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L'Euro e l'Italia *

di
Fausto Capelli
I. La situazione dei conti pubblici in Italia
1. Le regole applicabili: il controllo in sede comunitaria
Secondo le disposizioni applicabili in materia di Unione economica e mo-
netaria, a partire dal 1 gennaio 1994 ogni Stato membro ha dovuto sottoporre
alle autorita comunitarie di controllo i propri conti pubblici (situazione finan-
ziaria generale) due volte all'anno sulla base del Regolamento Ce n. 3605/93.
La presentazione sistematica di tali conti, ha dato la possibilita alle auto-
rita comunitarie di valutare attentamente l'evoluzione della situazione finan-
ziaria all'interno di ciascun Stato membro segnalando, mediante apposite de-
cisioni notificate agli Stati membri non in regola con i valori di riferimento,
l'esistenza di disavanzi eccessivi
1
.
2. Il risanamento dei conti pubblici
L'Italia ha sistematicamente ricevuto, a partire dal 1994, ad ogni sca-
denza, la decisione del Consiglio dell'Unione europea nella quale veniva con-
statata l'esistenza di disavanzi eccessivi, perche superiori ai noti valori di
riferimento del 3% (deficit/PIL) e del 60% (debito pubblico/PIL).
Nell'arco di quattro anni, sotto il pungolo delle Istituzioni comunitarie,
volendo ad ogni costo entrare a far parte del primo gruppo degli Stati membri
83
* Intervento tenuto al convegno ``L'economia e lo stato sociale in Italia prima e dopo l'avvento
dell'Euro'' del 28 febbraio 2000, organizzato dal Dipartimento di analisi dei processi economico-
sociali, linguistici, produttivi e territoriali, Sezione di Storia Economica ``Corrado Barbagallo'', della
Facolta di Economia dell'Universita di Napoli ``Federico II'' e da Eco Napoli - Associazione ex-allievi
della Facolta di Economia dell'Universita di Napoli ``Federico II''.
1
Art. 104 (ex 104 C), par. 6 del Trattato Ce.
partecipanti alla terza fase dell'UEM, l'Italia ha realizzato un risanamento
finanziario notevole, riuscendo a presentare alle autorita di controllo, nella
primavera del 1998, conti pubblici rispondenti alle prescrizioni imposte dalle
regole sull'UEM.
L'impressionante miglioramento dei conti pubblici dell'Italia risulta de-
scritto in modo efficace nel rapporto della Commissione europea del 25 marzo
1998 sulla base del quale (e sulla base del rapporto dell'IME, cfr. art. 121 (ex
109 J), parr. 1 e 2 del Trattato Ce) il nostro Paese e stato ammesso il 3 maggio
1998 a far parte del gruppo degli 11 Stati membri partecipanti alla terza fase
dell'UEM
2
.
In effetti, l'entita di tale miglioramento e facilmente percepibile mettendo
a confronto i dati rilevati prima del 1 gennaio 1994 con quelli registrati il 2
maggio 1998, vale a dire al momento della decisione sull'ammissione dell'Italia
fra gli undici Stati partecipanti alla terza fase dell'UEM.
I dati della situazione italiana a confronto:
Gennaio 1994 Maggio 1998
Inflazione su base annua: 5% 1,8%
Tassi di interesse (a lungo termine) 11% 6,7%
Rapporti di cambio
nessuna oscillazione superiore ai limiti
imposti dallo SME dopo il rientro della
lira nello SME (1996)
Disavanzo pubblico annuo (Deficit/PIL) 9% 2,7%
Debito pubblico complessivo (Debito/PIL) 125% 121,6%
Come si vede, il valore di riferimento che non corrisponde, formalmente, a
quello prescritto in sede comunitaria, riguarda unicamente il debito pubblico
(121,6% rispetto al PIL).
Sappiamo pero che lo stesso Trattato Ce non richiede il rispetto del dato
prescritto in modo preciso, ma si accontenta che il processo di riduzione del
debito pubblico avvenga in modo sistematico e costante, fornendo prove do-
cumentate di un avvicinamento continuo al valore di riferimento richiesto
(60%/PIL).
84
2
Art. 1 del Regolamento n. 974/98 del 03.05.1998 in Guce L 139 dell'11 maggio 1998, p. 1 e
Decisione del Consiglio dell'Unione europea del 3 maggio 1998, n. 98/317 in Guce L 139 dell'11
maggio 1998, p. 30.
Per quanto riguarda l'altro valore di riferimento (3%/PIL) nonche i para-
metri di convergenza, gli obiettivi sono stati indubbiamente centrati destando
sorpresa tra gli esperti analisti.
E

certo che, prendendo in esame le cifre nude e crude cos come risultano
dai dati disponibili, bisogna ammettere che il cambiamento e stato senz'altro
sorprendente. Visto per di piu dall'esterno, e in particolare da osservatori
situati in Paesi abituati a diffidare delle capacita dello Stato italiano di tener
fede agli impegni presi nei tempi previsti
3
, bisogna anche riconoscere che il
risanamento finanziario intervenuto e apparso addirittura incredibile.
II. Le ragioni profonde del dissesto italiano
1. Una crisi provocata per scopi politici
In considerazione dell'entita dei cambiamenti intervenuti e sopra segna-
lati, val forse la pena ricordare come e perche si e creata la situazione di
dissesto che con grandi sforzi si sta cercando di risanare
L'Italia e , da tempo, un paese ricco gestito male. Questa affermazione spiega
e giustifica, da un lato, gli elogi e l'ammirato stupore per l'intraprendenza del
sistema privato italiano e, dall'altro lato, la critica feroce per l'incapacita della
classe politica e della struttura burocratica a fornire alle forze attive esistenti nel
nostro Paese gli strumenti adeguati per operare, ad un tempo, nel rispetto delle
regole del mercato e, di riflesso, nell'interesse dell'intera collettivita.
Ripercorrendo la storia politico-economica degli ultimi quarant'anni di
questo sventurato Paese, ci si chiede stupiti come sia stato possibile per tanto
tempo far convivere, da un lato, intuizioni geniali, creativita , iniziative origi-
nali, spirito imprenditoriale, soddisfazione per il lavoro ben fatto, senso del
risparmio, fiducia nel futuro, che sono caratteristiche diffuse in larga parte
della popolazione italiana e, dall'altro lato, un sistema burocratico cos sca-
dente e invadente, una classe politica cos mediocre, una gestione dissennata
delle disponibilita finanziarie, con effetti paralizzanti sugli investimenti pub-
blici e conseguenze deleterie su quelli privati, un utilizzo disinvolto e spesso
illecito del pubblico danaro con un enorme spreco di risorse, un disconosci-
mento sistematico delle capacita professionali a scapito dei soggetti validi e
meritevoli, un disprezzo assoluto delle regole del mercato a danno dei consu-
85
3
Saggi specifici in F. Riolo (a cura di), L'euro: aspetti giuridici ed economici, Roma-Milano,
1997; per quanto riguarda lo stato dei conti pubblici in Italia nel 1995, F. Colasanti, La moneta unica e
i criteri di convergenza, Europa/2, 1995, passim; sulla poca fiducia di cui ha sempre goduto lo Stato
italiano, P. Garbero, L'Italia di fronte al debito pubblico e all'integrazione monetaria, Torino, 1994.
matori, la propensione alla creazione e all'ampliamento di strutture monopoli-
stiche dispendiose e inefficienti, che sono, in buona sostanza, i caratteri sin-
tomatici del sistema politico-burocratico dello Stato italiano
4
.
A partire dalla legge di nazionalizzazione dell'energia elettrica, adottata
agli inizi degli anni '60 e considerata il primo vero tentativo di scardinare in
Italia il sistema basato sull'economia di mercato
5
, c'e stato un susseguirsi di
leggi di ispirazione social-comunista a volte proposte, a volte sostenute e a volte
subte dalla parte democristiana, il cui scopo o il cui risultato sono stati quelli
di far entrare i partiti politici in tutte le strutture pubbliche, specie se inte-
ressate ad attivita di rilevanza economica, in modo da legare saldamente tali
strutture ai partiti medesimi con le conseguenze devastanti che tutti in seguito
hanno avuto modo di constatare. E cio e avvenuto in un Paese, l'Italia, il cui
sistema economico era gia in larghissima parte condizionato dalla mano pub-
blica, se pensiamo al numero impressionante di imprese nazionalizzate, statiz-
zate, pubbliche o semipubbliche nelle quali l'influenza dei partiti politici po-
teva essere esercitata senza difficolta .
Se vogliamo passare in rassegna i settori che la mano pubblica ha conti-
nuato a gestire in Italia, con la costante ingerenza dei partiti politici, ci ren-
diamo conto che dobbiamo elencare tutti quelli piu importanti dal punto di
vista economico: il settore dei trasporti (ferroviari, aerei e marittimi); quello
del credito (tutte le maggiori banche: Comit, Credito italiano, Banca nazionale
del lavoro, Banco di Roma, Banco di Napoli, etc.); quello delle assicurazioni
(INA); quello dell'energia (ENEL, ENI, SNAM); il settore siderurgico (Italsi-
der etc.); quello meccanico (Finmeccanica); quello delle telecomunicazioni
(STET, SIP) e delle radiotelediffusioni (RAI); quello cantieristico (Fincan-
tieri); quello dei porti (pensiamo solo al porto di Genova) e degli aeroporti
nonche molti altri settori nei quali da sempre hanno operato le aziende dell'IRI
(Italstrade, Italstat, Italpost, Italtrade), dell'EFIM e di altre strutture statiz-
zate (senza contare altri settori, come quello sanitario, quello previdenziale e
quello dei servizi postali nei quali l'inefficienza e lo sperpero del danaro pub-
blico non hanno mai conosciuto remore)
6
.
86
4
S. Rossi, La politica economica italiana (1968 - 1998), Bari, 1998, p. 143 secondo cui: L'am-
ministrazione pubblica italiana e figlia di una certa cultura giuridica degenere, illiberale, incentrata sul
formalismo, sulla negazione del mercato, sulla noncuranza per la dimensione dell'efficienza.
5
``Intervista sul capitalismo italiano'' resa da Guido Carli a Eugenio Scalfari Bari, 1977. A p. 79
rispondendo a una domanda di Scalfari sulle conseguenze della decisione di nazionalizzare l'energia
elettrica in Italia, Carli rispose; non c'e dubbio che quella decisione dette un colpo decisivo alla
struttura finanziaria della nostra economia da un lato e dall'altro, dette una spinta formidabile a quel
tipo di ``capitalismo assistenziale'' che negli anni successivi ebbe poi uno sviluppo impensato. Intendo
dire uno sviluppo nefasto, la crescita di una pianta parassitaria che ha tolto aria, spazio e luce a quelle
sane e produttive.
6
A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, Bologna, 1996, p. 118, il quale, seguendo lo
La conseguenza piu evidente dell'ingerenza della mano pubblica (e, quindi,
dei partiti politici), nelle attivita di rilevanza economica, e rappresentata (la-
sciando da parte l'inefficienza) dalla presenza costante delle piu diverse forme
di corruzione, non avendo il sistema politico-partitico alcun interesse a rendere
trasparente e competitiva l'attivita di strutture che esso stesso cerca di sfrut-
tare a suo vantaggio attraverso i propri rappresentanti politici
7
.
Da uno studio effettuato, risulta che i Paesi nei quali la corruzione e
diffusa al massimo livello sono proprio quelli nei quali la mano pubblica con-
trolla la maggior parte delle attivita economiche. In testa a tutti sta la Nigeria,
mentre il Paese con meno corruzione e la Nuova Zelanda in cui persino il
bilancio dello Stato e redatto con criteri privatistici.
Per avere una conferma dell'ovvieta di questa affermazione, basta pensare
a come sono state gestite in Italia molte imprese pubbliche (nazionalizzate,
statizzate, irizzate) nei settori sopra elencati. Risultano probabilmente incalco-
labili le risorse andate distrutte per mantenere in vita e far funzionare le
numerose aziende pubbliche chiaramente decotte o dissestate, che hanno ope-
rato per decenni in tali settori.
E questo sistema, mantenuto in vita con il pretesto di garantire la pace
sociale, e diventato, per i partiti politici, uno strumento efficace per far fun-
zionare un meccanismo perverso consistente nel concedere ad ampie schiere di
persone favori economici allo scopo di ricavarne vantaggi politici.
Piu precisamente si e trattato, per i partiti politici, di ottenere appoggi
elettorali dai beneficati in cambio di elargizioni di qualsiasi genere a loro favore.
La natura di tali elargizioni poteva essere la piu diversa: aiuti in danaro,
pensioni, licenze per esercizi commerciali, licenze per attivita di trasporto,
cattedre universitarie, iscrizioni negli albi piu vari, posti di lavoro etc.
8
87
studio di A. Goldstein e G. Nicoletti, Italian Privatisations, in International Perspective, OCSE, Eco-
nomic Department, 1995, cos precisa: Il settore delle imprese pubbliche italiane e stato sia il piu
grande tra i paesi dell'Unione europea (e rispetto ai principali Paesi OCSE), sia caratterizzato da alta
inefficienza a partire dalla seconda meta degli anni '60 (...) in quanto dominato dai partiti fuori dalla
competitivita dei mercati. Sul punto, anche S. Lombardini, Un tecnico al governo. Dall'esperienza di
un Ministro: l'autonomia delle partecipazioni statali, Milano, 1981. Piu in generale S. Cassese (e altri)
L'impresa pubblica, Milano, 1977, nonche N. Acocella, L'impresa pubblica italiana e l'esperienza del-
l'IRI, Torino, 1983; B. Leoni, Una critica delle nazionalizzazioni, in Il Politico, 1960, n. 2, pp. 331.
7
Sempre secondo Guido Carli, che aveva vissuto, come Governatore della Banca d'Italia, uno
dei periodi piu difficili del nostro Paese (Intervista sul capitalismo, cit., p. 112) i responsabili delle
strutture politiche italiane (``dai democristiani ai comunisti ai sindacati operai''): Hanno ridotto gli
imprenditori pubblici poco piu che a dei burocrati, quando non li hanno trasformati in corruttori e
capi di clientele politico affaristiche, e hanno indotto gli imprenditori italiani a cedere il campo.
Anche S. Ricossa, Come si manda in rovina un Paese, Milano, 1995. Piu in generale, con riferimento
alle nazionalizzazioni, F. Capelli, Le nazionalizzazioni nel mercato comune, in Diritto comunitario e degli
scambi internazionali, 1983, p. 313.
8
Cio ha ovviamente comportato un aumento impressionante della spesa pubblica, ponendo
l'Italia in una posizione del tutto anomala rispetto agli altri Paesi europei. Secondo S. Rossi, La
Le conseguenze deleterie di questa politica si comprendono bene oggi-
giorno allorche il tentativo di introdurre piu competitivita sul mercato si e
scontrato con il numero impressionante dei titolari di licenze di tutti i tipi,
come pure degli iscritti ad ogni genere di consorteria, come quella dei costrut-
tori per gli appalti pubblici, etc.
Avendo realizzato per di piu una spartizione del potere all'interno di tutti i
centri decisionali istituzionalmente organizzati (parlamento, amministrazione
centrale, magistratura, regioni, provincie, comuni, universita, istituti previden-
ziali, strutture sanitarie etc.) con lo stesso spirito con cui avevano proceduto
alla spartizione del potere nella gestione delle imprese pubbliche cui sopra
abbiamo fatto cenno, i partiti politici sono arrivati a condizionare il modo di
pensare e lo stesso vivere civile della popolazione italiana. Il sistema, cos come
concepito, e pervenuto ad incidere psicologicamente su buona parte dei citta-
dini italiani trasformandoli in sudditi partito-dipendenti ufficialmente sovven-
zionati dal sistema pubblico
9
.
Se queste sono state le conseguenze deleterie sul fronte dei ``beneficati'',
di gran lunga peggiori sono state le conseguenze all'interno delle strutture
legate ai partiti che detenevano il potere.
Personaggi di scarso o nullo valore professionale, proiettati al vertice o
inseriti nei quadri di istituzioni e strutture pubbliche dotate di notevole potere
in campo politico ed economico, hanno svolto la loro attivita pensando al
proprio tornaconto personale e preoccupandosi soltanto di restituire generosa-
mente i favori ai partiti che li avevano messi ai posti di comando.
Questo modo di operare, in un ambiente intriso di spirito gregario e
povero di cultura che ha impedito il formarsi di convinzioni profonde ispirate
ai valori sui quali sono state costruite le vere democrazie occidentali ha con-
tribuito a creare una situazione politica senza sbocchi che tuttora rivela le sue
gravissime carenze
10
.
88
politica economica etc., cit., pp. 103-104 Non e difficile vedere in questa anomalia il risultato di uno
scambio politico fra i ``poteri forti'' dell'Italia dello scorso trentennio: gli apparati dei partiti, soprat-
tutto di quelli specializzati nella gestione privatistica dell'impiego pubblico; i sindacati; le grandi
imprese pubbliche e private
9
A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., p. 34: La classe politico-partitica man-
teneva cos il consenso al suo interno e nel paese attraverso un sistema via via piu perfetto e perverso
di consociativismo. E piu avanti (p. 35) lo stesso autore prosegue: La spesa pubblica italiana e stata
``droga'': per essere stata diretta prevalentemente ai consumi, per aver espanso lo Stato, per aver
deresponsabilizzato i cittadini.
10
A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., p. 37: il giudizio piu grave ricade sulla
classe politico-partitica, inquisita o no, onesta o no, consapevole o no, astrattamente competente e di
fatto inoperante: essa ha fondato sul dissesto della finanza pubblica le proprie fortune e sfortune, la
propria storia politica del ventennio. Nessun membro di quella classe politica dovrebbe trovare posti
duraturi e/o precostituiti in quella nuova perche , nel migliore dei casi, ha dato dimostrazione di
debolezza e di incompetenza.
Un sistema politico asservito ai partiti nel quale la selezione dei suoi
rappresentanti generalmente avviene in modo da privilegiare gli aspetti nega-
tivi della personalita dei candidati (scarse capacita professionali, dipendenza
economica dalle strutture nelle quali i soggetti prescelti vengono inseriti, as-
senza di prospettive di remunerazione equivalente in caso di esercizio di atti-
vita al di fuori del sistema controllato dai partiti) non ha in effetti alcuna
possibilita di rinnovarsi dall'interno, risultando bloccati tutti i meccanismi
che potrebbero avviare un qualunque tentativo di rinnovamento.
E nel sistema italiano la possibilita di rinnovamento avrebbe potuto na-
scere unicamente per effetto di interventi esterni.
In realta questo sistema e durato in Italia per decenni senza incontrare
alcun ostacolo fondato sulla legislazione italiana che, come abbiamo visto, era
stata indubbiamente concepita con l'intenzione di sostenerlo e non certo con lo
scopo di limitarlo
11
.
2. L'opposizione esercitata dalla regolamentazione comunitaria
Sotto il profilo politico, il fattore esterno che ha consentito il verificarsi
dei noti cambiamenti in Europa e soprattutto in Italia e stato, come si sa, il
crollo dell'Unione Sovietica e la fine del comunismo (come scelta di regime
politico)
12
.
Per quanto riguarda il nostro Paese, sotto il profilo tecnicogiuridico, in-
vece, l'unico vero tentativo di opposizione a un sistema che ha contribuito a
produrre la voragine del debito pubblico italiano ammontante a due milioni e
mezzo di miliardi di lire (fino al 125% del PIL), ha avuto modo di essere
avviato, agli inizi, in base alla sola disciplina comunitaria che ha cercato di
arginare il fiume di finanziamenti destinati ad iniziative senza senso nonche ad
aziende e ad imprese pubbliche economicamente senza futuro come pure a
determinate imprese private ben protette da partiti riconoscenti
13
.
Oggigiorno il risanamento finanziario che ha permesso allo Stato italiano
di entrare a far parte del gruppo di testa composto dagli 11 Paesi partecipanti
89
11
A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., (p. 40) parla dell'esistenza di: una forza
burocratico-politica (di destra, di centro, di sinistra) di grandissima rilevanza nell'influenzare gli
indirizzi del paese in senso burocratico e centralistico. E nonostante condizionamenti di tal fatta
il sistema imprenditoriale italiano e riuscito non solo a sopravvivere ma anche a svilupparsi, con
notevole successo in settori determinati. Per una rapida rassegna degli sviluppi intervenuti, F. Ga-
limberti, L. Paolazzi, Il volo del Calabrone, Firenze, 1998, passim.
12
B. Olivi, L'Europa difficile. Storia politica dell'integrazione europea (1948 - 1998), Bologna,
1998, pp. 325 ss.
13
A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., p. 62 [``Tre ancoraggi della (alla) Unione
europea''].
alla terza fase dell'UEM, e anche in buona parte dovuto al blocco imposto dalla
Comunita europea all'emorragia di danaro pubblico per troppo tempo utiliz-
zato a fini clientelari ed elettorali nei modi sopra descritti.
Se, per di piu , si considera che un'impresa pubblica non competitiva, oltre
a distruggere risorse finanziarie e a favorire la corruzione, non versa nulla allo
Stato a titolo d'imposta sui redditi, appare evidente il danno da essa comples-
sivamente provocato. Di contro, le operazioni di privatizzazione, anche queste
agevolate dalla Comunita europea, oltre a bloccare l'uscita di danaro pubblico,
possono trasformare aziende improduttive in imprese efficienti in grado di
versare imposte allo Stato a causa della recuperata produttivita e della conse-
guente redditivita
14
. Per di piu , grazie alle operazioni di privatizzazione, col-
locando sul mercato i titoli di proprieta da esso detenuti, lo Stato (o l'Ente
pubblico) viene ad incassare rilevanti importi quali corrispettivi della vendita
delle imprese pubbliche medesime (si vedano i casi: Eni, Telecom, Aem etc.)
15
.
In tal modo si viene a determinare una situazione del tutto opposta a
quella usuale per lo Stato italiano, il quale e sempre stato detentore di titoli
generalmente improduttivi e per di piu costosissimi che lo hanno obbligato ad
erogare in continuita fondi di dotazione sempre piu consistenti e a chiedere in
modo sistematico ai risparmiatori finanziamenti sempre piu cospicui, con la
conseguenza di dover ampliare, anche per questo, l'importo del debito pub-
blico. Come abbiamo sopra ricordato, non a caso il debito pubblico italiano,
per quanto riguarda il valore di riferimento del 60%, risulta ancora oggi piu
che raddoppiato.
III. I presupposti del risanamento delle finanze pubbliche
Come gia accennato, l'inversione di tendenza nella gestione della politica
economica in Italia, e stata resa possibile grazie all'applicazione sistematica
delle regole comunitarie in tutti i settori aventi rilevanza economica.
E

stato, in effetti, il cosiddetto ``vincolo esterno'' consistente nel com-


plesso di tali regole che, nella seconda meta degli anni '70 e durante gli anni '80
90
14
A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., p. 111 (``Le privatizzazioni'').
15
Ibidem, p. 119: Le privatizzazioni effettuate dal 1992 al 1995 (limitatamente al successivo
elenco), sottoforma sia di vendita di aziende che di collocamento in Borsa, hanno generato proventi
pari a 28.536miliardi di lire di cui il 56% dal gruppo IRI, il 9% dall'ENI, l'1% dall'EFIM, il 12%
dall'IMI e il 22% dall'INA. Sulle privatizzazioni anche F. Giavazzi, A. Penati, G. Tabellini (a cura
di), Liberalizzazione dei mercati e privatizzazioni, Bologna, 1998, v. anche L. Berti, Affari di fine secolo.
Le privatizzazioni in Italia, Roma, 1998; per particolari aspetti giuridici di diritto comunitario G.M.
Roberti, Aiuti di Stato alle imprese pubbliche e privatizzazioni, in Diritto dell'Unione europea, 1998, p.
143; anche S.M. Carbone, Brevi note in tema di privatizzazioni e diritto comunitario, in Diritto del
commercio internazionale, 1999, p. 231.
ha consentito al sistema economico italiano di sopravvivere agli attacchi coa-
lizzati dei partiti politici e dei sindacati e che, a partire dagli anni '90, grazie al
crollo del muro di Berlino e, subito dopo, dell'Unione Sovietica, ha permesso
di avviare il processo di risanamento attualmente ancora in corso
16
. E

quindi
opportuno esaminare piu da vicino il complesso di tali regole comunitarie
(``vincolo esterno'') che hanno consentito all'economia italiana di giungere al
punto in cui ora si trova.
3.1. I cambiamenti imposti dalla normativa comunitaria: la portata del
cosiddetto ``vincolo esterno''
Un'analisi attenta dell'evoluzione verificatasi in Italia, dal punto di vista
normativo-istituzionale, a seguito della sistematica applicazione della regola-
mentazione comunitaria nel corso dell'ultimo ventennio, consente di compren-
dere la reale portata dei cambiamenti intervenuti che hanno reso possibile la
realizzazione di obiettivi fino a non molto tempo fa ritenuti irraggiungibili.
a. L'efficacia delle norme comunitarie
Le norme comunitarie, cui in prosieguo faremo sistematico riferimento,
dispiegano, in buona parte, una diretta efficacia negli ordinamenti interni degli
91
16
Guido Carli, in Intervista sul capitalismo italiano, cit., p. 65 si rendeva conto chiaramente
dell'importanza del ``vincolo esterno'' costituito dai meccanismi della Comunita europea che preme-
vano sul sistema italiano, quando affermava: Mi sembra insomma che all'origine della nostra crisi vi
sia una profonda contraddizione tra l'aver ``affondato'' l'economia italiana nel sistema dell'economia
di mercato dominante in tutta Europa e, nello stesso tempo, l'aver conservato o addirittura accre-
sciuto un atteggiamento di ostilita verso l'economia di mercato e verso i meccanismi che vi presie-
dono. Lo stesso Carli, anni dopo, si esprimera in modo esplicito sui ``vincoli esterni'' imposti dalla
Comunita europea, G. Carli, Cinquant'anni di vita italiana, Roma-Bari, 1993, p. 434. Parlando del
trasferimento delle competenze alla Banca Centrale europea imposto dal Trattato di Maastricht Carli
dichiara (p. 8) ancora una volta dobbiamo ammettere che un cambiamento strutturale avviene
attraverso l'imposizione di un ``vincolo esterno''. Ancora una volta, come gia nel caso del Trattato
di Roma, come nel caso del sistema monetario europeo, un gruppo di italiani ha partecipato attiva-
mente lasciando tracce importanti del proprio contributo, all'elaborazione di quei Trattati che hanno
rappresentato ``vincoli esterni'' per il nostro Paese. Ancora una volta si e dovuto aggirare il Parla-
mento sovrano della Repubblica, costruendo altrove cio che non si riusciva a costruire in patria; In
termini tecnici parla di ``vincoli'' L. Pacifico, Vincoli comunitari e risanamento della finanza pubblica, in
Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 1997, p. 1245; anche E. Letta, Euro s. Morire per
Maastricht, Bari, 1997; anche G. Basevi, F. Giavazzi, Aspetti istituzionali del vincolo estero. Costi e
benefici della partecipazione dell'Italia ad un'unione monetaria europea, in Atti del Convegno di Venezia,
1986; M. Degni, La decisione di bilancio tra vincoli esterni e riorganizzazione dei poteri in Economia
pubblica, 1999, p. 45 (n. 5). Appare talmente radicata in Italia la convinzione che occorra un ``vincolo
esterno'' per obbligare il nostro sistema a seguire orientamenti ragionevoli, che viene auspicato un
``vincolo esterno'' in ogni settore e addirittura in quello della giustizia: cfr. le dichiarazioni del
Presidente della Repubblica italiana C.A. Ciampi, riferite da ``Il Corriere della sera'' del 29 settembre
1999, p. 7, C'e voluto il passaggio alla moneta unica per costringerci a risanare i nostri bilanci, e sara
forse ancora l'Europa a spingerci a risolvere il conflitto sulla giustizia.
Stati membri cos da prevalere, in caso di contrasto, sulle norme nazionali di
questi ultimi.
Da qui nasce l'importanza del ``vincolo esterno'' che rappresenta, per gli
Stati membri, un obbligo giuridico vero e proprio, la cui violazione comporta
diverse forme di sanzione tanto di carattere comunitario quanto di carattere
nazionale.
Dall'ordinamento giuridico comunitario, nato dai Trattati europei, se-
condo l'interpretazione della Corte di giustizia Ce di Lussemburgo, derivano
obblighi e diritti per tutti i soggetti giuridici (cittadini, imprese, Stati membri,
Enti pubblici e privati) alla stessa stregua di quanto avviene all'interno di un
ordinamento giuridico nazionale. Con la differenza che, in caso di conflitto tra
norme di diritto interno e disposizioni comunitarie, sono queste ultime a
prevalere
17
.
A questa conclusione sono pervenute non solo la Corte di giustizia Ce, ma
anche le supreme Corti giudiziarie di tutti i Paesi membri, dalla Corte costi-
tuzionale tedesca alla Corte costituzionale italiana (a partire dalla sentenza
Granital del 1984)
18
, dalla Corte di cassazione belga alla Corte di cassazione
francese fino alla suprema Corte britannica.
Esposte, in estrema sintesi, la portata e l'efficacia della normativa comu-
nitaria, vediamone ora i contenuti passando rapidamente in rassegna i settori
piu importanti nei quali essa ha trovato e trova applicazione.
b. La realizzazione del mercato unico europeo e l'attuazione delle quattro
fondamentali liberta di circolazione: delle merci, delle persone, dei servizi
e dei capitali
Volendo descrivere in termini semplici e con argomenti concreti quali
risultati la normativa comunitaria ha consentito di realizzare in materia di
92
17
I principi fondamentali della diretta applicabilita del diritto comunitario e della sua preva-
lenza sui diritti nazionali degli Stati membri sono esaminati in tutti i manuali di diritto comunitario:
T. Ballarino, Lineamenti di diritto comunitario e dell'Unione europea, Padova, 1997; U. Draetta,
Elementi di diritto dell'Unione europea, Milano, 1999; L. Ferrari-Bravo, E. Moavero Milanesi, Lezioni
di diritto comunitario, Napoli, 1997; G. Gaja, Introduzione al diritto comunitario, Bari, 1998; V. Guizzi,
Manuale di diritto e politica dell'Unione europea, Napoli, 1994; F. Lauria, L'Unione europea, Torino,
1996; P. Mengozzi, Il diritto comunitario e dell'Unione europea, Padova, 1997; F. Pocar, Diritto
dell'Unione e delle Comunita europee, Milano, 1997; G. Strozzi, Diritto istituzionale dell'Unione euro-
pea, Torino, 1998; G. Tesauro, Diritto comunitario, Padova, 1995; C. Zangh, Istituzioni di diritto
dell'Unione europea, Torino, 1997.
18
Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1984, p. 193; per quanto riguarda la posi-
zione della Corte costituzionale tedesca, per i rapporti tra diritto comunitario e diritto nazionale N.
Lorenz, Una sentenza decisiva della Corte costituzionale tedesca, in Diritto comunitario e degli scambi
internazionali, 1987, p. 475; nonche, per l'incidenza del Trattato di Maastricht J. Schwarze, La
ratification du traite de Maastricht en Allemagne: l'arret de la Cour Constitutionnelle, in Revue du Marche
Commun, 1994, p. 293.
circolazione delle merci, possiamo limitarci a qualche esempio. Tralasciamo,
ovviamente, di ricordare qui il grande risultato che e stato raggiunto, sotto il
profilo politico, con l'instaurazione della stessa liberta di circolazione delle
merci
19
. Basta citare la massima di un originale economista francese della
meta del secolo scorso, Federico Bastiat, per rendercene conto: O le frontiere
le varcano le merci oppure le varcano i soldati.
Se ci pensiamo, cinquanta anni fa le frontiere in Europa le varcavano
soltanto i soldati: c'era la guerra. Oggi le merci hanno preso il posto dei soldati
e la normativa comunitaria ha travolto le frontiere degli Stati che si facevano la
guerra.
Intorno a noi, anche in Europa, vi sono Paesi le cui frontiere non vengono
varcate dalle merci, bens ancora dai soldati.
aa. I prodotti
Oggigiorno l'autista di un autotreno carico di un qualsiasi prodotto, che
parta da Lisbona per consegnare a Milano la merce trasportata, attraversa
quattro frontiere senza piu incontrare un doganiere perche le dogane tra i
15 Paesi membri non esistono piu .
L'autista non ha con se alcun documento doganale ma soltanto un docu-
mento commerciale, la fattura, stilata in escudos portoghesi (oppure in euro) in
base alla quale l'acquirente italiano provvede a pagare la fornitura e a calcolare
l'IVA da versare all'ufficio IVA di Milano (e fra non molto versera anche l'IVA
al fornitore portoghese esattamente come se avesse acquistato la merce da un
fornitore di Parma o di Pavia).
E

una rivoluzione che fino a qualche anno fa era difficile da concepire,


considerato che il controllo del territorio, esercitato alla frontiera doganale,
costituisce da sempre una delle forme piu evidenti di affermazione della so-
vranita degli Stati
20
.
Se poi, invece che da un Paese membro, la merce dovesse provenire da un
Paese terzo (estraneo, quindi, alla Comunita europea) assisteremmo ad un'altra
piccola rivoluzione. Dal 1 gennaio 1995, infatti, i 15 Stati membri applicano,
tutti, la stessa regolamentazione doganale contenuta nel codice doganale co-
munitario (cfr. Regolamento Ce n. 2913/92) a qualunque prodotto che entra
nella Comunita o che dalla Comunita esce, indipendentemente dal punto di
93
19
Il grande risultato di sostanza e stato, ovviamente, la costruzione del mercato unico europeo
che, secondo l'economista A. Quadrio Curzio, cit., p. 70 rappresenta una operazione di dimensioni
colossali. Sotto il profilo tecnico-giuridico A. Mattera Ricigliano, Il mercato unico europeo. Norme e
funzionamento, Torino, 1990.
20
Per approfondimenti A. Mattera Ricigliano, Il mercato unico europeo etc., cit., passim; F.
Capelli, La dogana al servizio delle imprese e dei cittadini, in Diritto comunitario e degli scambi interna-
zionali, 1989, p. 765.
attraversamento della frontiera comunitaria. Ed anche in questo caso, qualora
dovessero sorgere contrasti, la normativa doganale comunitaria, cos come
interpretata dalla Corte di giustizia, si applica in modo prioritario in tutti gli
Stati membri quale che sia la posizione o l'opinione delle Amministrazioni
doganali nazionali
21
Se dalla regolamentazione comunitaria in materia doganale relativa all'in-
terscambio dei prodotti, si passa ora a quella che ne disciplina la composizione
e la commercializzazione, ci rendiamo conto dell'intensita dell'impatto da essa
esercitato.
Senza timore di smentite si puo affermare che almeno l'80% della rego-
lamentazione applicabile ai prodotti alimentari che circolano in Europa e di
origine comunitaria. Le disposizioni in materia di ingredienti, di additivi, di
igiene, di etichettatura, di produzione e di pubblicita dei prodotti alimentari
sono di origine comunitaria. Come pure di origine comunitaria sono le norme
in materia di denominazioni di origine e di indicazioni di provenienza geogra-
fica (DOP e IGP) dei prodotti alimentari di qualita
22
.
Ma lo stesso si puo dire per altri prodotti di comparti altrettanto impor-
tanti, come quelli dei prodotti farmaceutici e dei prodotti cosmetici. Lo stesso
vale anche per i prodotti elettrici e per i prodotti chimici oltre che per quelli
tessili e per altri ancora
23
.
bb. Le libere professioni
Se poi dalle merci passiamo alla liberta di circolazione dei professionisti,
bisogna riconoscere che il grado di liberalizzazione raggiunto nel settore delle
libere professioni e enorme. Se pensiamo alle professioni mediche, paramedi-
che e farmaceutiche dobbiamo ammettere che si e ottenuta una vera e propria
integrazione a livello europeo tra i medici, i dentisti, i farmacisti, i veterinari e
gli infermieri dei vari Paesi membri
24
. Analogamente si sta procedendo per le
altre professioni libere, a partire da quella degli avvocati, l'attivita dei quali e
stata liberalizzata con la Direttiva n. 98/5 (Guce n. L 77/1998). Una volta
attuata, questa direttiva consentira ad un avvocato di Parigi, di Londra o di
Francoforte di iscriversi, ad esempio, nell'albo degli avvocati di Milano con la
conseguenza che dopo tre anni di attivita , potra diventare avvocato italiano a
94
21
Per approfondimenti, M. Giffoni, Diritto doganale dell'Unione europea e aspetti economici,
Bruxelles, 1995.
22
F. Capelli, La libera circolazione dei prodotti alimentari nel mercato unico europeo, in Diritto
comunitario e degli scambi internazionali, 1993, p. 7 e La tutela dei prodotti alimentari di qualita , ibidem,
1998, p. 531.
23
Per approfondimenti, A. Mattera Ricigliano, Il mercato unico europeo etc., cit., passim.
24
Per approfondimenti G. Ress, La libera prestazione dei servizi e il diritto di stabilimento dei
lavoratori indipendenti, in Trent'anni di diritto comunitario, Bruxelles, 1983, p. 324.
tutti gli effetti. Lo stesso sara consentito, ovviamente, ad un avvocato italiano
che voglia stabilirsi in un altro Paese della Comunita europea
25
.
cc. Gli istituti di credito e le societa di assicurazione
Prendendo in esame i servizi svolti in forma di impresa, basta ricordare
l'effetto provocato dalle direttive comunitarie in materia bancaria e assicura-
tiva per rendersi conto dei cambiamenti che si stanno delineando.
I numerosi istituti di credito che per anni hanno vissuto nella bambagia
sfruttando la comoda protezione monopolista dell'Ufficio italiano dei cambi e
delle sue circolari, si sono trovati ora a far i conti con la concorrenza delle
banche europee, molto piu agguerrite e competitive
26
. Quella odierna e una
realta del tutto diversa che costringera le nostre banche a fondersi e ad accor-
parsi con la conseguenza che il loro numero e destinato a ridursi drasticamente
nel prossimo futuro
27
.
dd. I trasporti (su strada, via aerea, via mare e per ferrovia)
Sviluppi analoghi si registrano nel settore dei trasporti.
La liberalizzazione del cabotaggio nei trasporti di merci su strada, che ha
preso avvio il 1 luglio 1998 puo determinare effetti drammatici per le imprese
italiane di trasporto specie per quelle di piccole dimensioni. Mentre in passato
un trasportatore di Milano che effettuava, ad esempio, un trasporto a Franco-
forte in Germania, se non aveva prestabilito il carico di ritorno doveva tornare
vuoto (con incidenze evidenti sui costi e sull'ambiente a causa dell'inutile
inquinamento), dal 1 luglio 1998, se non dispone gia del carico di ritorno,
se lo va a cercare in Germania in concorrenza con i trasportatori tedeschi. Ma
lo stesso, ovviamente, faranno i trasportatori tedeschi che effettueranno tra-
sporti in Italia
28
.
Non ci vuol molto a capire in quale posizione si verranno a trovare migliaia
di ``padroncini'' italiani, molti dei quali dispongono di un solo autotreno e delle
95
25
Per la giurisprudenza comunitaria in tema di professione legale, con riferimento al ``caso
Gebhard'', gli articoli di A. Barani e E. Adobati, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali,
1996, pp. 301 e 293.
26
M. Sarcinelli, Le banche italiane: Ins o Outs, in Bancaria, 1997, p. 12; S. Rossi, La politica
economica italiana etc., cit., p. 89. Questa aggiunta d'enfasi sulla concorrenza e sull'efficienza del
mercato dell'intermediazione bancaria, rispetto al tradizionali riferimento alla stabilita del sistema,
intacca vecchie incrostazioni garantiste che si sono formate nel corso degli anni nel sistema bancario,
P. Filippi, Euro e banche, regole comunitarie e ordinamento nazionale: profili fiscali, in Diritto e pratica
tributaria, 1997, p. 1464.
27
La fusione fra le banche e un problema di cui si occupa ogni giorno la stampa. E

l'effetto piu
evidente dell'introduzione dell'euro.
28
Per approfondimenti, M.L. Tufano, I trasporti terrestri, Milano, 1990.
cambiali per pagarlo. Anche qui, occorreranno interventi adeguati per consor-
ziare le piccole imprese di trasporto e per trovare soluzioni transitorie che
evitino tensioni pericolose.
Per quanto riguarda i trasporti aerei l'applicazione della normativa comu-
nitaria ha costretto le compagnie aeree di bandiera, in precedenza sotto con-
trollo statale, a rispettare le regole della concorrenza e a gestire in modo piu
oculato i propri bilanci. Uno dei metodi seguiti e stato quello di intervenire
decisamente sugli aiuti che le compagnie aeree ricevevano dai rispettivi Stati
membri. L'orientamento in atto e ora quello di privatizzarle.
Anche per questi trasporti e scattato il diritto di cabotaggio che consente,
ad esempio, ad Air France di effettuare la tratta Milano-Roma (e viceversa) in
concorrenza con Alitalia e ad Alitalia di fare concorrenza ad Air France, ad
esempio, sulla tratta Parigi-Nizza (e viceversa)
29
.
La normativa comunitaria non solo condiziona in modo rigoroso l'attivita
delle compagnie aeree ma anche quella degli aeroporti. Basta infatti ricordare
le vicende dell'aeroporto di Malpensa 2000 per rendersi conto del peso e
dell'importanza delle conseguenze che la normativa comunitaria puo determi-
nare, condizionando drasticamente i poteri degli Stati membri
30
.
Per quanto riguarda i trasporti ferroviari, la normativa comunitaria
31
ha
proposto la sola soluzione che forse potra consentire alle ferrovie italiane di
prevedere un cambiamento radicale in senso positivo. Secondo tale direttiva,
gli organismi nazionali che all'interno di ogni Stato membro posseggono e
gestiscono il sistema ferroviario, dovranno procedere alla separazione della
proprieta delle infrastrutture, dalla gestione del sistema dei trasporti. In altre
parole, e facendo riferimento al caso italiano, la societa che in Italia gestisce le
ferrovie dovra limitarsi a mantenere la proprieta delle infrastrutture (massic-
ciata, linea ferroviaria con i binari, linea elettrica di alimentazione, stazioni
ferroviarie etc.) lasciando alle imprese, in concorrenza fra loro, la gestione
operativa dei servizi di trasporto. In pratica dovra avvenire quello che ogni
giorno si verifica sulle autostrade. Un trasportatore che utilizza l'Autostrada
del Sole non ha bisogno di esserne il proprietario, bastandogli il pagamento del
pedaggio in rapporto ai chilometri percorsi. Analogamente dovra avvenire per
le linee ferroviarie. Un trasportatore che dispone, ad un tempo, di autotreni e
di locomotive con vagoni, decidera, secondo i suoi calcoli, se gli converra
96
29
Per approfondimenti, S. Busti, Verso un mercato comune aeronautico, in Diritto comunitario e
degli scambi internazionali, 1992, p. 438.
30
A.E. Raffaelli, Malpensa 2000 tra liberalizzazione del trasporto aereo, regolamentazione del
settore e normativa antitrust, in Corriere giuridico, 1998, p. 1369.
31
Direttiva Ce n. 91/440, in Guce n. L 237/1991 recepita dallo Stato italiano con DPR 8 luglio
1998, n. 277; per approfondimenti G. Stefani, Proprieta e gestione delle ferrovie dello Stato nella
prospettiva del mercato unico europeo, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1991, p. 413.
utilizzare, per un determinato trasporto, gli autotreni o le locomotive con
vagoni. Certamente, la gestione delle linee ferroviarie secondo criteri concor-
renziali non sara cos agevole come quella per i trasporti su strada. Cio non
toglie pero che potranno essere ottenuti indubbi vantaggi sotto i piu diversi
profili, soprattutto riducendo l'inefficienza nei servizi ed evitando l'enorme
sperpero di danaro pubblico.
Anche l'attivita nel settore dei trasporti marittimi viene condizionata dalla
normativa comunitaria, pur se in base a criteri abbastanza diversi rispetto a
quelli applicati agli altri sistemi di trasporto. La formula interessante ed im-
portante di origine comunitaria che troviamo applicata dal 1 gennaio 1999
anche ai trasporti marittimi e quella del cabotaggio
32
. In effetti, se pensiamo
che l'Italia possiede ottomila chilometri di coste, viene anche da chiederci
come mai la stragrande maggioranza dei trasporti, anche di merci normali o
povere, avvenga su autotreni che viaggiano su strada e non sia mai stata avviata
in Italia una seria politica di trasporti via mare.
Grazie al cabotaggio, possiamo prevedere, a partire dal 1999, che armatori
tedeschi, olandesi etc. troveranno conveniente organizzare trasporti di merci
via mare, tra i diversi porti italiani, in concorrenza con le ferrovie e con i
trasportatori su terra, utilizzando sistemi di trasporto intermodale molto piu
efficienti e a buon mercato di quelli attuali.
Ma la normativa comunitaria ha svolto un'azione estremamente utile an-
che nel settore dei porti. Se pensiamo alla situazione disastrosa in cui si trovava
ancora agli inizi degli anni '90 il Porto di Genova, soffocato e dissanguato per
decenni dalla Compagnia unica dei ``camalli'' con criteri monopolistici condi-
visi dai partiti politici e dalle autorita italiane e la confrontiamo con quella
attuale in pieno rigoglio e sviluppo, ci rendiamo subito conto dei vantaggi
procurati dalla normativa comunitaria. In effetti, il risultato positivo, succes-
sivamente esteso a tutto il sistema portuale italiano, e stato raggiunto unica-
mente grazie alla normativa comunitaria della concorrenza e all'applicazione
concreta che ne e stata data con le decisioni della Commissione europea e con
le sentenze della Corte di giustizia
33
. E questo, oltretutto, e stato ottenuto
contro la volonta del Governo italiano e del nostro Parlamento che si sono
97
32
Per approfondimenti, S.M. Carbone, F. Munari, Regole e organizzazione dei trasporti marittimi
internazionali, Milano, 1990 nonche F. Munari, Il diritto comunitario dei trasporti, Milano, 1996.
33
Per approfondimenti, P. Mengozzi, La responsabilita dello Stato per danni causati ai singoli da
violazioni del diritto comunitario, in Rivista di diritto internazionale, 1999, p. 625. Il successo ottenuto
dopo l'avvio dell'attivita nel porto di Gioia Tauro, ad esempio, non sarebbe stato certo possibile se le
leggi liberticide italiane non fossero state neutralizzate dalla normativa comunitaria. E lo sviluppo
ottenuto a Gioia Tauro potrebbe essere realizzato anche in altri settori economici nel mezzogiorno
d'Italia secondo l'opinione di Marco Vitale riportata su Il Sole-24 Ore del 9 agosto 1999 in prima
pagina; anche F. Munari, Regole di concorrenza nel settore portuale: principi e cenni ricostruttivi, in
Diritto del commercio internazionale, 1999, p. 319.
opposti ad ogni forma di liberalizzazione. Bastano questi pochi accenni per far
capire l'enorme debito di riconoscenza che la citta di Genova, la Liguria, il
triangolo industriale italiano e l'Italia intera hanno accumulato nei confronti
della normativa comunitaria e della Comunita europea.
c. L'armonizzazione legislativa degli Stati membri
L'incidenza della normativa comunitaria e stata notevole anche in altri
settori, molto diversi da quelli che abbiamo appena esaminato. Val la pena
fornire alcune rapide informazioni anche con riguardo a tali settori.
aa. Disciplina fiscale comunitaria
L'intervento della Comunita europea in materia fiscale e stato limitato,
per molti anni, come era prevedibile, al settore della fiscalita indiretta, in
quanto incidente sulla liberta di circolazione delle merci e dei servizi. In questo
settore la Comunita ha provveduto ad introdurre l'IVA (Imposta sul valore
aggiunto) che, applicata secondo le stesse regole e in base a criteri uniformi in
tutti i Paesi membri, ha reso loro un grandissimo servizio agevolando il fun-
zionamento del mercato unico europeo, ed evitando tutti i problemi che in
passato erano sorti a causa delle differenti legislazioni fiscali applicate nei vari
Stati membri. L'utilita dell'IVA, come e noto, non e soltanto quella di agevo-
lare l'interscambio comunitario dei prodotti. L'IVA e un'imposta che consente
di verificare con ragionevole sicurezza il giro d'affari delle imprese, consen-
tendo all'Amministrazione fiscale di ogni Stato membro di accertare con mag-
gior precisione i redditi da attivita imprenditoriale da sottoporre a tassa-
zione
34
.
L'utilita dell'IVA viene confermata dal fatto che tanto il Giappone quanto
la Svizzera, che non fanno parte della Comunita europea, la applicano nei loro
territori rispettivi. E se l'IVA l'hanno introdotta gli svizzeri nessuno puo
mettere in dubbio che si tratti di uno strumento fiscale veramente utile.
bb. Disciplina comunitaria delle societa commerciali
Anche in materia di diritto societario la Comunita europea ha provveduto,
nel corso degli anni, ad adottare numerose direttive che hanno costretto gli
Stati membri e, in particolare, lo Stato italiano a modificare varie norme dei
rispettivi codici civili.
La stessa nozione di societa, in Italia, e cambiata, dato che, secondo la
98
34
Per approfondimenti, M. Aujean, La TVA dans le marche unique: un premier bilan, in Revue
du Marche unique europeen, 1994, p. 75; piu in generale V. Uckmar, Progetti e possibili soluzioni
dell'armonizzazione fiscale dell'Unione europea, in Diritto e pratica tributaria, 1995, p. 9.
legge italiana, per costituire una societa occorrono almeno due soci, mentre in
base alla dodicesima direttiva comunitaria (Direttiva n. 89/667 in Guce n. L
395/1989) e ora possibile costituire una societa a responsabilita limitata con un
solo socio.
Altre direttive comunitarie hanno comportato modifiche profonde nel
sistema italiano sia per quanto riguarda la nascita e la gestione delle societa
sia per quanto riguarda il loro scioglimento.
In realta , i radicali cambiamenti intervenuti per effetto della regolamen-
tazione comunitaria, dipendono in gran parte dall'impatto esercitato dalla
mentalita e dalla impostazione giuridica di derivazione anglosassone, molto
diversa da quella dei Paesi di tradizione romanistica, come l'Italia, che mag-
giormente si preoccupano degli aspetti formali trascurando quelli sostanziali
35
.
cc. Diritto del lavoro e politica sociale
Chi legge oggigiorno una rivista specialistica di diritto del lavoro o di
relazioni industriali si rende conto fino a che punto il diritto comunitario sia
penetrato nel profondo della legislazione nazionale adottata in tali materie.
La tutela del lavoratore in caso di mutamento della proprieta dell'impresa
in cui esso lavora (trasferimento dell'impresa) nonche la protezione del lavo-
ratore in caso di insolvenza del suo datore di lavoro, sono state entrambe
disciplinate da apposite direttive comunitarie.
Anche i licenziamenti collettivi sono sottoposti a regole comuni in tutta la
Comunita europea grazie all'applicazione di specifiche direttive comunitarie.
Ma la normativa comunitaria ha pure provveduto ad eliminare ogni discri-
minazione di trattamento tra uomini e donne per quanto riguarda l'accesso
all'attivita lavorativa ed il suo l'esercizio. Ugualmente apposite direttive co-
munitarie provvedono alla tutela del lavoratore sul luogo di lavoro (per pro-
teggerne l'integrita fisica contro agenti cancerogeni, incidenti etc.).
La normativa comunitaria ha consentito di introdurre in tutti i Paesi
membri forme omogenee di tutela dei lavoratori di livello molto elevato
36
.
99
35
Per approfondimenti, A. Santa Maria, Diritto commerciale comunitario, Milano, 1991; R.
Rordorf, I nuovi profili del diritto societario con riferimento alla normativa comunitaria, in Diritto
comunitario e degli scambi internazionali, 1994, p. 537.
36
Per approfondimenti, C. Seche , L'Europe sociale apres Maastricht, in Cahiers de droit europeen,
1993, p. 509; M. Maresca, Ambiente di lavoro e protezione comunitaria, Milano, 1997; A. Oddo, R.
Petringa Nicolosi, La nuova legislazione per la sicurezza nei cantieri, 1998; P. Ichino, Il lavoro e il
mercato, Milano, 1996. L'azione della Comunita europea e stata pure provvidenziale per abbattere
strutture obsolete come il monopolio del collocamento della manodopera. Il monopolio del colloca-
mento della manodopera era proprio il tipo di monopolio da abolire perche ha sempre vietato ad altri
di svolgere un'attivita che esso stesso non era in grado di eseguire. Era una riforma che non costava
assolutamente niente alla collettivita e che poteva portare solo vantaggi riducendo soprattutto la
disoccupazione. I funzionari dello Stato addetti al collocamento, destinati a rimanere, a seguito della
dd. Tutela dell'ambiente e dei consumatori
Anche in questi due settori si puo senz'altro affermare che la normativa
nazionale applicabile all'interno dei vari Stati membri trova la sua origine,
almeno per l'80%, in norme comunitarie.
Grazie all'adozione di una sola direttiva e possibile ottenere, per effetto
del successivo recepimento da parte degli Stati membri, 15 legislazioni nazio-
nali che si ispirano agli stessi principi e seguono le stesse regole in materia di
tutela ambientale e di protezione dei consumatori.
Se si pensa agli sforzi che sarebbe necessario profondere per portare quin-
dici parlamenti nazionali ad adottare, autonomamente, norme equivalenti in
una determinata materia, ci rendiamo conto dell'enorme vantaggio offerto
dalla Comunita europea che consente di ottenere, grazie al recepimento di
una sola direttiva comunitaria, quindici legislazioni nazionali della stessa por-
tata e dello stesso contenuto
37
.
Gli obiettivi della disciplina sulla tutela dell'ambiente contro l'inquina-
mento dell'acqua, dell'aria, del suolo etc.
38
come pure quelli della disciplina
sulla tutela del consumatore contro tutto cio che minaccia la sua salute, la sua
sicurezza e i suoi interessi economici
39
, vengono perseguiti con molta determi-
nazione da una regolamentazione comunitaria che tiene conto dei risultati
100
riforma, senza lavoro, avrebbero potuto essere impiegati in un'attivita utilissima ed importantissima.
Avrebbero potuto occuparsi, per esempio, del controllo dell'impiego dei fondi comunitari destinati
alla formazione, cercando cos di contrastare con piu efficacia le frodi ai danni del Fondo sociale
europeo. Ma anche in questo caso e stata necessaria una sentenza della Corte di giustizia per consen-
tire all'Italia di eliminare il predetto monopolio (sentenza nella causa Job centre (n. 2) dell'11 dicembre
1997, F. Capelli, La Corte di giustizia riconosce l'illegittimita del monopolio italiano di collocamento della
manodopera, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1998, p. 167). I risultati, anche se
parziali, si sono gia visti. Il Sole-24 Ore di mercoled 1 settembre 1999, titolava cos un articolo
pubblicato a p. 13: Lavoratori interinali verso quota 200.000 riportando nel testo l'opinione degli
esperti secondo cui: Il 1999 sara un anno di fortissima espansione per il lavoro temporaneo. L'anda-
mento del mercato, infatti, fa realisticamente prevedere che i dati relativi al 1998 si moltiplicheranno
per quattro. Per altri effetti prodotti dall'euro, E. Traversa, Le conseguenze dell'unione monetaria
europea sulla contrattazione collettiva e sul diritto del lavoro e della sicurezza sociale, in Diritto comuni-
tario e degli scambi internazionali, 1999, p. 663.
37
Sulla portata e l'efficacia delle direttive F. Capelli, Le direttive comunitarie, Milano, 1983.
38
Per approfondimenti sulla disciplina comunitaria in materia ambientale, A. Saggio, Le basi
giuridiche della politica ambientale nell'ordinamento comunitario dopo l'Atto unico europeo, in Rivista di
diritto europeo, 1990, p. 39; B. Nascimbene, I condizionamenti di diritto comunitario delle legislazioni
nazionali in materia di ambiente, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 1995, p. 312; A.
Gratani, Il fondamento giuridico degli atti comunitari in materia ambientale. La priorita della tutela
dell'ambiente rispetto alla libera circolazione delle merci, in Rivista giuridica dell'ambiente, 1995, p. 284.
39
Per approfondimenti sulla disciplina comunitaria in materia di tutela dei consumatori L.
Kraemer, La Cee et la protection du consommateur, Bruxelles, 1988; M. Valcada, La pubblicita compa-
rativa: dalla varieta dei sistemi nazionali a una disciplina comunitaria, in Diritto comunitario e degli Scambi
internazionali, 1997, p. 769.
raggiunti in base alle ricerche piu avanzate e progredite sotto i piu diversi
profili.
ee. Settori diversi
Per quanto riguarda i vantaggi che derivano dalla normativa comunitaria
operante in diversi altri settori nei quali essa trova applicazione, come in quelli
della ricerca scientifica, delle grandi reti europee e dei fondi strutturali (finan-
ziamenti comunitari alle imprese) basta solo accennare alle opportunita evi-
denti che gli Stati membri, e in particolare l'Italia, dovrebbero essere in grado
di cogliere. Se soltanto pensiamo alle enormi disponibilita finanziarie che la
Comunita europea ha messo e tuttora mette a disposizione dell'Italia per la
formazione professionale dei giovani, ci rendiamo conto dei vantaggi che de-
rivano all'economia da un'applicazione seria ed efficace della normativa comu-
nitaria adottata in questo settore
40
.
Purtroppo sappiamo che l'Italia non e stata sollecita nel cogliere le oppor-
tunita che le sono state offerte. E la stampa quotidiana non ha avuto difficolta
ad indicare i responsabili delle carenze riscontrate
41
.
d. Gli appalti pubblici
La normativa comunitaria in materia di appalti pubblici, nella sua versione
piu completa e aggiornata, e stata applicata in modo deciso dalla Comunita
europea quando e risultato evidente che le amministrazioni pubbliche degli
Stati membri non erano propense ad osservare le regole del mercato nei casi in
cui dovevano acquistare prodotti o servizi oppure dovevano procedere a far
costruire un'opera (strada, edificio etc.).
Per quanto riguarda l'Italia, il settore degli appalti pubblici e stato quello
nel quale si sono verificati i maggiori sprechi di risorse finanziarie pubbliche,
come le vicende di ``tangentopoli'' hanno dimostrato. L'entita di tali sprechi e
forse superiore a quella ottenuta nel settore delle imprese pubbliche di cui
sopra abbiamo parlato.
La normativa comunitaria in materia di appalti pubblici ha cercato di
introdurre trasparenza e concorrenza
42
in un settore nel quale, in Italia, i
101
40
Per approfondimenti E. Traversa, Formazione professionale, accesso alle universita e diritto
comunitario, in Foro italiano, 1988, c. 287; L. Pavan Woolfe, Il fondo sociale europeo, Formello, 1998.
41
Per approfondimenti C.E. Baldi, Il libro nero dei fondi strutturali: per una Europa possibile,
Napoli, 1997; F. Capelli, L'Italia perde i fondi comunitari perche non sa formare la pubblica ammini-
strazione, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1996, p. 777; G. Cogliandro, Amare
riflessioni sulla gestione dei fondi strutturali in Italia (in occasione di un Convegno di studi), in Diritto
comunitario e degli scambi internazionali, 1997, p. 579.
42
Per approfondimenti A. Carullo, I mercati pubblici europei, Firenze, 1995; E. Picozza, Diritto
partiti politici sostanzialmente facevano le regole e le applicavano al riparo da
ogni interferenza.
Se e corretta la massima attribuita all'economista francese, Federico Ba-
stiat, che gia abbiamo ricordato, secondo cui quando il comprare e il vendere
dipendono dalle leggi, i primi ad essere comprati e venduti sono i legislatori,
noi dobbiamo concludere che il sistema italiano degli appalti pubblici (tenuto
conto delle rivelazioni di tangentopoli) ha applicato in modo cos preciso tale
massima
43
da poter tranquillamente escludere che nel corso del prossimo mil-
lennio, ormai alle porte, si possa trovare l'occasione per ottenerne un'applica-
zione migliore.
Il caso del passante ferroviario di Milano puo far capire, in parte, quale sia
stato il costo realmente sopportato dall'economia italiana nel settore degli
appalti in termini di danaro pubblico sperperato, di tempo perduto, di opere
inutilizzate, di opportunita mancate e di corruzione inevitabile.
Nel 1984 e stato deciso di appaltare la costruzione di un passante ferro-
viario a Milano della lunghezza di circa 9 Km. Si tratta di un'opera di estrema
utilita perche consente, tra l'altro, ai treni provenienti dal Nord di accedere al
sistema delle stazioni ferroviarie di Milano passando sotto la citta ponendosi in
collegamento con le stazioni della metropolitana e con quelle delle linee regio-
nali. Il costo dell'appalto pubblico era di 500 miliardi di lire
44
.
Nello stesso anno a Zurigo, in Svizzera, e stata appaltata la costruzione di
un passante ferroviario dello stesso tipo e con le stesse caratteristiche (9 Km in
galleria) per un valore di 700miliardi di lire.
Il 1 luglio 1990, vale a dire dopo 6 anni, il passante ferroviario di Zurigo
e entrato perfettamente in funzione nel pieno rispetto dei tempi previsti e del
prezzo preventivato: 700 miliardi erano stati stanziati e 700 miliardi sono stati
spesi.
A Milano, dopo 14 anni, sono stati consegnati alcuni tratti incompleti e
l'opera e tuttora inutilizzata nel suo insieme.
Il costo di 500 miliardi, secondo il calcolo di esperti che hanno tenuto
conto anche degli interessi sui finanziamenti, e salito ad oltre 5 mila miliardi.
Qualcuno ha voluto suggerire un confronto significativo con il tunnel sotto
il canale della Manica di 36 Km, oggi perfettamente funzionante, che e stato
realizzato superando difficolta tecniche straordinarie. Ebbene, il tunnel sotto
102
amministrativo e diritto comunitario, Torino, 1997, pp. 246 ss.; F. Capelli, Appalti pubblici e concor-
renza, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1999, p. 799.
43
A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., p. 43 I rentiers di partito, noti soprat-
tutto per aver messo a punto il meccanismo di prelievo per finanziare i partiti, hanno avuto un ruolo
che e andato ben oltre il percepire e il dispensare incarichi in enti pubblici economici, in imprese e
banche pubbliche, nel pubblico impiego.
44
G.A. Stella, Lo spreco, Milano, 1998, pp. 132 ss.
la Manica, quattro volte piu lungo di quello di Milano, e stato realizzato in
meta tempo e con una spesa soltanto doppia.
Questo e avvenuto a Milano, capitale economica e morale dello Stato
italiano.
Se quindi calcoliamo la distruzione di ricchezza e di risorse che il sistema
degli appalti pubblici ha reso possibile per decenni in tutto il territorio dello
Stato italiano, forse possiamo considerarci ancora fortunati che il debito pub-
blico si sia arrestato alla cifra cui oggi e pervenuto.
In effetti, se si considera che l'esborso complessivamente effettuato in
Italia dal sistema pubblico (Stato, Regioni, Provincie, Comuni, strutture sta-
tizzate e simili) in materia di appalti pubblici (appalti di forniture, di servizi e
di costruzioni) e stato calcolato in circa 200 mila miliardi di lire all'anno, si puo
immaginare, viste le vicende di tangentopoli, quale parte di questo gigantesco
importo possa avere avuto destinazioni distorte o comunque non sia stata
impiegata per gli scopi per i quali il finanziamento era stato erogato
45
.
Ebbene, anche in questo settore, come gia accennato, e stato possibile
arginare lo spreco di danaro pubblico grazie all'introduzione della normativa
comunitaria in materia di appalti.
D'altra parte che qualcosa sia effettivamente cambiato in questo settore si
deduce anche da come sono modificati gli atteggiamenti dei soggetti che par-
tecipano agli appalti pubblici. Mentre prima del 1993 non capitava mai che il
secondo o il terzo arrivato in una gara d'appalto facesse causa a chi l'aveva
vinta contestando la regolarita della procedura d'appalto, a partire dal 1993, da
quando le direttive comunitarie sono integralmente applicate, non c'e pratica-
mente una gara d'appalto in Italia nella quale il secondo o il terzo arrivato non
facciano causa al vincitore contestando la regolarita della procedura. Come mai
questo e avvenuto soltanto a partire dal 1993 e non nei trenta anni precedenti?
La conclusione piu divertente (si fa per dire) che le vicende di tangentopoli
hanno consentito di trarre, e che nei trent'anni precedenti tutti gli appalti
pubblici erano forse formalmente ineccepibili ma che nessuno di essi risultava
correttamente eseguito. E a questa conclusione si puo pervenire anche chiu-
dendo un occhio sull'esistenza di organizzazioni ben agguerrite legate alla
criminalita organizzata in grado di sfruttare utilmente ogni tipo di connivenza
con i partiti politici. Queste connivenze che le vicende di tangentopoli hanno
103
45
Secondo A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., p. 44, E

difficile quantificare il
giro d'affari della ``cor-cussione'' [corruzione+concussione]. Si potrebbe pero cercare di quantificare
la spesa pubblica su cui le tangenti potevano essere versate. Si tratta sostanzialmente di acquisti ed
investimenti della pubblica amministrazione pari, per il 1990, a 160 mila miliardi per acquisti e 85
mila miliardi per investimenti, cioe il 18% del PIL. Se supponiamo, pur senza aver riscontri oggettivi,
che la quota di ``cor-cussione'' sia stata pari all'1%, l'entita complessiva sarebbe stata di 2450 miliardi
annui, se del 5%, l'entita sarebbe stata di circa 12 mila miliardi.
pur rivelato, hanno consentito a gruppi ben organizzati di gestire per anni
rilevanti disponibilita finanziarie pubbliche nel proprio interesse e non solo
nel settore degli appalti pubblici, ma anche in quello degli aiuti statali e regio-
nali (con la conseguenza di permettere la gestione di un potere quasi assoluto
nel territorio sottoposto al loro controllo)
46
.
Non e escluso che a partire dal 1993, data alla quale il complesso della
normativa comunitaria sugli appalti pubblici ha trovato piena applicazione in
Italia, l'impiego distorto del danaro pubblico, in questo settore, possa proba-
bilmente essersi ridotto entro limiti fisiologici (in verita, la corruzione, come la
prostituzione, difficilmente potra essere eliminata).
Ipotizzando, quindi, una percentuale media annua del 10% in termini di
ribasso con riferimento alle offerte presentate oggigiorno nelle gare d'appalto
rispetto al passato, si potrebbe immaginare di calcolare un risparmio comples-
sivo di 20 mila miliardi di lire all'anno (qualche specialista della Corte dei conti
potrebbe tentare una verifica di questa ipotesi). In generale, sarebbe inoltre
molto interessante riuscire a calcolare quale sia il beneficio complessivamente
raggiunto innanzitutto a causa del minor esborso di danaro effettivamente
sostenuto (compresa l'eliminazione delle tangenti); in secondo luogo, a causa
della tempestiva esecuzione dell'opera con utilizzo immediato della medesima;
e, in terzo luogo, a causa delle minori spese occorrenti per la gestione di
un'opera correttamente realizzata, funzionalmente operante e quindi produt-
tiva di vantaggi economici evidenti (l'insieme di tutti questi benefici dovrebbe
pur aver un'incidenza sensibile sullo stato dei conti pubblici)
47
.
e. Il settore previdenziale
Un altro settore nel quale si registra da sempre una situazione debitoria
gravissima e quello previdenziale nel quale troppo evidente si e rivelata la
manovra dei partiti politici di moltiplicare a dismisura i beneficiari delle pen-
sioni in cambio di mirati sostegni elettorali (anche lasciando da parte il pro-
blema tecnico legato al sistema pensionistico).
Il fatto che il sistema previdenziale sia stato gestito per decenni sotto
104
46
G.M. Rey, Analisi economica ed evidenza empirica dell'attivita illegale in Italia, in S. Zamagni
(a cura di), Mercati illegali e mafie, Bologna, 1993.
47
Alcune indicazioni sul miglioramento dello Stato dei conti pubblici risultano dai calcoli
riferiti al secondo semestre del 1999. Il Sole-24 Ore del 2 settembre 1999 in prima pagina segnalava:
Nelle stanze dove si susseguono le riunioni per mettere a punto le misure della finanziaria, l'esultanza
per i risultati positivi del fabbisogno statale e pari allo stupore, tale e il mistero che avvolge l'origine
dell'andamento favorevole dei costi pubblici. Non credo occorra essere grandi economisti per svelare
il mistero. Da 5 anni lo Stato italiano non puo piu sperperare denaro pubblico come invece ha sempre
fatto in passato. Le ragioni le abbiamo descritte nelle pagine precedenti e sono tutte fondate sul
vincolo esterno impostoci dall'Unione europea.
l'influenza degli stessi sindacati operai legati a filo doppio con i partiti politici,
e certo la prova piu sicura della mancanza di oculatezza nella gestione dei conti.
La gravita della situazione e nota a tutti dato che, in base a normali calcoli
matematici, i contributi versati correntemente da chi lavora non sono piu suf-
ficienti per pagare la pensione di chi lascia il lavoro. E il problema e destinato ad
aggravarsi per il fatto che il numero dei pensionati aumenta e quello dei con-
tribuenti (lavoratori occupati che pagano i contributi) diminuisce. Il problema
puo essere risolto soltanto intervenendo drasticamente sui meccanismi di ero-
gazione delle pensioni e ricorrendo a sistemi di pensione alternativi in grado di
ridurre il carico di spesa sugli enti previdenziali. Certo occorrera introdurre
anche rigorosi sistemi di controllo per evitare vere e proprie truffe
48
.
In effetti, a differenza di quanto avviene negli altri Paesi membri, in Italia
le pensioni di invalidita raggiungono percentuali elevatissime. Segno e che le
pensioni di invalidita sono state concesse con criteri poco ortodossi, e da
quanto si puo dedurre dai fatti di cronaca, considerato il numero incredibile
delle pensioni di invalidita indebitamente erogate che sono state accertate, e da
ritenere che le pensioni stesse siano state distribuite per scopi politici violando,
come al solito, le regole.
E

certo che in questo settore la normativa comunitaria pur non potendo


trovare applicazione in modo diretto, puo pero costringere lo Stato italiano a
controllare rigorosamente i propri conti se non vuole creare disavanzi eccessivi
e quindi essere costretto a violare la normativa sull'UEM con il rischio di
essere assoggettato alle relative sanzioni.
f. Il settore sanitario
Analogo discorso puo essere fatto con riferimento al settore sanitario per il
quale sono previste enormi erogazioni di danaro pubblico. Anche in questo
settore occorre introdurre rigorosi controlli ma e da ritenere che l'intero si-
stema dovra essere ripensato per consentire di applicare tecniche di collabora-
zione tra le strutture pubbliche e le imprese private in grado di produrre servizi
efficienti con spese contenute.
Cio che d'altra parte sta avvenendo da tempo in Paesi civili come la Gran
Bretagna. Occorrera anche in questo settore far funzionare le regole del mer-
cato con i necessari accorgimenti e gli indispensabili adattamenti che la parti-
colarita del settore richiede
49
.
105
48
Per approfondimenti, O. Castellino (a cura di), Le pensioni difficili: la previdenza sociale in
Italia, tra crisi e riforma, Bologna, 1995; A. Monorchio, L. Tivelli, Dove va l'Italia, Roma, 1999.
49
Sulle disfunzioni nel settore sanitario, A. Quadrio Curzio, Noi, l'economia e l'Europa, cit., p.
41 (``Dello Stato social-assistenziale'').
g. La formazione della Pubblica Amministrazione
Una pubblica amministrazione adeguatamente formata e una delle condi-
zioni fondamentali per realizzare gli obiettivi di politica economica che lo Stato
persegue.
Quanto grande sia la necessita di formare la pubblica amministrazione
italiana puo essere indirettamente dedotto da cio che in precedenza e stato
scritto.
Piu particolarmente, per quanto riguarda l'Italia, l'inefficienza della pub-
blica amministrazione, a parte gli inconvenienti sopra descritti di carattere piu
generale, ha determinato una notevole contrazione dell'impiego dei fondi
strutturali comunitari destinati a finanziare le imprese.
In questo caso l'inefficienza ha provocato un danno concretamente calco-
labile. L'inefficienza della pubblica amministrazione e un problema che biso-
gna risolvere quanto prima se si vogliono evitare gravi conseguenze, tenuto
conto dell'evoluzione in atto all'interno dell'Unione europea.
L'evoluzione in atto comporta, da un lato, una continua erosione del
potere legislativo dello Stato centrale a favore della Comunita europea, e,
dall'altro lato, una continua erosione del potere amministrativo dello Stato
centrale a favore delle regioni e degli enti locali (comuni e province) come
viene confermato dalle leggi Bassanini.
Cio significa che, con l'andar del tempo, i provvedimenti di origine comu-
nitaria (diretta o indiretta), troveranno applicazione in Italia esclusivamente
attraverso l'intervento delle regioni, delle province e dei comuni
50
.
In questa prospettiva, tenuto conto delle scarse conoscenze che l'Ammini-
strazione pubblica (soprattutto degli enti pubblici locali) ha della regolamenta-
zione comunitaria, si puo immaginare a quali conseguenze finisca per andare
incontro il sistema italiano. Infatti, la normativa comunitaria che si applica allo
stesso modo in tutta Europa, ha ormai messo in concorrenza fra loro anche le
pubbliche amministrazioni dei singoli Stati membri
51
.
Gli Stati che sapranno applicare correttamente tale normativa faranno
progredire il proprio sistema economico, mentre quelli che non la sapranno
applicare, lo danneggeranno. E l'elemento che fara progredire il sistema eco-
106
50
Per approfondimenti, C. Franchini, Amministrazione italiana e amministrazione comunitaria,
Padova, 1992.
51
Sulle disfunzioni delle strutture amministrative locali, S. Rossi, La politica economica italiana,
cit., pp. 51 ss.; F. Capelli, Incidenza della disciplina comunitaria sull'attivita della pubblica amministra-
zione, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1995, p. 229. Per quanto riguarda l'orga-
nizzazione amministrativa comunitaria, G. Cogliandro, La responsabilite des fonctionnaires charges de la
gestion des deniers publics dans l'Union europeenne, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali,
1995, p. 811.
nomico in un Paese e lo fara regredire in un altro sara l'efficienza della pub-
blica amministrazione
52
.
La situazione italiana sta diventando pericolosa per le ragioni sopra indi-
cate e l'unico rimedio e mettere mano immediatamente ad un ampio pro-
gramma di formazione della pubblica amministrazione.
3.2. Valutazioni finali e conclusive
Nello scontro tra i principi che hanno condizionato per anni il sistema
economico italiano e quelli, di derivazione comunitaria, che in precedenza
abbiamo descritto, ispirati alle regole dell'economia di mercato e della libera
concorrenza, i secondi sono riusciti a prevalere rispetto ai primi
53
.
Cio ha consentito allo Stato italiano di uscire da un tunnel le cui insidie
sono state pienamente valutate soltanto negli ultimissimi tempi.
Se l'Italia non fosse riuscita ad entrare nel gruppo degli 11 Paesi che
partecipano alla terza fase dell'UEM, la lira si sarebbe trovata probabilmente
in notevoli difficolta a causa delle turbolenze monetarie internazionali che
hanno sconvolto l'Asia e la Russia e stanno probabilmente creando altri disastri
in Sud America.
Bisogna riconoscere che la fermezza dimostrata da tutti gli Stati membri
che hanno seguito con decisione la linea tedesca, e stata abbondantemente
ripagata.
Non era certo allettante immaginare la lira italiana fuori dall'euro, isolata
in mezzo alle tempeste monetarie ed esposte ai pericoli che troppe volte in
passato la nostra moneta ha corso.
107
52
S. Cassese, La nuova costituzione economica, Bari 1995; G. Bognetti, La costituzione econo-
mica italiana. Interpretazione e proposte di riforma, Milano, 1995.
53
B. Olivi, L'Europa difficile etc., cit., p. 479, per quanto riguarda le telecomunicazioni, afferma
che: ... dopo la fatidica data del 1 gennaio 1998 sono ormai visibili le straordinarie conseguenze
della liberalizzazione decisa dalle Istituzioni dell'U.E. (...) nessuno dubita che la fine dei monopoli
sara realta; G. Amato, Il mercato nella Costituzione, in Quaderni costituzionali, 1992, p. 7.