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Parte prima
Il terzo decreto correttivo (n. 128/2010) al TUA: sintesi e prospettive
1. Il terzo decreto non e` lultimo ... - 2. Rilievi sulla tecnica legislativa del terzo correttivo al TUA - 3.
Analisi sintetica dei contributi pubblicati nei due inserti.
Franco Giampietro _____________________________________________________________________
III
VIII
XIV
XXV
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Note:
(1) Sulla genericita` e vaghezza dei pric`pi e criteri direttivi della legge-delega n. 308, cit., si rinvia a:
F. Fonderico, La muraglia e i libri: legge delega, testi unici e codificazione
del diritto ambientale, in Giornale dir. amm., 2005, 6, pag. 585 e segg.;
e:
al nostro contributo I criteri direttivi specifici (?) della legge delega sui
testi unici ambientali, in questa Rivista, 2005, pag. 105 e segg.
(2) Sulla recente definizione dellambiente, come materia, si richiama la giurisprudenza della Corte Costituzionale, formatasi a partire dal 2007, che la
riconduce alla competenza legislativa statale esclusiva. Ci permettiamo di rinviare al nostro contributo La nozione di ambiente nelle recenti decisioni della
Corte Costituzionale, in questa Rivista, 2009, 6, pag. 505 e segg. nonche a:
P. DellAnno, La tutela dellambiente come materia e come valore costituzionale, ibidem, 2009, 7, pag. 585 e segg.
(3) Sui princ`pi generali, introdotti ex post nella Parte I del TUA con il secondo correttivo (art. 3 bis - 3 sexies), - e che nel decreto correttivo in
commento hanno sub`to piccoli ritocchi di natura formale (compreso il richiamo agli obblighi internazionali) - rinviamo, per linquadramento della
tematica, agli approfondimenti di :
M. Cafagno, Princ`pi e strumenti di tutela dellambiente, Torino, 2007,
ed ivi, in specie, pag. 205 e segg.,
e per un esame critico sulleffettivo ruolo dei medesimi nel TUA, ai nostri
lavori:
I princ`pi ambientali nel D.Lgs. n. 152/2006: dal T.U. al Codice dellambiente ovvero le prediche inutili ?, in questa Rivista, 2008, 6, pag. 505 e segg.;
Codice dellambiente: l(incoerente) attuazione dei princ`pi ambientali in
materia di bonifica e danno ambientale, in questa Rivista, 2009, 4, pag.
333 e segg.
(4) Allorquando, peraltro, si osservava che il D.Lgs. n. 152/2006 non era
classificabile ne come un Codice dellambiente ne come un vero e proprio
Testo Unico: si veda:
F. Fonderico, op. cit.;
F. Giampietro, Ne T.U. ne Codice dellambiente... ma un unico contenitore per discipline differenziate, in questa Rivista, 2006, 5, pag. 405
ss., nonche AA.VV. (a cura di F. Giampietro) Commento al Testo Unico
ambientale, Milano, 2006, pagg. 285.
(5) Si tratta come` noto, della legge-delega n. 88/2009, che prevede per la
trasposizione della Direttiva n. 2008/98/Ce la scadenza del 12 dicembre p.v.
e della legge-delega n. 96/2010, che, per lattuazione della Direttiva n.
2008/99/Ce fissa il termine del 10 aprile 2011. In merito a questultima,
si veda:
A.L. Vergine, Nuovi orizzonti del diritto penale ambientale?, in questa
Rivista, 2009, 1, pag. 5 e segg.
III
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Queste osservazioni, meramente introduttive, segnalano lurgenza e lutilita` di una prima lettura del D.Lgs n.
128/2010, affinche controllori e controllati possano cogliere le reali novita` del decreto, distinguendo, nel polverone delle norme, quelle di natura sostanziale da
quelle meramente formali.
Di qui il contributo plurimo, pubblicato nellinserto di
questo numero della Rivista e che sara` integrato nel
prossimo numero (12/2010), attesa la rilevanza e complessita` del decreto in commento.
volte, deve tener conto dellannuncio di future integrazioni-attuazioni attraverso decreti ministeriali, rinviati a
scadenza (futura e, di fatto, incerta...).
In definitiva, spetta ad una prima analisi del decreto n.
128, nel pulviscolo dei commi e delle relative disposizioni, identificare quali siano le modifiche o le integrazioni del testo del decreto legislativo n. 152/2006 (risultante allesito degli ultimi due decreti correttivi) che si
qualificano di peso specifico; quali come semplici ritocchi (migliorativi) formali e quali come semplice
conferma, sia pure con parole diverse, della previgente
disciplina.
A tale scopo sono indirizzati (separando il loglio dal
grano) i contributi che seguono.
Si cerchera` di evidenziare, con citazioni esemplificative,
le soluzioni ivi proposte alla problematica, sin qui esposta soltanto in termini di critica al metodo di legiferazione.
Certo e` che se uno degli obiettivi di fondo, perseguiti
dal legislatore del 2010, (anche a voler prescindere dalle due deleghe in corso di attuazione) (6) e` stato quello
della semplificazione della disciplina ambientale, sotto profili non solo procedimentali, si deve ammettere
che tale obiettivo non appare ancora a portata di mano... in quanto alcune delle nuove soluzioni sollevano
sin da oggi ulteriori quesiti interpretativi.
Note:
(6) E che coinvolgeranno la Parte IV sulla gestione dei rifiuti e le disposizioni sanzionatorie dellintero TUA. Un compito difficilmente realizzabile
nel termine di scadenza di questultima delega (2008/99/Ce). Per un esame
della direttiva 2008/98/Ce, si veda:
AA.VV. (a cura di F. Giampietro) Commento alla direttiva 2008/98/CE sui
rifiuti. Quali modifiche del Codice dellambiente?, Milano, 2009, pp. IXXI, 288.
(7) Che, per sole ragioni di spazio, sara` pubblicato nella seconda parte di
questo Inserto (2010, 12).
IV
11/2010
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
to, e soggetti destinatari ed aver rilevato che, in attuazione dellart. 11 della Direttiva n. 2001/42/Ce, cit., la
Commissione ha auspicato procedure di coordinamento tra VAS e VIA per evitare una duplicazione di valutazione allinterno degli ordinamenti nazionali, il medesimo Autore osserva che i due istituti sono entrambi
riconducibili allesercizio di un potere amministrativo
connotato da discrezionalita` mista, tecnica e amministrativa, destinate a restare distinte e ad essere
esercitate in tempi diversi. Nel senso che e` dato distinguere le valutazioni di un organo tecnico da quelle
rimesse, poi, alla discrezionalita` politico-amministrativa
dellautorita`, competente ad adottare i provvedimenti
conclusivi di VIA o di VAS.
Nellesame delle piu` recenti modifiche, lo stesso Autore interpreta lart. 49, comma 2, del D.L. n. 78/2010,
cit., - che ha introdotto il comma 14 bis allart. 14 ter
della legge n. 241/1990 e smi - come quello che stabilisce lefficacia vincolante della VAS sulla VIA quando
entrambe le procedure siano effettuate nella medesima sede statale o regionale e lintervento sottoposto
a VIA sia stato previsto nel piano o programma, assoggettato a VAS.
Dopo un approfondimento della speciale disciplina del
piano regolatore portuale, il Bellei conclude nel senso
che la parziale riforma (...) della disciplina in tema di
procedure di VIA e VAS va completata con i previsti
regolamenti di attuazione (v. art. 34, commi 1, 6 e 7),
che includono norme tecniche, organizzative ed integrative (come recita la rubrica del cit. art. 34), ferme
restando quelle di cui al D.P.C.M. 27 dicembre 1988.
Nel suo analitico contributo, Alessio Scarcella illustra i
numerosi problemi di inserimento della disciplina dellautorizzazione integrata ambientale (AIA) nel D.Lgs. n.
152/2006 (dopo le modifiche introdotte dal secondo
correttivo), con la conseguente abrogazione del
D.Lgs. n. 59/2005, attuativo della Direttiva n. 96/61/
Ce la c.d. IPPC (ex art. 4, comma 1, lett. a) del decreto
correttivo in commento) (10).
Esamina, quindi, le disposizioni di raccordo della medesima autorizzazione con la VIA, a tenore delle quali la
VIA sostituisce lAIA qualora i progetti sottoposti alla
prima rientrino tra quelli dellAllegato XII, mentre se la
Note:
(8) Sul tema ritornano, con autonome argomentazioni, Alberta Milone e
Tommaso Bellei (in questo Inserto, parte seconda, 2010, 12).
(9) Per le difficolta` gia` illustrate retro (par. 2) e, quindi, per comodita` del
lettore ci limiteremo di seguito a citare il testo novellato (del D.Lgs. n.
152) in forza del decreto correttivo n. 128.
(10) La disciplina transitoria e` dettata dal medesimo art. 4, comma 1, lett. a)
e b). Dello stesso Autore, si veda:
Lautorizzazione integrata ambientale, Collana Teoria e Pratica del diritto, Milano, 2005.
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
VIA fa luogo dellAIA nelle opere di competenza statale), rileva che le modifiche sostanziali, ai sensi dellart. 20, lett. b), nuovo testo, sono soltanto quelle che
determinano effetti negativi e significativi sullambiente (14). Di tal che non qualsiasi modifica impone lobbligo della verifica di assoggettabilita`. Nello stesso senso, si consultino le definizioni di modifica e di modifica
sostanziale, di cui allart. 5, comma 1, lett. l) e l-bis) nel
testo novellato, che si riferiscono a piano, programma,
impianto o progetto approvato
ovvero alle variazioni relative al funzionamento o potenziamento delle stesse opere, se esistenti.
Da ultimo, va sottolineata linterpretazione dellart. 25,
comma 3, nuovo testo del D.Lgs. n. 152/2006, elaborata nel contributo in esame, ove dalla qualificazione
come istruttoria della Conferenza di servizi, eventualmente indetta dallautorita` competente, si trae la seguente conseguenza.
Si introduce un elemento di semplificazione, in quanto - chiarisce la Milone - in sede di Conferenza istruttoria non e` richiesta lunanimita`. Infatti, detta Conferenza non e` un mezzo di manifestazione del consenso e,
quindi, lAmministrazione competente puo` adottare il
parere di compatibilita` ambientale, anche nei casi
nei quali non venisse acquisita la totalita` delle determinazioni richieste (la c.d. decisione monostrutturata),
fatto salvo lobbligo di adeguata motivazione (15).
Nel presentare le modifiche alla Parte V del TUA, Alberto Muratori rileva, in rapida sintesi, che la disciplina
delle emissioni in atmosfera di impianti ed attivita` (ex
art. 3 del D.Lgs. n. 128) ha sub`to una radicale riforma
nel Titolo I (Campo di applicazione) con i primi quattordici commi; non irrilevanti modifiche nel Titolo II (sugli
Note:
(11) Ritengo che il riferimento di Scarcella al quarto correttivo non includa le due deleghe, di cui se` detto nella nota 5, gia` in corso di attuazione in
sede governativa e fatti salvi i prescritti pareri delle Commissioni parlamentari; mentre il cit. sovraffollamento dei lavori parlamentari alluda alle c.d.
riforme costituzionali e alla conversione dei tanti decreto-legge... adottati
dal Governo.
(12) In tema, si veda, da ultimo:
F. Fonderico, Sviluppo sostenibile e princ`pi di diritto ambientale, in questa Rivista, 2009, 10, pag. 921 e segg.
(13) Da ultimo, sulla disciplina speciale di VIA e AIA, si veda.
A. Milone, Il procedimento autorizzatorio degli impianti di produzione
di energia rinnovabile: rapporti con VIA e AIA, in questa Rivista,
2009, 12, pagg. 1123 e segg.
(14) Mentre il precedente testo si richiamava agli effetti negativi apprezzabili per lambiente (D.Lgs. n. 4/2008) e nello schema dellattuale decreto
correttivo (testo 13 maggio 2010), la verifica di assoggettabilita` riguardava
le modifiche che possano comportare effetti sullambiente... E quindi, argomenta la Milone, estendeva lo screening a qualunque modifica....
(15) Nello stesso senso, si veda la giurisprudenza amministrativa, citata dalla Milone.
VI
11/2010
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
sembra riuscito perche, per un verso, la nuova autorizzazione riecheggia la complessita` di impostazione
dellAIA; per altro verso, non ne conserva gli elementi
positivi, quali:
a) lapproccio integrato alla valutazione degli effetti
complessivi sullambiente dellattivita` oggetto di domanda di assenso;
b) lunicita` ed esaustivita` dellAIA, idonea a sostituire
ogni altra autorizzazione di natura ambientale.
Segue una paziente ricognizione del nuovo scadenzario per il rinnovo dellautorizzazione (dagli impianti agli
stabilimenti), che comporta slittamenti e anticipazioni rispetto a quello in precedenza stabilito (cfr. art.
281, nuovo testo).
Ne, infine, puo` essere sottaciuta la perplessita` manifestata dallAutore in ordine ai larghi margini di discrezionalita` attribuiti alle regioni in merito alla determinazione delle prescrizioni autorizzatorie, comprensive dei
valori-limite, da individuare caso per caso... (16).
Nota:
(16) Dello stesso Autore, si veda da ultimo:
Tutela della qualita` dellaria e inquinamento atmosferico: novita` estive,
in questa Rivista, 2010, 10, pag. 781 e segg.
VII
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
La Valutazione Ambientale
Strategica: applicazione pratica
e giurisprudenza tra i ripensamenti
del Legislatore
3
Maddalena Mazzoleni
1. Premessa
Le modifiche apportate alla disciplina della VAS dal recente D.Lgs. n. 128/2010 e dalla manovra finanziaria,
accompagnate dalla sentenza del TAR Lombardia, Milano, sez. II, 17 maggio 2010, n. 1526 offrono ampio
spunto per una rivisitazione dello stato dellarte in materia di valutazione strategica e di come essa sia applicata o, per meglio dire, percepita dalle Amministrazioni, dai Giudici e, non ultimo, dal Legislatore.
La DGR n. 8/6420 del 2007 di cui e` questione nel ricorso e` accompagnata da una serie di 23 allegati - allegati
in parte aggiunti e in parte sostituiti nel tempo dalle
DGR n. 8/7110 del 2008, n. 8/8950 e n. 8/10971 del
2009 -, dedicati ad illustrare il modello metodologico
procedurale ed organizzativo della VAS applicata alle
diverse tipologie di piani e programmi (PGT, Piano della
Riserva Naturale, Piano di riordino irriguo, ecc.).
Il modello generale di cui allallegato 1 individua al punto 3 i soggetti interessati e dispone:
al punto 3.1 ter, che lautorita` procedente e` individuata allinterno dellente tra coloro che hanno responsabilita` nel procedimento di P/P;
al punto 3.2, che lautorita` competente per la VAS,
ovvero la pubblica amministrazione cui compete
ladozione del provvedimento di verifica di assoggettabilita` e lelaborazione del parere motivato, e` individuata allinterno dellente con atto formale
della pubblica amministrazione che procede alla
formazione del P/P, nel rispetto dei principi generali
stabiliti dai D.Lgs. n. 4/2008 e n. 267/2000, purche
abbia i requisiti di: separazione rispetto allautorita`
procedente, adeguato grado di autonomia nel rispetto dei principi generali stabiliti dal D.Lgs. n. 267/
2000, fatto salvo quanto previsto dallart. 29, comma
4, legge n. 448/2001, competenze in materia di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e di sviluppo sostenibile
Lo schema generale, quindi, prevede che, di volta in
volta, lautorita` procedente, con proprio atto formale,
individui lautorita` competente, pescandola al proprio
interno, garantendo che vi sia separazione ed autonomia rispetto allautorita` procedente e puntando sugli
Nota:
3 Avvocato in Padova.
VIII
11/2010
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
uffici interni che hanno competenze in materia ambientale: gia` da qui emerge la violazione riscontrata dal TAR,
ovvero la commistione inevitabile tra chi elabora il P/P e
chi lo dovrebbe valutare, tra chi ne e` lautore e chi ne
dovrebbe essere, se non proprio il controllore, quanto
meno il chiosatore.
Cos` si esprime il TAR, che, nel rinviare allart. 7 del
D.Lgs. n. 4/2008 (successivo alla versione iniziale della
DGR Lombardia n. 8/6420 del 2007), sottolinea che le
regioni devono individuare lautorita` competente nella
pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e non, invece, che
lautorita` competente va individuata di volta in volta, a
cura dellamministrazione procedente e allinterno della
stessa.
E` ben vero che il D.Lgs. n. 4/2008 chiarisce - a parere di
chi scrive - che la VAS e` una procedura di codecisione e
di supporto alla decisione e non una procedura di controllo esterno come la VIA, ma resta il fatto che deve
essere garantita la massima imparzialita` dellautorita`
che esprime il parere, per evitare di svilire il tutto a
livello di futile aggravamento del procedimento (1).
Come afferma il TAR, qualora lautorita` procedente
individuasse lautorita` competente esclusivamente
tra soggetti collocati al proprio interno, legati magari
da vincoli di subordinazione gerarchica rispetto agli
organi politici o amministrativi di governo dellAmministrazione, il ruolo di verifica ambientale finirebbe
per perdere ogni efficacia, risolvendosi in un semplice passaggio burocratico interno, con il rischio tuttaltro che remoto di vanificare la finalita` della disciplina sulla VAS e di conseguenza di pregiudicare la
corretta applicazione delle norme comunitarie, frustrando cos` gli scopi perseguiti dalla Comunita` Europea con la Direttiva n. 2001/42/Ce, come quello di
salvaguardia e promozione dello sviluppo sostenibile, espressamente enunciato allart. 1 della direttiva, come gia` sopra evidenziato.
Il ricorso, peraltro, non investe altra parte della DGR n.
8/6420 del 2007, cos` come modificata nel 2008 e nel
2009, che insiste con ancor maggior forza e decisione
su questa omogeneita` tra autorita` procedente e autorita` competente: lallegato 1 a, dedicato al modello procedurale ed organizzativo specifico dei Piani di Governo
del Territorio, prevede al punto 3.2 che lautorita` procedente individui lautorita` competente secondo le seguenti alternative:
allinterno dellente tra coloro che hanno compiti
di tutela e valorizzazione ambientale
in un team interdisciplinare che comprenda, oltre
a coloro che hanno compiti di tutela e valorizzazione ambientale, anche il responsabile di procedimento del DdP o altri, aventi compiti di sovrin-
Nota:
(1) Sulla natura della VAS e sul suo percorso normativo ci si consenta di
rinviare a:
M. Mazzoleni, Lattuazione della direttiva sulla Valutazione Ambientale
Strategica: unoccasione persa?, in questa Rivista, 2006, 7, pag. 611 e
segg.;
M. Mazzoleni, La riforma della parte seconda - VAS e VIA - del D.Lgs. n.
152/2006: novita` e prospettive, in questa Rivista, 2008, 4, pag. 305 e
segg.;
M. Mazzoleni, G. Galotto, Le valutazioni ambientali: VAS, VIA e IPPC: la
nuova disciplina dopo il D.Lgs. n. 152/2006 e la sua riforma, Ipsoa Gruppo Wolters Kluwer, 2008;
per una comparazione a livello europeo, si veda:
M. Mazzoleni, Uno sguardo fuori confine: la Valutazione Ambientale
Strategica in Germania, in Francia e in Spagna, in questa Rivista,
2009, 5, pag. 439 e segg..
IX
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
11/2010
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Note:
(2) Pur rinviando in toto agli approfondimenti dellavv. Tommaso Bellei, in
pubblicazione nel prossimo fascicolo di questa Rivista, nella seconda parte
di questo Inserto.
(3) E forse si intendeva un intervento inserito in un piano o programma gia`
sottoposto a VAS...
(4) Gia` lart. 19 del D.Lgs. n. 152/2006, come riformato nel 2008, prevede la
valutazione strategica positiva (e, quindi, la valutazione strategica negativa), gia` creando delle incertezze sulla valenza stessa della VAS; sul tema,
ci si consenta di rinviare a:
M. Mazzoleni, La riforma della parte seconda - VAS e VIA - del D.Lgs. n.
152/2006: novita` e prospettive, in questa Rivista, 2008, 4, pag. 305 e
segg.
XI
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Nota:
(5) Sui rapporti tra competenze statali e regionali in materia di VAS si e` gia`
espressa la Corte Costituzionale con sentenze n. 398/2006 e n. 225/2009.
XII
11/2010
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Commissione tecnica di verifica dellimpatto ambientale - VIA e VAS (legge n. 123/2008, di conversione del
D.L. n. 90/2008), maggior spazio e` dedicato allipotesi
di impatti transfrontalieri anche di piani e programmi
sottoposti a VAS: e` precisato che tutte le informazioni
necessarie devono essere trasmesse entro 90 giorni da
quando lo Stato interessato abbia dichiarato il proprio
interesse a partecipare alla VAS o che, comunque, siano concordati termini diversi, ma idonei ad assicurare
una partecipazione effettiva del pubblico e delle autorita`
ambientali competenti; al termine della procedura, poi,
la decisione finale, accompagnata dal parere ambientale, dalla sintesi non tecnica e dalle misure di monitoraggio, va trasmessa agli Stati membri consultati, con riferimento espresso del nuovo art. 32 anche alla decisione
ex art. 17 (decisione VAS) e non solo, come nella versione ante riforma, alla decisione ex art. 26 (decisione
VIA).
Un po piu` al margine, invece, il ruolo del sistema agenziale, prima immediatamente chiamato in causa per le
misure di monitoraggio, ora in seconda linea rispetto al
monitoraggio effettuato direttamente dallautorita` procedente in collaborazione con lautorita` competente (ultimo periodo dellart. 18).
Qualora il Piano regolatore portuale ovvero le rispettive varianti abbiano contenuti tali da essere sottoposti a valutazione di impatto ambientale nella loro
interezza secondo le norme comunitarie, tale valutazione e` effettuata secondo le modalita` e le competenze previste dalla parte seconda del presente decreto ed e` integrata dalla valutazione ambientale
strategica per gli eventuali contenuti di pianificazione
del Piano e si conclude con un unico provvedimento.
Lobiettivo evidente e` la semplificazione e la concentrazione dei procedimenti: da un lato, nel caso di piani
portuali gia` sottoposti a VAS, i relativi interventi ed opere da sottoporre a VIA beneficiano di una sorta di percorso privilegiato, poiche la VIA accoglie e fa propri tutti
gli elementi gia` valutati in sede VAS o altrimenti desumibili dal Piano; dallaltro lato, laddove, per il contenuto
puntuale ed esecutivo, il piano regolatore o le relative
varianti richiedano una VIA, si procede integrando VIA e
VAS - per i contenuti di pianificazione presenti nello
stesso piano o varianti -, dando applicazione alle norme
del D.Lgs. n. 152/2006.
Si tratta di unulteriore norma finalizzata a rendere coerenti i diversi livelli decisionali (VIA e VAS), ancora una
volta ricorrendo ad una vincolativita` assoluta (della VAS
rispetto alla VIA successiva) o ad una necessaria valutazione congiunta (VIA insieme alla VAS), tali da assicurare omogeneita` e coerenza delle decisioni finali.
XIII
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
XIV
11/2010
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
2. Premessa
Lart. 2, comma 24, D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128,
introduce un inedito Titolo III bis Lautorizzazione integrata ambientale nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152
(c.d. Testo Unico Ambientale o TUA) con gli artt. 29
bis, 29 ter, 29 quater, 29 quinquies, 29 sexies, 29 septies, 29 octies, 29 nonies, 29 decies, 29 undecies, 29
duodecies, 29 terdecies e 29 quattuordecies.
Lart. 2 traspone, dunque, allinterno della Parte II del
TUA, la disciplina in materia di autorizzazione ambientale integrata (AIA), prima contenuta nel D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, ed apporta anche alcune modifiche
alla gia` vigente disciplina della valutazione ambientale
strategica (VAS) e della valutazione dellimpatto ambientale (VIA). Nella relazione illustrativa si precisa,
con riferimento alle modifiche alla Parte II, che attraverso linserimento dellapposito Titolo III bis dedicato allAIA, il Governo ha dato seguito al parere del Consiglio
di Stato sul secondo correttivo - D.Lgs. n. 4 del 2008 manifestato nelladunanza del 5 novembre 2007 (n.
3838/2007), nel quale aveva espresso avviso positivo
in merito allinserimento della disciplina sullAIA nel
TUA, essendo tale operazione volta al riassetto dellintera materia ambientale.
La Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del C.d.S.,
infatti, aveva ritenuto che, avendo la legge delega attribuito non solo un potere correttivo, ma anche integrativo,
"loggetto di intervento puo` essere ampliato dato quei
profili della materia delegata, come individuata nei
criteri base, trascurati in sede di prima attuazione.
Si ricorda, in estrema sintesi, che la Parte II del TUA,
totalmente riscritta con il D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4
(c.d. secondo correttivo), reca le procedure per la VAS e
la VIA, mentre in merito allAIA (autorizzazione integrata
relativa a tutti i possibili impatti di unopera, prevista
dalla Direttiva 96/61/Ce), occorre rilevare che, contrariamente a quanto indicato dalla rubrica e nel Titolo I della
parte seconda, ne il testo originario del TUA ne quello
scaturito dal correttivo del 2008 in realta` comprendeva
la disciplina di questa particolare autorizzazione contenuta, invece, nel D.Lgs. n. 59 del 2005 (non compreso
nella codificazione operata dal TUA), ma solo mere norme di coordinamento (art. 10). Lo strumento individuato per rendere concreto il coordinamento era la tendenza allunificazione (realizzata nellambito della legislazione statale e indicata come metodo di positivo indirizzo
per la legislazione regionale ed equiparata) del provvedimento di VIA e di AIA, nel senso che il primo fa
luogo dellaltra e ne deve contenere tutti i requisiti di
sostanza oltre che di forma. Si trattava di metodica
logica e coerente, condivisa dallo stesso Consiglio di
Stato allatto della redazione del parere del 2007. Lo
stesso D.Lgs. n. 4 del 2008, inoltre, introduceva alcune
XV
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
XVI
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Inserto
TUA e Terzo Correttivo
XVII
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
tosto che al D.Lgs. n. 59/2005 (ove, appunto, e` confluito lallegato I del D.Lgs. n. 59/2005) e il riferimento alla
Commissione IPPC e` quello del nuovo art. 8 bis (introdotto dal successivo comma 6).
Una delle novita` del testo, solo formale ma non sostanziale, e` data dallinserimento del nuovo art. 8 bis
D.Lgs. n. 152/2006. Il comma 6 dellart. 2 inserisce, con
il nuovo art. 8 bis, allinterno del TUA, a scopo ricognitivo, le norme relative alla Commissione IPPC, la cui
composizione e` stata modificata dallart. 28, commi 7,
8 e 9, del D.L. n. 112/2008 e che dovra` assicurare al
Ministero dellambiente il supporto tecnico-scientifico
con specifico riferimento alle norme di cui al nuovo titolo III-bis sullAIA del decreto in esame. La Commissione svolge i compiti ad essa attribuiti dallart. 10, comma
2, del citato D.P.R. n. 90/2007. Si ricorda che lart. 28 del
D.L. n. 112/2008 (con il quale e` stato istituito anche
lISPRA) prevede, ai commi 7, 8 e 9, che la Commissione istruttoria per lIPPC sia composta da ventitre esperti
provenienti dal settore pubblico e privato, con elevata
qualificazione giuridico-amministrativa, di cui almeno tre
scelti fra magistrati ordinari, amministrativi e contabili,
oppure tecnico-scientifica e nominati con D.M. e che il
presidente dovra` essere scelto nellambito degli esperti
con elevata qualificazione tecnico-scientifica. In merito
ai compiti della Commissione previsti dallart. 10, comma 2, del D.P.R. n. 90/2007, essi consistono nel fornire
allautorita` competente, anche effettuando i necessari
sopralluoghi, in tempo utile per il rilascio dellAIA, un
parere istruttorio conclusivo e pareri intermedi debitamente motivati, nonche approfondimenti tecnici in merito a ciascuna domanda di autorizzazione. La Commissione ha altres` il compito di consulenza tecnica nei
confronti del Ministero dellambiente in merito alle norme attuative dellIPPC. Il nuovo articolo 8 bis ribadisce
che la nomina dei componenti della Commissione dovra`
rispettare le disposizioni introdotte con il citato art. 28
del D.L. n. 112/2008. Infine, in applicazione del comma
3 dellart. 8 del TUA, i componenti della Commissione
sono nominati, nel rispetto del principio dellequilibrio di
genere, con decreto del Ministro dellambiente, per un
triennio, ovvero dei principi dettati dallart. 8, commi 2 e
3 per la Commissione VIA-VAS.
Quanto allart. 9, TUA, le modifiche introdotte prevedono lapplicazione integrale anche alla procedura di rilascio AIA (oltre che di VIA e VAS) della legge sul procedimento amministrativo. Il comma 7 dellart. 2, infatti,
sostituendo il comma 1 dellart. 9, prevede che alle
procedure di verifica e autorizzazione disciplinate dal
Codice si applichino, solo in quanto compatibili, le norme della legge n. 241/1990 in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, mentre la versione del comma 1 vigente
prevedeva che le modalita` di partecipazione previste
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TUA e Terzo Correttivo
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TUA e Terzo Correttivo
per il rilascio dellAIA deve essere coordinata nellambito della procedura di VIA. In sede di stesura definitiva
della novella, e` stata peraltro soppressa la previsione
secondo cui, in caso di coincidenza tra lautorita` competente in materia di VIA e quella in materia di AIA, era
obbligatorio che la VIA sostituisse lAIA: e` stata, quindi,
mantenuta nel testo definitivo la previsione della norma
previgente che pone la scelta come facoltativa e in
capo alla discrezionalita` regionale. E` stato, poi, modificato, lultimo periodo del comma 2 (In questo caso, si
applica il comma 1 bis del presente articolo), rinviandosi quindi - ove la regione o provincia autonoma eserciti tale facolta` discrezionale - alle norme ora contenute
nel nuovo comma 1 bis sulle informazioni supplementari da inserire nel SIA.
Ultima tra le modifiche di rilievo da segnalarsi sotto il
profilo del coordinamento tra la disciplina di VIA e quella
di AIA, interessa il novellato art. 26, comma 4 TUA. La
sostituzione del comma 4, operata dallart. 2, comma
22, lett. f), D.Lgs. n. 128/2010, e` di carattere meramente formale in quanto, nulla innovando al contenuto del
comma vigente, sostituisce in modo piu` appropriato il
riferimento allAIA di cui al D.Lgs. n. 59/2005. Il comma
dispone oggi che il provvedimento di VIA sostituisce o
coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione e lesercizio dellopera o dellimpianto.
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In sintesi:
a) lart. 29 septies detta la disciplina in tema di Migliori tecniche disponibili e norme di qualita` ambientale,
riproduce esattamente labrogato art. 8 D.Lgs. n. 59/2005,
b) lart. 29 octies che detta la disciplina in tema di Rinnovo e riesame dellAIA, riprende i contenuti dellabrogato art. 9 del D.Lgs. n. 59/2005, confermando i termini per il rinnovo dellA.I.A. gia` rilasciata (5 anni,
lordinario; 6 anni, per gli impianti certificati secondo la norma UNI EN ISO 14001; 8 anni, per gli impianti registrati
ai sensi del Regolamento (CE) n. 761/2001), sopprimendo sia la diversa decorrenza del termine prevista per gli
impianti esistenti (prima il dies a quo per la decorrenza del predetto termine era il 31 marzo 2008, richiamato
dallart. 5, comma 18 abrogato) - oggi unico per tutti gli impianti (a partire dalla data di rilascio dellautorizzazione) - sia le eccezioni previste in precedenza, da un lato, per gli impianti di produzione di energia elettrica di
potenza superiore a 300 MW termici (per i quali il primo rinnovo dellautorizzazione doveva essere effettuato
dopo sette anni dalla data di rilascio dellautorizzazione) e, dallaltro, per gli impianti per lallevamento intensivo di
pollame o di suini di cui al punto 6.6. dellabrogato Allegato VIII al D.Lgs. n. 59/2005 (per i quali il primo rinnovo
dellautorizzazione doveva essere effettuato dopo dieci anni dalla data di rilascio dellautorizzazione: art. 9,
comma 6, D.Lgs. n. 59/2005, non riproposto dal nuovo art. 29-octies);
c) lart. 29 nonies in tema di Modifica degli impianti o variazione del gestore riprende senza alcuna variazione
quanto disposto dallabrogato art. 10 del D.Lgs. n. 59/2005;
d) lart. 29 decies dedicato al Rispetto delle condizioni dellautorizzazione integrata ambientale, riprende,
senza modificarli nella sostanza, i contenuti dellabrogato art. 11 D.Lgs. n. 59/2005;
e) lart. 29 undecies, che detta la disciplina in tema di Inventario delle principali emissioni e loro fonti,
ripropone senza sostanziali modifiche i contenuti dellabrogato art. 12 D.Lgs. n. 59/2005;
f) lart. 29 duodecies che riguarda le Comunicazioni riproduce senza modifiche labrogato art. 13, commi 2 e
3, i cui commi 1 e 4, diversamente, in quanto disciplinanti competenze e funzioni del mai istituito Osservatorio
IPPC, non vengono riproposti nel nuovo testo;
g) lart. 29 terdecies, rubricato Scambio di informazioni e relativo alle modalita` di trasmissione, da parte delle
autorita` competenti, al Ministero dellambiente di una comunicazione sullapplicazione del decreto, ripropone il
contenuto dellabrogato art. 14 D.Lgs. n. 59/2005, chiarendo tuttavia che la trasmissione dovra` ora avvenire
attraverso lISPRA e non piu` attraverso lOsservatorio IPPC che avrebbe dovuto essere istituito ai sensi dellart.
13 del D.Lgs. n. 59/2005 con funzioni di coordinamento tra le autorita` competenti, in particolare per la conservazione e la gestione dei dati ambientali; tali funzioni sono ora attribuite allISPRA nellambito dei propri fini
istituzionali; inoltre, in merito allo scambio di informazioni organizzato dalla Commissione europea relativamente
alle MTD e al loro sviluppo, il Ministero dellambiente dovra` avere il concerto anche del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali, oltre a quello gia` previsto dello sviluppo economico e della salute.
che il legislatore prosegua con una tecnica, ormai consolidata ma deprecabile, di introdurre norme modificative ed integrative (soprattutto in testi normativi di cos`
ampio respiro e di notevole impatto socio - economico)
in maniera assolutamente disorganica e priva di sistematicita`.
La stessa storia giuridica della Parte II del D.Lgs. n.
152/2006 ne rappresenta un esempio.
Nata sotto una cattiva stella, la disciplina in tema di
VIA e VAS, gia` al momento del varo del TUA, era stata
differita nella sua applicazione; il tortuoso percorso
della disciplina era poi proseguito con un robusto
intervento modificativo attuato con il D.Lgs. n. 4/
2008 lunico, forse, davvero organico, con cui il legislatore aveva ritenuto opportuno procedere allintegrale sostituzione della disciplina dettata dalla Parte II,
riformandola funditus, procedendo contestualmente
alla soppressione del previgente ed originario testo
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4)
5)
6)
7)
8)
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Note:
(1) Lemanazione di questo terzo decreto correttivo e` infatti intervenuta
sulla base della delega prevista dallart. 12 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, secondo la quale il Governo veniva delegato ad adottare, entro il
30 giugno 2010, uno o piu` decreti legislativi recanti disposizioni integrative
e correttive dei decreti legislativi emanati ai sensi dellart. 1 della legge 15
dicembre 2004, n. 308, nel rispetto dei princ`pi e criteri direttivi stabiliti dalla stessa legge.
(2) Questultima, per altro, ulteriormente da modificare attraverso alcuni
provvedimenti a se stanti gia` in itinere, il piu` importante dei quali ci sembra
quello relativo al recepimento della Direttiva n. 2008/98/Ce sui rifiuti, che
interverra` in applicazione della delega specificamente prevista dalla legge
comunitaria 2008 (legge 7 luglio 2009, n. 88).
(3) Di fatto, il testo del D.Lgs. n. 59/2005 viene spaccato, e mentre alcune
disposizioni vanno ad integrare i Principi generali di cui al Titolo I della
Parte Seconda, e il grosso dellarticolato confluisce in un Titolo III bis di
nuova introduzione, mentre gli allegati sono posizionati a seguire di quelli
gia` presenti nella Parte Seconda, che consegue cos` un pacchetto di ben
tredici allegati.
(4) In particolare, lart. 1 contiene le modifiche alla Parte Prima, lart. 2
quelle relative alla Parte Seconda, mentre lart. 3 interviene sulla Parte
Quinta.
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Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Note:
(5) Al fine di stabilire i valori di emissione da rispettare, le prescrizioni, i metodi di campionamento e di analisi delle emissioni ed i criteri per la valutazione della conformita` dei valori misurati ai valori limite.
(6) Che la precedente stesura della Parte Quinta formalmente sanciva attraverso il disposto dellart. 267, comma 2 nella sua formulazione originaria.
(7) Ferma restando comunque lopportunita` del richiamo della citata disposizione di cui alla Parte Quarta, per la dimostrazione dellincongruita` tecnica e almeno parziale erroneita` di tale prescrizione - la cui prima enunciazione risale addirittura al D.Lgs. n. 22/1997, si rimanda al precedente contributo di chi scrive, comparso su questa stessa Rivista: Recupero dei rifiuti
in regime semplificato e VIA: una sentenza e un decreto non dissipano tutti
gli equivoci, pubblicato, in due parti, sui nn. 8 (pag. 704 e segg.) e 9
(pag.793 e segg.) del 2007, ove largomento e` esaustivamente trattato, in
particolare, nella parte seconda.
(8) A ben vedere, il richiamo ad una pretesa autorizzazione alle emissioni
- istituto defunto con labrogazione del D.P.R. n. 203/1988 - che si opera
allart. 267 comma 3, e` un autentico sproposito logico e giuridico, cui il Legislatore e` costretto dallesigenza di ribadire la sostituibilita` dellautorizzazione di cui allart. 269 (non piu` allimpianto, ma ora, allo stabilimento) da
parte dellAIA, riferita invece, come noto, agli impianti e attivita` di cui [dopo
lentrata in vigore del terzo correttivo] allAllegato VIII del Titolo III-bis
della Parte Seconda.
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Inserto
TUA e Terzo Correttivo
pianti in regime AIA (9) - anche alle emissioni in atmosfera generate dagli impianti di cui allAllegato VIII della
Parte Seconda del D.Lgs. n. 152/2006, come modificato dal terzo Correttivo.
Importanti le modifiche allapparato definitorio (10), e,
in particolare, come si vedra`, quelle direttamente o indirettamente riconducibili al cambio di oggetto del
provvedimento autorizzativo, pur restando invariate
quelle di emissione convogliata e di emissione tecnicamente convogliabile, e solamente adeguata allintegrazione introdotta ex novo nella definizione generale
di emissione, quella relativa allemissione diffusa,
nella cui declaratoria rientra ora ogni
emissione diversa da quella convogliata, che per le
attivita` di cui allart. 275 include anche i COV contenuti negli scarichi idrici, nei rifiuti e nei prodotti.
Piu` significativa, ma certo non stravolgente, appare poi
linnovata definizione di impianto, che conviene proporre di seguito (tabella 1) in termini sinottici con quella
precedente, per meglio evidenziarne le differenze.
A parte la sostituzione del termine macchinario con il
termine dispositivo, che ci sembra meramente lessicale, cio` che distingue la nuova declaratoria e` piuttosto
laccentuazione dellaspetto - per altro anche in precedenza non negato, ma ritenuto evidentemente non fondamentale - relativo alla possibile operativita` dellimpianto stesso nellambito di un ciclo piu` ampio.
Si puo` percio` affermare che la nuova definizione di impianto fa, per cos` dire, da apripista a quella di stabilimento, - che si riporta di seguito, - a sua volta centrale ai fini della riforma del regime autorizzatorio operata dal terzo correttivo.
Stabilimento: il complesso unitario e stabile, che si
configura come un complessivo ciclo produttivo,
sottoposto al potere decisionale di un unico gestore,
in cui sono presenti uno o piu` impianti o sono effettuate una o piu` attivita` che producono emissioni
attraverso, per esempio, dispositivi mobili, operazioni
manuali, deposizioni e movimentazioni. Si considera
stabilimento anche il luogo adibito in modo stabile
allesercizio di una o piu` attivita`.
Note:
(9) Come nel caso della disposizione di cui allart. 269, comma 5 secondo
periodo, con la quale si stabilisce che, per gli impianti assoggettati ad
AIA statale, (cioe` quelli di cui [ora] allAllegato XII della Parte Seconda),
in tutti i casi in cui sia tecnicamente possibile individuare valori limite
di emissione espressi come concentrazione, lautorizzazione integrata ambientale, fatto salvo quanto disposto dallarticolo 275, comma 2, non puo`
stabilire esclusivamente valori espressi come flusso di massa fattore di
emissione o percentuale.
(10) A partire da quella di emissione, gia` definita come qualsiasi sostanza
solida, liquida o gassosa introdotta nellatmosfera che possa causare inquinamento atmosferico ove si introduce una specificazione per le attivita` di
cui allart. 275, rientrando ora tra le emissioni, in tale ipotesi, qualsiasi scarico di COV nellambiente.
(11) Secondo il Dizionario della Lingua Italiana del Devoto - Oli, per stabilimento si intende piuttosto un complesso di edifici appositamente attrezzati per una fabbricazione o lavorazione industriale. E questa nozione
di stabilimento resta sottesa anche dallanaloga definizione che ritroviamo
nel D.Lgs. n. 152/2006 - in questo caso nella Parte Terza, - allart. 74, comma 1, lett. nn), - ove (si tratta della disciplina degli scarichi) lo si identifica
in tutta larea sottoposta al controllo di un unico gestore, nella quale si
svolgono attivita` commerciali o industriali che comportano la produzione,
la trasformazione e/o lutilizzazione delle sostanze di cui allallegato 8 alla
parte terza del presente decreto, ovvero qualsiasi altro processo produttivo
che comporti la presenza di tali sostanze nello scarico.
XXVII
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TUA e Terzo Correttivo
Tabella 1
Impianto ex art. 268, c. 1, lett. h)
stesura originaria 2006
Il macchinario o il sistema o linsieme di macchinari o di si- Il dispositivo, o il sistema, o linsieme di dispositivi o sistemi
stemi costituito da una struttura fissa, e dotata di autonomia fisso e destinato a svolgere in modo autonomo una specifica
funzionale, in quanto destinato a una specifica attivita`
attivita`, anche nellambito di un ciclo piu` ampio
Tabella 2
Definizioni riferite agli impianti
ex art. 268, c, 1, lett. i), l), e m)
versione originaria D.Lgs. 152/2006
i) impianto anteriore al 1988: un impianto che, alla data del 18 i) stabilimento anteriore al 1988: uno stabilimento che, alla
luglio 1988, era in esercizio o costruito in tutte le sue parti o data del 18 luglio 1988, era in esercizio o costruito in tutte le
sue parti o autorizzato ai sensi della normativa previgente, e
autorizzato ai sensi della normativa previgente;
che e` stato autorizzato ai sensi degli artt. 12 e 13 del DPR 24
maggio 1988, n. 203;
l) impianto anteriore al 2006: un impianto che non ricade nella
definizione di cui alla lettera i) e che, alla data di entrata in
vigore della parte quinta del presente decreto, e` autorizzato ai
sensi del DPR 24 maggio 1988, n. 203, purche in funzione o
messo in funzione entro i successivi ventiquattro mesi; si
considerano anteriori al 2006 anche gli impianti anteriori al
1988 la cui autorizzazione e` stata aggiornata ai sensi dellart.
11 del DPR 203/88
m) impianto nuovo: un impianto che non ricade nelle defini- i ter) stabilimento nuovo: uno stabilimento che non ricade
zioni di cui alle lettere i) e l);
nelle definizioni di cui alle lettere i) e i bis).
Note:
(12) Gli articoli richiamati disponevano che per gli impianti gia` esistenti alla
data di entrata in vigore del D.P.R. n. 203/1988 i gestori presentassero domanda di autorizzazione al proseguimento delle emissioni, corredata da
una relazione tecnico illustrativa e da un progetto di adeguamento alle
prescrizioni regionali (art. 12) e che le regioni stesse provvedessero a rilasciare lautorizzazione alla prosecuzione delle emissioni, prima in forma
provvisoria e poi in forma definitiva, dopo aver verificato lintervenuto adeguamento dellimpianto nei tempi e modi stabiliti dal provvedimento provvisorio, che poteva anche risultare tacito.
(13) Infatti, con le innovazioni introdotte dal terzo Correttivo, il conseguimento o la convalida dellautorizzazione ai sensi del D.P.R. n. 203/1988 costituiscono, come se` visto, condizione necessaria per la classificabilita` degli
stabilimenti tra quelli anteriori al 1988.
(14) Facendosi doverosamente presente che gli artt. 6 e 15 comma 1, lett.
b) disciplinavano rispettivamente, in realta` lautorizzazione degli impianti
nuovi (secondo il D.P.R. n. 203/1988), e di quelli a qualsiasi titolo trasferiti
in altra ubicazione, cioe` smontati e poi riassemblati altrove.
XXVIII
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Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Nota:
(15) Il cit. comma 21, in particolare, espone la nozione di modifica sostanziale per gli impianti che danno luogo ad emissione di COV sottoposti alla
disciplina di cui allart. 275, nei seguenti termini:
a) per le attivita` di ridotte dimensioni, [si tratta di] una modifica del consumo massimo teorico di solventi che comporta un aumento delle emissioni di composti organici volatili superiore al 25%;
b) per tutte le altre attivita`, una modifica del consumo massimo teorico di
solventi che comporta un aumento delle emissioni di composti organici volatili superiore al 10%;
c) qualsiasi modifica che, a giudizio dellautorita` competente, potrebbe avere effetti negativi significativi sulla salute umana o sullambiente;
d) qualsiasi modifica del consumo massimo teorico di solventi che comporti
la variazione dei valori limite applicabili.
Il comma 22, invece, fornisce la definizione - applicabile in questo caso - di
attivita` di ridotte dimensioni in termini di attivita` di cui alla parte III,
punti 1, 3, 4, 5, 8, 10, 13,16 o 17 dellallegato III [alla Parte Quinta del
D.Lgs. n. 152/2006] aventi un consumo massimo teorico di solventi inferiore o uguale alla piu` bassa tra le soglie di consumo ivi indicate in terza colonna e le altre attivita` di cui alla parte III del medesimo Allegato III aventi
un consumo massimo teorico di solventi inferiore a 10 tonnellate lanno
XXIX
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
dei singoli impianti, sia per quanto riguarda la documentazione da allegare alla domanda per linstallazione o il
trasferimento [da un luogo ad un altro] di uno stabilimento (17), sia per i profili procedimentali, sia per i
contenuti del dispositivo autorizzatorio.
Mentre gli aspetti procedimentali - con particolare riferimento al ricorso alla Conferenza di Servizi e alla tempistica per il rilascio del provvedimento conclusivo - nel
caso dei nuovi stabilimenti sono rimasti inalterati rispetto a quelli gia` previsti per i nuovi impianti, a livello
di documentazione da allegare alla domanda di autorizzazione sono stati introdotti solo gli adattamenti indispensabili a renderne congruenti i contenuti con la natura della nuova fattispecie - lo stabilimento - cui e` ora
indirizzato il provvedimento abilitativo (tabella 3).
Anche per quanto riguarda i contenuti dellautorizzazione, si e` teso per quanto possibile a parafrasare quelli
gia` previsti per lautorizzazione degli impianti singoli.
In tal senso, anche secondo le nuove disposizioni per
lautorizzazione [degli stabilimenti], restandone confermata la durata di validita` in 15 anni (18), sono contemplate sia prescrizioni da introdurre obbligatoriamente
nel dispositivo dellatto, sia prescrizioni facoltative, la
cui previsione e` cioe` rimessa alla valutazione discrezionale dellAutorita` competente.
Note:
(16) Cioe` da quando era entrato in vigore il D.P.R. n. 322/1971 Regolamento per lesecuzione della L. 13 luglio 1966, n. 615, recante provvedimenti contro linquinamento atmosferico, limitatamente al settore dellindustria, successivamente abrogato dal D.P.R. n. 203/1988, col quale, a 5
anni dallemanazione delle c.d. legge antismog, prendeva effettivamente
il via il regime di autorizzazione e controllo delle emissioni in atmosfera
degli impianti industriali, valendo la pena di sottolineare che questo provvedimento si era curato anche di fornire una prima definizione di impianto
[industriale] in termini di Apparecchiatura od insieme di apparecchiature
in cui si realizza uno dei cicli tecnologici che caratterizzano lo stabilimento
industriale, nel contempo introducendo anche la nozione di stabilimento
industriale.
(17) E` evidente linappropriatezza lessicale del Legislatore, la` dove detta disposizioni riferite allinstallazione di uno stabilimento, (uno stabilimento,
a differenza di un impianto, non lo si installa, ma lo si costruisce), o al suo
improbabile trasferimento (circostanza del tutto teorica e astratta), che riflettono unacritica applicazione agli stabilimenti delle norme che in precedenza riguardavano gli impianti.
(18) Nel primo schema di terzo decreto correttivo, licenziato dal Governo il
13 maggio 2010, per essere inviato al vaglio delle Commissioni Parlamentari competenti e della conferenza Unificata, l (insieme allo schema di decreto per il recepimento della Direttiva n. 2008/50/Ce sulla valutazione e
gestione della qualita` dellaria ambiente, poi tradotto nel D.Lgs. 13 agosto
2010, n. 155), la durata dellautorizzazione ex art. 269 risultava ridotta a 10
anni, con levidente intendimento di incentivare ladeguamento alle migliori tecniche [via via] disponibili non (ovviamente) dello stabilimento in se, ma
dei diversi impianti la cui operativita` concorre alla formazione di quel
complessivo ciclo produttivo che il nostro poco accorto Legislatore sembra aver confuso con lo stabilimento, come risulta dalloscura e tortuosa
definizione di cui allattuale art. 268, comma 1, lett. i).
XXX
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Inserto
TUA e Terzo Correttivo
Tabella 3
Gli allegati alla domanda di autorizzazione
dellimpianto, ai sensi dellart. 269 originario
relazione tecnica che descrive il complessivo ciclo produttivo in cui si inserisce la specifica attivita` cui limpianto e` destinato ed indica il periodo previsto intercorrente tra la messa
in esercizio e la messa a regime dellimpianto.
relazione tecnica che descrive il complessivo ciclo produttivo in cui si inseriscono gli impianti e le attivita` ed indica il
periodo previsto intercorrente tra la messa in esercizio e la
messa a regime degli impianti.
te indicate le sostanze a cui si applicano i valori limite di emissione, le prescrizioni ed i relativi controlli;
relativamente alle emissioni diffuse, la determinazione di apposite prescrizioni finalizzate ad assicurarne il contenimento.
In quanto ai contenuti discrezionali del provvedimento autorizzatorio, le attribuzioni dellAutorita` competente riguardano:
per ciascun inquinante, la possibilita` di fissare [oltre ai limiti di emissione in concentrazione riferiti ai
singoli impianti, anche] valori limite di emissione
espressi come flussi di massa annuali riferiti al
complesso delle emissioni, eventualmente incluse
quelle diffuse, degli impianti e delle attivita` di uno
stabilimento (22);
Note:
(19) Lesercizio effettivo di tale potesta` in sede di prescrizioni autorizzatorie per altro gia` prevista anche dalla versione originaria dellart. 269, con riferimento, cioe`, allautorizzazione degli impianti, - non e` in realta` tecnicamente
praticabile, perche qualora lAutorita` competente ravvisi la sussistenza delle
condizioni (tecniche ed economiche) per lintercettazione (di una quota parte)
delle emissioni diffuse e per il loro convogliamento verso un punto demissione, lottemperanza alla prescrizione comporta in genere una radicale revisione del progetto, che nella stragrande maggioranza dei casi non potra` che
concretizzarsi nel ritiro del progetto presentato, e in una sua totale rielaborazione a cura dei progettisti, tanto da configurarsi come nuovo progetto sostitutivo di quello precedentemente proposto per lautorizzazione.
(20) Da individuare tenendo conto delle relative condizioni tecnico-economiche.
(21) In termini tali da consentire che le emissioni siano diluite solo nella
misura inevitabile dal punto di vista tecnologico e dellesercizio.
(22) Si tratta della sola prescrizione derivante dal D.Lgs. n. 128/2010 che
puo` comportare valore aggiunto sul fronte della riduzione dellinquinamento atmosferico grazie alla nuova declaratoria di stabilimento; ma, si
noti, nulla avrebbe vietato che tale norma venisse introdotta anche vigendo
un regime autorizzatorio ordinario riferito agli impianti.
XXXI
Inserto
TUA e Terzo Correttivo
nel caso di piu` impianti con caratteristiche tecniche e costruttive simili, localizzati in un medesimo stabilimento, e destinati ad attivita` tra loro
identiche, nonche dotati di emissioni con caratteristiche chimico fisiche omogenee, la facolta` di
considerarli come un unico impianto, destinandone
percio` le emissioni ad un unico punto di convogliamento, ferma restando lobbligatorieta` di tale approccio unitario ai fini della determinazione dei valori
limite; (facolta` attribuita allA.C. dal disposto dellart.
270, comma 4);
nel caso di piu` impianti localizzati in un medesimo stabilimento, dotati di emissioni con caratteristiche chimico fisiche omogenee, la facolta` di accordare il convogliamento delle emissioni di tali impianti in uno o piu` punti di emissione comuni, applicandosi in tale ipotesi, a ciascun punto di emissione il
piu` restrittivo dei valori limite di emissione espressi
come concentrazione previsti per i singoli impianti,
nel contempo definendo apposite prescrizioni per limitare la diluizione delle emissioni; (facolta` attribuita
allA.C. dal disposto dellart. 270, comma 7);
qualora non sia possibile ottemperare al requisito relativo allunicita` del punto di emissione per
ogni impianto dello stabilimento:
la facolta` di consentire due o piu` punti di emissione negli impianti caratterizzati da tale impossibilita` (23) in tale impianto; (facolta` attribuita allA.C.
dal disposto dellart. 270, comma 6);
la facolta` di stabilire che i valori limite di emissione si riferiscano alla media ponderata delle emissioni di sostanze inquinanti uguali o appartenenti
alla stessa classe ed aventi caratteristiche chimiche omogenee, provenienti dai diversi punti di
emissione dellimpianto, garantendo comunque
che il flusso di massa complessivo dellimpianto
non risulti superiore a quello che si avrebbe se i
valori limite di emissione si applicassero ai singoli
punti di emissione; (facolta` attribuita allA.C. dal
disposto dellart. 270, comma 6).
Lart. 269, nella sua attuale e piu` snella riformulazione,
disciplina anche gli istituti del rinnovo e dell aggiornamento dellautorizzazione dello stabilimento.
Ai fini del rinnovo di unautorizzazione rilasciata in attuazione delle nuove disposizioni, la relativa domanda
dovra` essere presentata almeno un anno prima della
scadenza, ovvero secondo le disposizioni dell[anchesso innovato] art. 281 (24), per gli stabilimenti esistenti, (con impianti autorizzati ai sensi del D.P.R. n.
203/1988), salvo che lAutorita` competente non ne disponga il rinnovo anticipato, qualora cio` si renda necessario per rispettare gli obiettivi e livelli fissati dai piani di
miglioramento o mantenimento della qualita` dellaria,
da adottarsi [ora] ai sensi del recentissimo D.Lgs. n.
Note:
(23) In tal caso, i valori limite di emissione espressi come flusso di massa,
fattore di emissione e percentuale sono riferiti al complesso delle emissioni
dellimpianto e quelli espressi come concentrazione sono riferiti alle emissioni dei singoli punti.
(24) Per lindividuazione della situazione degli stabilimenti esistenti sotto il
profilo dellautorizzazione della quale sono da ritenersi in possesso, si fara`
riferimento ai criteri di cui allart. 3, comma 31 del D.Lgs. n. 128/2010, riattribuzione.
(25) Salvo che, a seguito di eventuale apposita istruttoria che dimostri tale
esigenza in relazione allevoluzione della situazione ambientale o delle migliori tecniche disponibili, L A.C. non opti per un rinnovo con unistruttoria
estesa allintero stabilimento.
XXXII
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vedendosi poi contestare la contravvenzione di cui allart. 279, comma 1, secondo periodo, per aver dato
corso ad una modifica sostanziale in difetto della prescritta preventiva autorizzazione.
Per trarre qualche conclusione di sintesi estrema sugli
effetti della sostituzione dellautorizzazione allimpianto con quella ora da rilasciarsi allo stabilimento, va in
primo luogo evidenziato che nel caso di stabilimenti
mono-impianto, a ben vedere, nulla cambiera`, se
non sotto laspetto di un lessico che, quando riferito
agli stabilimenti, appare evidentemente sgangherato
(cfr., a titolo esemplificativo, linstallazione di uno stabilimento, o la pazza idea di un suo [in realta` fisicamente impossibile] trasferimento).
Nel caso di stabilimenti pluri-impianto, una volta raggiunta la situazione di regime, diminuira` indubbiamente
il numero assoluto delle autorizzazioni da gestire, ma a
tale apparente beneficio corrisponderanno:
lappesantimento della documentazione di supporto
alla domanda;
la complicazione degli adempimenti istruttori, - ora
estesi allo stabilimento nel suo complesso, - senza
alcun vantaggio pratico;
la piu` complessa articolazione del provvedimento
autorizzatorio, ora riferito ai limiti, alle prescrizioni
costruttive e alle disposizioni desercizio di una molteplicita` di impianti, con maggiore rischio di errori e/o
omissioni, poi dif-ficili da recuperare ex post;
la maggiore incertezza sui casi da ricondurre a modifica sostanziale.
Si tratta dunque di conseguenze che vanno nella direzione opposta a quella che sembra lobiettivo sotteso
dalla riforma, cioe` una brunettiana riduzione della burocrazia.
Nota:
(26) Converra` qui ricordare che attraverso le disposizioni del terzo decreto
correttivo viene modificato anche il campo di applicazione del Titolo II Impianti termici civili che ora disciplina tutti gli impianti destinati al riscaldamento e alla climatizzazione di ambienti, nonche alla produzione di acqua calda sanitaria nellintervallo di potenzialita` nominale superiore a 0,035
MW e fino a 3 MW esclusi, indipendentemente dal tipo di combustibile impiegato, che in precedenza, invece, condizionava la definizione del limite
superiore di potenzialita`.
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Note:
(27) Il comma qui richiamato, ove vengono ridefiniti i contorni della potesta` di regolazione attribuita alle Regioni, dispone tra laltro che per tutti
gli impianti e le attivita` previsti dallarticolo 272, comma 1, la Regione o la
Provincia autonoma, puo` stabilire, anche con legge o provvedimento generale, sulla base delle migliori tecniche disponibili, appositi valori limite di
emissione e prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione o di
esercizio e i combustibili utilizzati, fino a fissare, ai fini della valutazione
dellentita` della diluizione delle emissioni, portate caratteristiche di specifiche tipologie di impianti.
(28) Da definirsi sulla base di quanto disposto allart. 271, commi da 5 a 7.
(29) Tale disposizione continuando a sussistere anche in caso di intervenuta
sostituzione dellautorizzazione generale.
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Note:
(30) Essendo evidentemente impensabile che lautorita` competente provveda ad emanare autorizzazioni generali patchwork.
(31) Tale procedura si applica anche nel caso in cui il gestore intenda effettuare una modifica dello stabilimento, fermo restando lobbligo di sottoporre lo stabilimento allautorizzazione di cui allarticolo 269 in caso di modifiche per effetto delle quali lo stabilimento non risulti piu` conforme alle
previsioni dellautorizzazione generale.
(32) Si noti che la versione originaria del D.Lgs. n. 152/2006 prescriveva che
allanalogo adempimento - allora direttamente riferito alle autorizzazioni di
carattere generale per gli impianti e attivita` indicati nella Parte seconda
dellAllegato IV originario, - le Autorita` competenti dovessero provvedere
entro il 29 aprile 2008; ma si e` trattato di una scadenza largamente disattesa, anche perche alcune Regioni, del resto abbastanza ragionevolmente, si
erano opposte alla delega in bianco attribuita ex lege dalla norma originaria
al troppo frammentato universo delle Autorita` competenti, in genere
coincidenti con le Province, per lo piu` auto-riservandosi il potere di emanare linee guida per la predisposizione delle nuove autorizzazioni generali
da parte delle Autorita` Competenti, e contestualmente disponendo che,
nelle more, mantenessero validita` le autorizzazioni generali gia` rilasciate.
(33) Con cio` intendendosi lallevamento il cui ciclo produttivo prevede il
sistematico utilizzo di una struttura coperta per la stabulazione degli animali.
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tabella delle categorie animali allevate in ambienti confinati, che passano da n. 11 a n. 21, (fino a comprendere persino gli allevamenti di struzzi), fissando percio`,
per ciascuna categoria, il tetto dimensionale dellallevamento per lesenzione dal regime autorizzatorio, o per
lassoggettamento ad autorizzazione generale, fermo
restando che per allevamenti con numero di capi eccedente questa seconda soglia, dovra` essere ottenuta
lautorizzazione ordinaria, ovvero, nei casi previsti,
lAutorizzazione Integrata Ambientale (34).
Note:
(34) Cio`, per le svariate fattispecie riconducibili a quelle di cui al punto 6.6.
dell(attuale) Allegato VIII alla novellata Parte Seconda del D.Lgs. n. 152/
2006), dovendosi qui evidenziare che per tali categorie di allevamento pollame; suini da produzione; scrofe, - la soglia superiore per lammissione ad autorizzazione generale e` stata determinata in modo da prevedere
per gli allevamenti di taglia ancora superiore lassoggettamento ad AIA,
senza dare luogo, cioe`, ad una fascia dimensionale assoggettata ad autorizzazione ordinaria ai sensi dellart. 269 della Parte Quinta.
(35) Si esplicita inoltre in forma espressa che finche non vengano sostituite, restano comunque in vigore le normative regionali relative a valori limite e prescrizioni tecniche a suo tempo emanate in attuazione del D.P.R. n.
203/1988 e del D.P.C.M. 21 luglio 1989, aspetto finora messo in discussione
in relazione alla formulazione delle previgenti omologhe disposizioni della
Parte Quinta (stesura originaria).
(36) Ovvero, oggi, dal D.Lgs. 13 agosto 2010 n. 155, emanato in recepimento della Direttiva n. 2008/50/Ce, con il quale nellambito della totale rielaborazione della disciplina sulla valutazione e gestione della qualita` dellaria
ambiente sono stati finalmente individuati in termini chiari e inequivocabili
i contenuti dei Piani e la tipologia delle misure da assumere, attraverso i
piani, ai fini per il miglioramento o il mantenimento della qualita` dellaria
ambiente, possono essere, tra laltro, stabiliti:
valori limite di emissione, prescrizioni per lesercizio, criteri di localizzazione ed altre condizioni di autorizzazione per gli impianti di cui alla
Parte Quinta, titolo I, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, secondo le relative
disposizioni;
valori limite di emissione, prescrizioni per lesercizio e criteri di localizzazione per gli impianti di trattamento dei rifiuti che producono emissioni in atmosfera;
valori limite di emissione, prescrizioni per lesercizio e criteri di localizzazione per gli impianti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale
che producono emissioni in atmosfera;
valori limite di emissione, prescrizioni per lesercizio, caratteristiche tecniche e costruttive per gli impianti di cui alla Parte Quinta, titolo II, del
D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, secondo le relative disposizioni.
(37) Potesta` che si aggiunge al potere di definire limite e prescrizioni, attribuito alle regioni dallart. 272, comma 3, per le attivita` di cui alla Parte I
del medesimo Allegato IV.
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ed in tal senso assoggettato ad AIA. Lautorita` competente, tenendo conto delle condizioni tecniche ed
economiche, puo` altres` disporre il convogliamento
delle emissioni di tali impianti ad un solo punto di
emissione ed applicare i valori limite che, in caso di
mancato convogliamento, si applicherebbero allimpianto piu` recente.
Tuttavia, la norma tace sulle modalita` secondo cui, sotto il profilo dellautorizzazione, debba essere considerato lo stabilimento nel quale il grande impianto di combustione risulti inserito, qualora in esso coesistano impianti di diverso tipo, che come noto in se non possono
piu` essere destinatari di un provvedimento autorizzativo.
Minori difficolta` si incontrano per quanto riguarda gli
stabilimenti in cui si trovino impianti assoggettati
ad AIA, secondo le disposizioni del Titolo III-bis della
Parte seconda del D.Lgs. n. 152/2006, come modificata
dal D.Lgs. n. 128/2010. Infatti, la disciplina IPPC prevede che lautorizzazione integrata ambientale si estenda
anche agli impianti e le attivita` collaterali a quello soggetto ad AIA, di fatto potendosi ricorrere alla sostanziale sovrapponibilita`, mutatis mutandis, della nozione di
complesso IPPC con quella di stabilimento.
Va infine evidenziato che i problemi derivanti dal ribaltamento sul nuovo sistema autorizzatorio delle disposizioni relative agli impianti che comportano emissioni di COV, disciplinati dallart. 275, sono risolti abbastanza brillantemente, essendosi persino eliminate alcune incongruenze della precedente formulazione che
sono risolti
Nota:
(38) Si tratta della Direttiva n. 2001/80/Ce.
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Ovviamente, lopzione per lo spostamento dellautorizzazione dagli impianti agli stabilimenti comporta si-
Nota:
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venuto inserimento del seguente inciso, nel testo dellart. 293 comma 1:
I materiali e le sostanze elencati nellallegato X alla
Parte quinta del presente decreto non possono essere utilizzati come combustibili ai sensi del presente titolo se costituiscono rifiuti ai sensi della Parte
quarta del presente decreto. E` soggetta alla normativa vigente in materia di rifiuti la combustione di
materiali e sostanze che non sono conformi allallegato X alla Parte Quinta del presente decreto o che
comunque costituiscono rifiuti ai sensi della Parte
Quarta del presente decreto.
A tale nuova prescrizione, tesa evidentemente a dissipare equivoci interpretativi e ad evitare distorsioni in
sede applicativa, fanno riscontro anche alcune modifiche introdotte nella Parte Seconda - Sezione 4 dellAllegato X, come la specificazione secondo la quale
Salvo il caso in cui i materiali elencati nel paragrafo
1 derivino da processi direttamente destinati alla loro produzione o ricadano nelle esclusioni dal campo
di applicazione della Parte quarta del presente decreto, la possibilita` di utilizzare tali biomasse secondo le
disposizioni della presente Parte quinta e` subordinata alla sussistenza dei requisiti previsti per i sottoprodotti dalla precedente Parte Quarta. (42)
Altre disposizioni - tese al coordinamento con la parallela riforma della normativa sulla valutazione e gestione
della qualita` dellaria ambiente, di cui al D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155, riguardano le restrizioni che i Piani di
qualita` dellaria previsti in questa sede potranno introdurre alluso di alcune tipologie di combustibili disciplinati dallAllegato X alla Parte Quinta.
Note:
(40) La dichiarazione dincostituzionalita` riguarda lindividuazione nellIspettorato Provinciale del Lavoro, a suo tempo operata dalla versione originaria dellart. 187, dellautorita` preposta al rilascio degli attestati di abilitazione alla conduzione degli impianti di taglia superiore a 0,232 MW, evidentemente lesiva delle prerogative regionali in materia di formazione professionale.
(41) In realta`, per svelare larcano, basta applicare la definizione di edificio proposta dallart. 2, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192
Attuazione della Direttiva n. 2002/91/Ce relativa al rendimento energetico
nelledilizia e smi, ma larticolato del Titolo II non si e` sforzato di operare
tale indispensabile rimando.
(42) Va tuttavia evidenziato, che rientrando tra le biomasse di che trattasi
anche il Materiale vegetale prodotto da interventi selvicolturali, da manutenzione forestale e da potatura il vincolo appena introdotto dal D.Lgs. n.
128/2010, e` stato drasticamente dal disposto dellart. 1, comma 3 del D.L. 8
luglio 2010, 105 Misure Urgenti in materia di energia, convertito, con
modifiche, dalla legge 13 agosto 2010 n. 129, che modificando lart. 185
del D.Lgs. n. 152/2006, ha sottratto dal campo dapplicazione della normativa sui rifiuti proprio il Materiale vegetale prodotto da interventi selvicolturali, da manutenzione forestale e da potatura di manutenzione del verde
pubblico e privato, oppure da attivita` agricole, utilizzati nelle attivita` agricole, anche al di fuori del luogo di produzione, ovvero ceduti a terzi, o utilizzati. Che dire della coerenza del nostro beneamato Legislatore?
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Tabella 4
Definizione di i.t.c. ai sensi del titolo II
versione originaria
7. Cenni conclusivi
I passaggi mal formulati, le dimenticanze e le omissioni
non mancavano certo, nella stesura originaria della Parte Quinta del D.Lgs. n. 152/2006, per non dire del continuo rimpallo tra articolato ed allegati troppo spesso
imposto al lettore che avesse voluto esaustivamente
scogliere il senso della Norma, con conseguenti vere
e proprie acrobazie (mentali) per lo sfortunato interprete, o per il consulente cui fosse capitato di dover suggerire ai gestori degli impianti e attivita` comportanti
emissioni in atmosfera, come districarsi con le nuove
regole e i nuovi adempimenti. Era percio` notevole lattesa, tra gli addetti ai lavori, per questo provvedimento
di modifica, predisposto praticamente alla chetichella,
fino alla sua approvazione in prima lettura da parte del
Consiglio dei Ministri, il 13 maggio 2010. Ci si aspettava
soprattutto non un rivoluzionario quanto poco meditato
stravolgimento del regime autorizzatorio, ma piuttosto,
il sospirato aggiornamento degli allegati, in particolare
dellAllegato I, per far s` che, finalmente, i valori limite
non fossero piu` quelli suggeriti dalle tecnologie di ventanni or sono. Ed altrettanto, ci si aspettava la focalizzazione dei criteri per valutare leffettiva convogliabilita`
delle emissioni diffuse. Ma per questi aspetti si dovra`
ancora attendere, ad onta di unattesa - finora vana, che si protrae dal 29 aprile 2007. Cio` che dovremo
gestire nellimmediato e`, invece, il complicato transito
dallautorizzazione dellimpianto allautorizzazione dello
stabilimento, che prefiguriamo ne semplice ne indolore, perche fondato sullincongrua convinzione che bastasse tutto sommato sostituire un termine con laltro,
in un impalcato normativo che si poteva mantenere,
secondo gli estensori della riforma, tutto sommato inalterato.
Ma si tratta, a nostro modesto avviso, di un errore di
valutazione molto grave, dovendosi qui auspicare che i
fatti ci diano torto.
Il riconoscimento e il rilancio delle funzioni e competenze regionali in materia di regolazione delle emissioni
degli impianti (43), che si pone nella linea di una certo
auspicabile maggiore incisivita` dellazione delle Regioni
Nota:
(43) Cui e` probabilmente dovuto il passaggio pressoche indolore del provvedimento in Conferenza Unificata, nonostante le dense zone dombra che
ne caratterizzano non pochi aspetti.
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