ONLUS

Enti non profit

Clausola devolutiva e statuti:

la Cassazione attenua
leccessivo rigore formalistico
di Paolo Alessandro Pesticcio

Controllo formale preventivo

Lapprofondimento
La Corte di Cassazione, con la sentenza n.
11148/2013, ha posto un ulteriore tassello interpretativo in relazione alla clausola devolutiva in materia di ONLUS: stato, infatti, ribadito un importante principio teso ad ammorbidire leccessivo formalismo utilizzato dallAmministrazione finanziaria nellanalisi degli
statuti delle ONLUS.
Anche in questo caso, la Suprema Corte si
soffermata sulla necessit di non eccedere nel
valutare la forma, ove di fatto sia comunque
assicurata la correttezza formale e sostanziale
dellagire dellente.
Riferimenti
Corte di Cassazione, sentenza 10 maggio
2013, n. 11148
D.M. 18 luglio 2003, n. 266
D.Lgs. 4 dicembre 1997, n. 460, art. 10

La sentenza 10 maggio 2013, n. 111481, emanata dalla V sezione della Corte di Cassazione
ci permette di soffermare lattenzione sulla
questione inerente alla tassativit, o pi correttamente, alleccessivo formalismo talvolta utilizzato dallAmministrazione finanziaria nel
controllo degli statuti delle ONLUS.
Tale tema, seppur legato ad un differente aspetto, era gi stato affrontato dalle SS.UU con la
sentenza 25 maggio 2009, n. 119862.

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Al fine di meglio inquadrare la questione in

esame, senza dubbio essenziale svolgere una
breve ricostruzione del quadro normativo da
cui origina la pronuncia, anche in ragione
dellopportunit di rendere conto delle motivazioni che, di fatto, rendono cos rigide le Direzioni Regionali nellesame degli statuti delle
ONLUS o aspiranti tali.
Lart. 10, comma 1 del D.Lgs. 4 dicembre
1997, n. 460 ha imposto che negli statuti delle
ONLUS fossero presenti tassativi requisiti formali e vincoli sostanziali, finalizzati ad evitare
lutilizzo disinvolto e/o elusivo delle agevolazioni fiscali legate alla qualifica.
La disposizione, pertanto, ha obbligato le aspiranti ONLUS allinserimento di tassative clausole negli atti costitutivi/statuti, in assenza delle
quali preclusa alle stesse la possibilit di acquisire la qualifica e con essa di godere delle
importanti agevolazioni fiscali legate alla stessa.
A seguito dellentrata in vigore del D.M. 18 luglio 2003, n. 2663, le Direzioni regionali sono
Paolo Alessandro Pesticcio - Consulente in materia di legislazione degli Enti non profit
Note:
1 In Banca Dati BIG Suite, IPSOA.
2 Per una disamina approfondita di tale sentenza, cfr. P. Pesticcio
Iscrizione allanagrafe ONLUS: le sezioni unite condannano
il controllo formalistico, in Enti non profit, n. 7/2010, pag. 5.
3 Il decreto del Ministero dellEconomia e delle Finanze n. 266
del 18 luglio 2003, Regolamento concernente le modalit di
(segue)

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state investite del compito di eseguire un controllo formale preventivo alliscrizione nella citata Anagrafe.
Ne derivato, ai fini delliscrizione, lobbligo
per lente di inviare alla Direzione Regionale
competente unapposita dichiarazione sostitutiva o, in alternativa, (e di fatto preferibilmente)
una copia dellatto costitutivo e dello statuto4
dalla quale sia riscontrabile la sussistenza formale delle clausole previste dal decreto ONLUS.
La Direzione Regionale, dopo aver proceduto
ad un controllo formale dello statuto per verificare la presenza dei requisiti richiesti, iscrive
lente in Anagrafe ONLUS5 oppure invia allo
stesso un provvedimento di diniego.
Il decreto ministeriale citato non ha solo reso
obbligatoria la procedura appena delineata per
tutte le iscrizioni a far data dallentrata in vigore del decreto ma ha, altres, previsto una procedura transitoria per gli enti gi iscritti nellAnagrafe.
Pertanto, lart. 6 del decreto ministeriale ha disposto per i soggetti gi iscritti, per effetto della
comunicazione inviata con il modello di cui al
decreto del Ministro delle finanze 19 gennaio
1998, lobbligo di integrare tale comunicazione
attraverso la presentazione della dichiarazione
sostitutiva di cui allart. 2 dello stesso decreto
ministeriale (e, in alternativa, con linvio dellatto costitutivo/statuto).
Nel caso in cui i soggetti avessero omesso di
presentare la dichiarazione sostitutiva, la Direzione Regionale avrebbe richiesto ai medesimi
ladempimento del suddetto obbligo.
Successivamente allemanazione del citato decreto regolamentare, si , pertanto, assistito ad
un massiccio controllo di tipo formale anche
sugli statuti di quegli enti che avevano acquisito la qualifica di ONLUS precedentemente, in
vigenza del solo obbligo di invio della comunicazione.
essenziale constatare che per tale ultima categoria di enti (quelli cio iscritti con la vecchia

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comunicazione), le conseguenze di un eventuale riscontro negativo sul mantenimento della qualifica di ONLUS risulterebbero essere assai pi nefaste in quanto comporterebbero, in
via principale, la perdita della qualifica stessa
con lestromissione dallomonima Anagrafe ed,
in via subordinata, la decadenza dalle agevolazioni fiscali, lirrogazione delle sanzioni per illegittimo utilizzo della qualifica, la ripetizione
di quanto risparmiato in ragione delle stesse
dalla data in cui gli stessi requisiti siano risultati
mancanti, nonch lobbligo di devoluzione del
patrimonio.
Se appare, dunque, indiscutibile lopportunit
di salvaguardare eventuali posizioni meritorie
di soggetti, che pur essendo incorsi in eventuali imprecisioni formali, non abbiano di fatto concretizzato violazioni sostanziali, sembra
ancor pi illegittima la cancellazione dovuta a
rigidit interpretative legate alla stesura formale delle clausole ma prive di violazioni sostanziali.
La sentenza della Cassazione

Il provvedimento della Direzione Regionale

dellEmilia Romagna oggetto della presente disamina, presupposto della pronuncia della suprema Corte, risale al maggio del 2004 e si pone proprio nellalveo di quei controlli derivanti
dallapplicazione delle disposizioni contenute
nel D.M. n. 266/2003.
Note:
(segue nota 3)
esercizio del controllo relativo alla sussistenza dei requisiti formali per luso della denominazione di ONLUS ha introdotto
il controllo formale e preventivo, non previsto per gli enti che
si erano iscritti precedentemente.
4 In caso di invio della dichiarazione sostitutiva, la DRE per
prassi chiede comunque linvio dellatto costitutivo e dello
statuto.
5 Vale per liscrizione, il principio del silenzio assenso in quanto
lart. 3, comma 4 prevede che in assenza di comunicazione del
diniego di iscrizione lente si intende iscritto. Raramente la
DRE invia una comunicazione di avvenuta iscrizione. Al contrario, il provvedimento di diniego viene notificato allente, il
quale ha la possibilit di ricorrere in Commissione tributaria
e/o richiedere un provvedimento in autotutela.

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Enti non profit

La sentenza emanata dai

ba essere negata a organizIl parere della Cassazione
Giudici di seconde cure,
zazioni partecipate da enti
che ribalta il giudizio di
pubblici.
Vincolo devolutivo
Laddove il vincolo di destinazione disposto nello
pr imo grado favorevole
Proprio in riferimento a
Statuto
di
una
ONLUS
sia
tale
da
assicurare
il
riallassociazione, fondata su
ci, si ritiene utile far notaspetto della ratio devolutiva voluta dal legisladue motivazioni preclusive
re che la Suprema Corte,
tore,
non
sembra
si
possa
riscontrare
alcuna
e, di fatto, assorbenti tutte le
ancor prima di richiamare
violazione delle disposizioni sulle ONLUS. In tal
ulteriori questioni sollevate
la stessa circolare n.
senso, la Corte di Cassazione, nella sentenza n.
dalla Fondazione.
38/E/2011, ha ritenuto di
11148/2013, ha evidenziato come lidentificazioPer i Giudici, infatti, la
dover evidenziare, con prone del destinatario della devoluzione in un sogcancellazione dallAnagrafe
pria argomentazione, come
getto diverso da una ONLUS risulta comunque
si giustificherebbe sulla balart. 10, comma 10 del deidoneo a qualificare in modo diretto e specifico
se della:
creto ONLUS non vietasse
anche il fine di pubblica utilit perseguito.
a) presenza di enti pubblici
affatto ai soggetti cd. esclusi
tra i partecipanti della
la partecipazione in sogfondazione;
getti giuridici autonomi aventi - essi in quanto
b) violazione della clausola devolutiva prevista tali - le caratteristiche proprie di ONLUS tanper le ONLUS, in ragione del fatto che lo to che non sarebbe giusiticato il rigore di
statuto avrebbe previsto che, in caso di scio- unesegesi tranciante del tipo di quella nella
glimento, il patrimonio fosse devoluto al specie sostenuta dalla Commissione tributaria
Comune di Rimini affinch lo stesso lo de- regionale dellEmilia Romagna, intesa a denunstinasse alla cineteca comunale e, dunque, ciare lelusione della norma per il sol fatto della
non ad altra ONLUS o a fini di pubblica partecipazione di enti pubblici (il comune e la
utilit come, invece, richiederebbe lintro- provincia) al capitale e al metodo collegiale di
duzione letterale della clausola.
assunzione delle decisioni della ONLUS.
Enti pubblici tra i soci e/o fondatori

Clausola devolutiva

La prima motivazione inerente alla presenza

di enti pubblici quali soci e/o fondatori non
r ichiede pi alcuna specifica disamina in
quanto, dopo un lungo ed ampio confronto
tra lAgenzia per le ONLUS6 e lAgenzia delle Entrate, ed a seguito dellAtto di Indirizzo
(emanato dalla prima il 4 ottobre 2010) e
della circolare n. 38/E (emanata dalla seconda
il 1 agosto 2011), la possibilit della presenza
nella ONLUS in qualit di soci e/o fondatori
stata definitivamente ed ampiamente accolta7.
Di ci, tra laltro, sembra renderne evidenza la
stessa Corte di Cassazione nella sentenza in
esame, ove ritiene di dover dare risposta negativa allinterrogativo se la qualifica di ONLUS,
ai sensi del D.Lgs. n. 460 del 1997, art. 10, deb-

La pronuncia sul secondo motivo desta, invece,

maggiore interesse ponendosi nellalveo delle
numerose questioni interpretative sulle ONLUS ad oggi ancora irrisolte.
La Corte non sembra condividere, nemmeno
su tale punto, quanto espresso dal Giudice di
seconde cure che ritiene essere inesatta la clausola devolutiva contenuta nello Statuto della
Fondazione in ragione della previsione, in caso
di scioglimento della stessa, di una devoluzione

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Note:
6 Poi Agenzia per il Terzo Settore.
7 Per approfondimenti sulla questione, cfr. P. Pesticcio La partecipazione nelle ONLUS di enti esclusi in qualit di soci e/o
fondatori, in Enti non profit, n. 3/2011, pag . II; P. Pesticcio e F.
Pasi, Nuovi indirizzi interpretativi per le ONLUS dallAgenzia delle Entrate, in Enti non profit, n. 10/2011, pag. 5.

Enti non profit

del patrimonio a favore del Comune affinch
lo destini alla cineteca comunale o ad altre finalit pubbliche.
Seppur si ritiene palese che un certo rigore
formale sia dovuto alla rigidit che caratterizza
le stesse disposizioni del decreto ONLUS, tuttavia si concorda con i Giudici della Suprema
Corte, che ci non debba incidere sulla contemporanea necessit di assicurare, nel rispetto
della sua funzione, uninterpretazione non formalistica delle norme statutarie richiamate, al
fine di riscontrare o meno, in queste, la previsione dei requisiti per lapplicazione della normativa sulle ONLUS.
Da tale assunto deriva che ove il vincolo di destinazione disposto nello Statuto sia tale da assicurare il rispetto della ratio devolutiva voluta
dal legislatore, non sembra si possa n si debba
riscontrare alcuna violazione delle disposizioni
sulle ONLUS.
In tal senso, si pronunciata la Corte, che ha
evidenziato come lidentificazione del destinatario della devoluzione in un soggetto diverso da una ONLUS (il Comune) - e, a
mezzo dello stesso, nella Cineteca comunale o ad altri fini di pubblica utilit, risulti comunque idoneo a qualificare, in modo diretto e specifico, anche il fine di pubblica utilit
perseguito.
La stessa ha, poi, evidenziato che non costituisce violazione dellart. 10, comma 1, lett. f)
del D.Lgs. n. 460/1997, la previsione statutaria
con cui unorganizzazione non lucrativa di
utilit sociale (ONLUS) stabilisca la devoluzione del patrimonio, in caso di scioglimento,
a un soggetto diverso da unaltra ONLUS, ove
tale soggetto (quale nella specie un comune)
sia di per s istituzionalmente investito di finalit pubblica, e ove lo statuto della ONLUS
espressamente si incarichi di stabilire anche il
vincolo di destinazione specifico al quale il
beneficiario della devoluzione debba ritenersi
astretto per il perseguimento di un fine di utilit sociale.

ONLUS

Osservazioni conclusive

Ancora una volta, la Cassazione sembra essere

intervenuta ad attenuare un atteggiamento di
eccessivo formalismo tenuto dagli uffici
dellAmministrazione finanziaria.
Non si pu fare a meno di ribadire che, fatta
salva la necessit di mantenere il rigore formale
con il quale gli statuti devono essere redatti, resta comunque un principio imprescindibile che
il rigore nellanalisi formale degli statuti non si
trasformi in rigidit priva di qualsiasi capacit
di valutazione.
La correttezza di una clausola deve, pertanto,
poter essere riconosciuta anche se declinata in
modo differente rispetto alla disposizione legislativa.
Questo sforzo deve essere evidentemente assunto, in prima istanza, proprio dagli uffici
dellAmministrazione finanziaria gi avvezzi a
valutare, anche attraverso i numerosi atti di
prassi, le questioni inerenti alla corretta interpretazione delle disposizione legislative in materi di ONLUS.
In seconda istanza, spetta altres allorganismo
di controllo - ora individuabile nel Ministero
del Lavoro e delle Politiche sociali - dover assumere un ruolo di garante della corretta interpretazione della norma, in quanto investito
proprio dal Legislatore del compito di operare
come filtro nel procedimento di cancellazione
delle ONLUS dallAnagrafe, anche in ragione
delle gravissime conseguenze che tale atto
comporta.
Resta, dunque, chiaro, sullo sfondo della recente pronuncia della Suprema Corte, lesigenza di
evitare che un approccio troppo rigido alle disposizioni di legge comporti gravi danni nei
confronti di enti che abbiano, di fatto, agito
correttamente.
necessario contemperare lesigenza di rigore
formale con unelasticit interpretativa che non
pregiudichi la ratio alla base di un formalismo
che, tuttavia, trova la sua genesi proprio nella
norma di legge.

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