviluppati nellanalisi con lintento di fare emergere
se e in che misura il piano strategico considerato seriamente come uno strumento di
governance locale dai primi enti locali italiani che lo stanno studiando o lo stanno gi
attuando. Una delle ipotesi da verificare muoveva dal presupposto che il piano strategico
fosse stato considerato fin dallinizio da tutte le citt esaminate come uno strumento di
buona governance locale. Per occorreva verificare sul campo, al di l delle dichiarazioni
iniziali, spesso pi opera dei consulenti esterni che degli amministratori locali, se il piano
strategico aveva permeato in misura stabile la pratica amministrativa locale non tanto nelle
forme quanto nella metodologia e nei contenuti.
Un secondo intento dellanalisi era quello di mettere in luce i vantaggi che le citt incluse
nellindagine hanno ottenuto grazie alla pianificazione strategica, anche per consentire
lemulazione delle migliori pratiche osservate, diffondendo anche presso gli altri enti locali
italiani linformazione sugli errori pi frequenti commessi.
Lipotesi verificata in partenza ha riguardato il ruolo attivatore dellente locale che stato
dimostrato ampiamente dallindagine. In tutti i casi esaminati, pur con differenze e
particolarit locali, lente locale ha sempre giocato il ruolo principale nellavvio
dellesperienza della pianificazione strategica locale che, bene ricordarlo, resta una
iniziativa di tipo volontario che si svolge solo con il consenso degli interessanti, non gode n
di finanziamenti ad hoc n di procedure sperimentate. Eppure i vantaggi attesi dal piano
strategico devono essere apparsi alle citt esaminate cos rilevanti da superare il costo
globale richiesto e le difficolt di avviare un procedimento basato sulladesione volontaria
dei soggetti. O forse la spiegazione pi semplice: la scelta di sperimentare il piano
strategico probabilmente doveva apparire come una delle poche praticabili, visto il
passaggio ormai maturato da un governo di tipo comando/controllo a una governance
diffusa, in cui le decisioni pi importanti possono essere assunte solo in un contesto di
cooperazione tra pi soggetti (pubblici e privati) e su basi territoriali generalmente pi
ampie di quelle di un singolo comune.

34
Tabella 2.1.2
Quadro comparativo per data di avvio dei piani strategici urbani in Italia, 1998-2004
Anno di inizio del Numero di piani Citt capofila nella preparazione del
piano strategico strategici urbani piano
iniziati
1998 2 Roma, Torino
1999 4 Genova, La Spezia, Sesto S. Giovanni, Varese
2000 4 Firenze, Piacenza, Trento, Venezia
2001 1 Pesaro
2002 2 Copparo (FE), Perugia
2003 3 Cuneo, Vercelli, Verona
2004* 0
*al luglio 2004. Successivamente a tale data si registrato lannuncio dellavvio di altri piani
strategici, ad esempio quelli dei Comuni di Barletta, Bolzano, Prato e delle Province di Milano e
Treviso.

Nella tabella precedente si pu notare che la maggior parte (13 casi su 16) dei piani
strategici stata avviata negli anni 1999, 2000, 2002 e 2003. Per quanto il numero dei casi
a disposizione sia ancora modesto in valore assoluto, ad una prima lettura sembra che le
amministrazioni comunali abbiano una tendenza ad avviare lo studio di un piano strategico
urbano nei primi anni del mandato amministrativo, in particolare nel secondo e nel terzo
anno del mandato che dal punto di vista del governo dellente locale sono gli anni pi
operativi, cio meno influenzati da diatribe interne successive o antecedenti le tornate
elettorali. Gli anni segnati da elezioni amministrative (2001 e 2004) hanno visto lavvio di
un solo piano strategico (nel Comune di Pesaro) tra i 16 presi in considerazione
dallindagine. Dalla tabella sopra riportata si pu, quindi, dedurre che il piano strategico
venga inteso come lo strumento di programmazione intersettoriale e di lungo periodo in cui
le amministrazioni locali collocano in termini operativi il proprio programma di mandato,
evidentemente presentato come funzionale alla realizzazione di una parte pi o meno ampia
di quanto previsto dal piano strategico stesso.

2.1.3. Le ragioni che hanno spinto allo studio dei piani strategici

Dallesame dei 16 casi oggetto dellindagine emergono diverse motivazioni che hanno spinto
gli enti locali a preparare un piano strategico urbano. Le motivazioni prevalenti possono
essere raggruppare in:
ragioni economiche;
ragioni urbanistiche;
ragioni sociali;
ragioni ambientali;

35
ragioni istituzionali.

Tali categorie di motivazioni non sono di carattere esclusivo. Se in alcuni casi una sola di
esse stata sufficiente a fare prendere la decisione di avviare il piano strategico, in altri casi,
tipicamente quelli delle citt pi complesse, le motivazioni si ritrovano in pi di una delle
categorie menzionate, se non in tutte.
Le ragioni di tipo economico si articolano nelle seguenti posizioni:
- Reagire ad una situazione stagnante.
La prima motivazione connessa alla percezione di uneconomia locale stagnante, causata
dalla crisi dei precedenti modelli di sviluppo di tipo industriale (ad esempio: Torino, Area
Nord Milano, Varese), agricolo (es. Vercelli, Copparo), portuale (es. Genova, Venezia, La
Spezia), o dalla presenza di settori terziari poco dinamici come quello della pubblica
amministrazione (es. Trento). In questo caso le amministrazioni locali hanno ritenuto che il
piano strategico potesse favorire lo sviluppo di modelli economici diversi, in grado di
rivitalizzare e rilanciare le vecchie funzioni economiche (industria leggera avanzata, invece
di quella pesante, R&D, servizi alle imprese), o seguire strade completamente nuove
(valorizzazione del patrimonio culturale e ambientale per il turismo, rafforzamento di
funzioni formative di livello universitario).
- Massimizzare le opportunit.
Una citt o un territorio, investiti da un rapido processo di trasformazione, ritengono che
gli strumenti di pianificazione urbanistica, i comportamenti collettivi e i modelli
imprenditoriali propri della situazione locale non siano adatti a trarre il maggior profitto
possibile dalle opportunit che si sono aperte o si stanno aprendo. Il piano strategico serve
a fare il punto della situazione in cui ci si trova, a stabilire nuovi traguardi e ad assegnare a
ciascuna componente sociale ed economica un ruolo adeguato e positivo. Questo
atteggiamento in genere caratteristico di citt medie e piccole (come ad esempio Piacenza,
Cuneo, Pesaro) che stanno vivendo una fase di profonda trasformazione e si rendono conto
della necessit di disporre di atteggiamenti mentali e strumenti adeguati a fronteggiarla.
- Puntare ad un ruolo pi importante.
Una terza motivazione simile alla precedente ma riguarda citt e territori in sviluppo che
vedono nellattuale congiuntura la possibilit di svolgere in futuro un ruolo pi importante.
In questo caso la strategia non consiste solo nel darsi strumenti pi adeguati per non
perdere una serie di occasioni, ma nel creare strumenti nuovi, per operazioni di pi ampio
respiro a livello nazionale e internazionale. la strategia di citt che puntano a costituire
reti integrate tra loro in modo da disporre di un pi forte potere di attrazione e
contrattazione, oppure di citt che puntano ad essere importanti centri di terziario

36
avanzato, di ricerca, e cos via. Le citt che adottano strategie di questo tipo non sono
necessariamente grandi citt; spesso si trovano anche centri urbani di media dimensione
che perseguono con molta determinazione politiche di eccellenza. Ricadono in questa
tipologia i casi di Venezia, Genova e Verona, ma anche le citt di Pesaro, Varese e Vercelli.
- Contenere conseguenze non desiderate dello sviluppo.
Una quarta ragione per realizzare un piano strategico quella addotta da citt di successo
che temono che questo tipo di sviluppo possa non continuare indefinitamente, o che
paventano le conseguenze negative di un successo centrato soprattutto su una funzione
prevalente, ad esempio il turismo. In questo caso il piano strategico pensato come
strumento per contenere la domanda e per qualificare e diversificare sia lofferta che la
domanda. Queste motivazioni sono state chiaramente enunciate nellavvio del piano
strategico di Venezia e di Firenze.

Le ragioni urbanistiche emerse dallanalisi dei 16 casi sono di due ordini:


interazione positiva tra pianificazione urbanistica e pianificazione strategica;
risvolti territoriali di politiche generali di rilancio urbano.
Il primo gruppo di motivazioni riguarda lattuazione di programmi e progetti di
trasformazione urbana previsti dagli strumenti urbanistici e che non possono essere
realizzati in assenza di un forte consenso cittadino e di una consistente mobilitazione di
risorse finanziarie. Il piano strategico, inserendo queste opere tra le proprie azioni, appare
lo strumento pi idoneo per conseguire tali risultati. Questo tipo di motivazione presente
in quasi tutti i casi esaminati, ed particolarmente evidente nella profonda trasformazione
urbanistica (prevista o gi in atto) delle citt di Torino (XX Giochi Olimpici Invernali,
Torino 2006), Trento (riqualificazione dellarea dismessa ex-Michelin), Piacenza
(riqualificazione delle aree centrali) e Venezia (riqualificazione di alcune aree della zona di
Marghera antistanti la laguna e di altre aree strategiche della citt).
Al contrario, ci sono citt che stanno gi attuando con successo politiche di rinnovo e
trasformazione urbana, che ritengono necessarie le iniziative per valorizzarle (attrarre
nuove funzioni, richiamare nuove quote di popolazione, ospitare grandi eventi) e che
vedono nel piano strategico il veicolo pi efficace per creare un nuovo clima cittadino, per
dare una nuova immagine della citt. Sembra questo il caso di Firenze, che con il piano
strategico si riproposta la creazione di un consenso sufficiente ad affrontare una serie di
obiettivi di scala metropolitana, quali ad esempio il progetto del parco metropolitano, da
tempo in agenda. In sostanza lintreccio tra pianificazione strategica e pianificazione
urbanistica (sia che si tratti di piani strutturali che di piani di dettaglio o di progetti

37
urbani) appare nei casi esaminati piuttosto forte, esistendo una complementariet tra
queste due linee di politiche.
Vi sono per anche motivazioni che non riguardano in prima istanza gli strumenti
urbanistici, ma si riferiscono a condizioni geografiche da migliorare, a situazioni socio-
economiche da affrontare a livello territoriale attraverso la successiva adozione di misure di
pianificazione territoriale ed urbana. Se ne possono citare alcune ricorrenti:
- Superare lisolamento geografico.
Una motivazione addotta da alcune citt per giustificare lavvio di un piano strategico la
necessit di superare il proprio isolamento. Si tratta della percezione di un isolamento
geografico di tipo tradizionale, che ha origini antiche, o di un isolamento infrastrutturale
che nasce dalle attuali politiche dei trasporti a livello nazionale o internazionale
(infrastrutture di importanza europea, infrastrutture di interesse nazionale come lAlta
Velocit, mutamenti dei mercati di importazione ed esportazione con relative conseguenze
sulla rete e le modalit di trasporto, ecc.). Il piano strategico visto come unoccasione per
consentire a queste citt di svolgere un ruolo nuovo nelle reti dei trasporti e dei sistemi
geografici in formazione e di ottenere maggiore visibilit, per attrarre funzioni che
altrimenti andrebbero a localizzarsi altrove. Nella costruzione del piano possono emergere
proposte specifiche di interventi infrastrutturali integrativi o aggiuntivi, di localizzazione di
attrattori di funzioni, e cos via. Il tema dellisolamento di tipo infrastrutturale , ad
esempio, una delle motivazioni che hanno portato Perugia e i 6 comuni contermini ad
avviare il loro piano strategico, nel quale sono previsti numerosi obiettivi e progetti
puntuali per migliorare laccessibilit da e per lesterno dellarea, oltre che laccessibilit
interna.
- Valorizzare la propria identit in sistemi urbani di grande scala.
Unaltra motivazione, rintracciabile nei piani strategici dei centri dinamici di dimensione
minore e assimilabile alla precedente, quella di far parte di sistemi metropolitani in cui il
polo maggiore tende ad utilizzare esclusivamente a proprio vantaggio le capacit propulsive
di ciascuna componente. In questo caso le componenti periferiche dellarea metropolitana
cercano di affermare la propria identit ed autonomia valorizzando le proprie specificit
economiche, culturali, ambientali e storiche. Questa una motivazione che, tra le altre, ha
contribuito a fare aderire diversi piccoli comuni ai piani strategici promossi da capoluoghi
regionali quali Torino e Perugia.
- Superare i limiti di una dimensione troppo ridotta.
una motivazione alla base della pianificazione strategica di sistemi urbani minori che
appartengono a un territorio omogeneo con potenzialit di sviluppo. Nessuno dei centri
urbani che lo compongono ha dimensione sufficiente per poter attrarre certe funzioni

38
superiori, gestire particolari servizi, sviluppare determinate attivit avanzate; questo
invece in parte possibile se si forma un sistema integrato di pi ampia scala e di maggior
peso demografico. Il piano strategico visto come unopportunit per superare questi limiti
di partenza. Si tratta della motivazione che ha fatto aderire al piano strategico promosso da
Sesto San Giovanni e Copparo i comuni minori delle rispettive aree di influenza.
- La valorizzazione di risorse ambientali e di beni culturali.
Lesistenza di un particolare ambiente naturale o di beni culturali di notevole interesse
inadeguatamente fruiti diventa occasione per elaborare una strategia di tutela e di
valorizzazione delle risorse naturali, architettoniche, urbanistiche che integra azioni di
natura urbanistica ad azioni economiche di promozione e di supporto al turismo. Anche in
questo caso il piano strategico appare loccasione pi idonea per avviare un discorso del
tutto nuovo. Ad esempio, nel caso di Perugia il piano strategico stato lo strumento per
sviluppare un preesistente dibattito sulla fruizione dei beni storici e artistici presenti su
tutta larea urbana e non solo allinterno del territorio comunale. La grande mostra sul
Perugino del 2004 stata cos concepita, allinterno del piano strategico di Perugia, come
un progetto di valorizzazione dei beni artistici direttamente ascrivibili al Perugino e alla sua
Scuola, localizzati in diversi piccoli comuni del circondario, molti dei quali aderenti al piano
strategico promosso dalla citt capoluogo della Regione Umbria. Limpostazione aperta e
innovativa data fin dal concepimento della mostra avrebbe comunque portato a una
manifestazione articolata su un territorio pi ampio di quello del solo capoluogo regionale.
Ma il piano strategico ha fornito a una tale preesistente volont il quadro ideale per
manifestarsi in pieno.

Le motivazioni di natura sociale per lavvio di un piano strategico si possono riferire ai


seguenti elementi: 1. mobilitazione contro una crisi locale; 2. necessit di maggiore
solidariet e coesione; 3. empowerment attraverso la partecipazione; 4. diffusione dei livelli
di responsabilit tra i soggetti coinvolti.
1. Mobilitazione contro una crisi locale.
ricorrente tra le ragioni che portano a fare un piano la necessit di mobilitare una societ
locale che pu avere notevoli potenzialit ma che si trova in una fase di crisi e di incertezza
conseguenti alla stagnazione economica o a processi di trasformazione economica in atto, o
una societ locale che stenta a definire una sua nuova identit. Spesso il piano strategico
serve, ad esempio, a dare prospettive pi ampie ad una classe imprenditoriale che appare
poco innovativa e competitiva. Per molti aspetti il piano strategico utilizzato come veicolo
per diffondere nuove idee e come incentivo per elaborare azioni mirate di trasformazione.
Esempio di questa concezione del piano strategico il ruolo molto importante che viene

39
dato alle azioni per migliorare il livello educativo della popolazione, attraverso programmi
di istruzione formale, culturali, di accessibilit e diffusione di tecnologie avanzate di
comunicazione.
2. Necessit di maggiore solidariet e coesione.
Un altro obiettivo che appare importante raggiungere una maggiore solidariet e coesione
della comunit locale nella sua interezza attorno a questioni ritenute particolarmente
importanti. In questo senso vari piani strategici attribuiscono notevole importanza ad
azioni e progetti nel campo dellistruzione, della sicurezza, della sanit, dellassistenza alle
componenti pi deboli della comunit.
3. Empowerment attraverso la partecipazione.
Due altre motivazioni fondamentali sono, da un lato, stimolare, promuovere e valorizzare le
capacit esistenti e, dallaltro, responsabilizzare le varie componenti della societ locale
nella sua realizzazione. Esse si esprimono attraverso unapplicazione attenta e corretta delle
procedure per costruire un piano strategico.
La fase di ascolto iniziale non soltanto un modo indispensabile per ottenere le
informazioni necessarie per diagnosticare una situazione e raccogliere suggerimenti e
proposte specifiche per affrontarla e risolverla. anche un modo per far acquisire maggior
consapevolezza dei problemi esistenti da parte delle varie componenti della comunit locale
a cui si richiesto di esprimere le proprie idee e di discutere quelle altrui. Lascolto diventa,
quindi, anche punto essenziale del processo di coinvolgimento dellintera comunit nella
costruzione del suo futuro: attiva, infatti, il processo di partecipazione alla costruzione del
piano strategico, che senza dubbio un importante fattore di mobilitazione ed integrazione
sociale. Se il piano tiene effettivamente conto delle diverse istanze sociali attraverso il
coinvolgimento di tutte le componenti di una comunit, probabile che a loro volta esse
promuovano iniziative per attuarlo, in quanto mezzo di pianificazione che rappresenta
anche le loro istanze.
La partecipazione inoltre elemento strutturale della governance e senza governance non
possibile formulare una strategia per la comunit nel suo insieme. Quindi un piano
strategico pu, tra le sue finalit, avere quella dellempowerment della comunit locale, e in
particolare dei suoi gruppi tradizionalmente meno forti e meno centrali nel processo
decisionale, rispetto a scelte strategiche per il futuro.
4. Diffusione dei livelli di responsabilit tra i soggetti coinvolti.
Altrettanto importante la responsabilizzazione dei vari soggetti nella costruzione e
realizzazione della strategia. Chi partecipa alla costruzione del piano strategico anche
chiamato ad esplicitare il tipo di apporto che il gruppo di interesse rappresentato pu
fornire e ad assumere precise responsabilit per assicurare che ci avvenga entro precisi

40
termini di tempo. Lassunzione di responsabilit precise rispetto al raggiungimento di
determinati obiettivi generali attraverso azioni specifiche implica anche che si arrivi a scelte
condivise. La condivisione quindi conseguenza diretta della partecipazione e della
responsabilizzazione.
Ovviamente non tutti i piani si propongono in modo chiaro ed esplicito un percorso di
questo tipo; tuttavia il meccanismo stesso della partecipazione-condivisione mette in moto
un processo di portata pi ampia. Obiettivi che si trovano spesso nei piani strategici, come
accrescere la solidariet, migliorare lintegrazione, facilitare laccesso ai momenti
decisionali, sono strettamente conseguenti alleffettiva messa in atto delle procedure
previste da una corretta pianificazione strategica.

Per quanto riguarda lambiente, lavvio dei piani strategici spesso giustificato dallesigenza
di trovare soluzioni condivise a questioni ambientali urbane, di sperimentare modelli di
sviluppo sostenibile che segnino una svolta migliorativa rispetto al passato o di tutelare e
valorizzare dei beni ambientali particolari presenti in loco.
Tra queste, una delle motivazioni ricorrenti nei piani strategici la pi corretta gestione
dellambiente nel suo insieme e la soluzione di alcuni specifici problemi ambientali. La
sostenibilit spesso indicata come un paradigma di riferimento, purtroppo non sempre le
azioni scelte come portanti producono tuttavia un miglioramento effettivo della situazione
ambientale.
Ovviamente ci sono piani che fanno invece della tutela dellambiente e della realizzazione di
un modello di sviluppo urbano sostenibile un elemento centrale della loro strategia. Questo
avviene spesso nel caso di citt con un passato industriale, magari legato a produzioni
altamente inquinanti, che immaginano un futuro molto diverso, oppure nei casi in cui lo
sviluppo in atto (per esempio turistico) crea rischi per lambiente che la ragion stessa del
successo di quello sviluppo.
Da ultimo, si gi fatto riferimento allimportanza della variabile ambientale sia rispetto
alle motivazioni economiche che rispetto a quelle urbanistiche, in alcuni piani strategici
per presente anche la tutela della componente ambientale in s, come risorsa strategica da
difendere ed elemento importante della qualit urbana (un fattore di attrazione che
spesso ha un peso molto rilevante).

Le ragioni istituzionali, anche se fortemente presenti nella formulazione dei piani strategici,
spesso non sono direttamente esplicitate: sono pi genericamente espresse come necessit
di maggiore efficienza e trasparenza, di pi diffusa partecipazione alle decisioni, di verifica

41
dei risultati effettivamente ottenuti. In questottica due motivazioni sembrano essere
particolarmente importanti:
1. La necessit di promuovere una nuova governance locale.
Una serie di fattori concomitanti hanno nel corso degli ultimi anni reso sempre pi
necessario il ricorso a forme di governo partecipato, a comportamenti basati sulla
sussidiariet dei vari soggetti istituzionali, alla condivisione delle scelte con assunzione di
responsabilit di tutti gli attori coinvolti. Lelaborazione di un piano strategico legittima, in
unottica pi ampia e di medio periodo, i processi di governance rendendo manifesto, sia
nelle procedure per la sua costruzione che nei risultati man mano raggiunti, lopportunit di
procedere ad una forma partecipata e condivisa di governo del territorio e dei processi
sociali ed economici che hanno luogo in esso. In sostanza il piano strategico rappresenta
per certi aspetti unoccasione di esercitazione, un laboratorio in cui attuare in concreto
pratiche di cui tutti riconoscono in linea di principio limportanza ma che di fatto vengono
poco realizzate. Appare evidente che da questa esperienza derivano anche indicazioni
precise per linnovazione istituzionale delle procedure e delle pratiche.
2. Realizzare maggiore efficienza e trasparenza.
Le procedure di attuazione di un piano strategico implicano la definizione precisa dei
progetti, tempi di realizzazione ben definiti e lesistenza di un sistema di controlli dei
risultati raggiunti e della loro corrispondenza agli obiettivi dati e agli impegni presi da
ciascun soggetto. Il processo attuativo delle azioni di un piano strategico risulta di
conseguenza molto pi trasparente e tendente allefficienza di un processo amministrativo
tradizionale. Diviene cos un modello di riferimento per lattivit ordinaria dei soggetti
pubblici e privati che lo hanno promosso, e ne consegue un beneficio complessivo per il
sistema.

2.2 Lo schema interpretativo dei casi

2.2.1. Il contesto istituzionale e lo stato di preparazione dei singoli piani

I 16 piani strategici urbani esaminati possono essere raggruppati in categorie omogenee a


seconda di numerosi parametri tra i quali i due principali, ai fini dellindagine, sembrano
essere i seguenti: 1) il rango del comune capofila; 2) lo stato di preparazione e attuazione
del piano strategico. Il primo criterio utile per non perdere di vista la grande diversit di
scala che esiste tra le citt che hanno fino ad ora promosso un piano strategico: si va dalle
pi grandi aree metropolitane italiane a piccoli comuni. Il secondo criterio serve per
mantenere alta lattenzione sul fatto che il piano strategico solo uno strumento di
pianificazione e che solo la sua attuazione pu dare luogo ai miglioramenti attesi dalle
singole azioni previste dal piano.

42
Per semplicit, sotto il profilo del rango istituzionale possiamo ripartire i comuni capofila
dei processi di pianificazione strategica locale nel modo seguente:
citt capoluogo di regione: Torino, Firenze, Genova, Perugia, Roma, Trento,
Venezia;
citt capoluogo di provincia: Cuneo, La Spezia, Pesaro, Piacenza, Varese, Vercelli,
Verona;
altri comuni: Copparo (Ferrara); Sesto San Giovanni (Milano).

Sotto il profilo delliter di preparazione e approvazione dei rispettivi piani strategici la


situazione , allo stato attuale, la seguente:
citt che dispongono di un piano strategico urbano approvato e in via di attuazione o
di un piano strategico privo di una approvazione formale ma gi presentato al
pubblico nella versione finale: Copparo (Ferrara), Firenze, Genova, La Spezia,
Perugia, Pesaro, Piacenza, Sesto San Giovanni (Milano), Torino, Trento, Verona,
Venezia;
citt che hanno in corso la preparazione di un piano strategico: Cuneo, Varese;
citt che hanno interrotto gli studi per un piano strategico: Roma, Vercelli.

Dal punto di vista dellente locale importante rilevare che in tutti i casi esaminati il ruolo
di iniziatore e protagonista del processo di pianificazione strategica stato svolto dal
comune maggiore dellarea. In 14 casi su 16 il Sindaco del comune maggiore svolge la
funzione di punto di riferimento della struttura, formale o informale, messa in atto per la
preparazione e gestione del piano. Ci avviene anche in presenza di altre istituzioni
pubbliche di livello sovraordinato, quali provincia e regione. In questi casi, i rispettivi
presidenti agiscono congiuntamente con il Sindaco del comune maggiore in un organismo
variamente denominato (ad esempio forum dello sviluppo, comitato inter-istituzionale,
tavolo di concertazione, ecc.)2. Solo in due casi (Associazione dei Comuni del Copparese e
Nord Milano) si utilizzato fin dallinizio un organismo di gestione congiunta del piano,
lassemblea dei sindaci nel caso del Copparese (organismo preesistente alla decisione di
avviare lo studio del piano) e la cabina di regia nel caso dellarea del Nord Milano. Ci si
spiega per la relativa omogeneit tra i comuni che hanno dato il via al piano, ma anche in

2 Pur non rientrando nei 16 casi oggetto dellindagine, si deve segnalare che tra la fine del 2004 e la prima met del 2005

si registra lavvio della preparazione dei piani strategici delle Province di Milano e di Treviso, su iniziativa principale dei
rispettivi enti provinciali. Nel caso di Milano il ruolo di iniziatore del processo da parte dellente provinciale si spiega in
quanto il nuovo presidente la stessa persona che nel ruolo di Assessore di Sesto San Giovanni ha promosso il piano
strategico del Nord Milano. Nel caso di Treviso sembra che la spinta iniziale sia venuta da parte dellente provinciale
piuttosto che dal comune maggiore perch nel vasto territorio del trevigiano, piuttosto che nel capoluogo, che si
originano i problemi di competitivit economica che il piano intende affrontare.

43
questi casi i comuni maggiori e il loro Assessore hanno svolto un ruolo trainante. Lo schema
interpretativo utilizzato ha comunque cercato di mettere in luce la funzione effettiva di
lancio e sostentamento del processo di pianificazione, al di l delle gerarchie tra gli enti
pubblici coinvolti.
Un altro aspetto che lanalisi ha cercato di rilevare la funzione dei soggetti imprenditoriali
privati e degli esponenti della societ civile tra i gruppi che hanno promosso la formazione
del piano strategico. La presenza dei principali rappresentanti collettivi degli interessi
economici locali (ad esempio Unione Industriale, Camera di Commercio, ecc.) una
costante di quasi tutti i piani oggetto dellindagine. Per quanto riguarda la societ civile, la
ricerca ha tentato di rilevarne nei piani esaminati il grado di coinvolgimento e leventuale
esclusione di alcune sue componenti. Si pu anticipare che i risultati dellindagine sul
terreno hanno confermato quanto il piano strategico sia un potente mezzo per attuare il
coinvolgimento attivo, cio in sede di formazione delle decisioni, dei pi rilevanti soggetti
(pubblici, privati, del Terzo Settore) decisionali di unarea urbana. In quasi tutti i casi, ad
esempio, si registra la partecipazione della locale Universit e dei principali centri di studio
e ricerca, sia pubblici sia privati, attraverso la collaborazione istituzionale di dipartimenti,
di singoli docenti e ricercatori e, in qualche caso, con la sottoscrizione del documento finale
del piano da parte del Rettore.

2.2.2. Il processo di preparazione, approvazione e gestione dei piani

Gli enti locali che si sono dotati di un piano strategico, o che ne hanno avviato lo studio,
hanno seguito un percorso che al di l delle differenze metodologiche e dei contenuti
specifici di ogni singolo piano, ha in comune una serie di elementi che le amministrazioni
locali, che intendessero rafforzare la governance locale attraverso il ricorso alla
pianificazione strategica, dovrebbero tener presente. Dallindagine emerge linteresse ad
una lettura trasversale che metta in luce le affinit e le differenze riscontrabili tra i casi reali
oggi disponibili.
Il principale punto di confronto costituito dalle motivazioni che sono alla base della
decisione di avviare la preparazione di un piano strategico. Il punto rilevante perch gli
enti locali non sono tenuti da alcuna legge nazionale o regionale a predisporre un piano
strategico, tranne due eccezioni (Trento e Venezia)3.

3 Infatti, il Comune di Trento, nel contesto della Provincia autonoma di Trento, ha indicato formalmente lobbligo (non

la possibilit) di predisporre un piano strategico come strumento di programmazione del proprio sviluppo economico,
cos lanciando un segnale forte in favore delladozione della pianificazione strategica da parte dei comuni del Trentino,
segnale che sembra essere stato recepito da parte di altri importanti comuni della regione, che hanno annunciato nel
2004 lintenzione di procedere allo studio di propri piani strategici. Per quanto riguarda Venezia, il comune ha indicato
un impegno analogo a quello di Trento (ma meno perentorio, forse per la diversit dei rispettivi poteri istituzionali) e ha
costituito lAssessorato alla pianificazione strategica, attualmente guidato dal precedente Assessore allUrbanistica.
Resta inteso che leventuale costituzione di un assessorato dedicato espressamente alla pianificazione strategica, come

44
Lanalisi delle motivazione addotte dai singoli enti locali particolarmente complessa data
la natura in divenire del piano strategico, per cui alle ragioni iniziali che hanno portato alla
prima delibera del Consiglio comunale, tipicamente se ne aggiungono altre man mano che il
processo si evolve. Nellanalisi si cercato di distinguere tra le ragioni enunciate nella fase
di avvio dello studio del piano (che potremmo anche definire come le ragioni
fondamentali), e le ragioni richiamate nella fase di conclusione e sottoscrizione del piano
(laddove questa fase stata raggiunta), generalmente pi articolate e spesso coincidenti con
le linee strategiche individuate nel corso dei lavori di preparazione del piano.
Nel capitolo successivo questo punto sviluppato con un certo dettaglio, con lo scopo di
evidenziare sia le motivazioni comuni sia le motivazioni specifiche di ognuno dei 16 casi
oggetto dellindagine. In particolare, per ciascuno dei 16 piani strategici esaminati sono
state messe in luce le motivazioni fondamentali per la decisione iniziale, ripartendole nel
modo seguente:
ragioni economiche;
ragioni urbanistiche;
ragioni sociali;
ragioni ambientali;
ragioni istituzionali.
I processi di formazione e gestione dei piani strategici sono stati confrontati secondo i punti
di interesse generale precedentemente elencati (cfr. 2.1.2.).
Sembra poi opportuno un confronto sulle iniziative incluse nei diversi piani strategici
esaminati in merito alluso di tecnologie informatiche per rafforzare la funzione di
governance da parte degli enti locali.
Un ultimo elemento di confronto tra i 16 casi esaminati costituito dalle risorse, in
particolare quelle economiche, richieste per la predisposizione e per lattuazione del piano
strategico. Si tratta di un punto delicato, da affrontare tenendo presente la situazione
finanziaria degli enti locali, che da alcuni anni sempre pi difficile, ma anche senza
dimenticare che se la pianificazione ha dei costi, per un ente locale il non fare pianificazione
generalmente produce nel tempo un costo sociale ed economico ben superiore per le
famiglie e per le imprese del luogo. Nella analisi trasversale dei 16 casi si anche cercato di
mettere in rilievo lapporto concreto (in risorse finanziarie e servizi) del settore privato al
processo di formazione e gestione dei piani.

nel caso di Venezia, o lindicazione del piano strategico come strumento obbligatorio, come nel caso di Trento, sono
scelte che dipendono dalle condizioni organizzative e politiche allinterno di ogni ente locale.

45
2.3 Le ragioni fondamentali per lavvio del piano strategico

Nei 16 casi oggetto dellindagine si possono riscontrare degli elementi comuni e degli
elementi specifici tra le motivazioni che hanno spinto gli enti locali ad avviare un processo
volontario di preparazione di un piano strategico.

2.3.1. Elementi comuni

Il primo degli elementi comuni la consapevolezza che la situazione locale era giunta a un
punto di crisi da richiedere unazione non convenzionale quale quella rappresentata da un
piano strategico. Per punto di crisi si intende un insieme di segnali indicanti che larea
non stava attraversando un rallentamento nello sviluppo in questo o quel settore economico
o in una zona particolare del suo territorio, ma che la crisi riguardava la comunit in
generale e le sue stesse prospettive di sviluppo di lungo periodo. Lavvio di un piano
strategico non coincide con il sorgere di questo stato di crisi ma con la percezione della sua
esistenza. Iniziative preliminari e collaterali possono aver contribuito ad aumentare la
percezione di una crisi che, in alcuni casi, era presente in loco da tempo.
Tra gli altri elementi comuni che hanno fatto avviare il piano vi sono:
- la sensazione del declino economico;
- la diminuzione costante della popolazione, in particolare lesodo dei giovani pi
qualificati e il generale invecchiamento della popolazione;
- la necessit di definire un uso nuovo per vaste propriet dismesse (terreni ed edifici
di origine industriale, militare, demaniale) in presenza di una scarsa domanda di
spazi produttivi da parte delle nuove aziende o in una fase caratterizzata, da un lato,
da una espansione dei fatturati delle aziende esistenti e, dallaltro, da una minore
necessit di spazi produttivi da parte delle stesse aziende;
- il rischio di indebolimento marcato di settori economici tradizionalmente associati
alla citt o il rischio di trasferimento di aziende molto note e simboliche, o di enti
importanti, o di eventi simbolo;
- la necessit di coordinare lazione tra i vari enti pubblici e i principali soggetti privati
del luogo al fine di attivare delle politiche di marketing territoriale e di attirare
investimenti esterni di origine privata o pubblica (regionale, nazionale e dellUnione
europea);
- la percezione di essere in un territorio svantaggiato dal punto di vista dellac-
cessibilit fisica con i grandi assi di collegamento nazionali e internazionali;
- la percezione di isolamento e scarsa comunicazione tra le iniziative pubbliche e
private promosse dai soggetti dellarea.

46
2.3.2. Elementi specifici

Accanto alle motivazioni comuni sopra elencate, presenti in varia misura in tutti i casi
esaminati, sono state rilevate anche motivazioni specifiche.
Tra le citt capoluogo di regione, Torino e Genova hanno avviato il rispettivo piano
strategico per definire un quadro di sviluppo locale basato sullevoluzione della tradizionale
economia industriale costituita dalla filiera dellindustria dellauto nel caso di Torino e dalla
filiera dellindustria portuale a Genova.
Per Torino il piano strategico (il primo fatto in Italia) stato inteso fin dalle prime battute
come uno strumento di pianificazione multisettoriale e di area vasta, lunico in grado di
coinvolgere sia i soggetti pubblici, sia quelli privati, tanto nella definizione degli obiettivi
che nella ricerca delle risorse finanziarie. Il piano di Torino sorto come un patto tra i
soggetti pubblici (lamministrazione comunale e gli altri enti locali) e i principali soggetti
privati dellarea per definire in una modalit efficiente e condivisa gli impegni di ciascuno
per il processo di rinnovamento dellarea. Gi dai primi anni Ottanta si era manifestata
nella citt lesigenza di basare lo sviluppo urbano futuro dellarea metropolitana anche su
pilastri diversi da quellunico pilone (la grande industria metalmeccanica e lindustria in
generale) sul quale si era appoggiata la crescita per oltre un secolo. Ma solo a met degli
anni Novanta che diventa patrimonio condiviso dei principali attori pubblici e privati la
consapevolezza che il futuro della citt metropolitana non poteva essere pi affidato ad un
singolo settore economico. In tal senso, stata presa la decisione di predisporre il piano
strategico quale strumento di diversificazione della base economica della citt. In questo
quadro si spiega la decisione, presa allinizio del 1998, cio contestualmente ai primi
colloqui informali sul futuro piano strategico, di candidare la citt quale sede dei XX Giochi
Olimpici Invernali. La vittoria della candidatura, avvenuta nel giugno 1999, ha imposto la
necessit di predisporre, attraverso il piano strategico, un quadro intersettoriale di coerenze
(principalmente di natura urbanistica) nel quale inserire levento speciale di Torino 2006.
Anche nel caso di Genova sono apparsi evidenti negli anni Ottanta i limiti di uno sviluppo
fondato sulleconomia industriale di settori maturi, quali la siderurgia e le attivit portuali
tradizionali. Il rinnovamento della citt iniziato nella prima met degli anni Novanta si
indirizzato verso una diversificazione della base economica locale. In questo quadro di
generale cambiamento spinto principalmente dallazione pubblica locale, il piano strategico
(denominato piano della citt di Genova), stato visto dallamministrazione comunale
come lo strumento migliore per collegare tra loro i diversi progetti e programmi di sviluppo.
Il piano stato predisposto soprattutto per dare ai principali attori pubblici e privati della
citt un quadro di coerenza generale entro il quale collocare le diverse iniziative volte a

47
creare nella citt una struttura economica molto pi articolata (turismo, porto, nuova e
vecchia industria, entrambe con molta pi tecnologia) di quella tradizionale.
Nel caso di Firenze e Venezia le motivazioni specifiche per iniziare la preparazione del
piano strategico sono tra loro simili solo in apparenza. A Firenze la motivazione principale
stata la volont di trovare risposte efficaci alle criticit a cui il centro urbano e la sua area
metropolitana erano sottoposti da tempo. Si trattava di trovare una soluzione alternativa
alla crescita del turismo di massa e di bassa qualit, con le sue ricadute negative sulla
vivibilit urbana per i residenti e sulla visibilit della citt come centro di cultura,
formazione e produzione di qualit. In questo senso, il piano strategico stato considerato
lo strumento migliore per coniugare in una visione unitaria, da un lato, le prospettive di
sviluppo economico dellarea e, dallaltro lato, il miglioramento delle condizioni di vita per i
residenti. La preparazione del piano stata decisa per consentire la definizione di una
prospettiva di area metropolitana ai numerosi ed importanti interventi di riqualificazione
edilizia e ambientale previsti.
La necessit di affrontare le problematiche legate al turismo di massa la motivazione di
fondo anche nel caso di Venezia. Oltre a questa, vi sono ragioni specifiche che
accomunano la decisione di avviare il piano di Venezia pi ai casi di Torino e Genova che al
caso di Firenze. Infatti il piano stato motivato in modo particolare dalla necessit di
trovare un nuovo futuro per la vasta zona industriale di Marghera, in parte dismessa da
tempo. Con il piano strategico si voluto mettere a punto uno strumento adatto a
soddisfare la necessit dellamministrazione comunale di rafforzare la coesione tra le
diverse polarit del sistema urbanistico veneziano (antico centro storico, area industriale e
terra ferma di Mestre), influenzate da realt economiche esterne a Venezia particolarmente
dinamiche quali Padova e Treviso.
Nel caso di Perugia il piano ha preso spunto nel corso dallelaborazione del nuovo piano
regolatore della citt che ha evidenziato la necessit di un programma istituzionale
complesso (regolazione, coordinamento e stimolo allo sviluppo) su unarea ben pi ampia
di quella inclusa nei confini amministrativi comunali. La decisione di avviare il piano
strategico stata motivata specificamente dalla volont dellente locale di raggiungere tre
finalit: A) rafforzare il ruolo di capoluogo regionale di Perugia nei confronti della regione
Umbria; B) assicurare una maggiore competitivit allarea perugina sul piano nazionale,
coinvolgendo anche alcuni comuni limitrofi (Bastia, Corciano, Deruta, Marsciano,
Torgiano, Umbertide), che hanno lavorato in parallelo per costruire per lintera area urbana
afferente a Perugia unimmagine di qualit di un territorio omogeneo che conserva intatto
gran parte del suo patrimonio paesaggistico e ambientale; C) costruire un quadro
omogeneo e sistematico nel quale inserire altri strumenti di pianificazione (quali ad

48
esempio: PRG, PRUSST, piano Sociale di Zona, piano del Commercio del Centro storico,
Progetto integrato del Centro storico, Agenda 21), che Perugia e i comuni limitrofi avevano
approvato o avevano allo studio.
Nel caso del piano strategico di Roma le motivazioni specifiche che hanno portato alla
decisione di avviare lo studio del piano strategico, peraltro mai completato, vanno ricercate
nella volont dellente locale di costruire una strategia per l'innovazione a scala territoriale,
accompagnata da unazione di marketing territoriale, volta allattrazione selettiva delle
imprese, dintesa e in sinergia con gli uffici del piano regolatore. In particolare loggetto
della strategia di innovazione pone in risalto le grandi imprese e le istituzioni
internazionali. Unaltra motivazione specifica nel caso di Roma stata la prospettiva della
costituzione della citt metropolitana che poteva portare a distinguere tra le competenze
gestionali, svolte direttamente dai comuni allinterno della programmazione di livello
metropolitano, e quelle autorizzative e regolative affidate ad una Autorit dei beni culturali,
ambientali e archeologici, che avrebbe unificato le competenze delle Sovrintendenze, con
una integrazione dei poteri di intervento.
Nel caso di Cuneo (Cuneo 2020: piano strategico di Cuneo e del suo territorio),
lamministrazione comunale pervenuta alla decisone di avviare lo studio del piano
strategico perch voleva assumere un ruolo attivo nello sviluppo economico e sociale della
citt e del territorio di sua influenza. Per questa ragione lo studio del piano strategico
stato indirizzato su una scala sovra comunale, tale da comprendere i comuni limitrofi e le
vallate circostanti. Questa impostazione stata facilitata dal contesto nel quale sorto il
piano strategico. Infatti lo studio del piano stato avviato mentre era in atto un generale
rinnovamento di molti strumenti di pianificazione locale. Ad esempio il progetto
preliminare del nuovo PRG di Cuneo del gennaio 2002 mentre il progetto preliminare del
piano territoriale della Provincia di Cuneo del settembre 2003.
Per il Comune di La Spezia la ragione principale per avviare il piano strategico va ricercata
nella volont dellente locale di usare la pianificazione per partecipare in maniera pro-attiva
ai processi di riorganizzazione del settore della Difesa nellarea portuale, cercando di
mantenere la presenza della base navale, rafforzando e riqualificando il ruolo industriale
dellArsenale e delle realt collegate. Il settore della difesa costituisce da sempre per la citt
di La Spezia un punto di riferimento: una vocazione storica, una sedimentazione culturale
dellarea, un complesso di tecnologie e competenze, un rilevante polo occupazionale, un
vasto insediamento territoriale e un consistente patrimonio di risorse urbane.
Per quanto riguarda Pesaro, lo scenario in cui si deciso lavvio del piano quello di una
citt capoluogo di un importante distretto produttivo, che vuole farsi carico delle
trasformazioni che riguardano territori pi estesi e che intende connotarsi come nodo di

49
reti locali, nazionali ed internazionali. In tale scenario, la decisione di preparare un piano
strategico stata presa per rafforzare le esternalit positive che incidono sui fattori di
sviluppo del sistema delle imprese locali. Inoltre al piano stato attribuito il compito di
favorire lattrazione sul territorio pesarese di nuove imprese, sia di tipo tradizionale sia di
tipo innovativo. Infine, dal punto di vista urbanistico Pesaro intende utilizzare il piano
strategico per dare una risposta ai problemi posti dalla crescita demografica tipica di alcune
aree periferiche del capoluogo (Montecchio, Villa Ceccolini, Villa Fastiggi) e dei comuni
limitrofi, e ai problemi sollevati dalle industrie insediate lungo la Montelabbatese, che
chiedono nuove aree per potersi espandere.
Nel caso di Piacenza, la decisione di avviare la preparazione del piano strategico stata
presa congiuntamente da comune e provincia perch entrambi ritenevano insufficiente lo
sviluppo imprenditoriale del sistema locale piacentino, caratterizzato da bassa competitivit
e innovazione. Inoltre i due enti locali intendevano disporre di uno strumento di
pianificazione integrata qual il piano strategico per contrastare il calo demografico
naturale e linvecchiamento della popolazione residente.
Il Comune di Varese ha intrapreso il processo di pianificazione strategica per rafforzare il
ruolo di Varese come cuore dellarea varesina. In particolare lente locale intendeva
sostenere le due vocazioni economiche dellarea: da un lato, nella fascia settentrionale, la
vocazione turistica e commerciale che deriva dalla sua localizzazione a ridosso della
frontiera svizzera e, dallaltro lato, nella parte centro-meridionale, la rete di piccole e medie
imprese specializzate in diversi settori dellindustria leggera.
Il piano di Vercelli, come quello di Cuneo, nasce come project work degli allievi del
Master in Sviluppo Locale dellUniversit del Piemonte Orientale. Gli studi svolti per il
piano strategico hanno evidenziato una carenza di nuova imprenditorialit locale, da cui
deriva il rischio di attrazione indiscriminata dinvestimenti esteri che sfruttano il territorio
senza radicamento. La motivazione economica del piano consiste nella volont dellente
locale di contrastare tale pericolo mediante la definizione di un quadro di coerenze
economiche e sociali che possa aiutare a indirizzare gli investimenti locali e quelli
provenienti dallesterno dellarea.
Per Verona, la scelta di dare avvio a un processo di pianificazione strategica ha come
motivazione di fondo la volont dellamministrazione comunale di valorizzare i settori di
eccellenza della citt attraverso uno strumento che miri al rafforzamento sia delle relazioni
interne tra i soggetti decisori della citt, sia delle comunicazioni esterne e delle reti di
relazioni su scala territoriale ampia. Dal punto di vista economico, una spinta alla
definizione di linee di azione strategica condivise venuta dalla consapevolezza del ruolo
geografico che Verona ha sempre avuto: punto di cerniera tra regioni diverse e importante

50
nodo di traffico verso il Nord Europa. Questa vocazione tradizionale oggi accentuata dalle
politiche infrastrutturali europee, ma al tempo stesso contrastata dalla formazione di
nuovi poli di attrazione aperti ai nuovi mercati dellEuropa allargata e dellEstremo Oriente
(ad esempio il sistema metropolitano Padova-Venezia-Treviso).
A differenza di altri casi, a Trento lidea di avviare un piano strategico non sorge come
risposta a una situazione di crisi industriale o di declino demografico o di emergenza
ambientale, quanto dalla presa di coscienza della conclusione di un ciclo storico, quello di
una citt dipendente da un modello di sviluppo centrato sulla spesa pubblica. Il piano
strategico stato visto inizialmente come uno strumento adatto a fare comprendere, prima
allinterno poi allesterno del territorio in questione, le potenzialit economiche inespresse
dellarea, ad esempio quelle esistenti sul versante dellattivit turistico-convegnistica e
fieristica di nicchia. Come nel caso del rapporto tra Perugia e lUmbria, anche nel caso della
citt di Trento stata affidata al piano strategico la funzione di rafforzare le funzioni della
citt in relazione al suo ruolo di capoluogo regionale del Trentino.
Nei due casi di piani strategici promossi da comuni non capoluogo di provincia si ritrovano
in parte alcune delle motivazioni gi esposte nei casi precedenti, in particolare la necessit
per lente locale di farsi promotore di nuovo sviluppo economico e sociale. Si notano per
anche motivazioni specifiche e particolari. Per Sesto San Giovanni (Milano) la
motivazione che ha gradualmente indirizzato lente locale verso la pianificazione strategica
stata la massiccia presenza di industrie dismesse in un contesto localizzativo periferico di
una grande area metropolitana.
Ci che caratterizza larea urbana del Nord Milano lazione pro-attiva messa in atto dagli
enti locali per governare una transizione economica e sociale tanto difficile quanto
preannunciata nei decenni scorsi da molti segnali di cedimento dellindustria pesante sulla
quale si era basata storicamente la crescita economica dellarea. Il ricorso alla pianificazione
strategica stato motivato dalla ricerca di una via duscita da una crisi industriale che aveva
dimensioni tali da minare seriamente lo stesso futuro della comunit locale. Con lavvio del
piano strategico le quattro amministrazioni comunali direttamente coinvolte hanno
volontariamente attribuito al loro ruolo istituzionale la funzione di imprenditori dello
sviluppo locale, ed hanno avviato una intensa attivit di cooperazione interistituzionale e
di concertazione.
Il caso di Copparo (Ferrara) particolare in quanto si tratta di un piano strategico
promosso da una associazione di sei comuni per i quali la motivazione specifica per lavvio
del piano strategico stata duplice. Da un lato vi era la necessit di adottare un approccio
integrato e sovracomunale per garantire nel tempo lerogazione di servizi pubblici di qualit
in un quadro di finanza locale sempre pi penalizzante, in particolare per i comuni pi

51
piccoli. Dallaltro lato, la spinta verso il piano strategico stata la volont di contrastare il
declino della popolazione che ha colpito nei decenni scorsi tutta larea dellAssociazione dei
Comuni del Copparese. Infine, vi era lidea di rafforzare i legami interistituzionali tra i
comuni partecipanti fino alla loro eventuale ricomposizione in unico comune come quello
che li raggruppava fino al 1909.
Quelle fin qui esposte sono le motivazioni specifiche pi importanti delle citt esaminate. Vi
sono altre motivazioni aggiuntive rispetto a quelle sopra indicate che possono essere
spiegate nei dettagli solo facendo riferimento allo sviluppo urbanistico, sociale ed
economico di ogni luogo, ma che nella sostanza sono la declinazione locale di ragioni
ricorrenti. Dato che ogni piano strategico in buona misura una storia a s, importante
disporre di un esame attento del complesso delle ragioni che lo hanno fatto sorgere. Questo
compito stato svolto dallindagine ed presentato nel CD che include i risultati dellanalisi
sul terreno di ognuno dei 16 piani strategici su cui si focalizzata la ricerca.

2.4 Le modalit di approvazione dei piani strategici

Il piano strategico urbano un atto volontario dellente locale. Si visto, nel paragrafo
precedente, che le motivazioni che hanno giustificato lavvio del piano strategico hanno
avuto dei tratti in comune e diversi elementi specifici ad ognuno dei singoli casi esaminati.
In un contesto di pianificazione integrata volontaria, di tipo misto (pubblico e privato) e
spesso di area vasta, anche la fase della approvazione del piano presenta caratteristiche
variegate sulle quali necessario soffermarsi.
Dallanalisi della documentazione originale su cui basata la presente indagine emerge la
possibilit di effettuare distinzioni e similitudini tra i piani strategici in base al fatto di
essere stati o meno approvati dagli enti locali e dagli altri soggetti che li hanno promossi. La
maggior parte dei piani analizzati risulta avere ricevuto una qualche forma di approvazione,
per cui stato possibile indicare, nei casi in cui si arrivati a questa fase, anche le diverse
modalit con le quali i piani strategici oggetto dellindagine sono stati approvati.
La panoramica sullo stato di avanzamento del processo di pianificazione strategica nelle 16
citt considerate, ci mostra che le citt che hanno portato a termine il processo di
costruzione del piano sono 13 su 16.

52
Tabella 2.4.1
Quadro del processo di pianificazione strategica in 16 citt italiane e stato di
approvazione dei rispettivi piani
Principale soggetto Titolo piano Inizio processo Data di
promotore approvazione del
prodotto piano
strategico
Associazione dei Comuni del Piano strategico 1909 Novembre 2002 Marzo 2004
Copparese, Copparo (FE) -2009
Comune di Cuneo Cuneo 2020 Settembre 2003 Piano in costru-
zione
Comune di Firenze Piano strategico Dicembre 2000 Dicembre 2002
dellarea metro-
politana fiorentina
Comune di Genova Piano della Citt di Maggio 1999 Gennaio 2002
Genova
Comune di La Spezia Verso una nuova Settembre 1999 Ottobre 2001 e
citt processo riavviato
nel Novembre 2003
Comune di Perugia Perugia Europa 2003 Dicembre 2002 Aprile 2004
-2013
Comune di Pesaro 2015 Pesaro futuro Luglio 2001 Luglio 2002
con vista
Comune di Piacenza Piano strategico per Ottobre 2000 Gennaio 2002
Piacenza
Comune di Roma Piano strategico di Marzo 1998 Piano interrotto
Roma
Agenzia Sviluppo Nord Piano strategico per Febbraio 1999 Marzo 2001
Milano, Sesto San Giovanni lo sviluppo del Nord
(MI) Milano

Torino Maggio 1998 Febbraio 2000


Comune di Torino Internazionale
Comune di Trento Trento citt delle Luglio 2000 Ottobre 2003
opportunit
Comune di Varese Varese Europea Autunno 1999 Gennaio 2003 e
processo riavviato
Comune di Venezia Venezia citt Maggio 2000 Dicembre 2003 e
metropolitana Ottobre 2004
Comune di Vercelli Vercelli 2020 Luglio 2003 Piano interrotto
Comune di Verona Verona: futuro Marzo 2003 Febbraio 2004
prossimo
Fonte: documenti di piano forniti dagli enti locali, ottobre 2004

Si tratta di 6 citt capoluogo di regione (Firenze, Genova, Perugia, Torino, Trento, Venezia),
di 5 citt capoluogo di provincia (La Spezia, Pesaro, Piacenza, Varese, Verona) e di 2
comuni, Copparo e Sesto San Giovanni.
Le citt di Cuneo e Vercelli, anchesse capoluoghi di provincia, hanno avviato il processo di
costruzione del piano strategico rispettivamente nel settembre 2003 e nel luglio 2003. La
documentazione raccolta nel corso dellindagine e i rilievi sul campo hanno indicato che i
piani erano in una fase di preparazione quando si sono verificate le elezioni amministrative

53
del giugno 2004 che hanno probabilmente rallentato (a Cuneo) o interrotto (a Vercelli) il
processo avviato in precedenza. Nel caso di Vercelli, in cui il comune attualmente guidato
da una maggioranza diversa da quella in vigore fino al giugno 2004, si osservato che la
documentazione inerente il processo di preparazione del piano strategico non pi
presente nel sito ufficiale del comune. Ci sembrerebbe indicare che la nuova
amministrazione intende dare un segno di discontinuit che potr risultare nellabbandono
del percorso gi svolto o eventualmente nellimpostazione di un nuovo tipo di piano
strategico.
Il processo di costruzione del piano strategico di Roma, come esposto nella scheda di analisi
dettagliata inclusa nellallegato CD, stato avviato nel marzo 1998 e si interrotto per una
ragione abbastanza simile a quanto successo recentemente nei casi di Cuneo e Vercelli. A
Roma linterruzione si verificata nel 2001, poco dopo lanticipata conclusione del mandato
politico-amministrativo dellallora Sindaco Rutelli, dopodich i nuovi Amministratori non
hanno pi ripreso il processo di pianificazione strategica.
Da questa panoramica emerge che in uno dei 16 casi oggetto dellindagine (Cuneo) il
processo di preparazione del piano strategico risulta ancora in corso. In altri 2 casi (Roma e
Vercelli), la preparazione del piano stata avviata ma di fatto si poi interrotta. Di
conseguenza, le restanti distinzioni inerenti le modalit di approvazione si devono applicare
in 13 dei 16 casi esaminati, cio alle seguenti citt: Copparo, Firenze, Genova, La Spezia,
Perugia, Pesaro, Piacenza, Sesto San Giovanni, Torino, Trento, Varese, Venezia, Verona.
Lelemento che accomuna le 13 citt in questione di tipo qualitativo: tutte, sebbene con
tempi e modalit diverse, hanno predisposto un piano strategico. Ci che le distingue la
metodologia utilizzata per giungere al termine del percorso di pianificazione strategica.
Infatti, in tutte le 13 citt esiste un piano strategico, ma non in tutti i casi si pu parlare di
una formale approvazione del piano stesso.
Dallesame della documentazione originale dei 13 piani strategici possibile distinguere 3
modalit di approvazione degli stessi:
1. casi in cui il piano stato approvato dal Consiglio comunale del comune maggiore
che lo ha promosso (e in alcuni casi anche dai Consigli dei comuni minori che hanno
aderito al processo) e sottoscritto dai soggetti partecipanti al processo di
pianificazione;
2. casi in cui il piano stato approvato dal Consiglio comunale del comune maggiore,
senza una sottoscrizione formale da parte dei soggetti privati partecipanti al
processo;
3. casi in cui il piano stato sottoscritto dai soggetti promotori senza una approvazione
formale da parte dei Consigli comunali interessati.

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Dallesame dei 13 casi in cui si pervenuti al termine della preparazione di un piano
strategico, emerge che in 8 citt si sono riscontrate le prime due modalit di approvazione:
il piano strategico stato approvato in modo formale da parte degli enti locali, cio con una
votazione da parte dei Consigli comunali interessati. In dettaglio la situazione osservata la
seguente:
citt in cui il piano stato approvato dallente locale e sottoscritto da tutti i soggetti
coinvolti nella sua preparazione:
- Torino, febbraio 2000;
- Firenze, dicembre 2002;
- Trento, ottobre 2003;
- Perugia, aprile 2004;
- Venezia, ottobre 2004;
- Piacenza, gennaio 2002.
citt in cui il piano stato approvato dallente locale, con una approvazione
informale da parte degli altri soggetti coinvolti nella sua preparazione:
- Pesaro: il piano approvato dal Consiglio comunale nel luglio 2001, ma senza
alcuna sottoscrizione formale da parte degli altri soggetti partecipanti al
processo
- Copparo: il piano approvato in seduta congiunta dei Consigli comunali di tutti
i comuni partecipanti nel marzo 2004. Il piano approvato in modo informale
dai soggetti privati nel corso di alcune riunioni generali del Forum del piano.

In alcuni casi, lapprovazione formale di un piano strategico ha richiesto spesso un impegno


prolungato nel tempo da parte del soggetto pubblico promotore, come nel caso esemplare
del piano strategico del Comune di Venezia, in cui il processo di approvazione del piano ha
impegnato lamministrazione comunale per quasi due anni.
La terza modalit di approvazione consiste in una sottoscrizione da parte dei soggetti
partecipanti al processo di pianificazione, senza una precedente o contestuale approvazione
esplicita (votazione) da parte dei Consigli comunali interessati. Con la sottoscrizione,
comunque, i soggetti pubblici e privati coinvolti nel processo hanno manifestato in forma
pubblica lapprovazione del piano strategico ed hanno indicato questo strumento come
idoneo a rappresentare gli indirizzi di sviluppo per il loro futuro.
Le citt che hanno approvato il piano con il metodo della sottoscrizione sopra ricordata
sono state le seguenti:
Verona, in cui il piano stato sottoscritto dal comune nel febbraio 2004;

55
Nord Milano, sottoscritto dai Sindaci dei comuni partecipanti (Sesto San Giovanni,
Cinisello Balsamo, Cologno Monzese, Bresso) nel marzo 2001.

In questi casi la sottoscrizione del documento avvenuta a seguito di una o pi


presentazioni in Consiglio comunale svolte nel corso del processo di preparazione del piano
stesso. Nel dibattito che ne scaturito stata ritenuta superflua una votazione, in quanto il
piano strategico era inteso come una specificazione del programma di mandato gi a suo
tempo approvato. In questi casi il Assessore ha ricevuto un mandato politico a sottoscrivere
il piano strategico, per gli impegni di competenza dellente locale, nel corso dello stesso
processo di preparazione del piano e non in una singola seduta del Consiglio comunale.
Lapprovazione dei piani di La Spezia e Varese deve essere considerata a parte, per la
complessit dei rispettivi casi. In ambedue le citt si effettivamente giunti alla
presentazione pubblica e alla sottoscrizione di un documento finale (intitolato
rispettivamente Visioni del futuro. Linee strategiche e progetti per la citt e piano
strategico rapporto intermedio), ma subito dopo si riaperto un nuovo iter processuale
necessario a giungere ad un prodotto definitivo che di fatto non sembra ancora completato.
Per quanto riguarda La Spezia, il documento Visioni del futuro. Linee strategiche e progetti
per la citt, stato presentato alla citt nellottobre del 2001, senza che avvenisse una
formale chiusura del piano. Infatti, nel novembre del 2003 con lentrata in scena della
Provincia di La Spezia, nuovamente iniziata la riflessione e lapprofondimento tecnico,
con una serie di iniziative volte ad allargare la partecipazione sulle tematiche gi
individuate nel documento dellottobre 2001. Da notare che il Comune di La Spezia, per
quanto di sua competenza, ha dato attuazione ad alcune delle azioni individuate gi a
partire dal 2001.
Nel caso di Varese, il documento piano strategico rapporto intermedio del gennaio 2003
approvato dallassociazione Varese Europea con il concorso di tutte le componenti della
stessa associazione. Si deve tuttavia aggiungere che Varese Europea ha di nuovo ripreso a
studiare e coinvolgere gli attori dellarea per il conseguimento di obiettivi di medio e lungo
periodo, per la redazione di una pubblicazione con lesposizione dellattivit svolta e
lattivazione di un processo di cooperazione fra i principali attori locali. In sostanza, sono
ripresi i lavori per portare a termine il piano strategico. Tale ripresa di attivit sembra
essere stata motivata dalla necessit di allargare la rappresentativit di Varese Europea, il
soggetto promotore del piano, nel quale fin dallinizio erano assenti importanti soggetti di
rappresentanza collettiva delle forze economiche e sociali del territorio varesino.
Da ultimo, per quel che riguarda il caso di Genova, dallanalisi della documentazione
emerge che il processo iniziato con una sorta di Forum dello Sviluppo attraverso cui

56
stato possibile attivare contatti con i principali soggetti pubblici e privati del territorio di
riferimento e avviare un processo di partecipazione e di condivisione di metodi e obiettivi. Il
processo, per le ragioni esposte, ha poi seguito un suo percorso particolare e probabilmente
in luogo di approvazione o sottoscrizione si potrebbe parlare di presa datto o adozione
informale.
Nel corso del processo di preparazione del piano, lattenzione del Comune di Genova e degli
altri soggetti coinvolti si rivolta prevalentemente verso la preparazione del summit del G8
nel 2001, e verso il ruolo di Genova Capitale della cultura europea 2004. Si consideri che
solo il G8 stato in grado di attrarre finanziamenti (in massima parte pubblici) coerenti con
le finalit del piano per circa 200 milioni di euro.

2.5 Attori e rispettivi ruoli

Dallanalisi dei 16 casi di piani strategici emerge in modo netto che il ruolo di principale
soggetto promotore stato svolto dallente locale.
Ad esempio, nel caso delle citt capoluogo di regione (Roma, Torino, Firenze, Genova,
Perugia, Trento, Venezia), il ruolo di avvio del piano stato svolto dal comune maggiore,
che ha sempre coinvolto nel dibattito i comuni confinanti (ad eccezione del caso di Roma,
data la grande estensione territoriale di questa municipalit), sino a giungere, come nei casi
di Torino, Firenze, Perugia, al punto da rendere diversi enti locali parte attiva del piano,
come dimostra lapprovazione formale e la sottoscrizione del piano anche da parte dei
Consigli comunali dei comuni confinanti con il comune maggiore.
Altri ruoli chiave sono stati svolti dallente provinciale e, in pochi casi, dallente regionale.
Ugualmente importante stato il coinvolgimento delle Camere di Commercio e delle
principali associazioni di rappresentanza delle imprese industriali.
In generale gli attori che hanno promosso il processo di pianificazione sono suddivisibili
nelle seguenti tre categorie: soggetti pubblici; soggetti privati; soggetti del Terzo Settore.
Vediamo ora caso per caso quali sono stati i principali attori e i rispettivi ruoli, per poi
trarre delle considerazioni generali dalle osservazioni sul campo.
Roma
a) gli attori
Il Comune di Roma, con i suoi vari organi e qualche altra istituzione pubblica. Interessante
il riferimento alla societ comunale Risorse per Roma che funge in qualche modo da
agenzia.
b) i ruoli
Nella fase iniziale, salvo la costituzione di un Comitato di consulenza, si utilizzano le
strutture esistenti del Comune di Roma.

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Torino
a) gli attori
Il piano di Torino stato promosso dal Forum dello Sviluppo, un organismo che raccoglieva
i rappresentanti delle principali istituzioni pubbliche e private dellarea. Il Forum ha
preparato il piano presentandolo come unoccasione di pianificazione integrata per tutta
l'area metropolitana torinese (cio un territorio pi grande di quello comunale), d'intesa tra
pubblico e privato e con gli altri soggetti pubblici interessati. L'intesa stata ricercata fin
dall'inizio sulle finalit, il metodo e anche i modi per attuare e finanziare la preparazione
del piano.
b) i ruoli
Per conto del Forum dello sviluppo il comune ha dato l'incarico di gestione operativa del
progetto a Turismo Torino, lagenzia per la promozione del turismo, e a ITP, l'agenzia per
la promozione degli investimenti a Torino e in Piemonte.
Sul terreno dei contenuti, sono stati formati 2 organismi:
- un Comitato scientifico internazionale4;
- un Comitato di coordinamento5.
A servizio dei 2 gruppi stata costituita una segreteria operativa.
La fase di partecipazione stata organizzata in Gruppi di lavoro (9 Gruppi nella prima fase
e 6 nella seconda) presieduti da altrettante personalit cittadine.
Firenze
a) gli attori
Il piano strategico di Firenze stato promosso dal Comune di Firenze attraverso lo
strumento di un Comitato Promotore che ha svolto funzioni di Forum dello Sviluppo in
rappresentanza dei principali interessi pubblici e privati dellarea. Il piano stato inteso
come piano per larea metropolitana fiorentina, comprendente 9 comuni in tutto. Lintesa
tra i soggetti pubblici e privati ha caratterizzato fin dallinizio il processo di pianificazione
nel senso della partecipazione e condivisione.
Il Comitato Promotore del piano ha affidato i compiti operativi ad un Comitato Scientifico.
b) i ruoli
La definizione del piano strategico di Firenze iniziata nel dicembre del 2000 con la
costituzione da parte del Sindaco Leonardo Domenici di un Comitato Promotore di cui
fanno parte il Comune di Firenze, lAssociazione degli Industriali, la Camera di Commercio,
la Confcommercio, la Confesercenti, CNA, Cgil, Cisl, Uil e lUniversit di Firenze.
Le strutture di preparazione del piano sono state le seguenti:

4La composizione del Comitato scientifico riportata nella presentazione del piano strategico di Torino nel CD allegato.
5La composizione del Comitato di Coordinamento riportata nella presentazione del piano strategico di Torino nel CD
allegato.

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- Ufficio del piano, composto da 6 persone;
- Segreteria organizzativa dei gruppi di lavoro;
- Comitato Promotore, presieduto dal Sindaco del Comune di Firenze, di cui fanno
parte 9 rappresentanti di Associazione degli Industriali, Camera di Commercio,
Confcommercio, Confesercenti, CNA, Cgil, Cisl, Uil, Universit di Firenze;
- Comitato Scientifico6;
- Comitato di Coordinamento7.

Nella fase di partecipazione sono stati organizzati 18 Gruppi di progetto presieduti da


altrettanti personaggi di rilievo per la citt.
Le strutture di attuazione del piano sono le seguenti:
- Ufficio del piano strategico dellArea Fiorentina, composto da 9 persone;
- Firenze 2010. Associazione per il piano strategico dellArea Metropolitana
Fiorentina, presieduta dal Sindaco di Firenze Leonardo Domenici. I soci sono 26
soggetti rappresentanti i principali interessi pubblici e privati dellarea
metropolitana fiorentina.
Genova
a) gli attori
Oltre al comune, gli attori formalmente coinvolti nel piano sono: le organizzazioni di
categoria, i Sindacati, lUniversit, oltre a organismi rappresentativi del volontariato, del
Terzo Settore e di associazioni culturali. Non sono coinvolti nel piano i comuni contermini
dato il riferimento strettamente comunale. La particolare natura della citt di Genova e le
caratteristiche della sua base economica e sociale portano tuttavia a sviluppare programmi
e progetti di natura non strettamente localistica, che spesso coinvolgono attori esterni.
Questo vale, ad esempio, per alcuni progetti di natura europea.
b) i ruoli
Il ruolo propulsivo pi importante svolto dal Sindaco, che coinvolge ovviamente i vari
Assessorati comunali e in particolare quello allUrbanistica. Come si precedentemente
osservato, non che gli altri attori pubblici e privati non svolgano un ruolo importante, ma
le loro azioni sono riconducibili pi al G8 e soprattutto a Genova 2004, il programma di
rinnovamento messo in atto in occasione della nomina a Capitale europea della cultura,
che al piano strategico vero e proprio.
Venezia
a) gli attori

6La composizione del Comitato scientifico riportata nella presentazione del piano di Firenze nel CD allegato.
7Il Comitato di Coordinamento, derivato dal Comitato Promotore, era presieduto dal Sindaco del Comune di Firenze
Leonardo Domenici, e complessivamente era composto di 23 membri in rappresentanza del pubblico e del privato.

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Il principale attore coinvolto in questo processo di pianificazione strategica senzaltro il
Comune di Venezia. Infatti, il responsabile del piano strategico Roberto dAgostino,
Assessore alla pianificazione strategica del Comune di Venezia.
b) i ruoli
LUfficio del piano costituito da personale in organico al Comune di Venezia e da
collaboratori esterni (8 persone in tutto, inclusi lAssessore e il responsabile del gruppo di
lavoro) ed supportato da una sezione appositamente costituita del Consorzio per la ricerca
e la formazione (Coses), una struttura partecipata per il 50% dallo stesso Comune di
Venezia e per il 50% dalla Provincia di Venezia (6 persone in tutto, compreso il direttore del
Coses). LUfficio era inizialmente alle dirette dipendenze della Direzione Generale del
Comune di Venezia e poi passato sotto la Direzione centrale sviluppo del territorio e
mobilit, pianificazione darea.
Il Gruppo di lavoro dellUfficio del piano composto da dipendenti in organico del Comune
di Venezia, dipendenti a contratto e un ricercatore per il progetto Interact; il Coses, che
costituisce parte integrante dellUfficio del piano, ha messo a disposizione il suo personale.
LUfficio del piano ha usufruito, secondo necessit e in ragione di accordi informali, di
contributi scientifici provenienti dalla disponibilit di partecipazione di istituti di ricerca
dellarea veneziana, quali: Fondazione E. Mattei, Fondazione Venezia 2000, Fondazione
Nord-Est, Universit di Venezia, in particolare del Dipartimento di pianificazione dello
IUAV per linteresse dei docenti, e per la partecipazione al Progetto Europeo Interact cui
partecipa anche il Comune di Venezia.
Questa struttura organizzata in Comitato Tecnico Scientifico ha avuto il compito di avviare
e gestire il processo attuativo del piano, di elaborare la diagnosi del territorio, e di
promuovere lo sviluppo degli accordi tematici e settoriali.
Perugia
a) gli attori
Il piano strategico Perugia Europa 2003-2013, piano strategico Perugia, Bastia, Corciano,
Deruta, Marsciano, Torgiano, Umbertide stato promosso dal Comune di Perugia d'intesa
con gli altri comuni aderenti e con gli altri soggetti pubblici e privati interessati. Il
promotore di questo processo stato lAssessore allUrbanistica e alledilizia privata
Giovanni Moriconi che, a partire dalle fasi preliminari fino allavvio formale del processo,
ha utilizzato la partecipazione e la condivisione come prioritari metodi di lavoro,
trattandosi di un piano che stato ideato fin dai primi passi insieme ai 6 comuni limitrofi.
Il Consiglio comunale ha deliberato di dare avvio al processo di formazione del piano
strategico nel novembre del 2002. Gli organismi del piano previsti sono:

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 Forum dello Sviluppo, composto dai principali rappresentanti degli interessi
pubblici e privati del territorio e presieduto dal Sindaco di Perugia che ha il
primario compito di commissionare il piano strategico (32 membri).
 Comitato interistituzionale permanente, coordinato dal Sindaco di Perugia e
composto dai rappresentanti della Provincia di Perugia, della Regione Umbria e dai
Sindaci dei comuni aderenti al Forum dello Sviluppo. Esso ha il compito di
preparare i lavori e curare le relazioni con i membri del Forum.
 Direttore del piano, nella persona del Direttore generale del Comune di Perugia,
responsabile del procedimento del progetto di preparazione del piano affiancato da
un vice-direttore del piano, nella persona del vice segretario comunale del Comune
di Perugia.
 Coordinatore istituzionale, nella persona dellAssessore allUrbanistica del Comune
di Perugia, con funzioni di raccordo fra il Forum e i presidenti dei Gruppi di lavoro.
 Comitato Tecnico Scientifico, coordinato da un esperto di pianificazione strategica,
e composto da altri 6 esperti in varie discipline8. Il Comitato Tecnico Scientifico ha
promosso la costituzione di una Commissione diagnostica9 per le prime analisi
dellarea.
 Gruppi di lavoro, costituiti dai rappresentanti delle principali forze pubbliche e
private dellarea oggetto del piano. I Gruppi di lavoro sono stati 7 e hanno lavorato
alla elaborazione dellanalisi diagnostica e alla definizione delle linee direttrici del
piano.
 Segreteria del piano, costituita da 4 persone tutte del Comune di Perugia.

b) i ruoli
Da un punto di vista formale il Comune di Perugia, quale ente promotore del piano,
senzaltro la guida principale di Perugia Europa 2003-2013.
Un ruolo importante lo ha rivestito anche il Sindaco di Perugia Renato Locchi, non solo per
il suo ruolo istituzionale ma anche per la sua autorevolezza nella comunit locale. Ci ha
garantito un buon livello di partecipazione da parte dei soggetti importanti dellarea e una
continuit al lavoro complessivo. Il Sindaco coordina il Comitato interistituzionale
permanente, composto dai rappresentanti della Provincia di Perugia, della Regione Umbria
e dai Sindaci dei comuni aderenti al piano strategico. Inoltre il Sindaco presiede il Forum

8 La composizione del Comitato Tecnico Scientifico riportata nella presentazione del piano di Perugia nel CD. Nel corso
dei lavori il Comitato stato integrato da esponenti tecnici di: Regione Umbria, Provincia di Perugia, Cciaa Perugia,
Ance Umbria in rappresentanza dellAssociazione Industriali.
9 La Commissione costituita dal coordinatore del piano, dai 2 responsabili delle analisi economiche e sociologiche,

dagli assistenti e dalla segreteria del piano.

61
dello Sviluppo che costituito da 32 soggetti pubblici e privati tra i pi importanti del
territorio.
Un piano strategico si pu definire di tipo partecipato e condiviso se il ruolo dei privati
parte integrante sia del processo che del prodotto. Tale ruolo risulta essere indispensabile
nella fase propositiva, vale a dire nel corso della predisposizione delle azioni per la
realizzazione degli obiettivi indicati nelle linee strategiche. Il Comune di Perugia ha
costruito, fin dagli anni Cinquanta, una solida esperienza nel campo della partecipazione
pubblico-privato che spazia dalla gestione dei servizi di nettezza urbana, mobilit (da
ultima, la costituita Minimetr SpA) ed energia, fino al settore delle reti informatiche,
digitali e wireless. Per lesperienza acquisita risultato abbastanza agevole applicare la
metodologia della partecipazione e della condivisione anche allo studio del piano strategico.

Trento
a) gli attori
Il piano strategico di Trento stato promosso dal Comune di Trento dintesa con la
Provincia Autonoma di Trento e i soggetti rappresentativi di interessi pubblici. Hanno
espresso formale consenso per la preparazione del piano strategico della citt di Trento
2001-2010, aderendo al Contratto di Partenariato del 13 dicembre 2000, i principali
soggetti rappresentativi di interessi pubblici e privati diffusi nella citt di Trento e nel suo
territorio di riferimento.

b) i ruoli
Sinteticamente, si possono cos ripartire i soggetti che hanno partecipato e condiviso il
percorso del piano strategico della Citt di Trento:
attivatore del processo: Comune di Trento;
firmatari del Patto per lo Sviluppo: istituzioni trentine (stakeholder della citt);
agevolatori del processo e fornitori della metodologia di analisi: equipe
dellUniversit di Trento;
fornitori dei contenuti dellanalisi e delle ipotesi di citt: gruppi di lavoro formati da
diversi attori della citt che hanno accettato il primo coinvolgimento;
sistemazione del lavoro dei gruppi al fine della validazione delle ipotesi di lavoro e
prima individuazione delle linee strategiche: equipe di lavoro mista tra Comune di
Trento ed Universit;
validazione delle linee strategiche: Comune di Trento e gruppi di lavoro;
raccolta e gestione dei contributi afferenti alle linee strategiche individuate in una
logica di cooperazione allo sviluppo del piano strategico: un referente forte del
Comune di Trento o della societ civile, in qualit di manager politico del piano
strategico; questa figura si avvale dellequipe dellUniversit in ottica metodologica e

62
si pone come agevolatore del processo di sistemazione dei progetti nella fase di
implementazione del piano.

Linterlocutore scientifico, cui stata affidata limpostazione metodologica e laccom-


pagnamento del processo di piano, la Facolt di Economia dellUniversit di Trento nei
suoi 2 referenti: Enrico Zaninotto e Dario Cavenago. Sono state, altres, designate 3 borse di
studio sul tema della pianificazione strategica.
Il Gruppo di indirizzo costituito da Clara Campestrini (Dirigente Servizio Sviluppo
economico, Comune di Trento), Marilena Zandonai (Responsabile Ufficio marketing
urbano), Giorgio Antoniacomi (Dirigente coordinamento piano strategico).
I Tavoli di lavoro sui temi del territorio, cultura e servizi, della fase di diagnosi, attraverso i
quali avvenuto il confronto e la regolazione negoziale degli interessi, sono stati
rispettivamente presieduti da autorevoli esponenti della societ civile, affiancati da 3
esperti dellUniversit di Trento. I Presidenti hanno svolto un importante ruolo in qualit di
facilitatori dei gruppi di discussione.
Il coordinamento degli incontri nel corso della fase progettuale, al fine di costruire il
consenso di enti, istituzioni, organizzazioni, aziende, associazioni, cittadini, stato affidato
a Giovanna Collauto.
Al fine di garantire uno sviluppo integrato che vede coinvolti sia il settore economico, sia
quello urbanistico che quello sociale, stata creata la struttura Progetto coordinamento
delle politiche per il piano strategico di Trento nellambito del Servizio Sviluppo
Economico. Lo scopo di questa struttura era quello di fare superare ai diversi strumenti di
pianificazione (urbanistico, sociale, culturale), la loro settorialit e di fare trovare allente
locale la coerenza di un disegno dinsieme delle politiche di intervento.
Cuneo
a) gli attori
Il primo fra gli attori che hanno contribuito allavvio del processo di pianificazione
strategica del Comune di Cuneo la Fondazione Cassa di Risparmio di Cuneo, che ha
accolto la richiesta del Comune di Cuneo di sostenere la sua adesione al Master in Sviluppo
Locale finanziando, sia nel 2003 che nel 2004, 2 borse di studio e consentendo di avviare la
stretta cooperazione fra gli organizzatori del Master e lamministrazione comunale.
Il secondo degli attori evidentemente il Comune di Cuneo, specificamente il Servizio
Ambiente e Mobilit (3 soggetti), che assieme a 2 allievi del corso Master assicurano la
prima, necessaria struttura organizzativa al processo di pianificazione strategica.

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Il terzo degli attori da considerare lUniversit, in particolare lUniversit degli studi del
Piemonte Orientale, con i professori Paolo Perulli e Bruno Cattero, e lUniversit di Torino,
con Luigi Bobbio e Angelo Picchierri.
b) i ruoli
Per quanto riguarda il caso di Cuneo, al momento difficile stabilire con una certa esattezza
quali siano i ruoli allinterno del piano strategico Cuneo 2020.
A circa un anno dallavvio del percorso di pianificazione, non stato formalmente
organizzato un Forum dello Sviluppo anche se sono stati mobilitati i rappresentanti dei
principali interessi pubblici e privati dellarea. Non appare costituito formalmente un
Comitato Scientifico e la Segreteria organizzativa sembra ancora piuttosto limitata rispetto
alle molteplici attivit organizzative che un piano strategico richiede. Il ciclo di 3 seminari
dellaprile 2004 stato molto utile per definire i riferimenti istituzionali e i problemi che il
piano dovr affrontare.
Varese
a) gli attori
I pi importanti attori coinvolti sono il Comune di Varese e lAssociazione Varese Europea
fondata nel maggio del 2002, senza con ci tuttavia dimenticare il fatto che lipotesi di
realizzazione di una pianificazione strategica, era inizialmente avanzata dalle associazioni
ambientaliste della citt e poi fatta propria dallamministrazione comunale di Varese, come
viene fatto notare nella Cronologia principali avvenimenti dal mese di maggio 1999 al mese
di maggio 2002 (fonte: Comune di Varese, Direzione Generale, Ufficio piano strategico).
Questultimo un aspetto che troppe volte viene tralasciato; eppure trattandosi di un
processo di pianificazione partecipato, linteresse della comunit ai propri destini dovrebbe
essere considerato elemento portante di tutto il percorso.
Ad ogni modo dal Comune di Varese che viene avviato il processo di pianificazione
strategica, il cui primo atto si pu far risalire al maggio del 1999 allorquando venne
organizzato il convegno Un laboratorio per Varese. Cultura, ambiente, paesaggio: un piano
strategico per Varese ed il suo territorio. Rilevanza Socio Economica, in cui intervengo, tra
laltro, Francisco Santacana, manager del piano strategico di Barcellona e Ignacio Vidarte,
direttore del Guggenheim Museum di Bilbao.
b) i ruoli
Una volta fondata, lAssociazione Varese Europea ha incominciato a svolgere un ruolo
importante. Essa raccoglie ora circa 80 membri e in 2 anni di vita riuscita a costruire il
clima necessario per poter avviare consapevolmente un processo di sviluppo partecipato e
condiviso. In questo senso, essa costituisce laspetto pi importante del processo di rilancio
territoriale dellarea di Varese.

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In tutto ci bene non dimenticare il ruolo di coordinamento e propulsione svolto dal
Comune di Varese anche sotto il profilo finanziario con un contributo iniziale consistente
(50 mila euro) a favore delle attivit dellAssociazione "Varese Europea. Il comune ha
inoltre garantito i servizi di collegamento, funzionalit e segreteria operativa. Lo statuto
dellAssociazione prevede quote discrizione annuali che variano da 50 euro per associazioni
culturali, enti morali, ecc., fino a 2.500 euro per i comuni con oltre 10.000 abitanti.
La Spezia
a) gli attori
Per lelaborazione del piano, lamministrazione comunale spezzina ha utilizzato le proprie
strutture interne, avvalendosi del coordinamento scientifico del Prof. Roberto Camagni,
esperto nel settore dellEconomia Urbana e docente presso il Politecnico di Milano.
b) i ruoli
Il Comune di La Spezia ha istituito e guidato direttamente:
1. il Segretariato di piano, con funzioni organizzative degli eventi che accompagnano il
processo (riunioni, attivit di comunicazione, manifestazioni, ecc.);
2. la Direzione Generale del piano, con un ruolo di regia e controllo sullintero percorso
di pianificazione, la cui struttura cos articolata:
- coordinatore del piano: Pierluigi Fusoni del Comune di La Spezia;
- responsabili delle Commissioni di lavoro;
- principali dirigenti dellamministrazione comunale.

Lattivit dei diversi organi della Direzione Generale stata supportata, durante lintero
percorso, da esperti di settore e di modelli di pianificazione strategica.
Dalla Provincia e dal Comune di La Spezia provengono i soggetti che si sono occupati di
seguire i rapporti istituzionali e le comunicazioni esterne.
Pesaro
a) gli attori
Il piano strategico Pesaro 2015. Pesaro futuro con vista. stato avviato nel febbraio 2001
su iniziativa del Comune di Pesaro, che nel luglio del 2001 approva il Protocollo dintesa per
la preparazione del piano strategico della citt. Con lapprovazione del Protocollo si dato
avvio al coinvolgimento degli attori sociali nel processo di individuazione delle strategie per
il futuro della citt e del territorio in una proiezione temporale che arriva al 2015.
b) i ruoli

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Limplementazione e la regia del piano sono stati curati dal Comune di Pesaro senza la
costituzione di uno specifico Comitato tecnico scientifico, ma attraverso il supporto di
consulenti esterni10.
Lanalisi diagnostica stata condotta dapprima dai Gruppi di lavoro con la collaborazione
dei consulenti esterni che hanno operato specificamente sui punti di loro maggiore
interesse, e successivamente integrata con la documentazione di contorno fornita
dallUrban Center.
Dai Tavoli di lavoro sono emersi i punti di forza e di debolezza della realt locale.
Il processo di costruzione del piano, nei suoi caratteri generali, fa riferimento:
alla volont di connotare la vocazione della citt e del territorio in termini di qualit
e innovazione;
alla volont di agire sulle peculiarit storiche e culturali, sui caratteri urbani pi
specifici, sulla identit della citt per costruire la visione futura.
Vercelli
a) gli attori
Il principale promotore di questo piano strategico il Comune di Vercelli. Il processo di
pianificazione strategica viene condotto con il supporto tecnico-scientifico e il monitoraggio
del Master in Sviluppo Locale dellUniversit del Piemonte Orientale, su incarico del
Comune di Vercelli. La supervisione scientifica di Paolo Perulli, Direttore del Master in
Sviluppo Locale dell'Universit del Piemonte Orientale, che si avvalso di 2 collaboratori.
b) i ruoli
Il Comune di Vercelli che ha prima finanziato il Master in Sviluppo Locale promosso dalla
Universit del Piemonte Orientale, e poi ha avviato il processo di pianificazione strategica
facendo affidamento sulle esperienze riportate dagli allievi del corso di Master e affidandosi
alla Universit del Piemonte Orientale, che dal 2004 sta portando avanti il processo di
pianificazione strategica anche a Cuneo. Il ruolo propulsore dunque del Comune di
Vercelli e in particolare del Sindaco Gabriele Bagnasco.
Verona
a) gli attori
Il piano strategico stato promosso dal Comune di Verona e lanciato il 14 marzo 2003 con
una presentazione ufficiale del Sindaco alla citt.
Successivamente sono stati identificati 70 stakeholder che sono stati intervistati o hanno
presentato contributi scritti in merito ai principali problemi e alle maggiori possibilit che
la citt avr nel prossimo futuro. I risultati di questa fase di ascolto sono stati raccolti nel

10Il Comune ha affidato la direzione scientifica del piano a Paolo Perulli e Maurizio Catino, docenti dellUniversit del
Piemonte Orientale.

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Documento di Visione, presentato il 19 giugno 2003 e sono stati sottoposti ad una
successiva analisi Delphi diretta, che ha permesso di identificare 4 aree di policy. Da esse, il
3 luglio 2003, sono stati derivati 4 Tavoli, ciascuno coordinato da un esponente della
societ civile, di riconosciuta autorevolezza e con competenza in materia. I Tavoli hanno
complessivamente coinvolto circa 200 attori, rappresentanti di enti pubblici e di interesse
pubblico, associazioni di categoria, istituzioni di governo locale, forze sociali, associazioni,
fondazioni, servizi pubblici, istituzioni per la formazione e culturali.
Contemporaneamente sono state avviate 2 iniziative trasversali che erano state indicate
come importanti nella fase di ascolto. La prima stata il Laboratorio per le politiche
giovanili, che ha coinvolto, oltre al Comune di Verona, rappresentanti di istituzioni
ecclesiali, universit, associazionismo culturale e del tempo libero, Circoscrizioni, comuni
dellarea metropolitana, organizzazioni per la cooperazione e il volontariato, istituzioni
scolastiche e per la formazione professionale, organizzazioni sindacali, servizi socio-sanitari
dellULSS 20 di Verona.
La seconda iniziativa consistita in una riflessione sulle Reti di Citt, condotta da un
gruppo di studiosi. Il lavoro svolto complessivamente ha permesso di stendere un
protocollo dintesa per la preparazione del piano strategico, sottoscritto il 4 settembre 2003
da 26 soggetti promotori del piano, oltre al Comune di Verona. I soggetti aggregati
comprendono le principali istituzioni pubbliche dellarea di Verona e i principali soggetti
economici, sociali e culturali di tipo pubblico e privato11.
Nellautunno 2003 c stato un incontro con i Sindaci dei comuni contermini; si sono
aggregati 4 comuni limitrofi e nel febbraio 2004 si arrivati alla firma di un protocollo
dintesa per listituzione della Consulta dei Sindaci dei comuni dellarea metropolitana, che
comprende 27 comuni. Nel gennaio 2004 si tenuta la Conferenza di piano strategico in cui
il Documento/Programma stato presentato alla cittadinanza.
Il soggetto proponente il piano era il Comune di Verona, che, come si detto, ha aggregato
un gruppo di 26 attori istituzionali e alcuni comuni che gravitano pi direttamente su
Verona. Non ci sono state forme di partecipazione diretta da parte dei cittadini, o di
particolari componenti della societ civile ritenuti importanti come, ad esempio, i giovani.
Non stato costituito formalmente un Forum dello Sviluppo, n si ritiene opportuno
costituirlo, ritenendolo un fattore di rallentamento del processo.

11Lelenco dei soggetti che hanno aderito al piano strategico di Verona il seguente: Amministrazione Provinciale di
Verona, Aeroporto Valerio Catullo, Apindustria Verona, Associazione Artigiani Riuniti Verona, Associazione Industriali
Verona, Azienda Ospedaliera Verona, Camera di Commercio Industria e Artigianato di Verona, Confcommercio Verona,
Confcooperativa, Confederazione Italiana Agricoltori-Verona, Confederazione Nazionale Artigianato-Verona,
Confesercenti Verona, Consorzio Studi Universitari Verona, Consorzio ZAI, Diocesi di Verona, Ente-Autonomo Fiere di
Verona, Federazione Provinciale Coltivatori Diretti, Fondazione Arena, Fondazione Cariverona, Lega Cooperative, ULSS
20, Unione Provinciale Artigiani Verona, Universit degli Studi di Verona, CGIL Verona, CISL Verona, UIL Verona.

67
Si sta lavorando per la costituzione di unassociazione dei principali attori; sar demandato
ad essa il compito di definire modalit e caratteristiche dellimpegno dei vari attori
nellattuazione del piano strategico.
b) i ruoli
Limpostazione data al piano strategico di Verona implica 3 tipi di ruoli:
1. il ruolo del Sindaco di Verona che promotore e gestore dellintera operazione;
2. il ruolo dei soggetti coinvolti nel processo di consultazione e definizione delle linee
di azione;
3. il ruolo dei sottoscrittori del protocollo di intenti, inclusi i comuni contermini
attraverso una Consulta dei Sindaci.

Il ruolo svolto dal Comune di Verona appare determinante in quanto promosso da esso
non solo il progetto di costruire il piano strategico ma anche limpostazione e gestione di
tutto il periodo dascolto, con lassistenza di una societ di consulenza specializzata.
Di fatto solo al termine di questa fase conoscitiva, avvenuta attraverso contatti diretti con
un gruppo selezionato di stakeholder ed una successiva analisi Delphi diretta, che vengono
investiti in modo formale, sulla base di un documento in cui sono indicati i principi
delloperazione, i suoi obiettivi generali e le modalit per conseguirli, i principali attori
pubblici e privati di Verona e della Provincia.
Lo stesso Documento/Programma Verona 2020 elaborato per la Conferenza di piano
strategico del gennaio 2004 presentato in prima persona dal Comune di Verona alla citt
e ai suoi diversi attori, senza essere sottoscritto da essi nelle sue varie articolazioni.
Il momento di maggior coinvolgimento dei vari attori e portatori di interessi avviene nel
corso dellattivit dei 4 Tavoli: Ambiente e territorio, Economia, Cultura, Welfare e
attraverso un questionario che riprende linsieme delle diverse tematiche ed
somministrato a tutti i 200 attori collettivi coinvolti. Dai tavoli emergono gli assi, le azioni e
le linee del piano strategico ed alcune indicazioni di progetti bandiera e di idee progettuali
(un centinaio circa). Il livello di definizione relativamente generale e lapprofondimento in
termini operativi, di tempi, risorse necessarie, ecc. demandato a fasi successive.
Il ruolo dei firmatari del protocollo dintesa di fatto i principali attori della vita culturale,
sociale ed economica cittadina prevalentemente di appoggio in termini generali di un
progetto ritenuto opportuno e di rilevante interesse e di impegno per la sua attuazione
attraverso le forme di intervento che risulteranno nel corso del tempo opportune. Il
protocollo dIntesa essenzialmente un documento dintenti e di condivisione di metodo;
non entra nel dettaglio delle specifiche strategie da attuare. Lo stesso vale per la
consultazione con i comuni contermini.

68
Piacenza
a) gli attori
Il piano Patto per Piacenza stato sottoscritto il 12 gennaio 2002 tra Regione Emilia-
Romagna, Provincia di Piacenza, Comune di Piacenza, Camera di Commercio, Industria,
Agricoltura e Artigianato di Piacenza (Cciaa), i comuni della Provincia di Piacenza, gli enti,
le associazioni e le organizzazioni rappresentati in seno al Comitato strategico, con
lapprovazione delle linee strategiche e dei progetti prioritari, nonch con limpegno a
istituire un sistema di monitoraggio e valutazione del piano stesso.
Risorse interne utilizzate:
- Presidente Provincia;
- Giunta (8 persone);
- Dirigenti (10 persone);
- Funzionari (6 persone).
Risorse esterne utilizzate:
- Comitato strategico (31 persone);
- Comitato scientifico (6 persone);
- Comitato di coordinamento (6 persone);
- Consulenti e collaborazioni esterne (15 persone).

b) i ruoli

LLaa SSt trruut tt tuur raa OOr rggaanni izzzzaat ti ivvaa ddeel l PPaat tt too ppeerr PPi iaacceennzzaa

EEnnt it i PPr roommoot ot or ri i


( (CCoommuunnee ee PPr roovvi ni ncci ai a) )

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SSt rt raat et eggi ci coo
( (FFoor ruumm) )
SSeeggr reet et er ri ai a CCoommi ti at at ot o t et eccnni ci coo
t et eccnni ci coo s scci ei ennt it fi fi ci coo
oor rggaanni zi zz zaat it vi vaa
GGr ruuppppi i ddi i LLaavvoor roo

Fonte: Linee guida per lattivit dei gruppi di lavoro, giugno 2001, pag. 4

Come si nota dallo schema sopra riportato il Comitato strategico coincide con il Forum
dello Sviluppo; esso ha ricoperto un ruolo centrale in tutta la fase del processo di
pianificazione strategica.

69
b) gli attori
Il piano strategico 1909-2009 sei campanili ventisei piazze unutopia realizzabile stato
promosso dallAssociazione dei Comuni del Copparese. I sindaci dellAssociazione dei 6
Comuni del Copparese hanno avviato il processo cercando un confronto interistituzionale.
Si formato un Forum dello Sviluppo, insediatosi il 20 giugno 2003. Il ruolo di
coordinatore istituzionale del piano strategico stato svolto da Davide Tumiati, Sindaco di
Copparo.
Per limpostazione metodologica e per la conduzione delle analisi stato istituito un
Comitato Tecnico Scientifico coordinato da un urbanista e costituito da un totale di 10
esperti in varie discipline12. La direzione del piano stata affidata a un Comitato composto
da esponenti tecnici dei Comuni dellAssociazione e presieduto dal direttore generale del
Comune di Copparo. Sono stati costituiti 8 Gruppi di lavoro, con rappresentanti dei comuni
e degli altri soggetti pubblici e privati coinvolti, che hanno svolto il compito
dellelaborazione dellindagine diagnostica e della definizione delle azioni puntuali del
piano.
b) i ruoli
Tutti gli attori pubblici e privati coinvolti, hanno svolto e continuano a svolgere un ruolo
importante per il Copparese.
LAssociazione dei Comuni del Copparese dal 1999 lavora sinergicamente. Da questa
sinergia si costruito il clima necessario per poter passare, 3 anni dopo, al processo di
pianificazione strategica. In questo senso, il piano strategico costituisce laspetto pi
importante del processo di rilancio territoriale del Copparese. Infatti, con il piano
strategico, lAssociazione dei Comuni ha spostato lattenzione delle amministrazioni locali
dallaspetto meramente gestionale a quello progettuale.
Sesto San Giovanni
a) gli attori
Il piano strategico per lo sviluppo del Nord Milano stato promosso dallAgenzia di
Sviluppo Nord Milano che ha ricoperto un ruolo di supervisione e coordinamento tecnico,
su mandato dei Sindaci dei 4 comuni dellarea, che del processo hanno avuto una funzione
di regia e di indirizzo.
Si deciso di non costituire un Comitato scientifico del piano ma di affidarne
limpostazione metodologica e la direzione scientifica ad esperti pubblici e privati13.

12 La composizione dettagliata del Comitato inclusa nella presentazione del piano strategico di Copparo, nel CD
allegato.
13 Nella preparazione del piano sono stati coinvolti docenti del Politecnico di Milano e del Centro Documentazione e

Ricerche per la Lombardia. Lelenco degli esperti presente nella presentazione del piano di Milano Nord nel CD
allegato.

70
Hanno contribuito direttamente in varie fasi alla costruzione e stesura del piano strategico
non solo gli amministratori e i tecnici dei comuni e della Provincia, ma anche i componenti
del Forum per lo Sviluppo del Nord Milano, il Centro Studi del Piano Intercomunale
Milanese (PIM), i dirigenti e i tecnici di moltissimi enti, i rappresentanti di associazioni,
soggetti sociali ed economici del Nord Milano.
b) i ruoli
La crisi industriale, non ha solo fortemente colpito la grande industria siderurgica locale e,
di conseguenza, tutto il sistema economico del Nord Milano, che in poco meno di 70 anni si
ritrovato proiettato direttamente nel cuore dellEuropa e nel mondo intero, ma ha anche
determinato un vuoto di rappresentanza territoriale. Questo vuoto ha significato
polverizzazione della struttura economica territoriale e impossibilit di crescita per
coalizioni con coerenti progetti di sviluppo.
LAgenzia per lo Sviluppo del Nord Milano, in questo senso, stata lo strumento con cui
ritemprare le coscienze pubbliche e soprattutto private del territorio; dalliniziativa
imprenditoriale del soggetto pubblico, infatti, che stato possibile attrarre grandi risorse
con cui mobilitare i soggetti privati.
Tutti gli attori pubblici e privati coinvolti hanno svolto e continuano a svolgere un ruolo
importante per il Nord Milano. Esistono tuttavia degli attori storici, come il Comune di
Sesto San Giovanni, la Provincia di Milano, la Falck, che dal 1993 hanno lavorato
sinergicamente per costruire il clima necessario da cui 6 anni dopo iniziato il piano
strategico che, in questo senso, costituisce laspetto pi eclatante di un processo di rilancio
territoriale che affonda le sue prime radici gi alla met degli anni Settanta.

2.6 Metodologie e strumenti di supporto per lanalisi diagnostica

Lindagine ha permesso di osservare la presenza di elementi costanti e di elementi specifici


nellimpostazione metodologica seguita per la redazione dei piani strategici. Gli elementi
costanti nelle metodologie osservate sono indicati nei punti che seguono.
1. In alcuni casi esiste una distinzione chiara, sia dal punto di vista metodologico che
temporale, tra le fasi di analisi e le fasi di proposta. Sembrerebbe che a una
maggiore chiarezza metodologica circa la distinzione tra le fasi di analisi e le fasi di
proposta sia corrisposta, nella preparazione dei piani, una maggiore efficacia
dellazione di pianificazione e una maggiore efficienza dimostrata da tempi e risorse
minori rispetto ai risultati.
2. In altri casi la separazione tra le fasi di analisi e le fasi di proposta meno netta.
Allinterno del processo di preparazione di uno stesso piano strategico si riscontra

71
un primo ciclo di analisi e proposte a cui sono seguite altre analisi e altre proposte,
con un percorso circolare che ha allungato i tempi di preparazione del piano.
3. Vi un coinvolgimento costante di soggetti esperti esterni allente locale, spesso
facenti parte della locale Universit o di altre Universit con le quali gli enti locali
hanno dei contatti. Un elemento quasi sempre presente un buon grado di
coinvolgimento dei principali soggetti collettivi privati e pubblici (Unione
Industriale, Camera di Commercio, Associazioni di categoria e del volontariato, ecc.)
attraverso i rispettivi organi decisionali, quantomeno come fonti privilegiate di
informazioni attraverso il coinvolgimento dei rispettivi uffici studi e ricerche.
4. Si riscontra un utilizzo costante di saperi diffusi, non considerando sufficienti n le
informazioni disponibili presso lente che promuove il piano, n quelle disponibili
presso gli altri enti pubblici coinvolti nel processo.

In tutti i casi esaminati il punto di partenza del processo di pianificazione costituito dalla
redazione di uno o pi documenti sullo stato di fatto dellarea e sulle opportunit da
cogliere per il futuro. La documentazione prodotta per lanalisi spesso articolata in punti
di forza, debolezza, opportunit e pericoli.
Gli elementi specifici riguardano in particolare le modalit tecniche che hanno
caratterizzato la redazione dellindagine diagnostica, ovvero la redazione dello studio sullo
stato di fatto dellarea in questione e sulle sue prospettive di sviluppo in assenza di
interventi o con la prospettiva di interventi.
Come indicato dallo schema sopra esposto, gli enti locali hanno seguito tre modalit per la
redazione dellanalisi sullo stato di partenza dellarea:
redazione autonoma da parte del consulente, coadiuvato o meno da un comitato
scientifico ma in genere sempre supportato da una segreteria tecnica costituita per
loccasione presso il comune maggiore tra quelli che hanno promosso il piano. Si
tratta della soluzione pi efficiente in termini di tempo, ma anche quella meno
adatta a far condividere tra i soggetti interessati lo stato di salute di unarea;
redazione di diversi documenti sullo stato dellarea da parte dei gruppi di lavoro
attivati per il piano strategico o di gruppi tecnici gi in essere (Agenda 21, Bilancio
sociale, ecc.), con il coordinamento del consulente, della segreteria del piano. In
questi casi il consulente e leventuale comitato scientifico hanno svolto un lavoro di
sintesi e omogeneizzazione a posteriori. Il metodo ha il pregio di un ottimo
coinvolgimento dei soggetti pi vicini allente locale che promuove il piano, mentre
ha lo svantaggio di una discontinuit nella elaborazione dei documenti di analisi (sia
dal punto di vista dei contenuti sia da quello dello stile e della grafica dei testi) e una

72
possibile esclusione di centri di ricerche dalla partecipazione ai gruppi di lavoro del
piano;
redazione di specifiche sintesi di ricerche settoriali gi esistenti da parte dei
principali centri studi dellarea, sia di tipo pubblico che privato, con il
coordinamento e la sintesi da parte del consulente e del comitato scientifico. Questo
metodo offre sia unefficace partecipazione dei soggetti principali di unarea,
attraverso i rispettivi centri studi e ricerche, sia una analisi adeguata dal punto di
vista dei contenuti e dellesposizione finale. Lo svantaggio principale consiste nella
scarsa applicabilit del metodo, in quanto pu dare buoni risultati solo nelle citt
medio grandi dove in genere esistono, a monte del piano strategico, diversi studi
sullo stato di salute di unarea e numerosi documenti di proposta sui cambiamenti
settoriali o generali da attuare.

Lindagine ha permesso di analizzare la quasi totalit dei piani strategici in corso di


preparazione o di attuazione in Italia. Questo ampio panorama consente di affermare che la
corretta conduzione di una indagine diagnostica la prima chiave di successo di un
processo di pianificazione strategica applicato al territorio. Ci dipende:
dalle risorse impiegate (pi le risorse umane che quelle materiali);
dal rigore scientifico e dai metodi professionali impiegati, che possono essere
garanti in modo pi efficace dalla presenza di un comitato scientifico composto
anche da poche persone ma in grado di agire in modo indipendente dai soggetti
istituzionali che costituiscono la committenza del piano strategico e dai soggetti
operativi che hanno il compito di attuare la preparazione del piano (e che sono
spesso dipendenti in una forma o nellaltra dalla committenza istituzionale del
piano);
dalla redazione dal basso dellindagine, cio dal coinvolgimento nella indagine
diagnostica dei saperi tecnici e sociali gi presenti nella comunit locale e diffusi in
diverse fonti (centri di ricerca pubblici e privati, associazioni di categoria, ecc.);
dal tempo impiegato, che deve essere breve e definito a priori con scadenze
condivise da parte dei soggetti partecipanti;
dalla connessione pi o meno logica tra la fase di analisi diagnostica e la fase di
elaborazione delle proposte. Questultimo punto di particolare importanza perch
se viene meno tale legame viene meno anche la ragione stessa del piano.

Nei piani analizzati la costruzione della indagine diagnostica, oltre alle differenze sopra
riportate, si differenzia da un caso allaltro anche per i seguenti elementi di processo:

73
unitariet temporale della indagine diagnostica (grande maggioranza dei casi) o
produzione della stessa analisi diagnostica per fasi ricorrenti nel corso del processo
di piano;
produzione della analisi diagnostica come prodotto autonomo, inteso come
documento o documenti separati (maggioranza dei casi) o direttamente come parte
del documento di piano;
uso ristretto quantitativamente o ad ampio raggio del metodo delle interviste
personali a esponenti pubblici e privati della comunit locale. Nel primo caso (poche
interviste) il vantaggio lobbligo di svolgere una selezione a monte del piano
interviste, con un risparmio di tempi e di costi, a fronte di uno svantaggio costituito
dalla necessit di un maggiore uso di fonti documentali. Nel secondo caso vantaggio
e svantaggi sono invertiti rispetto al primo caso.
In sintesi, il processo del piano strategico (si veda la Figura 2.6.1) stato in genere
articolato in 3 componenti:
1) redazione partecipata e condivisa di una analisi diagnostica secondo il modello
SWOT;
2) stesura di varie bozze del piano strategico fino alla versione definitiva;
3) sottoscrizione da parte dei principali soggetti pubblici e privati dellarea di un
documento che sancisce ladesione alla visione proposta dal piano e limpegno a
realizzare quanto previsto, ognuno per la propria parte.

Figura 2.6.1
Sequenza tipica delle 3 componenti principali del processo di pianificazione strategica
di una citt italiana, e prodotti del processo

74
Analisi diagnostica Piano strategico di Patto dello
area urbana sviluppo
- Visione dellarea in - Richiamo a visione,
- Stato di fatto del-
ottica decennale o strategie, obiettivi e
larea
superiore azioni del piano
- Prospettive di svi-
- Griglia delle opzioni di - Sottoscrizione da
luppo con e senza
sviluppo: linee stra- parte dei soggetti
piano strategico
tegiche; obiettivi; azioni pubblici e privati
(materiali e immateriali)

Verso il piano Il piano Il Patto


Uno o pi documenti Uno o pi documenti Un breve docu-
sullo stato di fatto (anche multimediali): mento, generalmen-
dellarea, con le op- sintesi dello stato di te sottoscritto in una
zioni possibili fatto e presentazione manifestazione pub-
delle scelte blica

Gruppi di lavoro
Condivisione diagnostica e formulazione linee strategiche articolate in obiettivi e azioni

75
Sembra possibile che tale sequenza, riconoscibile anche in diversi piani strategici prodotti
allestero (Barcellona, Bilbao, ecc.), rappresenti ladattamento alle problematiche urbane di
un modello di pianificazione strategica messo a punto in campo aziendale (lHarvard Policy
Model). In tale modello vi sono, al variare delle problematiche affrontate, degli elementi
costanti tra i quali:
1. in una prima fase, la identificazione e lanalisi del periodo o della situazione
problematica per lazienda in questione;
2. in una seconda fase la identificazione delle alternative possibili con i rispettivi costi e
vantaggi (compresi i costi della mancata attuazione di ogni particolare scelta
identificata), con le procedure da seguire passo dopo passo, con lattribuzione ai
diversi componenti aziendali delle nuove mansioni richieste e con i tempi di ogni
singola fase.

Di fatto, ci che del modello pu essere di interesse diretto per gli enti locali che stanno
valutando le potenzialit della pianificazione strategica per il loro territorio che in quasi
tutte le citt italiane, in cui stato preparato un piano strategico, lanalisi diagnostica
stata svolta in una fase iniziale, che ha avuto un inizio e un termine precisi. Ci significa
che, in generale, sembrerebbe sconsigliabile lavvio di una indagine sullo stato di fatto di
unarea urbana senza avere ben chiaro quali siano le finalit di pianificazione da
raggiungere e quali limiti temporali e di budget lo studio debba rispettare, per non correre il
rischio di svolgere delle attivit di indagine fini a s stesse.
In generale, il prodotto fisico chiamato piano strategico (cio al di l del processo di
costruzione di relazioni tra soggetti di ambiti differenti, che pu essere anche considerato
come il prodotto principale) un testo che presenta, anche con lausilio di grafici, di carte e
di schemi:
- quali azioni (cio progetti di tipo edilizio-territoriale o progetti di tipo non
materiale) si ritiene importante attuare nellarco di un decennio;
- come queste azioni servono a raggiungere determinati obiettivi;
- come questi obiettivi si articolano in linee strategiche;
- e come, infine, le linee strategiche servono a rendere concreta la visione del piano.

Il testo contiene in linea di massima le seguenti componenti:


- Linee strategiche (circa 5-10)
- Obiettivi (circa 10-20)
- Azioni (circa 50-80).

76
Larticolazione del piano si stabilizzata in un formato che prevede, per ogni linea
strategica individuata, una serie di elementi come indicato nel seguente schema:

Obiettivo n.1 Azione n.1


Linea strategica n.1
Esempio di tema: Integrare larea
Azione n.2
della citt XYZ nella rete nazionale
Obiettivo n.2
e internazionale dei trasporti
Azione n.3

Obiettivo n.3
Azione n.4

Azione n.5

Nella parte che segue, si riportano, a titolo di prima indicazione (rimandando per
approfondimenti alle presentazioni di ogni singolo piano strategico contenute nel CD),
alcune caratteristiche riguardanti la connessione tra lindagine diagnostica e le altre
componenti del piano strategico nelle citt capoluogo di regione. Ci si sofferma anche sul
caso del piano strategico dellAssociazione dei Comuni del Copparese per mettere in
evidenza che anche in piani strategici di soggetti territoriali di piccola dimensione lanalisi
diagnostica pu produrre delle scelte concrete gi nel corso di elaborazione del piano.
Torino
Metodologie e strumenti di supporto
In parallelo alla stesura definitiva del documento Il Piano, si avvia la messa a punto di
altri strumenti di comunicazione tra cui un video di circa 15 minuti, un inserto speciale del
notiziario del Comune di Torino Informa citt, il sito internet del piano, una mostra
pubblica.
La nomina ottenuta a Seul nel giugno del 1999 come sede delle Olimpiadi invernali 2006
non pu essere presentata come un frutto del piano strategico, che in quel periodo era gi
definito in bozza ma non ancora approvato. indubbio, tuttavia, che la preparazione del
piano abbia costituito una ottima palestra per allenare i vari soggetti pubblici e privati della
citt a lavorare insieme, a fare squadra su obiettivi comuni.
Firenze
Metodologie e strumenti di supporto
Nellambito della fase di discussione interna agli organi deliberativi delle varie componenti
del Comitato del piano, anche il Consiglio comunale di Firenze tramite le sue Commissioni
Consiliari, ha discusso e approvato il lavoro svolto nelle diverse fasi. Inoltre, le proposte del

77
piano sono state discusse e approvate dagli altri Consigli dei Comuni dellarea fiorentina e
dai rispettivi consigli di quartiere.
Il Comune di Firenze ha sempre condotto campagne di informazione per diffondere il
progetto e coinvolgere la cittadinanza con incontri, dibattiti, trasmissioni radio e interventi
televisivi dei rappresentanti dellUfficio del piano. Da questo punto di vista esso ha saputo
coniugare i mezzi stampa con i mezzi televisivi e radiofonici: il Comune di Firenze (ente
promotore) attraverso i suoi Assessorati si fatto carico anche dellopera di comunicazione
e divulgazione attraverso iniziative su internet (ad es. il sito www.comune.fi.it/progettarefirenze),
una rubrica radiofonica su Radio Lady (radio locale), la partecipazione a trasmissioni
televisive.
Tuttavia, lo strumento di supporto pi importante stata la Mostra-convegno
internazionale svoltasi dal 12 al 29 febbraio 2003 Le Citt cuore dEuropa. Nuove
esperienze di pianificazione strategica e di edilizia sociale per la rigenerazione urbana,
che ha visto il coinvolgimento di referenti internazionali e nazionali della pianificazione
strategica, referenti del mondo universitario, sindaci e giornalisti italiani, per la quale il
comune ha stanziato circa 300 mila euro.
Genova
Metodologie e strumenti di supporto
Lesperienza genovese non si caratterizza per luso di particolari metodologie innovative e
luso di strumenti applicabili ad altri casi.
Gli apporti pi significativi in termini metodologici sono il riferimento al piano integrato
degli interventi, che permette di identificare le interrelazioni tra una variet di iniziative
pubbliche e private di diversa natura, dimensione e tempi di attuazione, e tra lo stretto
legame con la pianificazione urbanistica comunale e luso di eventi esterni come parte della
strategia di piano. Un approccio del genere implica un efficiente funzionamento della
macchina amministrativa e tecnica comunale.
Per quanto riguarda invece luso di strumenti di promozione dellimmagine di Genova, e
anche della messa in risalto dei suoi problemi e della volont di risolverli, essi sono stati in
larga parte superati dalla copertura mediatica data a livello nazionale ed internazionale
dagli avvenimenti connessi al G8.
Si calcola che nel 2001 siano apparsi su questo evento (e su Genova) almeno 20.000 articoli
di quotidiani e riviste specializzate di tutto il mondo, oltre a moltissimi servizi televisivi e
radiofonici. Il solo sito sul G8 del Comune di Genova stato mediamente visitato 150.000
volte al giorno, con punte di 300.000 nel mese di luglio. I tentativi di comunicazione fatti a
livello locale attraverso la televisione ed altri media appaiono invece (e vengono anche
considerati) poco rilevanti ed efficaci.

78
Perugia
Metodologie e strumenti di supporto
Il Comune di Perugia ha approvato nel giugno del 2002 il nuovo piano Regolatore Generale
che ridisegna la citt in unottica compiutamente europea. Tra i suoi principi generali vi il
riuso delle aree dismesse che si pone come principio guida per la salvaguardia del territorio
e per la definizione dei limiti allespansione urbana. Nella definizione di questo principio
lanalisi diagnostica, estesa al territorio di Perugia e di 6 comuni limitrofi, ha avuto un ruolo
fondamentale perch ha messo in evidenza la necessit, sentita sia dai soggetti pubblici sia
dai principali soggetti privati, di dare un impulso alla tutela degli spazi non ancora edificati
e della campagna in generale.
Tale principio stato fin da subito concretamente applicato in importanti opere di
riorganizzazione architettonica, urbanistica e viaria di essenziali aree della citt, tra cui
vanno senzaltro menzionate, il recupero di ampie parti del Centro storico, il Minimetr, la
creazione del polo unico ospedaliero Silvestrini a Sud di Perugia, che incider
direttamente e in profondit nella zona Nord-Est del suo centro storico.
Limpostazione di fondo del PRG stata alla base della elaborazione del piano strategico di
Perugia, che indica tra i suoi obiettivi la tutela e il recupero urbano-ambientale di ampio
raggio, attraverso ladeguamento dello sviluppo economico e urbanistico al principio di
fondo della tutela del suolo.
Venezia
Metodologie e strumenti di supporto
Nel corso del processo di pianificazione sono stati utilizzati in maniera massiccia i
tradizionali strumenti di comunicazione:
- 6 seminari tematici plenari;
- oltre 25 confronti tematici con soggetti interni allamministrazione comunale;
- 12 seminari di discussione con responsabili di centri studi;
- 6 confronti tematici con portatori di interessi economici e di categorie;
- oltre 50 confronti con portatori di interessi settoriali.

Inoltre, il 14 gennaio 2004, lUfficio del piano ha presentato ai promotori privilegiati del
piano il Progetto commissioni, i cui componenti, rappresentanti del sistema citt, stanno
lavorando su 8 linee strategiche che richiamano in modo diretto le linee strategiche e le
condizioni strutturali individuate dal piano, anche per individuare le politiche di bandiera,
nel senso di azioni promotrici di processo di sviluppo e di nuove professionalit.

79
Copparo (Ferrara)
Metodologie e strumenti di supporto
La metodologia seguita dai 6 Comuni comprende due elementi di particolare importanza:
1) redazione collegiale di un Documento quadro;
2) redazione di una analisi diagnostica del territorio oggetto del piano da parte dei
principali soggetti pubblici e privati coinvolti, in una fase temporale controllata e
ristretta, con una partecipazione libera ma selettiva rispetto agli interessi
rappresentati.

Il primo elemento costituito dalla discussione preliminare tra tutti gli interessati di un
Documento quadro, in tempi antecedenti lavvio ufficiale dei lavori di preparazione del
piano. Lo stesso Documento quadro stato il risultato di numerosi incontri sul tema della
pianificazione strategica avvenuti nel periodo febbraio 2002-gennaio 2003, su iniziativa
dellAssociazione dei Comuni di Copparo, Berra, Jolanda di Savoia, Tresigallo, Formignana,
Ro, a cui hanno partecipato diversi amministratori, dirigenti e funzionari dei comuni
interessati.
Dallinsieme di questi incontri emerso, tra laltro, che sulla scorta di numerosi esempi
europei, il modo migliore per affrontare la complessit del compito quello di rifarsi ad una
metodologia di pianificazione partecipata e condivisa, fin dalla sua idea iniziale, tra tutti i
soggetti rilevanti dellarea.
Il secondo elemento di particolare importanza costituito dalla metodologia seguita per la
messa a punto dellanalisi diagnostica. Il lavoro svolto per la preparazione del Documento
quadro ha permesso di rilevare la presenza di una fitta rete di soggetti pubblici e privati
che erano in grado di svolgere in prima persona lanalisi dei punti di forza e di debolezza dei
comuni interessati e anche di tradurre tale analisi in un documento scritto. Il Comitato
Scientifico ha svolto quindi un ruolo di consulenza e coordinamento, mentre la redazione
della indagine diagnostica stata il frutto di un lavoro di base tanto collettivo quanto
complesso e raro.
A fronte di una redazione a tratti discontinua dal punto di vista letterario, si acquisito il
grande vantaggio di un coinvolgimento diretto e profondo di molti dei principali soggetti
pubblici e privati dei 6 comuni. Questo elemento una importante garanzia per le fasi
successive del piano, in particolare per la costituzione di un soggetto attuatore ben radicato
nella realt locale e con la forza sufficiente per realizzare quanto il piano prevede.
Tuttavia, da segnalare che questo tipo di metodologia probabilmente pi fruttuosa in
quei luoghi in cui esiste una pregressa e consolidata esperienza di partecipazione e
convergenza istituzionale. Allorquando, invece, si fa direttamente capo al piano strategico

80
per costruire le basi per una partecipazione e convergenza territoriale, conviene valutare
con attenzione quali azioni richiede il contesto per la sua applicazione.
Gi nel corso della elaborazione dellindagine diagnostica si cercato di fare emergere
lidentit territoriale del luogo, come punto di partenza per dare valore al capitale
intangibile (competenze, creativit, mentalit), al capitale strutturale (innovazione
tecnologica, ricerca, organizzazione aziendale) e al capitale relazionale (reputazione
affidabilit, immagine, marketing).
Tra gli strumenti di supporto agli otto Gruppi di lavoro, a partire dal maggio 2003 sono
stati avviati alcuni laboratori di sperimentazione della progettualit territoriale:
- La fabbrica creativa: costruire un legame tra fabbrica e territorio attraverso la
creativit artistica;
- sottoscrizione su tutto il territorio per lacquisto di una Risonanza Magnetica
Articolare per lOspedale del territorio;
- convegno Ambiente ed Energia: soluzioni locali per problemi globali;
- settimana dedicata ad Anglat, in occasione dellanno europeo delle persone con
disabilit.

Nellambito del laboratorio di sperimentazione La fabbrica creativa, stato avviato il


laboratorio delle arti applicate Le vasaie del Po per il quale sono state realizzate alcune
opere esposte presso il comune di Jolanda di Savoia.

2.7 Le fasi di definizione dellagenda per la formazione del piano e per la


sua attuazione

Osservando i documenti originali e di prima mano raccolti sul campo, la definizione


dellagenda per la formazione dei piani strategici delle 16 citt esaminate riconducibile ad
uno schema tipo riassumibile nelle seguenti 6 fasi :
1. Organizzazione per il processo di pianificazione.
2. Atto di inizio delliter processuale.
3. Analisi territoriale.
4. Partecipazione alla definizione delle azioni.
5. Atto di conclusione delliter processuale.
6. Organizzazione per lattuazione del piano.

In riferimento alle citt che hanno portato a termine il processo (Copparo, Firenze, Genova,
La Spezia, Nord Milano, Perugia, Pesaro, Piacenza, Torino, Trento, Varese, Venezia,
Verona) bisogna osservare che La Spezia, Varese e Venezia hanno terminato una prima

81
grande fase di lavoro allinterno della quale possiamo riscontrare le 6 fasi sopra indicate,
ma hanno poi ripreso i lavori di definizione del prodotto. Nello specifico, ciascuna delle 6
fasi indicate stata gestita in ragione delle necessit, strumenti, professionalit e obiettivi
presenti nei territori di riferimento, ma comunque possibile, dallanalisi dei documenti,
restituire un quadro riassuntivo utilizzando il precedente schema.
1. Organizzazione per il processo di pianificazione.
Nei casi analizzati, lorganizzazione quasi sempre costituita da una struttura interna del
comune promotore e da una struttura esterna di esperti, nella maggior parte dei casi di
docenti universitari, a cui il comune si appoggia. Sostanzialmente si tratta di un Ufficio del
piano strategico, un Comitato tecnico scientifico e una Segreteria tecnica.
2. Atto di inizio delliter processuale.
In 9 casi (Copparo, Firenze, Genova, La Spezia, Perugia, Piacenza, Sesto San Giovanni,
Torino, Trento) latto dinizio consistito in un Forum dello Sviluppo a cui hanno
partecipato i principali soggetti pubblici e privati operanti nellambito del territorio di
riferimento a cui i promotori hanno illustrato il processo di pianificazione strategica e
chiesto loro di partecipare.
In altre 6 citt (Cuneo, Pesaro, Roma, Varese, Vercelli, Venezia) si invece seguito un
percorso di graduale avvicinamento alla fase iniziale vera e propria costituita dalla indagine
diagnostica, attraverso una serie di incontri pubblici per diffondere la metodologia della
pianificazione strategica e coinvolgere i soggetti rappresentativi nel processo di
pianificazione. Le metodologie utilizzate sono diverse, ma, in generale, si trattato di
seminari, convegni, workshop, conferenze.
A Verona si dato il via al percorso attraverso un incontro di presentazione del processo di
pianificazione con la citt e le istituzioni.
3. Analisi territoriale.
I metodi di analisi territoriale hanno utilizzato, nella maggior parte dei casi, lanalisi swot,
acronimo di strenght (forza), weakness (debolezza), opportunities (opportunit), threates
(minacce), attraverso cui possibile analizzare i punti di forza, i punti di debolezza, le
opportunit e le criticit presenti nel territorio, modulando lindagine dalla microscala fino
alla macroscala.
4. Partecipazione alla definizione delle azioni.
Nei casi in cui si giunti a questa fase (tutti tranne Cuneo, Vercelli e Roma), il
coinvolgimento degli attori nella definizione delle azioni avvenuto attraverso gruppi di
lavoro tematici diversamente denominati: nel caso di La Spezia erano i fori di discussione,
per il Nord Milano erano tavoli di coprogettazione, a Trento stata usata la terminologia
tavoli di approfondimento tematico. Allinterno dei gruppi di lavoro tematici si sono

82
costruite le azioni del piano individuando il titolo, i soggetti di riferimento, i finanziamenti,
i tempi e le opportunit di realizzazione, gli strumenti ed i costi di comunicazione.
5. Atto di conclusione delliter processuale.
Le citt che sono giunte a questa fase, come gi indicato in precedenza, si possono
distinguere in:
1. Casi di citt che hanno avuto il piano strategico approvato dal Consiglio comunale e
sottoscritto dai soggetti partecipanti al processo di pianificazione. Rientrano in
questa casistica: Torino - febbraio 2000, Firenze - dicembre 2002, Trento - ottobre
2003, Perugia - aprile 2004, Piacenza - gennaio 2002, Copparo - marzo 2004.
2. Casi di citt in cui il piano stato approvato dal Consiglio comunale, senza alcuna
sottoscrizione da parte dei soggetti partecipanti al processo. Si tratta di un solo caso:
Pesaro - luglio 2001.
3. Casi di citt che hanno avuto il piano sottoscritto dai partecipanti al processo di
pianificazione, senza una votazione formale da parte del Consiglio comunale. Si
tratta di:
- citt capoluogo di provincia: Verona, sottoscritto dal Comune di Verona e da
soggetti rappresentanti interessi pubblici ovvero generali, nel febbraio 2004;
- comuni: Sesto San Giovanni, sottoscritto dai Sindaci dei comuni partecipanti
nel marzo 2001.

In questo gruppo i casi di La Spezia, Varese e Venezia debbono essere considerati a parte
perch hanno riavviato il proprio processo di pianificazione.
6. Organizzazione per lattuazione del piano.
Per quanto riguarda la forma organizzativa strutturata per dare attuazione al piano
possibile distinguere in due grandi famiglie:
le associazioni (le citt che hanno costituto o prevedono di costruire unassociazione
sono: Torino, Associazione Torino Internazionale, Firenze, Firenze 2010
Associazione per il piano strategico dellArea Metropolitana Fiorentina, Verona,
costituenda Associazione per il piano strategico, Copparo, in cui prevista
lAssociazione dei Comuni del Copparese per l'attivazione e il monitoraggio del
piano strategico, Varese, Associazione Varese Europea);
gli organismi, le agenzie, i comitati, gli uffici dedicati (Venezia, prevista la
costituzione di una Agenzia del piano strategico come naturale evoluzione
dellUfficio del piano; Nord Milano: Comitato intercomunale per la realizzazione
delle azioni previste dal piano strategico; Perugia: prevista la costituzione di un
Organismo pubblico privato per il monitoraggio e lattuazione del piano strategico

83
e per il suo aggiornamento periodico; Piacenza: lattuazione del piano affidata ai
gruppi di progetto per singoli temi, mentre la verifica dello stato di avanzamento
dei progetti e di valutazione degli impatti sul sistema locale in termini economici,
sociali e territoriali, affidata ad un nucleo di monitoraggio e valutazione, che
utilizza tutte le informazioni disponibili presso gli enti coinvolti e gli uffici studi
esistenti o in fase di costituzione; Pesaro: Agenzia di Coordinamento.

Tra le Agenzie di coordinamento meritano di essere segnalati gli Urban Center. Dallesame
della documentazione originale e di prima mano reperita sul campo, emerge che in diverse
delle citt che hanno promosso un piano strategico (ad esempio: Firenze, Perugia, Pesaro,
Torino, Trento, Venezia) sono stati realizzati o sono previsti degli Urban Center. Lidea
degli Urban Center arriva dallestero, da alcune citt in cui la politica pubblica locale
condotta in modo attivo per quanto riguarda lo sviluppo urbanistico, citt in cui lente
locale, tra laltro, impegnato direttamente nella competizione per attrarre investitori esteri
ed usa il piano urbanistico in modo flessibile a questo scopo. In citt di classe mondiale
quali Parigi e Londra, ma anche in alcune citt europee di livello inferiore, lufficio del
Assessore dispone di un Urban Center, un luogo attrezzato per fare da vetrina dello
sviluppo previsto per la citt.
Nei casi migliori un Urban Center una struttura del comune che ha il compito di
presentare a un pubblico interno ed esterno tre aspetti di una citt: 1. il suo passato,
espresso sotto forma di eredit architettonica, monumentale e infrastrutturale; 2. lo stato
attuale dello sviluppo urbano, con i suoi punti di forza e di debolezza ma anche con le sue
opportunit di sviluppo; 3. le prospettive per il futuro prossimo, attraverso i principali
progetti pubblici e privati in corso di realizzazione o sul punto di partire. Ma la principale
funzione di un Urban Center di essere un soggetto attivatore di incontri tra le diverse parti
sociali ed economiche interessate dalle varie opzioni di sviluppo al fine di facilitare la
definizione di accordi per la formulazione di un particolare progetto di trasformazione.
Per quanto riguarda le citt italiane che hanno in corso lo studio o lattuazione di un piano
strategico urbano, gli Urban Center sono in genere concepiti come luoghi per fare
comunicazione verso il grande pubblico, per il coordinamento di attivit culturali connesse
al piano e, solo in qualche caso, per il coordinamento del piano stesso. Vediamo, con
qualche dettaglio, i casi pi interessanti.
Nel caso dellUrban Center di Pesaro, si tratta di una struttura costituita nel 1999 dal
comune per la costruzione della visione condivisa e partecipata sulle strategie della citt.
LUrban Center di Pesaro ha svolto il compito di promuovere la discussione pubblica tra i
diversi attori locali (associazioni, mondo imprenditoriale, singoli personaggi ed esperti) per

84
definire le proposte per il futuro della citt e si rivelato il principale soggetto propulsivo
del piano strategico della citt, di cui ora cura lattuazione. A Pesaro lUrban Center ha
anche sviluppato un confronto sulle possibili modalit di relazione e integrazione tra il
percorso di pianificazione strategica, Agenda 21 locale e altri strumenti di programmazione
come il bilancio sociale e ambientale.
A Torino il piano strategico approvato nel febbraio 2000 prevedeva, in modo innovativo per
quegli anni, la realizzazione di un Urban Center come luogo per raccontare e rendere
comprensibili agli utenti i progetti per la citt ed il territorio. LUrban Center di Torino
stato effettivamente realizzato, ma fino alla met del 2004 non ha avuto un ruolo di primo
piano per la sua localizzazione defilata e per scarsezza di risorse. Recentemente le sue
funzioni sono state molto rafforzate con la sua localizzazione allinterno di una struttura
avveniristica denominata Atrium, edificata ex-novo (con un forte contributo di sponsor
privati) in una piazza centrale della citt. La struttura Atrium risulta articolata in due
padiglioni. Il primo padiglione attualmente dedicato alla funzione di vetrina di Torino
2006, dove il grande evento dei Giochi Olimpici del febbraio 2006 stato utilizzato come
richiamo per una fitta serie di eventi preparatori che hanno coinvolto tutta larea
metropolitana e diversi comuni delle vallate alpine della provincia di Torino. Il secondo
padiglione svolge la funzione di vetrina del piano strategico Torino Internazionale ed
utilizzato sia per ospitare dibattiti ed eventi connessi alle diverse azioni presenti nel piano,
sia per promuovere iniziative culturali, sociali ed economiche che potrebbero poi dare luogo
a nuove azioni da inserire nel piano strategico.
A Firenze in corso la realizzazione di un Urban Center per il quale previsto il ruolo di
coordinamento del piano strategico della citt, di valutazione degli interventi, luogo di
discussione pubblica, di esposizione dei progetti e delle attivit e luogo di confronto con
altre esperienze.
Anche il piano strategico di Venezia prevede un Urban Center. Il comune ha lanciato nel
2004 un bando per la sua progettazione e il suo allestimento fisico. Il progetto stato
completato e la realizzazione dellUrban Center di Venezia in corso. Le iniziative previste
dovrebbero gi iniziare nel corso del 2005 e riguarderanno, come nel caso di Torino, sia
laggiornamento delle azioni gi individuate dal piano strategico, sia nuove azioni da
considerare per un futuro inserimento nel piano.
A Trento da tempo iniziata limplementazione del piano ma non ancora stata realizzata
alcuna struttura specifica. Una volta realizzato, lUrban Center della citt di Trento avr il
compito di mantenere aperti i circuiti partecipativi e concertativi necessari per la
manutenzione del piano strategico di Trento, cio per il suo aggiornamento periodico. La

85
principale funzione assegnata quella di evitare che il piano, come unicum progettuale
coerente, venga parcellizzato in una sommatoria di azioni.
Con le moderne tecnologie in grado di rappresentare la realt virtuale si potrebbe fare
molto di pi che presentare plastici della citt in dimensioni sempre pi grandi. In questo
senso le potenzialit degli Urban Center sono ancora tutte da esplorare. Resta il fatto che
ogni Urban Center, per quanto sofisticato dal punto di vista multimediale, rimane la vetrina
della politica urbanistica della citt e pu essere efficace nella misura in cui la citt in
questione dispone di una politica da presentare al suo pubblico interno (residenti) ed
esterno (investitori e visitatori). LUrban Center non pu svolgere una funzione di
comunicazione efficace (non solo dal comune ai cittadini ma anche viceversa) se non
inserito in modo organico e funzionale come uno strumento promozionale della politica
urbana che la citt in questione vuole perseguire al suo interno e verso lesterno. Meglio
ancora se lUrban Center viene visto come uno strumento di promozione territoriale a
servizio di unarea vasta tanto quanto larea di competenza del piano strategico urbano,
ovvero unarea che include anche (laddove presenti) i comuni minori aderenti al processo
avviato dal piano strategico urbano.

86
Figura 2.7.1
Schema di una sequenza tipica di preparazione di un piano strategico promosso da un
ente locale

FASI SOGGETTI

FASE 1 Presa di coscienza: larea interessata non pu Il Comune maggiore


essere rivitalizzata solo con iniziative pubbliche. Necessit dellarea, da solo o con
di una visione di insieme, integrazione con il resto del altri enti locali, decisori
territorio, progetti di medio-lungo respiro, convergenza privati, e il supporto
pubblico/pubblico e pubblico/privato. dellopinione pubblica.

FASE 2 Assunzione di una metodologia di pianificazione Organismo ad hoc


strategica di tipo partecipato e condiviso. Svolgimento di (pubblico-privato) per
una indagine diagnostica sui punti di forza e debolezza la promozione del pia-
(presente) e opportunit e pericoli (futuro). no: Forum dello Svi-
Prima bozza del piano: visione e linee strategiche. luppo. Esperti locali e
referenti tecnici ester-
ni: Comitato Tecnico-
Scientifico.

FASE 3 Partecipazione organizzata di rappresentanti di Comitato Tecnico-


interessi pubblici e privati in gruppi di lavoro. Scientifico
Esame risultati analisi SWOT e prima bozza del piano. Rappresentanti della
Raccolta e selezione obiettivi e azioni puntuali (singoli societ civile dellarea
progetti).

FASE 4 Stesura del testo del piano strategico. Esame del Comitato Tecnico-
piano da parte dei membri del Forum dello Sviluppo. Scientifico.
Approvazione del piano da parte di ogni partecipante al Forum dello Sviluppo.
Forum secondo le sue procedure.

FASE 5 Presentazione pubblica del piano. Firma del Patto Istituzioni pubbliche,
dello Sviluppo collegato al piano. enti e aziende, opinione
pubblica. Forum dello
Sviluppo. Costituzione
della Associazione per
lattuazione del piano.

87
2.8 I contenuti: assi strategici, obiettivi, azioni

Osservando i documenti di riferimento dei 16 casi oggetto dellindagine, si giunge alla


conclusione che i piani strategici servono a fornire risposte operative ad una serie di
questioni chiave necessarie allo sviluppo dellarea interessata dal processo, gi identificate
nei loro contorni e per le quali, in alcuni casi, vi sono gi delle elaborazioni condivise tra
soggetti pubblici e privati portatori di interessi diversi.
Dallesame dei documenti emerge che gli assi su cui si vuole agire, gli obiettivi che si
vogliono raggiungere e le azioni necessarie al raggiungimento di ogni obiettivo, sono fra
loro legate dalla visione di riferimento e per questo variano da una citt allaltra.
Il periodo di tempo previsto per il conseguimento della visione , in quasi tutti i casi,
attorno ad una decina di anni. Questo periodo generalmente considerato verosimile per il
raggiungimento della maggior parte degli obiettivi e conseguentemente per la realizzazione
delle azioni del piano, sia materiali, quali grandi infrastrutture, importanti funzioni di
servizio, programmi di riqualificazione urbana, che immateriali come la riscoperta della
identit locale, lincentivazione di programmi culturali e di formazione, la valorizzazione
della partecipazione e lintegrazione degli immigrati.
Alcuni casi (ad esempio Copparo chiuso nel 2004 e con un obiettivo temporale al 2009)
hanno effettivamente durata pi breve di un decennio. Altri piani ancora, proponendosi di
raggiungere obiettivi di maggior ampiezza e articolazione, in particolar modo per quello che
riguarda lintegrazione tra infra-territoriale e inter-istituzionale, hanno prevista una durata
temporale fra i 15 ed i 20 anni, ad esempio Pesaro, Vercelli, Verona.
Da rilevare che per quanto riguarda il piano strategico di Varese non stato possibile
individuare alcun orizzonte temporale di riferimento per lattuazione degli obiettivi.
Non tutti i piani sono costituiti da tre parti principali (assi strategici, obiettivi e azioni).
Infatti raro, ma non impossibile, trovare articolazioni pi elaborate di quelle appena
esposte. Ad esempio nel caso di Varese, sono presenti macrotemi e temi che seguono la
visione e precedono le linee strategiche; nel caso di Venezia, invece si introducono le
condizioni strutturali che seguono la visione e precedono le linee strategiche, le strategie
che seguono le linee strategiche e precedono le azioni, e le politiche che seguono le strategie
e precedono le azioni.
Dal punto di vista qualitativo, gli assi strategici, gli obiettivi e le azioni in cui i piani
strategici sono strutturati, rendono possibile raggruppare le citt in tre categorie:
1. citt che definiscono, organizzano e pianificano il loro sviluppo riscoprendo le loro
origini (Firenze, Trento, La Spezia, Copparo);

88
2. citt che definiscono, organizzano e pianificano il loro sviluppo guardando al futuro
(Torino, Venezia, Pesaro, Sesto San Giovanni);
3. citt che definiscono, organizzano e pianificano il loro sviluppo, lavorando sulla
razionalizzazione delle loro risorse cercando di affinare, strada facendo, la loro
visione del futuro (Roma, Genova, Perugia, Piacenza, Varese e Verona).

I piani di Cuneo e Vercelli non risultano ancora completati. Dalla documentazione fin qui
prodotta i rispettivi piani sembrano essere impostati secondo le categorie 2 e 3 sopra
indicate.
Dallanalisi dei casi considerati, si desume che ogni citt ha ricavato i propri assi strategici,
obiettivi e azioni dai seguenti elementi su cui si concentrano sia i punti di forza, sia le
criticit del territorio di riferimento:
1. la popolazione;
2. lurbanistica, le infrastrutture, laccessibilit, lofferta insediativa (compreso il
mercato immobiliare);
3. il patrimonio culturale, storico e artistico;
4. la formazione e la cultura;
5. lambiente;
6. leconomia, le imprese, la competitivit e lattrattivit territoriale;
7. le forme di governo, la fiscalit locale, linternazionalizzazione;
8. il turismo, il sistema dellaccoglienza ed il tempo libero;
9. lassistenza sociale, lassociazionismo, la cittadinanza, la qualit della vita e la
sicurezza.

Attorno a questi 9 punti sono stati costruiti gli assi strategici dei piani presi in esame.
Verona, per il momento lunico dei 16 casi, ad avere un asse strategico dedicato
interamente ai giovani, mentre Copparo ha una azione riguardante listituzione del
Consiglio dei giovani.
Gli obiettivi comuni a tutti i piani sono:
1. Rafforzamento della presenza della popolazione nel territorio.
2. Valorizzazione delle identit culturali.
3. Sviluppo di processi di internazionalizzazione e di innovazione del contesto locale.
4. Ricondizionamento dei modi di vivere in funzione dei mutati scenari economico-
industriali.

89
5. Revisione e/o aggiornamento degli strumenti urbanistici su obiettivi condivisi
(tutela del territorio e dellambiente in generale con azioni mirate al riuso abitativo o
imprenditoriale delle aree dismesse).
6. Miglioramento della accessibilit-attrattivit.
7. Miglioramento della qualit della vita.
8. Promozione dei settori di eccellenza e delle iniziative di carattere strategico per
larea attraverso il sostegno alle iniziative pubbliche, private e miste.
9. Razionalizzazione delle risorse pubbliche disponibili e della gestione di servizi
pubblici comuni (trasporti, rifiuti, gas, acqua, ecc.).

Dallanalisi dei piani strategici considerati emerge che le principali metodologie per la
definizione partecipata e condivisa delle azioni attraverso il coinvolgimento dei principali
soggetti pubblici e privati, sono stanzialmente tre:
1. gruppi di lavoro;
2. fori di discussione;
3. tavoli di approfondimento tematico.

I casi in cui tali metodologie non sono state usate sono 4 ed esattamente:
1. Venezia: il piano di Venezia ha fatto proprie le istanze emerse sulla base di un
percorso di analisi territoriale pi che decennale, da cui i soggetti incaricati della
pianificazione strategica, hanno determinato un ampio ventaglio di politiche e
azioni per il proprio processo di pianificazione.
2. Roma: il processo di pianificazione si interrotto.
3. Genova: il processo di pianificazione ha seguito un percorso sui generis in
corrispondenza dei finanziamenti in funzione del G8 e di Genova Capitale europea
della Cultura 2004.
4. Vercelli e Cuneo: il processo di pianificazione stato solo recentemente (2004)
avviato e non si ancora arrivati alla definizione delle azioni.

Analizzando i documenti prodotti e le informazioni di prima mano, raccolte sul terreno


delle esperienze di pianificazione strategica esaminate e concluse, si sono potuti individuare
gli elementi di riferimento per la costruzione delle azioni.
Ogni azione dei piani esaminati ad eccezione di La Spezia e Verona, dove invece si
preferito solo descrivere lazione, stata costruita individuando:
- il titolo,
- i benefici attesi,

90
- i costi,
- i soggetti promotori,
- i tempi attesi di realizzazione.

Analizzando i singoli progetti dei piani strategici qui considerati, si deve rilevare che essi
insistono in pari misura sulle opportunit e criticit territoriali, e danno concretezza alle
possibilit di sviluppare il territorio nel modo pi equilibrato possibile.
Presentiamo una tabella che riassume il quadro quantitativo dei piani in atto dal punto di
vista delle visioni, assi, obiettivi, azioni.

Tabella 2.8.1
La pianificazione strategica in Italia - Un primo quadro quantitativo dei piani in atto

Citt Visione Assi Obiettivi Azioni


strategici
Copparo (FE) e comuni associati 1 6 26 100
Cuneo Non ancora indicati
Firenze 1 4 10 35
Genova 1 7 35 130
La Spezia 4 7 - 53
Perugia 1 7 27 100
Pesaro 1 6 27 76
Piacenza 1 11 39 35
Roma 8 - 39
Sesto San Giovanni (MI) 1 7 20 35
Torino 1 6 20 84
Trento 1 4 10 73
Varese 2 5 26 56
Venezia 1 7 34 Numero non
definito
Vercelli Non ancora indicati
Verona 1 4 12 32

Fonte: elaborazione su dati degli enti locali oggetto dellindagine (i documenti finali o in
preparazione dei 16 piani strategici)

La tabella presenta lo stato di fatto allottobre del 2004. Da notare che la griglia costituita
da assi strategici, obiettivi e azioni tipicamente molto mobile fino alla versione finale del
piano. Contrariamente a quello che si pu pensare, la tendenza generale nel corso della

91
elaborazione non verso laumento delle iniziative previste, bens verso la diminuzione. Se
vero che nelle prime fasi di costruzione del piano le diverse parti sociali coinvolte portano
nel giro di pochi mesi a un notevole aumento delle iniziative proposte, nelle fasi conclusive
la tendenza inversa perch entrano in gioco una serie di vagli critici da parte dei soggetti
tecnici (comitati scientifici, consulenti, funzionari) e dei soggetti politici che hanno la
responsabilit dellesito finale del processo. Lindagine ha potuto riscontrare in diversi casi
questo duplice andamento.
Si tratta di un segno molto positivo perch segnala che, in generale, la metodologia adottata
per la redazione dei piani strategici porta ad operare una selezione delle iniziative ammesse
a far parte del piano. Per citare solo qualche esempio: nel corso della preparazione del
piano di Torino il numero delle linee strategiche passa da 9 a 6 tra la prima e la seconda
tornata di consultazioni (cio tra dicembre 1998 e febbraio 1999); nel caso del piano di
Venezia tra la versione del documento di piano del dicembre 2003 e la versione finale
dellottobre 2004 il numero degli obiettivi diminuisce da 34 a 30 e le azioni passano dal
considerevole numero di 496 (il pi alto tra tutti i casi esaminati) a un numero che non
viene volutamente definito ma che si desume potr essere inferiore; nel caso del piano
dellAssociazione dei Comuni del Copparese il numero delle azioni previste passa da 144,
indicato nella bozza di piano del novembre 2003, a 100 come si desume dalla versione
finale del piano approvata nel marzo 2004. Andamenti analoghi si riscontrano anche in
quasi tutti gli altri piani strategici esaminati.

2.9 I progetti bandiera: le diverse soluzioni osservate

La lettura dei principali documenti prodotti dalle 16 citt che hanno avviato processi di
pianificazione strategica ha permesso di individuare come elemento quasi costante la
presenza di azioni o progetti cosiddetti bandiera. Si tratta delle proposte di intervento
operativo che esprimono le finalit del piano, ovvero che simboleggiano la visione che un
dato piano strategico intende realizzare.
Al termine azione bandiera va attribuito il significato di un progetto concreto (materiale o
immateriale non importa) in grado di simboleggiare la visione che il piano nel suo
complesso intende raggiungere. Da un punto di vista qualitativo le azioni bandiera sono
apparse tali quando sono state ritenute rilevanti sotto almeno uno dei seguenti aspetti:
1. Economia locale. Le azioni bandiera pi di altre sembrano generare benefici per
lintera citt o per lintero territorio di riferimento del piano nei casi in cui siano
coinvolti diversi comuni.
2. Valore intangibile. Con le azioni bandiera si mobilitano le forze locali pubbliche e
private facendo leva, tra il resto, su valori intangibili quali la comune volont di dare

92
un segnale forte delluscita da una spirale di declino economico e sociale attraverso
un progetto simbolico (un ponte, una infrastruttura, una sede istituzionale, un
grande evento e cos via). In questo modo le azioni bandiera partono da un sentire
comune e lo rafforzano nel corso del processo di preparazione e realizzazione.
3. Valore mediatico. Le azioni bandiera pi efficaci sono quelle che hanno una o pi
componenti di forte impatto mediatico, per cui molto pi frequente nei casi
esaminati che le azioni bandiera siano costituite da progetti di tipo materiale che
immateriale. Le azioni bandiera di conseguenza sembrano rispondere allesigenza di
essere trasmesse al grande pubblico dai mezzi di informazione di massa in modo da
poter alimentare le azioni di marketing territoriale che sono quasi sempre presenti
nei piani strategici.

Per ognuno dei casi esaminati in dettaglio nel CD allegato si presentano tutte le azioni
bandiera previste dal rispettivo piano strategico. In questa sede pi opportuno soffermarsi
su alcuni aspetti di interesse generale che lesame delle azioni bandiera suggerisce.
In generale le azioni bandiera indicate nei piani esaminati si riferiscono sia a progetti di
tipo materiale (ad esempio costruzione di edifici, strutture ed infrastrutture urbane), sia a
progetti di tipo immateriale, quali la formazione professionale, la valorizzazione di marchi
territoriali, e cos via. I progetti di tipo materiale sono di gran lunga i pi frequenti per le
ragioni appena richiamate. In tutti i casi (azioni materiali e immateriali) le azioni bandiera
riscontrate nei casi esaminati rispondono almeno in parte ai tre criteri sopra esposti.
Ma lindagine ha anche rilevato che le azioni bandiera non sempre sono presentate con un
diverso grado di articolazione rispetto alle azioni ordinarie. In questo senso occorre
osservare che in alcuni dei 16 casi esaminati non si trova alcuna indicazione esplicita o
indiretta di azioni bandiera. Anzitutto si devono escludere i 2 casi in cui la preparazione
del piano strategico non ha ancora portato ad un risultato finale (Cuneo e Vercelli) e il caso
di Roma, in cui si interrotto il processo di pianificazione strategica. In secondo luogo si
deve segnalare il caso di Venezia, in cui il documento finale volutamente non indica n le
specifiche azioni ordinarie n le azioni bandiera, per lasciare la flessibilit di una loro
definizione puntuale nel corso del processo di attuazione.
Allinterno dei rimanenti 12 casi si distinguono 5 piani strategici in cui non si indicano in
modo esplicito delle azioni bandiera con questa dizione: Firenze, Trento, Pesaro, Varese,
Sesto San Giovanni. Tuttavia, chiaro che questi 5 piani, come gli altri piani strategici
giunti alla fase di completamento e approvazione, ed ora in fase di attuazione, lasciano
intendere dalla loro lettura complessiva una gerarchia tra le concrete azioni previste. Pur se
assente la dizione azioni bandiera, chiaro che ad alcune tra le azioni previste si

93
attribuisce una importanza particolare. Ad esempio, nel caso di Firenze, lazione
concernente il Parco metropolitano dellarea fiorentina considerata dalla maggioranza
degli operatori pubblici e privati che hanno contribuito al piano strategico, come uno dei
risultati pi importanti del piano stesso. Nel caso di Pesaro sono individuati due progetti
magnete che hanno il compito di agire da traino per lo sviluppo delle relazioni sociali e del
benessere economico di tutta larea del piano. Lazione bandiera del piano di Trento pu
essere individuata nella riqualificazione dellarea industriale dismessa della Michelin. Si
tratta della singola azione che, se attuata, potr avere, tra tutte quelle previste, limpatto
maggiore sulla citt e sulla sua area circostante.
Le citt in cui i piani strategici indicano in modo esplicito delle azioni di bandiera sono le
seguenti sette: Torino, Genova, Perugia, La Spezia, Piacenza, Verona, Copparo. Dal punto di
vista quantitativo (si veda in dettaglio la documentazione allegata nel CD) questi sette piani
contengono un numero di azioni bandiera che vanno da un minimo di 10 (Torino) ad un
massimo di 27 (Piacenza). Per dare una idea pi precisa di che cosa si intenda per azioni
bandiera nella pratica dei piani strategici italiani, utile soffermarsi a titolo di esempio su
quanto previsto dai piani strategici di Torino e di Perugia, cio dal primo piano strategico
urbano approvato in Italia (Febbraio 2000) e dallultimo piano approvato (aprile 2004) tra
i 7 casi sopra menzionati.
Il piano di Torino ha indicato nel complesso 10 azioni bandiera costituite da un insieme di
progetti e programmi volti nel loro insieme a delineare la Torino post industriale. Da notare
che non figura, tra le azioni bandiera, lattuazione dei XX Giochi Olimpici Invernali (Torino
2006), in quanto questa iniziativa pi che una singola azione era stata intesa come un
potente motore per lattuazione dellintero piano strategico, come di fatto avvenuto.
Osservando le azioni bandiera del primo piano strategico italiano emergono in modo
evidente gli orientamenti che lo hanno ispirato e la sua visione di fare della citt di Torino
una metropoli europea. Solo 1 azione delle 10 previste riguarda progetti a carattere
prevalente di tipo edilizio-infrastrutturale (il potenziamento della rete ferroviaria e
dellaeroporto), mentre le rimanenti hanno per oggetto iniziative per il turismo, la ricerca,
la formazione, il commercio, la coesione sociale e il governo locale. Tra le poche azioni
bandiera che non risultano attuate vi era quella di realizzare nellarea torinese un
organismo per il governo metropolitano. Lidea di avere una forma di governo
metropolitano nasceva da esigenze reali di Torino e dei comuni limitrofi, presenti anche
nelle altre maggiori citt italiane, quali ad esempio un coordinamento delle politiche in
materia di urbanistica, trasporti, risorse idriche, rifiuti, fiscalit locale. Si trattava quindi di
un obiettivo molto innovativo ed evidentemente i tempi erano prematuri per porre una tale
questione, ma il lavoro svolto potrebbe rivelarsi prezioso in un prossimo futuro.

94
Nel caso di Perugia, il piano strategico ha introdotto un triplice livello gerarchico tra le 100
azioni previste: azioni normali (83), azioni bandiera (17) e azioni fondamentali (4
delle 17 azioni bandiera) che vengono anche definite come progetti trainanti dellintero
piano per la loro dimensione finanziaria, territoriale e culturale. Si tratta di azioni cos
rilevanti per larea di Perugia da costituire elementi cardine della visione proposta dal piano
e articolata nelle 7 linee strategiche individuate. Le quattro azioni fondamentali riguardano
la mobilit interna dellarea urbana e la riorganizzazione complessiva del polo sanitario di
Perugia.
Il piano di Genova indica 16 azioni bandiera che vertono in gran parte sulla riqualificazione
delle aree dismesse (ex industrie siderurgiche) e sulla riorganizzazione dellarea portuale
indicata come il motore economico della citt. Non mancano progetti di tipo immateriale
come lazione volta alla riorganizzazione della macchina comunale. La filosofia di fondo
che emerge dalla lettura di queste azioni bandiera un chiaro indirizzo del piano ad
orientare lo sviluppo del capoluogo ligure verso un ruolo nuovo in campo culturale facendo
leva sulla nomina a Capitale europea della cultura per il 2004.
Per quanto riguarda i rimanenti casi, si nota che il piano strategico di La Spezia indica 27
azioni bandiera, quello di Piacenza 25 e il piano di Verona 19. Nella citt di La Spezia la
maggior parte delle azioni riguarda la transizione verso una economia locale sempre meno
dipendente dalle attivit industriali tradizionali del porto e sempre pi orientata alle nuove
attivit industriali, commerciali e culturali che dovrebbero consentire la diversificazione
della base economica locale. A Piacenza le azioni bandiera presentano un particolare mix di
iniziative che vanno dal rafforzamento delle colture agricole di pregio, al sostegno delle
imprese della net-economy, allintegrazione dei lavoratori extra-comunitari, al sostegno del
commercio e del settore ricettivo. Il piano strategico di Verona sembra indicare attraverso
le sue 19 azioni bandiera la volont di sviluppare la citt per poli (da quello finanziario, a
quello turistico al settore della logistica), di integrare nel tessuto economico i neolaureati e
gli extra-comunitari, di favorire le imprese a conduzione giovanile, di sviluppare un sistema
di verde urbano come elemento unificatore delle varie parti cittadine.
Per quanto riguarda i comuni minori si nota, nel caso di Copparo, che la maggioranza delle
16 azioni bandiera sono volte ad offrire ragioni concrete ai giovani del luogo per radicarsi
nel territorio con nuove imprese economiche e con un livello maggiore di associazionismo
(politico, culturale e sportivo). Va ricordato infatti che tra le motivazioni iniziali per la
preparazione del piano strategico del Copparese vi era quella di contrastare la diminuzione
della popolazione e il suo progressivo invecchiamento attraverso progetti concreti e con
prospettive di medio e lungo termine.

95
In molti dei 16 piani strategici si indica quale azione bandiera la realizzazione dellAgenda
21. In qualche piano lAgenda 21 presentata come una intera linea strategica. Lattenzione
per lambiente urbano (articolato anche in tutela del paesaggio e del verde agricolo) appare
quindi come una componente esplicita di molti piani strategici.
In conclusione lindagine ha permesso di rilevare che in genere i piani strategici osservati si
limitano a presentare le azioni pi rilevanti definendole di volta in volta azioni di
bandiera, progetti magnete, progetti trainanti, azioni cardine, azioni fondamentali
e cos via. Nella grafica dei documenti lindividuazione di tali azioni facilitata da
particolari evidenziazioni tipografiche (grassetto, corsivo, presenza di asterischi, frecce,
ecc.). In molti casi le azioni pi rilevanti sono descritte con maggiore dettaglio rispetto alle
azioni ordinarie. In qualche caso, le principali azioni sono differenziate per tipo di
governance richiesta o in base ai tempi previsti per la loro attuazione.
Si ha limpressione che per quanto riguarda le caratteristiche del prodotto documentale
del piano strategico resti ancora molto lavoro da fare, soprattutto nella selezione delle
azioni bandiera e nella argomentazione logica che connette le azioni bandiera individuate e
la visione del rispettivo piano strategico. In primo luogo, le azioni ordinarie individuate
dai piani esaminati sono, in generale, dellordine di molte decine, se non un numero
superiore al centinaio. Si tratta, in generale, di un numero di azioni molto, forse troppo,
grande per essere il frutto di una selezione rigorosa, fatta a monte, tra azioni con valenza
strategica e azioni con valenza ordinaria.
In secondo luogo, non sempre avviene che lindicazione delle azioni bandiera sia
accompagnata da una descrizione dettagliata e da argomentazioni tali da mettere in luce
come le iniziative materiali e immateriali previste possano essere ritenute fondamentali, pi
delle azioni ordinarie, per la realizzazione della visione indicata per lintero piano
strategico. In terzo luogo, quando presente una sufficiente descrizione delle azioni
bandiera si notato che in alcuni casi manca comunque una adeguata esposizione di
quanto si prevede di fare (in termini di soggetti, risorse, modalit, tempi, connessioni con
altre azioni del piano) per lattuazione delle azioni stesse.
Infine, nei casi in cui i piani oggetto dellindagine sono in fase di attuazione da alcuni anni,
si pu osservare che non sempre alle azioni bandiera dedicato un focus particolare nel
lavoro di monitoraggio interno e soprattutto di rendicontazione verso lesterno (cio verso
la comunit locale e in generale lopinione pubblica) dei risultati positivi e degli eventuali
problemi riscontrati nel corso del processo di attuazione. Vi sono casi in cui alcune azioni
bandiera risultano impraticabili dopo alcuni anni dalla approvazione del piano, ma non
sempre il loro declassamento ad azioni ordinarie o semplicemente ad azioni non pi in
agenda argomentato nei periodici report di aggiornamento dei piani.

96
Diffondere anche le notizie sulle azioni non pi attive e le ragioni per le quali una azione
bandiera non pi tale potrebbe essere una buona occasione di crescita collettiva, oltre che
una buona pratica di gestione professionale di un piano strategico. Vale la pena di
ricordare, in proposito, che la pianificazione strategica urbana trae la sua forza dallessere
un progetto partecipato e condiviso anche (se non soprattutto) nel corso della sua
attuazione. Se la fase di gestione di un piano attuata senza lo spirito di partecipazione e
condivisione, che pure doveva essere in loco nella fase di preparazione del piano, si rischia
una gestione autoreferenziale da parte dellente locale, in ultima analisi una gestione debole
sotto il profilo politico e anche poco interessante sotto il profilo tecnico.
Una indicazione esplicita e quanto pi possibile completa e verificabile delle azioni
bandiera apporta un vantaggio evidente al piano strategico inteso come strumento di
pianificazione integrata, di tipo pubblico e privato e di area vasta. Infatti, la descrizione
dettagliata delle azioni bandiera di un piano strategico permette di verificare in concreto
come si intenderebbe tradurre la visione generale che il piano individua in realt. In
assenza di una indicazione delle azioni bandiera, o addirittura in assenza di qualsiasi
descrizione delle azioni concrete nelle quali si articola il piano, appare difficile se non
impossibile esercitare una corretta funzione di monitoraggio e valutazione di efficacia del
piano stesso. Il giudizio su un piano cos impostato dovrebbe essere fatto esclusivamente
sulla metodologia adottata per la sua preparazione, sulla correttezza delle procedure
seguite, sulla bont della visione, delle linee strategiche e degli obiettivi del piano.
In definitiva, la mancata indicazione esplicita delle azioni bandiera (o addirittura lassenza
di qualsiasi indicazione su quali azioni concrete, ordinarie o di bandiera, andrebbero
realizzate) rende il piano strategico uno strumento di pianificazione pi debole e forse
valido solo per i suoi indirizzi generali. Senza le azioni bandiera un piano risulta privo di
scelte fondamentali che sono semplicemente spostate in una fase temporale successiva, in
luoghi forse diversi da quelli in cui i soggetti istituzionali pubblici e i rappresentanti degli
interessi privati si sono incontrati per avviare il progetto del piano strategico. Anche la
metodologia di pianificazione ne risulterebbe impoverita, perch le scelte pi importanti
per una data area urbana verrebbero prese con metodi forse diversi da quelli del piano
strategico, che si basa sul confronto aperto tra i soggetti sociali, e sulla partecipazione e
condivisione fondate su una visione comune di sviluppo urbano.

97
2.10 Gli organismi istituiti per lo studio e per lattuazione del piano
strategico

Lanalisi della documentazione originale relativa ai 16 casi studio, restituisce un quadro


organizzativo piuttosto diversificato da parte degli enti locali promotori del processo per
costruire il piano strategico. La corretta definizione degli organismi coinvolti a vario titolo
nello studio e nellattuazione dello strumento di pianificazione richiede, necessariamente,
anche un richiamo alla fase precedente lavvio della preparazione di un piano, cio alla fase
in cui in una determinata citt o in un territorio comprendente pi comuni si costituisce
una committenza, in genere come insieme di soggetti pubblici e privati, e scaturisce la
decisione di fare un piano strategico.
Sembra quindi utile, in via preliminare, segnalare lesistenza nella realt della distinzione
delle tre fasi fondamentali che si possono identificare nel ciclo di vita di ogni piano
strategico:
1. Costituzione della committenza. In questa fase si aggregano i soggetti pubblici e privati
che hanno un interesse comune a commissionare il piano strategico dal punto di vista
politico e che hanno il potere di approvare il piano una volta completato.
2. Preparazione del piano. Si tratta della fase in cui gli organismi o le strutture che hanno
ricevuto uno specifico mandato da parte della committenza (i soggetti di cui al punto
precedente) svolgono le attivit tecniche necessarie alla produzione dei documenti del
piano attraverso le procedure partecipative messe a punto con lavallo della committenza.
3. Attuazione del piano. Si tratta della fase che si apre immediatamente dopo
lapprovazione del piano strategico da parte della committenza, lo stesso insieme di soggetti
pubblici e privati che ha dato lincarico iniziale, con le modifiche e integrazioni intercorse
nel periodo di preparazione del piano stesso.

Per quanto riguarda il primo punto (costituzione della committenza), come abbiamo gi
indicato in precedenza, liniziativa di avviare la preparazione di un piano strategico parte in
genere dal comune maggiore di una data area. Ma quasi sempre il comune maggiore cerca
fin dallinizio di coinvolgere attivamente altri enti locali, i pi importanti rappresentanti
degli interessi privati collettivi e i rappresentanti dellassociazionismo etico, culturale e
religioso (il terzo settore). In questo modo si cerca di fare commissionare il piano non dal
solo comune maggiore ma dallinsieme di tali soggetti, riuniti ad hoc in un apposito
organismo (denominato in genere il Forum dello sviluppo) oppure gi presenti in un
organismo trasversale avente le stesse caratteristiche di un Forum dello sviluppo e magari
anche una competenza territoriale pi ampia di quella del solo comune che ha iniziato il
processo.

98
Lanalisi sul campo e lesame della documentazione relativa ai 16 casi esaminati mettono in
luce che in almeno 8 casi lorganismo istituito per avviare il processo di pianificazione
strategica stato il Forum dello Sviluppo (o dizioni similari), cio un comitato di
rappresentanza dei maggiori soggetti e interessi pubblici e privati dellarea. Per quanto
riguarda le citt capoluogo di regione, ovvero le realt urbane pi complesse (Firenze,
Genova, Perugia, Torino, Trento), la scelta di costituire un Forum dello sviluppo stata
compiuta in quattro casi su cinque. Il Forum ha svolto il ruolo di committente del piano
strategico e di soggetto collettivo dotato del potere di approvare il piano stesso una volta
definito il documento finale. Tra le citt capoluogo di provincia il piano stato
commissionato da un Forum anche nei casi di La Spezia, Piacenza. Lo stesso avvenuto
formalmente anche nel piano del Copparese, anche se in questo caso il ruolo del Forum
stato pi sfumato, rispetto al ruolo forte svolto dallAssociazione dei Comuni.
Anche in alcuni dei casi rimanenti si deve comunque registrare il ruolo pi o meno
importante di un organismo collettivo di tipo pubblico e privato nella fase di decisione
iniziale circa lopportunit di avviare un piano strategico. Ad esempio il ruolo del Forum nel
caso del Nord Milano risulta piuttosto travagliato. Nel febbraio 1999, dopo tre anni di
lavoro comune nella Asnm, le Amministrazioni comunali di Bresso, Cinisello Balsamo,
Cologno Monzese e Sesto San Giovanni (comune con il maggior numero di abitanti)
decisero di dare vita al piano strategico del Nord Milano. La preparazione del piano
coordinata dalla Asnm con la collaborazione delle forze economiche e sociali, dei soggetti
istituzionali, degli attori culturali che animano questo territorio, oltre a quelli che gi fanno
parte della stessa Asnm (i 4 comuni, la Provincia di Milano, la Camera di Commercio di
Milano e la Finlombarda, lABB, la Banca di Credito Cooperativo, la SVI Lombarda,
lEdimarelli, la Brollo Marcegaglia e la Falck).
In questo caso non si ha un ruolo continuativo da parte di un Forum come soggetto
referente del piano, ma un Forum viene comunque istituito il 29 febbraio 2000 su iniziativa
del Settore Attivit Produttive della Provincia di Milano. Successivamente il Forum viene
sciolto senza che la preparazione del piano, in corso da tempo, subisse intralci particolari,
indizio che il Forum in questo caso specifico non ha svolto una funzione centrale. Infatti, va
ricordato, che per Asnm il referente del piano stato fin dallinizio linsieme dei 4 Sindaci
dei comuni coinvolti, che a tal fine hanno costituito una cabina di regia. La Asnm ha
guidato la preparazione del piano strategico considerandolo un documento tecnico in
evoluzione, senza predisporre un documento quadro iniziale, forse considerato troppo
vincolante o troppo difficile da definire in anticipo per un processo di pianificazione privo
di una procedura consolidata. Le impostazioni definite nel piano strategico del Nord Milano
vengono assunte in modo sostanzialmente completo dal PTCP della Provincia di Milano.

99
Nei restanti 7 casi (tra le citt maggiori Roma e Venezia, mentre tra le citt capoluogo di
provincia Cuneo, Pesaro, Varese, Vercelli, Verona) si dato avvio al processo di
pianificazione strategica senza la costituzione formale di un Forum dello Sviluppo. Nella
pratica va segnalata comunque un certa flessibilit nella definizione degli organismi
deputati a governare il processo di preparazione dei piani strategici. Ad esempio, a Pesaro
lidea di predisporre un piano strategico della citt nasce allinterno della logica della
partecipazione e cooperazione dei soggetti locali ed il risultato dellattivit dellUrban
Center struttura interna al Comune di Pesaro costituita per la costruzione della visione
condivisa e partecipata sulle strategie della citt.
La proposta di costituire lUrban Center, attivo dal 1999, era gi negli obiettivi del
programma di governo del Sindaco per la legislatura 1999-2004. La costruzione della
visione del piano strategico comporta un impegno di circa un anno e mezzo da parte
dellUrban Center che procede, in prima battuta, secondo un approccio di tipo partecipativo
e, in seconda battuta, di tipo costitutivo. Nel luglio 2002, si avuta la presentazione
pubblica alla citt del piano nel contesto della Conferenza Strategica.
Per quanto riguarda la seconda fase di ogni piano strategico (preparazione del piano),
lanalisi dei casi oggetto dellindagine ha permesso di rilevare una variet di soluzioni. In
tutti i casi qui considerati, le strutture necessarie a svolgere le attivit di coinvolgimento e
partecipazione tecnica e gli studi atti a definire il piano si possono ripartire in due categorie:
1. Strutture interne dellente promotore;
2. Strutture esterne dellente promotore.

Gli organigrammi di tali strutture, forniti direttamente dai soggetti incaricati della
preparazione o gestione dei diversi piani strategici considerati, sono riportati per esteso nel
CD allegato. Per comodit riportiamo qui di seguito una tabella riassuntiva della
organizzazione per il processo di costituzione dei 16 piani strategici analizzati.
Nella variet delle soluzioni osservate emerge come elemento costante il fatto che
lorganismo informale o il soggetto istituzionale incaricato della preparazione del piano pu
operare con efficacia solo nella misura in cui la comunit locale percepisce in modo chiaro il
mandato ricevuto da parte della committenza. La fase di preparazione del piano poggia
sulla forza delegata da parte dei soggetti che hanno commissionato il piano stesso.
Le molteplici attivit tecniche richieste per la definizione di un piano strategico richiedono
il coinvolgimento di un gran numero di soggetti pubblici e privati, spesso operanti in
unarea territoriale vasta. Questa intensa attivit pu essere svolta in modo efficiente ed
efficace solo se chiaro che lazione del soggetto incaricato dalla committenza della fase di
preparazione del piano poggia la sua azione sulla forza morale che deriva dal

100
riconoscimento da parte dellopinione pubblica del ruolo che potrebbe svolgere il piano
strategico per la rinascita della comunit locale.

Tabella 2.10.1
Quadro comparativo degli organi previsti per la preparazione e attuazione del piano
strategico

Piani Organizzazione per il processo di pianificazione


strategici
analizzati
Copparo (FE) 1. Coordinatore istituzionale del piano
2. Coordinatore scientifico del piano
3. Direttore e Vice direttore del piano
4. Comitato tecnico scientifico
5. Presidenti dei gruppi di lavoro
6. Segreteria del piano
Cuneo 1. Struttura organizzativa del Comune di Cuneo
2. Supporto tecnico-scientifico e monitoraggio svolto da consulenti esterni che
fanno capo ad un Master in Sviluppo Locale
Firenze 1. Ufficio del piano
2. Comitato promotore
3. Comitato scientifico
4. Comitato di coordinamento del piano strategico (derivato dal comitato
promotore e considerabile come Forum dello Sviluppo)
5. Comitato di redazione (costituito da alcuni membri del comitato di
coordinamento)
Genova Uffici comunali
Il processo stato fin da subito incanalato verso il summit del G8 del 2001, e a
sostegno del ruolo di Genova Capitale europea della Cultura nel 2004
La Spezia 1. Consiglio di piano
2. Segretariato di piano
3. Coordinatore di piano
4. Direzione Generale di piano
5. Gruppo di consulenti esterni a supporto attivit dei diversi organi

101
Perugia 1. Comitato interistituzionale permanente
2. Direttore e Vice Direttore del piano
3. Coordinatore istituzionale
5. Comitato tecnico scientifico
6. Segreteria del piano
Pesaro 1. Urban Center
2. Protocollo dintesa
3. Comitato Direttivo
4. Gruppo di Coordinamento integrato da consulenti esterni
Piacenza 1. Stati Generali
2. Patto per Piacenza
3. Comitato strategico (Forum dello sviluppo)
4. Soggetto di supporto tecnico-metodologico
5. Gruppo di coordinamento
6. Segreteria
Roma Comitato tecnico-scientifico in stretta collaborazione con tecnici del Comune di
Roma
Sesto San 1. Agenzia Sviluppo Nord Milano (coordinamento operativo)
Giovanni (MI) 2. Coordinatore scientifico
3. Coordinatore

Torino 1. Comitato di coordinamento


2. Comitato scientifico
3. Forum dello Sviluppo (nella fase di preparazione del piano)
4. Associazione Torino Internazionale (nella fase attuativa del piano)
Trento 1. Gruppo di indirizzo piano strategico
2. Tavoli di lavoro della fase di diagnosi
3. Progetto coordinamento delle politiche per il piano strategico di Trento

4. Referenti scientifici esterni


Varese 1. Commissione Consiliare Speciale per il piano strategico
2. Associazione Varese Europea con il compito di individuare le azioni per il
piano (struttura interna)
3. Comitato Scientifico (struttura esterna)

102
Venezia Ufficio del piano a cui fa capo unapposita struttura esterna

Vercelli Il Comune di Vercelli per il supporto tecnico-scientifico e il monitoraggio ha


incaricato consulenti esterni che fanno capo ad un Master in Sviluppo Locale
Verona Il Comune di Verona affiancato da un gruppo di consulenti scientifici esterni
che seguono la predisposizione della metodologia operativa per la costruzione
del piano strategico

Fonte: elaborazione su dati dei 16 piani strategici inclusi nellindagine

Nella maggior parte dei casi lattivit tecnica e scientifica necessaria alla preparazione del
piano strategico stata svolta da professionisti esterni alla struttura dellente locale.
Comunque in tutti i 16 casi appare evidente che le strutture tecniche interne ai comuni
hanno svolto funzioni insostituibili nella collaborazione con i consulenti esterni per la
messa a punto di determinate analisi, per la raccolta di informazioni puntuali dai soggetti
pubblici e privati pi rilevanti dellarea e in generale per il supporto dellintero processo di
elaborazione tecnica dei piani strategici.
Va comunque notata una serie di specificit locali. Nei piani di Genova e Venezia le
strutture comunali sembrano aver svolto un ruolo diretto pi rilevante che in altri casi. In
ambedue questi casi i rispettivi piani strategici hanno preso in considerazione, nella fase di
analisi, unarea vasta (intercomunale e regionale) ma hanno poi registrato una
partecipazione attiva alla elaborazione delle scelte e la sottoscrizione del piano del solo
comune capoluogo di regione. Nel caso di Venezia questa scelta derivata anche dalla
presenza, allinterno della struttura dellente locale, di un apposito assessorato alla
pianificazione strategica che ha svolto in prima persona la regia della preparazione del
piano, pur ricorrendo al contributo di alcune consulenze esterne. Un ruolo analogo stato
svolto per la preparazione del piano di Trento dallassessorato alla promozione economica
del comune, anche qui con apporti di consulenti esterni.
Nei casi di Torino e Firenze la preparazione dei piani stata affidata a organismi ad hoc
molto strutturati, rispetto alle altre citt, che hanno potuto contare fin dallinizio su un
equilibrato mix di risorse pubbliche e private. Inoltre in ognuno di questi casi il lavoro di
preparazione stato sostenuto dal contributo continuo di un comitato tecnico scientifico di
livello internazionale e da un comitato di coordinamento rappresentativo delle pi
importanti realt pubbliche e private di una vasta area metropolitana. Tutte queste
caratteristiche si ritrovano anche nella preparazione del piano di Perugia, compreso il
coinvolgimento attivo (dallinizio e fino alla sottoscrizione del piano) dei comuni limitrofi,
elemento che richiede una particolare funzione di leadership da parte del comune maggiore
che ha iniziato il processo. Lunica eccezione del caso di Perugia, rispetto a Torino e Firenze

103
che il supporto operativo alla elaborazione del piano stato fornito da una segreteria
tecnica di funzionari e dirigenti del comune. In questo senso il ruolo svolto dal Comune di
Perugia stato pi simile a Genova, Venezia e Trento che a Firenze e Torino. Anche nella
preparazione dei piani di Copparo e di Varese si potuto notare il ruolo positivo di un
comitato tecnico-scientifico, svincolato da compiti organizzativi o di gestione.
Per quanto riguarda la terza fase (attuazione del piano), ad oggi pochi dei 16 casi oggetto
dellindagine presentano una storia sufficiente per una analisi approfondita. Occorre
comunque rilevare che in diversi casi lonore e lonere della attuazione e periodica revisione
del piano sembra essere stato posto su associazioni di tipo misto (pubblico e privato), nelle
quali il principale supporto logistico e finanziario fornito dallente locale. Il ruolo degli
altri soggetti pubblici e dei soggetti privati facenti parte del Forum dello Sviluppo (laddove
questo organismo era il soggetto committente) o dei soggetti comunque coinvolti
attivamente nella fase di preparazione, sembra essere stato il pi delle volte modesto nella
fase attuativa. Questo dato emerge dalla osservazione dettagliata delle risorse di tipo
finanziario che risultano messe a disposizione per le attivit di monitoraggio e di
aggiornamento periodico dei piani.
Va per anche rilevato che nei casi dei piani avviati da maggiore tempo (ad esempio Torino
e Firenze), il contributo dei soggetti privati nella fase di attuazione appare in crescita,
soprattutto sotto il profilo delle proposte di nuovi progetti o di idee per la modifica e
laggiornamento di azioni indicate nel documento iniziale del piano. Un altro indicatore di
un supporto crescente dei soggetti privati lampliamento del numero dei membri delle
associazioni preposte alla gestione dei piani, che registrano nel tempo anche linclusione di
altri soggetti pubblici in aggiunta agli enti locali che hanno avviato il processo.
Lesame dei 16 piani oggetto dellindagine consente di trarre la conclusione che la grande
variet delle relazioni tra il soggetto incaricato della preparazione del piano e il soggetto
committente deriva da molteplici condizioni locali, tra cui: i rapporti tra il comune
maggiore e i comuni limitrofi; lo stato delle relazioni sociali tra i principali soggetti pubblici
e privati del luogo; labitudine a lavorare per obiettivi e con moderni criteri manageriali
(programmi settoriali e di mandato, controllo interno di gestione, utilizzo di indicatori di
efficienza ed efficacia, ecc.) allinterno dellente locale che inizia il processo di pianificazione
strategica; la disponibilit di risorse finanziarie correnti e straordinarie; la necessit di
predisporre il piano strategico entro una determinata scadenza imposta da eventi esterni o
scelta dallente locale in relazione a sue esigenze interne. Non sembra quindi possibile
indicare in modo astratto una modalit migliore di altre.
Resta tuttavia aperta alla discussione lesigenza di definire se esistano delle componenti
metodologiche che dovrebbero essere presenti nella preparazione dei piani strategici

104
indipendentemente dalle condizioni locali per la conduzione delle attivit di
predisposizione dei piani stessi. Unesigenza che fin dora appare chiara quella di
sottolineare la necessit di una distinzione teorica ed operativa tra le funzioni dei soggetti
committenti il piano, le funzioni dei soggetti incaricati della sua preparazione e le funzioni
dei soggetti preposti alla attuazione del piano stesso.
Nel primo caso il ruolo guida di sola competenza degli amministratori eletti e degli altri
soggetti decisionali (pubblici e privati) che lente locale maggiore riesce a coinvolgere. Nel
secondo caso (la preparazione del piano) entrano in gioco sia soggetti interni allente locale
maggiore che inizia il processo, sia soggetti esterni che apportano competenze specialistiche
(il comitato scientifico, consulenti singoli, ecc.) e che, nel contempo, svolgono anche la
funzione di allargare il bacino di consenso del piano. Nel terzo caso (attuazione) sembra
necessario distinguere due fasi. In un primo periodo il ruolo principale di attuazione del
piano sembra affidato agli stessi soggetti che lo hanno predisposto, che rendicontano
dellattuazione alla loro committenza come in precedenza facevano per le diverse tappe
della preparazione del piano. Si tratta dei casi in cui il soggetto attuatore in buona parte o
in tutto collocato allinterno dellente locale che ha promosso il processo. In un secondo
periodo la responsabilit dellattuazione del piano passa a un soggetto specifico, in cui lente
locale svolge sempre funzioni di riferimento e di sostegno fondamentali, ma nel quale sono
presenti in modo effettivo anche gli apporti di altri soggetti pubblici e dei principali soggetti
collettivi privati dellarea.
Altra questione che richieder futuri approfondimenti specifici la definizione del tipo di
professionalit tecniche che si dovrebbero prevedere, come costante nelle fasi di
preparazione e di attuazione del piano strategico, fatte salve le specificit locali che
potrebbero richiedere in aggiunta determinati tipi di saperi. Infine probabile che in
generale meriter anche una riflessione specifica la definizione dei vantaggi e svantaggi
connessi ai diversi modelli istituzionali del soggetto attuatore del piano (fondazione,
associazione, agenzia, ecc.) laddove si ravvisi la necessit di portare allesterno dellente
locale che ha avviato il processo di pianificazione strategica tale funzione, dando veste
giuridica propria al soggetto incaricato della attuazione del piano.

2.11 I prodotti del piano strategico

Da una prima lettura della documentazione reperita, emerge che al mese di ottobre 2004, le
citt che hanno portato a termine il processo di costruzione del piano sono 13 su 16, cio
Firenze, Genova, Perugia, Torino, Trento, Venezia, La Spezia, Pesaro, Piacenza, Varese,
Verona, Copparo e Sesto San Giovanni.

105
In quasi tutti i 13 casi citati (fanno eccezione le citt di La Spezia e Varese) il processo di
pianificazione si concluso con un prodotto definitivo inteso come documento che
descrive in forma compiuta e dettagliata la visione, le linee strategiche, gli obiettivi, le
azioni. Tali documenti finali sono riportati in versione integrale e per tutte le citt che li
hanno prodotti nel CD allegato.
Nella tabella che segue si presenta lelenco dettagliato delle citt nelle quali il processo di
pianificazione pervenuto a un prodotto definitivo in senso documentale, tralasciando
per ora ogni altra considerazione sul rapporto tra prodotto e processo.

Tabella 2.11.1
Quadro riassuntivo delle citt con il prodotto definitivo piano strategico

Principale Titolo piano Inizio processo Data di adozione del


soggetto prodotto piano
promotore strategico
Copparo (FE) Piano strategico 1909 -2009 Novembre 2002 Marzo 2004
Firenze Firenze 2010. piano strategico Dicembre 2000 Dicembre 2002
dellarea metropolitana fioren-
tina
Genova Piano della Citt di Genova Maggio 1999 Gennaio 2002
Perugia Perugia Europa 2003 -2013 Dicembre 2002 Aprile 2004
Pesaro 2015 Pesaro futuro con vista Luglio 2001 Luglio 2002
Piacenza Piano strategico per Piacenza Ottobre 2000 Gennaio 2002
Sesto San Gio- Piano strategico per lo sviluppo Febbraio 1999 Marzo 2001
vanni (MI) del Nord Milano
Torino 1) Torino Internazionale Maggio 1998 Febbraio 2000
2) Secondo piano strategico Autunno 2004 Febbraio 2006 (pre-
visione)
Trento 1) Trento citt delle opportunit Luglio 2000 Ottobre 2003
2) Trento 2020 Autunno 2005 Data non definita
Venezia Venezia citt metropolitana Maggio 2000 Ottobre 2004
Verona Verona: futuro prossimo Marzo 2003 Febbraio 2004

Fonte: dati tratti dai 16 piani strategici delle citt incluse nellindagine

2.12 Lambito territoriale di competenza del piano strategico

Lambito territoriale di competenza dei piani strategici delle 16 citt esaminate nella
presente indagine risulta essere costituito, nella maggior parte dei casi, da pi di un
comune. Ci conferma lidea che il processo di pianificazione strategica uno strumento

106
che per ragioni intrinseche induce a considerare larea metropolitana o comunque larea
vasta urbana come il suo ambito di azione ottimale. Sono comunque possibili e di fatto si
sono osservati (ad esempio Roma, Genova, Trento) piani limitati al territorio comunale ma
per le ragioni che verranno presentate nella parte conclusiva del rapporto sembra che non
sia questo il livello territoriale ideale del piano strategico.
A Firenze il piano interessa tutta larea urbana, vale a dire il territorio del Comune di
Firenze e quello di altri 9 comuni limitrofi per una popolazione che si aggira sui 600.000
abitanti. Il piano strategico di Perugia concerne un totale di circa 230.000 abitanti
distribuiti nel territorio del capoluogo regionale umbro e di altri 6 comuni. Ci che li
accomuna sono gli identici problemi di traffico, dispersione territoriale, tutela del suolo.
Nel caso di Torino il piano strategico stato impostato fin dallinizio come piano
intersettoriale e di area metropolitana. Di fatto vi hanno aderito, oltre al capoluogo
piemontese, oltre 20 comuni limitrofi. La popolazione residente interessata di circa 2
milioni di persone. Il piano di Venezia un caso particolare in quanto formalmente
limitato al territorio comunale ma indica in modo efficace gi nel titolo (Venezia citt
metropolitana) lintenzione di calibrare il processo di pianificazione strategica su una scala
metropolitana.
Per i piani delle citt capoluogo di provincia si nota una situazione variegata. Nel caso di
Cuneo il piano limitato, fino ad oggi, al territorio comunale, ma nei documenti prodotti
emerge con forza lidea di considerare larea del piano coincidente con il Sistema Locale del
Lavoro (SLL) comprendente 51 comuni per un totale di circa 150.000 abitanti. Il piano
strategico della citt di La Spezia rivolto anche a 7 comuni limitrofi che portano la
popolazione di riferimento a circa 160.000 persone. A Pesaro il piano coinvolge unarea
distrettuale di 10 comuni, e ha ricadute sulla intera Provincia di Pesaro e Urbino in cui
vivono circa 340.000 abitanti. Lambito territoriale di riferimento del piano di Piacenza
rappresentato dalla intera provincia (circa 200.000 abitanti), pur se non si registra un
coinvolgimento diretto di altri comuni. Nel caso di Varese la preparazione del piano
strategico ha visto coinvolti fino ad ora tutti i comuni dellarea varesina ristretta, intesa
come un cerchio attorno al capoluogo (per un totale di circa 80.000 abitanti), e da alcuni
dei comuni del resto della provincia. Il piano di Vercelli solo per il territorio comunale,
anche se gli studi preparatori hanno preso in considerazione tutta la provincia, cio un
territorio piuttosto vasto, molto eterogeneo (pianura e montagna) e poco popolato (168.000
residenti). Il piano strategico di Verona sorto come piano comunale, ma nel corso del
processo stata costituita la Consulta dei Sindaci dei comuni dellarea metropolitana, di
cui fanno parte 16 comuni oltre a Verona. Quattro dei Comuni della Consulta si sono

107
aggregati in modo formale al capoluogo di provincia per la gestione del piano che riguarda
un totale di circa 160.000 abitanti.
Nel caso dei comuni minori la tendenza alla aggregazione territoriale appare una regola
dalla quale difficile sottrarsi. Il piano strategico dellAssociazione dei Comuni del
Copparese riguarda tutti i 6 comuni coinvolti nella associazione stessa. Nel caso del piano
strategico dellarea Nord Milano stato promosso su mandato dei Sindaci di 4 comuni
(Bresso, Cinisello Balsamo, Cologno Monzese, Sesto San Giovanni) dallAgenzia di Sviluppo
Nord Milano (Asnm).

2.13 I principali soggetti pubblici e privati presenti nel processo di studio


e attuazione del piano strategico

I processi di pianificazione strategica dei 16 casi studio oggetto della presente indagine sono
sempre stati concepiti per ottenere il pi alto grado di coinvolgimento sia dei soggetti
pubblici sia dei principali privati dellarea interessata. La preparazione del piano strategico
stata condotta da soggetti incaricati (appositi uffici comunali, organismi costituiti ad hoc,
soggetti esterni, ecc.) a cui il committente politico aveva richiesto di realizzare il massimo
coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati dellarea. Ci coerente con limpostazione
metodologica prevalente che vede il piano strategico come uno strumento di pianificazione
integrata e di area vasta ed anche come uno strumento di nuova governance locale.
Naturalmente se questo era il comune intendimento iniziale, nella realt i diversi piani
strategici lo hanno realizzato in grado diverso, a seconda delle difficolt locali che hanno
dovuto affrontare. Ci emerge dallesame dei soggetti che hanno approvato i piani al
termine della fase di preparazione. In alcuni casi i piani sono stati approvati in forma
esplicita sia da soggetti pubblici che privati, in altri casi solo dai soggetti pubblici che lo
hanno promosso.
Il passo iniziale per avviare la preparazione del piano strategico sempre stato, nei 16 casi
esaminati, dellente locale maggiore dellarea, che anche il soggetto che si fatto carico del
maggiore onere sia organizzativo sia finanziario per sostenere il processo di elaborazione
del piano, durato in media un paio danni. Tra gli altri soggetti pubblici e privati che hanno
contribuito al processo sono presenti in modo costante i seguenti: camera di commercio,
unione industriale, associazioni di categoria (albergatori, commercianti, costruttori, ecc.),
associazioni sindacali, culturali, sportive e in generale del terzo settore, diocesi e parrocchie,
singole banche e grandi imprese del luogo, universit.
La presenza dellente provinciale stata frequente e a volte conflittuale per il timore (da
parte provinciale) che il piano strategico fosse un modo per allargare le competenze del
comune maggiore a scapito della provincia. Nel corso dei lavori questo timore si rivelato

108
infondato e il contributo dellente provinciale si rivelato spesso molto convinto e
costruttivo.
La presenza delle regioni stata molto pi defilata. In alcuni casi il contributo delle regioni
si manifestato gi nel corso della elaborazione del piano strategico, visto dagli
amministratori e funzionari regionali come un piano locale, sia pure a volte di area vasta.
Ad esempio le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Umbria hanno contribuito alla
definizione delle visioni dei piani strategici evidenziando gli indirizzi dei rispettivi piani di
sviluppo regionali, che sono stati cos assunti come quadro di riferimento. In questi casi le
regioni hanno sottoscritto il documento finale dei piani strategici elaborati allinterno dei
rispettivi territori regionali. La sottoscrizione avvenuta anche in altri casi, ma in genere, al
di fuori degli esempi citati, le regioni hanno partecipato alla definizione dei piani strategici
con apporti piuttosto limitati e formali. Da segnalare, ad esempio, che la Regione Piemonte
ha fornito un certo appoggio al processo di preparazione del piano strategico di Torino, ma
non ha sottoscritto il documento finale.
Lindagine ha permesso di ottenere un quadro dettagliato dei soggetti pubblici e privati che,
caso per caso, hanno svolto una funzione attiva nel processo di pianificazione locale. In
sintesi si pu osservare che frequente nelle citt esaminate la costituzione di un Forum
dello sviluppo come soggetto collettivo che agisce da committente del piano strategico,
come nei casi di Torino, Firenze, Perugia.
In altri casi (ad esempio Roma, Genova, Trento, Venezia) il processo di preparazione del
piano stato svolto sempre in una ottica intersettoriale ma la fase decisionale ha avuto
come referente principale se non unico il Consiglio comunale della citt che ha avviato
liniziativa. Anche in questi casi, per, evidente un costante sforzo di coinvolgimento
indirizzato ai soggetti pubblici diversi dal comune maggiore ed ai principali attori privati.
Gli strumenti impiegati per attuare il coinvolgimento sono stati numerosi sia nel corso della
fase di preparazione (ad esempio attraverso seminari tematici e gruppi di lavoro) sia nella
fase di attuazione del piano.

2.14 I principali soggetti pubblici e privati assenti nel processo di studio e


attuazione del piano strategico

Dalle analisi svolte risulta che, in generale, i piani strategici sono dei formidabili strumenti
per attivare la partecipazione. Una volta avviato il processo in modo serio, cio dando alla
partecipazione un peso reale nei meccanismi di formazione delle scelte finali, si notato che
il vero problema quello della gestione della partecipazione nel tempo. Ci comporta
risorse notevoli, generalmente superiori a quelle disponibili presso un singolo ente locale.
Occorre anche dire che lavvio di un processo partecipativo pu a volte sfuggire di mano se:

109
1) non si sono fatte per tempo le stime corrette delle risorse (umane, logistiche,
finanziarie), che dovranno essere assicurate lungo larco di tempo medio (da 18 a 36
mesi) necessario per la preparazione dello strumento senza contare poi la sua
attuazione;
2) si pensa di alimentare il processo partecipativo esclusivamente o in maniera del
tutto prevalente attraverso risorse pubbliche.

Detto questo, per determinare con precisione eventuali rifiuti di soggetti collettivi
importanti a contribuire a un piano strategico promosso da un ente locale, occorrerebbe
una analisi lungo tutto il percorso di preparazione e di attuazione di un determinato piano.
Dallindagine svolta sono comunque emersi alcuni elementi che indicano come si hanno
difficolt a organizzare una partecipazione attiva quando, per un verso o per laltro, chi
invitato a partecipare si forma la convinzione che il suo eventuale contributo non avrebbe
possibilit di modificare il corso delle decisioni in merito a questioni che pure potrebbero
unire i diversi soggetti di un territorio.
Segnaliamo qui di seguito alcuni di questi casi in cui la partecipazione risultata inferiore
alle aspettative, sia per diretta ammissione dellente locale organizzatore del piano
strategico, sia per informazioni desunte in loco da altre fonti.
Nel piano strategico di Milano Nord il ruolo di Asnm stato molto efficace in tema
partecipativo, tanto che limpostazione del piano stata assunta completamente dal
PTCP della Provincia di Milano. I rapporti con i soggetti privati (in particolare i
proprietari di alcune aree industriali dismesse), per ammissione della Asnm, sono
spesso stati meno collaborativi del possibile, se non addirittura conflittuali in
determinate circostanze.
Nel piano strategico di Varese, a fronte di un numero molto alto (34) di soggetti
territoriali aderenti a Varese Europea, il rapporto con alcuni comuni limitrofi
passato da collaborativo a conflittuale in taluni casi in cui, a livello provinciale, si
posta la necessit di decidere la localizzazione di servizi collettivi percepiti come
dannosi per il territorio circostante (ad esempio il futuro nuovo carcere). Si deve
anche rilevare lassenza dal processo di elaborazione attivo del piano di importanti
soggetti collettivi, quali le maggiori organizzazioni imprenditoriali e sindacali
dellarea.
Mentre in alcuni casi il piano strategico stato terreno di fattiva collaborazione tra
lente locale attivatore del piano e la Provincia, si devono anche registrare casi in cui
(come ad esempio a Trento e a Perugia) la provincia ha ritenuto di assumere un
ruolo di collaborazione piuttosto defilato, non di contrasto delliniziativa ma

110
neppure di sostegno entusiastico. Ci forse dipeso da un lavoro insufficiente di
ascolto e coinvolgimento, nei tempi antecedenti lavvio formale della preparazione
del piano.
Un fenomeno di parziale autoesclusione ha riguardato in alcuni casi anche lente
regionale. Ad esempio, nel caso del piano strategico di Torino mente il ruolo della
provincia stato senzaltro costruttivo, quello della Regione Piemonte stato di
sostanziale distacco, fatto che ha portato nel 2000 lente regionale a decidere di non
sottoscrivere il piano di Torino. Sul lato opposto, vi sono casi non solo di ottima
collaborazione ma anche di integrazione funzionale tra il piano strategico promosso
da una citt capoluogo di regione e il rispettivo Ente Regionale. Questo il caso, ad
esempio, dellottimo rapporto che vi stato tra il piano strategico Perugia Europa
2003-20013 e il Patto per lo Sviluppo promosso dalla Regione dellUmbria.
Sono presenti casi di piani strategici che non hanno tra i loro promotori una
rappresentanza significativa di soggetti collettivi privati (si vedano in questo senso il
piano strategico di Verona, il piano dellAssociazione dei Comuni del Copparese o il
caso di Varese).

Da notare che nei casi in cui si dovuta rilevare una partecipazione inferiore a un livello
ottimale si anche notato che la preparazione del piano strategico stata avviata senza la
preliminare o contestuale istituzione di un Forum dello sviluppo. Naturalmente, lassenza
di un tale organismo potrebbe essere stata sia la causa del problema qui evidenziato, sia una
prova della preesistenza di relazioni pubblico-private non idonee, almeno in una certa fase,
per costruire insieme un progetto di sviluppo del territorio.

2.15 Lattuazione del piano strategico: attori, forme istituzionali, risorse


umane e materiali, risorse finanziarie e comunicazione

Si riscontrato che generalmente (11 casi sui 16 coperti dallindagine) nei piani strategici
prevista la costituzione di una struttura per lattuazione del piano. Naturalmente la
costituzione di una tale struttura prevista una volta ottenuta lapprovazione del piano da
parte dei referenti che lo hanno commissionato, cio lente locale e linsieme degli altri
soggetti pubblici e privati riuniti in un Forum dello sviluppo o in altro soggetto similare
che rappresenta la committenza sociale del piano stesso.
Allo stato attuale risulta gi costituita una struttura specifica per lattuazione del piano
strategico nei seguenti 7 casi: Torino, Firenze, Trento, Pesaro, Piacenza, Varese; Sesto San
Giovanni. Negli altri 4 casi (Perugia, Venezia, Verona, Copparo) la prevista struttura
ancora in fase di studio e preparazione. Data la velocit con la quale certe decisioni

111
organizzative sono attuate dopo periodi pi o meno lunghi di dibattito e valutazioni interne,
probabile che al momento della diffusione della presente indagine in alcuni di questi 4
casi la situazione si sar evoluta. anche possibile che non si arrivi subito alla costituzione
di una struttura autonoma ma si passi in una fase intermedia in cui lattuazione del piano
sar affidata a piccoli uffici interni allente locale che rispondono direttamente al soggetto
collettivo che ha commissionato il piano (il Forum dello sviluppo o organismi analoghi).
Questa sembra essere, ad esempio, la scelta in corso di attuazione nel caso di Perugia.
Nei rimanenti 5 casi la situazione piuttosto variegata. Nella citt di La Spezia, fin dal 2001
si sono avviati i lavori di attuazione dei progetti previsti nella bozza di piano strategico,
anche se non si prevede alcun organismo autonomo per lattuazione del piano i cui lavori di
preparazione, dopo una interruzione, sono ripresi nel novembre 2003.
Si gi rilevata la singolare natura del piano strategico di Genova, che si profila come un
piano basato essenzialmente su risorse di origine pubblica, nel quale lente locale gioca un
ruolo preponderante. Coerentemente con questa impostazione la gestione del piano stesso
svolta direttamente dagli uffici del comune, sui quali ricaduta la grossa responsabilit
della gestione di un flusso di risorse importanti per la realizzazione di due grandi eventi (G8
e Genova Capitale europea della Cultura 2004).
Nel corso dellindagine sul terreno si rilevato che i piani strategici di Cuneo e di Vercelli
risultavano ancora in fase di preparazione. In ambedue i casi sembrava prematuro porsi il
problema della migliore soluzione per la gestione di un piano di cui i responsabili non si
azzardavano ancora a fare previsioni circa le date di completamento e di approvazione. Nel
caso di Vercelli, come si detto, la preparazione del piano stata interrotta dopo le elezioni
amministrative del giugno 2004, cos come era avvenuto in precedenza a Roma per una
ragione analoga.
Le strutture dedicate alla attuazione del piano strategico possono essere ricondotte a due
tipologie:
A. Associazioni e Urban Center
B. Organismi, Agenzie, Comitati

Nel primo caso (associazioni e Urban Center) la struttura si presenta in genere in modo
molto formalizzato, disponendo di uno statuto giuridico, di un organigramma e di uno staff
specifico, di una sede e di risorse per la gestione ordinaria delle attivit. appena il caso di
osservare che questo tipo di strutture sono pi frequenti nei casi in cui il piano strategico
stato approvato da alcuni anni, indipendentemente dalla dimensione della citt a cui il
piano si riferisce. Ad esempio, dai documenti raccolti emerge che il piano strategico di
Trento prevede che le attivit di gestione facciano capo allUrban Center della citt. Nel

112
secondo caso (organismi, agenzie e comitati) si tratta normalmente di strutture informali o
di piccoli uffici messi in piedi dallente locale in modo autonomo o congiuntamente con altri
soggetti promotori del piano.
La variet delle situazioni riscontrate sul terreno indica la necessit di approfondire nei
dettagli lesame delle soluzioni approntate per la gestione nel tempo dei piani strategici
approvati. Questa analisi presentata, caso per caso, nel CD allegato. di interesse
generale rilevare che in quasi tutti i 16 casi presi in esame esiste un sito internet approntato
prima per la fase di preparazione poi per la fase di attuazione del piano strategico. Spesso il
comune promotore ha predisposto, allinterno del suo sito istituzionale, uno spazio per la
visione dei materiali e per la preparazione del piano strategico. In qualche caso, ove esiste
un organismo specifico per la preparazione e attuazione del piano, il sito internet distinto
da quello dellente comunale.
In diversi casi, ma non in tutti, il piano strategico presente anche nel sito istituzionale dei
soggetti pubblici e privati che, oltre al comune principale, hanno aderito alliniziativa.
Laddove questo avviene un ulteriore segnale della condivisione delliniziativa da parte di
soggetti diversi, sia sul versante delle amministrazioni pubbliche sia sul versante dei
soggetti privati. Si tratta di un segno evidente che il piano strategico non un piano del
comune X o Y ma un documento di programmazione integrata e di governo locale, di tipo
pubblico e privato, spesso di scala territoriale sovracomunale.

2.16 Posizionamento dellesperienza nel modello di ciclo di vita della


pianificazione strategica: punti di forza e debolezza

Si potuto notare che in tutti i casi in cui il piano strategico giunge al termine in modo
compiuto (approvazione formale tanto dei soggetti pubblici che di quelli privati), nellarea
in questione lente locale aveva gi avviato in passato diverse altre forme di governance
innovativa (PRUSST, PRU, bilancio sociale, ecc.). Ci rafforza la convinzione che il piano
strategico sia solo lultimo anello di una catena che tiene insieme esperienze diverse di
governo locale che hanno avuto lunico obiettivo di rendere pi efficace lazione pro-attiva
dellente locale.
Da questa osservazione, se confermata da ulteriori dati empirici che potrebbero emergere
dallanalisi dei casi di piani strategici il cui avvio stato annunciato successivamente alla
conclusione della presente indagine, discende anche lidea che esista nella realt delle
amministrazioni una certa sequenza da seguire prima di decidere lavvio della
preparazione di un piano strategico urbano che abbia realistiche possibilit di essere
completato e poi attuato con successo. La sequenza da seguire, da intendersi come

113
sequenza logica pi che temporale, in estrema sintesi articolata in quattro punti come
indicato qui di seguito:
1. avvio di una crescita culturale e tecnica del personale e degli amministratori
dellente locale per passare da una modalit di governo tradizionale alla governance
pro-attiva del territorio;
2. introduzione allinterno dellente locale dei metodi gestionali pi innovativi e
riformulazione della struttura interna dellente stesso (introduzione del controllo di
gestione, istituzione del nucleo di valutazione con ruolo effettivo di esperti esterni,
redazione del bilancio sociale, applicazione del metodo del city management dopo
la nomina di un direttore generale, ecc.);
3. elaborazione di progetti complessi in campo urbanistico, sociale ed economico (un
nuovo PRG o una revisione significativa di un PRG esistente elaborata con una forte
componente di coinvolgimento dei soggetti titolari di interessi, programmi di
riqualificazione urbana, piani di area vasta, piani dazione locale discendenti dal
processo di Agenda 21, ecc.);
4. decisione partecipata e condivisa, allinterno dellente locale, di dare avvio alla
preparazione di un piano strategico urbano (cio di un piano integrato di area vasta)
di tipo partecipato e condiviso con i maggiori soggetti pubblici e privati dellarea.
Tale decisione va intesa come una continuazione logica di un metodo di governo
locale preparato e sperimentato nelle fasi precedenti.

La sequenza sopra esposta in sintesi porta lente locale a impegnarsi su progetti sempre pi
complessi dal punto di vista gestionale, fino ad essere pronto ad assumere il ruolo guida
allinterno di un processo di pianificazione urbana strategica di area vasta. Nella realt le
prime fasi sono svolte, dal punto di vista temporale, in parallelo. Emerge dalla presente
indagine che ci che importante per un ente locale non commettere lerrore di iniziare il
percorso di rinnovamento con lannuncio dellavvio di un piano strategico urbano senza
prima avere almeno avviato le fasi precedenti.

2.17 Ruolo e impatti del processo sulla struttura organizzativa dellente

Dal punto precedente emerge che avviare un piano strategico urbano nel senso attribuito a
tale termine dalla presente indagine (un piano integrato di area vasta, di tipo pubblico e
privato, prodotto in un processo di scelte partecipate e condivise) ha sicuramente un
impatto significativo sulla struttura organizzativa interna dellente che svolge il ruolo di
propulsore del piano. Sembra anche probabile che il piano strategico eserciti una funzione

114
di stimolo allinnovazione delle modalit gestionali interne degli altri soggetti, pubblici e
privati, che vi partecipano.
Le varie attivit di preparazione e gestione di un piano strategico possono aiutare i soggetti
partecipanti ad adottare al loro interno il metodo di lavoro tipico della pianificazione
strategica applicata al territorio urbano che pu essere riassunto nei punti seguenti:
definizione degli indirizzi attraverso la concertazione aperta ed esplicita dei diversi
interessi, in una dimensione territoriale non limitata a priori dai confini di un
singolo comune;
lavoro per obiettivi e non per funzioni;
definizione congiunta tra soggetti pubblici e privati delle singole azioni per attuare
una visione concordata entro una data stabilita in un territorio preciso;
ricerca delle risorse per lattuazione del piano in base agli obiettivi da realizzare e
non viceversa.

Sembra utile suddividere lanalisi dellinfluenza che un piano strategico pu esercitare sui
soggetti coinvolti in due componenti: limpatto allinterno dellente locale (riorganizzazione
dei metodi di lavoro, assegnazione di compiti stante la struttura esistente, ecc.) nella fase
decisionale di avvio e preparazione del piano strategico; limpatto nellente locale generato
dalla realizzazione del piano strategico.
Lesperienza dei 16 piani strategici che questa indagine ha analizzato una base sufficiente
per avanzare delle osservazioni sulla fase di avvio e preparazione dei piani, ma non sulla
fase successiva. Per osservare e documentare (cio analizzare con lutilizzo di indicatori
qualitativi ma anche quantitativi relativi al personale, al budget, agli organigrammi interni,
ecc.) le modifiche generate allinterno dellente locale dal processo di attuazione del piano
strategico, lesperienza ad oggi prodotta in Italia non ancora sufficiente, dal punto di vista
temporale, per sviluppare un ragionamento complessivo, cio di interesse generale e non
limitato ai pochi casi in cui si ha, al momento, una concreta esperienza di attuazione dei
piani. Ad esempio, i casi dei piani strategici di Torino e di Firenze sono gli unici in cui si
potrebbe fare una tale analisi, vista la presenza di alcuni anni di attivit gestionale, ma le
conclusioni avrebbero una scarsa valenza generale perch si tratterebbe dei piani di due
sole citt aventi ambedue una dimensione metropolitana. Inoltre i piani di queste due citt
hanno anche una impostazione metodologica molto simile tra loro.
Limitando losservazione alla fase di avvio e preparazione di piani strategici, si osservata
una stretta correlazione tra labitudine a lavorare con criteri manageriali innovativi da parte
degli enti locali e la loro propensione a promuovere lavvio di piani strategici urbani. Infatti,
lanalisi della documentazione dei 16 casi oggetto dellindagine ha permesso di rilevare che

115
gli enti locali promotori di piani strategici urbani presentano alcune costanti nella
conduzione interna degli enti che indicano un livello di managerialit superiore alla media
dei comuni italiani. Il livello di managerialit delle citt esaminate espresso dalla presenza
di tutti o di molti dei seguenti elementi allinterno di ogni ente:
1. direttore generale;
2. strutture avanzate per lo sviluppo territoriale;
3. bilancio sociale annuale;
4. programma e bilancio di mandato;
5. strumenti complessi di pianificazione territoriale (PRU, progetti Urban, ecc.);
6. sportello unico attivit produttive;
7. Agenda 21;
8. visibilit on-line e qualit dellinformazione sulle strategie territoriali e sulle
informazioni turistiche;
9. agenzia di sviluppo territoriale congiuntamente con altri soggetti pubblici e privati;
10. Urban Center.

In generale gli enti locali che hanno promosso i piani strategici oggetto dellindagine hanno
dimostrato in passato di aver svolto una gestione responsabile del territorio, e di avere
elaborato degli indirizzi di sviluppo di lungo periodo articolati in fasi e soggetti a
comunicazioni e rendiconti periodici diretti alla cittadinanza. Al contrario, tra i 16 casi
esaminati risulta una presenza molto inferiore alla media di comportamenti di tipo
notarile da parte degli enti locali, quali ad esempio:
- azioni di gestione territoriale solo e se esiste una norma che lo impone;
- mancanza di coordinamento fra livelli amministrativi orizzontali e verticali per
quanto riguarda iniziative di sviluppo locale;
- assenza di iniziative nel senso della partecipazione e condivisione delle esperienze di
conoscenza.

Come gi indicato in precedenza, occorre notare che lindagine ha rilevato la presenza di


piani strategici urbani solo nel Centro-Nord del nostro Paese. La situazione in piena
evoluzione. Nel corso del 2005 sono entrati nella concreta fase di preparazione nuovi piani
nel Centro-Nord ma anche nel Sud. Sembra probabile anzi che lo sviluppo maggiore di
nuove iniziative di pianificazione strategica lo si avr nel prossimo futuro nelle otto regioni
del Sud Italia. Infatti, se fino alla prima met del 2005 la pianificazione strategica stata
una attivit volontaria degli enti locali, a partire dalla seconda met dellanno si sono resi
disponibili dei finanziamenti pubblici indirizzati per ora solo alle regioni del Sud.

116
Nella Delibera n. 20/04 adottata dal Cipe il 29 settembre 2004 per definire la ripartizione
delle risorse degli interventi nelle aree sottoutilizzate (Fondo Aree Sottoutilizzate o FAS)
per il periodo 2004-2007, si fissata la quota del 10% del totale dei fondi disponibili per la
cosiddetta Riserva aree urbane. Tale capitolo di spesa ammonta a circa 207 milioni di
euro ed destinato a finanziare interventi nelle citt e nelle aree metropolitane del Sud, in
attuazione del Programma di accelerazione previsto dalla legge finanziaria 2004 (art. 4,
comma 130). Nel corso dei lavori del Tavolo interistituzionale per la Riserva aree urbane
del FAS promosso dal Cipe il 26 novembre 2004 stato approvato un documento
intitolato I piani strategici per le citt e aree metropolitane, cio le linee guida per i futuri
piani strategici delle aree del Sud. Contestualmente si deciso che gli interventi finanziabili
dovranno rispondere ai criteri indicati nel documento Priorit e criteri per la selezione
degli interventi approvato allinterno dello stesso Tavolo interistituzionale. In particolare si
stabilito che una quota del 10% delle risorse allocate per ciascuna regione dovr essere
destinata alla predisposizione di piani strategici per citt e aree metropolitane o
raggruppamenti di comuni che totalizzino un popolazione di almeno 50.000 abitanti. Si
apre ora la sfida dellutilizzo pi efficace dei fondi previsti. Gli enti locali delle regioni
meridionali che vorranno candidarsi e le regioni che dovranno stabilire i criteri di
ripartizione dei fondi dovranno insieme dimostrare di voler sostenere la preparazione di
nuovi piani strategici non solo perch sono disponibili dei fondi pubblici, ma perch si vede
nella pianificazione strategica urbana uno strumento efficace per realizzare politiche di
sviluppo locale di ampio respiro.
La capacit innovativa non appare necessariamente correlata alla localizzazione geografica
o alla dimensione della citt, anzi diversi piccoli comuni si distinguono per lutilizzo di
metodi gestionali moderni. Ad esempio, nelle graduatorie periodicamente pubblicate su
alcuni quotidiani finanziari aventi per oggetto la managerialit dei comuni, in genere sono
presi in considerazione solo i comuni capoluogo di provincia. Invece esistono diversi
comuni di dimensioni medie e piccole che non sono capoluoghi di provincia ma che
utilizzano abitualmente metodi di gestione interna molto innovativi. Tra questi alcuni
dispongono anche dello strumento principe della gestione manageriale di un ente locale: il
piano strategico urbano. Nel corso della presente indagine si sono approfonditi i casi di
Sesto San Giovanni (Milano) e di Copparo (Ferrara).
Nel primo caso va segnalato che il piano strategico del Nord Milano stato assunto
integralmente dal PTCP della Provincia di Milano, a riprova dellinteresse che la
metodologia di pianificazione partecipata e condivisa e i risultati ottenuti hanno suscitato
presso livelli di governo locale superiori a quello dei comuni che lo hanno promosso. Nel
secondo caso si pu osservare che il piano di Copparo e dei comuni associati ha ottenuto

117
diversi premi e riconoscimenti come esempio di buona governance locale. Il 18 novembre
2004 ha ricevuto il premio ADICO - Associazione Direttori Commerciali e Marketing. Il Premio
ADICO dal 1998 prevede un riconoscimento speciale da assegnare al migliore progetto, dal
punto di vista manageriale, promosso dalla Pubblica Amministrazione. La motivazione del
premio edizione 2004 stata la seguente: Il progetto piano strategico dell'Associazione
dei Comuni del Copparese risultato il migliore, innovativo e al servizio dei cittadini. Nel
novembre 2004 il piano ha ricevuto dal Dipartimento della Funzione Pubblica la menzione
speciale al COMPA 2004. Il progetto preliminare del piano di Copparo nel settembre 2002
era stato indicato dallo stesso Dipartimento come esempio di buona pratica e inserito in I
successi di cantieri.
Risulta chiaro che la presenza di un piano strategico in fase di attuazione spesso correlato
a un livello di managerialit sopra la media, a una buona qualit della vita locale ed a un
buon grado di sviluppo complessivo. Ci non significa che i comuni caratterizzati da una
dinamica inferiore non possano aspirare a dotarsi di un piano strategico urbano, ma
semplicemente che tale scelta dovrebbe essere fatta non in modo estemporaneo (o, come
abbiamo indicato, per la prospettiva di incassare dei contributi pubblici), ma nel quadro di
un generale e contestuale sforzo di miglioramento della gestione dellente locale. Al di fuori
di un tale contesto, se la produzione materiale di un piano strategico urbano potrebbe
anche essere alla portata della grande maggioranza dei comuni italiani (in forma singola o
associata), lattivit di gestione e attuazione del piano stesso potrebbe risultare molto
difficile.

2.18 Peculiarit emerse dallanalisi dei casi

Lanalisi della documentazione dei 16 casi considerati dalla presente indagine mette in luce
come i piani nascano e si sviluppino seguendo uno schema che pu essere cos sintetizzato:
1. impegno diretto e volontario di una o pi amministrazioni locali;
2. processo partecipato e condiviso con i principali soggetti pubblici e privati del
territorio per la costruzione delle strategie, degli obiettivi e delle azioni del piano;
3. realizzazione del piano.

a) Modelli di ideazione del piano e di gestione del processo


I casi oggetto dellindagine presentano almeno due elementi comuni: 1) la decisione
volontaria di avviare il processo di pianificazione strategica urbana; 2) il ruolo guida che
lente locale ha svolto sia nei confronti degli altri soggetti pubblici, anche di ordine
superiore (provincia e regione), sia nei confronti dei soggetti privati pi rappresentativi

118
dellarea. Per quanto riguarda la volontariet della decisione iniziale, occorre mettere in
evidenza due casi particolari: Trento e Venezia.
Il piano strategico di Trento costituisce uno degli strumenti di programmazione previsti
dallo Statuto del Comune di Trento con il quale si individuano e aggiornano gli indirizzi
generali di governo. Da questo punto di vista, il piano strategico di Trento, diversamente
dagli altri considerati in questa analisi, uno strumento scaturito sulla base di una
obbligatoriet prevista e formalizzata dallart. 96 dello Statuto comunale. Latto volontario,
in questo specifico caso, si colloca dopo la decisione formale di fare il piano ed costituito
dalla firma dellaccordo di partnership che, nel dicembre 2000, ha impegnato
simbolicamente e concretamente lintera citt di Trento a condividere momenti aperti e
strutturati di confronto e che ha permesso lavvio del processo di pianificazione strategica
partecipata e condivisa. Il piano strategico di Venezia risulta un atto conseguente alla
decisione dellamministrazione locale di istituire lassessorato alla pianificazione strategica,
la cui azione affianca quella dellassessorato allurbanistica ed direttamente connessa al
programma di mandato del Assessore.
b) Motivazioni e comportamenti degli attori
Come emerge dallanalisi della documentazione reperita sul terreno, in molti casi lo staff
che ha lavorato al piano strategico costituito sia da esterni che da interni
allamministrazione locale stato in grado di fornire un vero e proprio metodo per
finalizzare ed incardinare in un unico e coerente quadro dinsieme opere e progetti, anche
dal punto di vista dei finanziamenti, portati avanti in maniera a volte poco coordinata
prima dellavvio del processo di pianificazione.
Ciascuno dei piani strategici qui considerati, nasce per fronteggiare una particolare
situazione economica, demografica o di identit territoriale. La volont di una nuova
stagione di sviluppo e di rilancio territoriale, specificata in ciascuna visione dei 16 piani
esaminati, da ritenersi la motivazione prioritaria che ha spinto da un lato il soggetto
promotore e dallaltro i soggetti pubblici e privati ad avviare il processo di pianificazione
strategica e a sollecitare in modo costante lintervento attivo degli attori inizialmente non
coinvolti nel processo.
Appare, inoltre, chiara la volont delle amministrazioni locali di affrontare i punti di
debolezza dellarea con uno strumento innovativo rispetto ai tradizionali metodi di
pianificazione. Riportiamo di seguito una tabella in cui sono indicate le visioni di ciascuno
dei piani strategici considerati.

119
Tabella 2.18.1
La visione dei 16 piani strategici oggetto dellindagine

Piani Visione Orizzonte


strategici temporale
analizzati
Copparo (FE) Delta 7 La citt moltiplicata. Dallidentit al valore 2009
dellintangibile
Cuneo Visione non ancora definita 2020
Firenze Firenze non solo citt darte e di consumo, ma centro di 2010
produzione culturale e di alta formazione, luogo di creazione e
produzione qualificata del Made in Italy
Genova Una metropoli aperta e solidale in cui si costruiscono le 2010
condizioni per un armonico sviluppo
La Spezia 1. La riscoperta del mare 2010
2. La valorizzazione di antiche e nuove vocazioni produttive
3. La crescita di una comunit locale consapevole attiva e solidale
4. Lintegrazione di La Spezia nel Comprensorio e nel Contesto
Centro Meridionale Europeo
Perugia La visione comune dello sviluppo: naturale sbocco di una 2013
adesione volontaria a cercare insieme le migliori vie di crescita
per il prossimo decennio
Pesaro Pesaro citt della qualit 2015
Piacenza Promozione dello sviluppo economico, sociale e culturale del 2010
territorio e della comunit piacentina, con modalit compatibili
con le esigenze di tutela, miglioramento e valorizzazione
dellambiente, al fine ultimo di realizzare un sistema aperto,
ospitale, innovativo e collaborativo, caratterizzato da benessere
diffuso ed elevata qualit della vita per tutte le componenti della
societ, con particolare riferimento alle attese delle nuove e future
generazioni
Roma Roma intende promuovere e realizzare le condizioni per la Non definito
trasformazione e la crescita della sua economia e per una migliore
qualit di vita dei suoi abitanti e dei suoi visitatori, e perseguire
cos una collocazione pi vantaggiosa nello scenario fortemente
competitivo delle principali citt europee
Sesto San Gio- Da hinterland industriale a nuova centralit metropolitana 2010
vanni (Nord
Milano)

120
Torino 1. Torino metropoli europea 2011
2. Torino ingegnosa, citt del fare e del saper fare
3. Torino che sa scegliere: lintelligenza del futuro e la qualit
della vita
Trento Trento, citt delle opportunit 2010
Varese Cooperare nel territorio per le vie alte allo sviluppo al fine di: Non definito
invertire il processo di declino
valorizzare nuove opportunit
valorizzare tutte le potenzialit territoriali
proiettare larea varesina in una dimensione europea
acquisire ed allargare il consenso
Venezia Venezia Citt Metropolitana qualit, lavoro, culture 2014
Vercelli Vercelli: governare il futuro 2020
Verona Costruire insieme la citt che vogliamo 2020

Fonte: estratto dai piani strategici delle 16 citt esaminate

c) Modelli e strumenti di cooperazione e partecipazione


In tutti i piani strategici considerati, sono state utilizzate metodologie di ascolto partecipato
dei principali soggetti pubblici e privati della citt riconducibili ad interviste, colloqui
informali, questionari, richieste dati e cos via. La fase di ascolto, in primo luogo dei soggetti
collettivi titolari di interessi, servita a diffondere il senso della partecipazione e della
condivisione delle scelte, e costituisce una componente irrinunciabile del processo di
pianificazione strategica di una citt. La fase di ascolto e di analisi diagnostica valida e
produttiva nella preparazione del piano se riesce a identificare e coinvolgere soprattutto i
soggetti pubblici e privati che detengono il potere reale per realizzare o bloccare un
processo decisionale complesso come quello di redigere un piano strategico di una citt o di
unarea metropolitana. Il coinvolgimento diretto degli interessi minuti, fino al singolo
cittadino residente e utilizzatore della citt, sembra pi produttivo se realizzato in sede di
definizione dei singoli progetti, purch avvenga in forme e tempi utili per avere una effettiva
influenza sulla configurazione finale delle decisioni.
In quasi tutti i piani strategici considerati, la principale fase di partecipazione e
cooperazione stata quella della definizione dei titoli e dei contenuti delle singole azioni,
cio dei singoli progetti previsti dal piano. Tale fase si svolta attraverso il coinvolgimento
dei principali soggetti pubblici e privati che in genere hanno dato il loro contributo grazie a
strumenti di partecipazione denominati in vario modo:
1. gruppi di lavoro (nei casi di Firenze, Perugia, Torino, Varese, Verona, Pesaro,
Piacenza, Copparo);

121
2. fori di discussione (nel caso di La Spezia);
3. tavoli di approfondimento tematico o coprogettazione (nei casi di Trento e Sesto San
Giovanni).

I casi in cui tali metodologie non sono state, nel loro insieme, il principale metodo di lavoro
sono 5 ed esattamente: Roma, Venezia, Genova, Vercelli, Cuneo.
Attraverso la seguente tabella, riepiloghiamo il quadro delle metodologie e degli strumenti
di cooperazione e partecipazione. La tabella fotografa una realt molto dinamica, per cui
da intendersi solo indicativa della situazione generale.

Tabella 2.18.2
Riepilogo delle metodologie e degli strumenti di cooperazione e partecipazione
utilizzati per la costruzione del piano strategico
Piani strategici Partecipazione alla definizione delle azioni
analizzati
Copparo (FE) Otto gruppi di lavoro tematici
Cuneo Ciclo di incontri pubblici che prevede 3 seminari di promozione e diffusione
del processo di pianificazione strategica
Fase di ascolto dei cittadini (interviste)
Firenze Complessivamente 21 gruppi di lavoro
Genova Conferenza strategica della citt di Genova
Concomitanza del summit del G8 e dellattribuzione del ruolo di Genova
Capitale europea della Cultura 2004
La Spezia 4 fori di discussione
Perugia 7 gruppi di lavoro tematici
Riunioni plenarie del Forum dello Sviluppo
Pesaro 6 seminari per diffondere conoscenza sulla pianificazione strategica
8 gruppi di lavoro
Forum di attori della realt pesarese
76 team di progetto
Piacenza 8 gruppi di lavoro in rappresentanza della societ

Roma 2 dibattiti pubblici, la fase di ascolto si solo avviata

Sesto San Giovanni 5 tavoli di coprogettazione


(MI)
Torino Questionari alla cittadinanza
9 gruppi di lavoro rappresentativi del sistema citt
diverse riunioni del Forum dello sviluppo aperto alla cittadinanza
Trento 5 tavoli di approfondimento tematico in rappresentanza del sistema citt

122
Varese 5 gruppi di lavoro

Venezia Diversi gruppi di lavoro con i soggetti rappresentativi della citt (tra cui:
Universit degli studi C Foscari, Universit Iuav, Unindustria, Ccia, Cgil,
Camera del lavoro metropolitana, Cisl provinciale, Uil provinciale)
Vercelli Due seminari di promozione del processo di pianificazione strategica

Verona Interviste e 4 gruppi di lavoro


Un Laboratorio per le politiche giovanili

Fonte: informazioni tratte dai documenti dei 16 piani strategici e da colloqui con i responsabili dei
piani

d) Tipologie e tecniche di gestione dei conflitti


La prima considerazione riguarda un caso particolare, il piano strategico di Torino, che
stato assunto come punto di riferimento per tutti gli altri piani. A Torino stato invidiato
fin dallinizio, in maniera chiara, un autorevole garante del processo di pianificazione che
ha fatto s che il processo giungesse a termine nei tempi prestabiliti e senza interferenze
esterne. Il Forum dello sviluppo ha svolto il ruolo, nella fase di preparazione del piano, di
camera di compensazione dei diversi interessi in gioco. Si trattato, ovviamente, di un
ruolo che non ha sostituito i luoghi istituzionali gi esistenti in cui avviene il confronto tra le
diverse forze della societ (Consiglio comunale, ecc.), ma che ha permesso ai diversi
portatori di interessi di esplicitare un accordo sui punti salienti del piano. Fino a che tale
ruolo stato svolto dal Forum dello sviluppo, risultata relativamente facile
lindividuazione di un altrettanto autorevole gruppo di lavoro che sulla base di un mandato
operativo ha potuto svolgere il compito di preparare il piano e di garantire il
coinvolgimento costante dei soggetti principali della citt e della sua area metropolitana.
Il piano strategico, infatti, uno strumento in grado di trasformare discussioni, opinioni e
impegni elettorali in un patto con le forze della citt; da questo punto di vista i piani
strategici che sono giunti a termine (Copparo, Firenze, Genova, La Spezia, Nord Milano,
Perugia, Pesaro, Piacenza, Torino, Trento, Varese, Venezia, Verona) hanno tutti un minimo
comune denominatore: il fatto che il piano non ha richiesto ad esperti di elaborare in modo
autonomo e separato dalla citt uno studio sulla citt ideale, ma il piano ha richiesto agli
esperti, interni ed esterni, di essere coinvolti nellelaborazione di un progetto di citt in
modo da rappresentare la volont collettiva e fare evolvere una realt urbana verso
traguardi ideali ma raggiungibili date le risorse materiali e le risorse intangibili presenti
nellarea.
Ad ogni modo, bene far nuovamente rilevare che in alcuni casi, ha pesato molto lattivit
di comunicazione. Da questo punto di vista, Firenze un esempio emblematico, poich le
iniziali difficolt di comunicazione con la citt sono state superate da un impegno diretto

123
degli amministratori, che oltre ad organizzare una importante mostra-convegno
internazionale hanno partecipato a manifestazioni pubbliche di vario tipo e a rubriche
radiofoniche su emittenti locali, per diffondere il senso della pianificazione strategica.
In stretto riferimento alle tipologie e tecniche di gestione di conflitti si devono citare casi di
tipologie e tecniche private che sono possibili per il successo di immagine delle politiche
comunali, ascrivibili allefficiente ed efficace gestione comunale di grandi investimenti e
progetti, ma non necessariamente connessi alla pianificazione strategica. In questo
contesto, si colloca laccordo sindacale del 13 gennaio 1996 sul caso Falck, che permise di
risolvere la crisi di una fabbrica, forse per la prima volta in Italia, attraverso il
coinvolgimento di un territorio a partire da logiche di programmazione negoziata. Azienda,
sindacati, istituzioni pubbliche coinvolti nella promozione dello sviluppo locale dellarea di
Sesto San Giovanni, affrontarono in modo pro-attivo il caso Falck, individuando funzioni e
attivit produttive sostitutive in grado di creare prospettive di sviluppo per tutto il territorio
di Sesto San Giovanni.
Anche da quella lezione probabilmente emersa la capacit di riuscire in poco pi di un
lustro (il 1993 lanno di costituzione della Parco Scientifico per le Tecnologie Ambientali,
Psta, e il 1999 quello di avvio al processo di pianificazione strategica) a ri-definire
completamente gli assi strategici del proprio territorio.

2.19 Valutazione dei risultati del processo di pianificazione

I risultati che lo strumento della pianificazione strategica urbana ha permesso di ottenere


nei 16 casi esaminati sono relativi sia ai processi di preparazione e di gestione dei piani, sia
al prodotto finale inteso come documento sottoscritto dallinsieme dei soggetti pubblici e
privati di unarea per realizzare una lista precisa di azioni (cio singoli progetti) di tipo
materiale e di tipo immateriale.
Risultati del processo di pianificazione
Presentiamo di seguito due tabelle. La prima riassume lo stato di avanzamento del processo
di pianificazione strategica; la seconda evidenzia gli atti di apertura e di chiusura delliter
processuale, e lorganizzazione derivante dal processo di costruzione di pianificazione. I
risultati che possono essere attribuiti ai singoli processi di predisposizione dei piani
strategici variano molto da caso a caso, come si evidenzia nella descrizione dettagliata dei
piani. Resta limpressione che il risultato principale del piano strategico (inteso come
processo di pianificazione integrata di tipo partecipativo e di scala vasta) sia lo scoprire che
in una comunit locale i soggetti portatori di interessi pubblici e privati possono lavorare
insieme per importanti obiettivi concreti. La costituzione di una squadra rodata di
soggetti pubblici e privati abituati ad avere stima gli uni degli altri pu permettere risultati

124
superiori allintero sistema economico e sociale locale laddove siano ben definiti i limiti
dellinteresse pubblico e dei legittimi interessi di parte.

Tabella 2.19.1
Riassunto dello stato di avanzamento del processo di pianificazione strategica
Principale soggetto Titolo piano Inizio processo Data di adozione
promotore del prodotto piano
strategico
Comune di Copparo (FE) Piano strategico Novembre 2002 Aprile 2004
1909 -2009
Comune di Cuneo Cuneo 2020 Settembre 2003 Piano in costruzione
Comune di Firenze Firenze 2010. Dicembre 2000 Dicembre 2002
Piano strategico
dellarea metropo-
litana fiorentina
Comune di Genova Piano della Citt di Maggio 1999 Gennaio 2002
Genova
Comune di La Spezia Verso una nuova Settembre 1999 Ottobre 2001 e processo
citt riavviato nel 2003.
Comune di Perugia Perugia Europa Dicembre 2002 Aprile 2004
2003 -2013
Comune di Pesaro 2015 Pesaro futuro Luglio 2001 Luglio 2002
con vista
Comune di Piacenza Piano strategico Ottobre 2000 Gennaio 2002
per Piacenza
Comune di Roma Piano strategico di Marzo 1998 piano interrotto
Roma
Associazione Sviluppo Nord Piano strategico Febbraio 1999 Marzo 2001
Milano Sesto San Gio- per lo sviluppo del
vanni (MI) Nord Milano
Comune di Torino Torino Maggio 1998 Febbraio 2000
internazionale
Comune di Trento Trento citt delle Luglio 2000 Ottobre 2003
opportunit
Comune di Varese Varese Europea Autunno 1999 Gennaio 2003 e processo
riavviato
Comune di Venezia Venezia citt Maggio 2000 Dicembre 2003 e Ottobre
metropolitana 2004
Comune di Vercelli Vercelli 2020 Luglio 2003 Piano in costruzione

125
Comune di Verona Verona: futuro Marzo 2003 Febbraio 2004
prossimo

Fonte: informazioni tratte dai documenti dei 16 piani strategici e da colloqui con i responsabili dei
piani

Tabella 2.19.2
Riassunto dei risultati del processo di pianificazione strategica

Piani strategici Atto inizio Atto Organizzazione


analizzati iter processuale conclusione iter per lattuazione del
piano
Copparo Forum dello sviluppo Piano approvato dal Prevista una societ per
(FE) Consiglio comunale e lattivazione e il moni-
sottoscritto dai soggetti toraggio del piano
partecipanti al processo strategico
di pianificazione
Cuneo Seminari introduttivi e Piano in costruzione Al momento non
di presentazione alla prevista
citt
Firenze Forum dello sviluppo Piano approvato dal 1. Ufficio del piano
Consiglio comunale e strategico dellarea fio-
sottoscritto dai soggetti rentina
partecipanti al processo 2. Firenze 2010
di pianificazione Associazione per il pia-
no strategico dellArea
Metropolitana Fioren-
tina con prossima sede
in costruendo Urban
Center
Genova Forum dello sviluppo Adozione Non prevista

La Spezia Forum dello sviluppo Presentazione alla citt, Al momento non


processo riavviato prevista. Alcuni dei
progetti elaborati nella
prima fase terminata
nel 2001 sono gi stati
attuati
Perugia Forum dello sviluppo Piano approvato dal Prevista la costituzione
Consiglio comunale e di un organismo pub-
sottoscritto dai soggetti blico privato per il

126
partecipanti al processo monitoraggio e lat-
di pianificazione tuazione del piano
strategico e per il suo
aggiornamento perio-
dico
Pesaro Seminari introduttivi e Piano approvato dal Urban Center.
di presentazione alla Consiglio comunale, Due programmi magne-
citt senza sottoscrizione da te con il compito di
parte dei soggetti parte- attrarre energie
cipanti al processo di
pianificazione
Piacenza Stati generali e Forum Piano approvato dal Attuazione: Gruppi di
dello sviluppo Consiglio comunale e progetto per singoli
sottoscritto dai soggetti temi. Verifica: Nucleo
partecipanti al processo di monitoraggio e
di pianificazione valutazione
Roma Due conferenze pub- Piano interrotto Al momento non
bliche di presentazione prevista
Sesto San Giovanni Forum dello sviluppo Piano sottoscritto Comitato intercomu-
(MI) nale per la realizza-
zione delle azioni pre-
viste dal piano stra-
tegico
Torino Forum dello sviluppo Piano approvato dal Associazione Torino
Consiglio comunale e Internazionale
sottoscritto dai soggetti
partecipanti al processo
di pianificazione
Trento Forum per raccogliere piano approvato dal Per la gestione del
le opinioni di interlo- Consiglio comunale e piano stato costituito
cutori privilegiati sul sottoscritto dai soggetti lUrban Center della
futuro della citt partecipanti al processo citt di Trento
di pianificazione

127
Varese Convegno da cui prende Approvazione asso- Associazione Varese
forma e sostanza ciazione e processo Europea con il compito
lipotesi di pianifica- riavviato di attuare le azioni del
zione strategica, gi piano
avanzata dalle associa-
zioni ambientaliste del-
la citt
Venezia Incontri con gli inter- Presa datto e processo Prevista la costituzione
locutori privilegiati, ta- riavviato di una Agenzia del
vole rotonde convegni, piano strategico come
workshop e meeting naturale evoluzione del-
lUfficio del piano
Vercelli Seminari introduttivi e Piano in costruzione Al momento non
di presentazione alla prevista
citt
Verona Incontro con la citt e le Piano sottoscritto Costituenda Associa-
istituzioni per la pre- zione per il piano
sentazione del processo strategico

Fonte: informazioni tratte dai documenti dei 16 piani strategici e da colloqui con i responsabili dei
piani

Risultati del prodotto piano strategico


Dallesame dei documenti relativi ai 16 casi di pianificazione strategica urbana oggetto
dellindagine, emergono alcuni dei risultati ottenuti tramite il piano strategico inteso come
prodotto finale. Si tratta sia di risultati relativi ad accordi di partenariato intercorsi fra i
soggetti pubblici e privati che hanno partecipato al processo di pianificazione strategica, sia
di concrete realizzazioni di progetti previsti dal piano strategico. Occorre anche segnalare
che la pianificazione strategica sembra aver prodotto come risultato costante una maggiore
apertura degli enti locali verso innovazioni tecnologiche sia di prodotto sia di processo.
Resta il fatto che, dato lo stato di continua evoluzione degli enti locali, ancora prematuro
trarre delle conclusioni di valenza generale per quanto riguarda i risultati che gli stessi enti
hanno ottenuto attraverso il processo di pianificazione strategica. Pertanto, quanto qui
presentato da considerarsi come un quadro parziale dei risultati ottenuti dagli enti locali
attraverso lo strumento del piano strategico cos come stato messo a punto ed attuato
nelle singole realt locali. Lesposizione che segue fatta per alcune osservazioni puntuali in
base allordine alfabetico delle citt esaminate, ed seguita da considerazioni generali sui
risultati conseguiti nel campo dellinnovazione tecnologica.

128
1. Copparo (FE). Per quanto riguarda lattuazione del prodotto, dopo la presentazione del
piano, avvenuta nellaprile 2004, alcune attivit sono giunte a conclusione o a significativi
livelli di avanzamento in relazione a:
- il laboratorio delle arti applicate Le vasaie del Po per il quale sono state realizzate
alcune opere esposte presso il comune di Jolanda di Savoia;
- la raccolta di fondi per lacquisto di una Risonanza Magnetica Articolare.
Si prevede la costituzione di un ufficio apposito o di una societ mista per lattivazione e il
monitoraggio del piano strategico che stato approvato nel marzo del 2004.
2. Cuneo. Il piano ancora in costruzione. Un risultato intermedio costituito dalla
attivazione di una serie di incontri per definire gli scenari futuri di Cuneo e della sua area,
con la partecipazione dei principali soggetti istituzionali e di molti dei centri di interesse
privato.
3. Firenze. In questo caso, come emerso nel corso del colloquio diretto con lAssessore alla
Pianificazione strategica del Comune di Firenze, i maggiori risultati del prodotto piano
strategico Firenze 2010. piano strategico dellarea metropolitana fiorentina riguardano, da
un lato una questione di metodo, dallaltro la realizzazione di una azione prevista dal piano.
Il piano strategico di Firenze si rivelato come un supporto importante per
lamministrazione comunale di Firenze, in particolare per quanto riguarda le opere di
riqualificazione urbana. Un esempio dato dal percorso parallelo fra il piano strategico e il
piano strutturale attivato successivamente, ed impostato anche per far fronte alle opere di
riqualificazione individuate dal piano strategico. Secondo lopinione dellAssessore alla
Pianificazione strategica, nel caso di Firenze il piano strategico ha fornito la base di studio e
analisi, mentre il piano strutturale ha rappresentato la parte operativa che tiene molto in
considerazione le indicazione del piano strategico, soprattutto per quanto riguarda il lavoro
da fare sulle aree dismesse.
Il piano strategico, inoltre riuscito a dare dignit a decisioni che altrimenti sarebbero
rimaste sotto tono come ad esempio lo spostamento fuori dal centro storico di alcune
Facolt dellUniversit degli Studi di Firenze. Il piano strategico ha fatto ordine fra progetti
che sarebbero stati portati avanti e finanziati in maniera casuale, anche attraverso lopera di
divulgazione e di comunicazione che ad esso stata affiancata.
4. Genova. Liter del piano si sviluppa, di fatto, in parallelo a due avvenimenti che hanno un
gran peso nella sua attuazione: il summit del G8 tenutosi a Genova nel 2001, e
lattribuzione a Genova del ruolo di Capitale Europea della Cultura nel 2004.
I due avvenimenti esercitano una profonda influenza sul piano e lo caratterizzano in modo
del tutto particolare: sono veicolo di finanziamenti pubblici cospicui e concentrati su un
periodo relativamente breve (ad es. Urban 1, Urban 2, PRUSST, ecc.). Il summit G8 porta

129
investimenti pubblici per 100 milioni di euro, che inducono a loro volta investimenti privati
di pari dimensioni; altrettanto avviene con Genova Capitale europea della Cultura 2004.
I due avvenimenti mobilitano attorno a temi di carattere cittadino e di buona performance
dei progetti per la citt, importanti soggetti della vita genovese, sia pubblici che privati, le
forze sociali e cos via. Le stesse vicende drammatiche connesse ai disordini scaturiti in
occasione dello svolgimento del G8 permettono a Genova, in quanto citt ospitante, di
avere una copertura di immagine vastissima e sostanzialmente positiva in tutto il mondo,
come nessuna operazione di marketing territoriale sarebbe riuscita ad ottenere.
Per quanto appena detto, il piano strategico riesce solo in parte a svolgere le sue funzioni di
catalizzatore di risorse e di elemento di diffusione dei concetti di partecipazione e
condivisione. Infatti, dopo un primo momento di consultazione dei soggetti per identificare
gli obiettivi e le azioni (viene inizialmente avviato una sorta di Forum dello sviluppo di cui
fanno parte tra gli altri comune, regione, Provincia, Autorit portuale, Camera di
Commercio, Universit, Sindacati; dopo qualche riunione linteresse a parteciparvi scema e
di fatto viene interrotto), il coinvolgimento dei soggetti non avviene tanto attraverso la
sottoscrizione di programmi e progetti condivisi, quanto attraverso il renderli
corresponsabili nellattuare le azioni previste e indotte da G8 e soprattutto da Genova
2004. I notevoli flussi di denaro pubblico e i problemi connessi alla loro gestione,
permettono di realizzare in tempi brevi interventi importanti o di proporre azioni di spicco
che a loro volta trainano interventi privati diffusi.
5. La Spezia. Fin dal 2001 a La Spezia si sono avviati i lavori di attuazione dei progetti
previsti nella bozza di piano strategico.
Con la ripresa dei lavori del piano nel novembre del 2003, sono stati messi a punto e avviati
alcuni progetti fondamentali che concretizzano la gi individuata visione del futuro della
citt. Essi si inquadrano nellambito delleconomia (con Spedia), della formazione
universitaria (con Promostudi), delle politiche di sostenibilit ambientale (con il Forum e il
piano di Azione di Agenda 21), della progettazione partecipata (con il Progetto Quartieri),
del welfare (con il piano di sviluppo delleconomia sociale, la Conferenza permanente sulle
problematiche dellhandicap e della salute mentale e con listituzione dellUfficio di piano di
Zona).
6. Perugia. Il piano strategico Perugia Europa 2003-2013 la naturale prosecuzione delle
molteplici attuazioni di politiche ambientali, urbanistiche, economiche, sociali, di
prevenzione e tutela portate avanti, in modo a volte poco coordinato e a volte in modo del
tutto disgiunto, dalle 7 amministrazioni locali dellarea che hanno collaborato attivamente
alla formazione del piano, lhanno approvato ed ora sono impegnate nella fase di
attuazione. Tra tutte le azioni (100) nelle quali il piano strategico articolato, si segnalano

130
le seguenti iniziative per la loro importanza e per il loro grado di attuazione piuttosto
avanzato:
- Costruzione del Polo Unico Ospedaliero, il pi importante nellarea compresa fra
Roma e Firenze.
- Definizione del riuso dellarea del Policlinico Monteluce, di prossimo trasferimento.
- Progettazione della seconda tratta Minimetr Pincetto-SantAnna-Monteluce.
- Avvio progetti per miglioramento e potenziamento della capacit di servizio
dellaeroporto di S.Egidio.
- Progetto POST (Perugia Officina della Scienza e Tecnologia); implementazione
dellarea museale dedicata alla divulgazione scientifica.
- Realizzazione di un centro di produzione e servizi audio-musicali.
7. Pesaro. In questo caso dai documenti esaminati e dal colloquio con la responsabile
dellUrban Center di Pesaro emersa la trasversalit del piano strategico che stato in
grado di travalicare le competenze specifiche degli enti locali. Il successo del piano
strategico deriva anche dalla capacit del comune di ragionare in termini di problemi da
risolvere e non competenze da conquistare e gestire. Inoltre, secondo la Direttrice
dellUrban Center il piano strategico ha contribuito a fornire impulsi sul piano
dellinnovazione e dello sviluppo tecnologico. In questo senso viene citata la riqualificazione
della pi antica area industriale di Pesaro, destinata a terziario avanzato e allo sviluppo
delle tecnologie della comunicazione. Per questa operazione stato fissato un termine di
attuazione di 10 anni, durante i quali sar necessario predeterminare il meno possibile, per
evitare precoce obsolescenza del progetto rispetto alla concreta evoluzione delle dinamiche
sociali ed economiche.
8. Piacenza. Il piano strategico adottato con delibera comunale in fase di attuazione,
risulta molto ricco di iniziative concrete ma sembra emergere un atteggiamento settoriale
che lo rende in parte privo di organicit e di una chiara visione per lo sviluppo a lungo
termine.
Lattuazione del piano affidata ai Gruppi di progetto per singoli temi, mentre la verifica
dello stato di avanzamento dei progetti e di valutazione degli impatti sul sistema locale in
termini economici, sociali e territoriali, affidata ad un Nucleo di Monitoraggio e
Valutazione, che utilizza le informazioni disponibili presso gli enti coinvolti e gli Uffici studi
esistenti. Il Nucleo di Monitoraggio e Valutazione costituito da personale docente
dellUniversit Cattolica del Sacro Cuore di Piacenza.
A maggio 2004, risultavano realizzati o avviati i seguenti progetti:
- piano di Marketing Territoriale.
- Natural Valley.

131
- Centro per la Sicurezza Alimentare.
- Istituto Trasporti e Logistica (ITL).
- Sistema ciclo-pedonale lungo il Po (Programma Speciale dArea Po fiume
dEuropa).
- Programma Speciale dArea Logistica.
- Conferenza Provinciale Welfare.
- Nuova Conca Isola Serafini (progettazione ultimata).
- Completamento Tangenziale sud Piacenza (1 stralcio in esecuzione, 2 stralcio in
progettazione definitiva).
- La Faggiola (costituzione societ e primo stralcio lavori).

9. Roma. Il piano stato interrotto. Gli studi preparatori prodotti nel percorso di
formazione del piano costituiscono un patrimonio di idee e intuizioni, in gran parte da
sviluppare, che potrebbe essere la base, quantomeno, di piani di sviluppo urbano di scala
ridotta o di tipo settoriale.
10. Sesto San Giovanni (MI). Per unarea come il Nord Milano, stato fondamentale
comunicare visivamente limmagine strategica del cambiamento; questo perch divenuto
fondamentale per il pianificatore rendere comprensibile il futuro che si intende costruire. Il
piano strategico del Nord Milano ha quindi rappresentato non solo lo strumento da
utilizzare per mettere in relazione una serie di possibili opzioni progettuali, ma anche lo
strumento per comunicare alla societ la nuova direzione che quel territorio avrebbe preso
per molto pi tempo dei successivi dieci anni indicati come termine di riferimento
strategico.
La scelta di comunicare quanto pi agevolmente possibile il risultato ultimo del prodotto
piano strategico rappresenta una delle caratteristiche di questo processo di pianificazione.
Per quanto riguarda i concreti risultati del prodotto, dopo la presentazione del piano alcune
delle attivit svolte in parallelo sono giunte a conclusione o a significativi livelli di
avanzamento:
- Agenda 21, di cui stata presentata nel 2002 sia la RSA che il PDL;
- la co-progettazione del Forum del Nord Milano sui temi delle politiche attive del
lavoro e dellorientamento (adesione al Pic Equal);
- la collaborazione con la provincia nella costruzione del nuovo Ptcp che ha di fatto
incrociato il lavoro di elaborazione del piano strategico.

11. Torino. Il piano di Torino, approvato nel febbraio del 2000, ha gi visto la realizzazione
di diverse delle 84 azioni in esso previste. Molte di esse, anche in vista dellappuntamento

132
delle Olimpiadi del 2006 sono inerenti gli obiettivi di promozione dello sport come mezzo
per linnalzamento della qualit della vita, della coesione sociale e della promozione
turistica. La citt ha avviato nel 2004 una profonda revisione del piano strategico che
dovrebbe portare nel 2006 al varo di un aggiornamento cos profondo delle previsioni di
piano che il nuovo insieme di obiettivi e azioni assumer la valenza di secondo piano
strategico dellarea di Torino. Nel corso del 2005 sono stati prodotti due documenti
preparatori (intitolati: Scenari per il sistema locale e Verso il Secondo piano strategico)
a cura dellAssociazione Torino Internazionale.
12. Trento. Il prodotto piano strategico si propone di mantenere lattenzione sul tema della
partecipazione e della condivisione infatti:
- prevede seminari tematici di aggiornamento su argomenti specifici e/o su situazioni
di contesto, in modo da correlare la manutenzione del piano strategico con
levoluzione del quadro di riferimento;
- accompagna la fase propriamente gestionale del piano con un adeguato
investimento comunicativo, adottando un piano finalizzato;
- rafforza e finalizza, attraverso un sistema di convenzioni e protocolli formali
costruiti su singole misure o singoli assi strategici, la disponibilit dei partner del
piano (attori urbani, altre citt, altri livelli istituzionali) a rinnovare la propria
adesione alla metodologia della governance e alla realizzazione, per la parte di
rispettiva competenza, delle misure individuate;
- mantiene relazioni formali e strutturate con le reti delle citt strategiche sia a
livello nazionale che europeo.

Dopo la chiusura di Trento 2001-2010, nel novembre 2003 stata deliberata la costituzione
dellUrban Center della citt di Trento con il compito di mantenere aperti i circuiti
partecipativi e concertativi necessari per la manutenzione del piano, la sua riproduzione,
il suo aggiornamento, il riallineamento dei suoi obiettivi. LUrban Center ha soprattutto il
compito di evitare che il piano, da insieme progettuale coerente, venga parcellizzato in una
sommatoria di azioni. Entro la fine del 2005 previsto lavvio della preparazione del
secondo piano strategico di Trento (Trento 2020), per il quale non vi sono ancora
documenti preparatori.
13. Varese. I primi risultati di questo prodotto riguardano:
- liniziativa dellEcomuseo dellottobre 2001, su impulso del Presidente della Regione
Lombardia e del Sindaco di Varese, attraverso il Gruppo di lavoro sul turismo del
piano strategico;

133
- un libretto promozionale delle grandi mostre sul ritratto lombardo, realizzato su
impulso del piano strategico;
- gli incontri e i dibattiti sulla pianificazione strategica a cui partecipano anche i
sindaci di citt che in Italia hanno gi portato a termine il processo di pianificazione
strategica.

Il Comune di Varese si pone come ente locale promotore di primaria importanza di queste
iniziative, in grado di attrarre attorno a s 28 comuni limitrofi e di individuare una concreta
area territoriale varesina, dandogli una missione da seguire attraverso una visione di lungo
termine.
14. Venezia. Dopo un periodo di stasi intermedio la preparazione del piano ha subito una
accelerazione nel 2004 giungendo alla presentazione della versione finale nellottobre del
2004. Il principale risultato conseguito forse laffermazione di un principio di
collaborazione trasversale tra il Comune di Venezia, i principali comuni confinanti con
larea della terraferma e alcuni grandi soggetti collettivi privati nellaffrontare i problemi di
sviluppo dellarea, intesa come una citt metropolitana.
15. Vercelli. Il piano non stato completato e non ci sono indicazioni precise sui tempi di
una eventuale ripresa dei lavori. Un risultato raggiunto stato quello di aprire la citt a un
dibattito a pi voci sul suo futuro di medio e lungo periodo, nellambito di un contesto
territoriale dominato da magneti urbani di grande attrazione (in primo luogo Torino e
Milano, ma anche Novara, Alessandria e Pavia).
16. Verona. I primi risultati del piano strategico sono noti dal febbraio 2004 e per il
momento sono relativi da un lato ad un lavoro di approfondimento dei singoli progetti da
parte di diversi attori e dallaltro lato consistono nello sviluppo di azioni per listituzione di
unassociazione per la gestione del piano strategico. Unimpostazione di questo tipo
implica, per il momento, la mobilitazione di risorse finanziarie ed umane relativamente
limitate.
Un risultato costante che gli enti locali sembrano aver ottenuto attraverso lapplicazione del
metodo della pianificazione strategica in campo urbano una attenzione particolare verso
le innovazioni tecnologiche sia di prodotto che di processo. Lanalisi delle informazioni di
prima mano reperite per i 16 casi studio della presente indagine mette in evidenza come
tutti i piani strategici analizzati contengano uno o pi assi portanti sul tema
dellinnovazione tecnologica. In linea generale le concrete modalit di attuazione della
innovazione avvengono attraverso il cablaggio della citt con fibre ottiche, ladozione di
tecnologie wireless, o tramite la costituzioni di portali multifunzionali. Le concrete
applicazioni di queste tecnologie sono rivolte non solo ad accrescere la partecipazione dei

134
residenti e degli utilizzatori delle funzioni urbane ai momenti decisionali dellazione
pubblica, ma anche e forse soprattutto a rilanciare e ristrutturare i sistemi di imprenditoria
locale. Al riguardo si possono citare tre azioni esemplari contenute in altrettanti piani.
Il primo caso concerne le azioni bandiera del piano strategico Perugia-Europa 2003 2013.
Piano strategico di Perugia, Bastia, Corciano, Deruta, Marsciano, Torgiano, Umbertide
approvato nellaprile del 2004, tra le quali presente lazione Realizzazione di aree digitali
wireless in ciascuno dei comuni aderenti al piano. Il secondo caso dato dal Piano del
Nord Milano sottoscritto nel 2001, in cui si prevede lazione Attuare il cablaggio del Nord
Milano. Le azioni dei due piani citati si collocano, rispettivamente, nellobiettivo intitolato
Ottimizzazione e coordinamento dellazione delle aziende di servizi e nellobiettivo
Strategie per linnovazione e lo sviluppo: dal declino della grande impresa lopportunit
della creazione di un nuovo polo delle tecnologie avanzate. Il terzo caso, tra i diversi che si
potrebbero elencare, quello del piano strategico di Torino che nel corso della sua
attuazione ha dato sempre pi spazio al progetto Torino Wireless, tanto da sostenere la
creazione nel 2004 di una omonima fondazione che ha la missione di rendere larea
metropolitana di Torino una delle aree metropolitane pi innovative e meglio servite in
Europa dalla tecnologia di Internet senza fili.
Riportiamo di seguito due tabelle riassuntive. Nella prima sono riportate le linee
strategiche, presenti nei piani esaminati dalla presente indagine, inerenti linnovazione
tecnologica. Nella seconda tabella sono invece riportate le azioni, contenute in quelle linee,
attraverso le quali mettere in pratica la strategia riportata.

Tabella 2.19.3
Quadro comparativo delle linee strategiche riguardanti linnovazione tecnologica
presenti in 16 piani strategici

Casi studio Linee strategiche inerenti linnovazione tecnologica


Copparo (FE) Promuovere limprenditorialit e loccupazione attraverso lo sviluppo della
ricerca, della formazione e della valorizzazione del territorio - Per un
aumento del valore del Capitale Umano
Cuneo Linee non ancora definite
Firenze Promuovere linnovazione con una migliore integrazione delle risorse e
delle funzioni
Genova La gestione della citt (organizzazione e risorse)
La Spezia Rilanciare e articolare lapparato industriale puntando sul distretto
nautico, le nuove tecnologie, la riorganizzazione della rete delle agenzie
per lo sviluppo locale e la modernizzazione del sistema formativo

135
Perugia Accrescere lintegrazione territoriale e lofferta di servizi di interesse
pubblico
Pesaro Societ dell'informazione e nuove tecnologie dellICT
Piacenza Reti e Servizi
Roma Creare una citt efficiente, vivace, di elevata qualit ambientale
Sesto S. Giovanni Le strategie di sviluppo delle risorse umane: interpretare e gestire il
(Nord Milano) cambiamento valorizzando le culture del lavoro e dellimpresa
Torino Promuovere imprenditorialit e occupazione
Trento Trento, citt della formazione e dello sviluppo innovativo
Varese Migliorare la propensione allinnovazione del contesto locale economico e
produttivo e nel campo della ricerca
Venezia Citt degli abitanti: plurale, solidale, sostenibile
Vercelli Linee non ancora definite
Verona Sviluppare leconomia della conoscenza e dei servizi ad alto valore
aggiunto

Fonte: analisi dei 16 piani strategici delle citt

Tabella 2.19.4
Quadro comparativo delle azioni strategiche riguardanti linnovazione tecnologica
presenti in 16 piani strategici
Casi studio Azioni strategiche relative agli assi rivolti allinnovazione
tecnologica
Copparo (FE) Sostenere un progetto per linnovazione della rete commerciale
Cuneo Linee non ancora definite
Firenze Firenze nelle-government
Genova Dal Patto di Eugeni@ alla realizzazione della rete educativa della citt.
La Spezia Formazione per la Net-Economy
Perugia Realizzazione di aree digitali a fibra ottica o wireless in ciascuno dei
comuni aderenti al piano
Pesaro - Favorire la crescita e lo sviluppo di imprese della new-economy
- E-government
Piacenza Progetto Gestione servizi a rete, costituito da un portale Intranet rivolto
a privati, enti locali, associazioni di categoria ed aziende per la fornitura di
servizi da e per la Pubblica Amministrazione al fine di ottenere un
multisportello virtuale nellambito dellagricoltura, industria, servizi,
sanit, urbanistica e tributi
Roma Utilizzare le tecnologie dell'informazione per migliorare l'efficienza
urbana: telemedicina, telelavoro, teleconferenze

136
Sesto S. Giovanni Attuare il cablaggio del Nord Milano
(Nord Milano)
Torino Promuovere e valorizzare i distretti tecnologici presenti nellarea
torinese (automazione-design, robotica, macchine utensili, information
and communication technology) attraverso lindividuazione e la messa a
punto di servizi comuni nel campo della formazione, della qualit,
dellambiente. Realizzare il progetto Torino wireless
Trento piano interistituzionale di e-government
Varese Progetto cittadella dellinnovazione
Venezia Promuovere le-government
Vercelli Linee non ancora definite
Verona Sviluppare le-government

Fonte: analisi dei 16 piani strategici delle citt

Alcuni piani strategici presentano una particolare concentrazione di iniziative relative alle
nuove tecnologie di comunicazione connesse direttamente allo sviluppo economico locale.
Si tratta dei piani delle citt di: Torino, Perugia, Pesaro, Piacenza, Varese, Copparo, Sesto
San Giovanni. Vi sono poi casi di piani in cui si pu cogliere una attenzione marcata anche o
prevalentemente verso linnovazione tecnologica in relazione a programmi di attuazione
delle-government. quanto si verifica nei piani delle citt di: Firenze, Trento, Venezia,
Pesaro, Verona. Infine, lanalisi ha messo in luce la presenza di un buon numero di azioni,
di tipo pubblico e privato, che prevedono lutilizzo dellinnovazione tecnologica per
specifiche procedure di formazione, educazione e agevolazione di determinati settori
economici o componenti della societ (anziani, giovani, stranieri, ecc.). Si tratta dei piani
delle citt di: Genova, Roma, Trento, Pesaro, Piacenza.
In conclusione, sembrerebbe che lo strumento del piano strategico sia stato usato in tutti i
16 casi esaminati come una occasione di confronto tra soggetti pubblici e privati per
stimolarsi a vicenda sulla necessit di fare progredire la comunit locale in modo armonico
sulla strada dellinnovazione tecnologica di prodotto e di processo. Le azioni concrete che i
vari piani hanno definito spaziano da progetti di realizzazione e miglioramenti delle reti
esistenti, alle innovazioni delle procedure amministrative pubbliche permesse dalle nuove
tecnologie, alla formazione degli utenti in generale e di particolari categorie professionali.
Resta la costante che con il piano strategico i principali soggetti pubblici e privati hanno
potuto mettere a fuoco iniziative comuni a forte componente tecnologica in anticipo
rispetto ad altre citt, quindi cogliendo alcuni vantaggi dato il fattore tempo determinante
per cogliere appieno i vantaggi delle innovazioni offerte dalle nuove tecnologie.

137
CAPITOLO TRE

LINEE GUIDA PER LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE IN TEMA


DI PIANIFICAZIONE URBANA STRATEGICA

La presente indagine documenta lo stato della pianificazione strategica urbana in Italia con
due finalit. La prima quella di contribuire allanalisi delle iniziative gi avviate per
consentire agli enti locali direttamente coinvolti di migliorare i progetti in corso sotto lo
stimolo di una osservazione esterna indipendente. La seconda, e pi importante, quella di
avanzare delle prime indicazioni di buone pratiche per i tanti enti locali che stanno
considerando di ricorrere alla metodologia della pianificazione strategica per affrontare su
basi pi solide e con prospettive pi ampie le problematiche dello sviluppo dei rispettivi
sistemi territoriali.
A tal fine si propone una riflessione critica e propositiva articolata in tre parti. Nella prima
parte si presenta una sintesi degli elementi di criticit e di opportunit dei 16 casi. Vengono
posti in luce gli aspetti di originalit che ognuno di essi presenta, cos come i suoi punti di
forza e di debolezza. Lo scopo quello di mettere in luce come ogni caso di pianificazione
strategica urbana sia per molti versi una storia a s stante, da cui non si possono trarre
direttamente delle conclusioni a valenza generale, se non a rischio di pesanti
semplificazioni.
Nella seconda parte si presenta unanalisi dei fattori critici delle esperienze osservate e si
mettono in evidenza quattro aspetti di particolare rilevanza per tutti gli enti locali che
vogliono considerare a priori i requisiti di una buona pratica di pianificazione strategica
urbana. Il primo aspetto riguarda il territorio del piano strategico relativo alla dimensione
ottimale del piano strategico dal punto di vista spaziale. Questo aspetto, com evidente,
non una questione astratta dato che esprime il grado di rappresentativit territoriale del
soggetto iniziatore del processo di pianificazione. Il secondo aspetto lanalisi del mix
pubblico-privato degli attori iniziatori e coinvolti nel piano strategico, ovvero prima nella
fase di preparazione, poi nella fase di gestione del piano. Da questo elemento discendono
due considerazioni, la prima sulla capacit del piano di rappresentare in modo adeguato la
comunit locale e la seconda sulle possibilit del piano di essere attuato nel tempo.
Il terzo aspetto consiste nei rapporti tra il piano strategico e gli strumenti di pianificazione
fisica dellarea di pertinenza del piano stesso. Si deciso di dedicare a questa relazione
unattenzione particolare perch dallesame dei 16 casi oggetto dellindagine emerge che

139
uno degli elementi cruciali per la fase di attuazione del piano strategico quello della buona
sintonia tra la visione e le linee strategiche del piano, da una parte, e le previsioni di
sviluppo edilizio e urbanistico previste dagli strumenti di pianificazione, dallaltra. Inoltre,
come quarto aspetto dellanalisi, si posta lattenzione sulla rilevanza strategica delle azioni
concrete inserite nel piano strategico e sul loro arco temporale di riferimento.
Infine, si affronta direttamente il tema della trasferibilit degli aspetti migliori dei 16 casi
oggetto dellindagine, evidenziando per quanto possibile gli errori pi evidenti da evitare, i
fattori di successo che potrebbero in qualche misura essere replicati in altri contesti, i
metodi di comunicazione interna ed esterna pi efficaci tra quelli analizzati sul campo.
Nelle conclusioni si cerca di indicare le ragioni per le quali ci pare concreta la possibilit di
trasferire i migliori risultati della pianificazione strategica urbana sulle modalit generali di
gestione e di pianificazione dellente locale. Si indicano anche alcune delle condizioni da
rispettare affinch tale trasferimento avvenga. Da ultimo, si segnalano le tendenze di
evoluzione della pianificazione urbana strategica nel contesto italiano.

3.1 Analisi

3.1.1. Elementi di criticit e opportunit

Le criticit
Gli elementi che vengono considerati critici dalle varie tipologie di istituzioni locali
considerate comuni di grande dimensione, comuni medi, associazioni di comuni grandi e
piccoli e che motivano limpegno e la giustificazione di ciascuna di esse a darsi piani
strategici sono abbastanza variati. Rientrano in gran parte nelle grandi e comuni categorie
dei fattori di crisi. In alcuni casi per le scelte sono state invece motivate dalla criticit di
segno opposto: la necessit di dare un senso pi preciso e di mettere ordine in processi di
trasformazione e sviluppo gi in atto e che richiedono dessere governati per non produrre
effetti negativi. Di seguito si indicano le criticit pi ricorrenti.

La situazione demografica
La situazione demografica uno dei fattori di maggiore preoccupazione delle
amministrazioni locali e si articola in modo diverso:
Perdita di popolazione sia in termini assoluti, per emigrazione dei residenti
tradizionali altrove, bassa natalit e nessuna tendenza al riequilibrio attraverso
immigrazione, sia in termini relativi: forte pendolarismo su centri vicini che
trasforma progressivamente un territorio comunale in area dormitorio
scarsamente reattiva alle necessit di trasformazione economica e sociale locale;

140
Invecchiamento della popolazione residente. In alcuni casi una buona parte della
quota di popolazione pi giovane corrisponde agli immigrati, con seri problemi di
disomogeneit, adattamento, integrazione;
La quantit insufficiente di popolazione, cio la mancanza di una massa
demografica tale da consentire di attrarre particolari funzioni, di sviluppare in modo
autonomo determinati servizi, e cos via. Da ci motivato spesso lo sforzo di
collaborare tra pi enti locali, anche per poter raggiungere i livelli minimi sufficienti
per non chiudere determinati servizi o, nei casi in cui tali livelli minimi esistano
anche senza aggregazioni, per aumentare il loro livello di efficienza e migliorare le
prestazioni complessive degli enti locali coinvolti.

La dimensione territoriale limitata


La limitazione territoriale di alcuni comuni rende spesso impossibile sviluppare nuove
funzioni su scala maggiore, riequilibrare particolari processi, controllare lefficacia di
determinate politiche infrastrutturali. Questo vale tanto per citt importanti, con territori
comunali limitati, che per comuni di media dimensione, contigui a grandi aree
metropolitane che si sviluppano con criteri molto diversi. Da ci derivano spesso le
iniziative volte a consorziare pi comuni in programmi congiunti che implicano una scala
territoriale pi ampia.

La scarsa accessibilit
In alcuni casi di centri urbani di minore dimensione, o di territori di comuni associati tra di
loro, la scarsa accessibilit (spesso retaggio del passato e mai del tutto superata anche in
tempi recenti) determinante per avviare la costruzione del piano strategico. Sono tre i
fattori considerati critici in termini di accessibilit:
il primo connesso allubicazione marginale del territorio considerato, rispetto ai
principali sistemi di comunicazione;
il secondo riguarda lassenza di adeguate infrastrutture o la presenza di
infrastrutture che collegano punti pi lontani e fanno saltare i territori intermedi;
il terzo il risultato dei processi di polarizzazione interni alle aree ad alto sviluppo:
si pu essere territorialmente marginali e poco accessibili anche allinterno di
sistemi metropolitani in forte sviluppo.

La stagnazione dovuta a basi economiche in crisi o poco diversificate


Le cause di stagnazione variano da luogo a luogo. La crisi di tipo classico riguarda
lindustria ed in particolare la grande industria che a suo tempo ha portato benessere,

141
innovazione, opere pubbliche, ma poi ha contribuito a sclerotizzare le realt locali e a
renderle poco reattive in termini di risposta al mutamento. Ma la criticit non sta solo nella
crisi della monocultura industriale e della grande impresa; in genere la monocultura
economica (e conseguentemente sociale) che preoccupa gli amministratori locali:
monocultura dellamministrazione pubblica in talune citt, monocultura agricola in altre,
monocultura del turismo in altre ancora.
Di fatto la stagnazione pu coincidere con linevitabile concludersi di un ciclo di sviluppo
tecnologico ed economico, ma quello che preoccupa di pi la scarsa reattivit di un
sistema locale alla crisi, e lincapacit di assumere in modo autonomo nuove direzioni
rispetto al mutamento generale, anche se la situazione economica locale buona, ma poco
innovativa. Questo porta a due linee di risposta:
1) la necessit di diversificare la base economica, cercando di attrarre nuove e diverse
funzioni;
2) la necessit di stimolare limprenditorialit locale.

La necessit di diversificazione particolarmente sentita dalle citt con maggiore sviluppo


turistico: si teme infatti che un eccesso di specializzazione turistica abbia effetti negativi su
altri, indispensabili settori delleconomia; che ponga lo sviluppo locale alla merc delle
fluttuazioni economiche e dei processi politici internazionali; che abbia contraccolpi sullo
stesso turismo (turismo di massa contro turismo di qualit, ecc.).
I limiti dellimprenditorialit locale nel rispondere a queste situazioni di stallo sono
egualmente sentiti come un elemento molto negativo, da superare attraverso iniziative di
diverso tipo ma sempre con lente locale nelle vesti di protagonista della promozione
economica e sociale del territorio.

Scarsa capacit imprenditoriale locale


La scarsa capacit imprenditoriale locale evidenziata in numerose esperienze di
pianificazione strategica che la vedono in genere come un impedimento da rimuovere e,
una volta che sia superato, come unimportante risorsa in pi. Di fatto, nelle comunit
interessate da un piano strategico, la capacit imprenditoriale (di tipo privato in primo
luogo, ma anche di tipo pubblico) un presupposto essenziale. curioso, anche se in buona
parte comprensibile, che a questa dichiarazione di indispensabilit, nei piani strategici non
corrispondano spesso linee di azione e prassi che in concreto aiutino ad incentivare la
formazione o lo sviluppo di questa imprenditorialit. Ne prova il fatto che molti piani si
limitano ad ascoltare i problemi degli imprenditori, ma non si preoccupano di coinvolgerli
attivamente nella costruzione della nuova realt, attraverso i Forum dello Sviluppo e le altre

142
forme di responsabilizzazione condivisa per la realizzazione del piano. In altri piani ci si
limita a tracciare una mappa degli interessi del territorio, ma non si presentano metodi
efficaci di coinvolgimento dei soggetti privati nel processo decisionale.
Le situazioni di effettivo mix pubblico-privato sono molto limitate. In sostanza, i promotori
dei piani constatano spesso che gli imprenditori privati locali non sono in grado di
comprendere e cogliere le possibilit offerte dalla pianificazione strategica, ma poi
gestiscono il piano stesso in forma molto centralistica, secondo modelli ormai superati e
attraverso politiche ed interventi prevalentemente pubblici che lasciano pochissimo spazio
alliniziativa propositiva privata. Salvo poi richiamare lintervento dei privati per sostenere
finanziariamente la realizzazione di certi eventi o progetti, o la gestione di determinati
programmi.

Scarsa capacit attrattiva rispetto a nuove funzioni


La scarsa capacit di attrarre funzioni deriva da pi elementi ed in genere considerato
come fattore negativo, in quanto verificato da esperienze non riuscite (il mancato
trasferimento di funzioni nuove che inizialmente sembravano interessate a spostarsi; il
fallimento di progetti che avrebbero dovuto creare le premesse per nuove forme di sviluppo;
la crisi di attivit trasferitesi, ecc.) o dalla consapevolezza che mancano capitale fisso,
capitale umano, istituzioni di supporto, risorse finanziarie locali, imprenditori locali, in
grado di garantire che le nuove funzioni trasferitesi trovino un terreno di cultura migliore.

Mancanza di integrazione dellazione pubblica


Lassenza di coordinamento ed integrazione delle politiche dei diversi attori pubblici
ritenuta critica non solo in quanto causa di ritardi, inefficienze e sprechi ma anche perch di
ostacolo alla formulazione di strategie di ampio respiro su un arco di tempo di una certa
durata e su aree sufficientemente vaste. Tale assenza riguarda sia i rapporti verticali, tra
enti territoriali di scala diversa (regioni, province, comuni, ecc.), sia quelli orizzontali, tra
enti con responsabilit settoriali diverse e anche allinterno dello stesso ente, tra diverse
divisioni e servizi.

Le opportunit
Buona accessibilit e infrastrutture adeguate
La collocazione geografica rispetto ai grandi sistemi regionali europei e/o alle grandi
infrastrutture viarie, ferroviarie e aeroportuali considerata in genere un fattore di notevole
importanza soprattutto in vista dello sviluppo di funzioni superiori che implicano facile
accessibilit, del turismo, ma anche possibilit di diversificazione economica. Un elevato

143
livello di infrastrutturazione permette anche pi facilmente di configurare strategie di
costruzione di reti di citt.

Diversificazione economica: credito, servizi alle imprese, logistica


La diversificazione economica e il superamento delle monoculture industriali o agricole
costituiscono unopportunit per costruire strategie di ulteriore sviluppo. In particolare,
appare importante la presenza di attivit terziarie di tipo nuovo come i servizi di credito, i
servizi alle imprese, la logistica nelle sue diverse forme. Altrettanto importante appare,
laddove gi esistono esperienze di questo tipo, lintegrazione tra ricerca universitaria e
produzione. La diversificazione economica vista anche come un fattore che consente
strategie pi flessibili, in grado di cogliere meglio una variet di opportunit e come
occasione per lo sviluppo di imprenditorialit, di nuove competenze professionali, ecc.

Presenza di servizi superiori: universit e centri di ricerca


La presenza delluniversit, spesso non particolarmente aiutata a livello delle politiche
locali, considerata sempre un fattore strategicamente importante per sviluppare industrie,
servizi avanzati e funzioni culturali da un lato, e per attrarre popolazione giovane e
qualificata, dallaltro. Questo vale ovviamente, anche se il peso minore, per centri di
ricerca, che in genere si localizzano dove gi esistono universit con le relative
infrastrutture. Luniversit e la ricerca non sono comunque quasi mai viste come elemento
centrale di una strategia di sviluppo (ad es. la formazione di una citt universitaria o il
rafforzamento di un polo scientifico gi esistente).

Ruolo internazionale
Le citt che hanno una tradizione di rapporti internazionali o un ruolo di rilievo nei sistemi
internazionali, come le citt sede di grandi gruppi economici multinazionali, le citt darte
pi importanti, le aree dove sono ubicati grandi centri di logistici di importanza europea,
ecc., sono del tutto consapevoli dellimportanza che riveste questa loro collocazione
relativamente alla formulazione di un piano strategico. I motivi sono diversi: pi facile
comunicazione delle proprie iniziative e progetti, maggiore accesso alle fonti di
finanziamento internazionali, collegamento con progetti e programmi europei, ecc. La
convinzione che unapertura internazionale sia comunque importante per lo sviluppo futuro
diffusa anche tra le citt che non hanno reali tradizioni in proposito. Significativo ad
esempio il fatto che il termine Europa viene spesso abbinato alla dizione piano strategico,
cos come interessante notare linteresse di alcune citt ad entrare in reti europee di citt
con piani strategici, ecc.

144
Patrimonio storico, artistico e culturale e turismo
La disponibilit di un importante patrimonio storico-artistico unopportunit di grande
peso nelle pi importanti citt darte italiane (che per, sono anche preoccupate degli
aspetti negativi connessi al grande successo turistico), ma che vista con sempre maggiore
interesse anche da parte di centri urbani di rilevanza storico-artistica minore, che
considerano importante la valorizzazione di questa risorsa ai fini della diversificazione
economica, dellindotto culturale nella societ locale, della costruzione di unimmagine
nuova, del richiamo di notevoli quantit di persone dallesterno in occasione di particolari
eventi artistico-culturali, ecc. Non da sottovalutare inoltre anche il ruolo che il patrimonio
storico-artistico pu avere nella costruzione di unidentit pi precisa ed attraente.

Pianificazione urbanistica
Lesistenza di buoni ed aggiornati strumenti di pianificazione urbanistica in generale
considerata unopportunit. I piani urbanistici hanno talvolta anticipato scelte strategiche
(ad es. di infrastrutture, nuove grandi funzioni, aree verdi, tutela del patrimonio) che il
piano ha fatto proprie a livello di attuazione, o viceversa la costruzione del piano strategico
ha fatto emergere necessit ed opportunit che sono state travasate negli strumenti di
pianificazione urbanistica. Ci sono alcune citt in cui lelaborazione della pianificazione
strategica e della pianificazione urbanistica procedono di pari passo, con forti interazioni.
Lunico rischio riscontrato in questo caso che il piano strategico tenda eccessivamente a
divenire strumento di attuazione di scelte urbanistiche, limitando cos notevolmente la sua
portata. Un altro aspetto interessante del rapporto tra pianificazione urbanistica e quella
strategica emerge dalle esperienze di attuazione di programmi urbanistici complessi
(PRU, PRUSST, ecc.) che richiedevano il partenariato pubblico-privato. In alcuni casi sono
stati i banchi di prova di un rapporto fruttuoso che ha poi trovato riscontro nella successiva
esperienza di pianificazione strategica.

Qualit della vita


La qualit della vita considerata un fattore positivo importante, anche se il livello di
qualit esistente non pu essere espresso attraverso parametri precisi e si basa
fondamentalmente su un generico convincimento degli abitanti e su affermazioni positive
da parte delle amministrazioni locali o si fa talvolta riferimento alla posizione in classifiche
redatte da istituzioni indipendenti, o a statistiche ufficiali in materia di sicurezza.
Lattrattivit di una particolare citt e del territorio circostante rispetto alla qualit della
vita espressa piuttosto in termini di risorse naturali esistenti, di previsioni degli strumenti
di pianificazione in materia di spazi verdi e traffico, dellesistenza di procedure di Agenda 21

145
locale, di misure in termini di sicurezza, dellesistenza di particolari servizi che dovrebbero
garantire qualit, ecc. In sostanza si cerca di costruire limmagine della buona qualit
attraverso lesistenza di alcuni fattori oggettivi da un lato (lesistenza di particolari risorse,
attrezzature e servizi) e la dimostrazione dellattenzione per la questione dallaltro
(strumenti di piano, politiche di settore, convegni sul problema, ecc.).

Societ coesa
Lesistenza di una comunit locale coesa, integrata e tranquilla nella sua operosit
considerata al tempo stesso unopportunit ed un obiettivo. Laspetto risorsa viene
espresso in due modi: come garanzia di sicurezza e di buone condizioni di vita (e cos
rientra nei fattori positivi di qualit della vita), e come elemento importante per realizzare
determinate politiche. Lesistenza di tradizioni associative, di volontariato, di forme diverse
di organizzazione dal basso e di partecipazione sono considerati fattori importanti per il
processo di definizione, ma soprattutto di attuazione di particolari azioni del piano
strategico. indubbio che laddove c esperienza consolidata e diffusa di decisione
condivisa e partecipata in diversi campi e su diversi problemi pi probabile che le scelte di
piano abbiano successo.

Collaborazione intercomunale consolidata


La tradizione di collaborazione tra enti locali contermini, su una variet di materie di
comune interesse sicuramente un punto di forza. Infatti, in alcuni casi il piano strategico
nasce da istanze espresse da istituzioni intercomunali, come momento di loro pi esplicita
finalizzazione verso pi impegnativi e complessi traguardi futuri e/o come occasione di
razionalizzazione delle stesse. Nei casi in cui non esiste questa esperienza, i documenti di
piano indicano la collaborazione tra istituzioni di governo locale come un elemento
indispensabile nella costruzione di una strategia.

Collaborazione privato-pubblico
La collaborazione pubblico-privato rappresenta unesigenza fondamentale della
pianificazione strategica, la cui esistenza purtroppo in taluni casi pi dichiarata che
esistente, limitando cos le azioni del piano a una sommatoria di interventi pubblici, che
talvolta sono anche scarsamente condivisi dalla popolazione. Laddove ci sono state
precedenti esperienze di collaborazione, la situazione ben diversa, come indicano alcuni
Forum dello Sviluppo o altre forme, pi o meno istituzionalizzate, di coinvolgimento dei
privati nel processo di costruzione e attuazione del piano. Anche in questo caso, come nei
casi in cui esiste consuetudine di collaborazione tra enti locali, il piano diventa uno

146
strumento guida, di razionalizzazione, con obiettivi che cos possono essere raggiunti pi
facilmente.

3.1.2. Elementi di originalit

I casi considerati hanno messo in luce una serie di elementi di originalit di natura diversa
che emergono sia nella fase di preparazione del piano strategico, sia nella fase della sua
attuazione.

Particolare attenzione per la fase di ascolto


questa una caratteristica particolare di alcuni piani in fase di costruzione o di cui si sta
avviando lattuazione. La fase di ascolto del territorio ha ricevuto particolare attenzione
attraverso varie forme di consultazione degli attori pi rilevanti. Queste procedure sono
state spesso attuate con lapporto metodologico di varie Universit che in questo modo
hanno certificato la validit scientifica delle procedure di analisi adottate. Sotto il profilo
tecnico si sono riscontrate diversit, anche profonde, nelle modalit di ideazione a
realizzazione delle consultazioni. Nella maggioranza dei casi ci si concentrati nella fase di
indagine diagnostica sul rilevamento degli orientamenti dei portatori di interessi collettivi
di tipo pubblico e privato, riservando a una fase successiva lallargamento dellazione di
coinvolgimento diretto a un pubblico pi vasto. In alcuni casi si cercato fin dallinizio un
coinvolgimento diretto della popolazione.

Trasformazione dellassetto territoriale


Il piano strategico appare come occasione per realizzare trasformazioni dellassetto
territoriale su vasta scala, ad esempio la realizzazione di reti di citt che possano dare una
migliore risposta alle grandi trasformazioni economiche a livello europeo e abbiano la
dimensione necessaria per riequilibrare il sistema territoriale italiano.

Identit come fattore di sviluppo


La specificit della citt, le sue caratteristiche, le sue tradizioni, che ne fanno un luogo
unico, hanno in alcuni casi un ruolo importante. Questa unicit d alla citt unidentit
particolare che diventa una risorsa su cui si costruisce una particolare strategia, ad es. di
citt di particolare qualit negli stili di vita, di citt ricca di istituzioni culturali e
scientifiche, di citt con una struttura sociale coesa ed equilibrata, di citt con una struttura
economica e sociale diversificata.

147
Iniziative per i giovani
Le politiche in favore dei giovani rappresentano un elemento distintivo di alcuni piani
strategici. Interessante, anche se raro, il collegamento tra le iniziative indirizzate al mondo
giovanile e quelle pensate per gli anziani o per lintegrazione degli immigrati.

Sviluppo avanzato
Le iniziative basate su funzioni avanzate come ricerca, industrie innovative, servizi
superiori, che possono disporre di una base di infrastrutture e servizi adeguati sono
sicuramente poche, proprio per la scarsit di situazioni di partenza di questo tipo in Italia.
Gli interventi presentati come politiche di sviluppo avanzato sono, a volte, limitati a
realizzare degli incubatori di impresa, spesso di dimensioni tali da renderli dei progetti
pilota, limitati sia sotto il profilo territoriale, sia per la loro limitata capacit di integrazione
con il sistema delle imprese esistenti.

Marketing
Lintroduzione del marketing territoriale in alcuni piani strategici certamente un elemento
di originalit che andrebbe sviluppato adeguatamente. Nei casi in cui le esperienze sono pi
avanzate, si nota che si superato lerrore, apparentemente ancora molto diffuso, di ridurre
il concetto di marketing territoriale a iniziative di comunicazione e promozione del
territorio.

3.1.3. Punti di forza e punti di debolezza

I punti di forza e di debolezza della pianificazione strategica esaminata corrispondono di


fatto alle opportunit-criticit e agli elementi di originalit che si sono analizzati in
precedenza.
Tra i punti di forza dei piani vi sono lunicit di talune situazioni che consentono strategie
specifiche con notevoli margini di successo; lubicazione territoriale vantaggiosa rispetto a
particolari grandi infrastrutture; una buona base di servizi e infrastrutture; una base
economica gi relativamente diversificata; unefficiente macchina amministrativa del
comune promotore; lesistenza di comunit locali coese con pratiche di collaborazione
pubblico-privato diffuse e consolidate; la collaborazione tra comuni diversi a livello
territoriale e tra enti diversi nello stesso contesto. Tutti questi elementi, anche se di natura
diversa, costituiscono una garanzia iniziale per un buon avvio ed una buona riuscita del
piano.
Tra gli elementi di forza di natura immateriale ma nella realt ben percepiti se presenti,
va sottolineato in modo particolare la consuetudine dellente locale che promuove

148
liniziativa di pianificazione strategica di avvalersi di procedure di collaborazione pubblico-
privato nei campi pi diversi (sviluppo economico, tutela ambientale, pianificazione
urbanistica, gestione dei servizi sanitari di base, ecc.). Tale consuetudine, laddove esiste,
appare il risultato di una serie di iniziative avviate nel tempo che nel loro insieme
contribuiscono a creare il migliore clima amministrativo, ma anche culturale, affinch
iniziative pi impegnative di pianificazione partecipata possano essere avviate e soprattutto
gestite una volta superato la tappa dellapprovazione del piano.
I punti di debolezza sono innanzitutto di natura territoriale, come il relativo isolamento
geografico, lubicazione in un contesto esterno difficile, la vicinanza di aree forti con effetto
di drenaggio di popolazione e funzioni. Ad essi si aggiungono leccessivo peso di attori
istituzionali che non consentono una reale co-responsabilizzazione del settore privato; una
arretratezza culturale nella gestione dellente locale esplicitata nella scarsa abitudine alla
verifica indipendente dei risultati, nellautoreferenzialit di alcuni assessorati,
nellinsufficiente inserimento dellente in reti e iniziative di livello regionale, nazionale e
internazionale; la scarsa entit e capacit di risposta al mutamento dellimprenditoria
privata locale; il peso molto forte di situazioni di monocultura economica che costituiscono
un freno alla indispensabile diversificazione; una societ locale con livelli di istruzione
limitati e lassenza di istituzioni in grado di offrire formazione di livello pi alto e pi
qualificata.

3.2 I fattori critici della pianificazione strategica

3.2.1. Rappresentativit territoriale del soggetto attivatore

Nella maggioranza dei casi il soggetto che d impulso al processo di pianificazione un


comune di dimensioni relativamente grandi, che fa riferimento al proprio territorio e a
quello dei comuni immediatamente contermini. Vi sono tuttavia anche casi di piani avviati
da associazioni di comuni o di piani che si pongono come obiettivo importante limmediato
allargamento a un territorio pi vasto, che comprende un numero maggiore di enti locali e
che ricopre la scala provinciale. In genere, comunque, le iniziative promosse da un solo
soggetto suscitano risposte positive da parte di altri attori istituzionali in tempi
relativamente brevi.
Da segnalare un elemento ricorrente in molti dei casi di pianificazione strategica italiana
dato dal rapporto delicato che si viene a creare tra il soggetto iniziatore del processo, in
genere un comune, e la provincia in cui tale comune inserito. Il rapporto pu assumere
tutte le caratteristiche di un progetto in cui ambedue i soggetti possono trarre vantaggi di
lungo periodo, oppure pu fare emergere conflittualit pi o meno latenti che traggono

149
spunto da veri o presunti sconfinamenti dellazione di pianificazione nelle competenze di
uno o dellaltro dei soggetti. In questo senso la casistica molto ampia dato che esistono:
citt in cui lente provincia stato coinvolto in modo attivo fin dallinizio del
processo di pianificazione e ne diventato uno dei principali proponenti, ad
esempio riversando nel PTCP alcuni indirizzi emersi dagli studi per la pianificazione
strategica, oppure al contrario mettendo a disposizione le elaborazioni svolte per il
PTCP nelle varie fasi di preparazione del piano strategico;
citt in cui lente provincia ha partecipato alle fasi di studio iniziali (ad esempio,
lanalisi diagnostica del territorio, i gruppi di lavoro, ecc.) ma non ha aderito
formalmente alla richiesta di far parte del Forum dello Sviluppo o di altri organismi
di guida della pianificazione strategica locale, oppure ha partecipato alle varie fasi di
preparazione del piano astenendosi dalla approvazione del documento finale;
citt dove lente provincia ha partecipato in modo solo formale alliniziativa, senza
sostenerla in modo concreto e in qualche caso anche trattandola come iniziativa da
controllare piuttosto che da incoraggiare, vedendo in essa una possibile minaccia di
diminuzione del ruolo di programmazione a scala provinciale.

Nei confronti dellente regione la rappresentativit territoriale dei piani strategici in genere
non solleva alcuna discrasia di competenze. Anzi, vi sono casi in cui liniziativa di
pianificazione strategica ha permesso di ottenere a livello locale delle sinergie preziose con
le iniziative promosse in modo autonomo e parallelo a livello regionale. Si tratta dei casi in
cui lente regionale ha avviato per suo conto lelaborazione di un piano di sviluppo
economico e sociale basato sul metodo del dialogo tra soggetti pubblici e privati e fondato
sulla articolazione territoriale del confronto. In questi casi, la rete di relazioni che il piano
strategico ha costruito nel corso della sua elaborazione si presentata come una risorsa
molto utile per il livello di pianificazione regionale, saldando in modo verticale tra i
principali enti preposti alla programmazione (comune, provincia, regione) una azione
concreta di pianificazione trasversale fondata sul confronto tra i principali soggetti pubblici
e privati e privati operanti sul territorio.
Esistono tuttavia anche rari casi in cui, anche nel rapporto tra gli enti che promuovono la
pianificazione strategica a livello locale e lente regione, sono emersi possibili conflitti di
competenze istituzionali sulla legittimit della rappresentanza territoriale di scala ampia
che in genere i piani strategici propongono. Si tratta di casi in cui tra lo strumento piano
strategico e gli strumenti di livello regionale (ad esempio, il piano territoriale regionale, il
programma di sviluppo economico regionale, ecc.) non si creato un appropriato scambio
di informazioni a livello istituzionale, ma anche a livello tecnico.

150
3.2.2. Rappresentativit del mix pubblico-privato degli attori iniziatori e
coinvolti

La cooperazione pubblico-privato si presenta in modalit molto diversificate: si va da piani


strategici che presentano un mix pubblico-privato adeguato, a piani strategici che sono
invece prevalentemente basati su attori istituzionali. In genere le situazioni pi equilibrate
sono quelle che nascono da precedenti esperienze di collaborazione pubblico-privata in
programmi urbanistici complessi (PRU, PRUSST, ecc.), oppure in situazioni in cui si sono
accumulate nel tempo azioni pubbliche e private abbastanza integrate, entro le linee guida
di piani urbanistici attenti a queste problematiche.
Le situazioni meno equilibrate sono quelle in cui i piani strategici sono nati
prevalentemente o esclusivamente per indirizzare processi di trasformazione rapida indotti
dallesterno, flussi eccezionali di investimenti pubblici esterni collegati ad eventi
straordinari. Allestremo opposto, un certo disequilibrio emerge anche nelle situazioni in
cui esiste una situazione di stagnazione e di forte isolamento e vi una sostanziale
incapacit della comunit nel suo complesso a reagire a una situazione di crisi in cui anche
il settore privato sembra privo di iniziative di rilievo e di capacit progettuale concreta.

3.2.3. Rapporto con gli strumenti di pianificazione fisica dellarea inclusa nel
piano

Il raccordo del piano strategico con gli strumenti di pianificazione fisica definito
fondamentale nellanalisi dei diversi casi. In alcune realt, infatti, si cominciato a
verificare lopportunit di fare un piano strategico parallelamente alla revisione del PRG
vigente, e allipotesi di nuovi piani di scala vasta e cos via. Da questo importante principio
sono poi derivate soluzioni di natura molto diversa. In alcuni casi, piano strategico e
strumento di pianificazione urbanistica procedono di pari passo; in altri casi, il piano
strategico fornisce una serie di indicazioni utili per la pianificazione urbanistica, o viceversa
sono le necessit della pianificazione urbanistica a fornire sollecitazioni alla pianificazione
strategica. In alcuni casi ancora il piano strategico si limita solo a svolgere la funzione di
strumento per accelerare o realizzare in modo pi efficiente quanto gi indicato da alcuni
strumenti urbanistici.
Se il rapporto tra pianificazione strategica e pianificazione fisica sembra un principio
acquisito, lo stesso non si pu dire con altre forme di pianificazione e con altri strumenti di
indirizzo elaborati a livello locale. Ad esempio, le relazioni con i piani dazione locale di
Agenda 21 devono ancora essere sperimentate sul terreno nella maggioranza delle citt.

151
A ben vedere poi, anche le relazioni tra pianificazione strategica e piani urbanistici sono s
un elemento acquisito e sul quale si hanno riscontri molto positivi in diverse realt locali,
ma lo stesso non si pu dire se si prendono in considerazione anche i comuni pi piccoli che
aderiscono ai processi di pianificazione strategica. Si vedono le interconnessioni tra le due
forme di pianificazione (strategica e fisica) pi facilmente nel caso del comune maggiore
che ha iniziato il piano strategico, mentre tali interconnessioni sono pi labili o non
esistono per nulla nel caso dei PRG e degli altri strumenti urbanistici dei piccoli comuni
aderenti.
Ad esempio, in diversi piani strategici si pone correttamente in rilievo limportanza di una
pianificazione urbanistica rispettosa dellambiente e mirata alla salvaguardia degli elementi
di naturalit presenti nel territorio. In alcuni casi ci si spinge a indicare espressamente tra
le azioni bandiera del piano una attenta politica delluso del suolo volta al contenimento
dellespansione urbana e al contrasto dello spreco di suolo connesso con lo sviluppo
disperso, ma non si indicano percorsi chiari per attuare tali proponimenti.
Mancano, ad esempio, iniziative volte al coordinamento degli strumenti urbanistici di tutti i
comuni aderenti ad un piano strategico verso un fine comune di tutela del suolo. In
generale, non appaiono ancora evidenti con una sufficiente chiarezza le implicazioni che
ladesione a un piano strategico dovrebbe comportare nellindirizzare lazione di governo
locale dei diversi comuni verso un obiettivo qualificante di tipo urbanistico a scala vasta.
Allo stesso modo, sembra ancora difficile individuare, al di l dei contenuti generali delle
linee strategiche e degli obiettivi dei singoli piani, azioni concrete che mettano in relazione
in modo omogeneo su tutto il territorio interessato dal piano strategico le scelte che i piani
intendono attuare in campo urbanistico e ambientale, con le politiche di fiscalit locale
inerenti il patrimonio immobiliare di tutti i comuni.
Ad esempio, molto raro trovare indicazioni sul coordinamento delle aliquote dellImposta
Comunale sugli Immobili dei comuni aderenti al piano con le politiche dichiarate in materia
di uso del suolo. La fiscalit locale sembra essere ancora considerata una materia a s
stante, di competenza e di interesse esclusivi dei singoli comuni, invece di uno strumento
da utilizzare secondo criteri omogenei e condivisi da tutti i comuni di un territorio oggetto
di pianificazione strategica, al fine di contribuire a realizzare politiche di ampio respiro che
vedano al primo posto il massimo risparmio del suolo non ancora edificato attraverso scelte
di piano che, da un lato, rendano impossibile o fiscalmente molto oneroso luso del suolo
vergine, e dallaltro offrano concreti vantaggi allo sviluppo urbano di qualit in zone gi
compromesse (ad esempio in aree industriali e militari dismesse).

152
3.2.4. Rilevanza strategica ed arco temporale delle principali azioni del piano

Larco temporale dei piani considerati di circa 10 anni, considerato ragionevole per la
realizzazione di gran parte delle principali azioni di piano: grandi infrastrutture, importanti
funzioni di servizio, programmi di riqualificazione urbana, ecc. Alcuni piani, in genere
corrispondenti a situazioni fortemente condizionate da finanziamenti esterni con i loro
tempi o da particolari scadenze internazionali, hanno durata pi breve. Altri piani, al
contrario, si propongono di raggiungere obiettivi di maggior respiro e complessit,
soprattutto in termini di integrazione tra soggetti territoriali diversi e istituzioni di
differenti livelli; in questo caso si tende a prevedere una durata temporale maggiore: 15-20
anni.
Per quanto riguarda larticolazione delle scelte strategiche, possibile individuare in genere
una griglia di scelte articolata in:
1. visione;
2. linee strategiche;
3. obiettivi
4. azioni o singoli progetti di natura sia materiale che immateriale.

La maggioranza dei piani ripartisce le singole azioni o i singoli progetti in due categorie: A)
le azioni o progetti di bandiera, ovvero le iniziative caratterizzanti il piano strategico, e B)
le azioni o singoli progetti semplici o normali, ovvero tutte le azioni rimanenti individuate
dal piano e non appartenenti alla categoria precedente.
In qualche caso si riscontrano articolazioni pi elaborate. Ad esempio, linsieme delle azioni
ripartito in diverse categorie a seconda di una serie di fattori tra cui:
larco temporale previsto per la realizzazione delle singole azioni;
il tipo di governance richiesto, distinguendo tra iniziative solo pubbliche, solo
private, o di tipo misto;
il grado di copertura territoriale delle singole azioni rispetto allestensione
amministrativa dei comuni aderenti al piano;
la natura o il fabbisogno di finanziamento di talune azioni.

3.3. Trasferibilit e sostenibilit delle esperienze

3.3.1. Errori da non commettere

In base allanalisi effettuata, emergono alcuni errori sia nella fase di preparazione del piano,
sia nelle fasi di approvazione e gestione.

153
Interrompere il processo di costruzione del piano
Linterruzione del processo della pianificazione strategica un fenomeno che avvenuto in
alcuni casi e che potrebbe facilmente ripresentarsi in alcune esperienze in atto. Si tratta in
genere di interruzioni (pi o meno lunghe) di processi che hanno relativamente impegnato
unamministrazione comunale nellarco di tempo di un mandato e che non vengono
condivisi dalla successiva amministrazione, o vengono condivisi solo parzialmente
comportando quindi una revisione di obiettivi e strategie. Causa di queste interruzioni in
genere la forte personalizzazione del processo di costruzione del piano strategico, legato
spesso a un Sindaco particolarmente attivo o a una congiuntura politica favorevole e di
breve durata, a volte connessa con la formazione di un gruppo di guida locale
particolarmente affiatato, sorretto dalla speranza di poter accedere a particolari
finanziamenti nella convinzione che questo accesso sia facilitato dalla disponibilit di un
piano strategico.
Talvolta la interruzione pu anche avvenire a causa del periodo di passaggio tra due
Amministrazioni, con lo stesso Sindaco e la stessa coalizione politica al governo della citt,
come effetto della mutata composizione del Consiglio e della necessit di rendere pi
partecipi i nuovi amministratori.
Linterruzione ha comunque un effetto sempre negativo, in quanto allenta i rapporti (e di
conseguenza limpegno) tra le parti coinvolte, sia pubbliche che private e d alla comunit
cittadina la sensazione che il piano strategico non sia uno strumento di particolare
importanza.
Una lettura sotto unottica propositiva dellerrore dellinterruzione del processo legata al
fattore tempo. Il successo delliter di un piano strategico tanto pi possibile quanto pi la
sua preparazione e approvazione avviene in un lasso temporale breve e comunque
predeterminato da unaccurata pianificazione a monte dellannuncio ufficiale dellavvio del
piano. Al dilatarsi del periodo di preparazione aumentano in modo pi che proporzionale i
pericoli di interruzione.
Per larga parte la pianificazione strategica delle citt una pratica ancora allo stadio
sperimentale in Italia, fondata su processi volontari in cui la creativit e la passione civica
delle persone coinvolte svolgono un ruolo fondamentale. Tali componenti (creativit e
passione civica) tendono a manifestarsi nelle citt per lincrocio di un insieme di circostanze
favorevoli, che di solito permangono nel medesimo luogo per periodi di tempo piuttosto
limitati. La perdita di tensione causata dalla interruzione di un processo di pianificazione
strategica non crea solo un danno materiale misurabile con il tempo necessario a far
ripartire la macchina, ma pu anche fare disperdere alcune delle circostanze favorevoli che
hanno prodotto lo spunto iniziale del processo, quali ad esempio la presenza di un soggetto

154
attivatore (un Assessore, un Assessore, un direttore generale, un dirigente, un imprenditore
privato, ecc.), oppure di una amministrazione particolarmente intenzionata a lasciare un
segno positivo nella citt, un momento storico maturo per determinate scelte urbane, e cos
di seguito.
Anche nel caso di amministrazioni diverse si dovrebbe tener conto che la costruzione di
forme partecipative pi avanzate (pubbliche e private), la maggiore integrazione e il miglior
coordinamento dellazione dei vari attori pubblici, sono risultati di importanza assoluta
indipendentemente dagli orientamenti politici che li hanno prodotti. Si tratta di risorse che
hanno eguale importanza rispetto a qualsiasi coalizione politica. Daltra parte,
generalmente condivisa dagli esperti di pianificazione lidea che uno dei risultati della
pianificazione strategica di livello interurbano la crescita dei valori intangibili dellarea
espressa come un accresciuto capitale di tipo sociale (cio maggiori relazioni di fiducia tra i
soggetti), di tipo intellettuale (pi conoscenza condivisa), e di tipo politico (definizione di
alleanze).

Centrare il piano solo sulliniziativa pubblica o solo per attrarre determinate risorse
pubbliche
questo un errore che pu essere nascosto da una certa efficienza nella conduzione delle
operazioni di costruzione di piano e dai risultati ottenuti, ma che spesso pagato con
insuccessi e limiti in unottica a lungo termine. Uno degli aspetti pi negativi la
superficialit, se non addirittura linesistenza, del rapporto con gli altri attori del processo
strategico. Se tutto gestito, magari anche in modo molto dinamico e con forte ritorno di
immagine, dal comune proponente (sotto la spinta del Sindaco) e da qualche altro ente
territoriale, difficile che il settore privato sia incentivato a partecipare in un ruolo
subalterno.
Ci sono stati casi in cui le forze private non hanno partecipato affatto. Magari sono state
inserite nelle consultazioni iniziali e nei gruppi di lavoro, ma non hanno preso parte attiva
al processo decisionale del piano. Le conseguenze sono facili da immaginare: terminati gli
investimenti pubblici, magari resi possibili da congiunture del tutto particolari o da
trasferimenti finanziari esterni irripetibili, si ferma tutto o comunque il processo acquista
un ritmo molto pi lento, le azioni diventano meno incisive, cala la tensione creativa. Un
altro effetto negativo lo spreco di unoccasione come il piano strategico per costruire
nuove condizioni e pratiche di governance. Un piano strategico esclusivamente pubblico ne
la negazione, anche qualora venisse presentato con un linguaggio ricco di termini nuovi e
di grandi promesse di rinnovamento.

155
Costruire un piano scarsamente partecipato
La partecipazione diretta dei cittadini non condizione indispensabile per la costruzione di
un buon piano strategico. Pu essere sufficiente o addirittura consigliabile per la prima fase
di costruzione del piano, limitare il coinvolgimento ai soggetti pubblici e privati collettivi,
ovvero ai soggetti (enti, associazioni di categoria, organismi di volontariato, ecc.) in grado
di offrire una rappresentazione per grandi categorie dei bisogni della societ. Ma
linformazione e la partecipazione diretta dei cittadini sono elementi che nel processo di
pianificazione strategica non possono non essere tenuti presenti, pena lartificiosit
dellintera operazione di costruzione e attuazione del piano strategico.
Rendere noto il piano alla cittadinanza, illustrarne adeguatamente gli obiettivi, farne
conoscere larticolazione e discuterne le finalit costituisce un importante fattore correttivo
della deriva tecnocratica che spesso i piani strategici hanno. Il piano non fine a se stesso,
n loccasione per costituire nuovi gruppi di interesse e di potere attorno alle possibilit di
sviluppo di una citt o territorio. Questo rischio, sempre presente in un piano strategico,
diviene ancora pi forte se non c alcuna forma di controllo politico da parte
dellopinione pubblica. Gran parte dei problemi di comunicazione del piano risiedono in
questo. Per essere realizzate o per essere gestite dopo la loro realizzazione, la gran parte
delle azioni e dei progetti del piano strategico richiede limpegno di tutti; lanalisi dei casi
indica che questo avviene solo se c stato un adeguato coinvolgimento anche della
popolazione e se in qualche modo le azioni sulle quali articolata la griglia delle scelte del
piano rispecchiano il sentire comune dellintera societ locale.

Fattori di successo da non trascurare


Coinvolgimento degli stakeholder
Per quanto possa essere complesso e faticoso riuscire a mobilitare e coinvolgere gli attori
pubblici e privati che sono portatori degli interessi pi importanti (e non sempre
considerati tali) per la costruzione del piano strategico, si tratta di un fattore assolutamente
decisivo nel determinare il reale successo o insuccesso di un piano strategico. Il
coinvolgimento di particolari attori pubblici e di numerosi attori privati dovrebbe essere un
dato strutturale di un piano strategico; di fatto, come si visto nei casi esaminati, non
sempre cos.
Molto spesso il numero dei soggetti privati coinvolti limitato e riguarda solo
rappresentanze di categoria e qualche istituto di credito. In altri casi, il coinvolgimento
solo apparente. Molto spesso il coinvolgimento generico e non corrisponde alla
fondamentale esigenza di responsabilizzazione dei soggetti. I Forum dello Sviluppo, la
sottoscrizione di precisi patti, la istituzione di Agenzie per il piano, autonome rispetto alla

156
macchina comunale, ecc. sono passaggi obbligati se si intende produrre un reale piano
strategico e se, una volta definito, lo si intende realizzare.

Costruzione di governance
Il diverso rapporto tra istituzioni formali di governo, gruppi portatori di interesse,
organismi di rappresentanza diretta dei cittadini, ecc., e la loro interazione per governare
un territorio in modo pi trasparente, pi responsabile e pi aderente alle esigenze della
popolazione uno degli obiettivi di fondo che ci si propone di raggiungere attraverso la
costruzione e la gestione di un piano strategico. Sono questi i principi della governance
delle citt, ovvero di un modo innovativo di intendere la funzione di governo locale al fine di
dare risposte pi adeguate ai bisogni attuali delle comunit locali.
Facendo riferimento ai cinque principi che, secondo la Commissione delle Comunit
Europee (La governance europea. Un libro bianco 2001) sono alla base della buona
governance: apertura, partecipazione, responsabilit, efficacia e coerenza, appare evidente
come un piano strategico possa avere un ruolo determinante per ottenere questi risultati e
come daltra parte il non rispetto di questi principi possa dar luogo ad esiti negativi anche
laddove si sia adottata, evidentemente solo a parole, la metodologia della pianificazione
strategica urbana di tipo partecipato e condiviso.
Non a caso uno dei risultati attesi pi importanti e pi tipici della pianificazione strategica
accrescere il patrimonio di relazioni di fiducia tra soggetti decisionali (pubblici e privati) di
una data area, anche per affrontare sfide che allavvio del processo di piano si possono solo
intravedere nel futuro o che non si sono ancora manifestate come problemi per la citt in
questione. Lesistenza di un simile patrimonio di relazioni il migliore capitale da spendere
in unepoca in cui si richiedono tempi di reazione brevi anche alle amministrazioni locali.

Partecipazione dei cittadini


La partecipazione dei cittadini direttamente proporzionale al grado di apertura, alla
volont e capacit di comunicare. La partecipazione dei cittadini un fattore di successo
fondamentale: di fatto lunico elemento che garantisce la continuit del processo di
pianificazione, il radicamento dei suoi risultati, ma anche la permanenza di una vigilanza
critica sui processi ed i risultati. La partecipazione attiva, meglio se sorretta dalle
informazioni che solo delle procedure di valutazione indipendente del processo di
pianificazione possono produrre, il modo migliore per prevenire delle derive tecnocratiche
della pianificazione strategica.

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Realizzazione di progetti bandiera
Un fattore di successo che fa da traino a molti altri elementi positivi la realizzazione di un
progetto bandiera, ovvero di un progetto che ha in s la capacit di simboleggiare la
visione che un dato piano strategico intende realizzare entro una data dichiarata. Per
ottenere questo risultato indispensabile che vi sia partecipazione, responsabilit, efficacia
e certamente anche coerenza nelle varie azioni compiute. Lesito positivo di un progetto
bandiera (che non deve essere necessariamente un progetto molto ambizioso e difficile da
realizzare) d la consapevolezza che si pu fare e convince la cittadinanza che il piano
serve a fare cose che sono significative ed utili. pi importante essere riusciti a fare bene
una sola cosa, presa come modello di pi ampi problemi e possibilit, che avviare imprecise
strategie di sviluppo su pi piani e in pi direzioni.
In questo senso, sembra che vi sia ancora molto lavoro da fare dato che la maggioranza, se
non la totalit dei piani strategici italiani, appare articolata in un numero spesso ridondante
di azioni o singoli progetti, facendo sorgere il dubbio che il loro gran numero sia un prezzo
pagato per ottenere la partecipazione di un ampio ventaglio di soggetti pubblici e privati al
processo di pianificazione.

3.3.3. Metodi di comunicazione interna ed esterna pi efficaci

La comunicazione interna ed esterna del piano assume molteplici forme e si svolge con
diverse modalit (comunicazione diretta, pubblicazioni, eventi pubblici, televisione,
Internet, ecc.). Per ogni piano strategico non sembra sufficiente attivare una sola attivit di
comunicazione, dato che i gruppi obiettivo da raggiungere, individuati grazie alle analisi
condotte nel corso del processo di piano, sono sicuramente diversi e articolati.
Ovviamente le modalit di comunicare allinterno variano molto tra loro a seconda della
dimensione del comune o dellAgenzia per lattuazione del piano, del tipo e del livello di
formazione dello staff, delle tradizioni di comunicazione interna del comune che promuove
il piano. In genere, gli incontri di comunicazione interna avvengono coinvolgendo solo un
ristretto gruppo di responsabili di settore che relazionano sulle rispettive aree di
competenza e la discussione si centra su un limitato numero di problemi. Vi sono per
anche casi di seminari interni di portata pi ampia, che coinvolgono un maggior numero di
persone. Non ci sono esperienze di training di personale rispetto a specifici problemi posti
dal piano e che si configurano anche come occasioni di sensibilizzazione e comunicazione.
La comunicazione verso lesterno avviene in genere con modalit diverse e di tipo
tradizionale; da un lato c la comunicazione alle lite locali attraverso le varie commissioni
che lavorano alla costruzione del piano, dallaltro la comunicazione di respiro pi ampio,

158
attraverso pubblicazioni di vario tipo da diffondere o articoli su giornali nazionali o locali,
realizzazione di siti web dedicati, programmi televisivi.
La comunicazione, quindi, ha molteplici target e richiede, per essere efficace, forme diverse
a seconda dei soggetti da raggiungere. C la comunicazione prevalentemente dedicata alla
comunit locale, e quella che si rivolge allesterno, per destare interesse sul piano ed
attrarre operatori ed investimenti.
In genere, le citt che hanno avviato processi di pianificazione strategica hanno messo a
punto una vasta gamma di iniziative e di strumenti di comunicazione, tra cui si possono
citare i seguenti:
il sito Internet del piano strategico importante sia per la comunicazione interna
che esterna
il Forum (fisico o virtuale) e la newsletter elettronica periodica per promuovere
uno spazio fitto di relazioni un modo per incontrarsi e condividere idee, prospettive
e esperienze diverse
un video (DVD) per supportare visivamente i momenti di presentazione del piano,
sia come strumento di divulgazione verso linterno e, soprattutto, verso lesterno
una brochure del piano strategico finalizzata a: costruire il consenso nei confronti
del piano da parte degli enti e a far conoscere e promuovere la visione ed i progetti
sia a livello locale che esterno
un pieghevole divulgativo del piano strategico, cio di una sorta di versione

ridotta della brochure


un kit promozionale, inteso come un contenitore destinato a raccogliere le migliori
selezioni grafico-editoriali e pubblicitarie che presentano il territorio oggetto del
piano, i suoi eventi e le sue ricchezze, con un linguaggio mirato agli interlocutori
professionali dei settori pi importanti individuati dal piano stesso.

3.4 Conclusioni

In diversi casi gli enti locali monitorati sono arrivati a un punto cruciale della attuazione del
piano strategico. Nel caso di Torino si giunti ad oltre quattro anni di attuazione di un
piano strategico, mentre in altri casi (ad esempio Trento, Pesaro, Firenze, Perugia, Verona,
Copparo) i rispettivi piani sono in attuazione da circa 1-2 anni. La riflessione sulle citt
dotate di un piano strategico approvato e sottoscritto pubblicamente da tutti i soggetti
coinvolti (cio solo una parte delle 16 citt oggetto dellindagine), e sui comuni che stanno

159
lavorando in questa direzione pu essere molto preziosa per gli enti locali italiani nel loro
complesso.
3.4.1. Valutazione dettagliata dei risultati conseguiti nei casi esaminati e
formulazione propositiva di modalit di buone pratiche per lente locale

Il livello di avanzamento della pianificazione strategica in Italia molto differenziato.


Anche se non facile ricavare indicazioni omogenee da un contesto cos variegato, si
possono indicare alcuni risultati che sembrano significativi ed utili per la formulazione di
buone pratiche.
Nel formulare tali indicazioni, occorre quindi avere presente che una stessa valutazione, ad
esempio un giudizio sintetico di successo o insuccesso cosa ben diversa se riferito a
casi in cui loggetto della rilevazione poco pi che una intenzione di avviare un processo di
pianificazione strategica, oppure a casi in cui tale processo stato compiuto fino alla
produzione di un piano strategico, alla sua approvazione formale, e alla sua attuazione.
Va anche osservato che linsieme delle valutazioni sui risultati conseguiti si riferisce a casi di
pianificazione strategica locale che sono in tutti i casi esaminati delle pratiche intraprese
dagli enti locali su base volontaria, nel tentativo di innovare lazione ordinaria del governo
locale e nella speranza di ottenere dei risultati che evidentemente non si pensa di poter
raggiungere attraverso lazione ordinaria.

Trasferimento dei risultati prodotti dal piano strategico (processo e azioni) negli strumenti
generali (non solo di tipo territoriale) di pianificazione strategica dellente locale (RPP,
PEG, Agenda 21, bilancio sociale, ecc.)
Come si visto attraverso lanalisi dei casi, i comportamenti dei vari enti locali che hanno
promosso e attuato la pianificazione strategica sono disomogenei tra loro. In termini di
trasferimento dei risultati dei piani strategici negli strumenti amministrativi generali si
possono avanzare alcune osservazioni di carattere generale.
Non c una chiara e univoca tendenza a trasferire gli impegni del piano strategico negli
altri strumenti di governo dellente locale. Ci sono alcune amministrazioni che lo fanno
come principio e in modo diffuso; ce ne sono altre che si limitano a trasferire gli elementi di
scelta pi impegnativi che richiedono, ad esempio, linclusione nel PEG; ce ne sono altre
ancora che fanno solo nominalmente questo trasferimento e poi risolvono i problemi caso
per caso.
Lavvio dellAgenda 21 locale o la costruzione del bilancio sociale sono spesso azioni inserite
nei piani strategici. A seconda delle situazioni un tipo di strumento fa da traino allaltro,
senza una predominanza iniziale ricorrente.

160
Una valutazione conclusiva dellattivit di pianificazione strategica degli enti locali italiani si
deve basare su quanto il piano ha prodotto in concreto, ma deve considerare anche il
processo e la componente gestionale successiva alla approvazione, almeno nei casi in cui
lente locale giunto alla approvazione formale del piano strategico.

Valutazioni sullesito complessivo dei piani: quali sono i risultati?


Nel caso delle citt (ad esempio Torino, Firenze, Perugia, Trento, Verona, Copparo) che
hanno percorso tutto il tragitto dellattivit di pianificazione strategica, dallo studio del
piano alla sua approvazione formale, lesito complessivo una storia di successo.
Lapprovazione del piano divenuta al tempo stesso un fattore simbolico e un elemento di
sostanziale rinnovamento che le citt in questione hanno avviato a partire da un periodo
precedente lavvio dei piani. Vale la pena di sottolineare, infatti, che la decisione stessa di
avviare una attivit volontaria di pianificazione strategica, basata su metodi di inclusione
dei maggiori soggetti pubblici e privati e spesso con unottica territoriale ampia, nasce solo
laddove le amministrazioni comunali hanno gi maturato alcune esperienze innovative di
governo locale quali ad esempio: partecipazione a programmi Urban, elaborazione di
PRUSST, costituzione di societ municipalizzate per la gestione di servizi in forma associata
e cos via.
Ad esempio, Perugia avvia nel 2002 la preparazione del piano strategico dopo aver
maturato significative esperienze di collaborazione tra soggetti pubblici e privati. Gi a
partire dagli anni Sessanta Perugia, citt tra le prime in Italia, aveva promosso la
costituzione di societ per azioni per la gestione di servizi pubblici locali, sperimentando
con successo il modello della societ mista pubblico-privata. In tempi pi recenti, la citt ha
avviato un programma di Agenda 21 sul proprio territorio, poi esteso ai sei comuni limitrofi
che hanno aderito al progetto del piano strategico. Lo stesso PRG di Perugia stato
approvato nel 2002 a seguito di un intenso lavoro di partecipazione che non solo ha visto il
coinvolgimento di una vasta rete di portatori di interessi pubblici e privati, ma che ha
permesso di stabilire o accrescere relazioni di fiducia e stima reciproca che sono state la
base dalla quale sorta la proposta di costruire insieme un piano strategico di tipo
partecipato e condiviso tra i maggiori soggetti pubblici e privati e non limitato al territorio
comunale.
Analogamente, nel caso del primo piano strategico italiano, quello di Torino, va rilevato che
la proposta del piano strategico solo lultima tappa di un percorso articolato in una serie
di scelte che hanno dato struttura istituzionale allidea di un governo locale basato sulle
migliori pratiche di governo locale (coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati,
superamento dei confini amministrativi per la risoluzione di determinati problemi, ecc.). In

161
questo senso si possono interpretare una serie di scelte antecedenti lavvio del piano
strategico, tra le quali: lapprovazione del piano regolatore nel 1995; la costituzione di
agenzie a governance mista pubblico-privata (ITP-Investimenti a Torino e in Piemonte e
Turismo Torino), le cui azioni innovatrici hanno una positiva influenza in citt anche al di
l dei loro rispettivi campi di azione.
Anche nel caso di Firenze, lo studio del piano e la sua sottoscrizione nellarco di circa 2 anni
sono stati resi possibili da una antecedente pratica di pianificazione basata sul
coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati e su unottica di area vasta. Gi prima della
approvazione della nuova Legge urbanistica della Regione Toscana (legge regionale n.
5/2005), lente regionale stimolava gli enti locali verso linclusione dei privati nel processo
decisionale. Lo stesso progetto del Parco metropolitano, ritenuto uno dei migliori risultati
del piano strategico, risulta essere stato un problema irrisolto per un lungo lasso di tempo
antecedente lavvio del piano strategico.
Infine, il piano strategico promosso dallAssociazione dei Comuni del Copparese si pone
come logica evoluzione di un processo di crescita collettiva, sia istituzionale che personale,
che ha visto i comuni coinvolti ricercare strade innovative per la gestione in forma associata
di importanti servizi di base, quali ad esempio la sanit (rilevante il progetto Medicina di
Comunit), per la promozione di nuove imprese (con lavvio di un primo incubatore
dimpresa) e per la progettazione territoriale e socio-economica di scala vasta (tramite un
progetto PRUSST oltre che tramite la partecipazione congiunta ad alcuni bandi nazionali e
della UE). La propensione alla innovazione degli strumenti di governance locale stata
sostenuta dal contesto legislativo della Regione Emilia-Romagna che ha favorito la
pianificazione partecipata con diversi atti legislativi, in particolare nel 1998 con la legge
sulla riqualificazione urbana (che prevede linclusione dei portatori di interessi privati nella
definizione dei PRU) e nel 2000 con la legge quadro in campo urbanistico (che istituisce tra
laltro la conferenza di pianificazione a cui partecipano anche i privati e gli altri soggetti
pubblici interessati).
Per linsieme delle 16 citt oggetto dellindagine, il maggiore risultato che generalmente
viene segnalato di tipo immateriale, ma non per questo meno reale e importante. Si tratta
di un rafforzamento del modo di lavorare insieme tra soggetti pubblici diversi, tra pubblico
e privato, pur nella distinzione dei compiti e responsabilit. Tanto per gli amministratori
eletti che per i dirigenti e i funzionari degli enti locali, il trovarsi con una accresciuta
coscienza di essere una unica squadra visto come una risorsa del territorio da cui
possono scaturire nel tempo progetti anche pi importanti di quelli individuati dal piano
strategico.

162
La rilevazione ha confermato che uno dei risultati della pianificazione strategica di livello
interurbano la crescita dei valori intangibili dellarea, espressa come incremento del
capitale di tipo sociale (cio maggiori relazioni di fiducia tra i soggetti), di tipo intellettuale
(pi conoscenza condivisa), e di tipo politico (definizione di alleanze). Oltre al processo
conta il prodotto a cui si giunge, conta la sua qualit, conta in quanto tempo lo si definisce,
conta se un prodotto buono al punto da essere approvato formalmente tanto dai principali
soggetti pubblici che dai soggetti privati dellarea in questione.
La pratica della pianificazione strategica permane in bilico tra innovazione e modalit
tradizionali di governo, con un alternarsi di passi in avanti e indietro da parte delle stesse
amministrazioni locali che hanno avviato i primi piani strategici urbani in Italia. In alcuni
casi si riscontra, da parte del sistema politico locale e da parte dei principali soggetti
pubblici e privati coinvolti, un atteggiamento ambivalente nei confronti del piano strategico
come strumento di governance locale.
Da un lato, infatti, si decide la costituzione di un Forum dello sviluppo o di altra forma di
rappresentanza collettiva degli interessi pubblici e privati, e si attribuisce a tale organismo il
ruolo di committente collettivo del piano strategico, a cui rendere conto della formazione
del piano e della sua attuazione. Dallaltro lato, non si attribuiscono a tale organismo poteri
e risorse adeguati ai compiti assegnati. Vi sono casi, ad esempio, in cui il personale
dellorganismo deputato allattuazione del piano strategico costituito da professionalit
poco rappresentative della variet dei saperi tecnici necessari ai compiti di gestione
richiesti: in qualche caso si riscontra una eccessiva prevalenza di personale con una
formazione in comunicazione, in altri casi il personale dato quasi esclusivamente da
laureati in scienze politiche. Inoltre, il livello di esperienza del personale spesso limitato
(quasi esclusivamente livelli junior per il personale consulente a contratto, e pochi dirigenti
tra il personale dipendente degli enti locali delegati a seguire il piano strategico).
Questa impostazione aggravata, nella fase di gestione che segue lapprovazione del piano
strategico, dalla quasi totale assenza di risorse (personale, locali, servizi, ecc.) private o
pubbliche di tipo diverso da quelle messe a disposizione da parte del comune maggiore
dellarea. Tale carenza si riscontrata non tanto nella fase della predisposizione del piano
strategico, quanto nella fase gestionale, perch forse permane lidea tipica della
pianificazione tradizionale che limportante concludere la formazione del piano.
La fase attuativa forse vista ancora come una funzione che pu essere delegata
completamente agli enti locali i quali, secondo questa impostazione, potrebbero procedere
autonomamente forti del consenso ricevuto durante la partecipazione attivata nella
precedente fase della formazione. Si tratta molto probabilmente di una visione errata, che
sottostima la necessit per la pianificazione strategica degli enti locali di rinnovare

163
periodicamente la sua base di legittimazione attraverso una normale procedura di
coinvolgimento di tutti i soggetti che hanno partecipato alla formazione del piano
strategico. Si tratta cio di trovare le modalit istituzionali e le forme tecniche per gestire
nel tempo il piano strategico con la stessa base di consenso e di coinvolgimento (e, se
possibile, anche con la stessa passione civica) che hanno portato al suo avvio e alla sua
predisposizione.
Nellalternarsi di passi in avanti e indietro lungo la strada dellinnovazione del governo
locale accade anche, in alcuni casi, che al piano strategico venga data una interpretazione
riduttiva: invece di essere inteso come uno strumento di buona governance locale, a volte il
piano strategico ridotto a strumento di comunicazione e marketing culturale. Queste
ultime sono funzioni utili e sono di solito svolte in modo insufficiente da parte degli enti
locali italiani, che dovrebbero quindi cercare di colmare questa lacuna. Ma non per questo
si deve abbandonare la concezione del piano strategico come strumento di buona
governance locale e come strumento tecnico di pianificazione integrata di area vasta, in
favore di una concezione del piano come semplice mezzo per fare comunicazione culturale o
marketing urbano.
Un elemento rivelatore di un simile errore dato dallesame delle qualifiche del personale
deputato alla realizzazione del piano strategico. Lassenza del giusto mix di professionalit,
del corretto livello di esperienza o una forte discrepanza tra complessit di funzioni affidate
e povert di mezzi (risorse umane, logistiche, autorit delegate, ecc.) sono tutti segni
premonitori di possibili forti difficolt ad attuare un piano strategico. Quando questa
situazione si verifica, come in alcuni dei casi esaminati, il soggetto a cui affidata la
gestione dellattuazione del piano strategico non pu esercitare le funzioni di un Ufficio del
Piano, come probabilmente dovrebbe fare, ed incontra grandi difficolt anche a svolgere
una gestione attiva del piano, cio una funzione con una qualche influenza sulla formazione
delle decisioni.
Le attivit di monitoraggio sono utili ma non sono sufficienti, soprattutto quando vengono
svolte non in parallelo al processo decisionale, ma a posteriori di decisioni prese nelle sedi
pi diverse sulle diverse aree tematiche del piano strategico. Per essere efficace lattivit di
monitoraggio dovrebbe essere svolta in condizioni tali da poter influenzare in modo
positivo le decisioni future sulle stesse aree tematiche del piano.
Gli organismi deputati allattuazione del piano strategico in genere si sono rivelati un
motore prezioso per le rispettive citt, riuscendo con mezzi scarsi a organizzare molte
iniziative che hanno ravvivato il dibattito culturale a livello di citt e in qualche caso anche a
livello nazionale e internazionale. Ma occorre anche riconoscere che tali organismi non
sembra abbiano sempre avuto un ruolo di primo piano nel processo di formazione delle

164
decisioni per attuare le azioni del piano, o come forum di legittimazione reciproca tra i
principali soggetti decisionali della citt.
Appare improbabile che il ruolo degli organismi deputati alla attuazione del piano
strategico possa rafforzarsi in futuro, a meno di affrontare, laddove necessario, i nodi
appena esposti. Il sistema politico locale dovrebbe probabilmente prendere in maggiore
considerazione i vantaggi di una pi estesa delega del suo potere decisionale, senza
incorrere nellerrore di assegnare agli uffici o alle associazioni incaricate dellattuazione del
piano strategico una funzione di semplice animazione culturale dellarea e di
rappresentanza della citt in eventi esterni. Questi sono compiti sempre utili, ma del tutto
parziali rispetto alle funzioni che si dovrebbero svolgere se al piano venisse attribuita la
valenza di principale strumento di pianificazione dellarea urbana o dellarea metropolitana
che lo ha commissionato.
Il punto in effetti che il piano possa svolgere nel corso della sua attuazione, un ruolo
centrale nel processo di formazione delle opzioni sullo sviluppo locale di area vasta, cos
come stato almeno parzialmente nel periodo della redazione del piano stesso. Nel caso in
cui il piano non funzioni pi come luogo di legittimazione delle scelte da parte della citt,
prima rappresentata dai membri del soggetto collettivo che lo ha commissionato (il
Forum o altro organismo similare, a seconda delle realt locali), verrebbe meno la sua
funzione di strumento di governance innovativa dellarea che molti ritengono possibile e
che la stessa Unione europea sollecita da tempo anche a livello degli enti locali.
Lesperienza delle 16 iniziative di pianificazione strategica oggetto dellindagine indica che
gli enti locali coinvolti hanno in generale scelto la strada della gradualit nella introduzione
di nuove forme di governance. Si di fronte a cambiamenti del modo di pensare il governo
locale che richiedono tempo per essere acquisiti da tutti i soggetti coinvolti, e per trovare le
forme tecniche pi opportune per produrre risultati tangibili. Vi sono difficolt superiori al
previsto nellistituire forme di governo metropolitano stabili. questo, ad esempio, il caso
di Torino, dove pure era prevista una azione bandiera dedicata a questo scopo. Hanno pi
possibilit di successo, invece forme di governo a scala metropolitana di determinati servizi
(trasporti, raccolta rifiuti, ecc.) o di specifiche iniziative pubbliche.
In generale, si dovrebbe concepire un piano strategico di tipo partecipato e condiviso di
unarea metropolitana come uno strumento di pianificazione di area vasta, con tutte le
conseguenze del caso per lorganismo deputato alla sua attuazione, ivi comprese:
le forme istituzionali pi adatte ad esercitare funzioni di pianificazione integrata e
pro-attiva e non solo di comunicazione, di marketing urbano e di monitoraggio a
posteriori;

165
dotazioni tecniche, logistiche, risorse umane e budget coerenti con tali funzioni di
pianificazione.

Valutazioni sulle metodologie adottate


Le citt italiane sono ricorse a metodologie diverse per approntare i loro piani strategici,
quindi non esiste un unico modo per elaborare, approvare e attuare un piano. Si pu
tuttavia riconoscere un nucleo di elementi ricorrenti in tutti i casi esaminati che fanno
ritenere le differenze meno marcate di quanto non appaia a prima vista.
Limportanza del processo nella metodologia di costruzione del piano strategico non pu
mai essere sottolineata abbastanza. nel processo che si sviluppano quelle interrelazioni
istituzionali e personali che sono alla base di un sentire comune sul futuro di una citt. Il
piano fornisce uno stimolo al confronto personale in un contesto organizzato e la messa in
rete delle idee per definire un possibile futuro del luogo in cui si vive e lavora. Il processo di
costruzione partecipata e condivisa del piano, soprattutto se esteso a un territorio
metropolitano, mira a fare sorgere unopinione pubblica favorevole verso soluzioni
innovative di grande respiro, in assenza delle quali il valore del processo destinato a
durare la breve stagione della preparazione del piano.
significativo che il piano strategico di Torino, cio il primo piano strategico partecipato e
condiviso fatto in Italia, sia stato predisposto non su scala comunale, ma per una grande
area metropolitana che ospita nel suo insieme un numero di abitanti di circa il 50 per cento
superiore rispetto al solo comune maggiore. Larea di Torino rappresenta forse il caso pi
emblematico di una grande area metropolitana che per decenni ha fondato il suo sviluppo
su un solo settore economico e su una sola azienda. Al pari di alcune grandi citt europee
che hanno attraversato crisi analoghe, Torino ha saputo reagire allindebolimento
strutturale della sua base economica tradizionale, ed interessante che abbia utilizzato lo
strumento del piano strategico per avviare un processo di decisione partecipata e condivisa
tra i maggiori soggetti decisionali pubblici e privati e per definire una nuova stagione di
sviluppo.
Lesperienza di Torino ha dimostrato per la prima volta il valore della metodologia seguita,
centrata su uno sforzo volontario dei principali soggetti decisori per definire insieme, nel
rispetto dei ruoli di ciascuno, la direzione per il futuro della citt e della sua area. Un
percorso analogo stato seguito dalle altre citt oggetto dellindagine, in particolare da
Firenze, Trento, Perugia, La Spezia, Copparo. Tali esperienze dimostrano limportanza della
preparazione di un piano strategico come un processo negoziato e condiviso esteso a
unintera area metropolitana. La metodologia utilizzata a Torino (mutuata dallesperienza

166
dei piani strategici di alcune citt estere e in particolare di Barcellona) prevede alcuni
passaggi critici:
in primo luogo la costituzione di un Forum degli interessi pubblici e privati inteso
come committente reale del piano e come referente costante dellintero processo di
pianificazione. Senza tale passaggio, si pu avere lillusione di risparmiare tempo,
salvo poi accorgersi che il piano trova difficolt ad essere attuato per le opposizioni
dei soggetti esclusi dal processo di formazione delle scelte;
un secondo elemento ricorrente la conduzione di una cosiddetta analisi
diagnostica, non intesa come analisi originale fatta a tavolino da un consulente o da
un istituto di ricerca, ma come sintesi condotta in modo collegiale con gli stessi
soggetti pubblici e privati che dovrebbero essere loggetto dellanalisi;
un terzo elemento costante la messa punto di un insieme di idee sul futuro
desiderabile e possibile per il territorio in questione (la visione), e sulle iniziative
per realizzare entro un arco di tempo dichiarato (in genere una decina danni) le
linee strategiche e gli obiettivi su cui si trova un accordo tra i principali soggetti
pubblici e privati dellarea.
un quarto elemento costante, sia della indagine diagnostica sia della fase di
elaborazione delle diverse opzioni del piano strategico che ai lavori del piano sono
chiamati a partecipare non i singoli cittadini, ma i rappresentanti dei soggetti
collettivi, pubblici e privati, che rappresentano interessi reali;
infine, il quinto elemento ricorrente la conclusione del processo di elaborazione
del piano strategico mediante la sottoscrizione di un documento di intenti da parte
degli stessi soggetti pubblici e privati che hanno contribuito a definire le diverse
scelte che il piano propone.

I punti sopra esposti si ritrovano, nella sostanza, nella maggioranza delle citt che hanno in
corso lelaborazione di un piano strategico o che sono gi nella fase attuativa. In alcuni casi,
la metodologia seguita si discosta in modo pi formale che sostanziale in alcuni singoli
punti del processo. Ad esempio, in alcune citt (Cuneo, Genova, Pesaro, Varese, Verona,
Vercelli) lavvio del processo di pianificazione strategica non stato fatto in modo
consecutivo o parallelo alla costituzione di un Forum, bens tramite iniziative pubbliche
promosse dal comune maggiore (in genere una conferenza), a cui sono stati invitati i
soggetti principali dellarea.
Un secondo esempio di diversit metodologica dato dal modo di condurre lanalisi di
partenza del piano strategico. Invece di svolgere una analisi diagnostica secondo le
modalit sopra richiamate in sintesi, si svolge una fase di ascolto del territorio, condotta

167
tramite analisi di documenti e soprattutto per mezzo di interviste ai principali soggetti
pubblici e privati dellarea. Lobiettivo finale da raggiungere resta, come nella metodologia
del primo gruppo di citt, il coinvolgimento dei soggetti principali del territorio nella
identificazione dei punti di forza e di debolezza dellarea, delle principali opzioni di sviluppo
e dei maggiori ostacoli da superare.
In ambedue le modalit metodologiche, resta come elemento di fondo la costante ricerca
del coinvolgimento nellazione di governo locale dei soggetti privati rappresentanti dei
maggiori interessi locali, dei soggetti pubblici diversi dal comune maggiore che di solito
liniziatore del processo, e dei soggetti collettivi in rappresentanza del terzo settore
(volontariato, associazioni di base, ecc.).
La metodologia utilizzata a Torino ha le caratteristiche della esperienza di riferimento e
probabilmente costituisce allo stato attuale, con i casi di Firenze, Perugia, Trento, Copparo,
Verona e Pesaro, il modello di piano strategico pi chiaro da utilizzare anche in altre realt,
con tutti gli adattamenti che i singoli casi richiedono. Infatti, insieme alla valutazione dei
casi delle altre citt in cui si approvato formalmente un piano strategico, o in cui si
prossimo a farlo, occorre che ogni ente locale sappia trovare un modo proprio per concepire
il piano strategico al fine di migliorare la governance locale, cio per concepirlo come uno
strumento quanto pi possibile integrato con gli altri strumenti esistenti.
In centri pi piccoli di Torino e Firenze, ad esempio, sarebbe forse utile semplificare la
procedura di consultazione, ma senza omettere la costituzione di un Forum (o di un
organismo altrimenti denominato, in grado di svolgere le medesime funzioni di raccordo
con la societ civile) rappresentativo degli interessi pubblici e privati, perch questo un
elemento chiave di tutto il processo della pianificazione strategica urbana.
Nella attuazione del piano di Torino si sono riscontrate molte difficolt a mantenere vivo
lapproccio di scala metropolitana nella definizione e gestione delle singole iniziative. Lo
stesso progetto bandiera di istituire un governo metropolitano ad oggi non risulta ancora
attuato. Ci, da un lato, dimostra quanto lapproccio del piano strategico sia difficile, ma
dallaltro lato indica che la metodologia seguita spinge gli enti locali su confini prima
inesplorati di cooperazione interistituzionale, tanto da far vedere come un limite da
superare quello che fino a ieri era ritenuto la normalit, ad esempio la gestione di
importanti servizi sociali o servizi a rete in ambito ristretto al territorio compreso nei
confini amministrativi comunali.

Valutazioni sul ruolo delle autorit pubbliche nel processo di pianificazione strategica
Una valutazione del ruolo delle autorit pubbliche deve limitarsi, per ragioni di spazio, ai
tre principali soggetti istituzionali, comune, provincia, regione.

168
In tutti i casi oggetti dellindagine il comune maggiore dellarea stato il motore politico del
piano strategico, a partire dalla visione iniziale, alla sua attuazione e al sostegno politico e
materiale del processo. Sempre sotto il profilo politico, una funzione fondamentale quella
svolta dal Forum dello Sviluppo che stato costituito in alcune citt come strumento di
connessione diretta tra decisori pubblici e alcune istanze della societ civile dellarea
metropolitana, senza la mediazione dei partiti politici.
Sotto il profilo tecnico, una funzione rilevante stata svolta da organismi misti di esperti
locali e consulenti esterni, denominati comitato tecnico scientifico, comitato di
coordinamento, ufficio del piano, segreteria del piano e dizioni similari. In diverse citt
non si esitato a mettere in piedi tali organismi attingendo abbondantemente ai saperi
presenti nelle istituzioni universitarie, non importa se del luogo o di altre parti dItalia. In
qualche raro caso hanno fatto parte del Comitato Tecnico Scientifico anche esperti stranieri.
Il ruolo positivo di tali organismi tecnici si deve, oltre che alle conoscenze specifiche che i
singoli membri erano in grado di apportare, al ruolo di esperti indipendenti che molti se
non tutti membri dei vari comitati hanno saputo svolgere. Questo fatto ha apportato uno
stimolo costruttivo che ha permesso alle migliori forze interne degli enti locali di emergere.
La preparazione di un piano strategico stata anche unoccasione per rafforzare
dallinterno i comuni che lo hanno promosso. In generale, il ruolo dei comuni stato
finalizzato a promuovere una innovazione nella governance locale, riuscendo spesso a fare
da traino rispetto agli altri enti locali.
Una grande attenzione stata posta, ad esempio, a non definire il piano strategico un piano
del comune, quanto invece un piano di area metropolitana, o di area vasta o di un insieme
di comuni, comunque di un territorio pi ampio rispetto a quello comunale. Anche nei casi
in cui il piano strategico non ha coinvolto formalmente nessun comune al di fuori di quello
attivatore, si ritrova nei documenti di preparazione del piano e anche nelle proposte una
attenzione a un territorio di scala pi vasta di quello comunale.
Il ruolo della provincia nella preparazione del piano strategico stato in generale positivo,
in particolare per lavere offerto un quadro di riferimento delle politiche ambientali (in
alcuni casi la provincia aveva avviato un programma di Agenda 21) e delle politiche dei
trasporti. In qualche caso liniziativa del piano strategico stata male interpretata, ovvero
come finalizzata a far crescere il ruolo del comune maggiore a scapito dellente provinciale.
Per ovviare a tale inconveniente, sembra importante includere lente provinciale, come del
resto gli altri pi importanti soggetti pubblici e privati, negli incontri preliminari allavvio
pubblico del lavoro di preparazione del piano strategico. Le funzioni della provincia non
vengono certo sminuite dalla elaborazione di un tale piano, anzi, il suo ruolo sembra
fondamentale sia a livello tecnico, ad esempio con lelaborazione di un PTCP che funga da

169
quadro di riferimento per il piano strategico, sia a livello politico, per la capacit dellente
provinciale di creare le migliori condizioni affinch tutti i piccoli comuni interessati
possano partecipare alliniziativa promossa dal comune maggiore.
Per quanto riguarda il ruolo dellente regionale, il quadro molto diversificato. In alcuni
casi non vi stato alcun particolare contatto tra lo strumento piano strategico e gli
strumenti di pianificazione regionali. Il piano strategico non ha ricevuto a livello regionale
n particolari sostegni n particolari attacchi: stato ignorato. Quando questa situazione si
verificata, si pu dire che si sia persa unoccasione. In questi casi, lente regione, con il suo
potere e prestigio, avrebbe potuto svolgere un ruolo positivo nella composizione di
eventuali incomprensioni tra il comune iniziatore del processo di pianificazione strategica e
lente provinciale, soprattutto nelle prime fasi del processo.
In altri casi, lente regionale ha svolto un ruolo molto sinergico con il piano strategico di
livello locale. Infatti, la regione pu fornire un quadro di riferimento essenziale per un
qualsiasi piano di sviluppo socio-economico e urbanistico di livello locale, attraverso la
elaborazione di specifici strumenti di pianificazione regionale quali, ad esempio, il piano
territoriale regionale o un Patto per lo sviluppo (o altra dizione simile) tra le principali
forze pubbliche e private. Questultimo un documento di intenti generali, definiti a livello
regionale attraverso il metodo del confronto e della ricerca delle migliori soluzioni che
emergono da un lavoro comune tra istituzioni pubbliche di ogni livello, rappresentanze
delle principali forze private e organismi di carattere sociale.

3.4.2. Considerazioni finali sugli insegnamenti per il futuro e sugli errori da


evitare

Dallanalisi delle esperienze di preparazione e attuazione dei piani strategici oggetto


dellindagine emergono alcune questioni di interesse generale per gli enti locali che
intendono utilizzare lo strumento piano strategico per rafforzare la propria azione di
governo locale. Vediamo le pi importanti:
Un piano strategico uno strumento di pianificazione integrata di unarea vasta? Se
la risposta positiva, quali sono le misure di carattere istituzionale e tecnico pi
efficaci per la sua attuazione?
Oppure il piano uno strumento di creazione di consenso sulle politiche delle
amministrazioni locali attraverso la produzione partecipata di analisi e ricerche?
Il piano uno strumento di tipo socio-culturale per fare convergere i principali
soggetti pubblici e privati sulla definizione comune di uno scenario futuro?
corretto che un processo spesso molto complesso di pianificazione strategica abbia
come risultato un documento di intenti dalle maglie molto larghe?

170
Quale relazione funzionale dovrebbe esistere tra il documento finale di un piano e la
sua griglia di obiettivi e progetti concreti?
Ogni piano strategico promosso da soggetti pubblici e privati dovrebbe essere
approvato in modo formale da tutti i soggetti che lo hanno commissionato? E se la
risposta positiva, lapprovazione dovrebbe avvenire un volta sola o periodicamente
in relazione allo stato di avanzamento del piano stesso? Infine, si pu attuare uno
strumento di pianificazione integrata di area vasta quale un piano strategico in
assenza di un apposito ufficio di piano dotato di poteri, risorse economiche e umane
tali da essere in grado di svolgere funzioni di pianificazione pro-attiva?

La concezione del piano strategico urbano (PSU) come uno strumento partecipato e
condiviso per la pianificazione integrata di scala metropolitana, indica unagenda di
questioni tecniche sulle quali sarebbe opportuno sviluppare la riflessione e il confronto.
Indichiamo qui di seguito alcune delle questioni che ci sembrano pi rilevanti sulla base
dellosservazione dei 16 casi di PSU dellindagine.

Questioni per il processo di preparazione del piano antecedenti la decisione di redigere un


piano e di annunciarne pubblicamente lavvio.
La pianificazione strategica urbana non una strada obbligatoria e prima di essere
intrapresa da una citt occorre verificare se vi sono le condizioni per farlo. Uno dei
punti principali se esistono le motivazioni sufficienti a unire nello sforzo di
pianificazione un numero significativo di soggetti pubblici e privati, in grado di
rappresentare i problemi e le risorse di unarea vasta che spesso travalica i confini
amministrativi di un singolo comune. Lesperienza di alcuni piani strategici che
hanno superato la fase dellapprovazione formale e che sono ora nella fase di
realizzazione del piano (ci riferiamo, tra gli altri, ai casi di Torino, Trento, Firenze,
Perugia, Verona, Copparo) indica che tale funzione di rappresentanza pu essere
svolta in modo efficace da un Forum che deve essere in grado di portare intorno a
un unico tavolo i maggiori interessi (pubblici e privati) del territorio, cio deve
essere rappresentativo ma non troppo numeroso.
Esiste un problema culturale e tecnico di coerenza tra le aspettative che si ripongono
sul piano strategico e le decisioni che linsieme dei soggetti che lo promuove
riescono a prendere. Un soggetto promotore, carente sotto il profilo della capacit di
pianificazione, potrebbe non rilevare tali incoerenze e da un lato potrebbe espandere
in modo incontrollato e inconcludente gli studi e le analisi connessi al piano,
caricandolo sempre pi di finalit generali e, dallaltro, potrebbe non cogliere le

171
necessarie interrelazioni e integrazioni con le altre forme di pianificazione
(istituzionale e volontaria), le esigenze di risorse (potere delegato, strumentazione
tecnica, personale) che devono sostenere il processo in rapporto alla complessit
della visione e ai tempi indicati per attuarla.
Esiste anche un problema molto importante ma poco dibattuto, relativo ai costi di
preparazione e gestione di un piano strategico. Largomento in dettaglio va visto
caso per caso, ma sembra possibile indicare, alcuni criteri di buona condotta
generale:
- nella misura in cui la necessit di avviare gli studi per un piano strategico
condivisa dai principali soggetti pubblici e privati di un territorio, si
dovrebbe concordare anche una ripartizione dei costi, sia di quelli legati alla
preparazione del piano, sia, e soprattutto, di quelli di gestione;
- la condivisione dei costi tra i soggetti promotori del piano strategico
andrebbe fatta esaltando le peculiarit di ciascuno, per cui si dovrebbe
ragionare non solo in unottica finanziaria, ma avendo sempre presenti le
finalit comuni da raggiungere. In questo quadro, potrebbe essere
ragionevole anteporre il valore di una compartecipazione alle finalit
generali del piano strategico ad una mera ripartizione pro quota dei costi
economici delloperazione. Si potrebbe prevedere, ad esempio, la
contribuzione al processo di piano attraverso la messa in comune, oltre che
di risorse economiche, anche di servizi, di personale, di sedi e attrezzature,
ecc.
- qualunque sia la soluzione ritenuta pi adatta ad ogni singola realt locale,
va evitata, per quanto possibile, la situazione in cui vi sia un unico soggetto
finanziatore e fornitore delle altre risorse (personale, locali, ecc.) necessarie
alla preparazione del piano strategico e alla sua gestione. Dallindagine
emerge che, nei fatti, diversi piani sono il risultato di una iniziativa
sostenuta finanziariamente soltanto dal comune principale. Questa pu
essere una condizione non ideale ma accettabile nella fase di studio e di
primo avvio di un piano strategico. Invece, nella fase attuativa sembra
indispensabile riuscire a creare una intesa tra i soggetti proponenti che li
porti a definire insieme le risorse da allocare alliniziativa e la loro
ripartizione tra tutti i soggetti interessati alla sua realizzazione.

172
Questioni per il prodotto finale di un piano strategico.
Il testo del piano dovrebbe esprimere in modo pi puntuale le interconnessioni tra
quanto previsto dallinsieme di linee strategiche, obiettivi e azioni, e quanto previsto
dagli strumenti di pianificazione ordinaria, in particolare i PRG dei comuni
coinvolti, il PTCP, i piani regionali (piano territoriale e programmi di sviluppo socio-
economici), ma anche altri strumenti avviati di recente quali il bilancio sociale e il
programma di Agenda 21 con i conseguenti piani di azione locale.
Si dovrebbe articolare quanto in concreto il piano propone di realizzare,
introducendo una classificazione per livelli di governance (interna, esterna e
istituzionale) delle azioni previste, senza limitarsi a una semplice distinzione tra
azioni ordinarie e azioni di bandiera.
Sarebbe utile definire un cronoprogramma del piano, cio una articolazione
temporale in fasi delle azioni, da cui emerga con maggiore chiarezza quali sono gli
impegni nel tempo dei soggetti pubblici e privati che sottoscrivono il piano, in
particolare nei primi due anni successivi alla approvazione del piano.

Questioni per il processo di attuazione e gestione del piano.


Si dovrebbe ripensare il modo in cui avviene la sottoscrizione di un piano strategico,
trasformandola da una sottoscrizione una tantum di un patto per lo sviluppo (o
dizioni similari), a una approvazione dinamica e ricorrente. Si potrebbe, ad esempio,
fare seguire alla firma iniziale di un documento di intenti una approvazione
annuale del piano strategico che abbia anche il sapore della legittimazione continua
dello strumento da parte dei soggetti promotori. A tal fine sarebbe opportuno
redigere un bilancio annuale del piano strategico con lindicazione dei risultati
raggiunti, delle risorse impiegate, delle mete per i dodici mesi successivi e cos via,
da sottoporre al voto di approvazione dei soci pubblici e privati. Si tratterebbe, cio
di sottoporre anche il piano strategico allesame di un nucleo interno.
Sembra urgente sviluppare un ristretto numero (core set) di indicatori per
esprimere in modo oggettivo il grado di attuazione di un piano. Le esperienze di
analisi e misurazione di impatto ambientale sviluppate in relazione allattuazione
dei programmi di Agenda 21 potrebbero suggerire modi operativi per tale compito.
Ad esempio, di tutta evidenza che se un piano indica che alcune azioni sono pi
importanti di altre dovrebbe approntare gli strumenti per indicarne periodicamente
lo stato di attuazione alla committenza, ovvero allinsieme delle forze pubbliche e
private che hanno commissionato il piano.

173
Occorre porsi il problema delle competenze tecniche necessarie a dare autorevolezza
interna alla associazione preposta alla attuazione del piano, premessa importante
per la visibilit esterna del piano. Il ruolo di rappresentanza esterna non pu che
essere del Assessore della citt maggiore che inizia il processo, mentre la funzione di
direzione operativa del piano richiede persone con formazione ed esperienze a
livello senior nel campo della pianificazione urbanistica e dello sviluppo economico
locale.

Ad uso degli enti locali che stanno valutando leventuale ricorso al metodo della
pianificazione strategica urbana pu essere utile sintetizzare in una lista di controllo
(checklist) le osservazioni sopra esposte in merito ai punti critici della preparazione e
gestione di un piano strategico urbano (PSU). La lista di controllo articolata in 10
domande relative alla fase di preparazione del PSU e in 15 domande concernenti la fase di
attuazione. Va da s che tale lista di controllo da intendersi come uno strumento di
indirizzo generale che andrebbe in parte calibrato a seconda delle condizioni dellente locale
che intende promuovere un processo di pianificazione strategica sul suo territorio .

Tabella 3.4.1
Una lista di controllo per effettuare in due fasi lauto valutazione del processo di
preparazione e gestione di un piano strategico urbano (PSU)

Fase A: Preparazione del piano strategico urbano


1 La visione del PSU scritta in modo chiaro e definisce che tipo di citt si vuole ottenere a
una data definita?
2 Ci sono riscontri che allinterno del soggetto che promuove il PSU amministratori e
dipendenti a tutti i livelli siano stati coinvolti, con modalit appropriate per ogni livello, nel
processo di definizione del piano stesso (visione, linee strategiche, obiettivi, azioni)?
3 C riscontro che i rappresentanti degli interessi pubblici e privati esterni al soggetto
promotore abbiano partecipato attivamente alla definizione del PSU?
4 Sono stati invitati alla ideazione del piano strategico urbano tutti i comuni che condividono
i maggiori problemi o le maggiori opportunit dellarea urbana in questione?
5 Il PRG e gli altri strumenti urbanistici principali del comune principale e dei comuni
aderenti seguono il PSU o viceversa?
6 Sono state considerate le relazioni tra PSU, da una parte, e dallaltra parte PTCP, Piano
Territoriale Regionale (laddove esistenti) ed eventuali strumenti di programmazione
complessa (PRU, PRUSST, ecc.)?
7 Il costo delle risorse finanziarie, umane e logistiche per la preparazione del piano
(pubblico/privato) stato coperto anche da risorse di soggetti privati o di soggetti pubblici
diversi dal comune maggiore?

174
8 stato costituito un Forum dello sviluppo o un analogo strumento permanente di
governance locale per creare un luogo istituzionale stabile in cui i principali interessi
pubblici e privati dellarea possano dialogare e prendere iniziative di comune interesse?
9 Fatto 100 il totale delle azioni materiali e immateriali previste dal PSU, il numero delle
azioni prevalentemente sostenute da privati o da soggetti pubblici diversi dal comune
maggiore almeno pari o superiore a 10?
10 Visto il totale delle azioni materiali e immateriali previste dal PSU, si posta attenzione a
fare emergere delle azioni pubbliche e private che ricadano in modo prioritario sui territori
dei comuni minori aderenti al PSU?
11 stato firmato in forma e luogo pubblici da tutti maggiori rappresentanti degli interessi
pubblici e privati dellarea del PSU (intesa come territorio comprendente tutti i comuni che
hanno sottoscritto il PSU) un Patto dello sviluppo come prodotto conclusivo, partecipato
e condiviso, del processo di piano?

Fase B: Attuazione del piano strategico urbano


11 Per lattuazione del PSU si decisa listituzione di un Ufficio del piano o di un altro
organismo (associazione, osservatorio, ecc.) sostenuto da risorse miste, cio rappresentative
del mix di soggetti che hanno elaborato e approvato il piano strategico urbano?
12 Visto il costo globale (risorse umane, finanziarie, strutture, ecc.) di gestione annuale della
struttura di attuazione del PSU, la quota a carico di soggetti diversi dal comune maggiore
di almeno il 25 per cento ?
13 C un riscontro che i punti di debolezza e le minacce per il futuro dellarea evidenziate
dallanalisi diagnostica del PSU abbiano avuto risposta con le azioni proposte?
14 previsto un bilancio economico e una relazione sullo stato di attuazione delle azioni
previste dal piano strategico urbano (PSU) con periodicit almeno annuale?
15 Sono stati predisposti e sono applicati degli indicatori quantitativi per misurare lo stato di
attuazione del piano attraverso le azioni inizialmente previste e attraverso eventuali nuove
azioni ammesse allinterno del PSU?
16 C una copia del PSU completo e aggiornato o una versione sintetica sulla scrivania di tutti i
decisori e dei loro principali collaboratori, sia allinterno del comune maggiore che ha
promosso il piano sia allinterno dei soggetti pubblici e privati che lo hanno sottoscritto?
17 Quando si deve decidere di una questione rilevante per il futuro dellarea urbana il PSU
viene considerato?
18 Gli investimenti maggiori dei soggetti pubblici e privati dellarea sono fatti per assecondare
quanto il PSU prevede o viceversa?
19 Nel caso di pi comuni aderenti, le azioni pubbliche immediate previste dal PSU trovano
riscontro omogeneo nel PEG di tutti i comuni?
20 Il PSU ha stimolato una politica di fiscalit locale (ICI, ecc.) omogenea dei comuni aderenti?

175
21 Sono state stabilite le modalit e la frequenza (almeno semestrale) di un confronto tecnico
periodico tra le azioni previste dal PSU e le norme del PRG (o se esistente del piano
strutturale) del comune maggiore e degli altri eventuali comuni che hanno sottoscritto il
PSU?
22 Lattuazione delle azioni previste dal PSU considerata come un elemento influente la
misura del grado di raggiungimento degli obiettivi annuali, e quindi per la corresponsione
degli eventuali incentivi economici previsti per il personale pubblico e privato impiegato dai
diversi soggetti che partecipano al PSU?
23 Quando i sindaci e gli altri principali soggetti pubblici e privati presentano larea urbana in
campo nazionale o internazionale si riferiscono alla visione indicata dal PSU come ideale
da raggiungere entro una certa data?
24 previsto un rinnovo periodico (es. annuale) degli indirizzi stabiliti dal PSU e un
conseguente rinnovo della sottoscrizione delle finalit del piano?
25 stato istituito un Comitato Scientifico o altro organo separato dai soggetti decisionali
pubblici e privati del piano con il compito di esprimere una valutazione indipendente sullo
stato di attuazione del PSU?

Dallesperienza dellindagine emerge il dato positivo che gli enti locali monitorati hanno
ben presente le questioni sopra elencate e in alcuni casi, in particolare nelle citt in cui i
piani sono stati approvati nel biennio 2003-2004 (Firenze, Milano Nord, Perugia, Trento,
Venezia, Verona, Copparo), hanno avanzato delle risposte operative. Si rafforza lidea che
occorra sviluppare le capacit tecniche di svolgere funzioni di pianificazione complessa
rispetto ad un committente plurimo (ad esempio i membri del Forum), che esprime a volte
indicazioni contraddittorie. Ad esempio, le attivit di monitoraggio e controllo vanno
concepite allinterno di una attivit di pianificazione integrata. Per cui, non dovrebbero
essere viste come la missione principale dellagenzia preposta alla gestione del piano, ma
come attivit strumentali alla identificazione delle alternative e alla costruzione delle
condizioni (culturali, economiche, sociali, ecc.) idonee alla presa delle decisioni operative
conseguenti da parte dei soggetti attuatori dei singoli progetti.
In questo quadro, il soggetto pianificatore (lagenzia del piano, o altra dizione similare)
agisce con la forza delegata dai soggetti che hanno commissionato il piano stesso, e poggia
la sua azione sulla forza morale che deriva dal riconoscimento dellopinione pubblica del
ruolo svolto per la rinascita della comunit locale. Ma occorre definire meglio sia le relazioni
tra il soggetto attuatore del piano e i soggetti pubblici e privati che lo hanno commissionato e
sostenuto, sia gli aspetti di gestione tecnica del piano, a partire dalle competenze professionali
necessarie e dal modello di agenzia o associazione preposta alla gestione del piano.
Le citt oggetto dellindagine che hanno portato a un livello pi avanzato la elaborazione e
attuazione di un piano strategico, hanno acquisito un certo vantaggio competitivo in

176
termini di esperienza nella gestione di programmi complessi e di capacit di risposta in fasi
critiche dello sviluppo urbano. Su questa base forte, occorre sviluppare una riflessione su
quali competenze professionali sono necessarie e come si debbono interconnettere tra loro
sotto il profilo dellorganizzazione interna, sia nella fase di preparazione del piano, sia in
quella ancora pi importante della gestione.
Sembra importante individuare e condividere gi nel corso del processo di pianificazione un
core set di indicatori capaci di esprimere una misura del grado di attuazione di ogni singola
linea strategica e di un intero piano. Si potrebbe comprendere il numero di azioni realizzate
o la somma degli investimenti pubblici e privati, valutati come sommatoria delle azioni per
ogni obiettivo e linea strategica, rispetto al totale previsto. O ancora meglio, un mix di
indicatori quantitativi e qualitativi, dato che alcune azioni consistono in realizzazioni di
politiche o iniziative in cui la componente edilizia o comunque di investimento fisso
trascurabile. Comunque sia, sembra ragionevole che se un piano indica un certo numero di
azioni bandiera a queste si dedichi una speciale attenzione, tanto nella fase di approvazione
che di realizzazione e gestione.
Il piano strategico nella fase gestionale dovrebbe continuare a svolgere la funzione, gi
iniziata con la preparazione congiunta dellanalisi diagnostica, di luogo di confronto delle
diverse opzioni di sviluppo locale tra i principali portatori di interessi pubblici e privati di
unarea metropolitana. Se cos non , le opzioni di sviluppo e i relativi progetti concreti
tornano ad essere identificati solo con la razionalit limitata di ogni singolo decisore,
mentre il quadro generale, la visione di sviluppo comune, sottoscritta pubblicamente nel
documento di approvazione del piano strategico, rimane lettera morta. Inoltre, al di fuori di
una concezione del piano strategico come strumento di pianificazione integrata di area vasta,
lattivit di comunicazione e marketing rischia ben presto di diventare autoreferenziale, e far
perdere per strada le idee innovative che avevano dato lo spunto iniziale al processo di
pianificazione strategica.
Sulla base dellanalisi fatta dei 16 casi oggetto dellindagine, si pu affermare che i piani
strategici di tipo partecipato e condiviso sono storie di successo nella misura in cui si pu
osservare che:
il processo di preparazione, approvazione e attuazione del piano ha avuto una reale
convergenza di interesse tra enti pubblici locali (non solo il comune) e i principali
soggetti privati, espressa nella costituzione di un Forum dello sviluppo o altra forma
analoga di rappresentanza degli interessi;
il piano stato preparato in tempi piuttosto brevi ed ha avuto un voto di
approvazione formale sia da parte dellorganismo di rappresentanza degli interessi

177
pubblici e privati, sia da parte dei principali singoli soggetti pubblici e privati
secondo le rispettive procedure interne;
il piano, una volta approvato, entrato nella fase attuativa, con il comune maggiore
nel ruolo di guida del processo e con i soggetti privati coinvolti in modo attivo;
per attuare il piano sono state prese delle decisioni di carattere politico e tecnico
adeguate, coinvolgendo sia il pubblico che il privato nella costituzione e gestione di
un organismo avente compiti di pianificazione pro-attiva;
il piano strategico ha avuto il carattere di pianificazione integrata di area vasta.

Gli elementi appena elencati possono essere intesi come parte di un modello ideale di
pianificazione che non ha riscontri completi in nessun singolo caso reale. Buona parte degli
elementi sopra indicati sono presenti in varia misura in tutti i piani strategici fino ad ora
approvati, un numero ancora relativamente piccolo rispetto ai 16 casi oggetto dellindagine.
Per le ragioni esposte, i piani strategici approvati possono essere definiti, nella situazione
odierna, dei casi di successo sotto il profilo dellinnovazione del modello tradizionale di
governo urbano finalizzati alla ricerca di soluzioni di governance pi rispondenti ai
problemi complessi che gli enti locali oggi devono affrontare.

3.4.3. Evoluzione futura della pianificazione urbana strategica

Quali sono le prospettive in generale per le citt tuttora prive di uno strumento di
pianificazione strategica? Al riguardo, possono essere descritte tre posizioni prevalenti.
Secondo la prima, il momento doro della pianificazione strategica in Italia sarebbe gi
passato. Questa idea basata sulla osservazione che la diminuzione dei trasferimenti dallo
Stato centrale agli enti locali che ha caratterizzato le ultime leggi finanziarie ha creato serie
difficolt per lerogazione dei servizi di base e per svolgere le normali attivit istituzionali
tra le quali le attivit di pianificazione obbligatorie per legge. Se dovesse continuare la
restrizione di risorse finanziarie, il margine di manovra dei comuni si ridurrebbe al punto
da scoraggiare lavvio di iniziative di pianificazione di tipo volontario, quindi non
obbligatorie per legge, quali i piani strategici urbani.
Una seconda posizione vede gli enti locali italiani in serio ritardo rispetto alle citt europee
che hanno fatto ricorso alla pianificazione strategica gi da almeno un paio di decenni. Con
lintensificarsi delle relazioni dirette tra gli enti locali su scala europea e internazionale, si
dovrebbe assistere nei prossimi anni a una crescita delle citt italiane che intendono dotarsi
di un piano strategico, ma una crescita che interesser solo o principalmente quelle citt
italiane abituate ad avere rapporti con citt estere.

178
Una terza opinione, da noi condivisa, inquadra la pianificazione strategica come unopzione
ricca di vantaggi e unopportunit ancora da sfruttare per gli enti locali italiani, in
particolare per: a) le 103 citt capoluogo di provincia; b) gli oltre 600 comuni al di sopra dei
30 mila abitanti; c) un buon numero dei comuni minori in cui determinati problemi di
sviluppo locale possono essere affrontati con maggiori possibilit di successo alla scala
intercomunale e in forma associativa.
Nel caso in cui permanga in futuro la tendenza alla diminuzione dei trasferimenti dallo
Stato agli enti locali, ci, anzich un freno, potrebbe essere una ragione ulteriore per avviare
piani strategici da parte delle citt che ne sono prive. I piani strategici non sono strumenti
di pianificazione comunali per spendere risorse pubbliche, ma sono strumenti di
pianificazione integrata per trovare insieme (pubblico e privato) sia gli indirizzi dello
sviluppo, sia le modalit e le risorse per la sua attuazione.
Per una evoluzione della pianificazione strategica urbana in Italia non occorre attendere
una eventuale introduzione obbligatoria dello strumento piano strategico, dato che
lobbligatoriet avrebbe probabilmente pi effetti negativi che positivi per gli enti locali. La
strada pi interessante sembra essere quella della integrazione tra gli strumenti di
pianificazione fisica del territorio e il metodo della pianificazione strategica applicato ai
problemi e alle opportunit che le citt presentano. Alcune regioni hanno gi varato delle
leggi urbanistiche che includono alcuni dei principi caratteristici della pianificazione
strategica partecipata e condivisa. il caso della Legge n. 20/2000 dellEmilia-Romagna,
che prevede ad esempio la Conferenza di pianificazione tra i soggetti rappresentanti i
diversi interessi locali. La recente Legge n. 5/2005 della Regione Toscana prescrive il
piano strutturale come strumento per affrontare gli interventi ritenuti strategici per un
territorio. Inoltre la Legge n. 5, con la forza dei suoi 210 articoli che la rendono un testo
unico nella materia, introduce il procedimento integrato che coinvolge nel processo di
programmazione e pianificazione tutti i soggetti interessati (cio i portatori di interessi
nella terminologia dei piani strategici). Si istituisce un nuovo organismo, la Conferenza
paritetica interistituzionale che funger da camera di compensazione per le divergenze tra
i diversi enti coinvolti.
Lindagine ha rilevato che nei 16 casi presi in esame la decisione di partenza fortemente
correlata con lavvio di un programma di mandato delle Amministrazioni locali. Si notato,
in particolare, che le decisioni di avvio di nuovi piani strategici urbani sono state prese nel
secondo e nel terzo anno successivo allinsediamento dei nuovi sindaci. Per queste ragioni
probabile che nei prossimi anni si assister a una notevole diffusione di piani strategici, il
cui numero non crescer in modo omogeneo anno dopo anno, dato che le decisioni relative
al loro avvio sono correlate con i cicli politici locali. Sembra ragionevole attendersi, ad

179
esempio, che le decisioni di avviare un nuovo piano si concentreranno nei primi 2-3 anni di
mandato di ogni Amministrazione locale.
Gli enti locali che dispongono di un documento di piano approvato si pongono in una
situazione di vantaggio rispetto ad altre citt italiane che condividono gli stessi problemi di
fondo ma che non dispongono di uno strumento efficace quale un piano strategico di tipo
partecipato e condiviso, inteso come piano di sviluppo integrato e di scala vasta. In futuro,
possibile che diverse delle 16 citt oggetto dellindagine vengano riconosciute come le prime
citt italiane in cui il piano strategico ha svolto con successo una funzione di governance.
Ma il lavoro culturale e tecnico per rendere la pianificazione strategica urbana uno
strumento corrente per le politiche locali, integrato con gli strumenti di pianificazione
ordinaria, ancora in gran parte da svolgere.

180
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183
RINGRAZIAMENTI

Lindagine La pianificazione strategica partecipata in Italia stata condotta dal CRUTA


(Centro Ricerche Urbane Territoriali e Ambientali) dellUniversit di Ferrara su incarico e
in collaborazione con il Formez. Per il CRUTA il gruppo di lavoro stato il seguente: Paolo
Ceccarelli (responsabile scientifico della ricerca), Gastone Ave (coordinatore della ricerca),
Gianfranco Franz, Luca Fondacci, Maria Matarazzo. Alla segreteria della ricerca ha
collaborato Federica Mori. Per il Formez lindagine stata coordinata da Valeria de
Magistris e Giuseppe Gioioso, con la collaborazione di Elisabetta DAgostino.
I testi del volume e del CD allegato sono stati curati da Gastone Ave. Gli autori dei testi sono
Gastone Ave, Paolo Ceccarelli, Gianfranco Franz, Luca Fondacci. Alla ricerca iniziale su
alcuni casi descritti nel CD ha collaborato Maria Matarazzo.
Lo studio stata realizzato grazie al contributo di numerosi amministratori, funzionari,
esperti e consulenti degli enti locali oggetto dello studio, oltre che al lavoro dei ricercatori
del Formez e del Cruta.
Si desidera ringraziare in particolare:
per il Comune di Copparo Maurizio Barbirati, Daniela Ori, Davide Tumiati;
per il Comune di Cuneo Mauro Mantelli;
per il Comune di Firenze Raffaella Florio, Natale Mancioli, Simone Tani;
per il Comune di Genova Bruno Gabrielli;
per il Comune di La Spezia Roberto Camagni, Pier Luigi Fusoni, Giorgio Pagano;
per i Comuni del Nord Milano Lella Bigatti;
per il Comune di Perugia Luciano Castellani, Bruna Cutini, Renato Locchi, Giovanni
Moriconi, Donatella Picchiotti, Valeria Tocchi;
per il Comune di Pesaro Fiorenza Martufi;
per il Comune di Piacenza Adriano Visai;
per il Comune di Roma Roberto Camagni, Paolo Ceccarelli;
per il Comune di Torino Elisa Rosso, Paolo Verri;
per il Comune di Trento Giorgio Antoniacomi, Clara Campestrini;
per il Comune di Varese Francesca Boccia, Leonardo Irmici, Enrico Ottolini, Franco
Amodeo Taddei;
per il Comune di Venezia Roberto Pugliese, Angela Salvato, Dennis Wellington;
per il Comune di Vercelli Vincenzo Cordone;
per il Comune di Verona Maurizio Carbognin, Maria Gallo.

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