Maurizio Bazzoli

Stagioni e teorie della societ internazionale

SOMMARIO

Premessa (di Marco Geuna) PARTE PRIMA Le stagioni della societ internazionale I. I presupposti storici
1. Ordine interno e ordine internazionale (p. 11) 2. Erasmo e la Respublica christiana (p. 17) 3. Sovranit interna e sovranit esterna (p. 20)

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II.

I presupposti di metodo
1. La prospettiva internazionale e le sue valenze (p. 27) 2. Ordine internazionale e societ internazionale (p. 29)

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III.

La stagione westfaliana della societ internazionale

1. Interessi degli Stati e societ internazionale (p. 35) 2. Architettura concettuale dellequilibrio di potenza (p. 37) 3. Valenze dello jus gentium come concetto internazionalistico (p. 42) 4. Sviluppi dello jus gentium e il diritto di guerra (p. 46) 5. Dallo jus gentium allo jus publicum europaeum (p. 57) 6. Le origini moderne della diplomazia (p. 61)

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IV.

La stagione illuministica della societ internazionale

1. Continuit e discontinuit tra let di Westfalia e let dei Lumi (p. 67) 2. La Rpublique des Lettres (p. 69) 3. Dalle relazioni diplomatiche al sistema diplomatico (p. 71) 4. Progetti di pace internazionale (p. 74) 5. Il progetto kantiano di societ internazionale (p. 82)

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V. VI.

La stagione concertativa della societ internazionale Aspetti attuali della societ internazionale
1. Fattori di mutamento nelle relazioni internazionali del mondo contemporaneo (p. 93) 2. La crisi della sovranit nazionale e della politica

89 93

SOMMARIO

estera (p. 95) 3. Aspirazioni istituzionali della societ internazionale: esigenze e resistenze (p. 98) 4. Il problema della pluralit dei soggetti internazionali (p. 99)

VII. Antinomie della societ internazionale post-moderna

1. Antinomie giuridiche, istituzionali e politiche della societ internazionale (p. 101) 2. La societ internazionale tra grandi potenze e piccoli Stati (p. 107) 3. La societ internazionale e le aporie della pace internazionale (p. 110) 4. La fisionomia politica della societ internazionale (p. 111)

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Bibliografia di riferimento

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PARTE SECONDA Teorie dellordine e della societ internazionale Avvertenza I. II. III. IV. Pensiero politico e prospettiva internazionale nellet moderna La concezione pufendorfiana della politica internazionale Lidea di ordine internazionale nellEuropa di Montesquieu Lordine internazionale secondo Mably: dal Droit public de lEurope ai Principes des ngotiations Doveri dellambasciatore e ordine internazionale nellEnbaxador (1620) di Juan Antonio de Vera Lideologia dellambasciatore nel tardo Seicento: LAmbassadeur et ses fonctions di Abraham de Wicquefort 125 127 139 173

199

V.

215

VI.

245

VII. Ragion di Stato e interessi degli Stati. La trattatistica sullambasciatore dal XV al XVIII secolo VIII. Un concetto di lunga durata: la monarchia universale IX. Lequilibrio di potenza nellet moderna. Dal Cinquecento al Congresso di Vienna
1. Fortuna e ambiguit dellidea di equilibrio (p. 323) 2. Lequilibrio come principio dordine (p. 334) 3. Il carattere moderno del concetto di equilibrio (p. 344) 4. La natura del concetto di equilibrio (p. 354) 5. La funzione del concetto di equilibrio (p. 371)

267 313

323

X.

Piccolo stato e teoria dellordine internazionale nellet moderna

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TESTATINA DESTRA

PREMESSA

Maurizio Bazzoli non stato soltanto uno studioso di vasti interessi e di straordinaria cultura, ma anche un docente appassionato ed esigente. Fino a pochi giorni prima della morte, avvenuta il 16 ottobre 2004, aveva lavorato per rivedere e correggere il testo de Le stagioni della societ internazionale, le pagine di quella che troppo modestamente chiamava la dispensa. Se vero che erano nate dagli appunti di un suo corso di Storia delle dottrine politiche, ed erano destinate in primo luogo agli studenti, quelle pagine rappresentano in realt molto di pi. Maurizio Bazzoli vi ricostruisce, per grandi modelli, i diversi modi in cui la societ internazionale stata concettualizzata in et moderna e contemporanea dalla cultura europea. Per un verso, esse costituiscono dunque una sintesi eccellente dei suoi studi degli ultimi quindici anni sui concetti e le teorie moderne della politica internazionale, per laltro, lasciano intravedere, in particolare nei capitoli finali sulla societ internazionale contemporanea e le sue antinomie, quali sarebbero stati o avrebbero potuto essere i suoi nuovi terreni di ricerca. Quelle pagine vengono ora pubblicate, nella prima parte di questo volume, nella convinzione che, per lammirevole equilibrio conseguito tra sintesi concettuale e indicazione di nodi problematici ancora da esplorare, possano costituire per tutti, studenti e studiosi affermati, una pregevole introduzione alla storia del pensiero politico internazionalistico. Se la prima parte del libro testimonia quanto fosse di largo respiro, impegnativa ed esigente, lattivit didattica di Maurizio Bazzoli, la seconda parte consente di apprezzare ancora una volta, e con grande rimpianto, la qualit del suo lavoro strettamente scientifico. Amici e colleghi della Facolt di Lettere e filosofia, dove aveva insegnato per pi di due decenni, hanno voluto raccogliere e ripubblicare dieci suoi saggi, apparsi

PREMESSA

nel corso degli anni in sedi diverse, che consentono di seguire le tappe del suo percorso di ricerca e apprezzarne a pieno loriginalit. Maurizio Bazzoli aveva via via individuato come suo ambito di studi specifico, o per lo meno prevalente, le teorie dellordine e della societ internazionale. Se i lavori di storia del pensiero politico sono ancora in gran parte dedicati alle dottrine o alle teorizzazioni, descrittive o prescrittive che siano, dellordine politico interno, Maurizio Bazzoli aveva rivendicato con forza la necessit di studiare le teorie dellordine e della societ internazionale, formulate in et moderna e contemporanea, e di approfondire poi le relazioni da esse tematizzate tra ordine interno e ordine internazionale. I saggi qui raccolti, originariamente apparsi in atti di convegni e in riviste, restituiscono la trama problematica e lunitariet della sua ricerca. Accanto a studi sulle concezioni della politica internazionale elaborate da importanti pensatori sei-settecenteschi, da Pufendorf a Montesquieu, e a lavori su alcuni concetti-chiave della politica internazionale moderna, da quello di monarchia universale a quello decisivo di equilibrio di potenza, vengono ripubblicati suoi saggi su un genere letterario a lungo trascurato, la trattatistica sullambasciatore fiorita tra XV e XVIII secolo. Pubblicare Le stagioni della societ internazionale e raccogliere i suoi studi pi recenti di argomento internazionalistico vuol dire, per tutti noi, continuare in qualche modo il dialogo con Maurizio Bazzoli. La sua presenza, il suo rigore e il suo sorriso, le sue osservazioni critiche e i suoi suggerimenti di lettura, continueranno a mancare a noi, suoi colleghi e amici. Siamo convinti, per, che i suoi lavori rimarranno a lungo uno strumento importante per la comprensione della tragica seriet e dei drammatici vincoli della politica. Marco Geuna

I PRESUPPOSTI STORICI

Parte Prima

LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

Queste pagine hanno la loro lontana origine nel corso di lezioni di Storia delle dottrine politiche per lanno accademico 1998-1999 e ne sono in certe parti uno sviluppo. Presuppongono quindi in larga misura (salvo quanto figura nelle note a pie di pagina) i numerosi riferimenti che vengono di solito forniti nelle lezioni di un corso di questa disciplina, specialmente quando sia dedicato a un tema cos trasversale come quello della societ internazionale.

I PRESUPPOSTI STORICI

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I I PRESUPPOSTI STORICI

1. ORDINE

INTERNO E ORDINE INTERNAZIONALE

La distinzione tra ordine interno e ordine internazionale un prodotto tipicamente moderno. Non che laltro da s in senso politico (o in qualunque altro modo inteso, in termini di distinzione e/o di avversione) non fosse noto alle civilt antiche, ma esso era piuttosto percepito in termini che definiremmo, con espressione contemporanea, di politica estera. La differenza notevole: nel primo caso essa non solo empirica ma anche concettuale, nel secondo meramente empirica e pratica. Sussiste del resto una profonda analogia tra questa considerazione e ci che avrebbe osservato, nel XVIII secolo, il filosofo e politico inglese David Hume a proposito della nozione di equilibrio di potenza. Egli notava che essa non era affatto sconosciuta e praticata anche nel mondo antico, ma che solo let moderna ne avrebbe ricavato un principio concettuale, ossia un consapevole criterio teorico di condotta politica 1. Sicch solo let moderna giunge a una distinzione perch, a una prassi che era stata propria anche dellet classica e medioevale, unisce anche una riflessione concettuale su tale prassi, in una delle molteplici forme di cui il pensiero moderno capace (filosofica, utopica, letteraria, etico-religiosa, giuridica, ecc.). Un apporto significativo a questo processo di modernizzazione non poteva venire (volendo seguire le tradizionali scansioni storico-cronologiche) dallet medioevale, la quale non poteva concepire la distinzione tra i due ordini per molteplici ragioni. Non solo perch la sua intellet1 D. Hume, Of the balance of power, in Political discourses, Edinburgh 1752, trad. it. Sullequilibrio di potenza, in Discorsi politici, Torino 1959, p. 104 ss.

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

tualit e le sue stesse forme di cultura civile si inscrivevano nel quadro generale di quelluniversalismo cristiano che il riferimento comune alle genti pi diverse al di l di ogni genere, differenza, limite o confine. Ma anche perch quelluniverso adombrava s una straordinaria variet e complessit di concrete realt locali, ma si rivelava sostanzialmente incapace di trovare la propria ragion dessere al di fuori della propria peculiarit locale, comunale, cittadina, oppure al di fuori della dialettica storico-politica (in un certo senso epocale) tra le due autorit dellImpero e del Papato. Il rapporto tra autorit e potere, quale vige in tutto il quadro delluniversalismo cristiano, si configura come la condizione storica che impedisce le condizioni contestuali entro le quali i rapporti tra i poteri possono assurgere allesclusivit delle loro relazioni interne ed esterne. Quel peculiare rapporto, allo stesso modo in cui nega lessenzialit della politica come dimensione autonoma, nega di conseguenza la possibilit delle relazioni tra linterno e lesterno degli Stati come centri autonomi di decisione politica. Questa concezione svalutativa della politica, di cos lungo periodo da collegare tra loro il pensiero della Patristica e quello di Lutero, poggiava su un fondamentale presupposto: negare che il potere politico, in qualunque forma storica si presentasse, potesse essere autorizzato a rappresentare ci che contraddistingue lauctoritas, ossia il principio etico-religioso di giustizia. Basta leggere il De civitate Dei di Agostino, vescovo di Ippona (IV-V secolo) per scoprire che i rapporti fra le varie potest politiche sono fondamentalmente assimilabili a quelli tra bande di ladroni 2. Nessuno spazio, allinterno di questa concezione, per immaginare, e soprattutto giustificare, un possibile rapporto tra ordine interno e ordine internazionale. Questa concezione delluniverso, del mondo e della vita pubblica non potr dirsi del tutto dissolta nemmeno nellet del Rinascimento, nel cui contesto intellettuale il Cinquecento rappresenta bene, con la sua straordinaria ricchezza, il travagliato passaggio tra una concezione (quella della Respublica christiana) che tende a privilegiare ancora la visione apolitica dellauctoritas (autorit), rispetto a quella politica della potestas (potere 3), luogo concettuale ormai privilegiato delle varie forme della
2 Agostino, De civitate Dei, IV, 4: se si prescinde dallimperativo cristiano di giustizia, che cosa sarebbero mai i regni se non bande di ladroni? E che cosa sono le bande di ladroni se non piccoli regni?. Diventa cos addirittura plausibile che allimperatore Alessandro il Grande un pirata dica che infesta il mare per lo stesso motivo per il quale tu infesti il mondo; ma poich io lo faccio con una piccola nave sono chiamato pirata, mentre tu, che lo fai con una grande flotta, sei chiamato imperatore. 3 Naturalmente non si pu fare a meno di semplificazioni concettuali. In realt n lauctoritas coestensibile con lautorit, n la potestas lo con il potere. Non sempre il linguaggio della politica in grado di registrare i mutamenti, talvolta assai profondi,

I PRESUPPOSTI STORICI

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politica interna e internazionale. Negava, lidea stessa della Respublica christiana, la plausibilit di confini o limiti: lo affermava espressamente il grande umanista fiammingo Erasmo da Rotterdam tra la fine del XV e linizio del XVI secolo, quando diceva che il Reno un tempo separava i Galli dai Germani, ma non separa oggi un cristiano da un altro cristiano; e, ancora, che i Pirenei levano una barriera tra Spagnuoli e Francesi, ma non spezzano la comunit della Chiesa; il mare divide glInglesi dai Francesi, ma non intacca la comunanza di religione 4. E questo affermava Erasmo proprio quando lerompere vitale e disordinato dei nascenti Stati nazionali poneva invece quei limiti e confini come condizione del loro diritto di esistenza. Persino nella letteratura utopica, che, conformemente agli ideali umanistico-rinascimentali, produce modelli di citt e di comunit ideali, che ambiscono a essere perfette nella loro architettura strutturale e nella loro interna disciplina civile e sociale 5, il valore coesivo della convivenza pacifica e autosufficiente pu venire contraddetto dalla necessit delle relazioni con lesterno, e non solo per esigenze difensive. Lurgenza realistica dei nuovi canoni della politica internazionale si insinua tra le pieghe dellirenismo umanistico del pensiero utopico: si nota ad esempio in un amico e corrispondente di Erasmo, lumanista inglese Thomas More 6, autore di unopera assai celebre come lUtopia (1516). In una sezione dellopera, dedicata alla guerra e alle milizie, si palesa gi un certo modo di pensare la politica anche nella sua dimensione internazionale, come dimostra la necessit per gli utopiani (per quanto abbiano in sommo orrore la guerra) di predisporre tutto ci che serve non solo per misure di difesa, ma anche di offesa verso lesterno, secondo canoni che sembrano persino prefigurare una visione delle relazioni fra gli Stati tipica della teoria della ragion di Stato e degli interessi degli Stati 7.
che caratterizzano la dinamica categoriale nel suo sviluppo storico. Per vero che il concetto politico di potere e quello correlativo di potenza contrassegneranno in modo tendenzialmente esclusivo le forme della politica, interna e internazionale, gi allinizio del XVII secolo. 4 Erasmo da Rotterdam, Querela pacis (1517), trad. it. Il lamento della pace, a cura di L. Firpo, Torino 1967, pp. 71-72. Sulla concezione di Erasmo si veda, qui, il paragrafo successivo. 5 Cfr. L. Firpo, Lo Stato ideale della Controriforma. Ludovico Agostini, Bari 1957; L. Firpo, Lutopismo, in Storia delle idee politiche, economiche e sociali, dir. da L. Firpo, Torino 1987, vol. III, pp. 811-888; M. Eliav-Feldon, Realistic utopias. The imaginary societies of the Renaissance (1515-1630), Oxford 1982. 6 Lord Cancelliere dInghilterra dal 1529, Thomas More viene imprigionato nel 1534 e messo a morte da Enrico VIII per non aver voluto sottoscrivere lAtto di successione, che implicava la supremazia del re in materia ecclesiastica. 7 Cfr. T. Moro, Dellottima forma di Stato e della nuova isola di Utopia, a cura di L. Firpo, Napoli 1979, l. II, pp. 265-281.

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

Le necessit del rapporto tra ordine interno e ordine internazionale, cio la nuova prospettiva internazionale, non trascurano nemmeno la figura del consigliere della corte principesca del Rinascimento, come mostra soprattutto Il Cortegiano (1528) di Baldassar Castiglione, che suggerisce limmagine emblematica dellintellettuale colto e raffinato, il cui altissimo compito di tenere lontano il principe dallignoranza, dalla presunzione e dalle passioni del volgo, sempre fiera selvaggia e infida. Non ha poi molta importanza, per ci che interessa qui, che la sua figura sia, di fatto, molto lontana dalla concreta realt dei personaggi delle corti italiane. Quel che importa che il cortegiano sia versato nelle virt pratiche, nella pratica di governo e nelle sue difficili arti; e che quindi sia chiamato a consigliare non solo su questioni intellettuali, di gusto, di stile e di opportunit relative allordine interno, ma anche su scelte di ordine internazionale, di relazioni tra gli Stati, non importa se minori. Del resto, non andava nascendo allinsegna del Cortegiano la figura (ossia limmagine mai utopica, nonostante il velo delle forme umanistiche) del perfetto ambasciatore, cio di colui che rappresenta per eccellenza le ragioni (e meglio diremmo gli interessi ) del principe verso lesterno? Certo tutto questo accadeva quando ormai la Riforma protestante aveva lavorato a frammentare ci che la Respublica christiana pretendeva ancora di coniugare in termini universalistici. Valori ormai troppo antichi o almeno desueti (come la pax christiana di Erasmo da Rotterdam), o formule troppo nuove (come lidea e la pratica della tolleranza civile e politica) non servivano pi ad attenuare il concetto e il significato spesso tragico di confine (non importa se religioso o politico, o luno e laltro insieme). E del tutto anacronistico, a questo punto, appare anche il grande progetto di Guillaume Postel 8 di ripristinare i fasti antichi della monarchia universale. Il suo De orbis terrae concordia esce quando la prima met del Cinquecento ormai abbondantemente consumata, e improponibile oramai anche lidea tuttaffatto medioevale che vi viene proposta. Lintento di Postel (che sembra animato da una sorta di cosmopolitismo ante litteram, ma che rivela invece il riecheggiamento di idealit umanistiche sempre pi contrastanti con la realt anche religiosa del tardo Rinascimento) di ripristinare un mondo politico universalistico reso solidale da un cattolicesimo come espressione istituzionalizzata di un cristianesimo ragionevole, ossia ricondotto ai suoi valori universali. Ma sotto il velo delluniversalismo, o dellinternazionalismo cosmopoli-

8 Sullinteressante figura del francese Postel (1510-1581) si veda il capitolo che gli dedica P. Mesnard, Lessor de la philosophie politique au XVIe sicle, Paris 1952, trad. it. Il pensiero politico rinascimentale, a cura di L. Firpo, Bari 1964, vol. II, pp. 67-101.

I PRESUPPOSTI STORICI

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tico di Postel, si cela alla fine, addirittura dichiaratamente 9, il disegno imperialistico della Corona di Francia con la sua legge salica come legge universale del re cristianissimo, destinata a unificare lintero mondo. Linternazionalismo si converte cos in imperialismo, sotto lurgenza degli interessi dinastici della monarchia cattolica di Francia che ha gi largamente avviato al proprio interno lopera di pacificazione politico-religiosa e che, al suo esterno, contende ormai allimpero di Spagna il primato di potenza internazionale. Non che fosse mancata, gi allinizio del Cinquecento, una potente lezione realistica della politica, che per decretare la crisi della Respublica christiana non aveva nemmeno bisogno di nominarla. Non solo il Machiavelli del Principe (1513) o dei Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio (1517) a dare il segno del mutamento profondo della politica come espressione del mutato contesto storico europeo nei rapporti di forza, potenza e mentalit. Del resto gi nei Discorsi non mancano importanti riflessioni circa il rapporto tra ordine interno e ordine internazionale: non altrimenti potrebbe intendersi la stessa articolazione in tre libri, il primo dei quali centrato sul tema del conservare uno Stato, il secondo sul tema dellampliare (cio dellingrandimento di uno Stato) e il terzo sul tema delle trasformazioni di Stati e principati politici, delle rivoluzioni (cio dei mutamenti radicali) e della decadenza delle repubbliche 10. E il fatto stesso che Machiavelli ponga i due ordini interno ed esterno in stretto rapporto effettuale tra loro seguendone la dinamica storico-politica, dimostra che la loro distinzione era per lui un dato concettualmente acquisito, ancorch dimostrato secondo il suo caratteristico metodo scientifico e soprattutto le sue principali fonti: lesperienza diretta e la storia antica. Ma soprattutto il (non meno importante) Machiavelli delle relazioni diplomatiche presso vari paesi fuori dItalia a far comprendere quanto il Segretario fiorentino, nei primi decenni del Cinquecento, fosse in anticipo rispetto ai suoi contemporanei. Perch nelle corti e nelle citt libere dEuropa la distinzione tra ordine interno e ordine internazionale era gi una dimensione praticata giacch in varia misura imposta da quelle circostanze che gli stati italiani, invece, ancora trascuravano nel loro significato pi profondo, culturale e politico. Ce ne danno conferma vari scritti diplomatici machiavelliani, quali soprattutto il Rapporto di cose della Magna (1508, poi rielaborato nel Ri9 Cfr. G. Postel, De la rpublique des Turcs, p. 2, cit. in Mesnard, Il pensiero politico rinascimentale cit., p. 100: la concordia del mondo per la pace universale; di esso io mi dichiaro cosmopolita, desiderando vederlo concorde sotto la Corona di Francia. 10 I pi significativi riferimenti sono a N. Machiavelli, Discorsi, l. I, capp. 4 e 5; l. II, capp. 3 e 4; l. III, cap. 1.

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

tracto delle cose della Magna 11), composto in occasione della missione compiuta in Tirolo, con Francesco Vettori, presso limperatore Massimiliano dAsburgo; e ulteriore conferma la d anche il Ritracto di cose di Francia (1510-1512), frutto anchesso delle riflessioni sulle nuove forme della politica internazionale, quali i negoziati per i trattati di alleanza politico-militare (ad esempio quella, appunto, del 1504, tra Firenze e il re di Francia Luigi XII di Valois-Orlans). Nemmeno la forte e accomodante influenza di Francesco Guicciardini riusc a stemperare la forte lezione realistica di Machiavelli, magari celata, in Italia e in Europa, sotto il velo della storiografia di Tacito, o altrimenti dissimulata. E fu quindi, nel corso del Cinquecento, la trasformazione di quella lezione nella dottrina e nella pratica politica della ragion di Stato a dislocare in termini nuovi e diversi il rapporto tra auctoritas e potestas. Quando Giovanni Botero, ormai verso la fine del secolo (1589), distingue tra fondare, conservare e ampliare un dominio politico, svalutando oramai apertamente la prima delle tre accezioni, non fa altro che configurare la distinzione tra ordine interno e ordine internazionale secondo le apparenti contrapposizioni tra le esigenze continuistiche di unetica religiosamente connotata e quelle innovative di una dinamica storica che tende a omologare le ragioni della politica al di l delle diversit confessionali.
Stato dominio fermo sopra popoli e Ragione di Stato notizia di mezzi atti a fondare, conservare ed ampliare un dominio cos fatto. Egli vero che, sebbene assolutamente parlando ella [la Ragion di Stato] si stende alle tre parti suddette, nondimeno pare che pi strettamente abbracci la conservazione [ordine interno] che laltre, e dellaltre pi lampliazione [ordine internazionale] che la la fondazione. [] E sebbene tutto ci che si fa per le suddette cagioni si dice farsi per Ragione di Stato, nondimeno ci si dice pi di quelle cose che non si possono ridurre a ragione ordinaria e commune. 12

Esauritosi ormai ogni rapporto con unauctoritas etico-religiosa, protagonista del potere di decisione politica non pi nemmeno il principe, ma
11 Un breve compendio del Ritracto, ossia il Discorso sopra le cose dAlamagna e sopra lImperatore, sar composto da Machiavelli, a mo distruzione, per Giovanni Soderini e Piero Guicciardini, inviati dalla Repubblica fiorentina presso limperatore Massimiliano dAsburgo. 12 G. Botero, Della ragione di Stato, Venezia 1589, l. I, cap. 1 (cfr. G. Botero, Della ragion di Stato e delle cause della grandezza delle citt, Bologna 1990, rist. delled. veneziana). Quando Botero parla di notizia di mezzi, sottintende ormai che la politica debba avere il compito scientifico di studiare le condizioni di vita materiale dello Stato, sia nella sua struttura interna, sia nei suoi rapporti con gli altri Stati.

I PRESUPPOSTI STORICI

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ormai loggettivit impersonale dello Stato. La definizione di ragion di Stato, data dal cattolico Botero, poteva essere condivisa (ed effettivamente lo fu, sul piano storico) a tutte le latitudini europee, confessionali e politiche. Alla fine del Cinquecento, sul piano della cultura politica, la distinzione tra ordine interno e ordine internazionale ormai una realt nuova e imprescindibile. Nuova perch i nuovi soggetti della vita internazionale non sono pi lauctoritas, il Papato e lImpero (del resto inizia qui la lunghissima crisi dellidea stessa di monarchia universalis, destinata alla fine a convertirsi nellidea di dispotismo internazionale), bens gli Stati nazionali in via di formazione, le grandi repubbliche in cerca di affermazione e i potentati minori che in varia maniera (e con tutti i mezzi) aspirano al riconoscimento del loro potere. Ma realt anche imprescindibile, come si detto, perch in tutti questi nuovi soggetti la logica della politica impone realisticamente di riconoscere che la salvaguardia del benessere (ossia dellinteresse) dellordine interno postula una crescente preoccupazione per i propri interessi nellordine internazionale (interessi degli Stati). A sancire questo processo di profonda trasformazione mancava uno strumento concettuale che agisse contemporaneamente sul piano del diritto e della politica coniugandole intimamente e indissolubilmente, sulla base di una teoria giustificativa che, sfruttando i canoni della tradizione dellumanesimo giuridico, risolvesse le esigenze private e civili di una confessione particolare in unetica pubblica e politica. A tutto questo provvide la teoria della sovranit di Jean Bodin (solida nei presupposti e ricca nelle sue implicazioni) quando il secolo non si era ancora compiuto, n era cessata ancora in Francia e in Europa la tragica stagione delle guerre civili di religione.

(SEGUE)

LA STAGIONE WESTFALIANA

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III LA STAGIONE WESTFALIANA DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

1. INTERESSI

DEGLI

STATI E SOCIET INTERNAZIONALE

Il quadro storico complessivo dellet moderna fino alla fine del Settecento contrassegnato dalla persistenza del primato europeo nelle relazioni internazionali nonostante lallargamento degli orizzonti geografici, economici e politici e, in questo quadro, dai progressi delle relazioni economiche e diplomatiche tra gli Stati dEuropa. Di pari passo con il processo di perfezionamento dello Stato moderno, con i relativi programmi di organizzazione burocratica e amministrativa, si consolida il processo di affermazione degli Stati nazionali territoriali, in uno scenario internazionale caratterizzato dal moltiplicarsi dei soggetti di potenza (Stati piccoli, medi e grandi), ai quali verranno aggiungendosi, in particolare nel corso del Settecento, la Russia e la Prussia. Il sistema europeo degli Stati, quale consegue dai trattati di Westfalia del 1648, diviene un fattore decisivo nella riflessione politica proprio perch , in primo luogo, un imprescindibile e concreto dato storico. La crisi della potenza degli Asburgo, nel corso del Seicento, lascia sempre pi spazio allaffermazione della potenza della Francia; ma dopo almeno la pace di Utrecht del 1713, e per tutto il XVIII secolo, il quadro internazionale sar caratterizzato soprattutto dal confronto tra la Francia e lInghilterra, ossia tra le due maggiori potenze in lotta per legemonia non solo in Europa ma anche nelle colonie. Il modello di ordine internazionale dominante nel corso dellintera et moderna segna la definitiva riduzione della concezione unitaria e universalistica dellautorit (etico-religiosa) a una concezione del potere (giuridico-politico) per sua natura configurabile in soggetti moltepli-

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

ci, nonch la progressiva affermazione del potere sovrano come unica, esclusiva e incondizionata fonte di legittimazione delle decisioni di politica estera, indipendentemente dal tipo di regime interno. Con la definitiva cessazione dei conflitti civili di religione dopo il 1648, esplicita la tendenza ad avvalorare il principio del non-intervento negli affari interni di ogni singolo Stato. Lordine internazionale determinato dal sistema Westfalia, ossia da una struttura dei rapporti internazionali incardinata su un duplice principio: lassoluta sovranit esterna degli Stati e linderogabilit delle ragioni di Stato e degli interessi di Stato nelle relazioni reciproche. A questi due princpi corrispondono, in modo conseguente, sia la teoria sia la prassi relative a vari ambiti dellattivit internazionale: economico (politica economica protezionistica del mercantilismo), amministrativo (organizzazione delle scienze camerali nel quadro del processo di burocratizzazione dello Stato moderno), diplomatico (organizzazione istituzionale della diplomazia residente e sempre maggiore articolazione delle funzioni diplomatiche). In particolare, sul piano della teoria, il modello dominante di ordine internazionale si fonda su due fattori fondamentali: sulla sostanziale convergenza giuridico-politica fra la teoria giusnaturalistica e la teoria della ragion di Stato o degli interessi degli Stati, tramite il comune riferimento allelemento concettuale della sovranit esterna e alle sue prerogative; e, conseguentemente, sulla riduzione dei criteri di rappresentazione e di giustificazione dellordine internazionale alla logica del sistema di Stati. A conferma di ci, si pu constatare come il concetto di equilibrio di potenza 1 sia una rappresentazione talmente forte dellordine internazionale corrispondente al sistema Westfalia, da prolungare la sua fortuna ben oltre questo periodo, dominando il campo anche in pieno Settecento. A un tempo principio teorico e pragmatico, criterio politico e strumento di propaganda, esso risponde contemporaneamente alle esigenze postulate sia da un criterio descrittivo della politica internazionale, sia dalla prassi storica della politica di potenza. Infatti, a rendere pi mediato il confronto e il conflitto per legemonia tra grandi potenze nazionali, questo principio interviene non solo in maniera pressoch esclusiva sul piano teorico (in sostanziale assenza di alternative), ma anche con larga diffusione delle sue applica1 Sullargomento, si veda pi estesamente al paragrafo successivo. da notare che il principio dellequilibrio di potenza, geneticamente riferibile alla cultura politica che sostanzia la trattatistica della ragion di Stato e degli interessi degli Stati, tuttavia accolto e incorporato (per cos dire) nelle teorie giusnaturalistiche dello jus gentium. Accade quindi che anchesso, al pari delle prerogative del concetto di sovranit esterna, operi come strumento concettuale e pratico di relazione e collegamento tra la dottrina degli interessi degli Stati e le teorie giusnaturalistiche (nonostante limpianto sistematico etico-giuridico-politico di queste ultime).

LA STAGIONE WESTFALIANA

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zioni pratiche, se non altro per il necessario coinvolgimento delle potenze minori negli equilibri regionali, nei quali si va sempre pi articolando complessivamente il quadro europeo. Rispetto a questi dati strutturali della realt storico-politica internazionale, limmagine di societ internazionale tende a divergere da quella dellordine internazionale per ragioni molteplici e tra loro differenti o per la specifica natura, o per il tipo di esigenza e di motivazione delle sue formulazioni. Gli sviluppi dellidea di societ internazionale nel XVII secolo si articolano, e a un tempo si compendiano, in due principali accezioni: le forme giuridiche (valenze e sviluppi dello jus gentium) e le forme diplomatiche (la diffusione delle relazioni diplomatiche). Bench sicuramente riferibile, almeno per qualche aspetto, allidea di societ internazionale, ognuna delle due accezioni indicate non la rappresenta per in maniera esclusiva e soprattutto esaustiva: o perch presuppone almeno in parte il modello di ordine internazionale dominante, o perch contribuisce in varia maniera, e al di l della sua intenzionalit, a perpetuarne la logica e i caratteri. Sicch, non solo a livello teorico, ma anche sul piano delle opinioni e delle sensibilit diffuse, nessuna di queste espressioni produce un modello efficacemente alternativo a quello dellordine internazionale come sistema internazionale di Stati-potenze e tale da condizionare una prassi di tipo realistico largamente consolidata.

(SEGUE)

LA STAGIONE CONCERTATIVA

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V LA STAGIONE CONCERTATIVA DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

Il quadro storico nel primo ventennio del XIX secolo contrassegnato dallallargamento della scena internazionale sui versanti atlantico, mediterraneo ed europeo-orientale, ma il centro della politica internazionale rimane ancora il continente europeo. Gli equilibri del sistema degli Stati dAncien Rgime, messi in crisi dalla Rivoluzione francese e dallespansionismo politico-militare napoleonico, vengono sostituiti dallalleanza concordata al Congresso di Vienna del 1814-1815 tra Austria, Russia, Prussia e Inghilterra, ossia tra le maggiori potenze vittoriose sul tentativo di impero universale di Napoleone 1. La Santa Alleanza tra Austria, Russia e Prussia, a cui aderiscono lInghilterra, le potenze minori e gli altri Stati del Continente, consente cos una sorta di stabilit egemonica voluta, garantita e mantenuta dalle grandi potenze europee. Questo nuovo equilibrio politico-militare entra in crisi a causa soprattutto di due fattori, uno interno, laltro esterno a tale disegno egemonico: il conflitto di interessi tra Inghilterra e Russia e laffacciarsi sulla scena internazionale del contrasto storico tra il legittimismo dinastico di Austria, Russia e Prussia e i movimenti nazionali e liberali europei.
1 da notare che limpero napoleonico offre occasione allultimo esempio storico di accusa di monarchia universale da parte della pubblicistica e della propaganda avversarie. Dopo di allora tale formula accusatoria, peraltro largamente usata nel corso dellet moderna, non ricorrer pi. Sul concetto di monarchia universale dal Medioevo al XVII secolo cfr. F. Bosbach, Monarchia Universalis. Ein politischer Leitbegriff der frhen Neuzeit, Gttingen 1988, trad. it. Monarchia universalis: storia di un concetto della politica europea, secoli 16-18, Milano 1998, nonch, per il progressivo mutamento del suo significato, M. Bazzoli, Un concetto di lunga durata: la monarchia universale, Il Pensiero Politico 24 (1991), 1, pp. 67-74 [infra, pp. 313-321].

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In questo periodo lordine internazionale garantito da una sorta di governo internazionale delle potenze maggiori, che svolgono sul piano politico-militare unazione di controllo sulla pluralit degli Stati del Continente. Il ruolo della diplomazia rivolto contemporaneamente a due obiettivi: il mantenimento dellequilibrio tra le potenze maggiori e il coordinamento degli interventi politico-militari sugli Stati minori o marginali. La struttura gerarchica di questo modello di ordine internazionale (storicamente corrispondente al periodo della Restaurazione) poggia su un assunto ed evidenzia, a un tempo, una contraddizione: lassunto consiste nella intangibilit dei regimi interni legittimati dalla Restaurazione come condizione per la stabilizzazione del sistema europeo; la contraddizione sta nel fatto che mentre il principio del non-intervento negli affari interni viene rigorosamente rispettato tra le potenze maggiori, viene invece sostanzialmente negato nei rapporti tra queste e gli Stati subordinati, rispetto ai quali il cancelliere austriaco Metternich afferma, anzi, il diritto di intervento armato. Questo modello di ordine internazionale lultimo, nel corso storico, a presupporre lidentit Europa-mondo; e infatti entrer in crisi con laffacciarsi sulla scena politica internazionale, gi a partire dagli anni Venti e Trenta del secolo XIX, degli Stati Uniti dAmerica, degli Stati dellAmerica latina e di quelli dellOriente mediterraneo. Limmagine di societ internazionale corrispondente a questo quadro emerge sia dalle petizioni di principio contenute nelle risoluzioni del Congresso di Vienna e nel documento costitutivo della Santa Alleanza, sia dalla sostanziale universalit dellassemblea di Stati coinvolti nellAlleanza, sia infine dalla procedura dei congressi internazionali originariamente concordata tra le potenze vincitrici sullEuropa napoleonica. Circa il primo punto, il fine dellalleanza era certamente quello di garantire la pace internazionale, come appare chiaro dal Patto costitutivo, ispirato dallo zar Alessandro I e firmato il 26 settembre 1815 2. La pace, concepita secondo i canoni del pensiero romantico, il valore ricorrente nella caratteristica fraseologia paternalistica e mistico-religiosa di questo documento, che identifica il bene del mondo nel mantenimento della pace tra gli Stati europei. La condizione della pace posta nella consapevolezza dei sovrani di essere membri di una medesima nazione cristiana guidata dalla Provvidenza divina, a cui spetta di regolare
2 Il documento del Patto della Santa Alleanza (pubblicato nel 1816) venne firmato dallo czar Alessandro I di Russia, dal re di Prussia Federico Guglielmo III e dallimperatore dAustria Francesco I dAsburgo. Aderirono al Patto la Francia, il regno di Sardegna, i Paesi Bassi e la Svezia; non vi aderirono lInghilterra, per motivi di prudenza politica, e la Santa Sede, per motivi politici e religiosi.

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gli obblighi reciproci tra i sovrani, i loro popoli e i prncipi alleati 3. Ma al di l della retorica solidaristico-cristiana di cui ridonda lintenzionalit pacifista, laspetto di valore che caratterizza questa immagine di societ internazionale va tuttavia ricercato anche nella disponibilit, verificatasi nel corso del Congresso di Vienna, a sottoscrivere impegni che assumono un significato filantropico, come ad esempio la dichiarazione di principio circa labolizione della tratta degli schiavi, perch repugnante ai principi di umanit e della morale universale 4. Circa il secondo punto, va osservato che in effetti alla Santa Alleanza finirono col partecipare, sia pure in tempi diversi e con differenti motivazioni e intenzioni, quasi tutti gli Stati europei del tempo (ad eccezione dello Stato pontificio, che non vi partecip al pari dellImpero ottomano). Il governo congressuale dellEuropa della Santa Alleanza appare perci, in questo senso, universalmente rappresentativo, tanto quanto potrebbe esserlo una sorta di confederazione o alleanza internazionale aperta anche agli Stati minori; in essa per non viene posta in discussione la diseguaglianza politica conseguente al riconoscimento del principio gerarchico, dato che la guida effettiva dellEuropa riservata al direttorio delle grandi potenze. Infine, circa il terzo punto, va osservato che nel quadro del Congresso di Vienna e della Santa Alleanza viene proposta programmaticamente una prassi concertativa della politica internazionale 5 che costituisce un elemento di novit rispetto sia al pluralismo anarchico degli Stati dAncien Rgime (ancorch giustificato secondo il principio dequilibrio), sia soprattutto al personalismo monocratico dellimpero napoleonico. Bench dallintesa tra le potenze maggiori non scaturisca una organizzazione permanente (comera nelle intenzioni originarie del Ministro inglese Castlereagh), tuttavia il proposito di affrontare i problemi internazionali attraverso convocazioni congressuali tra le potenze, al fine di adottare eventuali decisioni sulla base di un comune consenso, certamente un

Cfr. il testo del Patto (redatto originariamente in francese) in F. Gaeta - P. Villani (a cura di), Documenti e testimonianze. Antologia di documenti storici, Milano 19692, pp. 603-604. 4 Propugnata soprattutto dallInghilterra, ma avversata dalla Spagna, la risoluzione di condanna della tratta degli schiavi venne approvata l8 febbraio 1815 e inclusa nellAtto finale del Congresso di Vienna. Non divenne tuttavia norma immediatamente ed effettivamente applicata nemmeno per quei paesi che lavevano firmata. 5 Cfr. lart. 6 inserito dal Ministro inglese Castlereagh nel testo della Quadruplice Alleanza del 20 novembre 1815. Questo articolo prevedeva riunioni periodiche tra le potenze, allo scopo di studiare le misure per il mantenimento della pace in Europa (cfr. H. Nicolson, The congress of Vienna: a study in allied unity, 1812-1822, London 1946, trad. it. Il Congresso di Vienna. Saggio sullunit degli alleati, Firenze 1952).

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

aspetto caratteristico di questo tipo di societ internazionale. Indipendentemente dalla effettivit storica di questa prassi congressuale internazionale, e soprattutto delle interpretazioni che, secondo i propri interessi nazionali, ne danno di fatto i singoli appartenenti al direttorio delle potenze maggiori, tuttavia questo fattore procedurale contribuisce indubbiamente alla stabilit delle relazioni internazionali fra gli Stati europei.

ASPETTI ATTUALI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

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VI ASPETTI ATTUALI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

1. FATTORI

DI MUTAMENTO NELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI

DEL MONDO CONTEMPORANEO

Il quadro internazionale dellet contemporanea tra la fine del XIX secolo e la fine del XX presenta alcune significative caratteristiche strutturali e tendenze generali. Intanto, vanno registrati i profondi mutamenti determinatisi nel corso storico rispetto allet moderna, dopo 350 anni dai trattati di Westfalia del 1648. Ci che nella generale rappresentazione si era configurato come il sistema europeo degli Stati, fondato sul principio della sovranit assoluta su un territorio, sulla supremazia del potere civile su quello religioso, e sullo Stato come soggetto esclusivo delle relazioni giuridico-politiche internazionali, si progressivamente trasformato. Combinandosi con lidea di nazione, lo Stato sovrano venuto determinandosi come Stato nazionale, che gi a partire dal XIX secolo ha contribuito ad accentuare, anzich ad attenuare, il carattere instabile e anarchico 1 delle relazioni internazionali, fino al tragico epilogo della

1 Sul carattere strutturalmente anarchico delle relazioni internazionali convergono numerose e autorevoli interpretazioni: ad esempio quelle di R. Aron, Les dsillusions du progrs. Essai sur la dialectique de la modernit, Paris 1969; M. Wight, The balance of power and international order, in A. James (ed.), The bases of international order, Oxford 1973; H. Bull, The anarchical society. A study of order in world politics, London 1977; S. Hoffmann, Lordre international, in M. Grawitz - J. Leca (ds.), Trait de science politique, vol. I. La science politique comme science sociale. Lordre politique, Paris 1985. Al di l delle diverse motivazioni, argomentazioni e metodologie dindagine circa i problemi della teoria (o scienza) internazionalistica, tutte queste interpretazioni riconoscono limportante ascendente storico-genetico dellanarchia internazionale nella teoria giusnaturalistica dello jus gentium, specialmente nellaccezione hobbesiano-pufen-

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

prima e della seconda guerra mondiale nel corso del secolo XX. Nella sua progressiva esasperazione, cos come nei suoi vari contenuti, il fattore della nazionalit ha infatti, da un lato, moltiplicato le occasioni di lotta per legemonia tra grandi potenze nazionali, mentre dallaltro ha mortificato, e in tal modo accresciuto ed esasperato, le aspirazioni rivendicative degli Stati minori. Nellepoca presente si assiste a un accelerato mutamento degli equilibri e delle gerarchie di potenza nellintero scenario internazionale. Si tratta dei mutamenti conseguiti, in primo luogo, dalle due guerre mondiali, poi dal tormentato processo di decolonizzazione, quindi dal crollo del regime sovietico e dal sistema di Stati che vi faceva riferimento, infine dalle influenze e interferenze dei fondamentalismi e dei neo-nazionalismi di ogni genere. Nel complesso, il quadro maggiormente e acceleratamente instabile per vari motivi: soprattutto per il moltiplicarsi dei soggetti delle relazioni internazionali, delle occasioni delle loro iniziative, nonch dei tipi, delle forme e delle circostanze di tali iniziative. Ai soggetti o attori internazionali tradizionali, ossia gli Stati reciprocamente riconosciuti negli accordi e trattati internazionali, si sono venuti aggiungendo quelli che, per vari processi recenti e meno recenti di disaggregazione politica, aspirano a ottenere un riconoscimento internazionale come nazioni indipendenti (Armeni, Curdi, Palestinesi, ecc. e, in generale, le nazioni senza Stato 2). Andrebbe aggiunta la capacit di iniziativa internazionale di soggetti che, gi appartenenti a strutture politiche di tipo confederativo, aspirano a una ancor maggiore autonomia, oppure di quelli che, gi disponendo di una relativa autonomia amministrativa allinterno di uno Stato unitario, aspirano o a potenziarla allinterno di una struttura di tipo confederativo, o a conquistare senzaltro lindipendenza (Baschi, Corsi, ecc.). Da questo punto di vista parrebbe in crisi, pi che lo Stato nazionale, lo Stato unitario, sia nazionale, sia multinazionale. Se poi la prospettiva si allarga dallEuropa allAsia e soprattutto allAfrica, ci si rende conto di quanto il quadro internazionale sia sensibile anche ai contrasti, pi o meno endemici e motivati talvolta anche dalla diversit di religione, tra etnie e gruppi tribali. Inoltre, dimensioni della vita dei popoli quali ad esempio leconomia internazionale, un temdorfiana. Circa le caratteristiche di questa riflessione si veda lantologia a cura di L. Bonanate, Diritto naturale e relazioni tra gli Stati, Torino 1976. 2 Cfr. A. Melucci - M. Diani, Nazioni senza Stato, Milano 1992 (Torino 1983). Dagli anni Ottanta a oggi, il problema andato notevolmente ampliandosi e arricchendosi di implicazioni ulteriori, anche per effetto di una maggiore articolazione dei criteri osservativi che hanno messo in luce la complessit dei fenomeni connessi: cfr. ad esempio A. Petrillo, Lento ritorno a casa. Note sulle piccole patrie, Filosofia politica 15 (2001), 3, pp. 411-429.

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po subordinate e condizionate a volta a volta alle politiche dinastiche, agli interessi delle sovranit, agli espansionismi nazionali e coloniali, alle esigenze militari imposte dallegemonia continentale, emergono ora come ambiti in varia misura autonomi di determinazione delle relazioni internazionali. Capaci di iniziative autonome sulla scena internazionale sono del resto, proprio per il loro carattere supernazionale o transnazionale, i maggiori gruppi economici multinazionali. Insomma, il quadro complessivo tale che, a rigore, non si potrebbe pi parlare di sistema internazionale su scala mondiale allo stesso modo e nello stesso senso in cui se ne era potuto parlare dopo il 1648 e, in scala crescente, fino alla prima met del XIX secolo. Lodierno processo di globalizzazione sembra mettere in discussione quanto rimane dellarchitettura del sistema Westfalia molto pi di quanto abbiano fatto la Rivoluzione francese, le guerre napoleoniche, la Santa Alleanza, il Trattato di Versailles e gli accordi di Yalta. Non sono mutati soltanto il quadro storico e le ideologie che hanno contribuito, talvolta prepotentemente, a provocarne la trasformazione a partire almeno dalla seconda met dellOttocento. Vanno mutando anche le categorie concettuali che hanno presieduto alla rappresentazione sintetica dellordine internazionale e che hanno prodotto, nel corso della storia, modelli descrittivi e a un tempo giustificativi della politica internazionale 3.

(SEGUE)

3 Per un quadro articolato delle dinamiche relative alla globalizzazione, in rapporto al tema dellinteresse nazionale, cfr. V.E. Parsi, Interesse nazionale e globalizzazione. I regimi democratici nelle trasformazioni del sistema post-westfaliano, Milano 1998.

ANTINOMIE DELLA SOCIET INTERNAZIONALE POST-MODERNA

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VII ANTINOMIE DELLA SOCIET INTERNAZIONALE POST-MODERNA

1. ANTINOMIE

GIURIDICHE, ISTITUZIONALI E POLITICHE

DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

Forse la miglior prova di questo paradosso, e a un tempo del persistente condizionamento dellordine internazionale sulla societ internazionale, sta nel carattere antinomico dellodierno bagaglio concettuale e pratico della societ internazionale secondo il profilo giuridico, istituzionale e politico. La prima antinomia riguarda la natura e la funzione del diritto internazionale, a cui pure si guarda come a un mezzo conforme alla societ internazionale perch mira a risolvere le controversie mediante procedure razionali e consensuali anzich mediante il conflitto armato. Va per constatato che lidea di un ordine giuridico universale che prescinda da una concreta prassi pattizia tra Stato e Stato non ha alcun riscontro pratico 1. vero, da un lato, che il ricorso al diritto internazionale come mezzo privilegiato di composizione delle controversie internazionali formalmente e costantemente auspicato dalla generalit degli Stati; ma altrettanto vero, dallaltro lato, che questo stesso diritto privo, per la sua natura non meno che per la sua genesi storica, di un vero potere collettivo sanzionatorio, ed perci necessariamente rispettoso delle prerogative sovrane degli Stati nazionali. Mentre dunque si riconosce che il ricorso allo strumento del diritto anzich a quello delle armi con1 Tale constatazione non affatto contraddetta dalla funzione mediatrice di organizzazioni internazionali (a cominciare dallONU) la cui natura e struttura presuppone appunto la prassi pattizia tra singoli Stati e potenze.

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

forme a un valore irrinunciabile e costitutivo della societ internazionale, nello stesso tempo, trattandosi pi di un diritto tra gli Stati che di un diritto sovranazionale, esso condizionato, come complesso di mezzi e di procedure, al riconoscimento degli Stati come soggetti internazionali a cui, di fatto, non applicabile alcuna sanzione. Ne prova il carattere sostanzialmente pleonastico della Corte Internazionale di Giustizia (organo collegato allONU e che ha storicamente sostituito la Corte permanente di giustizia internazionale, collegata alla Societ delle Nazioni), alla quale infatti possono rivolgersi gli Stati, ma non i singoli individui. Ancora, ne sono prova le difficolt che incontra (non per caso) la recente iniziativa, sostenuta da larghi settori dellopinione pubblica in vari paesi e da numerose personalit del mondo del diritto, della cultura e della politica, di istituire, e soprattutto di far funzionare efficacemente nel quadro dellattuale diritto internazionale, un Tribunale internazionale per i diritti umani, ossia la Corte Penale Internazionale, competente a giudicare i crimini pi gravi commessi contro lintera comunit internazionale (aggressione, crimini di guerra, genocidio, ecc.) 2. La tesi secondo la quale il diritto internazionale tradizionalmente la forma regolatrice delle volont sovrane nei loro reciproci rapporti, e quindi supremo principio normativo dellorganizzazione politica internazionale 3, dottrina che oggi non risulta contraddetta, tantomeno sostituita, da altra secondo la quale il diritto internazionale non sarebbe pi la forma giuridica che regola esclusivamente i rapporti fra Stati 4.

(SEGUE)
Lo Statuto della Corte penale internazionale, con sede a Roma, potr per entrare in vigore dopo la ratifica di almeno 60 Stati; il Parlamento italiano lo ha ratificato con la legge del 12 luglio 1999, n. 232. La Corte si basa sul principio che possano essere sottoposti al suo giudizio per reati contro lumanit coloro contro i quali gli Stati di appartenenza non possano o non vogliano procedere penalmente per questo tipo di reati. La Corte per autorizzata ad agire nei confronti dei cittadini di quegli Stati che abbiano preventivamente ratificato il suo Statuto. proprio la questione della ratifica a creare le maggiori difficolt a tale istituzione, perch con essa gli Stati rinuncerebbero, almeno in linea di principio, a esercitare una prerogativa fondamentale della loro sovranit interna, ossia il giudizio in materia penale sui propri cittadini nel proprio territorio. da notare che per gli Stati che riconoscono ai Capi di Stato stranieri (anchessi suscettibili di essere penalmente perseguiti dalla Corte) la prerogativa dellimmunit, la ratifica dello Statuto del Tribunale penale internazionale comporterebbe una modifica costituzionale. 3 H. Bull, The anarchical society. A study of order in world politics, London 1977, p. 140 ss. 4 la tesi sostenuta oggi da molti e che risale a L. Oppenheim, International law, London 1905, vol. I, cap. I.
2

ANTINOMIE DELLA SOCIET INTERNAZIONALE POST-MODERNA

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4 . LA

FISIONOMIA POLITICA DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

infatti sul piano politico che, nel rapporto tra fine e mezzi, vengono necessariamente convergendo il dato storico-strutturale della molteplicit dei soggetti internazionali e il dato di valore della societ internazionale. Si tratta, in sostanza, di dare risposta a due interrogativi: in primo luogo, come imporre che la coerenza tra politica interna e politica esterna dei molteplici soggetti internazionali risponda a criteri riconosciuti e condivisi non solo nella prassi e nelle procedure internazionali, ma anche, contestualmente, nella prassi e nelle procedure della politica interna; in secondo luogo, come garantire che questo processo avvenga secondo un criterio sintetico che consenta il libero confronto dei dissensi, non
14 I conflitti di natura religiosa che sconvolgono in questi ultimi tempi vari scenari, soprattutto nel medio e vicino Oriente, sono eloquente dimostrazione della insuscettibilit dei vari fattori confessionali di lavorare nel senso della pacificazione tra i popoli e le religioni.

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

meno che la loro pacifica composizione. Non vi nessuna possibilit di rendere coestensibili la societ internazionale e la democrazia internazionale (quale che sia il significato che possa essere dato a tale espressione) se i molteplici soggetti indipendenti non obbediscono allimperativo di darsi, come diceva Kant, una costituzione repubblicana, ossia (come diremmo oggi) un ordinamento di democrazia liberale nel quale le decisioni della sovranit esterna siano soggette al controllo istituzionale-costituzionale e a quello dellopinione pubblica. Nondimeno, anche rispetto a una prospettiva minima della societ internazionale 15, va constatato un dato palesemente contraddittorio: ossia che (non diversamente dai numerosi progetti di pace internazionale fioriti nel corso dellet moderna) anche la massima organizzazione internazionale della nostra epoca, lONU, statutariamente indisponibile a mettere in discussione il problema della natura dei regimi interni 16. Fin dalle sue origini essa ammette infatti regimi diversi, comprese le dittature, salvo poi pretendere che queste si adeguino, nel loro comportamento internazionale, a procedure e valori (in primo luogo il rispetto dei diritti delluomo e la priorit dellindividuo-come-valore) incompatibili con la natura e il carattere dei propri ordinamenti interni, e comunque con la prassi della propria politica interna. Non naturalmente in discussione lutilit di una sede internazionale aperta al dibattito e al confronto: il riconoscerlo persino una banalit, tanto quanto il pretendere che tale sede costituisca lassoluto strumento risolutivo di ogni controversia. Ma il riconoscere questo non toglie che le persistenti difficolt dellONU derivino in primo luogo dallaver trascurato il fondamentale
15 Mi riferisco in particolare a D. Zolo, Cosmopolis. La prospettiva del governo mondiale, Milano 1995. Dello stesso autore si vedano anche La forza del pacifismo debole. In difesa di un libro controverso, Teoria politica 13 (1997), 2, pp. 113-123 (in cui Zolo risponde alle obiezioni dei vari critici di Cosmopolis) e, inoltre, I signori della pace. Una critica del globalismo giuridico, Roma 1998. 16 Cfr. lo Statuto delle Nazioni Unite, cap. I (Fini e princpi), art. 2, paragrafo 7: Nessuna disposizione del presente Statuto autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che appartengano essenzialmente alla competenza interna di uno Stato, n obbliga i Membri a sottoporre tali questioni ad una procedura di regolamento in applicazione al presente Statuto; questo principio non pregiudica per lapplicazione di misure coercitive a norma del cap. VII. Naturalmente la sostanziale intangibilit delle competenze riferibili alla domestic jurisdiction, e quindi laltrettanto sostanziale unilateralit o discrezionalit interpretativa dei singoli Stati, non sono affatto limitate o condizionate da altri articoli dello Statuto dellONU riguardanti, ad esempio, le questioni coloniali, il mantenimento della pace internazionale e la tutela dei diritti umani (cap. VII dello Statuto). Solo il terzo punto potrebbe riguardare la politica interna. Ma, di fatto, gli unici casi in cui lONU intervenuta hanno riguardato la Somalia e il Ruanda: non per caso piccoli Stati e, per giunta, paesi in cui il potere sovrano nazionale era dissolto in una situazione di perdurante guerra civile.

ANTINOMIE DELLA SOCIET INTERNAZIONALE POST-MODERNA

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rapporto di coerenza tra politica interna e politica internazionale, e dallaver in tal modo legittimato a priori una contraddizione: ossia pretendere che un medesimo Stato si comporti sul piano internazionale come palesemente, quanto legittimamente 17, non sia tenuto a comportarsi (n in effetti si comporta) nel proprio ambito interno. Tutto ci induce a ununica conclusione: che allo scopo di contenere gli sviluppi della politica internazionale entro limiti ragionevolmente controllabili, la prospettiva della societ internazionale non solo autorizza a sottoporre a giudizio il tipo di regime interno, ma anzi impone di farlo. Quandanche fosse vero che gli stati democratici non si sono mai affrontati con la guerra, potrebbe non essere vero che la democrazia stessa una garanzia contro il conflitto armato 18. Ove poi questultima affermazione pretendesse di avere valore assoluto, potrebbe risultare contraddetta per almeno due ragioni: sia perch il grado di bellicosit delle democrazie va necessariamente relazionato, nel confronto politico-interna17 Anche per questo motivo non condivisibile lopinione di Bobbio il quale, riferendosi alla caratteristica attuale dellordine internazionale, ammette che il sistema tradizionale dellequilibrio continua a convivere a fianco del nuovo sistema [rappresentato dalle Nazioni Unite] avviato dal processo di democratizzazione. Ma aggiunge che il contrasto tra i due sistemi, conviventi e tra loro concorrenti, pu essere illustrato dal punto di vista della distinzione, ben nota ai giuristi, tra legittimit ed effettivit. Il nuovo legittimo sulla base del consenso tacito o espresso della quasi totalit dei membri della comunit internazionale che hanno creato e mantengono in vita lOrganizzazione delle Nazioni Unite, ma non efficace. Il vecchio continua ad essere effettivo, pur avendo perduto, rispetto alla lettera e allo spirito dello Statuto delle Nazioni Unite, ogni legittimit (cfr. N. Bobbio, Il terzo assente. Saggi e discorsi sulla pace e sulla guerra, a cura di P. Polito, Torino 1989, pp. 225-226). Ora, legittimare a priori, da parte dellONU, qualunque tipo di regime interno, equivale a rendere discutibile proprio la dichiarazione di illegittimit circa il vecchio sistema. Non si vede, infatti, chi possa continuare a seguire il tradizionale sistema dellequilibrio (che, secondo Bobbio, sarebbe illegittimo) se non quelle stesse potenze mondiali e quegli stessi Stati che, appunto, hanno creato e mantengono in vita lOrganizzazione delle Nazioni Unite e che dovrebbero comportarsi secondo la lettera e lo spirito dello Statuto dellONU. Il punto che lo stesso Statuto dellONU contribuisce a rendere legittimi entrambi i sistemi, sia il vecchio sia il nuovo; e non pu dichiarare illegittimo il vecchio sistema se non ne dichiara contestualmente illegittima la fonte primaria, ossia ogni ordinamento interno contrastante con la libert dellopinione pubblica, con il rispetto e la tutela dei diritti umani, in sostanza con la prassi costituzionale-istituzionale liberaldemocratica. 18 Al proposito molto significativo il confronto tra due opere: L. Bonanate, Etica e politica internazionale, Torino 1992, e A. Panebianco, Guerrieri democratici. Le democrazie e la politica di potenza, Bologna 1997. Andr daltra parte osservato che, in giudizi di questo tipo (e a parte il caso peculiare e sui generis dello Stato di Israele), il termine stesso di democrazia senza aggettivi porta con s degli equivoci: come provato dal fatto storico che almeno le democrazie popolari si sono vicendevolmente aggredite militarmente pi volte nellultimo mezzo secolo (tra i casi pi noti, quelli dellUngheria nel 1956 e della Cecoslovacchia nel 1968).

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LE STAGIONI DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

zionale, alla persistenza reale di regimi non democratici e di comportamenti non democratici; sia perch la societ internazionale , appunto, una prospettiva, un processo storico che non pu garantire automaticamente la pace perpetua. La quale in verit appare un fine cos alto, e ad un tempo cos remoto, da proporsi come obiettivo di una filosofia della storia e, a termini pi ravvicinati, da impegnare e pretendere semmai pi un responsabile comportamento morale dai singoli individui, che un utopistico comportamento etico dagli Stati. Come gi notava Voltaire, la sola pace perpetua che possa essere stabilita tra gli uomini la tolleranza 19. Ed , questo, un ammonimento prezioso, ove non sfugga linfluenza che il principio della tolleranza pu esercitare sul rapporto tra politica interna e politica internazionale. Il suo opposto, lintolleranza, infatti la negazione dellindividuo-come-valore, perch nasce da una duplice presunzione: di stabilire quale sia il bene e quale il male per gli uomini sia allinterno sia allesterno degli Stati, e anche di imporre quanto stabilito dai governi con la forza e con la violenza. La societ internazionale si accontenterebbe quindi di un obiettivo pi modesto della pace perpetua: un obiettivo che consenta di ampliare progressivamente gli spazi di prevedibilit del comportamento internazionale degli Stati e, in questo modo, di contenere le occasioni di guerra in termini ragionevoli, ossia controllabili. Ci significa che, intesa nel senso anzidetto, la societ internazionale deve costituire una tendenza irreversibile che, nella dialettica storica con lordine internazionale, sia effettivamente in grado di condizionarne la struttura e gli sviluppi. difficile dire se, di per s, il processo di globalizzazione apra vie di sviluppo secondo una linea necessariamente compatibile con quella tendenza irreversibile; e anzi sembra presentare, al momento, aspetti contraddittori. Molto potrebbe fare la coscienza morale di ogni individuo; molto anche la capacit di persuasione delle istituzioni religiose, se queste non fossero talvolta indotte a condizionare la funzione del loro magistero a contenuti ideologici opinabili e perci (data la ragion dessere di ogni magistero religioso, che per sua stessa natura pretende di rappresentare la verit in modo assoluto ed esclusivo 20) suscettibili di diventare essi stessi occa19 Voltaire, Della pace perpetua, del dottor Goodheart (1769), in Id., Scritti politici, a cura di R. Fubini, Torino 1964, pp. 809-837: 809. superfluo osservare che proprio la tolleranza, soprattutto nei suoi aspetti civili e politico-istituzionali, uno dei valori particolarmente contraddetti e umiliati nei regimi interni non solo di molti Stati rappresentati nellAssemblea delle Nazioni Unite, ma anche di una grande potenza che siede addirittura nel Consiglio di Sicurezza dellONU in qualit di membro permanente. 20 Il pi ovvio riferimento , nel momento presente, a ogni forma di integralismo fondamentalista come fonte attuale o potenziale di destabilizzazione e di azione terroristica.

ANTINOMIE DELLA SOCIET INTERNAZIONALE POST-MODERNA

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sione di conflitto 21. Molto di pi pu fare perci, nella direzione di unauspicata coerenza tra politica internazionale e politica interna, un consenso politico sempre pi orientato e ampio, soprattutto nelle organizzazioni internazionali. La condizione politica delletica dei diritti umani postula una relazione necessaria tra pace internazionale e priorit dellindividuo-come-valore allinterno di ogni Stato. Fino a quando questultimo e fondamentale obiettivo non verr realizzato, la logica degli interessi degli Stati e dellordine internazionale avr il sopravvento sulla societ internazionale. Fino a quando le organizzazioni internazionali (a cominciare dallONU) non si porranno, direttamente ed efficacemente, il problema dei regimi interni degli Stati membri, la societ internazionale rimarr un obiettivo ideale, tanto altamente morale quanto inevitabilmente inefficace.

21 Si allude qui alla capacit delle istituzioni religiose, quali che siano, di influenzare i comportamenti individuali, e solo attraverso questa indiretta via di influenzare i comportamenti internazionali. Cosa ben diversa, rispetto a tale capacit dinfluenza, invece la potenzialit progettuale delle istituzioni religiose circa la costruzione politica di una societ internazionale, giacch i suoi contributi risultano, a oggi, non esenti da contraddizioni soprattutto in merito al problema della preferibilit, a priori, di uno specifico tipo di regime interno.

PENSIERO POLITICO E PROSPETTIVA INTERNAZIONALE

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Parte Seconda

TEORIE DELLORDINE E DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

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TEORIE DELLORDINE E DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

PENSIERO POLITICO E PROSPETTIVA INTERNAZIONALE

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AVVERTENZA

I saggi che compongono la seconda parte del volume sono stati pubblicati, o sono in corso di pubblicazione, nelle seguenti sedi: I. II. Pensiero politico e prospettiva internazionale nellet moderna, Il Pensiero Politico 25 (1992), 1, pp. 107-116. La concezione pufendorfiana della politica internazionale, in V. Fiorillo (a cura di), Samuel Pufendorf filosofo del diritto e della politica, Atti del Convegno internazionale (Milano, 11-12 novembre 1994), Napoli, La Citt del Sole, 1996, pp. 29-72. Lidea di ordine internazionale nellEuropa di Montesquieu, in A. Postigliola - M.G. Bottaro Palumbo (ds.), LEurope de Montesquieu, Actes du Colloque de Gnes (26-29 mai 1993), Napoli, Liguori, 1995, pp. 53-76. Lordine internazionale secondo Mably: dal Droit public de lEurope ai Principes des ngotiations, in F. Mazzanti Pepe (a cura di), Costituzione e diritti fondamentali in Mably, Atti della Giornata di Studio (Genova, 25 novembre 1998), Genova, Name, 2001, pp. 43-57. Doveri dellambasciatore e ordine internazionale nellEnbaxador (1620) di Juan Antonio de Vera, in A.E. Baldini (a cura di), Rivolte, ragion di Stato e ordine politico tra Cinque e Seicento, Convegno Torino, 16-17 ottobre 2001, in corso di pubblicazione a Milano, presso Franco Angeli. Lideologia dellambasciatore nel tardo Seicento: LAmbassadeur et ses fonctions di Abraham de Wicquefort, in G. Borrelli (a cura di), Prudenza civile, bene comune, guerra giusta. Percorsi della ragion di

III.

IV.

V.

VI.

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TEORIE DELLORDINE E DELLA SOCIET INTERNAZIONALE

Stato tra Seicento e Settecento, Atti del Convegno internazionale (Napoli, 22-24 maggio 1996), Napoli, Adarte, 1999, pp. 203-220. VII. Ragion di Stato e interessi degli Stati. La trattatistica sullambasciatore dal XV al XVIII secolo, Nuova Rivista Storica 86 (2002), 2, pp. 283-328. VIII. Un concetto di lunga durata: la monarchia universale, Il Pensiero Politico 24 (1991), 1, pp. 67-74. IX. Lequilibrio di potenza nellet moderna. Dal Cinquecento al Congresso di Vienna, in M. Bazzoli (a cura di), Lequilibrio di potenza in et moderna. Dal Cinquecento al Congresso di Vienna, Milano, Unicopli, 1998, pp. V-XLV. X. Piccolo stato e teoria dellordine internazionale nellet moderna, in E. Gabba - A. Schiavone (a cura di), Polis e piccolo stato tra riflessione antica e pensiero moderno, Atti delle Giornate di Studio (Firenze, 21-22 febbraio 1997), Como, Edizioni New Press, 1999, pp. 76-93.
Ringrazio i direttori delle riviste, i curatori e gli editori dei volumi, in cui sono stati stampati per la prima volta i saggi di Maurizio Bazzoli, per averne permesso la ripubblicazione. Sono grato, altres, al Comitato Scientifico della Collana Il Filarete per averne eccezionalmente consentito la raccolta e la ristampa nel presente volume. Ringrazio di cuore, infine, Fernanda Caizzi per la pronta disponibilit e la competente determinazione con le quali ha seguito la preparazione del volume e reso possibile la sua pubblicazione in tempi molto rapidi. Marco Geuna